NAČRTOVANJE NABAVE V OKVIRU JAVNIH NAROČIL V … · načrtovanje, organiziranje, izvajanje in analiza oz. kontrola. Načrtovanje nabave2 je torej osnova in temelj vsem nadaljnjim

UNIVERZA V MARIBORU

EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

Magistrsko delo

NAČRTOVANJE NABAVE V OKVIRU JAVNIH

NAROČIL V PODJETJU DEM D.O.O.

Purchasing planning in public procurement process in

DEM d.o.o.

Kandidat: Matej Helbl

Študijski program: Ekonomske in poslovne vede

Študijska usmeritev: Management marketinga

Mentor: prof. dr. Bruno Završnik

Študijsko leto: 2016/2017

Maribor, marec 2017

ZAHVALA

Z magistrskim delom se zaključuje dolgotrajno obdobje študija, ki ob službenih in

družinskih obveznostih zahteva veliko odrekanja in organizacije prostega časa. Zelo

sem vesel, da je to obdobje za mano. Zahvaljujem se predvsem ženi Katarini in sinu

Binetu za več kot potrebno motivacijo.

Seveda gre zahvala tudi prof. dr. Brunu Završniku za usmeritve, nasvete in pomoč pri

izdelavi magistrskega dela ter vsem sodelavcem za njihov čas, sodelovanje in

informacije pri pridobivanju podatkov pri izdelavi magistrskega dela. Posebna zahvala

gre družbi Dravske elektrarne Maribor d.o.o., ki mi je študij tudi omogočila.

POVZETEK

Harvey MacKay said that “failures don’t plan to fail; they fail to plan”.1

Zaradi evropskih direktiv in zakonskih zahtev Zakona o javnem naročanju ZJN-3 bo

teženj po celovitem obvladovanju nabav, vključno z načrtovanjem le-teh, pri javnih

naročnikih na splošnem in prav tako infrastrukturnem področju v prihodnosti vse več.

Da celotni sistem javnega naročanja deluje in sledi ciljem javnega naročanja, morajo

naročniki pri izvajanju postopkov javnih naročil spoštovati temeljna načela javnega

naročanja. Zmotno je prepričanje naročnikov, da temeljna načela veljajo samo za javna

naročila nad mejnimi vrednostmi ZJN-3.

Z novim Zakonom ZJN-3 je še bolj poudarjeno temeljno pravilo, da naročnik ne sme

razdeliti javnega naročila oz. ga oblikovati v več javnih naročil, da bi se izognil uporabi

zakona o javnem naročanju.

Z načrtovanjem v okviru javnega naročanja se postavljajo cilji javnega naročanja in

načini njihove uresničitve:

izbor najprimernejšega in pravilnega postopka javnega naročila,

učinkovito in racionalno gospodarjenje z razpoložljivimi sredstvi,

zagotoviti zakonit in pošten izbor ponudnika na trgu EU.

Letni načrt nabav je torej osnovno izhodišče za preprečitev drobljenja naročil zaradi

zahtev zakonodaje, prav tako pa je nujen s stališča ekonomičnosti izvedbe posameznih

nabavnih postopkov, načrtovanja resursov itd.

Priprava letnega načrta naročil v Sloveniji ni zakonska obveza naročnikov, zato ZJN-3

ne predpisuje postopkov priprave in izvedb načrtovanja naročil, prav tako ne definira

njegovih vsebin in oblik.

Kot tudi v ostalih členih ZJN-3 je zakonodaja glede drobljenja naročil in glede pravil

istovrstnosti predmetov naročil nejasna, tako da si pač zakonodajo vsak naročnik

tolmači po svoje.

V analiziranem podjetju DEM naročil ne načrtujejo, zato obstaja tveganje izbora

neustreznih postopkov in tveganje drobitve naročil, prav tako ni ekonomskih učinkov

zaradi racionalnejših postopkov, poenotenih vrst blaga in storitev.

Problemi izhajajo tudi iz neustreznega upravljanja nabave in (ne)sodelovanja ostalih

strokovnih služb v ciklu nabave. Razlog je tudi v pomanjkljivem znanju s področja

javno-naročniške zakonodaje, pomanjkanju izkušenj in nepoznavanju odločitev

Državne revizijske komisije in Računskega sodišča.

1 Zaradi boljšega razumevanja bistva pregovora ne prevajamo.

Upam, da bo vodstvo analiziranega podjetja prepoznalo aktivnosti in procese v pred

razpisni fazi javnih naročil kot nujne in pomembne za celotno organizacijo, jim dalo

ustrezno težo, zagotovilo ustrezne resurse v znanju in ljudeh ter zagotovilo in

koordiniralo sodelovanje različnih služb na vseh nivojih upravljanja.

Ključne besede: javno naročanje, infrastrukturno področje, načrtovanje javnih naročil,

drobljenje javnih naročil, ZJN-3

ABSTRACT

Harvey MacKay said that “failures don’t plan to fail; they fail to plan”.

Due to the European directives and legal requirements of the Public Procurement Act

(ZJN-3), the tendency to master public procurement, including its planning, will

increase in the future regarding the public contracting authorities in general and in the

infrastructure sector.

In order for the whole system of public procurement to function and follow the public

procurement objectives, the contracting authorities have to comply with the

fundamental principles of public procurement when implementing the procedures of

public procurement. Among the contracting authorities there is a false belief that the

fundamental principles apply only to public procurement above the threshold values of

ZJN-3.

The new ZJN-3 law emphasizes the fundamental principle stating that the contracting

authority must not subdivide a public procurement or form it into several public

procurements in order to avoid the Public Procurement Act regulations.

By planning within the frameworks of public procurement, we set objectives of public

procurement and methods of their implementation:

Selecting the most suitable and correct public procurement procedure;

Effective and rational management of available funds;

Ensuring legal and fair selection of tenderer/provider within the EU market.

The annual procurement planning is therefore a basic platform to prevent subdividing

procurements due to legislation requirements, and is also essential from the economic

perspective of implementing individual procurement procedures, resource planning, etc.

Preparation of annual procurement plan is not a legal obligation of contracting

authorities in Slovenia, and therefore ZJN-3 does not prescribe procedures of preparing

and enforcing procurement planning, nor does it define its content and form.

The legislation of ZJN-3 is also unclear in other articles regarding the subdividing of

procurements and regulations of equivalent subjects of contracts, thus allowing each

contracting authority to interpret it as they please.

In the analysed company of DEM, the procurements are not planned, and therefore there

is a risk of selecting unsuitable procedures and subdividing procurements, as well as not

having economic effects of more rational procedures, unified varieties of goods and

services.

The problems derive from unsuitable management of procurement and (non-)

cooperation with other professional departments within the procurement cycle. Other

reasons lie in the insufficient knowledge in the field of public procurement legislation,

lack of experience and not being informed of the decisions made by the National

Review Commission and the Court of Auditors.

I hope that the management of the analysed company will recognise the activities and

procedures in the pre-tender phase of public procurement as urgent and important for

the whole organisation, give them suitable importance, ensure adequate resources in

knowledge and people, and ensure and coordinate cooperation of various departments

on every level of management.

Key words: public procurement, infrastructure sector, public procurement planning,

subdividing public procurements, ZJN-3.

i

KAZALO

1 UVOD ....................................................................................................................... 1

1.1 Opis področja in opredelitev problema ..................................................................................... 1 1.2 Namen, cilji in hipoteze raziskave .............................................................................................. 2

1.2.1 Namen .................................................................................................................................. 2 1.2.2 Cilji ...................................................................................................................................... 2 1.2.3 Hipoteze ............................................................................................................................... 2

1.3 Metode raziskovanja ................................................................................................................... 3 1.3.1 Načrt poteka raziskave ......................................................................................................... 3 1.3.2 Metode raziskovanja ............................................................................................................ 4

1.4 Predpostavke in omejitve raziskave ........................................................................................... 5 1.4.1 Predpostavke ........................................................................................................................ 5 1.4.2 Omejitve ............................................................................................................................... 5

2 UPRAVLJANJE JAVNEGA NAROČANJA IN GLAVNI CILJI

NAČRTOVANJA JAVNEGA NAROČANJA ............................................................. 6

2.1 Pojem in vloga javnega naročanja ............................................................................................. 6 2.1.1 Sistem javnega naročanja ..................................................................................................... 6 2.1.2 Načela javnega naročanja po ZJN-3 .................................................................................... 8

2.2 Cilji javnega naročanja ............................................................................................................. 10 2.3 Javno naročanje kot strateška funkcija in upravljanje nabave ............................................ 11

2.3.1 Strateški vidiki nabave ....................................................................................................... 11 2.3.2 Upravljanje nabave ............................................................................................................ 12 2.3.3 Načrtovanje kot temeljna funkcija upravljanja .................................................................. 14 2.3.4 Pomen načrtovanja in vrste načrtov ................................................................................... 15

2.4 Organiziranje nabave pri naročnikih ...................................................................................... 16 2.5 Vloga načrtovanja javne nabave v uresničevanju strateških ciljev naročnika .................... 19

2.5.1 Strateško načrtovanje ......................................................................................................... 19 2.5.2 Nabavna politika ................................................................................................................ 19 2.5.3 Nabavne strategije in cilji .................................................................................................. 21

2.6 Glavni cilji načrtovanja javne nabave ..................................................................................... 22

3 NAČRTOVANJE V CIKLUSU NABAVE DELI IN FAZE PROCESA

NABAVE ........................................................................................................................ 24

3.1 Izvedba nabavnega procesa ...................................................................................................... 24 3.2 Faze v procesu izvajanja javnih naročil .................................................................................. 24 3.3 Predhodno načrtovanje in izdelava načrta nabav .................................................................. 27 3.4 Ugotavljanje potreb ................................................................................................................... 30 3.5 Načrtovanje postopkov in načinov javnih naročil .................................................................. 31 3.6 Raziskava tržišča ....................................................................................................................... 31

3.6.1 Predhodno preverjanje trga v skladu z ZJN-3 .................................................................... 33 3.6.2 Predhodno sodelovanje kandidatov ali ponudnikov ........................................................... 34

3.7 Izdelava specifikacije predmeta naročila ................................................................................ 34 3.8 Izdelava izvedbenih zahtev ....................................................................................................... 34 3.9 Zahteve naročnika ..................................................................................................................... 35 3.10 Odobritev odgovorne osebe ...................................................................................................... 35

4 ORGANIZIRANJE IZDELAVE LETNEGA NAČRTA NAROČIL IN

VLOGE SODELUJOČIH .............................................................................................................. 36

4.1 Pripravljalni ukrepi za izdelavo načrta naročil ...................................................................... 36 4.2 Potreba za načrtovanje in izdelavo načrta naročil ................................................................. 37 4.3 Postopek načrtovanja naročanja .............................................................................................. 39 4.4 Usklajevanje in potrditev potreb količinska in vrednostna podloga za načrtovanje........ 41

4.4.1 Specifikacije potreb ........................................................................................................... 41

ii

4.4.2 Usklajenost finančnega načrta in načrta naročil ................................................................. 44 4.4.3 Definiranje rokov za zbiranje potreb in predloga načrta naročil ........................................ 44

4.5 Vsebina načrta naročil............................................................................................................... 46 4.6 Načrtovanje evidenčnih naročil ................................................................................................ 47 4.7 Izdelava načrta naročil in mejne vrednosti ............................................................................. 48

4.7.1 Mejne vrednosti za izbor pravilnega postopka ................................................................... 48 4.7.2 Drobitev naročil ................................................................................................................. 49

4.8 Ocenjena vrednost in istovrstnost naročila ............................................................................. 50 4.8.1 Ocenjena vrednost naročila ................................................................................................ 50 4.8.2 Ocenjena vrednost in zagotovljena sredstva naročnika ...................................................... 50 4.8.3 Istovrstnost naročil ............................................................................................................. 50

4.9 Vrsta postopka ........................................................................................................................... 51 4.10 Pogodba ali okvirni sporazum .................................................................................................. 52 4.11 Načrtovan začetek postopka posameznega javnega naročila ................................................. 52

5 NAČRTOVANJE POSAMEZNEGA NAROČILA NAČRTOVANJE

POSTOPKA/NAČINA NAROČILA ......................................................................................... 54

5.1 Cilji izdelave posameznega načrta naročila ............................................................................. 54 5.2 Vsebina posameznega načrta naročila ..................................................................................... 54 5.3 Prednosti izvajanja procesa načrtovanja naročil .................................................................... 57 5.4 Uporaba rezultatov iz predhodnih naročil v procesu načrtovanja ........................................ 57

6 UPRAVLJANJE JAVNEGA NAROČANJA IN NAČRTOVANJE NABAVE

V DEM D.O.O ................................................................................................................ 60

6.1 Predstavitev družbe ................................................................................................................... 60 6.2 Poslovna politika družbe ........................................................................................................... 62

6.2.1 Poslanstvo .......................................................................................................................... 62 6.2.2 Vizija .................................................................................................................................. 62 6.2.3 Strateški cilji....................................................................................................................... 62

6.3 Nabavna politika ........................................................................................................................ 63 6.4 Organiziranost nabavne funkcije ............................................................................................. 64 6.5 Uvrstitev družbe na seznam javnih zavezancev ...................................................................... 65

6.5.1 Zavezanec po ZJNVETPS .................................................................................................. 65 6.5.2 Zavezanec po ZJN-3........................................................................................................... 66

6.6 Izvajanje nabavnega procesa in načrtovanje javnih naročil .................................................. 67

7 EMPIRIČNA RAZISKAVA NAČRTOVANJA NABAVE V OKVIRU

JAVNIH NAROČIL V DEM D.O.O. .......................................................................... 69

7.1 Potek raziskave .......................................................................................................................... 69 7.1.1 Vprašanja raziskave............................................................................................................ 70

7.2 Analiza rezultatov ...................................................................................................................... 70 7.3 Predlogi za izboljšave ................................................................................................................ 75

7.3.1 Razumevanje obveznosti javno naročniške zakonodaje, kompleksnosti procesa javnega

naročanja ter podpora vodstva .......................................................................................................... 75 7.3.2 Sodelovanje ostalih poslovnih funkcij oz. strokovnih služb v procesu načrtovanja javnega

naročanja .......................................................................................................................................... 77 7.3.3 Nujne aktivnosti za transparentno in gospodarno javno naročanje .................................... 80

8 SKLEP .................................................................................................................... 82

iii

KAZALO SLIK

Slika 1: Faze izvedbe javnega naročila ........................................................................... 25

Slika 2: Usklajenost načrta nabav s finančnim načrtom ................................................. 29

Tabela 1: Diagram primera poteka aktivnosti načrtovanja javnega naročanja ............... 45

Vir: (Gunjača in drugi 2013, 70) .................................................................................... 45

Slika 3: Organizacijska shema družbe na dan 31. 12. 2015 ........................................... 61

KAZALO TABEL

TABELA 1: DIAGRAM PRIMERA POTEKA AKTIVNOSTI NAČRTOVANJA JAVNEGA

NAROČANJA ........................................................................................................................................... 45

1

1 UVOD

1.1 Opis področja in opredelitev problema

Ustrezna priprava nabave in pravilna nabavna politika lahko bistveno prispevata k

ekonomičnosti nabave in k uresničevanju razvojnih in strateških ciljev podjetja. Pri tem

podjetje Dravske elektrarne Maribor d.o.o. (v nadaljnjem besedilu DEM), ki ga Zakon o

javnem naročanju ZJN-3 uvršča v infrastrukturno področje, ni nobena izjema.

Nabavni procesi morajo slediti ciljem zagotavljanja kakovostne, pravočasne in

ekonomsko ugodne, torej stroškovno učinkovite dobave materialov, investicijske

opreme in storitev, namreč le-to neposredno vpliva na brezhibno delovanje naprav, kar

je pogoj za nemoteno proizvodnjo električne energije.

Pri oblikovanju politike nabave in sami izvedbi nabavnih postopkov je v DEM treba

upoštevati Zakon o javnem naročanju (ZJN-3), tako da izvedba ekonomičnih in

učinkovitih postopkov po pravilih javnega naročanja za dosego zgoraj navedenih ciljev,

upoštevajoč načelo dobiti »najboljšo vrednost za vložen denar«, predstavlja DEM prav

poseben izziv.

Zanesljiva oskrba z materiali, opremo in storitvami s ciljem, da bi dosegli optimalen

ekonomski učinek, brez kršitev javno naročniške zakonodaje, je lahko samo rezultat

uspešnega upravljanja nabave, ki zajema temeljne funkcije upravljanja, torej

načrtovanje, organiziranje, izvajanje in analiza oz. kontrola.

Načrtovanje nabave2 je torej osnova in temelj vsem nadaljnjim postopkom javnega

3

naročanja.

V postopku načrtovanja se določijo cilji, ki jih je treba doseči, definirajo pogoji, v

katerih se bodo cilji realizirali, določi smer delovanja, sredstva, postopki, metode in

tehnike za njihovo dosego.

Ne smem pa zanemariti (med) odvisnosti načrtovanja z ostalimi temeljnimi funkcijami

in aktivnostmi v podjetju. Načrtovanje, kontrola in analiza so ozko povezane aktivnosti

in kot takšne nerazdružljive, lahko bi rekel, da je načrtovanje brez kontrole in analize

kot ladja brez radarja in kontrola in analiza brez načrtovanja kot ladja brez kompasa.

2 Izraz nabava predstavlja poslovni proces v podjetju kot funkcijo, ne glede na to, v kateri službi se izvaja.

Praksa pri javnih naročnikih je različna, to je lahko nabavna služba, komerciala, pravna služba ali celo

tehnično področje/proizvodnja. Pogosto pa je kombinacija vseh navedenih. 3 ZJN-3 za vsa naročila, tudi naročila, nižja od mejnih vrednosti, za obvezno uporabo postopkov javnega

naročila t. i. evidenčna naročila, uporablja izraz javna naročila. Zato v nadaljevanju dela enakovredno

uporabljamo izraz javno naročanje/naročanje ali javna nabava/nabava, če se le-te navezujejo na zavezance

k javnemu naročanju oz. odvisno od navedb avtorja.

2

Brez ustreznega načrtovanja nabave in ozko povezane strategije nabave nimam

odgovora na vprašanje: kdaj, prav tako pa moram z ustreznim načrtovanjem dobiti

odgovore na vprašanja: kaj, kako, kje in zakaj.

Načrtovanje nabave je proces, ki se izvede pred samim začetkom izvedbe posameznih

postopkov nabave in kasneje kot proces, ki se izvede po realizaciji izvedbe javnega

naročila v smislu kontrole ponovnega načrtovanja. Lahko rečem, da gre za revidiranje

predhodnega načrta s ciljem izboljšanja prihodnjega načrtovanja kot podlage za

zakonito izvajanje postopkov javnega naročanja.

1.2 Namen, cilji in hipoteze raziskave

1.2.1 Namen

Namen raziskave je analizirati načrtovanje nabave kot temeljne funkcije upravljanja

nabave. Namen je predvsem poudariti pomembnost in nujnost načrtovanja v okviru

javnih naročil. V raziskavi magistrskega dela želim predstaviti stanje v analiziranem

podjetju in predlagati aktivnosti in ukrepe za izboljšavo. Torej, osnovni namen

magistrskega dela je na osnovi ugotovitev primarne in sekundarne raziskave

načrtovanja nabave, le-te uspešno uporabiti v praksi v podjetju DEM d.o.o.

1.2.2 Cilji

Osnovni namen magistrskega dela je v analiziranem podjetju preučiti stanje na področju

načrtovanja nabave in poiskati rešitve ter oblikovati model načrtovanja nabave.

Temeljni cilj magistrskega dela je nabavne potrebe v poslovnem letu umestiti na isti

imenovalec glede istovrstnosti in s tem preprečiti drobljenje javnih naročil, kjer to ni

objektivno upravičljivo, ter slediti določilom Zakona o javnem naročanju.

Drugi zastavljeni cilji magistrskega dela so:

1. pregled relevantne literature z raziskovalnega področja,

2. opredeliti pojem in vlogo javnega naročanja,

3. opredeliti načrtovanje kot temeljno funkcijo upravljanja,

4. opredeliti posamezne korake načrtovanja nabave,

5. preučiti organiziranje izdelave načrta nabav na letni ravni in za posamezno

naročilo,

6. predlagati ustrezne ukrepe in izdelati model načrtovanja v skladu s temeljnim

ciljem magistrskega dela.

1.2.3 Hipoteze

V magistrskem delu bom poskušal odgovoriti na temeljno raziskovalno vprašanje, ki je:

»Ali v analiziranem podjetju ustrezno upravljajo proces nabave v okviru javnih naročil

oziroma kako proces nabave izboljšati z ustreznim načrtovanjem nabave?«

3

Temeljne hipoteze magistrskega dela, ki izhajajo iz temeljnega raziskovalnega

vprašanja, so:

H1: Načrtovanje nabave je osnova za določitev istovrstnosti naročil, pravilen

izračun ocenjene vrednosti predmeta naročila in izbor pravilnega postopka v skladu

z ZJN-3.

H2: Za celovito obvladovanje javnega naročanja v DEM je na področju javnih

naročil nujno potrebno sodelovanje različnih služb oz. strokovnjakov z različnih

področij. Za določitev ustrezne nabavne politike so nujne odločitve na strateški

ravni podjetja.

H3: Nabavna služba brez načrta naročil ne ve, katera naročila so istovrstna, prav

tako sodelovanje med različnimi internimi naročniki ni možno, če se prihodnje

potrebe ne morejo predvideti.

H4: Drobljenje naročil z razpršenostjo nabav po posameznih objektih in službah ni v

skladu z ZJN-3, ker ne sledi načelu gospodarnosti in transparentnosti.

H5: Brez ustreznega načrtovanja postopkov nabave se ne morejo ustrezno

razporediti resursi dinamike in dela strokovnih sodelavcev v nabavi skozi vse leto.

1.3 Metode raziskovanja

Za to temo magistrskega dela sem se odločil, ker sem zaposlen v obravnavanem

podjetju kot vodja nabavne službe in menim, da je v družbi DEM nujno potrebno

usvojiti veščine ustreznega načrtovanja v okviru javnih naročil. Aplikativna raziskava

bo temeljila na kvalitativnem pristopu. V raziskavi bom uporabil deskriptivne raziskave.

Sistematično bom predstavil načrtovanje nabave in izzive podjetja DEM d.o.o. na

raziskovanem področju.

1.3.1 Načrt poteka raziskave

Izvedba raziskave bo potekala po predvidenem načrtu:

Pregled literature in iskanje člankov

V okviru raziskovalnega problema bom zbral in pregledal literaturo različnih avtorjev v

knjižnicah, prav tako pa bom uporabil na spletu dostopne baze podatkov s strokovnimi

članki, znanstvenimi publikacijami in knjigami v e-obliki, kot so ProQuest in Emerald.

Pisanje teoretičnega dela

Po predhodnem pregledu in zbrani literaturi ter po pregledu predhodnih raziskav bo

sledilo pisanje teoretičnega dela magistrskega dela. Sledila bo raziskava, na podlagi

katere bom teoretična dognanja preveril na primeru podjetja DEM d.o.o.

4

Zbiranje podatkov

Aplikativni del bo vključeval intervjuje s ključnimi osebami v izbranem podjetju (z

vodjo sektorja korporativnega upravljanja, v katero spada služba nabave, s strokovnimi

sodelavci v nabavi in drugimi vodji služb, ki nastopajo kot interni naročniki), ki bodo

potekali s pomočjo delno strukturiranega vprašalnika in neposrednimi razgovori z

zaposlenimi, ki neposredno sodelujejo v nabavnih postopkih.

Obdelava podatkov in pisanje poročila

Zbrane podatke, ki jih bom pridobil v podjetju DEM d.o.o. s pomočjo zgoraj navedenih

ustreznih metod kvalitativnega raziskovanja, bom obdelal, jih analiziral in nato testiral

ter potrdil oziroma ovrgel v vnaprej postavljene hipoteze. Navedeno sledi oblikovanje

sklepov in izboljšav oziroma zapis možnih predlogov, ki bi bili koristni za izboljšanje

poslovanja analiziranega podjetja.

1.3.2 Metode raziskovanja

Celotno magistrsko delo bo temeljilo na deskriptivnem in prav tako analitičnem

pristopu k raziskovanju. Za zbiranje podatkov bom uporabil metodo opazovanja in

metodo spraševanja. Kvalitativne metode bom uporabil tako v teoretičnem kot tudi v

empiričnem delu magistrskega dela

Uporabil bom naslednje metode:

M1: Za opisovanje načrtovanja nabave, torej pojavov, procesov in delovanja ter

za opisovanje podjetja bom uporabil metodo deskripcije. S pomočjo te metode

bom zapisal teoretična izhodišča, ki so potrebna za nadaljnje delo.

M2: Za razčlenitev posameznih teoretičnih izhodišč in pojmov bom uporabil

metodo klasifikacije.

M3: Metodo komparacije bom uporabil za pregled različnih spoznanj in sklepov

posameznih avtorjev. Njihove preglede bom primerjal z dejanskim stanjem v

podjetju.

M4: V praktičnem delu magistrskega dela bom uporabil metodo poglobljenih

intervjujev z zaposlenimi v podjetju DEM.

M5: Uporabljena bo metoda analize, saj bom poskušal ugotoviti stanje na

področju načrtovanja nabav analiziranega podjetja. S pomočjo obeh metod in s

pomočjo lastnih spoznanj bom oblikoval smiselne zaključke in poskušal podati

ustrezne predloge in rešitve za ustrezno načrtovanje nabave v analiziranem

podjetju.

5

1.4 Predpostavke in omejitve raziskave

1.4.1 Predpostavke

Predvidevam, da bo zaradi evropskih direktiv in zakonskih zahtev Zakona o javnem

naročanju ZJN-3 teženj po celovitem obvladovanju nabav, vključno z načrtovanjem, v

prihodnosti vse več.

Predvidevam, da bo vodstvo analiziranega podjetja prepoznalo aktivnosti in procese v

pred razpisni fazi javnih naročil kot nujne in pomembne za celotno organizacijo, jim

dalo ustrezno težo, zagotovilo ustrezne resurse in zagotovilo sodelovanje različnih služb

na vseh nivojih upravljanja.

Predpostavljam, da bom z intervjuji pridobil ustrezne in zadovoljive odgovore za realne

posplošitve rešitev raziskovalnega problema oziroma da bodo pridobljeni podatki

izražali dejansko stanje v analizirani organizaciji.

Predpostavljam, da bodo podatki in izsledki, ki jih bom pridobil z raziskavo, v pomoč

analiziranemu podjetju.

1.4.2 Omejitve

Zaradi kompleksnosti celotnega procesa nabave se bom v magistrskem delu omejil le na

načrtovanje nabav v pred razpisni fazi javnega naročanja.

Zaradi službenih in družinskih obveznosti in pritiskov za končanje študija mi

predstavlja časovna komponenta posebno omejitev pri izdelavi magistrskega dela.

Omejitve, ki jih bom v raziskavi upošteval, se navezujejo na pridobivanje podatkov iz

podjetja. Do nekaterih podatkov ne bom imel dostopa, kar pomeni, da jih ne bom mogel

posploševati in dejansko upoštevati v raziskavi. Nekaterih podatkov o podjetju ne bom

pridobil zaradi varovanja podatkov, saj so poslovna skrivnost podjetja.

Omejen bom tudi s številom sodelujočih v raziskavi, saj se lahko zgodi, da bodo

odklonili sodelovanje ali pa da njihovi odgovori ne bodo iskreni.

Omejitve bodo tudi glede literature, kljub pomembnosti problematike načrtovanja za

javne naročnike v Sloveniji, je na voljo namreč malo literature, ki bi nam bila dostopna

in služila kot iztočnica.

6

2 UPRAVLJANJE JAVNEGA NAROČANJA IN GLAVNI

CILJI NAČRTOVANJA JAVNEGA NAROČANJA

2.1 Pojem in vloga javnega naročanja

2.1.1 Sistem javnega naročanja

Obvezna ravnanja naročnikov v postopkih oddaje javnih naročil v Sloveniji opredeljuje

Zakon o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3). Gre za najnovejšo verzijo zakona s

tega področja, ki je bil sprejet 1. 12. 2015 in je stopil v veljavo 1. 4. 2016. Potreba po

spremembi zakonodaje se je pojavila predvsem zaradi zaveze po uskladitvi slovenske

zakonodaje s pravili EU. Kot posledica oz. rezultat reforme javnega naročanja na ravni

Evropske unije sta bili sprejeti naslednji direktivi, ki ju je bilo treba vnesti v slovenski

pravni red do 18. 4. 2016:

Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014

o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (Uradni list RS

94/2014) in

Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014

o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem

in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive

2004/17/ES (Uradni list RS 94/2014).

Slovenija kot članica EU ni avtonomna pri sprejemanju pravil o javnem naročanju, zato

mora upoštevati cilje in zahteve pravil EU o javnem naročanju. Naloga javnih naročil je,

da prispevajo h gospodarski rasti ter vzpostavitvi trajnostnega in bolj vključujočega

modela gospodarskega razvoja. Novi zakonodajni paket naj bi zaradi gospodarskega,

socialnega in političnega razvoja ter trenutnih proračunskih omejitev sistem in postopke

javnega naročanja prenovil, jih poenostavil in izboljšal njihovo učinkovitost tako za

naročnike kot podjetja.

ZJN-3 (Uradni list RS 91/2015) javno naročilo definira kot:

»Javno naročilo pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo med enim ali več

gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki, katere predmet je izvedba gradenj,

dobava blaga ali izvajanje storitev.«

Krašek (2001, 16) pa pravi: »Javna naročilo je vsak postopek, ki ga izvede javni

naročnik, da bi pridobil najugodnejšo ponudbo in ki poteka pred sklenitvijo odplačne

pogodbe, sklenjene v pisni obliki med dobaviteljem in javnim naročnikom, s katero se

sklepa nakup, lizing, najem ali zakup blaga, storitve ali gradbenih del. Na kratko: javno

naročilo je vsak proces, ki se zaključi s sklenitvijo pogodbe javnega naročnika.«

Zaradi boljšega razumevanja pomembnosti načrtovanja javnih naročil pa je treba

upoštevati navedbe Javornika in drugih (2006, 4), ki menijo, da se posamezno javno

naročilo začne mnogo pred sklenitvijo pogodbe, ko naročnik ugotovi, da potrebuje neko

7

blago, izvedbo storitve ali gradnje, konča pa se šele, ko potečejo garancije po pogodbah,

ki so sklenjene preko sistema javnega naročanja.

Za razumevanje pojma in vloge javnega naročanja je torej treba upoštevati širše

pojmovanje sistema javnega naročanja od same sklenitve in izvajanja posamezne

pogodbe, kot navaja zakon in izvedbe javnega razpisa kot najpomembnejšega dela

javnega naročanja.

Že pred samim začetkom izvedbe postopka javnega naročanja je namreč treba ugotoviti,

kakšne so potrebe, raziskati je treba tržišče, zagotoviti sredstva, izbrati pravilne

postopke glede na ocenjene vrednosti naročil in upoštevati ustrezno oblikovane

predmete naročanja. Prav tako pa se z uspešno oddajo javnega naročila najugodnejšemu

ponudniku javno naročilo še ne konča, saj v sistem javnega naročila spada tudi

spremljanje izvajanja pogodb.

Gunjača in drugi (2013,3) menijo, da javno naročanje predstavlja posebna pravila, ki

državam omogočajo, da enakovredno vstopajo v tržno okolje in na ta način vplivajo na

številne elemente družbenega razvoja z namenom, da prispevajo h gospodarski rasti ter

vzpostavitvi trajnostnega modela gospodarskega razvoja. Postopki in pravila javnega

naročanja so oblikovani tako, da v čim večji meri zainteresiranim gospodarskim

subjektom omogočijo sodelovanje in istočasno dosežejo najširši družbeni nadzor nad

porabo javnega denarja.

Temeljna naloga javnega naročanja je vsem ponudnikom zagotoviti konkurenčno okolje

in omogočiti enakovreden nastop pri oddaji ponudbi in pri izvedbi storitev, dobav blaga

in izvedbe gradenj javnim naročnikom. Le takšno konkurenčno okolje lahko zagotovi

racionalno porabo javnih sredstev. Javno naročanje igra pomembno vlogo v skupnih

gospodarskih aktivnostih posamezne države in je ključni mehanizem za uresničitev

kratkoročnih in dolgoročnih ciljev gospodarske politike (prav tam, 4).

Javna naročila so ena od glavnih postavk porabe več kot 250.000 naročnikov v Evropski

uniji in pomemben element enotnega evropskega trga. V Evropski uniji se za nabavo

blaga, storitev in gradenj porabi okoli 14 % BDP-ja. Glede na obseg naročil se lahko

javna naročila uporabijo kot močan vzvod na enotnem tržišču za doseganje pametne in

trajnostne rasti. V letu 2009 so bile oddane objave o javnem naročilu v vrednosti okoli

420.000.000.000 EUR v sedemindvajsetih državah članicah. Navedena številka

vključuje samo tiste nabave, ki so predmet obvezne objave nad pragom za objavo na

portalu EU (Evropska komisija 2016).

Po podatkih Direktorata za javno naročanje (2016, 4) je iz obvestil o oddaji javnih

naročil, objavljenih na portalu javnih naročil oziroma v Uradnem listu Evropske unije,

obvestil o oddaji posameznih naročil na podlagi okvirnih sporazumov, postopkih za

sklenitev okvirnega sporazuma in sporočenih statističnih podatkov o evidenčnih

naročilih razvidno, da je v letu 2015 javna naročila oddalo 1.981 naročnikov. Na

8

podlagi statističnih podatkov obseg vseh javnih naročil, oddanih v letu 2015, znaša

3.391.786.357 EUR. Navedena vrednost javnih naročil v BDP znaša 8,8 %.

Zaradi višine finančnih sredstev, porabljenih pri dobavah blaga in izvedbe storitev, ter

interakcije javnega sektorja kot naročnika in zasebnega sektorja kot ponudnika

predstavljajo javna naročila eno izmed javnih aktivnosti, ki so najobčutljivejše za

korupcijo.

Ravno zaradi navedenega mora biti področje javnega naročanja urejeno s posebnimi

pravili, ki zagotovijo, da se sredstva (posrednih in neposrednih) proračunskih

porabnikov porabljajo ekonomično in učinkovito, da se javno naročanje odvija na način,

da zagotovi enakovredno obravnavo vsem sodelujočim v postopkih javnih naročil in da

le-tem tudi omogoči ustrezno pravno varstvo v postopkih javnega naročanja.

Usklajevanje nacionalnih sistemov javnega naročanja držav članic EU je eden od

najpomembnejših instrumentov za obstoj enotnega tržišča in zmanjševanje preprek za

prosti pretok blaga in storitev v EU. Da bi se zagotovilo konkurenčno tržno okolje in

tržno obnašanje javnopravnih oblasti, EU določa pravila, s katerimi omejuje samovoljno

delovanje javnih oblasti in prisiljuje vse javnopravne subjekte, da se pri svojih

ekonomskih aktivnostih obnašajo tržno (Evropska komisija 2016).

2.1.2 Načela javnega naročanja po ZJN-3

Da celotni sistem javnega naročanja deluje in sledi ciljem javnega naročanja, morajo

naročniki pri izvajanju postopkov javnih naročil spoštovati temeljna načela javnega

naročanja.

Potrebno je, da se:

javna sredstva porabljajo gospodarno in učinkovito,

zagotovi konkurenca med ponudniki,

vsem zainteresiranim gospodarskim subjektom omogočijo enaki pogoji,

zagotovi, da so postopki oddaje javnih naročil pregledni in

javno naročanje izvaja sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede

izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezani

predmetom javnega naročila.

Kot navajajo Avbreht in drugi (2008, 2024) temeljna načela, na katerih temelji sistem

javnega naročanja, izhajajo iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES).

Zakonodaja določa, da mora sam sistem naročanja, ureditev in njegovo izvajanje

temeljiti na načelu prostega pretoka blaga, načelu svobode ustanavljanja, načelu

prostega pretoka storitev, ki izhajajo iz in na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in

uspešnosti, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega

naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti.

9

Načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti

Načelo gospodarnosti zahteva »naj bodo vsi viri, ki jih uporablja organizacija za

opravljanje svojih dejavnosti, na voljo ob pravem času, v ustrezni količini in kakovosti

ter po najboljši ceni«. Načelo učinkovitosti pomeni, »da dosežemo najboljše razmerje

med uporabljenimi vložki in doseženimi učinki«. Načelo uspešnosti pa pomeni, da smo

dosegli tisto, kar smo z aktivnostjo želeli doseči oziroma smo dosegli »konkretno

zastavljene cilje in predvidene izide« (Čampa in drugi 2007, 75).

Vsi naročniki s splošnega in prav tako infrastrukturnega področja naj bi delovali po

principu »Good governence« torej odgovornega upravljanja. Kar pomeni, da naj bi bile

vse aktivnosti jasno načrtovane vnaprej, vnaprej naj bi bili načrtovani tudi potrebni

vložki za doseganje zastavljenih ciljev, doseganje ciljev naj bi se budno spremljalo

(opazovanje morebitnih tveganj, prilagajanje ciljev tem tveganjem) in se po dosegi cilja

tudi ustrezno ovrednotilo za prihodnje načrtovanje aktivnosti.

Načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki

Kot navedeno v ZJN-3 (Uradni list RS 91/2015) je to načelo povezano z načelom

enakopravne obravnave ponudnikov in pravi:

1. Javno naročilo ne sme neupravičeno omejevati konkurence med ponudniki.

2. Naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati možnih ponudnikov z

izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju s tem zakonom, pri izvajanju

javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma

preprečevanju omejevanja konkurence.

3. Naročnik ne sme zahtevati od ponudnika, da pri izvedbi naročila sodeluje z

določenimi podizvajalci ali da izvede kakšen drug posel, kot na primer izvoz

določenega blaga ali storitev.

Tudi to načelo je izjemnega pomena pri preprečevanju korupcije pri izvedbi javnih

naročil kaj hitro se namreč lahko zgodi, da kateri izmed ponudnikov ni v

enakopravnem položaju kot ostali ponudniki in je zato njegovo sodelovanje v postopku

javnih naročil omejeno. Konkurenčnost je pogoj za ohranjanje ekonomskega ravnovesja

pa tudi cen na trgu.

Načelo transparentnosti javnega naročanja

Transparentnost javnega naročanja omogoča preglednost naročnikovih ravnanj. Načelo

transparentnosti pravi, da morajo biti ponudniki javnih naročil izbrani po uveljavljenih

postopkih, podatki o teh postopkih izbire pa morajo biti javno dostopni. Na ta način so

ravnanja v postopkih javnih naročil dostopna vsakemu in omogočajo (predvsem

državljanom RS) pregled nad porabo javnih sredstev. Eden izmed ciljev načela

transparentnosti je tudi enakovredno obravnavanje ponudnikov javnih naročil iz držav

članic EU kakor tudi slovenskih ponudnikov.

10

Načelo transparentnosti je eno najpomembnejših načel direktiv javnega naročanja.

Zasleduje dva glavna cilja. Prvi je ta, da se vzpostavi sistem odprtosti med državami

članicami EU in s tem odpravi diskriminacijo podjetij, ki je povezana z lokacijo podjetij

po državah. Drugi cilj pa je povezan z zagotavljanjem dobre prakse obeh strani pri

javnih dobavah, še posebej pa se navezuje na bolj proaktivno vlogo ponudnikov (Bovis

2012, 250).

Načelo enakopravne obravnave ponudnikov

Vsi ponudniki javnega naročanja morajo imeti skozi celoten postopek javnega

naročanja enake pogoje glede na predmet naročila. Naročnik med izpeljavo postopka

javnega naročanja ne sme ustvariti nikakršnih okoliščin, ki bi krajevno, stvarno, osebno

ali kakor koli drugače diskriminirale ponudnika javnega naročila (Čampa in drugi 2007,

89).

Načelo sorazmernosti

Javno naročanje se mora izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem

glede izbire, določitve in uporabe pogojev, zahtev in meril, ki morajo biti smiselno

povezana s predmetom javnega naročila.

Upoštevajoč navedeno načelo je že pri oblikovanju dokumentacije v zvezi z oddajo

javnega naročila treba zagotoviti takšne pogoje in merila, ki so glede na predmet

javnega naročila smiselni in da le-ta niso oblikovana na način, ki je prezahteven,

izključujoč ali omejevalen glede na potencialno konkurenco.

2.2 Cilji javnega naročanja

Temeljna načela so nujno povezana tudi s cilji javnega naročanja, saj naj bi le-ta

omogočala doseganje želenih ciljev, kot so finančna disciplina porabnikov javnih

naročil, zagotavljanje poštene konkurence v vseh fazah javnega naročanja, uveljavitev

politike države (spodbujanje domačega gospodarstva, skrb za posamezne gospodarske

panoge, aktivnosti za regionalni in demografski razvoj idr.), krepitev zaupanja javnosti

(nadzor državljanov nad poslovanjem države) in preprečevanje korupcije (nadzor

porabnikov javnega denarja, da delujejo v skladu z zakonom) (Čampa in drugi 2007,

68).

Hrvaško ministrstvo za gospodarstvo, delo in podjetništvo (2009,5) glavne cilje javnega

naročanja kot skupka posebnih pravil za obnašanje javnih gospodarskih objektov na

trgu razdeli v:

kratkoročne ali primarne in

dolgoročne ali sekundarne.

Kratkoročni ali primarni cilji javnega naročanja so racionalna in učinkovita poraba

proračunskih sredstev, oziroma zadovoljiti potrebe javnega sektorja ob istočasnem

ustvarjanju najboljše vrednosti za vložena sredstva davčnih zavezancev.

11

Dolgoročni ali sekundarni cilji javne nabave so: preprečevanje korupcije in kriminala,

pozitiven vpliv na gospodarsko rast, razvoj in zaposlovanje z dostopom gospodarskih

subjektov do dostopa k javnim sredstvom na enaki, transparentni in pravični, osnovi,

napredovanje upravljanja z javnimi financami, varovanje okolja, pravna varnost in

drugo.

Zraven doseganja primarnih ekonomskih ciljev se z letošnjo novelo Zakona o javnem

naročanju vse pogosteje poudarja doseganje sekundarne politike, s katero se poudarjajo

predvsem vrednosti trajnostnega in uravnoteženega socialnega in ekološkega razvoja.

Javno naročanje, ki upošteva ekološka merila in učinkovitost na dolgi rok, lahko v

veliki meri prispeva k zaščiti in varstvu okolja in povečanju energetske učinkovitosti.

2.3 Javno naročanje kot strateška funkcija in upravljanje nabave

2.3.1 Strateški vidiki nabave

Nabava se kot poslovna funkcija v podjetju sooča z drugimi funkcijami in ima hkrati

vedno večji vpliv v organizacijski strukturi, ki daje usposobljenemu nabavnemu kadru

večjo vlogo pri sprejemanju poslovnih odločitev. To pa pomeni, da je nabava strateško

pomembna za podjetje. Za nabavo so značilne stalne spremembe in izzivi, ne glede na

to, ali se izvaja po pravilih javnega naročanja ali ne.

Kot navaja Završnik (2008, 16) je nabavni trg vse pomembnejši, vloga in odgovornost

nabave se je v zadnjih letih močno povečala in nabavni menedžerji morajo hitro

sprejemati poslovne odločitve. Te so ključnega pomena za sedanje in prihodnje

konkurenčne prednosti, napačne odločitve pa so lahko za organizacijo tudi usodne.

Gunjača s soavtorji (2013, 6) podobno navaja, da je javna nabava postala strateška

funkcija in odločitve v nabavnih postopkih imajo vse večji pomen za uspeh

organizacije. Sposobnost kakovostnega odločanja v načrtovanju javne nabave je ena od

glavnih predpostavk uspešnosti.

Javna nabava kot strateška funkcija mora zagotoviti ekonomične in učinkovite postopke

ter racionalno trošenje finančnih sredstev oziroma zagotoviti izvedbo pomembnega

načela, in to je dobiti najboljšo vrednost za vložen denar.

Škrinjar (2011, 25) meni, da pomen nabave v podjetju narašča z njenim prehodom od

transakcijske prek komercialne k strateški funkciji. Bolj, kot se nabava vključuje v

strateško načrtovanje, toliko večja bo njena vloga pri učinkovitosti in uspešnosti

celotnega poslovanja. Nabava se čedalje bolj razvija kot poslovna funkcija podjetja in

povezuje z drugimi poslovnimi funkcijami podjetja. Njen pomen v podjetju je odvisen

od potencialnega učinka prihranka pri nabavi, kar seveda vpliva na dobiček podjetja.

Nabavne službe oz. nabavni oddelki imajo v nekaterih podjetjih predvsem operativno in

administrativno vlogo (pristojne so za operativno naročanje in obdelavo naročil), v

12

drugih podjetjih pa je njihova vloga strateška in so vključena v dolgoročno načrtovanje

podjetja.

Weele (2010, 282283) pri raziskovanju nalog, odgovornosti in pristojnosti nabavnih

oddelkov loči:

strateško raven, ki je centralizirana, zajema nabavne odločitve, ki vplivajo na

dolgoročni tržni položaj podjetja, podpirajo poslovno strategijo in oblikujejo

strateški nabavni načrt. Za te odločitve je odgovorno predvsem najvišje vodstvo

podjetja in pomembno je, da so nabavne odločitve centralizirane,

taktično raven, ki zajema vključevanje nabavne funkcije v odločanje o

materialu, procesu in izbiri dobavitelja. Vpliv odločitev o teh vprašanjih je

največkrat srednjeročen. Odločanje je praviloma medfunkcijsko, saj zahteva

usklajevanje in sodelovanje tudi drugih dejavnosti podjetja (nabavne službe

skupaj s tehnično službo, proizvodnjo, logistiko, zagotavljanje kakovosti in

nabavo),

izvedbeno raven, ki vključuje vse dejavnosti, ki se navezujejo na naročanje

materialov, spremljanje dobave in kasnejše spremljanje ter ocenitev izpolnitve

naročila glede kakovosti in ostalih dobavnih pogojev.

2.3.2 Upravljanje nabave

Nabava in upravljanje nabave v zadnjih letih pridobivata pomen, namreč vedno več

podjetij se zaveda, da sta uspešnost in konkurenčnost podjetja v veliki meri odvisna od

gospodarne in učinkovite nabavne funkcije. Ker nabavne odločitve zelo vplivajo na

uspešnost podjetja, je nabavo treba ustrezno upravljati.

Kot navaja Završnik (2000, 7) upravljanje nabave zajema:

Načrtovanje4 nabave,

organiziranje nabave,

kontroliranje nabave in

analizo nabave.

Načrtovanje v širšem pomenu zajema formiranje politike nabave ter kratkoročno,

srednjeročno in dolgoročno načrtovanje nabave.

Organiziranje nabave pomeni stalno izboljševanje organizacijskih modelov nabave v

cilju uspešnega izvrševanja politike nabave in nabavnih načrtov. Kontroliranje nabave

je proces nadzorovanja dela menedžmenta ali upravljavcev nabave in kakovosti

njihovih odločitev v izvrševanju nabavnih načrtov. Analiza nabave pa pomeni

razčlenitev, raziskovanje in analizo dejavnosti nabave s ciljem, da bi našli napake, ozka

grla in težave v poslovanju.

4 Avtor uporablja izraz planiranje. Zaradi uporabe iste terminologije skozi celotno magistrsko delo

uporabljamo izraz načrtovanje kot enakovreden izraz planiranju.

13

Gunjača s soavtorji (2013,9) meni, da upravljanje javne nabave predstavlja izvedbo

nalog postavljanja ciljev, načrtovanje nabave ter organizacijo izvedbe ter kontrole

nabave, da bi se z analizo ugotovilo, v kakšni meri in na kakšen način smo dosegli

nabavne cilje in da bi se v novem procesu z ustrezno mero izboljšanja reguliralo delo

nabave.

Upravljanje javne nabave kot funkcije, ki vključuje naloge, s katerimi se upravljajo

nabavni procesi, mora biti usmerjena na:

spremljanje stroškov in njihovo realizacijo z eliminacijo nepotrebnih poslov,

boljše usklajevanje potreb v celotni organizaciji,

spremljanje stanja na tržišču,

pozicijo organizacije upoštevajoč spremembe na tržišču,

vzpostavljanje kakovostnega odnosa z ostalimi službami znotraj organizacije,

vlaganje v dodatna znanja nabavnih kadrov ter motiviranje in nagrajevanje.

Upravljanje javnega naročanja se lahko definira kot vodenje procesa nabave, ki se

uresničuje v skladu z zakonskimi in podzakonskimi akti. Upravljanje javne nabave,

poleg izvedbe postopkov javnih naročil, vključuje razpolaganje s skupnim proračunom,

sestavljanje poročil, ustvarjanje in negovanje dobrih odnosov med zaposlenimi,

dodeljevanje odgovornosti, oceno rezultatov, pripravo, organiziranje in analiziranje

podatkov, postavljanje prioritet, načrtovanje in kontroliranje.

Menedžment javne nabave v organizaciji mora poskrbeti za optimalen potek procesa

javnega naročanja, ne glede na to, v kateri službi se javna naročila izvajajo. Prav tako

mora poskrbeti, da v primeru spremembe ustreznih metod in postopkov ter z

vzpostavitvijo potrebnih povratnih vezi koordinira, usmerja in kontrolira izvedbo

postopkov javnega naročanja s ciljem, da minimizira tveganja ter uskladi nabavne

aktivnosti z ostalimi funkcionalnimi deli organizacije ter da ima nadzor nad koriščenjem

finančnih sredstev za potrebe nabave in usposabljanjem, izobraževanjem in

motiviranjem zaposlenih s področja javnega naročanja.

Kot navedeno zgoraj, Gunjača s soavtorji (2013,10) upravljanje javne nabave razdeli na:

načrtovanje,

kontrolo in

analizo.

Načrtovanje je začetna funkcija upravljanja javne nabave, ki se manifestira v procesu

definiranja ciljev, ki jih je treba doseči, vzpostavitvijo predpogojev, v katerih se bodo ti

cilji realizirali, izbor smeri delovanja, sredstev, postopkov, metod in tehnik za njihovo

doseganje. Načrtovanje se pogosto definira kot racionalna vizija prihodnosti.

Spremljanje poslovanja naročnika je razvidno iz spremljanja realizacije načrtov, analize

poslovanja, kontrole poslovanja, nadzora ali revizije poslovanja naročnika.

14

Kontrola je aktivnost, ki pomaga upraviteljem javnega naročanja pri oceni, kako se

uresničujejo načrtovane aktivnosti oz. proces, s katerim se preverja in potrjuje stopnja

doseganja zastavljenih ciljev in določitev aktivnosti za izvedbo korekcijskih ukrepov.

Namen kontrole je povečati uspeh in preprečiti neuspeh.

Analiza je aktivnost, ki je usmerjena v iskanje vzrokov odstopanj realizacije od

načrtovanih rezultatov.

Načrtovanje, kontrola in analiza so ozko povezane aktivnosti in kot takšne neločljive,

tako da bi lahko rekli, da je načrtovanje brez kontrole in analize kot ladja brez radarja in

kontrola in analiza brez načrtovanja kot ladja brez kompasa.

Načrtovanje nabave je torej proces, ki se izvede pred samim začetkom izvedbe

posameznih postopkov nabave in kasneje kot proces, ki se izvede po realizaciji izvedbe

javnega naročila v smislu kontrole ponovnega načrtovanja. Lahko rečemo, da gre za

revidiranje predhodnega načrta s ciljem izboljšanja prihodnjega načrtovanja (Gunjača in

drugi 2013, 10).

V nadaljevanju magistrskega dela se bom osredotočil predvsem na načrtovanje kot

temeljne in izhodiščne funkcije upravljanja.

2.3.3 Načrtovanje kot temeljna funkcija upravljanja

Kot navaja Dimovski in drugi (2014, 10) je načrtovanje ena od štirih osnovnih funkcij

menedžmenta, ki glede na zunanje in notranje okolje določa smer razvoja organizacije

ter pot, ki vodi do tja. Funkcija načrtovanja je najbolj povezana s strateškim

menedžmentom in dolgoročno vpliva na celotno podjetje. Načrtovanje poteka na vseh

hierarhičnih ravneh in ni zgolj v domeni vrhnjega menedžmenta.

Pučko (2002, 236) pa načrtovanje celo opredeli kot najpomembnejšo funkcijo

menedžmenta.

Načrtovanje si lahko predstavljamo kot miselni proces, pri katerem mora menedžer

vrednotiti alternativne možnosti, ki so organizaciji na voljo. Načrtovanje je v

metodološkem pomenu proces določanja ciljev, razvijanje alternativnih poti za njihovo

dosego, ocenjevanje in izbiranje med njimi ter oblikovanje izbrane alternative v načrte,

politike, programe in predračune.

V organizaciji je treba postaviti cilj, ki nam prikazuje želen prihodnji rezultat, ki ga

podjetje želi doseči. Plan predstavlja načrt, kako doseči cilj in specificira razporeditev

resursov, urnikov in drugih dejavnosti. Cilji določajo jutrišnje stanje, plan pa specificira

sredstva za dosego le-tega (Dimovski in drugi 2005, 92).

Določanje planskih ciljev je prva faza v procesu načrtovanja, v kateri so v ospredju

značilnosti konkretne organizacije. Planski cilj je rezultat, ki ga želi organizacija doseči

v planskem obdobju in predstavlja temelj za sprožanje dejavnosti v okviru drugih

15

menedžerskih funkcij. Bistveno je, da sta funkciji načrtovanja in kontrole neločljivi, saj

s plani postavljamo standarde, ki so nujni za kontrolo. Planski cilji so najbolj splošni

plani, kamor uvrščamo postavljanje vizije in opredelitev poslanstva organizacije.

Pučko (2002, 241) planske cilje uredi v določeno strukturo planskih ciljev, ki si od vrha

navzdol sledijo: planski cilji, ki veljajo za organizacijo kot celoto. Iz teh ciljev

razvijamo cilje za posamezne oddelke, poslovna funkcijska področja v organizaciji, za

posamezne skupine delavcev in za posameznike. Tako se v procesu načrtovanja

oblikuje hierarhija planskih ciljev.

Celoten proces načrtovanja se začne z opredelitvijo poslanstva in s strateškimi cilji za

organizacijo kot celoto. Poslanstvo in vizija organizacije sta ključni izhodišči za

snovanje strategij za prihodnost.

Poslanstvo predstavlja razlog, zaradi katerega organizacija sploh obstaja. Formalna

izjava o poslanstvu je javna listina, v kateri organizacija predstavlja svoj razpon

dejavnosti, ki jo razlikujejo od drugih organizacij. Poslanstvo naj bi govorilo o izdelkih

in trgih, s katerimi se bo organizacija ukvarjala. Pogosto vsebuje tudi opredelitev

lokacije. V opredeljenem poslanstvu se pogosto pojavlja tudi odnos organizacije do

javnosti.

Vizija je opis organizacije kot celote v prihodnosti: njene poslovne dejavnosti,

organizacijske kulture, tehnologije … Vizija organizacije prikazuje koncept zaželene

slike organizacije v prihodnosti, ki je potrebna za sporočanje vsem v organizaciji, kaj

bistvenega naj bi se v njej spremenilo. Vizija je posebej potrebna podjetjem, ki

potrebujejo radikalne spremembe v kulturi organizacije (Dimovski in drugi 2005, 92).

Pomembni graditelji pri oblikovanju vizije so podjetniška percepcija, ustvarjalnost in

slog vodenja.

2.3.4 Pomen načrtovanja in vrste načrtov

Načrtovanje omogoča sistematično zmanjševati vpliv negotovosti v procesih odločanja.

Gre za ocenjevanje zunanjih objektivnih razmer poslovanja v določeni prihodnosti,

opira se na neko teorijo in empirične podatke. Z načrtovanjem si zagotavljamo

gospodarno izvajanje nalog, ki vodijo do ciljev. Načrtovanje omogoča minimiziranje

stroškov, kar zagotavlja uspešno poslovanje. Omogoča tudi kontrolo v organizaciji.

Načrtovanje določa, poleg ciljev podjetja, organizacijske strukture, načina izvajanja

kontrole, tudi politiko, predračune, plane in programe za različna področja poslovanja.

Strateški plani opredeljujejo sredstva, s katerimi želi organizacija doseči strateške cilje.

Strateški cilji so dolgoročni cilji, ki zadevajo načrtovanje poslovanja celotne

organizacije in se navezujejo na proučevanje zunanjega okolja. Taktični plani so

kratkoročni in oblikujejo rezultate, ki jih želijo doseči večji oddelki v organizaciji.

Izhajajo iz usmeritev dolgoročnega plana. Taktični cilji se oblikujejo na ravni večjih

funkcij ali oddelkov v organizaciji za obdobje enega leta. Operativni plani so

16

kratkoročnega značaja, podpirajo taktične plane in so podrobno opredeljeni. Oblikujejo

se na ravni manjših oddelkov in posameznikov v organizaciji.

2.4 Organiziranje nabave pri naročnikih

Danes je nabava v večini podjetij strateškega pomena, čemur je podrejena tudi njena

organiziranost. Gre za poslovno funkcijo, ki je enakovredna drugim poslovnim

funkcijam. Pri enotnem podjetju nabavna dejavnost odgovarja za nakup materialov,

storitev in investicijske opreme. Pri tem tesno sodeluje s preostalimi dejavnostmi v

podjetju, sodelovanje z zunanjimi partnerji pa je odvisno od posameznega nabavljenega

materiala in storitev. Pri tehnološko zahtevnih nabavnih izdelkih ali storitvah je pogosto

močno razvojno sodelovanje z dobavitelji. Pri podjetjih z več poslovnimi enotami pa je

treba upoštevati še ekonomijo obsega z vidika vrednosti in sinergij, ki so s tem

povezane, ter učinkovitost nabavnega procesa (Knez 2010,5).

V podjetjih se vedno bolj uveljavlja centralno vodeni model nabave.

Nabavne kategorije, ki jih nabavljajo vse poslovne enote in pomenijo velik vrednostni

obseg, nabavlja centralno podjetje, poslovnim enotam pa prepušča nakup unikatnih

kategorij in tistih, ki so vezane na lokalno okolje, ali so nižje vrednosti. Preko nabave se

vse več podjetij povezuje, s čimer dosegajo boljše nakupne pogoje.

Za uspešno delovanje nabave je torej, poleg izvajanja njenih nalog, treba postaviti še

ustrezno organizacijo.

Bradač (2009,73) razdeli načine organizacije nabave (povzeto po Welle 1998, 266) v

dve skrajni obliki:

1. centralizirano in

2. decentralizirano nabavo.

Centralizirana nabava

Če je nabava organizirana centralizirano, se vsi materiali in storitve naročajo centralno.

To pomeni, da nabava zbira potrebe vseh delov podjetja. V tem primeru podjetje

nastopa enotno do vseh dobaviteljev. Nabava ima večjo pogajalsko moč, saj na trgu

nastopa z večjimi količinami. Zaradi tega lahko realizira boljše nabavne cene, dobavne

roke, plačilne pogoje in druge pogoje. Tisti deli podjetja, ki porabljajo manjše količine,

imajo tako možnost realizacije nižjih nabavnih cen, kot bi jih sicer, če bi materiale

nabavljali sami. Poleg tega podjetje lahko bolj racionalno določi nivo zalog in vpliva na

vezavo sredstev v zaloge in njihov obrat.

Stroški nabave so navadno nižji, manjše je število naročil. V sodobnih multinacionalnih

proizvajalnih podjetjih (živilska, farmacevtska, gumarska, avtomobilska, kemična

industrija) je za strateške materiale nabava navadno organizirana centralizirano, pri

čemer ločijo globalno, regijsko in lokalno nabavo. Kar zadeva dogovore o komercialnih

pogojih, se zanje z dobavitelji dogovori globalna nabava, posamezne lokalne nabave pa

17

so samo izvajalke posameznih naročil za potrebe posameznih obratov. S tem ne

dosegajo samo najboljših komercialnih pogojev, ampak imajo vodstva korporacij tudi

nadzor nad stroški in obvladujejo kakovostne zahteve in poenotenje tehnološkega

procesa, na podlagi česar dosegajo nizke stroške.

Slabosti centralizirane organizacije se pokažejo predvsem v podjetjih, ki so geografsko

oddaljena, saj več časa porabijo za komunikacijo, zbiranje podatkov, razlago,

razumevanje in pomen strategij. To navadno zahteva tudi več pisne korespondence,

lahko se pojavi nezadovoljstvo zaradi prepričanja, da centrala ne deluje v celoti v našem

interesu in da bi na lokalni ravni sami zmogli bolje. Postopki trajajo dlje časa.

Od drugih slabosti se lahko pojavi problem, kadar načrtovana poraba obratov odstopa

od dejanske. Zaradi tega se lahko spopadamo s previsokim stanjem zalog ali

pomanjkanjem materiala. Če materiali ostajajo na zalogi, je včasih težko določiti, kateri

obrat je potem lastnik zaloge in naj bi nosil stroške zalog. Zaradi neenakomerne porabe

tudi ne moremo določiti optimalne velikosti skladišča in imamo posredno višje

skladiščne stroške, neizkoriščen prostor ali pa nam skladiščnih kapacitet manjka.

Na podlagi vsega tega se pojavi splošno nezadovoljstvo z nabavo, iskanje krivca za

nastalo situacijo in težnje po spremembah organizacije. V primeru centralizirane nabave

je njena dejavnost navadno organizirana kot samostojna funkcija in je neposredno

odgovorna vodstvu podjetja, zato ji velikokrat očitajo, da ni zadosti povezana oz. ne živi

s tistimi deli organizacije, za katere pravzaprav opravlja svojo funkcijo (proizvodnja,

prodaja).

Decentralizirana nabava

Druga skrajnost organizacije nabave je decentralizirana nabava. To pomeni, da vsak

samostojni del podjetja ali funkcija, materiale in storitve nabavlja samostojno,

neodvisno od ostalih delov. Smiselna je za:

nabavo specifičnih materialov, ki jih uporablja samo določena proizvodna enota,

prednost lokalnih dobaviteljev zaradi specifične oskrbe (dobavni rok, način

dobave),

povezava s cevovodi – kemična, naftno-predelovalna industrija,

nabavo materiala manjših vrednosti,

neenakomerno porabo.

V primeru decentralizirane nabave se lahko soočamo z naslednjimi slabostmi:

velika razdrobljenost naročil in nabavnih količin,

posamezna enota lahko dosega različne komercialne pogoje,

slabša pogajalska moč do dobaviteljev,

slabše poznavanje nabavnega trga,

potrebe po večjem skladiščnem prostoru,

razdrobljenost zalog,

manj je standardiziranih materialov,

18

stroški posameznih nabav so višji kot v primeru centralizirane nabave, ker je

treba zaposliti več osebja, višji so administrativni stroški; vsaka enota lahko

določa in izvaja drugačno nabavno politiko.

Veliko pa je tudi raznih kombinacij teh dveh osnovnih oblik, ki so odvisne od

značilnosti in strategije posameznih podjetij.

Vidmar (2012, 24) pa v svojem magistrskem delu dvema skrajnima oblikama

organiziranja nabave doda še organizacijske strukture nabavne funkcije: kombinirana

(hibridna), medfunkcijsko timska ali projektno-matrična.

Kombinirana nabava

Kombinirana organizacija nabavne funkcije skuša odpravljati pomanjkljivosti tako

centralizirane kot decentralizirane oblike s tem, da podjetje upošteva prednosti obeh

predhodno omenjenih oblik nabavnega poslovanja. Centralni nabavni oddelek oblikuje

skupno nabavno politiko, skupno nabavlja istovrstne materiale, določa enotne postopke

in metode dela ter koordinira nabavno poslovanje. Nabavni oddelki v proizvodnih

enotah nabavljajo specifične materiale, materiale po posebej dogovorjenih potrebah,

materiale lokalnih dobaviteljev ter pomožni material, embalažo ipd.

Medfunkcijska timska nabava

Medfunkcijska timska organizacija nabave je relativno nova organiziranost nabavne

funkcije. Gre za kombinacijo centralizirane in decentralizirane organiziranosti nabave,

vendar na nekoliko drugačen način kot pri kombiniranem nabavnem poslovanju. Pri

medfunkcijski timski organiziranosti sta strateški in taktični del nabave centralizirana,

medtem ko je operativni del nabave decentraliziran. Nabavno osebje po posameznih

poslovnih enotah poroča tako vodji poslovne enote kot tudi vodji nabave posamezne

skupine materialov oziroma storitev.

Vodje nabave posameznih skupin materialov oziroma storitev so odgovorni za taktični

del nabave. Strateške nabavne odločitve se sprejemajo na korporacijskih poslovnih

svetih, kjer se vodje poslovnih enot in vodje nabave posameznih skupin materialov

oziroma storitev uskladijo glede glavnih nabavnih odločitev. Vodja posameznega

nabavnega področja se dogovarja z vsakim vodjem poslovne enote posebej, z namenom

postavitve centralne nabavne strategije, ki bo čim bolj zadovoljila nabavne potrebe vseh

poslovnih enot. Nabavne plane izdela vodja posameznega nabavnega področja in ga

uskladi na medfunkcijski ravni s strokovnjaki z različnih poslovnih področij podjetja in

nabavnim osebjem poslovnih enot (timi). Timi so zadolženi za pripravo in sprejem

plana nabavnih potreb, izbor dobaviteljev in sklenitev pogodbe z dobavitelji za

posamezno skupino materialov oziroma storitev. Ključni dejavniki učinkovitosti te

organizacijske oblike nabave so predvsem: močno vodenje posameznega nabavnega

področja, aktivna vloga menedžmenta, dobro pripravljeni centralni nabavni plani, dobro

organizirani in dejavni medfunkcijski timi ter standardizacija na področju logistike in

dobave.

19

Projektno-matrična nabava

Projektno-matrična organizacijska struktura nabave je bolj občasna oblika

organiziranosti nabave, postavljena v organizacijah, ob vzporedno obstoječi trajni

organizacijski strukturi (na primer centralizirani). Njena prednost je predvsem pri

izvedbi določenih kompleksnejših enkratnih nalog (projektov), ki zahtevajo

interdisciplinaren pristop sodelovanje različnih strokovnjakov, opravljanje vrste

aktivnosti, relativno velika sredstva in skrbno vodenje uresničevanja ter kontrolo.

Največja pomanjkljivost matrične organizacijske strukture, ki se kaže v prepletanju

funkcijske in projektne oblike, je dvojni sistem vodenja in odgovornosti.

Javni naročnik mora izbrati takšno organizacijsko strukturo nabave, ki bo

najprimernejša zanj, da bo z njo lahko zadovoljil vse potrebe internih naročnikov v

organizaciji, istočasno pa sledil transparentnosti, gospodarnosti in vsem ostalim

načelom javnega naročanja.

Ne glede na to, na kakšen način ima podjetje organizirano nabavo, je ključno to, da

interni naročniki in vsi notranji udeleženci v postopkih naročanja upoštevajo pravila, ki

jim jih določa Zakon o javnem naročanju in ne podlegajo neprimernemu vplivu ostalih

zainteresiranih strani.

2.5 Vloga načrtovanja javne nabave v uresničevanju strateških ciljev

naročnika

2.5.1 Strateško načrtovanje

Strateško načrtovanje je proces določanja poslanstva, vizije in ciljev podjetja na podlagi

usklajevanja njegovih virov s priložnostmi ter nevarnostmi v poslovnem okolju.

Načrtovane poslovne cilje podjetje uresničuje s sprejetjem in izvajanjem poslovne

politike. Poslovna politika določa smernice za odločanje, namenjeno doseganju

načrtovanih ciljev, ki jih želi podjetje doseči v določenem obdobju, izbiro metod, poti in

sredstev za uresničitev teh ciljev ter kontrolo uresničevanja ciljev. Usmerja delovanje

poslovnih enot in poslovnih funkcij k doseganju načrtovanih ciljev podjetja (Vidmar

2012, 29).

2.5.2 Nabavna politika

Nabavna politika je del poslovne politike podjetja. Navezuje se na uresničevanje

nabavnih ciljev, izbiro metod, poti in sredstev, potrebnih za doseganje nabavnih ciljev,

odločanje o nabavi ter kontrolo uresničevanja ciljev. Nabavna politika mora biti čim

bolj tesno povezana in usklajena s politikami drugih poslovnih funkcij. Potočnik (2002,

128–130) meni, da naj bi optimalna nabavna politika temeljila na prepoznavanju želja in

potreb notranjih odjemalcev, hkrati pa naj bi bila nabava nasproti notranjim odjemalcem

zdrava poslovna opozicija (vedno naj bi iskala možnosti za znižanje nabavnih stroškov

oz. izboljšanje razmerja med ceno in kakovostjo materialov in storitev, ki jih nabavlja).

20

Pomembna področja nabavne politike (Vidmar povzeto po Weele, 1998, 132–136) so:

nabavna logistika, politika kakovosti nabavnega materiala in storitev, cenovna politika,

politika nabavnih virov in politika komuniciranja.

Nabavna logistika

Nabavna logistika vključuje nadzorovanje nabavnih potreb (spremljanje načina in časa

predložitve nabavnih potreb nabavnemu oddelku in njegove nadaljnje obdelave),

spremljanje izpolnjevanja naročil in ukrepanje v primeru kršitev (nadzor nad

zanesljivostjo dobaviteljev pri dobavi), obveščanje notranjih uporabnikov in

načrtovalcev o časovni razvrstitvi dobav ter morebitnih sprememb in politiko naročanja.

Politika kakovosti nabavnega materiala

Politika kakovosti nabavnega materiala in storitev temelji na oblikovanju njihovih

specifikacij oz. lastnosti (kot na primer funkcionalnih lastnosti materiala, tehničnih

lastnosti materiala in specifikacij za logistiko in vzdrževanje). Podjetja potrebujejo

predvsem funkcije, ki jih opravljajo materiali, in manj same materiale. Kakovost lahko

opredelimo na več načinov: z blagovno znamko, vzorcem, s tržno kakovostjo,

trgovskimi običaji ali na blagovnih borzah, s standardi ali pa z opisom njihovih

lastnosti. Podjetja težijo k standardizaciji materialov, zviševanju zahtev glede kakovosti

in podaljševanju garancijskih dob.

Politika nabavnih cen

Na politiko nabavnih cen vpliva stanje na specifičnem trgu. Na odločitve o nabavni ceni

pa vplivajo naslednji dejavniki: zahtevana kakovost materiala oziroma storitev, količina,

dobavni rok, plačilni pogoji, prevozni stroški, stroški skladiščenja, tveganje, povezano z

zastaranjem, in drugi stroški.

Politika nabavnih virov

Politika nabavnih virov vključuje odločanje o izbiri dobaviteljev posameznih materialov

oziroma izbiri izvajalcev storitev. Odločitve o nabavnih virih so odvisne predvsem od

vrste materiala, kakovosti in količine materiala, nabavne cene ter plačilnih pogojev in

zahtevanega dobavnega roka.

Politika komuniciranja

Politika komuniciranja sestoji iz politike komuniciranja z dobavitelji in z notranjimi

porabniki. Podjetje mora dobro poznati tako zunanje kot notranje dejavnike, ki vplivajo

na oblikovanje nabavnih odločitev, zlasti pogoje, ki veljajo na posameznih trgih, in

potrebe notranjih porabnikov materiala, storitev ter opreme.

21

2.5.3 Nabavne strategije in cilji

Strateško ravnanje podjetja se navezuje na oblikovanje, izvedbo in vrednotenje strategij

za dosego ciljev podjetja (Potočnik, 2002, 92).

Pučko (2008, 89) opredeljuje plansko strategijo kot vsako možno poslovno usmeritev

podjetja, ki obeta, če bo uresničena, doseganje dolgoročnih planskih ciljev. Podjetje

opredeljuje, uresničuje in ocenjuje strategije na več ravneh: v odnosu do okolja, na

celotni (korporacijski) ravni, na ravni poslovnih področij in na funkcijski ravni. Celotna

strategija podjetja temelji na oblikovanju vizije oziroma poslanstva podjetja,

postavljanju dolgoročnih ciljev podjetja, opredeljevanju poslovne filozofije podjetja,

identificiranju poslovnih področij, na katerih bo podjetje poslovalo, in na okvirni

razporeditvi produkcijskih faktorjev, ki mora biti skladno z dolgoročnimi cilji podjetja.

Strategija poslovnega področja ali poslovna strategija je strategija poslovanja z

določeno poslovno enoto oziroma skupino proizvodov; njeno bistvo pa je v

opredeljevanju poti do konkurenčne prednosti podjetja. Poslovna strategija mora biti

praviloma izvedena iz celotne strategije podjetja ali pa mora biti z njo vsaj skladna.

Poslovno-funkcijske strategije so tiste strategije, ki so usmerjene na posamezna

poslovno-funkcionalna področja in podpirajo uresničevanje celovitih ter poslovnih

strategij podjetja oz. katere koli združbe. Med poslovno-funkcijske strategije spada tudi

strategija nabave (Vidmar 2012,32).

Nabavna strategija temelji na splošni poslovni politiki podjetja in njegovi konkurenčni

strategiji ter je izhodišče za strateško načrtovanje nabavnega poslovanja. Podjetja kot

strateški cilj nabave najpogosteje opredeljujejo trajno oskrbovanje podjetja z materiali

in s storitvami ustrezne kakovosti, v pravih količinah, dobavljene ob pravem času, na

pravo mesto in po ustrezni ceni. Pomembnost nabavne strategije za podjetje je odvisna

predvsem od strateškega pomena nabave glede na njen prispevek k dodani vrednosti

proizvoda ali deleža materialov v celotnih stroških podjetja in od zahtevnosti nabavnih

procesov, razpoložljivosti materialov na trgu, možnosti zamenjave proizvodov, tržnih

omejitev, stroškov logistike in monopolnih ter oligopolnih značilnosti trga (Vidmar

2012 povzeto po Lysons, 2000, 26).

Sprejeto strategijo nabave mora podjetje prenesti in izpeljati v operativnih odločitvah

nabavne funkcije preko nabavne politike. Njena uresničitev je odvisna od ustreznosti

organizacijske strukture nabave, pravilne razporeditve tehnoloških, finančnih in

človeških virov, politike podjetja in nabavnih postopkov (Potočnik, 2002, str. 101).

Nabavna strategija je povezana z raziskovanjem nabavnega trga, saj so rezultati, ki jih

podjetje pridobi iz tržnih raziskav in analize le-teh, osnova za določanje pravilnih

nabavnih strategij in taktik. Za postavitev pravilne nabavne strategije je pomembna tudi

ocena lastnega tržnega položaja in možnost vplivanja na trg.

22

Nabava v organizacijah ima dva osnovna cilja (Završnik, 2008, str. 9):

vsem uporabnikom v organizaciji mora zagotoviti ustrezne nabavne dobrine od

najboljših dobaviteljev, v pravi količini, ob pravem času in na pravo mesto,

upoštevati mora ugodne plačilne pogoje z namenom doseganja čim večje

gospodarnosti organizacije.

Od doseganja osnovnih ciljev sta odvisna uspešnost gospodarjenja v nabavi ter poslovna

uspešnost celotne organizacije. Cilji nabavne funkcije morajo biti usklajeni s cilji

ostalih funkcij v organizaciji in hkrati s cilji organizacije kot celote. Cilji nabave so v

organizacijah podobni, ne glede na vrsto organizacije, tudi v vladnih službah, zavodih,

univerzah in ostalih dejavnostih, ki ne kupujejo zato, da bi prodajale. Nepridobitne

organizacije ne morejo maksimirati svojega dobička, lahko pa maksimirajo koristi, ki

jih dobijo z vsakim, za nabavo porabljenim evrom (Završnik 2008, 16).

Tega bi se morali zavedati tudi vsi zavezanci k javnemu naročanju, ki se financirajo iz

proračuna.

2.6 Glavni cilji načrtovanja javne nabave

Načrtovanje je temelj za uspešno izvedbo posameznih postopkov javnega naročanja.

Vsaka napaka, ki se zgodi v tej fazi, bo vplivala na vse ostale faze v procesu javnega

naročila.

Uspešnost postopkov javnega naročanja določajo tržišče, organizacija nabavne funkcije,

kakovost priprave in čas izvedbe postopka.

Glavni cilji načrtovanja javnega naročanja so (Sigma 2010, 341):

Identifikacija pravilnega postopka in načina nabave,

zagotoviti internim naročnikom, kar potrebujejo v potrebnem času in v

najboljšem razmerju vrednost/vložen denar,

zagotoviti pravilnost in zakonitost v izvedbi postopka javnega naročila,

zmanjšanje tveganja v izvedbeni fazi javnih naročil.

Aktivnosti za dosego navedenih ciljev so (prav tam, 342):

1. Strateške aktivnosti:

načrtovanje in razvoj organiziranja in infrastrukture nabave,

načrtovanje in določanje najboljšega načina uporabe resursov strokovnih

kadrov in koriščenja sredstev za nabavo,

vzpostavitev in vzdrževanje nabavne politike in prakse,

identificiranje in postavitev standardov poslovanja, ki jih je treba doseči,

prispevek k načrtovanju proračuna/poslovnega načrta,

vzpostavitev mehanizmov kontrole in poročanja,

23

uporaba zunanjih in notranjih strokovnjakov s področja javnega naročanja za

boljše upravljanje nabave.

2. Vodstvene aktivnosti:

raziskava razvoja tržišča,

raziskava in definiranje potreb naročnikov,

načrtovanje in koordinacija dela v nabavi v duhu dobiti največjo vrednost za

denar,

usposabljati in izobraževati zaposlene, ki delajo na področju javnih naročil,

merjenje rezultatov nabave.

3. Operativne:

definiranje predmeta naročila in izdelava specifikacije,

definiranje in implementacija postopkov,

vodenje postopkov in spremljanje izvedbe pogodb.

4. Administrativne:

priprava zahtev za naročila,

prejem in kontrola prejema dobave blaga, storitev in gradbenih del,

prejem in kontrola prejetih računov,

dokumentiranje vseh faz in del v izvajanju postopka javnega naročila in kontrola

izvajanja pogodb.

Kot navaja Gunjača in drugi (2013, 23) je pri načrtovanju posameznega naročila treba

upoštevati tudi:

1. na začetku načrtovanje je treba upoštevati končne nabavne cilje,

2. že pri identifikaciji zahtev za naročila je treba angažirati izkušene strokovnjake s

področja javnih naročil,

3. sestaviti »team« ljudi z različnih področij, na katere se navezuje predmet

javnega naročila,

4. zagotoviti razdelitev zagotovljenih sredstev v poslovnem načrtu,

5. zagotoviti tehnično pomoč za izdelavo tehničnih specifikacij predmeta naročil

ali opisa predmeta naročila,

6. določiti in potrditi pogoje javnih naročil,

7. določiti tržno dostopnost predmeta naročila,

8. razmisliti o možnosti skupnega naročila,

9. pri oceni pričakovanega datuma sklenitve pogodbe javnega naročila moramo biti

realni.

Ustrezno načrtovanje nabave, usklajeno s strategijo nabave, nam mora podati odgovore

na nabavna vprašanja: kdaj in prav tako kaj, kako, kje in zakaj.

24

3 NAČRTOVANJE V CIKLUSU NABAVE DELI IN

FAZE PROCESA NABAVE

3.1 Izvedba nabavnega procesa

Nabavni proces sestavljajo številne medsebojno povezane in predpisane naloge ter

opravila s področja nabave. Stopenj nabavnega procesa je več, vse pa so med seboj

povezane. Ko se konča ena faza, je ta pogoj za izvajanje naslednje faze.

Nabavni proces je treba izvesti pazljivo in sistematično, da v čim večji meri

zadovoljimo zahteve naročnikov. Da proces poteka brez vsakršnih motenj, morajo biti

naloge natančno določene. Prav tako je pomembno, da sodelujoči v postopkih poznajo

svoje pristojnosti in odgovornosti. Nedoslednosti in pomanjkljivosti na posameznih

stopnjah povzročajo težave in negativno vplivajo na ostali del procesa. Slabo, ali ne

dovolj natančno določena kakovost vhodnega materiala lahko povzroča nabavo

neustreznega materiala ali materiala slabe kakovosti, to povzroča zastoje v proizvodnji,

reklamacije in nezadovoljstvo, visoke stroške in slabši poslovni rezultat. Specifikacije

morajo biti čim bolj razumljive in objektivne. Nejasne in dvoumne specifikacije ali

specifikacije, prilagojene določenemu dobavitelju, so nezaželene in so pogost vzrok

številnim težavam v naslednjih fazah nabave.

Weele (1998, 51–55) navaja naslednje značilnosti posameznih faz nabavnega procesa:

v posameznih nabavnih fazah so udeležene različne notranje in zunanje

zainteresirane strani, z različnimi stališči in mnenji o nadaljnjih ukrepih,

nabavni proces vključuje nujno sodelovanje med različnimi oddelki in službami

znotraj podjetja, zato morajo biti naloge, odgovornosti ter pristojnosti vsakega

izmed njih jasno opredeljene za vsako fazo procesa,

kakovost izvedbe predhodnih faz določa kakovost rezultatov naslednjih faz,

pomanjkljivosti ene faze pa povzročajo težave v naslednjih fazah,

rezultat vsake faze mora biti jasno določen in priporočljivo je, da se vsaka faza

konča z dokumentom,

s stališča učinkovite porabe finančnih sredstev in učinkovitega vodenja nabavnih

poslov je zelo pomembna dobra organizacija postopka nabave, dobro

medfunkcijsko sodelovanje in dobro strokovno znanje sodelujočih. Podjetja

težijo k specializaciji v nabavnih funkcijah, hkrati pa narašča medfunkcijsko

sodelovanje med različnimi dejavnostmi,

dobra organizacija nabavne funkcije in administrativnih postopkov pripomore k

uspešnosti nabavnih procesov.

3.2 Faze v procesu izvajanja javnih naročil

Javornik in soavtorji (2006, 15) izvajanje javnih naročil razdelijo na tri glavne faze:

1. predrazpisno priprava postopkov,

2. razpisno izvedba posameznega postopka in

25

3. porazpisno izvedba pogodbe.

Tri glavne faze lahko nadalje razdelimo na posamezne faze, ki so razvidne iz naslednje

sheme. Meja med fazami v resnici ni tako ostra, kot jo prikazujemo, saj se faze

medsebojno prepletajo.

Slika 1: Faze izvedbe javnega naročila

Vir: Javornik s soavtorji (2006, 16)

Podobno, kot zgoraj navedeni slovenski avtorji, pa postopek javnega naročila razdeli

srbski avtor Kostadinovič (2010, 87), in sicer navaja, da je postopek sestavljen iz treh

nerazdružljivih procesov:

načrtovanje,

izvedba postopkov,

spremljanje realizacije izvedbene faze.

Načrtovanje javnega naročanja lahko definiramo kot (Sigma 2010, 342):

predhodno načrtovanje kot načrtovanje nabavnih aktivnosti za določeno časovno

obdobje, po navadi je prihodnje poslovno/proračunsko leto,

načrt posameznega predmeta javnega naročila.

Učinkovitost sistema javnega naročanja je odvisna od posamezne učinkovitosti

navedenih procesov in od funkcionalne povezanosti vseh procesov v celoto.

26

V okviru magistrskega dela se bom osredotočil na predrazpisno fazo, ki je pomembna

za razumevanje pomembnosti načrtovanja.

Prva faza je zagotovo načrtovanje naročil. Če uspe naročniku v tej fazi priti do dobrega

načrta naročil, so s tem ustvarjeni pogoji za učinkovito izvedbo načrtovanih postopkov

javnih naročil. Prav tako pa se bodo vse pomanjkljivosti v procesu načrtovanja naročil

zagotovo odražale in povzročale težave v kasnejših fazah, torej v fazi izvedbe postopka

javnega naročila in v pogodbeni fazi realizacije javnega naročila (prav tam, 88).

Zakonodajalec faze načrtovanja javnih naročil v Sloveniji ni posebej opredelil, prav

tako načrtovanje ni pogoj za začetek posameznega postopka javnega naročila. Prav tako

priprava letnega načrta naročil ni zakonska obveza, kot je to praksa v nekaterih

sosednjih državah npr. Hrvaška, Srbija …

Predrazpisna faza posameznega javnega naročila mora za uspešno izvedbo nadaljnjih

faz vsebovati med seboj ozko povezane korake:

predhodno načrtovanje in izdelava načrta nabav,

ugotavljanje potreb,

načrtovanje postopkov javnega naročanja,

raziskava tržišča,

izdelava tehničnih specifikacij,

izdelava in določitev izvedbenih zahtev, meril usposobljenosti in meril,

zahteve naročnika,

odobritev odgovorne osebe,

priprava objave in povabilo k oddaji ponudbe.

Seveda je treba poudariti, da vsak naveden korak ni potreben za vsak predmet naročila.

Postopki se bodo razlikovali glede na posamezen predmet naročila, vključena tveganja

pri posameznem predmetu nabave, višino ocenjene vrednosti, nabavno tržišče in glede

na izbrani postopek javnega naročanja.

Pri načrtovanju javnega naročanja mora naročnik poskrbeti, da (Sigma 2010, 91):

1. Je javno naročanje usklajeno s:

strateškimi prioritetami družbe in realnimi potrebami naročnika,

proračunom/finančnim načrtom.

2. Opredeli jasne in razumne časovne roke za vsako posamezno fazo javnega

naročanja:

da se zagotovi, da se časovni roki dosledno uporabljajo,

naročnik mora predvideti roke, v katerih imajo gospodarski subjekti dovolj časa

za vse potrebne aktivnosti za pripravo in oddajo ustrezne ponudbe.

27

3. Realno ovrednoti:

vse faze postopke javnega naročanja, ki temeljijo na predvidenem postopku

javnega naročila,

upoštevajoč možne spremembe, ki bi lahko vplivale na izvajanje postopka in na

sklepanje pogodbe o izvedbi javnega naročila.

4. Jasno definirati odgovornosti upoštevajoč tveganja:

kdo je odgovoren za razvoj in implementacijo izvedbe postopka javnega

naročila,

definiranje ravni odgovornosti sprejemanja odločitev, odobritev,

podpisovanje,

zagotoviti oceno aktivnosti v nabavnem postopku, kjer lahko nastanejo tveganja.

3.3 Predhodno načrtovanje in izdelava načrta nabav

Predhodno načrtovanje mora biti prepoznano kot »dobra praksa«. Nabavna služba oz.

služba, odgovorna za pripravo načrta nabav mora kontinuirano komunicirati z internimi

naročniki.

Ta proces je nujen za zbiranje ustreznih informacij o pričakovanih nabavah skozi

naslednje leto in mora biti del letnega procesa usklajevanja vseh zainteresiranih strani in

odgovornih služb. Rezultat ustreznega predhodnega načrtovanja mora biti načrt nabav

kot letni načrt, ki predstavlja osnovo in izhodišče izvedbi naročil v poslovnem letu.

Načrt nabave je dokument, ki mora biti potrjen s strani odgovorne osebe naročnika in je

tesno povezan s proračunom oz. finančnim načrtom naročnika.

Ni dovolj, da je javno naročilo zajeto samo v enem ali drugem izmed njiju, temveč mora

biti zajeto v obeh in to usklajeno. Zajetje javnega naročila v načrt nabav in v finančni

načrt je pogoj za začetek postopka javnega naročanja.

Javornik s soavtorji (2006, 16) meni, da je z izdelavo načrta nabav in finančnega načrta

treba začeti pravočasno.

Ker potrebujemo za izvedbo postopka javnega naročanja približno pol leta, moramo

postopek začeti v poletnih mesecih, če želimo skleniti pogodbo na primer s 1. januarjem

naslednjega leta. Pred začetkom postopka moramo imeti potrjen načrt nabav in finančni

načrt, kar pomeni, da ju moramo sprejeti v prvi polovici tekočega leta za prihodnje leto.

Načrt nabav lahko v grobem razdelimo na:

Blago (B):

material

oprema

28

Storitve (S):

redno vzdrževanje

investicijsko vzdrževanje

ostalo

Gradnje (G)

Podatke za nabavo materiala lahko dobimo iz materialnega knjigovodstva. Vzamemo

podatke iz preteklega leta in jih popravimo glede na pričakovane potrebe v prihodnjem

letu, ki so odvisne od dejavnosti, ki jih bomo v prihodnjem letu opravljali.

Načrt nabave opreme sestavimo glede na potrebe dejavnosti. Pri tem nam koristijo

knjigovodski podatki glede amortiziranosti opreme.

Načrt izvedb storitev lahko razdelimo na tri dele, na redno vzdrževanje, investicijsko

vzdrževanje in ostale storitve. Tudi pri sestavljanju tega načrta si lahko v osnovi

pomagamo s knjigovodskimi podatki iz preteklega leta, ki jih popravimo glede na

predvidene potrebe v prihodnjem letu. Pri tem je treba poudariti, da je meja med rednim

in investicijskim vzdrževanjem izredno mehka in večkrat pravzaprav zabrisana. Načrt

izvedb gradenj je v celoti odvisen od naše poslovne strategije. Kot osnova za oceno nam

služijo podatki iz investicijskih programov, ki jih je treba izdelati (prav tam, 16).

Vse postavke v načrtu nabav moramo pokriti s postavkami v finančnem načrtu. Ni

dovolj, da zagotovimo pokritost na letnem nivoju, temveč je potrebno dinamično

načrtovanje na nivoju meseca, tedna, včasih celo dneva. Omenjeno načrtovanje je

potrebno iz enostavnega razloga, da bomo imeli pravočasno na razpolago zadostna

finančna sredstva. To pomeni, da bo lahko naročnik ob zapadlosti računov poravnaval

obveznosti, ki bodo nastale na osnovi pogodb, ki bodo sklenjene preko sistema javnega

naročanja. Samo, če bo naročnik pravočasno izpolnjeval pogodbene obveznosti, bo

pridobil dober poslovni ugled pri dobaviteljih oziroma izvajalcih del. Le dober poslovni

ugled je dobra popotnica naročniku, da bo tudi na naslednjem javnem naročilu pridobil

ugodne ponudbe. V nasprotnem primeru bodo ponudniki zamudo pri plačevanju kaj

hitro vračunali v ponudbene cene ali pa sploh ne bodo zainteresirani za oddajo ponudbe

(prav tam, 17).

Sam finančni načrt, izdelan po načelu denarnega toka, je na odhodkovni strani, ki

seveda mora imeti pokritje na strani prihodkov, sestavljen iz naslednjih postavk:

plače in drugi izdatki zaposlenim,

prispevki delodajalcev za socialno varnost,

izdatki za blago in storitve,

investicijski odhodki,

ostalo.

S katerimi postavkami finančnega načrta se mora ujemati načrt nabav, najlažje

razberemo iz prikazane sheme.

29

Slika 2: Usklajenost načrta nabav s finančnim načrtom

Vir: Javornik in sooavtorji (2006,18)

Povezanost med finančnim načrtom in načrtovanjem nabav poudarja tudi Kostandinović

(2010, 88). Zakonodajalec tudi v Sloveniji opredeljuje zagotovljena sredstva naročnika

kot pogoj za oddajo javnega naročila in izvedbo pogodbene faze. Ta pogoj pa izkazuje

povezanost med finančnim načrtovanjem in načrtovanjem nabav in lahko prepreči, da

naročniki, kot porabniki javnih sredstev, ne prevzemajo obveznosti, ki jih ne bi zmogli

izvršiti. Zaradi navedenega mora načrtovanje naročil potekati vzporedno s finančnim

načrtovanjem. Navsezadnje je mogoče končni načrt naročil izdelati komaj po potrjenem

proračunu naročnika oz. potrjenem poslovnem/finančnem načrtu, ko so znane vrednosti

vseh predvidenih postavk načrta.

Letni načrt naročil se izdela v skladu s potrebami naročnika in upoštevajoč zagotovljena

sredstva. V bistvu izhaja iz finančnega načrta naročnika, tako da se blago, storitve in

gradnje iz finančnega načrta razvrstijo na istovrstna naročila blaga, storitev in gradenj,

nato se razdelijo glede na ekonomsko »klasifikacijo«. Upoštevajoč, da se naročila blaga,

storitev in gradenj praviloma načrtujejo kot naročila istovrstnega blaga, storitev in

gradenj se lahko zgodi, da se nekatera naročila v načrtu naročil izkazujejo na različnih

ekonomskih kategorijah v skladu s kontnim načrtom proračunskega porabnika.

Pri načrtovanju naročil morajo naročniki upoštevati izkušnje iz prejšnjih let, prav tako

pa morajo raziskovati in predvidevati spremembe na trgu blaga, storitev in gradenj

(Kostandinović 2010, 89).

30

Zelo pomembno je priti do zaključka in razumeti, da je letni načrt naročil rezultat

koordiniranega dela in truda več služb naročnika, ker se lahko samo na tak način

ugotovijo realne potrebe naročnikov kot tudi zagotovljena sredstva in se med njima

najde ustrezno ravnovesje (prav tam, 89).

3.4 Ugotavljanje potreb

Ugotavljanje potreb je prva konkretna faza v postopku načrtovanja javnega naročanja.

V tej fazi se ugotavljajo osnovne potrebe zainteresiranih udeležencev/končnih

uporabnikov oz. internih naročnikov, preučijo se različne možnosti, predmeti naročanja

se opišejo kot osnova za izdelavo načrta in specifikacij. Odgovorne osebe naročnika

niso obvezane začetnih potreb potrditi kot gotovega dejstva, ampak se je treba

angažirati v procesu ocenjevanja realnih potreb in iskanju nadomestnih rešitev.

Nekatere »potrebe« so že izpolnjene s predhodno ali tekočo pogodbo, iskani predmet

naročila je morda že dostopen pri drugem gospodarskem subjektu ali pa se lahko

naročilo združi z drugimi načrtovanimi naročili, ki bi kot takšno, upoštevajoč

ekonomijo obsega, dosegla boljše učinke na trgu (Gunjača, 36).

Tudi Javornik in soavtorji (2006, 20) menijo, da se z ugotavljanjem potreb začne

neformalni del javnega naročanja. Formalni del se začne s sprejetjem sklepa o začetku

postopka. Vendar je ugotavljanje potreb izredno pomembno.

Potrebe po nabavi blaga, izvedbi določene storitve ali gradnje morajo ugotoviti in

določiti končni uporabniki. Če ti niso neposredno ali vsaj posredno vključeni v proces

ugotavljanja potreb, se lahko kaj hitro zgodi, da bo naročnik uspešno izpeljal javno

naročilo, sklenil pogodbo z najugodnejšim dobaviteljem oziroma izvajalcem, ob dobavi

ali izvedbi pa bo ugotovil, da le-ta ne zadovoljuje njegovih potreb.

Pri ugotavljanju potreb si mora naročnik zastaviti in odgovoriti na določena vprašanja,

ki jih navajamo:

Kakšna je potreba?

Je to resnična potreba?

Ali obstajajo alternativne rešitve?

Zahteve glede uporabnosti?

Potrebne količine?

Ocenjeni stroški?

Dostava, kje in kdaj?

Razpoložljiva proračunska sredstva?

Šele, ko bo naročnik odgovoril na navedena in podobna vprašanja, bo lahko z

gotovostjo ugotovil, da resnično potrebuje dobavo nekega blaga, izvedbo storitve ali

gradnje.

31

Naročnik si lahko omisli lasten dokument, na primer zahtevek za izvedbo javnega

naročila. V tem dokumentu končni uporabnik določi potrebe, orientacijsko vrednost,

količino, kakovost, specifikacije, uporabnost in podobno. Vodja nabavne službe potrdi,

ali so sredstva za izvedbo predvidena v načrtu nabav in predlaga izvedbo postopka in

morebitno strokovno komisijo.

Vodja finančne službe potrdi skladnost zahteve s sprejetim finančnim načrtom (prav

tam, 21).

3.5 Načrtovanje postopkov in načinov javnih naročil

Načrtovanje postopkov javnega naročanja v okviru letnega načrta nabav je faza

postopka, v kateri se cilji posameznega postopka upoštevajo v odnosu na potrebe

zainteresiranih strani in faza, v kateri se definirajo načrtovani postopki, glede na

definicijo predmeta naročila in skupne ocenjene vrednosti naročila, kar nam predstavlja

formalno osnovo za posamezno izvedbo naročila.

Za izbor pravilnega postopka javnega naročila se upoštevata namembnost in istovrstnost

predmeta naročila. Javno naročanje je timsko delo in je že v tej fazi treba vključiti

zunanje in notranje strokovnjake za javna naročila ter ostale strokovnjake za določitev

ustreznih predmetov naročanja.

3.6 Raziskava tržišča

Raziskava nabavnega trga je sistematično zbiranje, klasificiranje ter analiziranje

podatkov, ki potem predstavljajo osnovo za kakovostne nabavne odločitve. Končni

namen je čim boljše informiranje nosilca nabavnih odločitev ter zmanjšanje nabavnih

tveganj, ki so povezana s posameznimi nabavnimi odločitvami (Mavretič 2000, 12).

Raziskava nabavnega trga se po Weelu (1998, 132) uporablja predvsem kot podpora

nabavni politiki in odločanju. Zagotavlja podatke in možnosti, na podlagi katerih lahko

nabavni referent in/ali vodstvo sprejmeta boljše nabavne odločitve. Nabavno

raziskovanje je lahko usmerjeno navzven (na primer študije o dobaviteljih, tržne študije

in analize cen) ali navznoter (na primer analiza nabavnega portfelja podjetja in analiza

stroškov, ki so lahko povezani z zalogo in s stroški kakovosti vhodnega materiala).

Potočnik (2002, 26) raziskavo nabavnega trga definira kot aktivno, sistematično in

ciljno usmerjeno zbiranje, obdelovanje in analiziranje podatkov in informacij, ki se

navezujejo na materiale in storitve, ki jih potrebuje podjetje za svoj poslovni proces.

Bistvo potrebe po izvajanju procesa raziskave nabavnega trga predstavljajo spremembe,

ki nastajajo na tehnološkem, gospodarskem in političnem področju. Pri raziskavi

nabavnega trga morajo podjetja s sistematičnim zbiranjem, z analiziranjem in

vrednotenjem podatkov zagotoviti pravočasno prepoznavanje sprememb in ustreznih

odzivov nanje ter s tem zmanjšati tveganje pri sprejemanju odločitev.

32

Na nabavnem trgu proučujemo ponudbo in povpraševanje po materialu ter z njima

povezana tržna gibanja. Proučevanje ponudbe se navezuje na pridobivanje podatkov in

informacij o številu, vrsti in geografski razporeditvi sedanjih in prihodnjih dobaviteljev.

Cilj tega proučevanja je ugotoviti pomen in moč posameznega ponudnika. Cilj

raziskave povpraševanja je predvsem, da podjetje ugotovi moč drugih kupcev, ki se

lahko pojavijo kot neposredni ali posredni konkurenti na nabavnem trgu (prav tam, 26).

Raziskave nabavnega trga zajemajo področja (Mavretič 2000, 14):

materiala, blaga in storitev (cilj je zmanjšanje nabavnih stroškov),

temeljnih proizvodov (kratkoročne in dolgoročne napovedi okolja, vezanega na

te proizvode),

dobaviteljev (ugotavljanje možnosti dolgoročnega skupnega sodelovanja),

sistemov in postopkov nabave (za učinkovito nabavno funkcijo je potrebna tudi

odločitev o tem, kako bomo opravili nakup in izbor dobavitelja).

Raziskava tržišča vključuje raziskavo potencialnih ponudnikov za določen predmet

javnega naročila oz. potrebo in je ponavljajoč se proces, ki se izvaja istočasno kot

načrtovanje in v izvedbeni fazi izdelave specifikacije naročila.

Raziskava tržišča je pomembna tudi zaradi odločitve naročnika o tem, katero vrsto

postopka bo uporabil za izvedbo javnega naročila. Tako bo na primer »za storitve, ki so

dodeljene osebi, ki je naročnik po tem zakonu in jih opravlja na podlagi podeljene

izključne pravice, ki temelji na zakonu ali podzakonskem aktu, skladnim s Pogodbo o

ustanovitvi Evropske skupnosti,« lahko naročilo dodelil takemu ponudniku brez

postopka javnega naročanja, saj so storitve te vrste izvzete iz samega sistema javnega

naročanja.

V drugem primeru bo lahko namesto odprtega ali omejenega postopka izvedel postopek

s pogajanji brez predhodne objave, »če lahko zaradi tehničnih oziroma umetniških

zahtev predmeta javnega naročila ali iz razlogov, ki so povezani z varovanjem

izključnih pravic, naročilo izpolni le določen dobavitelj, izvajalec gradenj ali storitev.«

Zelo pomemben vir informacij so lastne izkušnje javnih naročnikov z dobavitelji

oziroma izvajalci. Treba je torej spremljati vedenje dobaviteljev oziroma izvajalcev, ga

beležiti, da bomo lahko dokumentacijo uporabili pri ocenjevanju njihove zanesljivosti.

Ne smemo spregledati, da se ponudnik, ki se je izkazal kot nesoliden dobavitelj, sicer

lahko prijavi na naslednje naročnikovo javno naročilo, vendar ga le-ta lahko izloči, na

podlagi ustrezno oblikovanih pogojev za sodelovanje, če mu dokaže hudo strokovno

napako na področju, ki je povezano s poslovanjem naročnika.

Znanje je moč. Raziskava trga dopolnjuje obstoječe znanje in izkušnje pri naročnikih, ki

je morda nepopolno, razdrobljeno ali celo zastarelo. Cilj raziskave trga je podati

sistematski, temeljit in izčrpen pregled celotnega trga za posamezen predmet naročila.

33

3.6.1 Predhodno preverjanje trga v skladu z ZJN-3

Zmotno je prepričanje, da je raziskava trga in komuniciranje s trgom v fazi priprave

javnega naročila prepovedano in nezakonito. Raziskavo trga ZJN-3 jasno opredeljuje v

64. in 65. členu.

Basta Trtnik in drugi (2016, 298) navajajo, da mora naročniku biti v postopku priprave

javnega naročila omogočeno komuniciranje s trgom, saj so informacije, ki jih bo

pridobil naročnik, ključne za pripravo ustrezne razpisne dokumentacije. Ker so

informacije pomembne, nepomemben pa ni niti način podajanja informacij, je

pomembno, kako in kdaj je dovoljeno po njih posegati, prav tako pa je pomembno tudi,

kako naročnik pridobiva informacije.

V zvezi s časom, kdaj lahko naročnik uporabi možnost predhodnega preverjanja trga,

zakon jasno opredeljuje, da je preverjanje trga mogoče izvesti le pred začetkom

postopka javnega naročila. Kot začetek postopka pa lahko v tej zvezi štejemo, bodisi

objavo naročila na portalu javnih naročil ali pošiljanje obvestila potencialnim

ponudnikom (na primer v konkurenčnem postopku s pogajanji). Takšno je tudi mnenje

Komisije za preprečevanje korupcije (KPK), ki je v Sistemskem pojasnilu o lobiranju z

dne 11. julija 2011 pojasnila, da je lobiranje sicer dovoljeno pred formalnim začetkom

javnega naročila, nejavno vplivanje na izvedbo javnega naročila po oblikovanju

kriterijev in meril pa ni dovoljeno, saj je to v nasprotju s temeljnimi cilji in načeli

predpisov o javnem naročanju in upravljanju s sredstvi javnega proračuna.

Zakon sicer dovoljuje, izhajajoč iz 40. člena direktive 2014/24/EU, da naročnik

gospodarske subjekte obvesti o »svojih načrtih in zahtevah v zvezi z javnim

naročanjem«, a tega ni mogoče razumeti tako, da bi naročnik podajal natančne

informacije (le nekaterim) posameznim ponudnikom, temveč da mu je dovoljeno

podajati informacije o javnem naročilu z namenom pridobitve zadostnih informacij, ki

jih s trga potrebuje.

V ta namen ZJN-3 omogoča izvedbo t. i. strokovnega dialoga, institut, uveden z

namenom vzpostavitve legitimnega sodelovanja s potencialnimi ponudniki, torej, da

lahko naročniki v okviru priprav na javno naročanje, to je pred začetkom postopka

oddaje javnega naročila, v okviru tehničnega dialoga zaprosijo ali prejmejo ali

upoštevajo nasvete, ki jih lahko uporabijo pri pripravi razpisne dokumentacije, vendar le

pod pogojem, da ti nasveti ne preprečujejo konkurence. Pri tem je primerno, da

naročniki strokovni dialog opravijo transparentno, z nediskriminacijskim načinom

podajanja informacij in s čim več udeleženci hkrati.

Naročnik mora torej pri strokovnem dialogu paziti, da z zbiranjem informacij ne daje

prednosti določenemu ponudniku ali skupini ponudnikov, obenem pa mora dialog

izvesti nadvse transparentno, bodisi s pisno sledjo (če je komunikacija pisna) bodisi s

transparentnim sklicem sestanka (poleg povabila za konkretne gospodarske subjekte).

Za kršitev navedenih pravil so v ZJN-3 urejene tudi sankcije za morebitne primere, ko

34

bi naročnik zaradi izvajanja konkurenčnega dialoga v kasnejšem postopku javnega

naročanja kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov ali ko bi institut zlorabili za

prilagoditev tehničnih specifikacij določenemu ponudniku (prav tam, 301).

3.6.2 Predhodno sodelovanje kandidatov ali ponudnikov

Ker je sodelovanje med naročnikom in gospodarskim subjektom ključnega pomena za

uspeh javnega naročila, je poleg določitve dovoljenega sodelovanja pomembno tudi to,

kako so urejena razmerja, ki preprečujejo konflikt interesov in neenakopravno

obravnavo ponudnikov. Naročniku zakon nalaga dolžnost, da poskrbi za zagotovitev

ustreznih ukrepov, da se zaradi sodelovanja s potencialnimi ponudniki ne izkrivlja

konkurenca. Ukrepi za zagotovitev so našteti neizčrpno, kot na primer sporočanje

določenih informacij drugim kandidatom ali določitev ustreznih (dovolj dolgih) rokov

za prejem ponudb. Zakon torej določa, da je ukrep izločitve ponudnika iz postopka

javnega naročanja skrajno sredstvo, pred katerim mora naročnik uporabiti druga

sredstva. Možnost, da izloči ponudnika, naročnik uporabi le, če ni mogoče drugače

zagotoviti spoštovanja načela enakopravne obravnave. Pri tem pa mora ponuditi

možnost gospodarskemu subjektu, da izkaže takšno nevplivnost (Basta Trtnik in drugi

2016, 298).

Naročnik mora vse sprejete ukrepe, s katerimi je zagotovil, da se ne izkrivlja

konkurenca, dokumentirati v posameznem poročilu.

3.7 Izdelava specifikacije predmeta naročila

Eden od glavnih ciljev javnega naročanja je spodbujanje konkurence zaradi

racionalizacije porabe javnih sredstev. Zlato pravilo spodbujanja konkurence je izdelava

ustrezne specifikacije predmeta naročila v splošnem smislu. Specifikacija predmeta

naročila predstavlja »srce« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.

S tehnično specifikacijo se predmet naročila izčrpno opiše, pojasni in definira na način,

ki omogoča potencialnim gospodarskim subjektom, da pripravijo ponudbo v skladu z

zahtevami naročnika. Izdelava tehnične specifikacije predmeta naročila je ključna za

uspešno izvedbo postopka in zagotavljanje transparentnosti.

3.8 Izdelava izvedbenih zahtev

Oblikovanje izvedbenih zahtev vključuje premislek, kako bo naročnik meril ustreznost

dobavljene opreme, izvedenih storitev/izvedbe gradbenih del glede na tehnično

specifikacijo opredeljen predmet naročila.

Premislek lahko:

pomeni spremembo v specifikaciji s ciljem, da je bolj jasna,

vpliva na oblikovanje povabila k oddaji ponudbe oz. dokumentacije v zvezi z

oddajo javnega naročila,

vpliva na mehanizme določanja kriterijev usposobljenosti,

35

oblikuje osnovo za merjenje učinkov, ki se bodo uporabili, ko bodo gospodarski

subjekti dejansko izpolnili zahteve tehnične specifikacije.

3.9 Zahteve naročnika

Ta korak vključuje premislek in določitev posebnih zahtev in kriterijev sposobnosti, ki

jih naročnik želi uporabiti za naročilo blaga, storitev ali gradbenih del.

Odločitve v tej fazi lahko vplivajo na stroške gospodarskih subjektov, predvsem z

vključitvijo nepotrebnih stroškov pri oddaji ponudbe, zaradi česar bi le-ti stroške

vključili v ceno svojih ponudb in jih prevalili nazaj na naročnika. Priporočilo »dobre

prakse« in določil ZJN-3 je, da se uporabljajo standardni obrazci naročnika.

3.10 Odobritev odgovorne osebe

Odvisno od organizacijske strukture naročnika imajo lahko kadri naročnika formalno

pooblastilo za prehod v naslednjo, razpisno, fazo brez potrebe za dodatnimi potrditvami.

Medtem ko je v praksi tako, da je pred nadaljevanjem postopka potrebna potrditev

odgovorne osebe naročnika.

Podobno ugotavlja tudi Kostandinović (2010,92), ki meni, da mora predlagan letni načrt

naročil in tudi posamezno javno naročilo potrditi odgovorna oseba naročnika. Praksa pri

nekaterih naročnikih je, da jim da soglasje na načrt naročil tudi upravni odbor oz. drug

organ upravljanja.

36

4 ORGANIZIRANJE IZDELAVE LETNEGA NAČRTA

NAROČIL IN VLOGE SODELUJOČIH

Z nabavnimi postopki je treba zagotoviti učinkovito in zanesljivo oskrbo s potrebnim

blagom, storitvami ali izvedbo gradenj, za navedeno pa je predpogoj uspešno

načrtovanje in upravljanje s tveganji v procesu nabave.

Zanesljiva in ekonomična nabava zahteva optimalno razmerje med nabavo in

maksimalnimi količinami, kratkimi roki, boljšo kakovost in manjše stroške nabave.

Vsako odstopanje od uravnoteženega razmerja pomeni povečanje stroškov, zato pa je za

uspešno nabavo rešitev v ustreznem načrtovanju, organiziranju/izvajanju in kontroli.

Načrtovanje nabave je podvrženo neprestanemu ugotavljanju primernosti izvedbe,

upoštevajoč vložen čas in sredstva in je zato pogosto podvrženo spreminjanju in

dopolnjevanju.

Knego (2013, 25) načrt naročil opredeli kot dokument, ki vsebuje popis oz. seznam

vseh nabavnih potreb posameznega zavezanca k javnim naročilom t. i. naročnika v

določenem obdobju.

Kostadinovič (2010, 89) pa meni, da bi moral načrt naročil biti obvezen interni akt vseh

naročnikov, navsezadnje ni le pregled vseh naročil, ampak opredeljuje strategije

izvedbe nabave kot del poslovanja vsakega naročnika. Načrt naročil se pripravlja in

sprejema za poslovno leto odvisno od potreb naročnika in odvisno od zagotovljenih

sredstev, s katerimi naročnik razpolaga. Letni načrt naročil je dinamična kategorija,

izpostavljen je spremembam, popravkom in dopolnitvam tokom leta.

Priprava letnega načrta naročil v Sloveniji ni zakonska obveza naročnikov, zato ZJN-3

ne predpisuje postopkov priprave in izvedb načrtovanja naročil, prav tako ne definira

njegovih vsebin in oblik.

4.1 Pripravljalni ukrepi za izdelavo načrta naročil

Načrtovanje predstavlja sistemsko rešitev s ciljem, da najdemo najugodnejšo rešitev in

določimo ustrezen postopek naročanja. Postopek načrtovanja se začne z določanjem

potreb naročnikov vzporedno s postavljanjem ciljev poslovnega načrta organizacije za

določeno obdobje. Ko govorimo o načrtovanju javnega naročanja, moramo upoštevati

celoten proces javnega naročanja in ne samo izdelavo načrta nabav kot enega od

segmentov v tem procesu.

Kot že navedeno ZJN-3 ne obvezuje slovenskih naročnikov, da sprejmemo letni načrt

naročil za proračunsko oz. poslovno leto kot v nekaterih drugih evropskih državah npr.

Hrvaški. Kljub temu pa je treba prepoznati pomembnost načrta naročil in ga obravnavati

v širšem smislu kot rezultat in orodje, ki nastane v procesu načrtovanja za doseganje

želenih ciljev javnega naročanja.

37

Letni načrt naročil je nujen za uspešno in zakonito izvedbo vseh postopkov v razpisni in

izvedbeni fazi. Samo na osnovi ustreznega letnega načrta lahko naročnik posamezna

naročila opredeli kot istovrstna in jih upošteva pri ocenjeni vrednosti naročila, ki ga

zakon postavlja kot izhodišče za določitev ustreznega postopka javnega naročila. Z

novim Zakonom ZJN-3 je še bolj poudarjeno temeljno pravilo, da naročnik ne sme

razdeliti javnega naročila oz. ga oblikovati v več javnih naročil, da bi se izognil uporabi

Zakona o javnem naročanju.

Letni načrt je torej osnovno izhodišče za preprečitev drobljenja naročil zaradi zahtev

zakonodaje, prav tako s stališča ekonomičnosti izvedbe posameznih nabavnih

postopkov, načrtovanja resursov itd.

Letni načrt nabave mora vsebovati ustrezno definiran predmet naročila, ocenjeno

vrednost naročila, vrsto postopka, po katerem bo naročilo izvedeno, ali se sklepa

pogodba ali okviren sporazum, načrtovan začetek postopka, načrtovano trajanje

pogodbe oz. okvirnega sporazuma, CPV kodo, zagotovljena sredstva in vir le-teh itd.

4.2 Potreba za načrtovanje in izdelavo načrta naročil

Načrt naročil lahko definiram kot postopek, ki ga uporablja naročnik, da načrtuje

nabavo za določeno časovno obdobje in kot načrt za izpolnitev določenih zahtev.

Prednosti izdelave načrta naročil v (javnem) podjetju (Sigma 2010, 343):

1. Preprečitev drobljenja naročil.

2. Krepitev vezi in dobrih odnosov med sodelujočimi iz različnih služb (nabava,

finance, pravna služba, tehnične službe, ostale strokovne službe …).

3. Poenotenje zahtev z različnih področij s čimer dosežemo boljšo ekonomičnost

(ekonomija obsega).

4. Ni presenečenj pri novih zahtevah, ki se pojavljajo v prihajajočih mesecih.

5. Vsi lahko načrtujejo in učinkovito razporedijo vire za prihajajoče leto.

6. Možnost izvedbe predhodnih obvestil v skladu z ZJN-3 (spodbujanje

konkurenčnosti in skrajšanje rokov).

7. Sodelovanje med internimi naročniki se izboljša.

8. Načrt naročil je povezan s strateškim načrtom naročnika.

Posledice neobstoja načrta naročil v (javnem) podjetju so (Sigma 2010, 343):

1. Drobitev naročil in izbor napačnega postopka naročila. Zakon predpisuje visoke

sankcije za prekrške. Možnost kazenskih postopkov.

2. Sodelujoči iz različnih služb delajo izolirano eni mimo drugih.

3. Posamezne zahteve za naročila, ki prihajajo v nabavno službo, lahko

predstavljajo presenečenja, ki jih ni bilo mogoče načrtovati.

4. Strokovni sodelavec v nabavi, ki izvaja nabavni postopek, lahko izpusti

informacije o potencialnih zahtevah, ker niti ne ve, da obstajajo.

5. Neekonomičnost ni učinkov ekonomije obsega, izvaja se preveč postopkov,

zahteve/potrebe s posameznih področij so obravnavana ločeno. Drobitev naročil.

38

6. Ustrezno upravljanje in razporeditev virov je oteženo oz. nemogoče.

7. Objava predhodnih obvestil na portalu e-naročanje ni možna.

Načrtovanju naročil, kot temelju procesa javnega naročanja, se pristopa na različne

načine, kar je predvsem odvisno od:

Dejavnosti naročnika (splošno/infrastrukturno področje).

Vrednosti finančnega načrta/proračuna in načrta naročil.

Postopkov naročila.

Kompleksnosti predmetov naročanja.

Dinamiki naročanja.

Kompleksnosti procesa javnega naročanja.

Strategije nabave.

Pričakovano je, da bo pri večjih naročnikih z večjim številom organizacijskih enot ali

služb, navsezadnje tudi večjim številom zaposlenih, z večjim proračunom ali finančnim

načrtom postopek načrtovanja nabave mnogo kompleksnejši. Zahteval bo veliko več

časa za vsako fazo načrtovanja (od zbiranja potreb do izdelave načrta nabav) in

angažiranost strokovnjakov z različnih področij.

Pri »malih« naročnikih je izdelava načrta naročil preprostejša, saj večina predmetov

naročanja ne presega meje v skladu z ZJN-3 in se naročila izvedejo po postopku

evidenčnih naročil.

Kljub navedenemu pa morata biti cilj in namen načrtovanja ista, to je dobaviti potrebno

in ustrezno blago ali storitev v trenutku, ko jo potrebujemo, po najboljši vrednosti za

vložen denar. Seveda upoštevajoč zakonodajo s področja javnega naročanja.

Z načrtovanjem v okviru javnega naročanja se postavljajo cilji javnega naročanja in

načini njihove uresničitve:

izbor najprimernejšega in pravilnega postopka javnega naročila,

učinkovito in racionalno gospodarjenje z razpoložljivimi sredstvi,

zagotoviti zakonit in pošten izbor ponudnika na trgu EU.

Za uresničitev navedenih ciljev je potreben strateški pristop k javnemu naročanju,

odgovorno organiziranje javnega naročanja in vsekakor ustrezno usposobljen kader

znotraj podjetja.

Pri izdelavi načrta naročil morajo javna podjetja kot naročniki poskrbeti, da:

Določijo sodelujoče z različnih področij podjetja.

Jasno definirajo odgovornosti.

Izdelajo analizo specifikacije potreb oz. tako imenovan seznam »želja« kot

izhodiščni fazi načrtovanja.

Nabava mora biti usklajena z realnimi potrebami, prioritetami in

finančnim/poslovnim načrtom naročnika.

Določijo časovne roke za vsako fazo izvedbe postopka javnega naročila.

39

Izvajajo raziskavo trga blaga, storitev in gradenj.

Da lahko naročnik izdela kakovosten načrt nabav, ki bo zadovoljil vse potrebe za blago,

storitve in gradbena dela je nujno, da določi vse sodelujoče v postopkih javnega

naročanja.

Kot sodelujoča se obravnava vsaka oseba, praviloma zaposlena pri naročniku, ki je

udeležena oz. ima interes v postopku javnega naročanja, kar bi vključevalo naslednje:

1. Osebe zaposlene v oddelkih oz. službah končnega uporabnika predmeta naročila

in predlagatelja naročila, t. i. internega naročnika.

2. Osebe zaposlene v nabavni službi.

3. Osebe zaposlene v ostalih službah, ki imajo pomembno vlogo v izvedbi javnega

naročanja (osebe iz finančne službe, pravne službe, kontrolinga, notranje revizije

itd.)

Nadalje je zelo pomembno vsem sodelujočim določiti vloge in odgovornosti v

postopkih naročanja. Odgovornost se definira kot funkcija ali stanje odgovornega

obnašanja, posebej obveznosti in pripravljenost sodelujočega, da sprejme dolžnosti in

odgovarja za svoja ravnanja. Pod odgovornostjo se obravnavajo kot odgovornost za

predmete, ki imajo finančno vrednost in kot koncept v širšem pomenu, ki zajema

etičnost in korporativno socialno odgovornost (Gunjača in drugi 2013, 51).

4.3 Postopek načrtovanja naročanja

Z razliko od stihijskega pristopa k izvedbi javnih naročil si naročnik z ustreznim

definiranjem načrtovanja naročanja zagotovi kompleksen, a organiziran pristop, ki mu

olajša nadaljnje faze postopkov.

Naloge strokovnjakov, ki izvajajo javna naročila, ne glede na službo, iz katere prihajajo,

zahtevajo od njih večdisciplinarna znanja in veščine, med drugim znanja in veščine

organiziranja in upravljanja kakor tudi komunikacijske veščine.

Da bi zagotovili transparentno, varno in smiselno javno naročanje, bi moralo vsako

javno podjetje kot naročnik najprej (Gunjača in drugi 2013, 65):

1. Centralizirati izvajanje nabavnih postopkov in izdelavo načrta naročil ločenih

organizacijskih enot, s čimer bi se omogočilo lažje povezovanje in združevanje

vseh relevantnih podatkov za spremljanje funkcioniranja sistema javnega

naročanja in prav tako obremenitev posameznih pozicij proračuna kot tudi

porabo javnih sredstev.

2. Z internimi akti (npr. Pravilnik o nabavnih postopkih, Navodila in drugi akti …),

s katerimi se določajo delovni procesi, jasno definirati odgovornosti oseb,

zadolženih za posamezno fazo javnega naročanja, torej načrtovanje naročil,

izvedbo nabavnih postopkov in za izvedbo pogodbe o izvajanju javnega

naročila.

40

3. Z internimi akti popisati procese, s katerimi se regulira potek postopka izvedbe

naročanja pri naročniku, ki ga bodo morali upoštevati vsi zaposleni, vključeni v

izvedbo javnega naročanja, ne glede na izbran postopek.

4. Usvojiti kodeks obnašanja in sprejeti jasna interna pravila o reševanju konflikta

interesov.

5. Z internimi pravili vzpostaviti obveznosti oseb, odgovornih za izvedbo pogodbe,

da sestavijo »check-liste« kot predpisane obrazce za posamezne vrste pogodb, ki

bi bile sestavni del vsakega predmeta nabave in na osnovi katerih bi se

odgovornim osebam omogočila kontrola izvedbe pogodbenih obveznosti

izvajalca in spoštovanje pogodbenih rokov.

6. Standardizirati obrazce (upoštevati različne postopke in različne vrste pogodb),

da bi zagotovili iste postopke vseh organizacijski enot/služb naročnika.

Z internimi akti o nabavi je treba poenotiti postopke načrtovanja in izvedbe postopkov

javnih naročil, določiti pristojnosti in odgovornosti za izvedbo postopkov in določiti

načine spremljanja izvedbe pogodb in načine poročanja. Ključnega pomena je, da so

jasno zapisana pravila načrtovanja naročil, načini in roki zbiranja potreb, način in

organizacija dostave dokumentov, rokov za sprejem načrta naročil, vsebine in strukture

načrta naročil in samega načina izdelave načrta naročil in določitve predmeta naročila

(prav tam, 70).

Dremel (2010, 30) faze načrtovanja javnega naročanja razdeli na:

1. Realno predvidevanje in zbiranje potreb blaga in storitev ter gradenj, ki jih je

treba naročiti po poslovnem načrtu klasificirane (razvrščene) glede na trgovske

nazive blaga in storitev.

2. Načrtovanje finančnih sredstev za načrtovane potrebe iz predhodnega koraka.

3. Usklajevanje načrtovanih sredstev s proračunskim finančnim načrtom oz.

proračunom.

4. Usklajevanje vrednosti predvidenih naročil blaga in storitev s potrjenim

finančnim načrtom oz. proračunom.

5. Določanje predmeta naročila po nabavnih potrebah blaga, storitev in gradenj.

6. Izdelava načrta javnih naročil.

Faza zbiranja potreb se zaključi z analizo potreb in jasnim definiranjem seznama potreb

blaga, storitev in izvedbe gradbenih del, ki temelji na izkazanih potrebah za prihodnje

leto in sklenjenih pogodbah v preteklih letih.

Seznam potreb se lahko med letom spremeni, glede na nove izkazane potrebe, ki jih

seznam ne vsebuje, prav tako ga je treba med letom revidirati z brisanjem nepotrebnih

postavk in dodajanjem novih.

S postopkom načrtovanja naročil se definirajo posamezne aktivnosti in postopki, prav

tako pa se definirajo roki izvedbe posameznih faz in odgovorne osebe.

41

Javornik in drugi (2006, 19) pa menijo, da so posamezne organizacijske enote oz.

službe naročnika dolžne predlagati dejanske potrebe in realno oceniti stroške nabave za

vsak predmet naročanja, prav tako so dolžni nabavo blaga, storitev in gradenj uskladiti z

razpoložljivimi finančnimi sredstvi, zagotovljenimi v proračunu/ finančnem/poslovnem

načrtu in oceniti vsa tveganja, ki bi lahko ogrozila pravočasno dobavo blaga, izvedbo

storitev oz. gradenj.

Treba je določiti končni rok za sprejem načrta naročil in definirati način spremembe in

dopolnitev ter posodobitev osnovnega načrta in podobno.

4.4 Usklajevanje in potrditev potreb količinska in vrednostna

podloga za načrtovanje

Med načrtovanjem in postavljanjem nabavnih ciljev je treba upoštevati, da načrtovanje

ni mogoče brez predhodno izvedene analize. Pri tem je zelo pomembna kontrola

načrtovanih količin za naslednje proračunsko oz. poslovno leto, ki se navezuje na

primerjavo realiziranih in načrtovanih količin tekočega proračunskega oz. poslovnega

leta, oziroma ugotavljanja odstopanja le-teh. Naloga analize je ugotoviti vzroke in

posledice odstopanj, kar bi omogočilo proces kakovostnega načrtovanja javnega

naročanja.

Knego (2013, 18) navaja, da podlogo za izdelavo načrta naročil predstavljajo

informacije o načrtovanih potrebah storitev in blaga v naslednjem letu. Potrebe so

seveda odvisne od načrtovanih del, investicij in aktivnosti, ki se bodo odvijale v

naslednjem letu pri javnem naročniku. Potrebe po storitvah in blagu, izražene v finančni

vrednosti, predstavljajo finančno podlogo za izdelavo načrta naročil.

Te podloge pripravljajo in izdelujejo strokovne osebe ali službe za izdelavo proračuna.

Najpogosteje so to služba računovodstva in financ, služba za plan in analize in nabavna

služba, odvisno od organizacijske strukture proračunskega uporabnika. Na osnovi

podatkov predhodnega proračunskega leta izkušnje vodilnih strokovnih oseb

posameznega oddelka ali službe se naredi prognoza naslednjega proračunskega leta in

prihodnjih dveh let na osnovi smernic za izdelavo proračuna ali poslovne strategije

organizacije.

Usklajevanje potreb je prav tako podloga za načrtovanje proračuna/finančnega načrta.

Naročnik mora, odvisno od svoje notranje organizacije, zahtevati od vseh

organizacijskih enot, da izkažejo potrebe, načrtovane količinsko in vrednostno.

Naročnik mora razpolagati s standardnimi obrazci za zbiranje potreb za poenotenje

potreb svojih organizacijskih enot s ciljem znižanja stroškov in ekonomije obsega.

4.4.1 Specifikacije potreb

Pomembno je vedeti, od katere organizacijske enote bomo zahtevali katere podatke in

katera organizacijska enota je zadolžena za izdelavo popisa potreb, spremljanje

realizacije, torej tudi za finančni del. Pri enostavnih potrebah je dovolj opis, medtem ko

42

je za ostale potrebe potrebna izčrpna specifikacija. Kasneje, v fazi izvedbe postopka

javnega naročila, se s specifikacijo podrobneje opisuje, pojasnjuje in definira predmet

naročila, kar omogoči potencialnim gospodarskim subjektom, da oddajo dopustno

ponudbo, ki izpolnjuje pogoje naročnika (Knego, 20).

Gunjača in drugi (2013, 61) v pripravljalna dela, ki so nujna v predhodni fazi izdelave

načrta javnih naročil, lahko uvrstimo ugotavljanje in usklajevanje potreb po blagu,

storitvah in gradbenih delih in sestavljanje specifikacije potreb za tekoče poslovanje in

nemoteno izvedbo dejavnosti naročnika, kar lahko razdelimo v štiri skupine:

Specifikacije potreb za tekoče poslovanje.

Specifikacije potreb za tekoče in investicijsko vzdrževanje.

Specifikacije dolgoročnih oz. osnovnih sredstev.

Specifikacije investicijskih projektov.

Načrtovanje potreb za izvajanje dejavnosti naročnika s splošnega ali infrastrukturnega

področja mora temeljiti na realnih možnostih gospodarskega okolja oziroma tržišča. Pri

zbiranju potreb za prihodnje leto morajo naročniki upoštevati tudi stanje zalog in že

predhodno naročene količine blaga ali storitev istega predmeta naročila, za katere so

nabavni postopki že v teku ali pa se pogodbe že/še izvajajo.

Specifikacije potreb za redno izvajanje dejavnosti

Podloga za izdelavo načrta naročil praviloma izhaja iz specifikacije potreb za redno

izvajanje dejavnosti iz samega proračuna ali uporabnika proračuna.

Podatki o nastalih in evidentiranih materialnih odhodkih se dobijo iz podatkov glavne

knjige, materialnega knjigovodstva, skladiščnih kartic in podobnih evidenc, ki jih

pripravijo službe za računovodstvo, finance, službe za plan ali analize in nabavne

službe. Te strokovne službe so izvedle količinsko in vrednostno načrtovanje vsake

posamezne postavke, tako da so na osnovi temeljnih računovodskih podatkov za

preteklo obdobje tekočega proračunskega leta izvedle oceno količin in vrednosti za celo

tekoče in prihodnje proračunsko oz. poslovno leto.

Pri oceni količin in vrednosti za naslednje proračunsko leto je treba upoštevati

objektivne okoliščine, ki lahko vplivajo na povečanje ali zmanjšanje ocenjene količine

in vrednosti kot npr.:

večje ali manjše število učencev bo vplivalo na količino živil za šolsko kuhinjo,

menjava matričnih tiskalnikov z laserskimi se bo odražala na povečanju

vrednosti pisarniškega materiala za dražje tonerje, ampak prav tako na

zmanjšanje količine in strošek papirja …

Če so s cilji načrtovanja postavljene drugačne prioritete poslovanja glede na pretekle oz.

sedanje, bo to vplivalo na zmanjšanje ali povečanje porabe materialov in storitev. Lahko

pa se navezuje zgolj na zmanjšane možnosti financiranja oz. racionalizacijo poslovanja.

Treba je ugotoviti, ali je prišlo do kakšnih sprememb znotraj organizacije (povečanje ali

43

zmanjšanje števila zaposlenih, organizacijskih enot, povečanje ali zmanjšanje

posameznih aktivnosti itd.).

Specifikacije potreb za tekoče in investicijsko vzdrževanje

Kot podloga za izdelavo te specifikacije nam lahko podatki iz računovodskih evidenc

pomagajo samo deloma. Treba je izdelati seznam vseh aktivnih pogodb za tekoče in

investicijsko vzdrževanje postrojenja in opreme. Na osnovi teh pogodb se najpogosteje

mesečno evidentirajo računi na postavke tekočega in investicijskega vzdrževanja.

Detajlno jih je treba pregledati in zagotovo vključiti v načrt tekočega in investicijskega

vzdrževanja za naslednje proračunsko leto npr. vzdrževanje vodovodnih,

kanalizacijskih, plinskih inštalacij, inštalacij centralnega ogrevanja, vzdrževanje dvigal,

vzdrževanje klima naprav in podobno. Temu je treba dodati periodično oz. občasno

evidentirane stroške vzdrževanja, ki se včasih dajo predvideti, po navadi pa ne. Zato se

računovodskim podatkom dodajo še podatki iz »terena«. Podlogo za takšno načrtovanje

dobimo s fizičnim pregledom stanja gradbenih objektov, postrojenj in opreme, vozil in

drugega. Pri tem pa je nujno vključiti strokovnjake s posameznega področja.

Naročnik mora dobiti jasno sliko dejanskih vzdrževalnih potreb posameznih

organizacijskih enot ali posameznih služb, upoštevajoč mnenja vodij organizacijskih

enot ali služb in zaposlenih, ki na tem področju delajo.

Lahko se uporabi enoten interni obrazec za specifikacijo vzdrževalnih potreb, na

katerem vodje organizacijskih enot izrazijo potrebe. Z naknadnim skupnim obhodom in

pregledom potreb se je treba uskladiti glede prioritet in dejanskih potreb, upoštevajoč

omejena finančna sredstva. Interni obrazec za zbiranje potreb se v posamezne

organizacijske enote dostavi že na začetku tekočega leta, da se že med letom lahko

prepoznajo vzdrževalne potrebe in potrebe po novih osnovnih sredstvih.

Specifikacije osnovnih sredstev

Osnovna predpostavka nabave dolgoročnih sredstev je zagotoviti več finančnih

sredstev. Ravno zaradi tega je treba dolgoročno načrtovati nabavo osnovnih sredstev.

Odgovorna oseba naročnika predstavi vodjem organizacijskih enot ali služb z

doseženimi rezultati poslovanja, seznani jih s cilji in strateškimi smernicami za

prihodnje obdobje. Vsi vodje organizacijskih enot imajo nalogo prispevati svoj

prispevek k uresničitvi zastavljenih ciljev z minimalnimi stroški in zato analizirajo ali

za to potrebujejo novo opremo in ocenjujejo upravičenost takšne investicije za

prihajajoča leta. Ravno zaradi teh razlogov je potrebna obrazložitev ekonomičnosti

financiranja novega osnovnega sredstva in odpis obstoječega. Da bi naročnik lahko

pravilno oblikoval potrebo po osnovnem sredstvu, je podatek, s katerim mora

razpolagati trenutno stanje (npr. opreme koliko je stara, kakšna je življenjska doba

katere opreme, koliko je sedanja oprema dotrajana, ali se bolj izplača vlagati v

popravilo sedanje opreme, ali je bolj smiselno kupiti novo …). Naročnik mora ob

potrjevanju potreb za nabavo osnovnih sredstev za prihodnje leto prav tako vedeti, ali

44

namerava zaposlovati nove delavce, uvesti nove organizacijske enote ali ukiniti

obstoječe in podobno.

Specifikacije investicijskih projektov

Načrtovanje večjih investicij je oblikovanje posameznih časovno razporejenih del, ki so

usmerjene k doseganju ciljev podjetja. Odvijajo se v fazah: priprava investicijskega

projekta, ocena investicijskega projekta, izvedba investicijskega projekta in poslovanje

investicijskega projekta. Na začetku vsakega načrtovanja je potrebna ideja o potrebi

investiranja, izbor možnih in sprejemljivih investicijskih rešitev, izdelava potrebne

dokumentacije za izbor projekta in na koncu sprejem odločitev. Priprava investicijskega

projekta zajema najprej idejo o potrebi investicije, identifikacijo možnih in

sprejemljivih investicijskih rešitvah in oceno koristi in stroškov vsake investicijske

rešitve. Pri specifikaciji investicijskih projektov je zagotovo potrebno poznavanje

poslovnega načrta in strategije naročnika v prihodnjem obdobju in je treba skladno s

tem potrditi, kakšen je rok izvedbe, finančna vrednost projekta, stopnja donosa in

podobno.

4.4.2 Usklajenost finančnega načrta in načrta naročil

Podrobna specifikacija potreb (količinska in vrednostna) je istočasno podloga za

izdelavo načrta proračuna oz. finančnega načrta in kasneje podlaga za izdelavo načrta

naročil za naslednje leto. Na žalost se v praksi še vedno dogaja, da sta komunikacija in

koordinacija med organizacijsko enoto, zadolženo za načrtovanje proračuna/finančnega

načrta in organizacijske enote, zadolžene za izdelavo načrta naročil, slaba, ali pa je

sploh ni. Načrt proračuna/finančni načrt se izdeluje neodvisno od načrta potreb in

kasneje načrta naročil. Načrt potreb bi moral biti podloga za izdelavo načrta

proračuna/finančnega načrta in sprejet ter potrjen proračun podlaga za izdelavo načrta

naročil. Če izpustimo kateri koli »člen v verigi«, bo to imelo za posledico neučinkovito

načrtovanje, lahko se celo zgodi, da naročnik pride v situacijo, da ne dobi, kar

potrebuje, v trenutku, ko potrebuje, ker za to ne bo imel zagotovljenih sredstev.

Orodje za enostavno in nedvoumno načrtovanje naročil pri velikih naročnikih,

predvsem naročnikih z velikim številom artiklov, je zagotovo katalog naročil oz. šifrant.

Z izdelavo kataloga naročil si naročniki olajšajo in skrajšujejo korake v vsaki fazi

nabave od načrtovanja potreb do izdelave stroškovnika, ponudbenega predračuna v

fazi izvedbe postopka in pri spremljanju realizacije. Katalog mora biti izdelan na način,

da zajema vse artikle, po katerih ima naročnik potrebo. Da bi takšen katalog bil resnično

uporabno orodje za načrtovanje in izvedbo nabave, ga je treba redno posodabljati.

4.4.3 Definiranje rokov za zbiranje potreb in predloga načrta naročil

Ob količinsko in vrednostno izraženih potrebah je treba potrebe opredeliti tudi časovno.

Naročniki bi morali imeti jasno zapisana pravila glede časovnega načrta za dostavo

posameznih podatkov, ki morajo biti v primeru, da je naročnik proračunski uporabnik,

tudi usklajene z roki za izdelavo proračuna.

45

Aktivnosti priprave in izdelave načrta proračuna/finančnega načrta in načrta naročil se

časovno ujemajo oziroma se v velikem delu odvijajo istočasno, kar vsekakor nakazuje

na potrebo vključitve vseh organizacijskih enot v izdelavo navedenih načrtov. Samo z

medsebojnim sodelovanjem in aktivno koordinacijo bodo ti načrti predstavljali dejansko

uporabno orodje za izvršitev strategije in ciljev naročnika.

Tabela 1: Diagram primera poteka aktivnosti načrtovanja javnega naročanja

Rok Nosilec aktivnosti Aktivnosti

Sredina junija Nabavni oddelek Dostava zahtev za zbiranje potreb

“seznam želja” kot podloga za

izdelavo proračuna vseh

organizacijskih enot.

Junij Organizacijske

enote/Finančni oddelek

Analiza potreb kot podloga za

načrtovanje proračuna/finančnega

načrta.

Avgust Nabavni oddelek Dostava zahtev za zbiranje potreb

vseh organizacijskih enot za

izdelavo načrta naročil.

Avgust/september Organizacijske enote Zbiranje potreb znotraj

organizacijskih enot za izdelavo

načrta naročil, v skladu z načrtom

proračuna/finančnega načrta.

September/Oktober Nabavni

oddelek/Finančni

oddelek

Analiza zbranih potreb in

združevanje ter odobritev s strani

finančnega oddelka.

Oktober/november Organizacijske enote Izdelava predloga načrta po

organizacijskih enotah.

November/december Oddelek za nabavo Izdelava predloga načrta naročil.

December/januar Odgovorna oseba

naročnika

Po potrditvi proračuna sprejem in

potrditev načrta naročil.

60 dni od sprejema

proračuna/ finančnega

načrta

Oddelek za nabavo Objava načrta naročil.

Čez celo leto Nabavni

oddelek/Organizacijske

enote

Izvedba postopkov javnih naročil.

Čez celo leto Nabavni oddelek Seznam pogodb in okvirnih

sporazumov.

Čez celo leto Organizacijske

enote/Nabavni

oddelek/Finančni

oddelek

Spremljanje in realizacija pogodb.

Vir: (Gunjača in drugi 2013, 70)

46

4.5 Vsebina načrta naročil

Potrebni osnovni podatki, ki jih načrt naročil mora vsebovati, so:

Predmet naročila

Številka naročila

Ocenjena vrednost naročila

Vrsta postopka

Pogodba ali okvirni sporazum

Načrtovan začetek postopka

Načrtovan rok trajanja pogodbe ali okvirnega sporazuma

Navedeno predstavlja zgolj minimalno vsebino načrta naročil, seveda pa lahko

naročniki vnesejo še druge pomembne podatke. To so lahko podatki, kdo je interni

naročnik oz. organizacijska enota, pozicija plana letnega načrta, vir in obseg

zagotovljenih sredstev, CPV kode in podobno.

Smiselno je v načrtu naročil pustiti zagotovljena sredstva iz proračuna ali

finančnega/poslovnega načrta, ker se na tak način uresničuje povezanost planskih

pozicij, na katerih so zagotovljena sredstva naročnika in načrta naročil.

Začetek postopka javne nabave ni omejen z načrtovanimi oz. zagotovljenimi sredstvi in

se lahko začne v vsakem trenutku, neodvisno od prejema/potrditve proračuna ali

finančnega načrta. Odločitev o oddaji se lahko sprejme samo po njihovem sprejemu,

upoštevajoč, da se sklepa pogodba, za katero ima naročnik potrebna zagotovljena

sredstva. Torej, v primeru proračunskih uporabnikov se lahko nabavni postopek začne

že v septembru ali oktobru tekočega leta, ampak se lahko izda odločitev o oddaji šele po

sprejemu finančnega načrta ali proračuna za naslednje leto.

Če se postopek javnega naročila izvaja pred iztekom tekočega leta, sredstva za izvedbo

pogodbe so pa zagotovljena v proračunu ali finančnem načrtu v naslednjem letu, je

treba takšno naročilo načrtovati v načrtu naročil za tekoče leto, ko se postopek izvaja in

ne v načrtu naročil za naslednje leto (Knego 2013, 31).

Eden od obveznih podatkov v načrtu naročil je prav načrtovani začetek postopka

javnega naročila in mora biti skladen z letom, v katerem se postopek javnega naročila

izvaja in bo objavljen na portalu javnih naročil.

Kostadinović (2010, 89) meni, da je načrt naročil sestavljen iz dveh delov:

načrta javnih naročil in

naročil, za katera se zakon ne uporablja evidenčnih naročil.

V načrtu javnih naročil se ločeno načrtujejo naročila dobave blaga, izvedbe storitev in

izvedbe gradenj in naj bi vseboval (prav tam, 90):

številko naročila v tekočem letu,

47

predmet naročila v obliki seznama blaga, storitev in gradenj, ki se bodo naročale

med letom, za katerega se načrt pripravlja,

oznake specifikacije predmeta naročila, podatke o enoti mere, letnih količinah in

cenah,

podatke o ocenjeni vrednosti blaga, storitev in gradenj za celotno nabavo in po

letih, če se predvideva večletna realizacija naročila,

podatke o vrsti postopka, navedena šifra posameznega postopka,

načrtovano dinamiko (okviren čas izvedbe postopka in okviren čas realizacije

pogodbe),

konto, na katerem se v poslovnem letu predvidevajo sredstva za financiranje

naročila,

podatke o razpoložljivih sredstvih in viri financiranja (označeni z ustreznimi

šiframi).

Pregled naročil, za katera se zakon ne uporablja, je sestavljen podobno kot načrt javnih

naročil, upoštevajoč, da se namesto podatka o vrsti postopka javnega naročila,

navedenem v načrtu naročil, v pregledu evidenčnih naročil vnesejo podatki o podlagi

izjeme iz zakona oz. se navede zakonska podlaga za izvedbo postopka brez izvedbe

postopka po JN (prav tam, 90).

4.6 Načrtovanje evidenčnih naročil

Kadar je ocenjena vrednost predmeta naročila nižja od mejne vrednosti za uporabo

zakona ZJN-3, govorimo o t. i. evidenčnih naročilih.

ZJN-3 se z razliko od predhodno veljavne javno naročniške zakonodaje opredeljuje tudi

do evidenčnih naročil, za katera predpisuje, da je naročnik dolžan upoštevati načelo

gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti ter načelo transparentnosti. Naročnik mora za

ta naročila voditi tudi evidenco o njihovi oddaji, ki zajema navedbo predmeta, vrste

predmeta in vrednosti javnega naročila brez DDV ter o njih sporočiti podatke v skladu s

106. členom ZJN-3. Naročnik vsako leto do zadnjega dne februarja na svoji spletni

strani ali na portalu javnih naročil objavi seznam javnih naročil, ki so bila oddana

preteklo leto in katerih ocenjena vrednost je nižja od mejnih vrednosti 50.000 EUR brez

DDV za blago in storitve in 100.000,00 brez DDV za gradnje ter enaka ali višja od

10.000,00 EUR brez DDV z opisom predmeta, vrsto predmeta in vrednostjo oddanega

naročila brez DDV ter nazivom gospodarskega subjekta, ki mu je bilo naročilo oddano

(Uradni list RS 91/2015).

ZJN-3 se za naročila, katerih ocenjena vrednost je nižja od vrednosti za uporabo zakona,

ne uporablja, razen v okviru zgoraj navedenega in glede sporočanja podatkov o javnih

naročilih, oddanih v preteklem letu.

Za določitev pravilne ocenjene vrednosti, ki bo podlaga za izbiro pravilnega postopka v

okviru mejnih vrednosti, ki jih določa zakon, je tudi za evidenčna naročila načrtovanje

nujno, ni pa treba vseh podatkov vključiti v skupni seznam načrtovanih naročil.

48

Treba je definirati ustrezen predmet naročila in njegovo ocenjeno vrednost. Smiselno je

tudi, da se vsi predmeti naročil vnesejo v seznam naročil ne glede na to, ali presegajo

zgoraj navedeno vrednost 10.000 EUR brez DDV iz razlogov:

1. Naročnik ima pregled vseh nabavnih kategorij in v primeru, da nabava

posameznega predmeta naročila preseže mejo 10.000,00 EUR, le-tega uvrsti na

seznam evidenčnih naročil, ki ga mora objaviti do konca februarja za preteklo

leto.

2. Podatki o nabavah pod 10.000 EUR so podloga za načrtovanje naročil za

naslednje leto in za spremljanje realiziranih količin in vrednosti.

3. Načela transparentnosti.

Za evidenčna naročila zakon ne predpisuje in definira postopka izvedbe posameznega

naročila, le-to mora naročnik urediti sam z ustreznim internim predpisom (pravilnikom,

navodili …). Z internim predpisom se urejajo postopanje in odgovornosti služb oz.

posameznih organizacijskih enot naročnika pri načrtovanju, pripravi in izvedbi

postopkov javnega naročanja, sklepanje pogodb, kontroli izvedbe pogodbenih

obveznosti ter način in roke poročanja za postopke, izvedene v skladu z ZJN-3 in prav

tako za evidenčna naročila. Prav tako mora interni predpis definirati poenotene obrazce

dokumente, ki se v nabavnem postopku uporabljajo.

Pri načrtovanju in določanju predmetov nabave mora naročnik dosledno upoštevati 4.

odstavek 24. člena ZJN-3, ki pravi, da naročnik ne sme uporabiti metode za izračun

ocenjene vrednosti predmeta naročila z namenom, da se določi takšna ocenjena

vrednost, da za oddajo javnega naročila ni treba uporabiti tega zakona, razen če je

razdelitev utemeljena z objektivnimi razlogi.

4.7 Izdelava načrta naročil in mejne vrednosti

4.7.1 Mejne vrednosti za izbor pravilnega postopka

Upoštevajoč mejne vrednosti, ki jih določa ZJN-3, lahko načrt nabav razdelim v štiri

dele:

1. Naročila velike vrednosti kjer se načrtujejo predmeti naročanja, katerih

ocenjena vrednost brez DDV je enaka ali večja od mejnih vrednosti za objavo v

Uradnem listu Evropske unije, kar na infrastrukturnem področju znaša 418.000

EUR za javno naročilo blaga ali storitev in za projektni natečaj 5.186.000 EUR

brez za javno naročilo gradenj in 1.000.000 EUR za javno naročilo socialnih ali

drugih posebnih storitev, razen storitev, ki so zajeti s kodo CPV 79713000-5.

2. Naročila male vrednosti kjer se načrtujejo predmeti naročanja, za katere pri

javnem naročilu blaga in storitev obvestil v zvezi z njimi ni treba poslati v

objavo Uradu za publikacije Evropske unije in pri javnem naročilu gradnje, če je

vrednost javnega naročila na infrastrukturnem področju enaka ali višja od

100.000 EUR in nižja od 1.000.000 EUR.

49

3. Naročila pod mejnimi vrednostmi za uporabo zakona, kjer se načrtujejo naročila,

katerih vrednost je manjša od zgoraj navedenih vrednosti in višja od 10.000

EUR.

4. Naročila istovrstnih predmetov naročanja pod 10.000 EUR.

4.7.2 Drobitev naročil

Naročnik ne sme drobiti predmetov javnega naročila in oblikovati ocenjene vrednosti

naročila na način, da bi se izognil uporabi Zakona o javnem naročanju, razen če je

drobitev oz. razdelitev utemeljena z objektivnimi razlogi. Za takšno ravnanje je v skladu

s 111. členom ZJN-3 predvidena kazen za naročnike v višini od 25.000 EUR do

100.000 EUR.

Od izračuna ocenjene vrednosti je odvisna tudi odločitev, ali bo naročnik javno naročilo

vodil pod mejnimi vrednostmi za uporabo zakona (t. i. evidenčna naročila) oziroma bo

uporabil zakon in bo predmet objavil na portalu javnih naročil ali tudi v Uradnem listu

Evropske unije. ZJN-3 zato prepoveduje naročniku, da bi pri izračunu ocenjene

vrednosti naročila določil takšne vrednosti, da bi se izognil uporabi zakona. Naročnik to

lahko naredi na dva načina, bodisi določi nižjo vrednost predmeta bodisi oblikuje

predmet javnega naročila tako, da ga oblikuje v več naročil in se izogne uporabi zakona.

T. i. drobljenje naročila je nedopustno, razen če je razdelitev predmeta naročila

utemeljena z objektivnimi razlogi. ZJN-3 v okviru tega določila navaja »izognil uporabi

zakona«, pri čemer je treba, upoštevajoč namensko razlago, termin razumeti v smeri, da

se ne navezuje samo na delitev predmeta naročila tako, da bi se izognil uporabi zakona

nasploh (razdeliti predmet naročila na več manjših naročil in jih oddati po pravilih za t.

i. evidenčna naročila), ampak tudi v smeri, da naročnik deli predmet tako, da ga objavi

samo na portalu javnih naročil, čeprav bi moral ob izračunu pravilne ocenjene vrednosti

voditi postopek oddaje javnega naročila, ki ga je treba objaviti v Uradnem listu

Evropske unije (Basta Trtnik in ostali 2016, 119).

Drobljenje javnega naročila je prekršek po prvi točki 11. člena ZJN-3, za katerega je,

poleg sankcije za naročnika kot pravno osebo, predvidena tudi sankcija odgovorne

osebe iz izločitve postopkov javnega naročanja, in sicer tako, da ogovorna oseba ne sme

tri leta voditi, odločati ali kakor koli sodelovati v teh postopkih. Sklenitev pogodbe, ne

da bi naročnik predhodno izvedel postopek oddaje javnega naročila, pa je tudi razlog za

ničnost pogodbe, skladno z določili Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega

naročanja (ZPVPJN).

Ne gre pa razdelitve posameznega naročila na sklope razumeti kot drobitve naročila.

Kadar naročnik ustrezno določi predmet javnega naročila in le-tega razdeli na skope,

zakon posebej določa metodo za izračun ocenjene vrednosti.

50

4.8 Ocenjena vrednost in istovrstnost naročila

4.8.1 Ocenjena vrednost naročila

Basta Trtnik in drugi (2016, 117) menijo, da je pravilen izračun ocenjene vrednosti

javnega naročila nujen pogoj za uspešno izvedbo postopka oddaje javnega naročila in

uspešno izvršitev posla. Na podlagi pravilnega izračuna ocenjene vrednosti se naročnik

odloči za način pridobitve predmeta, izbere primerno vrsto postopka, določi pogoje in

zahteve, tehnične lastnosti predmeta naročila in tudi primerno vsebino pogodbe o

izvedbi javnega naročila.

V primeru, da ima naročnik ločene organizacijske enote (ki niso samostojno odgovorne

in ne sprejemajo pravic in obveznosti samostojno) se upošteva skupna ocenjena

vrednost naročil vseh posameznih organizacijskih enot.

Naročnik naj v primerih, ko lastnosti predmeta javnega naročila ne pozna dovolj dobro

in ni seznanjen z (vso) konkurenco na relevantnem trgu, izvede predhodno analizo trga.

Pridobljeni podatki mu bodo pomagali določiti pravilno in realno višino ocenjene

vrednosti, na podlagi katere sledijo nadaljnja potrebna in primerna ravnanja naročnika

za pridobitev kakovostnega predmeta in za dokončanje posla.

Ocenjena vrednost javnega naročila pa ni pomembna samo z vidika določitve pravilne

vsebine dokumentacije v zvezi z naročilom in primerno izbiro vrste postopka, ampak

tudi z vidika načrtovanja nabavne politike naročnika.

4.8.2 Ocenjena vrednost in zagotovljena sredstva naročnika

Pri določanju ocenjene vrednosti javnega naročila je treba opozoriti na razliko med

višino ocenjene vrednosti javnega naročila in višino zagotovljenih sredstev, saj ta

razlika pogosto ni znana. Ocenjena vrednost je podlaga za ustrezno izbiro postopka za

oddajo javnega naročila in jo naročnik izračuna na podlagi celotnega plačljivega zneska

brez DDV, vključno z morebitnimi opcijami ali podaljšanji, zagotovljena sredstva pa so

znesek, ki ga je naročnik predvidel za plačilo obveznosti, ki bodo izvirale iz pogodbe o

izvedbi javnega naročila. Morebitna nedopustnost ponudbe v skladu z ZJN-3 se veže na

preseganje zagotovljenih sredstev naročnika in ne na višino ocenjene vrednosti.

4.8.3 Istovrstnost naročil

Za začetek postopka je za temeljno orientacijo najbolj pomemben odgovor na dve

vprašanji, in sicer: kakšna je ocenjena vrednost istovrstnega naročila in kaj sploh je

predmet naročila. Zato ZJN-3 še vedno določa dve pomembni zahtevi za formalen

začetek postopka. Kot pravi 24. člen ZJN-3, mora biti način izračuna ocenjene

vrednosti, vključno z vsemi količinskimi in cenovnimi parametri, razviden iz

dokumentacije o javnem naročilu, ki jo vodi naročnik. Zato lahko naročnik začne

postopek naročila šele po izračunu ocenjene vrednosti. Drugi pomemben element pa je,

da mora naročnik dokumentirati vir in obseg sredstev, namenjenih za izvedbo naročila.

51

Zakon omogoča določitev istovrstnosti naročila na način, da predstavlja njegovo

tehnično, tehnološko, oblikovno, funkcionalno in/ali drugo celovitost. ZJN-3 bi moral v

24. členu natančneje določiti obdobje, v katerem se seštevajo istovrstna naročila. Iz

sedaj navedenega ni razvidno, katero obdobje naj upošteva naročnik, ki ni neposredni

proračunski uporabnik, ampak ima svoj poslovni načrt. Naročniki za določitev

istovrstnosti večinoma uporabijo poslovno leto.

Tudi novela javnega zakona ne definira podrobno, kaj pomeni istovrstno naročilo. Vsak

naročnik si zakonska določila tolmači po svoje, prav tako pa je tudi pravna stroka pri

tem neenotna.

Večno prisoten problem je določitev predmeta naročila in vprašanje, kaj paše skupaj in

je treba obravnavati v istovrstnem predmetu naročila. Da se lahko določeno naročilo

izvede po posameznem postopku in ali je to sploh mogoče, naj bi bilo določeno ravno z

vsebino načrta naročil in načinom, kako je naročnik določil predmet naročila.

Kot sem že ugotovil, je pri oblikovanju ocenjene vrednosti naročila nujno in

pomembno, da se predmet naročila iste vrste pravilno določi. Kot izhaja iz 19. točke

preambule direktive 2014/24/EU, se za namen ocene mejnih vrednosti pojem

podobnega blaga razume kot proizvodi, ki so namenjeni isti ali podobni uporabi, kot je

na primer dobava različnih vrst živil ali raznih kosov pisarniškega materiala. Običajno

bi gospodarski subjekt, dejaven na zadevnem področju, tako blago dobavljal v okviru

svojega normalnega nabora proizvodov.

Tako bi bilo treba v primeru, če bi naročnik na primer sklenil pogodbo o vzdrževanju

kupljene opreme, kot naročilo upoštevati ne samo storitve vzdrževanja, ampak tudi

vrednost nakupa opreme.

V primeru, ki ga navaja Arrowsmith (2014, 496) je oseba javnega prava v enem letu

sklenila tri pogodbe za proizvod X. Vsaka pogodba je bila vredna 100.000 EUR, in sicer

je znašala vrednost za nakup produkta 60.000 EUR, za storitve vzdrževanja iz Seznama

storitev A pa 40.000 EUR. Skupna vrednost vseh pogodb je 300.000 EUR in je treba

javno naročilo objaviti v Uradnem listu Evropske unije. Če bi se kot naročilo iste vrste

štela zgolj dobava blaga proizvoda X, bi bila vrednost nižja (180.000 EUR)5 in bi bilo

to pod mejno vrednostjo za objavo v Uradnem listu Evropske unije.

4.9 Vrsta postopka

Obvezen podatek v načrtu naročil je vrsta postopka, po katerem namerava naročnik

izvesti nabavo določenega predmeta naročila.

Kot navedeno v predhodnih točkah mora naročnik pri določanju postopka javnega

naročila upoštevati predmet naročila in ocenjeno vrednost naročila. V nadaljevanju

5 V skladu z mejnimi vrednostmi v Veliki Britaniji za splošno področje v 2014.

52

postopka javnega naročila je treba upoštevati zakonska določila za posamezen postopek

in določene roke za izvedbo posameznega postopka.

4.10 Pogodba ali okvirni sporazum

Določitev o tem, ali se za izvedbo javnega naročila sklepa pogodba ali okvirni

sporazum, je odvisna predvsem od predmeta naročila, za katerega se postopek izvaja.

Naročnik mora pri tem določanju upoštevati, ali obstajajo vsi elementi za sklepanje

pogodbe (količine, cene, roki dobave …), ker če ne obstajajo, mora naročnik skleniti

okvirni sporazum, v katerem niso določeni vsi navedeni elementi. Če je predmet

naročila dobava blaga/storitev, ki se ponavljajo iz leta v leto (pisarniški material, gorivo,

hrana …) predvidevam, da bo naročnik sklenil okvirne sporazume. Odločitev o

sklepanju pogodbe ali okvirnega sporazuma bo odvisna tudi od gibanja cen na tržišču,

razvoj tehnologije in podobno.

4.11 Načrtovan začetek postopka posameznega javnega naročila

Pri načrtovanju začetka postopka javnega naročila mora naročnik upoštevati čas,

potreben za ustrezno izvedbo postopka, od priprave dokumentacije v zvezi z oddajo

javnega naročila, do njegove objave na portalu e-naročanje do odločitve o oddaji

javnega naročila, roke za dostavo ponudb, roke mirovanja, pritožbene roke, roke za

odločanje DKOM državne revizijske komisije in podobno. Torej, to so vse okoliščine,

ki jih mora naročnik upoštevati, da bi se izognil problematiki med iztekom stare

pogodbe in sklepanjem nove pogodbe s ciljem nemotene izvedbe dejavnosti.

Pri načrtovanju začetka javnega naročila je treba izhajati iz ocenjene vrednosti predmeta

naročila za vsak posamezen predmet naročila in potrditi, kako dolgo formalno traja

postopek od objave do izbora najugodnejšega ponudnika in podpisa pogodbe.

Primer načrtovanja rokov za javno naročilo po odprtem postopku:

priprava in potrditev dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila 20 dni,

rok za dostavo ponudb 35 dni,

rok za pregled in oceno ponudb minimalno 30 dni (pojasnila, dopolnitve,

spremembe, neobičajno nizka cena, dostava dokazil, potrditve …),

rok mirovanja 8 delovnih dni, torej 10 dni,

podpis pogodbe 10 dni.

Skupaj potreben čas za sklenitev pogodbe 105 koledarskih dni. V tem roku ni upoštevan

čas internih postopkov odobritev in čas za odločitev DKOM v primeru revizijskega

zahtevka ter čas ponovitve postopka.

Pri izdelavi načrta naročil za postopke naročanja, ki se zaključijo s sklenitvijo okvirnega

sporazuma za dve ali več let, se pogosto pojavlja vprašanje, ali se vnese v načrt naročil

naslednje leto vrednost posamezne pogodbe/naročila, ki se bo sklenila na temelju

okvirnega sporazuma iz tekočega leta. Odgovor je ne, oziroma za naročnika ni nujno

53

vnesti vrednosti posamezne pogodbe v načrt naročil, ker se v načrt naročil vnesejo samo

predmeti naročanja, za katere se tudi izvajajo postopki.

Navedeno velja pod predpostavko, da je okvirni sporazum sklenjen letos in je tudi

postopek izveden letos, prav tako je bil vnesen v načrt naročil za to leto in ocenjena

vrednost je skupna ocenjena vrednost vseh posameznih pogodb, ki se bodo sklenile na

osnovi okvirnega sporazuma. Seveda pa mora biti vrednost posamezne pogodbe

zagotovljena v proračunu/finančnem načrtu za leto, v katerem bo le-ta sklenjena

(Gunjača in drugi 2013, 95).

54

5 NAČRTOVANJE POSAMEZNEGA NAROČILA

NAČRTOVANJE POSTOPKA/NAČINA NAROČILA

V okviru letnega načrta naročil načrtovanje posameznega naročila predstavlja korak v

načrtovanju, v katerem se cilji posameznega naročila določijo glede na potrebe vseh

zainteresiranih strani v podjetju, korak, v katerem se definira načrtovani postopek

naročila in ki predstavlja formalno osnovo za izvedbo naročila.

V fazi načrtovanja posameznega naročila se obravnavata vsebina in kompleksnost

predmeta naročila ter postopek, po katerem bomo naročilo izvedli. Izvedba javnega

naročila je timsko delo in je zato nujno v tem delu vključiti tim strokovnjakov za javno

naročanje in ostalih strokovnjakov v podjetju, seveda smiselno glede na predmet

naročila.

5.1 Cilji izdelave posameznega načrta naročila

Cilj izdelave posameznega načrta naročila je skupaj z vsemi zainteresiranimi udeleženci

uporabniki blaga, storitev ali gradenj sestaviti posamezen načrt naročila, razdeljen po

obdobjih s ciljem, da se zahteve realizirajo v načrtovanem času. Če je treba oz. ko je to

predpisano v internih postopkih naročnika, se posamezen načrt predloži v potrditev

odgovorni osebi. Načrt posameznega naročila predstavlja temelj za obravnavo možnosti

združevanja zahtev z drugimi internimi naročniki.

Na osnovi potrjenega posameznega načrta naročila lahko spremljamo, ali se načrtovani

roki za izvedbo posameznih del/dobav upoštevajo in lahko o odstopanjih obveščamo

odgovorne osebe.

Jasen načrt naročila, usklajen in potrjen s strani vseh zainteresiranih udeležencev v

podjetju, predstavlja osnovo za nadaljevanje nabavnega postopka. Zaradi tega je

postopek izdelave posameznega načrta naročila vitalnega pomena za uspeh izvedbe

naročila.

5.2 Vsebina posameznega načrta naročila

Ena od najpomembnejših vlog odgovornih oseb za javno naročanje je, da kontinuirano

razvijajo in posodabljajo dokumentacijo za upravljanje javnega naročanja. Za

načrtovanje posameznega naročila je pomembno izdelati osnutek dokumenta načrta

naročila z osnovnimi elementi, ki pa se lahko prilagaja (razširi, skrajša) glede na potrebe

predmeta naročanja in zahteve za naročilo.

Izdelava načrta naročila zahteva čas, raziskovanje in sodelovanje vseh zainteresiranih

udeležencev. Oseba, zadolžena za javno naročanje, mora na prvem mestu znati in

organizirati način, na katerega se bo načrt izdeloval in kdo bo pri tem sodeloval. Na

izdelavi posameznega načrta naročila in načrtovanja, ki ga le-ta vključuje, je treba začeti

55

aktivnosti, ko se definira predmet naročila ali ko se odločimo začeti načrtovati za

potrebo, ki je del letnega načrta naročil.

Z izdelavo posameznega načrta naročila je treba začeti v fazi ugotavljanja potreb, ki je

prva konkretna faza v postopku načrtovanja naročil. Za enostavna naročila se v tem

koraku načrtovanje tudi zaključi in ni potrebno, a za večji del naročil, predvsem za

združena naročila investicijskih projektov, bo delo na načrtu zajemalo vse faze vse do

potrditve odgovorne osebe za objavo obvestila o javnem naročilu.

Načrtovanje zahtevnejših naročil zahteva veliko več časa in vpletenost

večdisciplinarnega tima strokovnjakov (včasih tudi zunanje svetovalce), ki bodo aktivno

delali na načrtovanju predmeta naročila.

Za izdelavo posameznega načrta naročila za posamezen predmet naročila je potrebno

(Sigma 2010, 362):

Jasno definirati in opisati predmet naročila in ocenjeno vrednost naročila.

Uskladiti točne količine in kakovost zahtev.

Definirati zahteve glede dobave/izvedbe.

Raziskati tržišče z namenom, da ugotovimo dostopnost predmeta naročila na

trgu in število potencialnih izvajalcev.

Odločiti o strategiji naročila izbor pravilnega postopka/načina naročila,

pogodba ali okvirni sporazum.

Pripraviti dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in definirati:

tehnične specifikacije, merila za ocenjevanje ponudb merila, zahteve za

ugotavljanje sposobnosti ponudnikov, pogodbene zahteve in pogoje.

Za vsako posamezno aktivnost v načrtu naročila se določijo roki za njihovo izvedbo in

osebo, ki je aktivnost dolžna izvesti. Ko so vse aktivnosti načrtovane, se načrt predloži v

potrditev odgovorni osebi naročnika.

Kar mora biti razvidno iz načrta in spremljajoče dokumentacije ter priloženo obrazcu

načrta in bo odgovorna oseba naročnika zagotovo želela vedeti, je:

Ali je finančni oddelek potrdil finančno zdržnost naročila.

Ali so zahteve za naročilo jasno definirane (npr. ali je specifikacija ustrezna za

izvedbo naročila na tržišču).

Da specifikacija v največji možni meri definira uspešno izvedbo posla in ne

vsebuje nepotrebnih detajlov, ki bi omejevali konkurenco.

Da je jasno, kdo je naročnik in kdaj/kje mora biti nabava izvedena.

Ali se lahko potrebe zadovoljijo iz trenutnih zalog ali z obstoječimi okvirnimi

sporazumi ali pogodbami.

Katere zakonske zahteve so potrebne pri posameznem naročilu.

Kdo so potencialni izvajalci in kakšna raziskava tržišča bo potrebna.

S kakšnimi omejitvami se lahko srečamo pri izvedbi konkretnega naročila.

Ali je finančni oddelek obveščen o možnih časovnih omejitvah.

56

Ali so ugotovljena tveganja, ki bi lahko slabo vplivala na izvedbo naročila

(operativna tveganja in finančna tveganja).

Prvi korak pri izdelavi posameznega načrta naročila je priprava temeljitih tehničnih

specifikacij in za tem priprava celotne dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.

Izdelava načrta javnega naročila blaga, storitev ali gradenj je pol poti do uspeha

postopka naročila. Vsako naročilo bi se moralo zaznati v načrtu aktivnosti oziroma

časovni dimenziji aktivnosti, ki spremljajo postopek javnega naročila po pravilih EU.

Roki, ki jih je najpomembneje definirati v načrtu naročila, so:

Rok za izdelavo tehničnih specifikacij in tehnične dokumentacije naročila.

Rok za izvedbo raziskave tržišča.

Rok za izdelavo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.

Datum objave obvestila o javnem naročilu.

Rok za dostavo ponudb.

Rok sprejema odločitve o oddaji javnega naročila.

Datum, do katerega mora biti pogodba podpisana.

Za vsako aktivnost je treba imenovati osebo/osebe, zadolžene za izvedbo posameznega

dela iz načrta.

Če znotraj tima, ki izvaja javno naročilo, manjkajo kompetence za izdelavo tehničnih

specifikacij, je treba angažirati zunanje strokovnjake. Po navadi so pri izvedbi javnega

naročila vir napak prav tehnične specifikacije in tehnični kriteriji usposobljenosti.

Zato je interna ali po potrebi zunanja kontrola kakovosti dokumentacije korak, ki ga je

prav tako treba načrtovati. Ko je znan predmet nabave, je treba pripraviti zapis

raziskave tržišča oziroma identificirati potencialne ponudnike, ki predvidoma

izpolnjujejo zahteve naročnika.

Rok za dostavo ponudb mora biti dovolj dolg, da omogoči potencialnim ponudnikom

kakovostno pripravo in dostavo ponudbe.

Določitev oseb, odgovornih za izvedbo javnega naročila/komisije, je naslednji korak

načrtovanja. Člani komisije morajo imeti dovolj tehničnega in strokovnega znanja za

ocenjevanje ponudb. Ključni datum v posameznem načrtu naročila je datum odpiranja

ponudb in posledično datum začetka pregleda in ocene ponudb. Ta faza lahko traja kar

nekaj dni ali tednov, vključuje namreč morebitne popravke, dopolnitve in spremembe

ponudb, popravek računskih napak … Cilj pregleda je predlagati izbor najugodnejšega

ponudnika odgovorni osebi naročnika.

Odvisno od tega, kateri pogoji so bili zahtevani v skladu s 75. in 76. členom ZJN-3 v

dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, mora naročnik preveriti dokazila za

ponudnika, s katerim namerava skleniti pogodbo, torej je treba načrtovati tudi te roke.

57

Postopek javnega naročila, odvisno seveda od ocenjene vrednosti predmeta naročila, od

izdelave dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila do sklepanja pogodbe,

praviloma traja od dva do šest mesecev. V načrtovanju naročila je treba tudi upoštevati

realno možnost ponovitve postopka javnega naročila v primeru vložene revizije s strani

neizbranega ponudnika.

5.3 Prednosti izvajanja procesa načrtovanja naročil

Izvedba procesa načrtovanja naročil, ki vključuje vse relevantne udeležence, ima niz

prednosti (Sigma 2010, 342):

Povezuje udeležence uporabnike naročila, oddelek za finance in tima nabave

od prve zaznave obstoja potrebe.

Z združevanjem potreb in zahtev različnih področij oz. organizacij enot se

dosežejo ekonomski učinki in se prepreči nezakonita drobitev naročil.

Ne prihaja do presenečenj, ko se pojavljajo potrebe v prihajajočih mesecih.

Vsi vključeni udeleženci lahko načrtujejo in učinkovito razporedijo resurse

vire za naslednje leto.

Na osnovi načrta naročil se lahko objavi predhodno informativno obvestilo v

skladu s 54. členom ZJN-3, kar vpliva na skrajšanje rokov pri izvedbi

postopkov.

Sodelovanje med različnimi naročniki je boljše treba je upoštevati združevanje

potreb.

Načrt naročil je povezan s strateškim načrtom naročnika.

Če se postopki naročil ne načrtujejo (prav tam, 342):

Udeleženci, finančni oddelek in nabavni oddelek niso seznanjeni s potrebami

drugih in delajo izolirano.

Potrebe, ki pridejo do nabavnega oddelka, so presenečenja, ki jih ni bilo možno

načrtovati, kar vpliva na kakovost nabavnega postopka.

Zmanjšuje se ekonomičnost, ker se iste potrebe iz različnih organizacijskih enot

obravnavajo ločeno.

Zaradi drobljenja naročil se krši zakonodaja.

Oteženo je razporejanje virov.

Predhodno informativno obvestilo je nemogoče objaviti.

Sodelovanje med različnimi naročniki je težje, ker prihodnjih potreb ni možno

predvideti.

5.4 Uporaba rezultatov iz predhodnih naročil v procesu načrtovanja

»Dobra praksa« naročnika se najpogosteje gradi z izkušnjami, pridobljenimi v izvedbi

posameznega postopka javnega naročila in izvajanju pogodbe javnega naročila.

Neredko se naročniki učijo na svojih napakah in tako razvijajo veščine in znanja,

potrebne za čim bolj učinkovito upravljanje javno-naročniškega »ciklusa«.

58

Upravljanje s pogodbami se lahko razume kot niz korakov, ki omogočijo naročniku in

izvajalcu, da izpolnita pogodbene obveznosti v skladu s pogodbo o izvedbi javnega

naročila, torej da bi izpolnila cilje in pogoje, določene s predmetno pogodbo.

Upravljanje pogodb je sestavna in končna faza izvedbe javnega naročila in vsebuje:

Nadzor nad pogodbo o izvedbi javnega naročila.

Upravljanje dogovorjenih odnosov obeh pogodbenih strank.

Pravila arhiviranja dokumentacije javnega naročila.

Nadzor nad pogodbo o izvedbi javnega naročila vključuje niz aktivnosti in del, ki

zagotovijo, da so izvedene storitve, dobavljeno blago in izvedene gradnje na ravni

dogovorjene izvedbe in kakovosti, torej skladna s pogodbenimi določili.

Koraki, ki jih nadzor nad pogodbo obsega, so:

Potrditev usklajenosti pogodbe o izvedbi s ponudbo in dokumentacijo v zvezi z

oddajo javnega naročila.

Kontrolo izvedbe storitev/dobav v pogodbenih rokih.

Kontrolo kakovosti storitev/blaga/gradenj.

Kontrolo izstavljenih računov.

Kontrolo, ki potrjuje izvedeno primopredajo.

Kontrolo, ki omogoča preveritev stanja zalog.

Kontrolo plačevanja dobavljenega/izvedenega.

Kontrolo »dobre prakse« naročnika.

Vzpostavitev »dobre prakse« naročnika.

V bistvu je »dobra praksa« naročnika najboljši temelj za kakovostno načrtovanje v

prihodnje, ker se iz izvedenih pogodb lahko razberejo:

Pomanjkljivosti pogodbenih določil.

Podatki o količinah ocenjenih in realiziranih.

Zahteve kakovosti.

Sposobnost izvajalca za ustrezno izvedbo pogodbe.

Navedeno bo zelo vplivalo na načrtovanje in strategijo javnega naročanja za posamezno

nabavno kategorijo. Merjenje izvajanja pogodb ima veliko koristnih učinkov:

Merjenje izvedbe, v času izvedbe in po izvedbi pogodbenih obveznosti, daje

čvrste dokaze o učinkovitosti glede na cilje in postavljene pogoje pogodbe o

izvedbi javnega naročila.

Daje podatke in smernice o kakovosti, kapaciteti in usposobljenosti sistema

javnega naročanja na nivoju naročnika.

Naročnik bo dobil povratne informacije in potrditev o tem, do kakšne mere je

postopek naročanja učinkovito načrtovan in voden, predvsem kar se tiče

izdelave tehničnih specifikacij, izbire pogodbene strategije in modela pogodbe,

določitve postopka naročanja, določanja kriterijev za izbor najugodnejše

ponudbe in izvedbe pregleda in ocenitve ponudb in sklepanje pogodbe.

59

Neprekinjen proces »naučenih lekcij«, ki izvira iz učinkovitega sistema merjenja

izvedbe pogodbe, s katerim se lahko odkrijejo prednosti in pomanjkljivosti bodo

dali dobre argumente in vplivali na spremembe in izboljšanje postopkov nabave

v vseh fazah ter v notranjih in zunanjih odnosih.

Rezultati predhodno izvedenih javnih naročil so najboljša izkustvena šola naročnika. So

najboljše orodje, ki daje naročniku realne, merljive podatke o predmetu naročanja

(količine, specifikacije, katerih prednosti in pomanjkljivosti po načelu dobre prakse

lahko preslika v prihodnja naročila).

60

6 UPRAVLJANJE JAVNEGA NAROČANJA IN

NAČRTOVANJE NABAVE V DEM d.o.o.

6.1 Predstavitev družbe

DEM so kot javno podjetje, ki opravljajo dejavnost na infrastrukturnem področju na

področju električne energije, s strani države, opredeljene kot pomembna

hidroenergetska družba in so tudi največji proizvajalec električne energije iz hidro virov

v Sloveniji. DEM obratujejo z osmimi velikimi hidroelektrarnami na reki Dravi, s tremi

malimi hidroelektrarnami in štirimi sončnimi elektrarnami, tako proizvedejo kar 23 %

električne energije v Sloveniji, kar predstavlja 80 % slovenske električne energije, ki

ustreza merilom obnovljivih virov in standardom mednarodno priznanega certifikata

Renewable Energy Certificates System (RECS). Tako je električna energija pridobljena

na okolju prijazen način in s skrbjo trajnostnega razvoja.

DEM imajo pravno obliko družbe z omejeno odgovornostjo. Vlada RS je leta 2007

prepisala svoj delež na Holding Slovenske elektrarne (HSE), ki je tako postal 100 %

lastnik DEM.

Družba DEM je torej članica skupine HSE. Vlada RS je leta 2001 ustanovila HSE z

namenom skupnega nastopanja ponudnikov na trgu z električno energijo, kar bi

pomenilo izboljšanje njihove konkurenčnosti in povečalo potencial za gradnjo verige

HE na spodnji Savi. Skupino HSE je ob ustanovitvi sestavljalo šest družb, med katerimi

je bila družba HSE obvladujoča družba, ostale družbe v skupini pa odvisne družbe.

Vsaka od družb v skupini je pravno samostojna oseba (DEM, 2016).

Družba DEM ima za svojo primarno in največjo dejavnost proizvodnjo električne

energije iz obnovljivih virov, kar pomeni proizvodnjo iz hidro virov. Tako DEM ustvari

na letni ravni pribl. 95 % celotnih prihodkov s prihodki od prodane električne energije

(DEM, 2016).

Družba ima naslednje organizacijske enote:

vodstvo družbe,

tehnični sektor,

poslovno-splošni sektor,

sektor za korporativno upravljanje,

delovne enote,

službe,

oddelke,

začasne projektne enote.

61

Slika 3: Organizacijska shema družbe na dan 31. 12. 2015

Vir: Pravilnik o organiziranosti družbe DEM 2015.

Organizacijsko najvišji nivo vodenja družbe predstavljajo direktor, pomočnik oz.

pomočniki direktorja in svetovalci direktorja.

Prav tako tehnični direktor predstavlja organizacijsko enoto na prvi ravni, ki je

neposredno vezana na direktorja družbe, tako se v tehničnem sektorju izvaja primarni

proces proizvodnje električne energije, prav tako pa so tu udeležene še podporne

strokovne službe za vzdrževanje hidroenergetskih objektov in naprav, informatiko in

razvoj.

Poslovno-splošni sektor predstavlja organizacijsko enoto na prvi ravni, ki je neposredno

vezana na pomočnika direktorja družbe, v okviru sektorja se izvajajo procesi

računovodstva, financ, splošnih zadev ter načrtovanja in kontrolinga.

Sektor za korporativno upravljanje predstavlja organizacijsko enoto na prvi ravni, ki je

neposredno vezana na pomočnika direktorja družbe, v okviru sektorja se izvajajo

procesi nabave in prodaje, pravne pisarne, zagotavljanja človeških virov in varstva pri

delu.

V sektorju se lahko organizirajo organizacijske enote po naslednjih ravneh organiziranja

kot delovne enote, službe in oddelki.

62

6.2 Poslovna politika družbe

DEM svojo poslovno politiko odražajo s sloganom »Energija iz narave za človeka in

naravo v sedanjosti in prihodnosti«.

DEM proizvedejo skoraj 25 % okolju prijazne in čiste električne energije, glavnino

svoje dejavnosti družba DEM opravlja na reki Dravi s svojo verigo elektrarn, kar

temelji na učinkovitih procesih, ki potekajo z minimalno obremenitvijo virov in okolja.

Družba skrbi za zanesljivost partnerskega sodelovanja na vseh področjih in

prilagodljivost izzivom zaposlenih, lastnikov in zunanjega okolja, v svoji

hidroenergetski dejavnosti družba celovito obvladuje in trži vse procese, skrb za okolje

pa je vselej merilo presoje delovne in ekonomske uspešnosti – pri obstoječih

zmogljivostih in tistih, ki jih še namerava vzpostaviti. Temeljne vrednote družbe DEM

so učinkovitost, zanesljivost, prilagodljivost, celovitost in okoljska odgovornost (DEM,

2016).

6.2.1 Poslanstvo

Poslanstvo DEM je na področju učinkovite izrabe obnovljivih energetskih virov v

Sloveniji biti vodilno podjetje, ki s svojo razvojno naravnanostjo zagotavlja kakovostno

električno energijo na okolju prijazen način, s ciljem ekonomske uspešnosti in

skladnega trajnostnega razvoja okolja in tržišča, na katerem deluje (DEM, 2016).

6.2.2 Vizija

Vizija DEM je z učinkovito izrabo obnovljivih virov in optimalno razporeditvijo lastnih

virov ohraniti položaj vodilnega hidroenergetskega sistema v Sloveniji, hkrati pa se s

strateškimi partnerstvi in smiselno širitvijo dejavnosti uveljavljati na tržno zanimivih

področjih. Razvojna naravnanost oziroma prihodnost družbe DEM se zrcali v izraziti

razvojni naravnanosti, ki zajema nadaljevanje obnove obstoječih zmogljivosti, iskanje

novih razvojnih možnosti in tržnih priložnosti ter gradnjo novih zmogljivosti na drugih

porečjih (DEM, 2016).

6.2.3 Strateški cilji

Glavni strateški cilji družbe so zapisani v dokumentu Strateški razvojni program družbe

DEM za obdobje do leta 2018 in v dokumentu Razvojni načrt družbe in skupine HSE

2015–2019 ter v dolgoročnih projekcijah poslovanja družbe DEM za obdobje 2016–

2030. Dolgoročni načrt obnove in razvoja družbe DEM za obdobje 2003–2018 je bil

sprejet leta 2003 (DEM, 2016).

Ključni strateški cilji družbe DEM do leta 2018. Cilji v okviru varne in zanesljive

proizvodnje ter izgradnje novih proizvodnih zmogljivosti:

Zagotavljanje zanesljive in nemotene proizvodnje električne energije:

Zagotavljanje razpoložljivosti naprav in opreme.

63

Zanesljivost obratovanja.

Maksimalno izkoriščanje danega vodnega potenciala.

Izvajanje optimalne in skupne politike vzdrževanja:

Vzdrževanje večine HE objektov v skupini HSE.

Zagotavljanje varnega obratovanja HE.

Monitoring objektov in naprav.

Izvedba načrtovanih investicij v nove proizvodne zmogljivosti:

Izgradnja črpalne HE Kozjak.

Izgradnja verige HE na reki Muri.

Obnovitev obstoječih kapacitet in povečanje moči.

Izgradnja MHE-jev in izkoristiti druge obnovljive vire.

Skrb za trajnostni razvoj.

Maksimalno izkoriščanje naravnih danosti reke Drave in njenih pritokov.

Racionalna izraba hidroenergetskega potenciala z malimi HE.

Postati nosilec hidroenergetskega stebra v skupini HSE.

Zagotavljanje vseh pogojev (kadri, organizacija, finance) za izvedbo strateških

projektov.

Cilji v okviru racionalizacije poslovanja:

Zagotavljanje konkurenčnosti z zniževanjem stroškov poslovanja.

Cilji v okviru upravljanja s človeškimi viri:

Skrbeti za izobražene, kompetentne, zadovoljne in motivirane zaposlene.

Zagotavljati optimalno število zaposlenih.

Zagotavljati optimalno kadrovsko strukturo.

Skrbeti za nenehno usposabljanje.

Skrbeti za kakovost delovnega življenja.

Cilji v okviru upravljanja s finančnimi viri:

Zagotavljati kratkoročno in dolgoročno plačilno sposobnost.

Obvladovati finančna tveganja.

Zagotavljati optimalne vire financiranja.

Voditi optimalno finančno politiko.

Optimizirati strukturo virov financiranja in kapitalsko sestavo.

6.3 Nabavna politika

Kot je navedeno v letnem poročilu družbe (DEM 2015), so pri uresničevanju razvojnih

in strateških ciljev podjetja ustrezno usposobljeni in kakovostni izvajalci ključnega

64

pomena. Postopke naročanja v DEM ureja interni akt: Pravilnik o izvajanju postopkov

naročanja. Pri izvajanju naročil upoštevajo javno naročniško zakonodajo za

infrastrukturno področje.

Za učinkovito izvedbo naročil po javno naročniški zakonodaji so pred družbo DEM

mnogi izzivi na strateški in izvedbeni ravni. Za poslovanje, skladno z zakonom o

javnem naročanju in celostno obvladovanje nabavnih postopkov, je potrebna dobra

organiziranost ter sodelovanje posameznih služb, ki terja dobro poznavanje zakonodaje

s področja javnih naročil in poznavanje prakse DKOM.

Pri izvedbi javnih naročil ugotavljajo ustrezno ekonomsko, finančno in tehnično

usposobljenost z ustreznimi pogoji, zahtevami in merili, ki so smiselno povezani s

posameznim predmetom javnega naročila. V DEM težijo k čim večji centralizaciji

nabavne funkcije, vendar zaradi narave dela tega ni mogoče v celoti izvesti. Z namenom

zmanjševanja drobitve naročil in doseganja boljših ekonomskih učinkov ter posledično

racionalizacije poslovanja težijo k zmanjševanju števila izvajalcev.

V letu 2015 so sklenili dogovor družb skupine HSE o politiki izvajanja postopkov

skupnega naročanja. Izvajanje postopkov skupnega naročanja blaga, storitev in gradenj

je eden od instrumentov optimizacije in racionalizacije stroškov ter investicijskih

vlaganj, tako na ravni posamezne družbe kot tudi skupine HSE.

Zaradi boljše izkoriščenosti obstoječih virov v skupini HSE, tako kadrov kot opreme, v

skladu z zakonodajo uporabljajo oddaje naročil povezanim družbam v skupini družb

HSE, s ciljem pozitivnega prispevka k poslovnemu izidu skupine HSE.

Med poglavitne naloge nabave v DEM uvrščajo ustrezno in zakonito izvedbo nabavnih

postopkov s ciljem zagotoviti, glede na zastavljena merila in kriterije, najugodnejšega

izvajalca storitev ali dobavitelja opreme.

Kakovost dobave materiala in storitev posameznih izvajalcev neposredno vpliva na

brezhibno delovanje naprav, kar je pogoj za nemoteno proizvodnjo električne energije.

Zaradi pomembnosti zagotavljanja nemotene proizvodnje električne energije ima izbor

kakovostnih izvajalcev še toliko večji pomen (DEM, 2016).

6.4 Organiziranost nabavne funkcije

Nabavna funkcija se v DEM izvaja v službi Nabava in prodaja in deloma v posameznih

organizacijskih enotah.

Posamezne službe predstavljajo organizacijske enote na drugem nivoju, organizirane v

okviru sektorjev. Sektor za korporativno upravljanje predstavlja organizacijsko enoto na

prvem nivoju, ki je neposredno vezana na direktorja družbe. V okviru sektorja se

izvajajo procesi nabave in prodaje, pravne pisarne, zagotavljanja človeških virov in

varstva pri delu.

65

Temeljne naloge nabave so (DEM 2015, 15):

nabava osnovnih sredstev,

nabava drobnega inventarja in storitev,

nabava materiala in blaga za celotno družbo,

izvajanje drugih nalog po odredbi vodstva družbe.

Za nabavo v DEM so značilne številne posebnosti. Družba nima proizvodne zaloge

(surovine, sestavni deli) niti zaloge polizdelkov in ne zaloge končnih izdelkov. Ima pa

zaloge pomožnega materiala (material za vzdrževanje, popravila in delovanje), ki se

uporablja v proizvodnem procesu, vendar ne postane sestavi del proizvoda (mazalno

olje, deli za popravila strojev itd.). Družba nima centralno vodenega skladiščnega

poslovanja, saj so skladišča organizirana po elektrarnah in se zaloge vodijo po

vzdrževalnih skupinah. Tako se služba nabave ne ukvarja z zalogami, čeprav so se v

preteklosti pogosto postavljala vprašanja v zvezi s centraliziranim spremljanjem

skladiščnega poslovanja v družbi (Vidovič 2006, 37).

Kot ugotavlja že kolegica Vidovič v svoji diplomski nalogi, družba nima centralno

vodenega skladiščnega poslovanja, prav tako družba nima centralno organiziranega

sistema nabave.

Postopek drobnih naročil, sicer z vrednostno omejitvijo, še vedno omogoča

posameznim organizacijskim enotam izvajanje nabave decentralizirano, z vsemi

prednostmi in z vidika javnega naročanja, predvsem s slabostmi decentraliziranega

sistema. Naveden postopek omogoča veliko razpršenost nabav po posameznih

organizacijskih enotah brez enotnega pregleda in kontrole.

6.5 Uvrstitev družbe na seznam javnih zavezancev

6.5.1 Zavezanec po ZJNVETPS

DEM d.o.o. so bile kot naročnik, ki mora upoštevati javno naročniško zakonodajo,

opredeljene z uvrstitvijo na seznam iz Priloge 2 Uredbe o seznamih naročnikov,

področni zakonodaji skupnosti, seznamih gradenj in storitev, obveznih informacijah v

objavah, opisih tehničnih specifikacij in zahtevah, ki jih mora izpolnjevati oprema za

elektronsko naročanje (Uradni list RS, št. 12/2013), ki jo je izdala Vlada Republike

Slovenije in je začela veljati 8. 2. 2013.

Dejstvo, da je bil naročnik naveden na seznamu po navedeni uredbi, še ni ključno, ker je

seznam informativne narave in odgovor na to, ali je neki gospodarski subjekt naročnik,

določajo pogoji, ki sta jih določala ZJN-2 in ZJNVETPS, ne pa uredba kot podzakonski

akt.

Da bi bil neki subjekt naročnik po ZJNVETPS, ne zadošča le ugotovitev, ali ima ta

določen status (javni naročnik, javno podjetje ali zasebnik), temveč je treba tudi

ugotoviti, ali opravlja katero izmed infrastrukturnih dejavnosti iz 5. odstavka 9. člena

66

ZJNVETPS. V tretjem odstavku 5. člena ZJNVETPS je določeno, da se ZJNVETPS v

primeru električne energije uporablja za naslednje dejavnosti:

a) zagotavljanje ali upravljanje stalnih omrežij, ki so namenjena zagotavljanju

javnih storitev v zvezi s proizvodnjo, transportom in distribucijo električne

energije ali

b) dobavo električne energije takšnim omrežjem.

Zaradi nejasno opredeljenega pojma dobava (iz zgoraj navedene besedne zveze »dobava

električne energije takšnim omrežjem«) in pogojev za javna podjetja so v DEM

predvidevali, da ne izpolnjujejo pogojev za določitev statusa naročnika in so na

Ministrstvo za finance, ki je bilo v 2013 pristojno za javna naročila, podali zahtevo za

ugotavljanje statusa po ZJN in ZJNVETPS.

Ministrstvo za finance je na podlagi zahteve družbe DEM v postopku ugotavljanja

statusa naročnika po ZJN in ZJNVETPS v prvi polovici 2013 izdalo odločbo, s katero je

odločilo, da DEM ni naročnik po določbah ZJN (1. točka), je pa naročnik po določbah

ZJNVETPS, in sicer za dejavnost dobave električne energije stalnim omrežjem, ki so

namenjena zagotavljanju javnih storitev v zvezi s proizvodnjo, transportom in

distribucijo električne energije.

DEM je zoper odločbo Ministrstva za finance sicer vložil pritožbo, a je vlada dne 3. 8.

2013 pritožbo zavrnila z utemeljitvijo, da pritožbene navedbe, da DEM kot proizvajalec

električne energije ne izvaja relevantne dejavnosti, niso utemeljene, saj po mnenju vlade

iz določb Energetskega zakona in mnenja Evropske komisije, na katero je izpodbijano

odločbo oprlo Ministrstvo za finance, namreč izhaja, da tudi proizvodnja električne

energije sodi med dejavnosti iz tretjega odstavka 5. člena ZJNVETPS.

6.5.2 Zavezanec po ZJN-3

Zakonodajalec je v ZJN-3, ki je stopil v veljavo 1. 4. 2016 in združuje obe področji,

torej splošno in infrastrukturno, ustrezneje definiral naročnike na infrastrukturnem

področju, in sicer v skladu s prvim odstavkom 9. člena so naročniki po tem zakonu

javna podjetja, ki opravljajo eno ali več dejavnosti na infrastrukturnem področju.

V 14. členu ZJN-3 je dejavnost električna energija podrobneje opredeljena in pravi:

Glede električne energije se pravila za javno naročanje na infrastrukturnem področju

uporabijo za naslednje dejavnosti:

1. a) zagotavljanje ali upravljanje stalnih omrežij, ki so namenjena zagotavljanju

javne storitve v zvezi s proizvodnjo, prenosom ali distribucijo električne

energije;

b) dobavo električne energije takšnim omrežjem.

2. Če stalnim omrežjem, ki zagotavljajo javno storitev, električno energijo dobavlja

naročnik iz č) ali d) točke prvega odstavka 9. člena tega zakona, se to ne šteje

kot dejavnost iz prejšnjega odstavka, kadar sta izpolnjena naslednja pogoja:

67

a) naročnik proizvaja električno energijo zato, ker je njena poraba potrebna za

opravljanje dejavnosti, ki niso navedene v prejšnjem odstavku ali 13., 15. ali 16.

členu tega zakona in

b) dobava javnemu omrežju je odvisna le od lastne porabe tega naročnika in ne

presega 30 odstotkov njegove celotne proizvodnje energije glede na povprečje

prejšnjih treh let, vključno s tekočim letom.

3. Za namen tega člena "dobava" vključuje generiranje oziroma proizvodnjo,

veleprodajo in maloprodajo.

Glede na navedeno in upoštevajoč definicijo javnega podjetja v 5. odstavku 9. člena

ZJN-3 ni dvoma, da so DEM d.o.o. zavezanci k javnim naročilom in morajo kot

naročnik upoštevati javno naročniško zakonodajo, ki velja za infrastrukturno področje.

6.6 Izvajanje nabavnega procesa in načrtovanje javnih naročil

Nabava v DEM še vedno, sicer z vrednostno omejitvijo, poteka po posameznih

organizacijskih enotah razpršeno, torej decentralizirano, zahtevki časovno in iz

posameznih organizacijskih enot prihajajo v nabavno službo preko celotnega leta,

čeprav bi bilo posamezne nabave treba načrtovati in združiti za vse posamezne

organizacijske enote na začetku leta in temu primerno izvesti posamezne postopke.

Zaradi navedenega prav tako ni možno poenotiti specifikacij zahtevanega blaga oz.

storitev, prav tako ni učinkov ekonomije obsega.

Obstaja tveganje drobitve naročil, namreč s seštevanjem več manjših nabav se lahko

preko leta prekorači z zakonom predpisana mejna vrednost, kjer bi bilo treba izvesti

strožji postopek javnega naročila. Poleg težav z razpršenim oddajanjem naročil in

različnega poimenovanja predmetov naročil je oteženo tudi seštevanje vseh naročil

oziroma kontrola nad naročili.

Načrtovanje javnih naročil v DEM ni ustrezno sistemsko urejeno in ga v družbi ne

izvajajo. V družbi nimajo izdelanega načrta naročil, ki bi bil nabavni službi vodilo za

delo in osnova za izvedbo vseh potrebnih naročil.

Brez načrtovanja ni možna ustrezna analiza in kontrola. Notranja kontrola sistemsko ni

vzpostavljena, zato bo treba ustrezno kontrolo povečati oz. uvesti. S povečano kontrolo

na vseh področjih se zagotovi zakonita, učinkovita in racionalna izvedba javnih naročil

in poraba sredstev, z analizami pa se odkrijejo ozka grla, ki jih bo treba odpraviti.

Poslovni načrt družbe predstavlja osnovo za operativno delo nabavne službe v tekočem

letu, kar pa ni dovolj za družbo, ki mora upoštevati pravila javnega naročanja. Iz

poslovnega načrta ni moč razbrati komercialne vsebine posamezne planske postavke.

Vidovič (2006, 41) že pred več kot desetimi leti, ko družba DEM še ni bila zavezanec k

javnemu naročanju, v svoji diplomski nalogi omenja problematiko načrtovanja, in sicer

meni, da bi na osnovi poslovnega načrta družbe (načrta investicij, načrta vzdrževanj ter

plana revizij in remontov) bilo treba izdelati nabavni načrt, ki bi opredeljeval, kaj,

68

koliko, kdaj kupiti in koliko bi bilo treba za to plačati. Tako usklajen nabavni načrt bi

pokrival večji del nabavnega delovanja. Nenačrtovane aktivnosti bi zahtevali le

dogodki, ki jih ni mogoče predvideti, to so razni nepredvideni škodni dogodki.

69

7 EMPIRIČNA RAZISKAVA NAČRTOVANJA NABAVE

V OKVIRU JAVNIH NAROČIL V DEM d.o.o.

7.1 Potek raziskave

Empirična raziskava je bila v podjetju DEM izvedena s pomočjo strukturiranega

intervjuja fokusne skupine s pomočjo vnaprej pripravljenih opornih vprašanj odprtega

tipa. Želel sem izkoristiti vse prednosti, ki nam jih ta vrsta raziskave omogoča, tako da

sem lahko med samo izvedbo prilagajal vprašanja v okviru konteksta razprave. Pri

skupinskem intervjuju so me zanimali različni pogledi, izkušnje in različno

razumevanje upravljanja in načrtovanja javnega naročanja v DEM med sodelujočimi v

procesu nabave.

Skupinski intervju sem si izbral kot eno najbolj priljubljenih metod/tehnik zbiranja

kvalitativnih podatkov. Intervju je potekal kot interaktivna, spontana in neformalna

diskusija udeležencev na izbrano temo z namenom vsestranske izmenjave pogledov,

pri kateri vsi udeleženci lahko izražajo svoje misli in odgovarjajo na misli drugih.

Predvidel sem heterogeno skupino sodelujočih, z različnimi stališči in pogledi na

obravnavano temo. Kljub heterogeni skupini sodelujočih pa je bilo vzdušje med samo

izvedbo sproščeno in družabno, kar je pogoj za večje zaupanje in odkritost med

sodelujočimi. Prednost heterogene skupine je tudi, da lahko zaradi različnih pogledov

proizvede več idej.

Z intervjujem sem si pomagal priti tudi do bolj poglobljenih podatkov, ki sem jih

dopolnili s podatki, pridobljenimi iz drugih virov ter odgovore okrepil z dodatnimi

podvprašanji za lažjo analizo. Pri analizi odgovorov sem se potrudil, da odgovore čim

bolj pravilno interpretiram.

Z opornimi vprašanji sem zastavil splošno temo pogovora in so mi predstavljala okvir

za diskusijo. Sodelujoči so s pomočjo vprašanj izrazili svoje mnenje o teh temah. Vse,

kar je skupina izrazila, sem si v vlogi raziskovalca po izvedenem srečanju natančno

zabeležil in nato zbrane podatke tudi skrbno obdelal.

Pomanjkljivost izvedbe intervjuja je, da sem izvajalec raziskave, kot vodja nabavne

službe, neposredno vpleten v proces nabave in se nisem mogel izogniti svojemu

subjektivnemu mnenju in svojim stališčem do vprašanj raziskave. Torej so bile

povratne informacije pridobljene iz dveh virov iz sebe in sodelujočih v intervjuju.

Vprašanja so bila pripravljena z namenom pridobiti podatke od različnih udeležencev v

nabavnih postopkih, ki mi bodo v nadaljevanju dela pomagali zavrniti oz. potrditi

hipoteze. Skupinski intervju sem izvedel na sedežu podjetja na začetku januarja 2017 z

različnimi udeleženci, sodelujočimi v nabavnem postopku:

vodjo sektorja korporativnega upravljanja, v katerega sodi nabavna služba,

70

vodjo službe za kontroling,

vodjo sektorja vzdrževanja,

vodjo strokovnih tehničnih služb,

nabavnimi referenti.

Kot izvajalec intervjuja sem sodelujočim:

pojasnil cilje raziskave in predmet pogovora,

poudaril resnost in strokovnost problema, ki ga preučujejo, in pomembnost

celotnega raziskovalnega projekta ter

poudaril pomembnost mišljenj, opomb, predlogov in vsega drugega, kar bodo

sodelujoči povedali.

7.1.1 Vprašanja raziskave

Okvirna vprašanja, ki so bila uporabljena pri intervjuju, so mi služila kot grob okvir za

raziskavo. Njihova razčlenitev po posameznih hipotezah in analiza sledi v nadaljevanju.

Vprašanja se smiselno povezujejo in prepletajo, mnogokrat se navezujejo na več

različnih hipotez.

7.2 Analiza rezultatov

Z analizo rezultatov bom prišel do odgovora na temeljno raziskovalno vprašanje

magistrskega dela:



Hipoteze s posameznimi vprašanji in odgovori:

H1: Načrtovanje nabave je osnova za določitev istovrstnosti naročil, pravilen izračun

ocenjene vrednosti predmeta naročila in izbor pravilnega postopka v skladu z ZJN-3.

1. vprašanje

Ali v družbi DEM znate določiti istovrstnost naročil, ustrezno določiti predmet naročila

in izračunati/določiti ocenjeno vrednost predmeta naročila?

Ne znajo določiti istovrstnosti naročil in posledično ustrezno oblikovati predmete

naročil in oblikovati ocenjene vrednosti naročil. Vsi trije navedeni elementi so v močni

korelaciji, ki pa jih ne znajo ustrezno opredeliti, saj nimajo ustrezno vzpostavljenega

sistema za določitev istovrstnosti blaga/storitev kot osnove za načrtovanje nabave.

Glede na raznolikost naročil hidromehanske, strojne, elektro, IT in ostalih tipov opreme,

prav tako pa raznolikost storitev, ki jih naročajo, bo določitev istovrstnosti poseben

izziv, predvsem zaradi tega, ker se zakonodajalec ne zna jasno opredeliti do pojma

istovrstnosti, tudi stališča pravne stroke so različna.

71

2. vprašanje

Kdo je po vašem mnenju odgovoren za določitev istovrstnosti naročila?

Družba DEM je odgovorna za ustrezno določitev istovrstnosti naročil. Interni naročnik

je odgovoren za določitev. Pripravljavec načrta naročil je odgovoren. Mnenja se zelo

razlikujejo med sabo. Odgovornosti se prelagajo med različnimi tehničnimi oz.

strokovnimi področji družbe.

3. vprašanje

Ali znate v družbi DEM sami določiti ustrezno klasifikacijo in razvrstiti

blago/storitve/gradnje v ustrezne nabavne skupine za oblikovanje predmetov naročil?

Ali obstaja šifrant blaga/storitev?

Šifrant blaga in storitev v družbi DEM še ne obstaja. V družbi bodo sposobni sami

določiti ustrezne klasifikacije blaga, storitev in gradenj, ko bomo postavili ustrezen

sistem določitve istovrstnosti. K izvedbi klasifikacije bodo pristopili. Eden izmed

največjih izzivov je poenotiti nazive blaga/storitev različnih internih naročnikov iz

tehničnega in prav tako splošnega področja družbe.

Treba je določiti »ključ« za določitev klasifikacije, problematika je podobna kot pri

določitvi istovrstnega blaga. Klasifikacija mora biti predmet uskladitve tehničnih služb,

nabavne službe, pravne službe in službe kontrolinga. Pri oblikovanju izhodišč za

določitev ustreznih nabavnih skupin potrebujejo strokovno pomoč od zunaj.

4. vprašanje

Ali vsi sodelujoči v postopkih javnega naročanja razumejo razdelitev procesa javnega

naročanja na predrazpisno, razpisno in izvedbeno pogodbeno fazo naročila?

Odgovor:

Ne. Na vseh nivojih družbe se kot nabavni proces še vedno razume samo razpisna faza

naročila. Ni ustreznega razumevanja aktivnosti, ki spadajo v posamezno fazo procesa

javnega naročanja.

Potrditev/zavrnitev hipoteze H1

Hipotezo H1 lahko v celoti potrdim. Načrtovanje nabave, kot proces, je osnova za

pravilnost vseh nadaljnjih korakov. Če se aktivnosti načrtovanja ne izvajajo, imajo

težave z določitvijo istovrstnosti, oblikovanja predmetov naročila in oblikovanju

ocenjenih vrednosti. V družbi ne razumejo pomembnosti aktivnosti predrazpisne in

porazpisne faze procesa nabave. Proces nabave preozko enačijo s fazo izvedbe

posameznega naročila.

H2: Za celovito obvladovanje javnega naročanja v DEM je na področju javnih naročil

nujno potrebno sodelovanje različnih služb oz. strokovnjakov z različnih področij. Za

določitev ustrezne nabavne politike so nujne odločitve na strateški ravni podjetja.

72

5. vprašanje

Ali v DEM vsi razumete in upoštevate obveze, ki jih imate kot javno podjetje

zavezanec k Zakonu o javnem naročanju in Zakonu o dostopu do informacij javnega

značaja na ravni družbe, ali menite, da se javno-naročniška zakonodaja navezuje samo

na delo nabavne službe?

V DEM ne razumejo vseh obvez družbe, ki jih imajo kot javno podjetje, še vedno velja

prepričanje zaposlenih, sodelujočih v postopkih naročanja in morda celo vodstva

podjetja, da je javno naročanje področje, s katerim se mora ukvarjati samo služba

nabave. Med sodelujočimi se poraja vprašanje, ali smo procesno ustrezno organizirani,

prav tako menijo, da je treba, da se na tehničnem področju posamezniki ustrezno

usposobijo in aktivneje sodelujejo v procesih naročanja.

6. vprašanje

Ali je sodelovanje službe kontrolinga, pravne službe, službe notranje revizije, tehničnih

služb potrebno pri celovitem obdelovanju javnih naročil (v vseh fazah procesa)?

Del sodelujočih meni, da je aktivnejše sodelovanje navedenih služb nujno potrebno, del

sodelujočih je nasprotnega mnenja, ki meni, da pri vsakem javnem naročilu sodelovanje

pravnikov ni potrebno. Drugi del odgovora izhaja iz nerazumevanja širšega procesa

nabave.

Sodelujoči menijo, da je napačno izhodišče vzpostavljenega sistema organizacije

procesov v družbi, ki posamezno službo, v našem primeru nabavno službo, poenoti s

procesom.

7. vprašanje

Ali v DEM zmorete obvladovati sistem javnega naročanja brez pomoči/sodelovanja

zunanjih strokovnjakov s področja javnih naročil?

Povezano z odgovori pri prvi hipotezi v DEM menijo, da bodo sistem oz. proces

javnega naročanja lahko obvladovali sami, brez sodelovanja zunanjih strokovnjakov,

komaj potem, ko bodo s pomočjo le-teh vzpostavili ustrezen in učinkovit sistem javnega

naročanja, vključno z načrtovanjem. Za vzpostavitev ustreznega sistema je glede na

nejasnosti v javno-naročniški zakonodaji več kot nujno potrebna pomoč strokovnjakov.

A le-to ne bo dovolj, če se sami ne bodo znali ustrezno organizirati.

8. vprašanje

Ali različni interni naročniki ustrezno sodelujejo med sabo s ciljem

poenotenja/uskladitve nabavnih zahtev ali delujejo »izolirano«?

Interni naročniki z istimi oz. podobnimi predmeti naročil med sabo ne sodelujejo in se

ne informirajo. Interni naročniki delujejo preveč »izolirano«. Treba bo izboljšati

komunikacijo med zaposlenimi in spremeniti miselni vzorec glede razumevanja javnega

naročanja.

73


Hipotezo lahko v celoti potrdim. Širše dojemanje javnega naročanja ni možno brez

odločitev in oblikovanja ustrezne nabavne politike z izvedbo strateških in vodstvenih

aktivnosti na strateški ravni podjetja. Sodelovanje različnih služb v procesu javnega

naročanja je nujno in ni možno brez odločitev in koordinacije na strateški ravni.

H3: Nabavna služba brez načrta naročil ne ve, katera naročila so istovrstna, prav tako

sodelovanje med različnimi internimi naročniki ni možno, če se prihodnje potrebe ne

morejo predvideti.

9. vprašanje

Ali menite, da je naloga in obveznost nabavne službe, da določi »istovrstnost«

posameznega naročila, ko že prejme zahtevo za naročilo v izvedbo?

Določitev istovrstnosti ni v domeni nabavne službe. Sodelujoči se ponovno vprašajo,

kaj definira istovrstnost in kaj potemtakem »sodi skupaj«? Istovrstnost mora definirati

posamezno tehnično oz. poslovno področje, od koder naročilo prihaja. Treba je

vzpostaviti ustrezen sistem in določiti izhodiščna pravila igre.

10. vprašanje

Ali imate ustrezno vzpostavljen sistem notranje kontrole izvajanja javnih naročil?

Nimajo vzpostavljenega sistema notranje kontrole izvajanja javnih naročil. Služba

kontrolinga in notranje revizije v procesih javnega naročanja ne sodelujeta.


Tudi tretjo hipotezo v celoti potrdim. Nabavna služba ne more sama vedeti, katera

naročila so istovrstna, pri oblikovanju le-te morajo sodelovati tehnične službe. Ustrezno

upravljan proces nabave, vključno z načrtovanjem, mora biti plod multidisciplinarnega

dela različnih strok oz. strokovnih služb. Nabavna služba ne more in ne sme sama

določati istovrstnosti naročil, prav tako ne more sama upravljati celotnega sistema

javnega naročanja, vključno z organizacijo, načrtovanjem, analizo in kontroliranjem.

Interni naročniki morajo že v fazi načrtovanja, zbiranja potreb predvideti in uskladiti

svoje potrebe za prihajajoče poslovno leto.

H4: Drobljenje naročil z razpršenostjo nabav po posameznih objektih in službah ni v

skladu z ZJN-3, ker ne sledi načelu gospodarnosti in transparentnosti.

11. vprašanje

Ali menite, da se na letni ravni izvede preveč/premalo nabavnih postopkov?

Izvede se preveč nabavnih postopkov. Razlog je predvsem v izvedbi t. i. drobnih

naročil, ki ne gredo skozi nabavno službo. Sukcesivne dobave in storitve, ki se

ponavljajo čez vse leto, je treba pokriti z letnimi pogodbami.

74

12. vprašanje

Ali je lahko glede tveganja drobitve naročil rešitev v centralizaciji nabavne funkcije?

Ne popolnoma. Centralizacija nabavne funkcije ne bo rešila vprašanja načrtovanja oz.

drobitve naročil. Nabavna služba lahko določi ustrezne postopke v skladu z zakonodajo

samo na podlagi prejetih vhodnih informacij oz. informacij, s katerimi razpolaga. Kot

sem že predhodno ugotovil, nabavna služba glede na različna poimenovanja istovrstnih

predmetov naročil ne more vedeti, kaj je istovrstno.

Ena izmed predlaganih rešitev za obvladovanje istovrstnosti blaga je skladiščno

poslovanje z ustreznim šifrantom materialov in določitvijo blagovnih/nabavnih skupin.

Druga izmed predlaganih rešitev je sklepanje letnih oz. večletnih pogodb in okvirnih

sporazumov.

13. vprašanje

Ali je možno število izvedenih nabavnih postopkov zmanjšati na polovico?

Vsi sodelujoči se strinjajo, da je število izvedenih postopkov možno zmanjšati vsaj za

polovico, če ne še več.

14. Vprašanje

Ali je treba poenostaviti (vsaj evidenčne) postopke in spremeniti pravilnik o nabavi?

Evidenčne postopke je treba poenostaviti, zmanjšati je treba število potrjevalcev in

odobriteljev, prav tako je treba zmanjšati število sodelujočih v razpisni fazi naročil.

Sprememba internega akta, ki ureja javno naročanje, je nujno potrebna.


Tudi to hipotezo lahko potrdim. Sodelujoči se strinjajo, da obstaja veliko tveganje

zaradi drobljenja naročil po posameznih objektih in službah.

H5: Brez ustreznega načrtovanja postopkov nabave se resursi ne morejo ustrezno

razporediti dinamike in dela strokovnih sodelavcev v nabavi skozi vse leto.

Vsi sodelujoči se strinjajo, da dela strokovnih sodelavcev v nabavi ni možno načrtovati

brez ustreznega načrta naročil.


Hipotezo lahko potrdim.

75

Odgovor na temeljno raziskovalno vprašanje

Po analizi prejetih informacij lahko podam odgovor na temeljno raziskovalno vprašanje:



Z gotovostjo lahko trdim, da v analiziranem podjetju procesa nabave v okviru javnih

naročil ne upravljajo ustrezno. Načrtovanja javnih naročil ne izvajajo in brez

načrtovanja tudi ni mogoče vzpostaviti ustreznega sistema kontrole.

Razlogov za obstoječe stanje je seveda več, izhajajo pa predvsem iz nerazumevanja

javnega naročanja kot kompleksnega sistema več različnih faz, ki ima vsaka svoje

zakonitosti. Zaradi neobstoja posamezne faze se pojavljajo težave pri vseh nadaljnjih

fazah.

Razlog je tudi v pomanjkanju upravljanja javnega naročanja na vseh ravneh družbe, še

vedno namreč prevladuje miselnost, da javno naročanje sodi (samo) v nabavno službo.

Potrebno je zavedanje, da je celotna družba DEM javno podjetje in je kot tako dolžno

spoštovati pravila javno-naročniške zakonodaje. Pri vseh nabavnih postopkih, tudi tistih

pod mejnimi vrednostmi, kot jih določa ZJN-3.

Ker se z javnim naročanjem ukvarja samo nabavna služba, je eden izmed razlogov tudi

pomanjkanje v znanju in izkušnjah. Brez ustrezne pravne podpore, zunanje ali notranje

ter brez vzpostavljenega sistema notranje kontrole je tveganje napak in kršitev

zakonodaje zelo veliko.

Odgovor na drugi del temeljnega raziskovalnega vprašanja, kako proces izboljšati z

ustreznim načrtovanjem, podajam v naslednji točki magistrskega dela.

7.3 Predlogi za izboljšave

7.3.1 Razumevanje obveznosti javno-naročniške zakonodaje, kompleksnosti

procesa javnega naročanja ter podpora vodstva

Ključno za izboljšanje obstoječega stanja je razumevanje vseh zaposlenih, predvsem

vodstva podjetja, da so DEM javno podjetje, ki opravlja dejavnost na infrastrukturnem

področju in so dolžni spoštovati javno-naročniško zakonodajo.

Udeleženci v nabavnem procesu javnega podjetja DEM morajo razumeti, da se javno

naročanje razlikuje od potrošniškega naročanja. Odgovorne osebe naročnika se pri

izvajanju javnega naročanja žal ne morejo obnašati enako kot pri zasebnih nakupih.

Zmotno je tudi razmišljanje, da velja javno-naročniška zakonodaja samo za večja

naročila oz. naročila nad mejnimi vrednostmi.

Ključno za izboljšanje nabavnega procesa z ustreznim načrtovanjem je razumevanje

vseh zaposlenih, sodelujočih v postopkih javnega naročanja, razumevanje javnega

76

naročanja kot sistema, sestavljenega iz kar 39 posameznih korakov (SIGMA 2010,

B91), ki so razdeljeni na tri glavne faze:

predrazpisna faza,

faza izvedbe javnega naročila in

porazpisna faza pogodbena faza.

Torej, potrebno je razumevanje procesa naročanja kot mnogo širšega procesa, ki ni

samo izvedba posameznega naročila, ampak procesa, ki se začne mnogo prej, z letnim

načrtovanjem in ugotavljanjem ter usklajevanjem potreb internih naročnikov ter konča z

zaključkom izvedbene pogodbe in internim zapisniškim zaključkom postopka.

Za razumevanje navedenega pa je prvotno potrebno ključno razumevanje javno-

naročniške zakonodaje in razumevanje vseh obveznosti, ki jih le-ta nalaga naročnikom.

Treba je razumeti, da je tudi pri javnih naročilih pod pragom treba upoštevati temeljna

načela javnega naročanja in se ta naročila ne morejo oddajati kar po domače. ZJN-3

posebej navaja upoštevanje glavnih načel javnega naročanja tudi pri t. i. evidenčnih

naročilih.

Za uspešno in zakonito izvajanje nabavne funkcije je treba vzpostaviti ustrezno

organizacijo le-te, pri čemer pa ima glavno vlogo vodstvo podjetja s postavljanjem

strategij in določanjem ciljev ter delegiranjem pooblastil.

Ključni dejavnik uspeha nabave je ravno podpora vodstva. Vodstvo odpravlja vrzeli

med različnimi ravnmi in med sodelavci ter podpre spremembe organizacijske strukture.

Če se nabava vrednoti kot administrativno izvajanje dobav, je nabava po navadi nizko v

organizacijski strukturi (Bradač, 74).

Kakovostni dobavitelji so izredno pomembni za zagotavljanje zanesljive in nemotene

proizvodnje električne energije, z zagotavljanjem razpoložljivosti naprav in opreme ter

zanesljivost obratovanja. Zaradi navedenega so potrebne odločitve in aktivnosti na

strateški ravni podjetja.

Potrebne strateške aktivnosti so:

načrtovanje in razvoj organiziranja in infrastrukture nabave,

načrtovanje in določanje najboljšega načina uporabe resursov strokovnih

kadrov in koriščenja sredstev za nabavo,

vzpostavitev in vzdrževanje nabavne politike in prakse,

identificiranje in postavitev standardov poslovanja, ki jih je treba doseči,

prispevek k načrtovanju proračuna/poslovnega načrta,

vzpostavitev mehanizmov kontrole in poročanja,

uporaba zunanjih in notranjih strokovnjakov s področja javnega naročanja za

boljše upravljanje nabave.

77

7.3.2 Sodelovanje ostalih poslovnih funkcij oz. strokovnih služb v procesu

načrtovanja javnega naročanja

V DEM so še velike zmožnosti, da se javna naročila izvajajo bolj gospodarno in

učinkovito.

Kot sem že predhodno ugotovil, so aktivnosti, ki jih izvaja nabavna služba v nabavnem

procesu, samo mozaik v celoti, družba mora prepoznati celoten proces javnega

naročanja.

V proces izvajanja in načrtovanja javnega naročanja se morajo, poleg nabavne službe,

obvezno vključiti ostale strokovne službe: pravna služba, služba načrtovanja in

kontrolinga, notranja revizija ter vse strokovne tehnične službe, iz katerih prihajajo

zahteve za naročila.

Da bi družba DEM prišla do želenih zastavljenih ciljev in rezultatov načrtovanja

javnega naročanja, morajo vse službe in organizacijske enote v družbi stremeti k

doseganju istih ciljev, potrebno je usklajeno in istosmerno delovanje.

Sodelovanje tehničnih služb kot predlagateljev naročil

Realno predvidevanje, zbiranje in usklajevanje potreb blaga in storitev ter gradenj, ki jih

je treba naročiti po poslovnem načrtu brez ustreznega sodelovanja vseh internih

naročnikov, ni možno. Interni naročniki morajo razumeti zahteve javno-naročniške

zakonodaje, med seboj morajo dvigniti raven komuniciranja ter ne smejo delovati

izolirano.

Zavedati se morajo svoje odgovornosti kot ključnega člena v procesu javnega naročanja

in mnogokrat prestopiti okvirje strogo tehničnega razmišljanja ter usvojiti dodatna

znanja s področja javnega naročanja.

Prav tako brez ustreznega sodelovanja tehničnih služb določitev istovrstnosti blaga,

storitev in gradenj ni možno in je tveganje kršitve zakonodaje še bolj prisotno. Isto velja

za oblikovanje tehničnih kriterijev usposobljenosti v fazi izbora najugodnejšega

ponudnika in oblikovanje tehničnih specifikacij posameznega predmeta javnega

naročila.

Sodelovanje pravne stroke

Dejstvo je, da v Sloveniji javno-naročniško zakonodajo, samo izvedbo postopkov

naročanja ter seveda revizijo le-teh kroji pravna stroka.

Javna naročila niso ločeno pravno področje, ampak povezano s civilnim, gospodarskim

in pogodbenim pravom. Zraven dobrega poznavanja javno-naročniške zakonodaje je

potrebno tudi dobro poznavanje Obligacijskega zakonika in pri javnem naročanju

gradenj tudi Zakon o graditvi objektov.

78

Borut Žebre (Delo 2012), dolgoletni vodja oddelka za javno naročanje pri Združenih

narodih, meni, da so si v Sloveniji pravniki prilastili postopke naročanja. To močno

zapleta postopke, ki so zato sprti z ekonomsko logiko. V intervjuju ugotavlja, da je bil v

preteklosti tudi v Združenih narodih sistem javnega naročanja podobno okoren, a so jih

povečane potrebe na mirovnih operacijah v devetdesetih letih prisilile v reformo

javnega naročanja. Takrat so opazili, da jim veljavna pravila ne zagotavljajo kakovosti

in hitrosti naročil. Odbor, ki je bil odgovoren za reformo, se je takrat odločil za

radikalno potezo in iz postopkov izločil vse pravnike, razen tistih, ki niso bili

kontaminirani s formalizmi prejšnjega sistema. Tako so vodenje javnih naročil prevzeli

ekonomisti in inženirji, ki so pripravili veliko bolj življenjska pravila za javno

naročanje.

V Slovenji pa so si pravniki prilastili javno naročanje in ga zato razvijajo, kakor da bi

bil kazenski zakonik, s katerim moraš dati vsakemu potencialnemu ponudniku

maksimalno možnost pritožbe. Pravniki so tako zapletli besedilo Zakona o javnem

naročanju, da so njegova določila skregana z ekonomsko logiko. To prilastitev

pravnikov je omogočilo pomanjkanje kadra, ki bi imelo ekonomska znanja o javnem

naročanju. Predmetov o javnem naročanju v nasprotju z zahodnimi državami namreč ne

poučuje nobena naša fakulteta. Posledica neznanja pa je napačno vključevanje določil

direktiv Evropske unije v naše zakone – besedila direktiv preprosto kopiramo, namesto

da bi jih uskladili z obstoječimi določili. Takšno usklajevanje je ne nazadnje tudi smisel

direktiv, z nekritičnim kopiranjem pa se postopki dodatno zapletajo (Delo 2012).

Ker je do reforme, kot so jo izvedli v Združenih narodih, v Sloveniji še daleč, je pač

sodelovanje pravnikov v procesu javnega naročanja pri naročnikih nujno in ključno.

V procesu načrtovanja je ključno razumevanje in tolmačenje nejasno definiranih določil

ZJN-3 glede pojmovanj ocenjene vrednosti, oblikovanja posameznega predmeta

naročila, drobljenja in istovrstnosti javnih naročil. Prav tako je nujno dobro poznavanje

prakse Državne revizijske komisije, Protikorupcijske komisije in Računskega sodišča.

Če naročniki sami ne razpolagajo z ustrezno usposobljenimi pravnimi kadri z

izkušnjami s področja javnega naročanja, si morajo pomoč poiskati na trgu.

Sodelovanje službe načrtovanja in kontrolinga

Ker v DEM še nimajo izdelanega letnega načrta naročil, ki bi bil vodilo za delo in

osnova za izvedbo vseh potrebnih naročil, posledično tudi notranja kontrola še ni

povsem ustrezna, zato jo bo treba povečati. S povečano kontrolo na vseh področjih se

zagotovi zakonita, učinkovita in racionalna poraba sredstev, z analizami pa se odkrijejo

ozka grla, ki jih bo treba odpraviti.

Pri analiziranju in proučevanju imata v nabavnem procesu pomembno vlogo kontroling

nabavnega poslovanja in uporaba sodobnih orodij za proučevanje poslovanja. Prednosti

kontrolinga in uporaba orodij za proučevanje poslovanja so v bolj preglednem

poslovanju. Večje kontrole in analize pripomorejo k znižanju vhodnih stroškov. Z

79

aktivnejšo vlogo kontrolinga v nabavnem procesu bi bistveno pripomogli k preglednejši

in bolj racionalni nabavi, k znižanju stroškov nabavnega poslovanja ter s tem k

izpolnitvi strateških ciljev organizacije.

Služba načrtovanja in kontroling sta zadolžena za pripravo poslovnega načrta družbe,

kar je zelo povezano z načrtovanjem naročil. Zakonodajalec tudi v Sloveniji opredeljuje

zagotovljena sredstva naročnika kot pogoj za oddajo javnega naročila in izvedbo

pogodbene faze. Ta pogoj pa izkazuje povezanost med finančnim načrtovanjem v

poslovnem načrtu in načrtovanjem nabav in lahko prepreči, da naročniki ne prevzemajo

obveznosti, ki jih ne bi zmogli izvesti. Zaradi navedenega mora načrtovanje naročil

potekati vzporedno s finančnim načrtovanjem/poslovnim načrtom. Navsezadnje je

mogoče končni načrt naročil izdelati komaj po potrjenem poslovnem načrtu družbe, ko

so znane vrednosti vseh predvidenih postavk načrta.

Sodelovanje notranje revizije

Kot navaja Šeligo (2005,40), povzeto po (Vidovič 2000,89), mora biti celoten sistem

javnega naročanja transparenten ter mora zagotavljati enakopravnost in konkurenco

med ponudniki. Kljub postavljenim pravilom in načelom so lahko postopki javnega

naročanja nezakoniti, negospodarni in neučinkoviti. Notranja revizija lahko s skrbnimi

pregledi, ugotovitvami in ustreznimi predlogi pomembno pripomore k temu, da do

nepravilnosti, negospodarnosti in neučinkovitosti na področju javnega naročanja ne bi

več prihajalo.

Osnovni cilji notranjega nadzora so zagotavljanje spoštovanja zakonov in drugih

predpisov, celovitost dokumentacije in informacij, varovanje premoženja ter

gospodarne, učinkovite in namenske uporabe sredstev (prav tam, 42).

Naloga vsakega naročnika je, da vzpostavi učinkovit in gospodaren sistem notranjih

kontrol pri oddaji javnih naročil in sklepanja pogodb. Naloga notranjih revizorjev je, da

dajejo zagotovila, da kontrole uspešno delujejo. Če kontrole, ki zagotavljajo uspešno

delovanje uporabnika, ne delujejo dovolj učinkovito, ali jih sploh ni, notranji revizorji

dajejo priporočila za njihovo vzpostavitev in izboljšanje ter z nasveti pomagajo pri

izvajanju sprejetih ukrepov.

Kot je dejal Aleksander Petrovčič, namestnik vrhovnega državnega revizorja

Računskega sodišča RS na enem izmed strokovnih seminarjev s področja javnega

naročanja:

»Če ni nadzora, je vse skupaj brez zveze!«

Po njegovem mnenju so prav notranji revizorji, poleg zunanjih organov nadzora,

DKOM in Računsko sodišče RS kot notranja organa, zadolženi za izvajanje nadzora

javnega naročanja.

80

Kot meni Petrovčič, med najpogostejše kršitve na področju javnega naročanja, ki jih

ugotavlja računsko sodišče, sodita tudi:

pomanjkljivo načrtovanje investicij nakupov naročil storitev/gradenj v

predrazpisni fazi. Učinek te pomanjkljivosti je, da se z vsako naslednjo fazo, ki

sledi predrazpisni fazi, negativen učinek pomanjkljivega načrtovanja praviloma

stopnjuje in

neutemeljena delitev javnih naročil v več manjših t. i. neutemeljeno drobljenje

javnih naročil, izogibanje strožjim postopkom javnega naročanja, lahko pa tudi

izogibanje pravilom za objave.

7.3.3 Nujne aktivnosti za transparentno in gospodarno javno naročanje

Da bi v DEM zagotovili transparentno, gospodarno in zakonito izvajanje javnega

naročanja, morajo kot nujno izvesti naslednje aktivnosti:

1. Projektno pristopiti k vzpostavitvi sistema načrtovanja javnih naročil

Treba je imenovati projektno skupino z internimi udeleženci nabavne in pravne

stroke, notranje revizije, kontrolinga in tehničnih služb za vzpostavitev sistema

načrtovanja javnih naročil. Jasno je treba definirati obveznosti posameznih

udeležencev, posamezne roke izvedbe in cilje načrtovanja. Glavni osnovni

koraki so analiza in pregled preteklih naročil, določitev nabavnih skupin,

zbiranje in uskladitev nabavnih potreb za prihodnje leto, umestitev na isti

imenovalec glede istovrstnosti in kot končni izdelek pripraviti letni načrt nabav.

V praksi uporabljati načrt in se zavedati, da je le-ta odvisen od različnih

dejavnikov in je podvržen mnogokratnim spremembam in dopolnitvam. Držati

se argumenta, da se nekaj da, ne, da ne obstaja!

2. Centralizirati izvajanje vseh nabavnih postopkov posameznih organizacijskih

enot

Zaradi lažjega povezovanja in združevanja vseh relevantnih podatkov za

spremljanje funkcioniranja sistema javnega naročanja je ukrep nujen. Sicer je pri

uvedbi centralizacije veliko tveganje nezadovoljstva z nabavo in iskanjem krivca

za nastalo situacijo, a morajo prevladati prednosti pred slabostmi

decentraliziranega sistema.

Prav tako pa je treba zagotoviti ustrezno kadrovsko zasedbo nabavne službe.

3. Sprejeti ustrezen interni akt Pravilnik o nabavnih postopkih

Z internimi akti je treba popisati in določiti delovne procese in jasno definirati

odgovornosti zadolženih za posamezno fazo javnega naročanja.

81

4. Osvojiti kodeks obnašanja in sprejeti jasna interna pravila o reševanju konflikta

interesov.

5. Standardizirati obrazce (upoštevati različne postopke in različne vrste pogodb),

da bi zagotovili iste postopke vseh organizacijski enot/služb naročnika.

6. Izvesti obvezna dodatna izobraževanja s področja javnega naročanja za vse

udeležence v procesu javnega naročanja.

82

8 SKLEP

Načrtovanje javnega naročanja je temelj vsem nadaljnjim fazam nabavnega procesa,

namreč kakovost izvedbe predhodnih faz, vključno z načrtovanjem, določa kakovost

rezultatov naslednjih faz ter omogoča zakonito in ekonomsko učinkovito naročanje

javnih naročnikov.

Družba mora z letnim načrtovanjem nabave doseči uskladitev nabavnih aktivnosti z

aktivnostmi ostalih poslovnih dejavnosti in funkcij podjetja.

Upoštevajoč, da načrtovanje vpliva na pravilen izbor postopka javnega naročanja in

izvedbo posameznega javnega naročila bo treba v družbi DEM načrtovanju posvetiti

mnogo pozornosti in časa, za to pa bodo potrebni predvsem resursi v ljudeh, znanju,

povezovalni »integralni« menedžment med različnimi službami in dovolj časa.

Izzivi oz. problemi, s katerimi se soočajo DEM kot javni naročnik pri izvajanju sistema

javnega naročanja, so razdeljeni v skupine:

1. Problemi, ki izhajajo iz nerazumevanja javnega naročanja kot sistema,

sestavljenega iz treh faz (predrazpisna faza, faza izvedbe javnega naročila in

porazpisna faza) in neobstoja posameznih faz.

2. Problemi, ki izhajajo iz pomanjkljivosti v organizaciji javnega naročanja v

okviru nabavnih postopkov. Ti problemi so predvsem naslednji: pomanjkljivo

določene zadolžitve in odgovornosti posameznih služb in drugih sodelujočih v

posameznih fazah izvedbe javnega naročanja, slaba strokovnost komisij za

pripravo strokovnih specifikacij predmetov javnih naročil in razpisne komisije

(nepoznavanje pravil dela v skupini, podrejenost kratkoročnim lastnim ali

skupnim interesom, neusklajeno delovanje ipd.), razpršenost nabave med

posameznimi organizacijskimi enotami.

3. Problemi, ki izvirajo iz pomanjkljivosti v znanju ter sposobnostih. Ti problemi

se kažejo predvsem v nepravilni izbiri in/ali izvedbi postopkov javnih naročil v

skladu z veljavno zakonodajo, ki lahko izvira tudi iz slabega poznavanja

veljavne zakonodaje, slabem poznavanju predmeta javnega naročila in

pomanjkanju ustreznih strokovnih tržnih analiz, nepregleden informacijski

sistem in podobno.

Izvedba razpisne faze, ki jo izvaja nabavna služba, bi morala biti v svojem bistvu le

»tehnično orodje«, s katerim naročnik izbere najugodnejšega pogodbenega izvajalca.

Uspešnost izvedbe nabavne funkcije javnega naročnika ni odvisna samo od izvedbe

postopka javnega naročila, ampak tudi od kakovostno načrtovane ter izvedene

predrazpisne faze in porazpisne faze, ki sledi po sprejetju odločitve o oddaji javnega

naročila (faza sklenitve pogodbe, njena realizacija in kontrola izvedbe). Javni naročniki

na to prepogosto pozabljajo. Učinkovito sodelovanje vseh služb in posameznikov v

83

nabavnem procesu in njihovo pravočasno vključevanje v posamezne faze je bistvenega

pomena za uspešnost nabavne funkcije javnega naročnika.

Analiziral sem obstoječe upravljanje in izvajanje javnih naročil v okviru nabavne

funkcije javnega podjetja DEM. Nabavno funkcijo na izvedbeni ravni izvaja nabavna

služba, prav tako pa nabava izvaja decentralizirano po posameznih organizacijskih

enotah.

Upravljanje javnega naročanja bo moralo poseči v utečene nabavne postopke

posameznih organizacijskih enot in dosedanje pravice internih naročnikov pri nekaterih

nabavnih odločitvah ter nabavno funkcijo centralizirati in jo ustrezno načrtovati.

Odgovornosti in pooblastila vseh, ki sodelujejo v kateri koli fazi nabavnega procesa, bo

treba jasno opredeliti. Treba bo vzpostaviti skupno sodelovanje tako med internimi

naročniki v posameznih organizacijskih enotah, službo nabave in ostalimi strokovnimi

službami.

Organizacijske enote morajo biti med seboj usklajene in delovati v smeri doseganja

skupnega cilja, torej pravočasne dobave opreme in izvedbe storitev za nemoteno

proizvodnjo električne energije, a upoštevajoč vsa pravila, ki jo družbi DEM nalaga

javno-naročniška zakonodaja.

Neustrezno organizirana nabavna funkcija, brez izvedene faze načrtovanja, se kaže v

prelaganju odgovornosti iz ene strokovne službe na drugo, zamujanju pri izvedbi javnih

naročil, tveganju drobljenja naročil, torej slabši učinkovitosti nabavnih postopkov in

končno v nezadovoljstvu vseh sodelujočih.

Na podlagi analize dosedanjega upravljanja nabavne funkcije v DEM menim, da je

treba pristopiti k načrtovanju javnega naročanja in v proces nabave vključiti ostale

poslovne funkcije oz. strokovne službe.

Uspeh sprememb pri načrtovanju javnega naročanja bo odvisen predvsem od aktivne

vloge vodstva DEM kot tudi od pripravljenosti k sodelovanju posameznih vodij

organizacijskih enot in strokovnih služb.

Povečati bo treba motivacijo vseh zaposlenih za doseganje skupnih ciljev načrtovanja

naročil. Motivacija in ugodna organizacijska klima sta zelo pomembni, saj vplivata na

pripravljenost vseh zaposlenih k doseganju postavljenih ciljev, če jih ti sprejmejo kot

svoje cilje.

Skupni cilji načrtovanja morajo biti jasno definirani, njihovo uresničevanje pa je treba

sproti kontrolirati, ugotavljati morebitne odmike od načrtovanega in pravočasno

pristopiti k odpravi le-teh. Poudariti je treba transparentnost poslovanja v skladu z ZJN-

3, medsebojno zaupanje in sodelovanje vseh zaposlenih. Uspeh je možen le ob pogoju

usklajenega in istosmernega delovanja vseh funkcij ter sektorjev DEM in dobri

koordinaciji s strani vodstva.

84

Kljub temu da večina sprememb poslovnih procesov zahteva daljši čas in da se rezultati

pokažejo šele čez čas, je treba ukrepati takoj.

85

LITERATURA IN VIRI

1. Arrowsmith, Sue. (2014). The Law of Public and Utilities Procurement, Volume 1,

London: Sweet and Maxwell.

2. Avbreht, Aleš, Borut Zajc, Marjeta Erjavec, Mateja Dren, Maja Potočnik in Ana

Perko. 2008. Priročnik za javno naročanje. Ljubljana: Uradni list Republike

Slovenije.

3. Basta Trtnik, M., V. Kostanjevec, S. Matas, M. Potočnik, U. Skok Klima. (2016).

Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) s komentarjem. Ljubljana: Uradni list RS.

4. Bradač, Alenka. 2009. Nabava. Ljubljana: Zavod IRC.

5. Bovis, Christopher. 2012. EU Public procurement law (2nd edition). Cheltenham:

Edward Elgar Publishing Limited.

6. Čampa, Margit, Kodela, F., Matas, S., Šoltes, I., in Štular, T. 2007. Zakon o javnem

naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih

storitev s komentarjem. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije.

7. DEM. (2016). Letno poročilo 2015. Maribor: Dravske elektrarne Maribor. Dostopno

na: http://www.dem.si/Portals/0/Documents/LetnaPorocila/LP-2015-DEM-

WEB.pdf4. (10. 8. 2016)

8. DEM. (2016). Pravilnik o organizaciji družbe. Maribor: Dravske elektrarne Maribor.

9. DELO. (2012). Javno naročanje so »zavzeli« pravniški in drugi lobiji. Dostopno na:

http://www.delo.si/gospodarstvo/posel-in-denar/javno-narocanje-so-zavzeli-

pravniski-in-drugi-lobiji.html (10. 2. 2017)

10. Dremel, Nikola. (2010) Međuodnos plana nabave i financijskog plana,

Računovodstvo, revizija i financije, Zagreb, št. 11, str. 30.

11. Dimovski, Vlado, Peger, S., Peterlin, J., Grah, B., Turk, D., Šalamon, K., Grošelj,

M. (2014). Temelji managementa in organizacije. Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

12. Dimovski, Vlado, Penger, S. & Žnidaršič, J. (2005). Sodobni management.

Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

13. Direktorat za javno naročanje. 2016. Statistično poročilo o javnih naročilih, oddanih

v letu 2015. Dostopno na:

http://www.djn.mju.gov.si/resources/files/Letna_porocila/Stat_por_JN2015.pdf

86

14. Evropska komisija (2015). Dostopno na: https://ec.europa.eu/growth/single-

market/public-procurement_sl (1. 8. 2016)

15. Gunjača, N., D. Banković, K. Radman, R. Urek, J. Nikić. (2013). Planiranje u

sustavu javne nabave. Zagreb: Hrvatska zajednica računovođa i financijskih

djelatnika.

16. Javornik, Marjan, M. Železnik, D. Čerič. (2006). Priročnik za izvajanje javnih

naročil. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.

17. Krašek, Andrej. (2001). Javna naročila v Evropski uniji. Ljubljana: Gospodarski

vestnik.

18. Knego, Nikola. (2013). Načrtovanje nabave i važnost javne nabave. Zagreb:

Ekonomski fakultet.

19. Knez, Matjaž. (2010). Model centralizirane nabave v slovenskem orodjarskem

grozdu. Izzivi managementu, 2 (1), 4–14.

20. Kostadinović, Zoran in Aleksander Protić. (2010). Javne nabavke. Kraljevo: MSP

Konsalting.

21. Mavretič, Brankica. (2000). Strateška vloga nabave v proizvodnem podjetju.

Magistrsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

22. Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva. (2009). Mini vodič javna nabava.

Dostopno na:

http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/Razne%20publikacije/Min

ivodic_za_poslovnu_zajednicu.pdf

23. Petrovčič, Aleksander. (2014). Aktualna praksa Računskega sodišča. Seminarsko

gradivo. Maribor: Forum Akademija.

24. Pučko, Danijel. (2002). Planiranje kot managementska funkcija. Management, nova

znanja za uspeh, 234270.

25. Pučko, Danijel. (2008). Strateški management. Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

26. Potočnik, Vekoslav. (2002). Nabavno poslovanje s primeri iz prakse. Ljubljana:

Ekonomska fakulteta.

27. SIGMA (2015). Public procurement Training Manual. Paris: OECD 2015.

Dostopno na: http://www.sigmaweb.org/publications/public-procurement-training-

manual.htm (10. 8. 2016)

87

28. SIGMA (2010). Public procurement Training for IPA Beneficiaries. Paris: OECD

2010. Dostopno na: http://www.sigmaweb.org/publications/46189707.pdf (10. 8.

2016)

29. Šeligo, Klavdija.(2005). Notranja revizija javnih naročil. Diplomska naloga.

Maribor: Ekonomsko poslovna fakulteta.

30. Škrinjar, Boris. 2011. Cenejša nabava lahko odločilno vpliva na dobiček podjetja.

Ljubljana: Finance.

31. Vidovič, Marija. (2006). Proces nabave v družbi Dravske elektrarne Maribor.

Diplomska naloga. Celje: Visoka komercialna šola.

32. Weele, Arjan J. (2010). Purchasing and supply chain management. London:

Thomson Learning.

33. Weele, Arjan J. (1998). Nabavni management. Ljubljana: Gospodarski vestnik.

34. Zadel Vidmar, Marinka (2012). Organizacija javnih naročil v okviru nabavnega

procesa javnega zdravstvenega zavoda magistrsko delo. Univerza v Ljubljani,

Ekonomska fakulteta. Dostopno na: http://www.cek.ef.uni-

lj.si/magister/zadel4480.pdf (1. 8. 2016)

35. Završnik, Bruno. 2008. Management nabave in oskrbnih verig. Maribor:

Ekonomsko-poslovna fakulteta.

36. Završnik, Bruno. 2000. Nabava. Zapiski predavanj. Maribor: Ekonomsko-poslovna

fakulteta.

37. ZJN 3. (2015). Zakon o javnem naročanju (ZJN-3). Uradni list RS, št. 91/2015.

http://www.sigmaweb.org/publications/46189707.pdf