Keskkond

Elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätted

Natura 2000 alade kaitsekorraldus

Komisjoni teatis C(2018) 7621 final, Brüssel, 21.11.2018

Natura 2000 alade kaitsekorraldus-Elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätted https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1548663172672&uri=CELEX:52019XC0125(07)

Euroopa Komisjon ega ükski tema nimel tegutsev isik ei vastuta käesolevas dokumendis sisalduva teabe kasutamise eest.

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2019

© Euroopa Liit, 2019Reuse is authorised provided the source is acknowledged.Taaskasutamine on lubatud tingimusel, et viidatakse allikale. Euroopa Komisjoni dokumentide taaskasutamine on reguleeritud komisjoni otsusega 2011/833/EL (ELT L 330, 14.12.2011, lk 39). ELi autoriõigusega hõlmamata fotode või muu materjali kasutamiseks ja taasesitamiseks tuleb küsida luba otse autoriõiguse valdaja käest.

Print ISBN 978-92-79-98616-1 doi:10.2779/03921 KH-06-18-414-ET-C

PDF ISBN 978-92-79-98565-2 doi:10.2779/213298 KH-06-18-414-ET-N

Võta ühendust ELigaIsiklikultKõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_enTelefoni või e-postigaEurope Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_enELi käsitleva teabe leidmineVeebisEuroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_enELi väljaandedTasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://publications.europa.eu/en/publicationsSuuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_en).ELi õigus ja seonduvad dokumendidELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.euELi avatud andmedELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/en) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.

Kaanefoto: © Benoit Stichelbaut/naturepl.com

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1548663172672&uri=CELEX:52019XC0125(07)https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1548663172672&uri=CELEX:52019XC0125(07)https://europa.eu/european-union/contact_enhttps://europa.eu/european-union/contact_enhttps://europa.eu/european-union/contact_enhttps://europa.eu/european-union/index_enhttps://europa.eu/european-union/index_enhttps://publications.europa.eu/en/publicationshttps://publications.europa.eu/en/publicationshttps://europa.eu/european-union/contact_enhttp://eur-lex.europa.euhttp://data.europa.eu/euodp/en

Elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätted

Natura 2000 alade kaitsekorraldus

SisukordEessõna .........................................................................................................................................................................................................................5

1. Sissejuhatus .......................................................................................................................................................................................................7

1.1. Koht elupaikade direktiivi ja linnudirektiivi üldises skeemis ning laiemas kontekstis ...................................7

1.2. Seos peatükiga „Liikide kaitse“ ........................................................................................................................................................9

1.3. Artikli 6 kajastamine siseriiklikus õiguses: ülevõtmiskohustus ................................................................................10

1.4. Artikli 6 kohaldamise aeg: millisest kuupäevast alates on artiklist 6 tulenevad

kohustused kohaldatavad? ..............................................................................................................................................................10

1.4.1. Linnudirektiivi kohased linnukaitsealad .....................................................................................................................10

1.4.2. Elupaikade direktiivi kohased kaitsealad ..................................................................................................................11

2. Artikli 6 lõige 1 ............................................................................................................................................................................................15

2.1. Tekst ..............................................................................................................................................................................................................15

2.2. Kohaldamisala ........................................................................................................................................................................................15

2.3. Milles peaks seisnema „vajalike kaitsemeetmete“ sisu? ...............................................................................................16

2.3.1. Ala tasandi kaitse-eesmärkide kehtestamine .......................................................................................................16

2.3.2. Vajalike kaitsemeetmete kehtestamine ....................................................................................................................18

2.3.3. Ökoloogilised vajadused ......................................................................................................................................................20

2.4. Millises vormis tuleks kaitsemeetmeid võtta? ....................................................................................................................21

2.4.1. Kaitsekorralduskavad ............................................................................................................................................................21

2.4.2. Õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed .............................................................................................22

3. Artikli 6 lõige 2 .............................................................................................................................................................................................25

3.1. Tekst ..............................................................................................................................................................................................................25

3.2. Kohaldamisala ........................................................................................................................................................................................25

3.3. Mida tähendab „võtavad vajalikke meetmeid, et vältida...“? ......................................................................................27

3.4. Kas rakendamine on halvenemise ja häirimise puhul erinev? ...................................................................................28

3.5. Halvenemise ja häirimise näitajad..............................................................................................................................................28

3.5.1. Elupaigatüüpide ja liikide elupaikade halvenemine ............................................................................................29

3.5.2. Liikide häirimine........................................................................................................................................................................30

4. Artikli 6 lõige 3.............................................................................................................................................................................................31

4.1. Tekst ..............................................................................................................................................................................................................31

4.2. Kohaldamisala ........................................................................................................................................................................................31

4.3. Seos artikli 6 lõigete 2 ja 3 vahel ...............................................................................................................................................32

4.4. Mida tähendab „kava või projekt, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole

selleks otseselt vajalik“? ....................................................................................................................................................................33

4.4.1. Projekt .............................................................................................................................................................................................33

4.4.2. Kava .................................................................................................................................................................................................34

4.4.3. Ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik … ........................35

4.5. Kuidas teha kindlaks, kas kava või projekt „tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või

koos muude kavade või projektidega“?....................................................................................................................................36

4.5.1. Tõenäoliselt … ...........................................................................................................................................................................37

4.5.2. Oluline mõju ................................................................................................................................................................................38

4.5.3. Eraldi või koos muude kavade või projektidega… ..............................................................................................39

4.6. Mida tähendab „asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala

kaitse-eesmärkidele avaldab“? .....................................................................................................................................................40

4.6.1. Mida mõeldakse „asjakohase“ hindamise all? .......................................................................................................40

4.6.2. Asjakohase hindamise sisu ...............................................................................................................................................42

4.6.3. Mõju ala kaitse-eesmärkidele .........................................................................................................................................43

4.6.4. Mõiste „ala terviklikkus“ ......................................................................................................................................................44

4.6.5. Alale avalduva mõju hindamine .....................................................................................................................................44

4.6.6. Mõju vältimiseks või vähendamiseks sobivate leevendusmeetmete kaalumine ............................45

4.7. Otsuste tegemine ..................................................................................................................................................................................47

4.7.1. Pädevad siseriiklikud asutused ........................................................................................................................................47

4.7.2. Millal on asjakohane küsida üldsuse arvamust? ..................................................................................................47

4.7.3. Otsuse tegemine asjakohase hindamise alusel ....................................................................................................48

5. Artikli 6 lõige 4 .............................................................................................................................................................................................49

5.1. Tekst ..............................................................................................................................................................................................................49

5.2. Kohaldamisala ........................................................................................................................................................................................49

5.3. Esialgsed kaalutlused .........................................................................................................................................................................50

5.3.1. Alternatiivlahenduste uurimine .......................................................................................................................................50

5.3.2. Ülekaalukate üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjuste uurimine ......................................51

5.4. Asendusmeetmete vastuvõtmine ...............................................................................................................................................53

5.4.1. Mida mõeldakse „asendusmeetmete“ all ja millal tuleks neid kaaluda? ..............................................53

5.4.2. Natura 2000 võrgustiku „üldine sidusus“ .................................................................................................................54

5.4.3. Asendusmeetmete eesmärk ja üldine sisu ..............................................................................................................56

5.4.4. Olulised aspektid, mida tuleb asendusmeetmete puhul arvesse võtta ................................................57

5.5. Asendusmeetmete kavandamise kriteeriumid ...................................................................................................................58

5.5.1. Suunatud asendamine .........................................................................................................................................................58

5.5.2. Tulemuslik asendamine .......................................................................................................................................................58

5.5.3. Tehniline teostatavus ............................................................................................................................................................59

5.5.4. Asendamise ulatus .................................................................................................................................................................59

5.5.5. Asendusmeetmete rakendamise koht .......................................................................................................................60

5.5.6. Asenduse ajastamine ...........................................................................................................................................................60

5.5.7. Pikaajaline rakendamine ......................................................................................................................................................61

5.6. Kes kannab asendusmeetmete kulud? ...................................................................................................................................61

5.7. Asendusmeetmete kohta komisjonile esitatav teave .....................................................................................................62

5.8. Mida teha esmatähtsate elupaikade ja/või liikide asukohaks olevate aladega? ..........................................63

5.8.1. Asjaomased alad .....................................................................................................................................................................63

5.8.2. Mõisted „rahva tervis“, „avalik julgeolek“ ja „esmatähtsad soodsad

tagajärjed keskkonnale“ ......................................................................................................................................................63

5.8.3. Komisjoni arvamuse vastuvõtmine ja selle tagajärjed....................................................................................64

I lisa Asjakohase hindamise, keskkonnamõju hindamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise menetluste võrdlus ............................................................................................................................................67II lisa Natura 2000 alasid mõjutavate kavade ja projektide kaalumine ................................................................70III lisa Vorm Euroopa Komisjonile teabe esitamiseks vastavalt artikli 6 lõikele 4 .....................................................................................................................................................71

5

Eessõna

KÄESOLEVA DOKUMENDI EESMÄRK JA LAAD

Elupaikade direktiivi (92/43/EMÜ) artiklil 6 on Natura 2000 võrgustiku moodustavate alade kaitsekorralduses määrav roll. Terviklikkust silmas pidades on selles sätestatud eri kohustused, mille eesmärk on seista kõnealuste aladega seotud looduskaitsealaste huvide eest.

Käesoleva dokumendi eesmärk on anda liikmesriikidele suuniseid elupaikade direktiivi artiklis 6 kasutatud teatavate põhimõistete tõlgendamise kohta.

Komisjon on loodust, rahvast ja majandust käsitleva tegevuskava1 raames kohustunud ajakohastama juhenddokumenti Natura 2000 kaitset ja majandamist reguleeriva elupaikade direktiivi artikli 6 sätete tõlgendamise kohta. Seetõttu asendatakse käesoleva dokumendiga juhenddokumendi algversioon, mis anti välja 2000. aasta aprillis2.

Käesolevas ajakohastatud versioonis on esitatud hulk lahendeid, mille Euroopa Liidu Kohus on aastate jooksul artikli 6 kohta teinud3. Lisaks tuginetakse komisjoni teadaannetele, mis käsitlevad Natura 2000 kaitsekorraldust, ning teistele asjakohastele komisjoni juhenddokumentidele artikli 6 kohta, mida tuleks lugeda koos käesoleva dokumendiga4.

Dokument on eelkõige suunatud liikmesriikide ametiasutustele. Eeldatavalt aitab see siiski kõigil neil, kes on seotud Natura 2000 alade kaitsekorraldusega ja artikli 6 kohase loamenetlusega, mõista elupaikade direktiivi toimimist.

Dokumendi koostamisele eelnesid konsultatsioonid liikmesriikide looduskaitseasutustega ja sidusrühmadega. Selle eesmärk on abistada liikmesriikide ametiasutusi ning kõiki neid, kes on seotud Natura 2000 alade kaitsekorraldusega ja artikli 6 kohase loamenetlusega, elupaikade direktiivi kohaldamisel. Liidu õiguse siduva tõlgendamise pädevus on ainult Euroopa Liidu Kohtul.

Komisjoni tõlgendused ei saa minna kaugemale direktiivist endast. Eriti kehtib see kõnealuse direktiivi kohta, mis järgib subsidiaarsuse põhimõtet ja annab seega liikmesriikidele ulatusliku tegevusvabaduse mitmesuguste Natura 2000 võrgustikku kuuluvate aladega seotud konkreetsete meetmete rakendamisel. Igal juhul on liikmesriikidel vabadus ise valida praktiliste meetmete rakendamiseks kõige sobivam viis, tingimusel et need meetmed teenivad direktiivi üldeesmärki.

Olles küll tõlgendav dokument, ei ole see siiski mõeldud andma ammendavaid vastuseid konkreetseid alasid puudutavatele küsimustele. Selliseid küsimusi tuleks käsitleda üksikjuhtumite kaupa, pidades silmas käesolevas dokumendis antud suuniseid.

1 http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/action_plan/communication_en.pdf 2 Managing Natura 2000 sites – The provisions of Article 6 of the Habitats Directive 92/43/EEC, Euroopa ühendused, 2000 – ISBN 92-828-9048 3 Kõige olulisemad artiklit 6 puudutavad kohtuasjad on esitatud aadressil: http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/caselaw/index_en.htm4 CKomisjoni teadaanded erikaitsealade määramise, Natura 2000 aladel kaitse-eesmärkide kehtestamise ja Natura 2000 alade jaoks

kaitsemeetmete kehtestamise kohta. Komisjoni juhenddokumendid artikli 6 kohaldamise kohta eri sektorites. Saadaval aadressil: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm

http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/action_plan/communication_en.pdfhttp://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/caselaw/index_en.htmhttp://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htmhttp://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm

6

DOKUMENDI ÜLESEHITUS

Pärast sissejuhatavat märkust artikli 6 üldise sisu ja loogika kohta käsitletakse üksikasjalikult artikli kõiki lõikeid (artikli 6 lõikeid 1, 2, 3 ja 4), järgides sama põhiskeemi. Kõigepealt tutvustatakse lõiget ja selle kohaldamisala ning seejärel käsitletakse põhimõisteid ja lõike kohta tõstatatud küsimusi, tuginedes komisjoni käsutuses olevale teabele, Euroopa Liidu Kohtu senisele praktikale ja muudele asjakohastele ELi õigusaktidele.

Et vajalikke järeldusi oleks võimalik kiiresti üles leida, esitatakse iga jaotise lõpus kokkuvõte komisjoni analüüside olulisematest järeldustest (paksus kirjas).

77

1. Sissejuhatus

Artikli 6 kontekst

1.1. KOHT ELUPAIKADE DIREKTIIVI JA LINNUDIREKTIIVI ÜLDISES SKEEMIS NING LAIEMAS KONTEKSTIS

Enne artikli 6 üksikasjalikku käsitlemist tasub meelde tuletada selle kohta direktiivi 92/43/EMÜ (edaspidi „elupaikade direktiiv“)5 ja direktiivi 2009/147/EÜ (edaspidi „linnudirektiiv“)6 üldises skeemis ning seost laiema õigusliku kontekstiga.

Elupaikade direktiivi esimene peatükk „Mõisted“ hõlmab artikleid 1 ja 2. Selles on esitatud direktiivi eesmärk, milleks on „looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmisega kaasa aidata bioloogilise mitmekesisuse säilimisele liikmesriikide Euroopa territooriumil, kus kohaldatakse asutamislepingut“7. Samuti on seal esitatud direktiivi rakendamise üldine suunitlus, osutades vajadusele kavandada kõik direktiivi kohaselt võetavad meetmed teatavate elupaikade ja liikide „soodsa kaitsestaatuse“ säilitamiseks või taastamiseks8 ning ühtlasi vajadusele tagada, et direktiivi kohaselt võetavates meetmetes „võetakse arvesse majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi“9.

Elupaikade direktiivi peamised erinõuded on esitatud kahes järgmises peatükis. Esimene neist kannab pealkirja „Looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitse“ ning hõlmab artikleid 3–11. Teise pealkiri on „Liikide kaitse“ ja sisaldab artikleid 12–16.

Peatükk „Looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitse“ käsitleb direktiivi I ja II lisas loetletud ühenduse tähtsusega elupaigatüüpide ja liikide kaitseks määratud alade loomist ja kaitset. Need alad ja linnudirektiivi kohaselt klassifitseeritud alad moodustavad Natura 2000 võrgustiku (artikli 3 lõige 1). Selle peatüki artikkel 6 sisaldab sätteid, mis reguleerivad Natura 2000 alade kaitset ja majandamist. Selles kontekstis on artikkel 6 üks olulisemaid direktiivi 24 artiklist, määrates kindlaks kõige otsesemalt kaitse ja muu sotsiaalmajandusliku tegevuse vahelise suhte.

Artikkel koosneb kolmest peamisest säteterühmast. Artikli 6 lõige 1 käsitleb vajalike kaitsemeetmete kehtestamist ning keskendub positiivsetele ja ennetavatele meetmetele, mille eesmärk on looduslike elupaikade ja eluslooduse liikide populatsioonide soodsa kaitsestaatuse säilitamine või taastamine. Artikli 6 lõige 2 kohustab vältima elupaikade halvenemist ja oluliste liikide häirimist. Selle sätte rõhuasetus on seega ennetamisel.

5 EÜT L 206, 22.7.1992, lk 7.6 ELT L 20, 26.1.2010, lk 7, direktiiviga tunnistati kehtetuks direktiiv 79/409/EMÜ.7 Artikli 2 lõige 1.8 Artikli 2 lõige 2. Mõiste „soodne kaitsestaatus“ on määratletud artikli 1 punktides e ja i ning osutab ühenduse tähtsusega liikide või

elupaigatüüpide kaitsestaatusele kogu nende looduslikul levilal ELis. 9 Artikli 2 lõige 3.

8

Artikli 6 lõigetega 3 ja 4 nähakse ette mitu menetluslikku ja sisulist kaitsemeedet seoses kavade ja projektidega, millel võib olla märkimisväärne mõju Natura 2000 alale.

Artikli 6 sellisest ülesehitusest ilmneb lõigete 1 ja 2 ning lõigete 3 ja 4 erinevus – esimestes on sätestatud üldine kord, viimastes aga konkreetsetel asjaoludel kohaldatav kord.

Tervikuna vaadatuna kajastavad artikli 6 sätted direktiivi artiklis 2 ja põhjendustes sätestatud üldist lähenemisviisi. See hõlmab vajadust soodustada bioloogilist mitmekesisust, säilitades või taastades teatavate elupaikade ja liikide soodsa kaitsestaatuse nende kogu looduslikul levilal ELis, võttes samas arvesse majanduslikke, sotsiaalseid, kultuurilisi ja piirkondlikke vajadusi, ning käsitades bioloogilise mitmekesisuse kaitset kui üht kestliku arengu saavutamise vahenditest.

Lisaks artikli 6 kohale elupaikade direktiivi üldises skeemis on asjakohane märkida ka selle artikli seost linnudirektiiviga:● Esiteks on linnudirektiiv oma üldskeemi poolest võrreldav elupaikade direktiiviga. Muu hulgas on

elupaikade direktiivi peatükk „Looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitse“ sarnane linnudirektiivi artiklitega 3 ja 4.

● Teiseks on mõlema direktiivi rakendusskeemid olulisel määral ühendatud või kokku põimunud. Esiteks moodustavad linnudirektiivi kohaselt klassifitseeritud linnukaitsealad nüüd lahutamatu osa Natura 2000 võrgustikust10. Teiseks kohaldatakse elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 2, 3 ja 4 sätteid linnukaitsealade suhtes11.

Lisaks tuleb artiklit 6 käsitleda ELi bioloogilise mitmekesisuse poliitika12 laiemas raamistikus ja see artikkel on määrava tähtsusega nimetatud poliitika eesmärkide saavutamisel. Artikli 6 rakendamisel võivad kasulikud olla ka muud selles kontekstis võetavad meetmed. Näiteks ökosüsteemide ja nende teenuste kaardistamise ja hindamise13 raames ökosüsteemi seisundi mõõtmiseks tehtav töö annab kasulikku ja asjakohast suunavat teavet, sealhulgas valdkonnapõhist teavet, näiteks selliste küsimuste lahendamiseks nagu elupaikade direktiivis sätestatud elupaikade põhitüüpidele vastavate ökosüsteemitüüpide seisundi mõõtmine ja hindamine, ökosüsteemidele avaldatava surve mõõtmine ja ökoloogiliste vajaduste ning kaitsealade halvenemise ja ökoloogilise terviklikkuse kvantifitseerimine.

Laiemas, Euroopa Liidu lepingu kontekstis vaadatuna võib artiklit 6 pidada raamistikuks, mis on oluline terviklikkuse põhimõtte rakendamise seisukohast, sest see suunab liikmesriike Natura 2000 alasid säästvalt majandama ja seab piirangud tegevusele, mis võib kaitsealasid negatiivselt mõjutada, samas lubades teatavatel asjaoludel mõningaid mööndusi. Artikli 6 alusel võetavate meetmete rakendamisel võib kasuks tulla ka koostoime muude asjakohaste ELi keskkonnapoliitika valdkondadega, nagu vee-, mere- või kalanduspoliitika.

10 Elupaikade direktiivi artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et „Natura 2000 võrgustikku kuuluvad ka liikmesriikide direktiivi 79/409/EMÜ kohaselt klassifitseeritud linnukaitsealad“.

11 Elupaikade direktiivi artikkel 7.12 Komisjoni teatis „Meie elukindlustus, meie looduskapital: ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegia aastani 2020“ (KOM(2011) 244).13 http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm

Elupaikade direktiivi artikli 6 alusel meetmete võtmine võib eeldada ühise kalanduspoliitika alla kuuluvate meetmete vastuvõtmist (määrus (EL) nr 1380/2013). Eelkõige võivad olla kohaldatavad ühist kalanduspoliitikat (ÜKP) käsitleva määruse artikli 11 sätted liidu keskkonnaalastest õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmiseks vajalike kaitsemeetmete kohta; neid sätteid selgitatakse komisjoni talituste töödokumendis, mis käsitleb ühise kalanduspoliitika kohaste kaitsemeetmete kehtestamist seoses Natura 2000 aladega ja merestrateegia raamdirektiiviga (SWD(2018)288 final). Komisjon on ÜKP määruse artikli 11 alusel võtnud vastu juba mitu delegeeritud õigusakti (vt https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_et).

http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htmhttps://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_et

9

Rahvusvahelises kontekstis vaadatuna aitab artikkel 6 saavutada asjaomaste rahvusvaheliste looduskaitsekonventsioonide, näiteks Berni konventsiooni14 ja bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni15 eesmärke, luues loodusalade säilitamiseks ja kaitseks ühtlasi üksikasjalikuma raamistiku kui need konventsioonid ise.

1.2. SEOS PEATÜKIGA „LIIKIDE KAITSE“

Nagu eespool nimetatud, hõlmab elupaikade direktiivi peatükk „Liikide kaitse“ artikleid 12–16 ning käsitleb direktiivi IV lisas loetletud rangelt kaitstavaid looma- ja taimeliike16 ja V lisas loetletud liike, kes vajavad spetsiaalseid kaitsekorraldusmeetmeid. Artiklid 12, 13 ja 14 hõlmavad teatavaid taime- ja loomaliike, mis võivad olla loetletud ka direktiivi II lisas ja mille suhtes seetõttu kohaldatakse artikli 6 sätteid seoses Natura 2000 aladega, kus nad asuvad17. Seetõttu võib sama tegevus üheaegselt kuuluda mõlema peatüki kohaldamisalasse.

Kuigi see võib näida dubleerimisena, tuleks arvesse võtta järgmist: ● Esiteks ei ole teatavad artiklitega 12, 13 ja 14 hõlmatud taime- ja loomaliigid loetletud II lisas.

Seega ei laiene neile otseselt Natura 2000 ala kaitse.● Teiseks, ohualdiste liikide, näiteks suurte kiskjate puhul, keda kaitstakse nii looduslike elupaikade

ja liikide elupaikade kaitset käsitleva peatüki kui ka liikide kaitset käsitleva peatüki alusel, piirdub artikliga 6 neile tagatud kaitse Natura 2000 võrgustikku kuuluvate aladega, samas kui liikide kaitse peatükiga tagatud kaitse ei ole nende aladega piiratud. Seega käsitleb artikkel 6 Natura 2000 võrgustiku piires liikide kaitseks määratud alade kaitset, samas kui liikide kaitset käsitlevas peatükis peetakse silmas liikide kogu looduslikku levilat ELis (sealhulgas väljaspool Natura 2000 võrgustikku asuvaid alasid, kus need liigid esinevad, eelkõige nende paljunemis- või puhkepaiku).

14 Nõukogu 3. detsembri 1981. aasta otsus 82/72/EMÜ Euroopa floora ja fauna ning nende kasvu- ja elupaikade kaitse konventsiooni sõlmimise kohta (EÜT L 38, 10.2.1982, lk 1).

15 Nõukogu 25. oktoobri 1993. aasta otsus 93/626/EMÜ bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni sõlmimise kohta (EÜT L 309, 13.12.1993, lk 1).16 Lisateavet elupaikade direktiivi liike käsitlevate sätete ja kaitsealade kaitset käsitlevate sätete vahelise seose kohta saab komisjoni suunisest

ühenduse tähtsusega liikide range kaitse kohta. http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/index_en.htm 17 Elupaikade direktiivi liikide kaitset käsitlevaid sätteid kohaldatakse teatavate ühenduse tähtsusega liikide suhtes, kuid mitte ühenduse tähtsusega

elupaigatüüpide suhtes. Viimati nimetatute suhtes kohaldatakse vaid peatüki „Looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitse“ sätteid (artiklid 3–11), mis tähendab ka seda, et kui nad esinevad väljaspool Natura 2000 võrgustikku, siis ei ole nad elupaikade direktiivi alusel kaitstud.

Artikkel 6 on elupaikade direktiivi peatüki „Looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitse“ üks olulisemaid osi. Sellega luuakse alade säilitamise ja kaitse raamistik ning see sisaldab ettevaatavaid, ennetavaid ja menetluslikke nõudeid. See hõlmab nii linnudirektiivi kohaselt klassifitseeritud linnukaitsealasid kui ka elupaikade direktiivi alusel määratud kaitsealasid. Nimetatud raamistik on oluline vahend, mis toetab kahe direktiivi üldeesmärke ning aitab saavutada ELi bioloogilise mitmekesisuse poliitika eesmärke, keskkonnaküsimuste integreerimist teistesse ELi poliitikavaldkondadesse ja lõpptulemusena kestlikku arengut.

Näiteks võib pruunkaru (Ursus arctos) puhkepaiga hävitamine rikkuda artikli 12 lõike 1 punktis d sätestatud keeldu, ent olla vastuolus ka artikliga 6, kui see puhkepaik asub kõnealuse liigi kaitseks määratud Natura 2000 alal.

Kuigi teatavate taime- ja loomaliikide suhtes kohaldatakse nii looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitset käsitlevat peatükki kui ka liikide kaitset käsitlevat peatükki, on asjaomaste sätete kohaldamisala ja olemus erinevad.

http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/index_en.htm

10

1.3. ARTIKLI 6 KAJASTAMINE SISERIIKLIKUS ÕIGUSES: ÜLEVÕTMISKOHUSTUS

Oluline on tähele panna, et artikli 6 sätted tuleb siseriiklikku õigusesse üle võtta (s.t need tuleb kajastada liikmesriigi õigusnormides, millega tagatakse nende nõuete täitmine). See kohustus tuleneb direktiivi artiklist 23, mille kohaselt „liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid kahe aasta jooksul alates direktiivi teatavakstegemisest“. Sõltuvalt liikmesriigist oli ülevõtmise tähtpäev 10. juuni 1994 või ELiga ühinemise kuupäev.

See peegeldab kasutatud õigusakti liiki, s.t et tegemist on direktiiviga. Direktiiv on siduv saavutatava tulemuse osas, kuid jätab selle tulemuse saavutamise vormi ja meetodite valiku võimaluse liikmesriikidele.

Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et ülevõtmine peab olema selge, ülevõetava sätte sisule vastav ja täpne ning vaieldamatu siduva jõuga (vt Euroopa Liidu Kohtu (edaspidi „Euroopa Kohus“) otsused järgmistes kohtuasjades: C-363/85, C-361/88, C-159/99, punkt 32, C-415/01, punkt 21, C-58/02, C-6/04, punktid 21, 25 ja 26, C-508/04, punkt 80).18

1.4. ARTIKLI 6 KOHALDAMISE AEG: MILLISEST KUUPÄEVAST ALATES ON ARTIKLIST 6 TULENEVAD KOHUSTUSED KOHALDATAVAD?

Üldiselt tuleb teha vahet artikli 6 sätete siseriiklikku õigusesse ülevõtmise tähtaja ja selle kuupäeva vahel, millest alates neid sätteid konkreetsete alade suhtes kohaldatakse.

Konkreetsete alade puhul tuleb eristada linnudirektiivi alusel klassifitseeritud linnukaitsealasid ja teisi kaitsealasid – elupaikade direktiivi kohaseid ühenduse tähtsusega alasid ja erikaitsealasid.

1.4.1. Linnudirektiivi kohased linnukaitsealad

Linnukaitsealade kaitse nõuded tulenevad linnudirektiivi artikli 4 lõikest 4, mille esimeses lauses on sätestatud, et „liikmesriigid võtavad [nende alade suhtes] vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on käesoleva artikli eesmärkide seisukohast oluline“.

Elupaikade direktiivi jõustumisel asendati eespool nimetatud kohustused vastavalt selle direktiivi artiklile 7, milles on sätestatud:

„Käesoleva direktiivi artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevad kohustused asendavad kõik direktiivi 79/409/EMÜ artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused artikli 4 lõike 1 kohaselt klassifitseeritud alade või artikli 4 lõike 2 kohaselt tunnustatud alade osas alates käesoleva direktiivi rakendamise kuupäevast või alates ala direktiivi 79/409/EMÜ kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem.”

18 https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7045/et/

Sõltuvalt liikmesriigist tuli artikkel 6 siseriiklikku õigusesse üle võtta esimese 12 liikmesriigi puhul 10. juuniks 1994 ja teiste liikmesriikide puhul ELiga ühinemise kuupäevaks.

https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7045/et/

11

Artikli 6 lõike 1 sätteid seega linnukaitsealade suhtes ei kohaldata. Samas kohaldatakse samalaadseid sätteid linnukaitsealade suhtes vastavalt linnudirektiivi artiklile 3 ning artikli 4 lõigetele 1 ja 2. Kuupäev, millest alates tuleks põhimõtteliselt neid samalaadseid sätteid kohaldada linnukaitsealade suhtes, on kuupäev, millest alates linnudirektiiv liikmesriikides kohaldatavaks muutus (kohtuasjad C-355/90: komisjon vs. Hispaania, „Santoña soostik“, ja C-166/97: komisjon vs. Prantsusmaa, „Seine'i suudmeala“).

Mis puudutab artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4, siis artiklist 7 tuleneb, et neid kohaldatakse linnukaitsealade suhtes, mis on elupaikade direktiivi jõustumise ajaks juba sellisena klassifitseeritud. Samas tekib artikli 7 sõnastust arvestades küsimus, kas linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimene lause jääb pärast „käesoleva direktiivi rakendamise kuupäeva“ (selleaegsete liikmesriikide puhul 10. juuni 1994 ja hiljem ühinenud liikmesriikide puhul ühinemiskuupäev) kohaldatavaks nende alade puhul, mis oleks tulnud linnukaitsealadena klassifitseerida, kuid mida pole sellistena klassifitseeritud.

Santoña soostiku kohtuasjas tehtud otsuses (C-355/90, punkt 22) sedastas Euroopa Kohus, et linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimene lause on alates linnudirektiivi rakendamise kuupäevast (selleaegsete liikmesriikide puhul 7. aprill 1981 ja hiljem ühinenud liikmesriikide puhul ühinemiskuupäev) kohaldatav klassifitseerimata ala suhtes, mis oleks tulnud klassifitseerida linnukaitsealana.

Basses Corbièresi kohtuasjas tehtud otsuse (C-374/98, punktid 43–57, vt ka otsus kohtuasjas C-141/14) kohaselt kohaldatakse selliste alade suhtes, mis ei ole linnukaitsealadena klassifitseeritud, kuid mis oleks tulnud sellisena klassifitseerida, jätkuvalt linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevat korda, mis on elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetest 2–4 tulenevast korrast rangem, kuna ei näe ette erandite tegemist. See kordade kahesus stimuleerib liikmesriike alasid klassifitseerima, kuna annab võimaluse kasutada menetlust, mis võimaldab neil ülekaalukate üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel, ning teatavaid tingimusi järgides võtta vastu linnukaitseala negatiivselt mõjutavaid kavasid või projekte.

1.4.2. Elupaikade direktiivi kohased kaitsealad

Artikli 6 lõiget 1 kohaldatakse erikaitsealade suhtes. Direktiivi artikli 4 lõike 4 kohaselt muutub ala erikaitsealaks, kui liikmesriik selle erikaitsealaks määrab. See saab juhtuda alles pärast seda, kui ala on direktiivi artikli 4 lõike 2 kohaselt kinnitatud ühenduse tähtsusega alaks. Ühenduse tähtsusega ala tuleb määrata erikaitsealaks „võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul“.

Ühenduse tähtsusega ala määramine erikaitsealaks tähendab tegelikkuses artikli 6 lõike 1 rakendamist, kuna kõiki muid artikli 6 kohaseid meetmeid – sealhulgas kohustust vältida edasist halvenemist (artikli 6 lõiked 2, 3, ja 4) – kohaldatakse ühenduse tähtsusega alade suhtes juba enne nende määramist erikaitsealadeks.

Elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 1 ei kohaldata linnukaitsealade suhtes. Samas sisaldavad linnudirektiivi artikkel 3 ning artikli 4 lõiked 1 ja 2 samalaadseid sätteid ning neid kohaldatakse linnukaitsealade suhtes alates selle direktiivi rakendamise kuupäevast.

Mis puudutab elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 2, 3 ja 4 kohaldamise kuupäeva linnukaitsealade suhtes, siis neid sätteid kohaldatakse kõikide linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 kohaselt linnukaitsealadena klassifitseeritud alade suhtes alates elupaikade direktiivi rakendamise kuupäevast.

Nende alade suhtes, mis ei ole linnukaitsealadena klassifitseeritud, kuid mis oleks tulnud sellisena klassifitseerida, kohaldatakse jätkuvalt linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevat kaitsekorda, mis on elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 2–4 sätetest rangem.

12

Elupaikade direktiivi artikli 4 lõikes 5 on sätestatud:„Niipea kui ala on kantud lõike 2 kolmandas lõigus nimetatud loetellu, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4.“

Seega erinevalt artikli 6 lõike 1 sätetest, mida kohaldatakse alles siis, kui ühenduse tähtsusega ala on määratud erikaitsealaks, muutuvad artikli 6 lõigete 2, 3 ja 4 sätted kohaldatavaks kohe, kui alast saab ühenduse tähtsusega ala (s.t enne seda, kui see määratakse erikaitsealaks). Artikli 6 lõiget 1 kohaldatakse ka ühenduse tähtsusega alade suhtes, mida ei ole kuue aasta jooksul erikaitsealaks määratud, s.t on rikutud artikli 4 lõiget 4. Teisisõnu hakatakse kohustust kehtestada vajalikud kaitsemeetmed kohaldama hiljemalt kuueaastase tähtaja möödumisel.

Komisjoni otsustes, millega kiidetakse heaks ühenduse tähtsusega alad, on selgelt sätestatud: „[---] tuleb rõhutada, et direktiivi 92/43/EMÜ artikli 4 lõikes 4 ja artikli 6 lõikes 1 sätestatud kohustusi peab kohaldama võimalikult kiiresti, aga mitte hiljem kui kuus aastat pärast biogeograafilises piirkonnas asuvate ühenduse tähtsusega alade esialgse loetelu või esimese ajakohastatud loetelu vastuvõtmist, olenevalt sellest, millisesse loetelusse ühenduse tähtsusega ala esimest korda lisati“.

See tähendab, et kuueaastane periood algab alates kuupäevast, mil ala esimest korda komisjoni otsusesse lisati. Kui hilisemate otsustega teatavaid alaga seotud üksikasju muudetakse, ei tohiks seda kasutada ettekäändena erikaitseala määramise edasilükkamiseks. Muudatusi tuleb arvesse võtta erikaitseala määramise protsessis ja vajalike kaitsemeetmete kehtestamisel.

Draggagi kohtuasjas tehtud otsuses (C-117/03, punkt 29) leidis Euroopa Kohus, et „alade osas, mis võidakse määratleda ühenduse tähtsusega aladena, mida on komisjonile esitatud siseriiklikes loeteludes nimetatud ja mille hulgas võib olla ka alasid, millel esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe või esmatähtsaid liike, on liikmesriigid direktiivi alusel kohustatud võtma kaitsemeetmeid, mis on kohased nimetatud ökoloogilise huvi kaitsmiseks“.

Kohtuasjas Bund Naturschutz tehtud otsuses (C-244/05, punkt 47) sedastas Euroopa Kohus lisaks, et „direktiivi artikli 4 lõike 1 alusel komisjonile saadetud siseriiklikku loetellu kantud alade puhul nõuab kohane kaitsekord, et liikmesriigid ei kiidaks heaks niisuguseid tegevusi, mis võiksid oluliselt kahjustada nende alade keskkonna omadusi“.

Eeltoodut arvestades peavad liikmesriikide ametiasutused tagama, et kavandatavate ühenduse tähtsusega alade siseriiklikku loetellu kantud aladel ei lasta halveneda ja et neid alasid kaitstakse, et kaitsta neid ökoloogia seisukohast juba enne ühenduse tähtsusega alade loetelu vastuvõtmist. Kui siseriiklik loetelu on ebatäielik, soovitatakse liikmesriikidel kaitsta ka selliseid alasid ökoloogia seisukohast, mis elupaikade direktiivi III lisas sätestatud kriteeriumidel põhinevate teaduslike tõendite kohaselt peaksid siseriiklikus loetelus sisalduma. Sellega seoses on üks praktiline soovitus kasutada vastavalt direktiivile 2011/92/EL19 nõuetekohaselt keskkonnamõju hindamise (KMH) protsessi projektide puhul, millel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju (kuivõrd need on nimetatud direktiiviga hõlmatud). Euroopa Kohus on juba rõhutanud tähtsust, mida tuleks omistada tundlikele loodusaladele, tehes otsuseid selle kohta, kas projektide puhul tuleks nimetatud direktiivi kohaselt viia läbi keskkonnamõju hindamine (otsus kohtuasjas C-392/96, punkt 66).

19 ELT L 26, 28.1.2011, lk 1, muudetud direktiiviga 2014/52/EL, ELT L 124, 25.4.2014, lk 1.

13

Järgmises tabelis on eespool toodud kaalutlused esitatud kokkuvõtlikult:

Ala staatus

Kavandatav ühenduse

tähtsusega alaÜhenduse

tähtsusega ala Erikaitseala Linnukaitseala

Alad, mis peaksid olema

klassifitseeritud linnukaitsealana

Artikli 6 lõige 1

Vabatahtlik Vabatahtlik (kuueaastase tähtaja möödumisel kohustuslik)

Kohustuslik Ei kohaldata,kuid kohaldatavad on linnudirektiivi artikli 3 ning artikli 4 lõigete 1 ja 2 samalaadsed sätted

Ei kohaldata

Artikli 6 lõiked 2, 3 ja 4

Vabatahtlik, kuid liikmesriigid peavad võtma kaitsemeetmeid, mis on vajalikud alade ökoloogiliste vajaduste rahuldamiseks20

Kohustuslik Kohustuslik Kohustuslik Ei kohaldata, kuid nende alade suhtes kohaldatakse jätkuvalt linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevat kaitsekorda

20

20 Samasugune nõue kehtib alade suhtes, mis elupaikade direktiivi III lisas sätestatud kriteeriumidel põhinevate teaduslike tõendite kohaselt peaksid sisalduma kavandatavate ühenduse tähtsusega alade siseriiklikus loetelus.

Artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4 kohaldatakse elupaikade direktiivi kohaste ühenduse tähtsusega alade ega erikaitsealade suhtes. Artikli 6 lõiget 1 kohaldatakse elupaikade direktiivi kohaste erikaitsealade suhtes.

Neid ei kohaldata alade suhtes, mis on kantud direktiivi artikli 4 lõike 1 alusel komisjonile saadetud siseriiklikku loetellu. Sellegipoolest peavad liikmesriigid võtma kaitsemeetmeid, mis on vajalikud selliste alade ökoloogiliste vajaduste rahuldamiseks. See hõlmab kohustust mitte lubada tegevust, mis võiks oluliselt kahjustada nende alade keskkonna omadusi.

Kui täielikku siseriiklikku loetelu ei ole esitatud, soovitatakse liikmesriikidel kasutada samalaadset lähenemisviisi ka alade puhul, mis direktiivis sätestatud teaduslike kriteeriumide kohaselt selgelt peaksid siseriiklikus loetelus sisalduma.

14

15

2. Artikli 6 lõige 1

Mõistete „vajalikud kaitsemeetmed“, „kaitse-eesmärgid“, „ökoloogilised vajadused“, „kaitsekorralduskavad“ ja „õiguslikud,

halduslikud või lepingulised meetmed“ selgitused

2.1. TEKST

„Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.“

2.2. KOHALDAMISALA

Artikli 6 lõikes 1 on sätestatud üldine kaitsekord, mille liikmesriigid peavad kehtestama kõigi erikaitsealade suhtes.

Artikli 6 lõige 1: ● näeb ette positiivsed kaitsemeetmed, mis vajaduse korral hõlmavad kaitsekorralduskavasid ning

asjakohaseid õiguslikke, halduslikke või lepingulisi meetmeid, mis vastavad alal esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele. Sellega seoses erineb artikli 6 lõige 1 artikli 6 teistest lõigetest, millega nähakse ette ennetusmeetmed halvenemise, häirimise ja olulise mõju ärahoidmiseks Natura 2000 aladel;

● osutab artikli 6 ja selle ülejäänud lõigete loogikale ja üldisele tähendusele; ● sätestab üldise kaitsekorra, mis on ilma eranditeta kohaldatav kõigi erikaitsealade suhtes Natura

2000 võrgustikus ning kõigi neil aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide suhtes, välja arvatud need, mis on Natura 2000 standardse andmevormil21 märgitud ebaoluliseks;

● puudutab konkreetselt erikaitsealasid: erinevalt artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 ei kohaldata artikli 6 lõiget 1 linnukaitsealade suhtes. Sel moel sätestas seadusandja: – linnudirektiivi alusel klassifitseeritud linnukaitsealade suhtes artikli 3 ning artikli 4 lõigete 1 ja

2 kohaste „erimeetmete“ kehtestamise korra;– elupaikade direktiivi alusel määratud erikaitsealade suhtes artikli 6 lõike 1 kohaste „vajalike

kaitsemeetmete“ kehtestamise korra; ● on kohaldatav ka ühenduse tähtsusega alade suhtes, mida ei ole kuueaastase tähtaja jooksul

määratud erikaitsealaks, s.t rikutud on artikli 4 lõiget 4. Teisisõnu hakatakse kohustust kehtestada vajalikud kaitsemeetmed kohaldama hiljemalt kuueaastase tähtaja möödumisel;

● on seotud artikli 1 punktiga a, milles kaitsemeetmed on määratletud meetmete kogumina, mis on vajalik looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide populatsioonide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks;

21 Komisjoni rakendusotsus 2011/484/EL Natura 2000 alade andmevormi kohta, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:198:0039:0070:ET:PDF

15

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:198:0039:0070:ET:PDFhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:198:0039:0070:ET:PDF

16

● on seotud artikli 2 lõikega 2, milles on sätestatud, et direktiivi kohaselt võetavad meetmed kavandatakse ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks;

● on seotud artikli 2 lõikega 3, milles on sätestatud, et need meetmed peavad võtma arvesse majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi.

2.3. MILLES PEAKS SEISNEMA „VAJALIKE KAITSEMEETMETE“ SISU?

2.3.1. Ala tasandi kaitse-eesmärkide kehtestamine22

Kaitse-eesmärkidele viidatakse mitu korda direktiivi preambulis; samuti on seda mõistet sõnaselgelt kasutatud artikli 6 lõikes 3. Kaitse-eesmärkide vajadusele viidatakse ka direktiivi artikli 4 lõikes 4 ja artikli 6 lõikes 1. Seepärast on kasulik uurida, mida „kaitse-eesmärkide“ all mõeldakse ja kuidas see mõiste seostub artikli 6 lõike 1 alusel erikaitsealade suhtes vajalike kaitsemeetmete kehtestamisega.

Direktiivi artiklis 1 on sätestatud: „kaitse on meetmete kogum, mis on vajalik looduslike elupaikade ja looduslike looma- ja taimeliikide populatsioonide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks [---]”.

Artiklis 2 on selgitatud, et elupaikade direktiivi üldeesmärk on aidata looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmisega kaasa bioloogilise mitmekesisuse säilimisele. Direktiivi alusel võetavate meetmete eesmärk on tagada, et hõlmatud liigid ja elupaigatüübid saavutaksid „soodsa kaitsestaatuse“, s.t et nende pikaajaline püsimajäämine on tagatud kogu nende looduslikul levilal ELis.

Kuigi soodsa kaitsestaatuse saavutamisele peab aitama kaasa iga ala, saab seda üldeesmärki määratleda ja saavutada üksnes liigi või elupaigatüübi loodusliku levila tasandil (vt direktiivi artikli 1 punktid e ja i). Ulatuslik kaitse-eesmärk, millega nähakse ette soodsa kaitsestaatuse saavutamine, tuleb seega seada asjakohasel tasandil, näiteks riigi, biogeograafilisel või Euroopa tasandil.

Siiski tuleb kõigi elupaikade direktiivi I ja II lisas loetletud elupaigatüüpide ja liikide soodsa kaitsestaatuse saavutamise üldeesmärk liigendada ala tasandi kaitse-eesmärkideks. Oluline on teha vahet konkreetse ala kaitse-eesmärkide ja soodsa kaitsestaatuse saavutamise üldeesmärgi vahel.

22 Lisateavet vt komisjoni teadaandest kaitse-eesmärkide kehtestamise kohta (2013), http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/commission_note2_ET.pdf

Liikmesriigid on kohustatud kavandama kõigi erikaitsealade suhtes kaitsemeetmed ning võtma vastu asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed. Need meetmed tuleb kehtestada kuue aasta jooksul alates ühenduse tähtsusega alade liidu loetelude vastuvõtmisest.

Need meetmed on positiivsed ja alapõhised ning neid kohaldatakse kõigi asjaomastel aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide suhtes, välja arvatud need, mille esinemine on Natura 2000 standardse andmevormi kohaselt tunnistatud ebaoluliseks. Meetmete eesmärk on ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamine või taastamine ning nende puhul võetakse arvesse majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi.

http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/commission_note2_ET.pdfhttp://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/commission_note2_ET.pdf

17

Ala tasandil seatud kaitse-eesmärgid on kaitseala jaoks seatud konkreetsed eesmärgid selle tagamiseks, et ala aitaks parimal võimalikul viisil saavutada soodsat kaitsestaatust asjakohasel tasandil (võttes arvesse asjaomaste liikide või elupaigatüüpide loodusliku levilat).

Lisaks elupaikade direktiivi kohastele erikaitsealadele tuleks ala tasandi eesmärgid kehtestada ka linnudirektiivi kohaste linnukaitsealade jaoks, et täita selle direktiivi artiklites 2 ja 3 ning artikli 4 lõigetes 1, 2 ja 4 sätestatud nõuded.

Põhimõtteliselt tuleks ala tasandi kaitse-eesmärgid kehtestada kõigi elupaikade direktiiviga hõlmatud ühenduse tähtsusega liikide ja elupaigatüüpide suhtes ning linnudirektiivi I lisas loetletud linnuliikide või alal reeglipäraselt esinevate rändliikide suhtes, mida leidub alal olulisel määral. Samas ei ole vaja kehtestada konkreetseid kaitse-eesmärke ega -meetmeid selliste liikide või elupaigatüüpide suhtes, mille esinemine on Natura 2000 standardse andmevormi kohaselt ebaoluline23.

Ala tasandi kaitse-eesmärgid peaksid põhinema alal esinevate looduslike elupaigatüüpide ja liikide ökoloogilistel vajadustel (vt jaotist 2.3.3 allpool) ning määratlema nende soovitava kaitsestaatuse alal. Eesmärgid peaksid kajastama ala olulisust alal esinevate elupaigatüüpide ja liikide säilitamisel või taastamisel ning Natura 2000 sidususe tagamisel. Lisaks peaksid need kajastama alal esinevate elupaikade ja liikide kahjustumise või hävimise ohtu, sealhulgas kliimamuutuste tagajärjel.

Ala tasandi kaitse-eesmärkides peaks olema määratletud alal esinevate looduslike elupaigatüüpide ja liikide soovitav kaitsestaatus, mis aitaks maksimaalsel määral kaasa soodsa kaitsestaatuse saavutamisele asjakohasel tasandil. Mõnikord määratletakse need vahe-eesmärkidena, mis tuleb teatava perioodi jooksul saavutada. Vahe-eesmärkide seadmisel tuleks lähtuda hinnangust iga alal esineva liigi ja elupaigatüübi seisundile, mis on märgitud standardsel andmevormil.

Kaitse-eesmärgid võivad kajastada alaga seoses seatud prioriteete. Kohtuasjas C-241/08 sedastas Euroopa Kohus, et „nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 71 õigesti märgib, võib Natura 2000 võrgustike raames kaitse- ja taastamiseesmärkide kehtestamise puhul olla seetõttu nõutav eri eesmärkide vaheliste konfliktide lahendamine“.

Oluline on selgelt eristada eesmärke ja meetmeid. Näiteks võib eeldada, et kaitse-eesmärgid aja möödudes ei muutu. Enamasti peavadki need olema pikaajalised eesmärgid. Samal ajal nende eesmärkide saavutamiseks vajalikud kaitsemeetmed tõenäoliselt muutuvad, sest alaga seotud ohutase muutub ning loodetavasti avaldavad juba võetud kaitsemeetmed positiivset mõju.

Kui Natura 2000 ala jaoks on kaitse-eesmärgid paika pandud, on kaitsemeetmete määratlemisel ja kehtestamisel võimalik mõningane paindlikkus. Kaaluda võib mitmeid variante (kasutades halduslike, lepinguliste või õiguslike meetmete valikut), mis võtavad arvesse muud sotsiaalmajanduslikku tegevust alal.

23 S.t kõik need liigid, mille kohta on märgitud, et nende populatsiooni suurus ja asustustihedus võrreldes kogu riigi territooriumil esinevate populatsioonidega on ebaoluline (populatsiooni suuruse D-kategooria), ja elupaigatüübid, mille kohta on märgitud, et neid esineb vähe (D-kategooria).

18

2.3.2. Vajalike kaitsemeetmete kehtestamine24

Kaitsemeetmed on tegelikud mehhanismid ja meetmed, mis tuleb Natura 2000 alal kasutusele võtta, et saavutada alaga seotud kaitse-eesmärgid ning kõrvaldada surve ja ohud, mis alal esinevaid liike ja elupaiku mõjutavad.

Artikli 6 lõikes 1 on sätestatud: „liikmesriigid kehtestavad [---] vajalikud kaitsemeetmed“, mis vastavad alal esinevate ühenduse tähtsusega elupaikade ja liikide ökoloogilistele vajadustele. Seda tuleks mõista nii, et kõiki vajalikke kaitsemeetmeid on kohustuslik võtta.

Seda on kinnitanud ka Euroopa Kohus, sedastades, et „direktiiv kohustab seega vastu võtma vajalikke kaitsemeetmeid, mis välistab liikmesriikide igasuguse kaalutlusõiguse ja kitsendab liikmesriikide ametiasustuste määrusandliku- ja otsustuspädevuse üksnes nende meetmete raames rakendatavatele meetmetele ja tehnilistele valikutele. Direktiivi artikli 6 lõike 1 sõnastuse kohaselt soovis ühenduse seadusandja panna liikmesriikidele kohustuse võtta vajalikud kaitsemeetmed, mis vastavad direktiivi I ja II lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide ja liikide ökoloogilistele vajadustele“ (otsus kohtuasjas C-508/04, punktid 76 ja 87).

Lisaks on Euroopa Kohus otsustanud, et „[---] on elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 1 ning linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 kasuliku mõju säilitamiseks nõutav, et mitte üksnes ei kehtestata vajalikke kaitsemeetmeid asjaomasel alal kaitstavate elupaikade ja liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks, vaid et neid ka tegelikult rakendatakse“ (otsus kohtuasjas C-441/17, punkt 213).

Kohustus on kehtestada vajalikud kaitsemeetmed, olenemata sellest, kas neid kohaldatakse üksikutel aladel või mõnel juhul isegi väljaspool ala piire või korraga mitmel alal. Mõnel juhul võib liikmesriik

24 Vt komisjoni teatis kaitsemeetmete kehtestamise kohta (2013), http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_ET.pdf

1. Ala X on määratud kaitsealaks tulenevalt selle olulisusest poolloodusliku rohumaa kui elupaigatüübina (6210). Standardse andmevormi kohaselt on elupaigatüübi kaitsestaatus halb (C-klass andmevormil). Seetõttu võib ala kaitse-eesmärk seisneda kõnealuse elupaigatüübi seisundi parandamises 10 aasta jooksul A-klassini ehk eeskujulikuni, arvestades, et sellel elupaigatüübil on piirkonnas väga ebasoodne kaitsestaatus. Eesmärgi saavutamiseks on kavandatud artikli 6 lõikes 1 sätestatud vajalikud kaitsemeetmed.

2. Ala Y on määratud kaitsealaks, kuna sellel asub suur looduslikus seisundis raba (7110). Standardse andmevormi kohaselt on see elupaigatüüp eeskujulikus seisundis (A-klass andmevormil). Seetõttu on ala kaitse-eesmärgiks seatud lihtsalt selle seisundi säilitamine, kuigi üldiselt on selliste elupaigatüüpide kaitsestaatus piirkonnas ebasoodne. Kaitsemeetmeid ei ole artikli 6 lõike 1 kohaselt kehtestatud, kuna selle seisundi säilitamiseks ei ole alal vaja aktiivseid kaitsekorraldusmeetmeid võtta.

Näiteid ala tasandi kaitse-eesmärkide kohta

Põhimõtteliselt tuleks kaitse-eesmärk kehtestada igale alale ning kõikidele alal olulisel määral esinevatele liikidele ja elupaigatüüpidele. Kaitse-eesmärgid peaksid põhinema alal esinevate liikide ja elupaigatüüpide ökoloogilistel vajadustel ning määratlema nende liikide ja elupaigatüüpide soovitava kaitsestaatuse alal. Eesmärkide seadmisel tuleks lähtuda hinnangust iga liigi ja elupaigatüübi seisundile, mis on märgitud standardsel andmevormil.

Samuti peaksid kaitse-eesmärgid kajastama ala olulisust Natura 2000 sidususe tagamisel nii, et iga ala aitab parimal võimalikul viisil saavutada soodsat kaitsestaatust asjakohasel geograafilisel tasandil vastava liigi või elupaigatüübi loodusliku levila piires.

http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_ET.pdfhttp://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_ET.pdf

19

täita olulise osa artikli 6 lõike 1 nõuetest laiemalt rakendatavate meetmete abil, mis sellegipoolest aitavad kaasa kaitseala tasandi kaitse-eesmärkide saavutamisele ning on kohandatud erikaitsealal kaitstavate elupaikade ja liikide ökoloogiliste vajadustega. Eelkõige võib see kehtida merealade puhul, kus olulise osa artikli 6 lõike 1 nõuete täitmiseks võib osutuda vajalikuks võtta ulatuslikumaid kalandust reguleerivaid meetmeid25.

Key elements to consider in establishing the necessary conservation measures26

25 Kooskõlas ühise kalanduspoliitika eeskirjadega, sealhulgas määruse (EL) nr 1380/2013 artikli 11 alusel võetavad meetmed.26 Väljavõte komisjoni teatisest Natura 2000 alade jaoks kaitsemeetmete kehtestamise kohta: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/

management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_ET.pdf

Usaldusväärne teabebaas kaitsealal valitsevate tingimuste kohta, seal esinevate liikide ja elupaikade seisundi kohta ning neid mõjutavate peamiste survetegurite ja ohtude kohta, maakasutuse, sidusrühmade huvide kohta jne. See teave peaks hõlmama oluliste looduslike tegurite (elupaigatüüpide ja liikide) täpset asukohta; peamisi maakasutusviise ja tegevusalasid, mis võivad mõjutada asjaomaste elupaikade ja liikide kaitsestaatust; kõiki asjaomaseid sidusrühmi, keda tuleb kaasata või kellega tuleb konsulteerida kaitsekorralduskavade koostamise käigus; võimalikke vastuolusid ning viise ja vahendeid nende lahendamiseks.

Osalemine, konsulteerimine ja teabevahetus Natura 2000 ala kaitsekorralduse kavandamisel ja ettevalmistamisel võimaldab võtta arvesse kaitsealal elavate ja töötavate ning kaitseala kasutavate inimeste seisukohti ja tagada eri sidusrühmade kaasamise ala kaitsekorraldusse, mis suurendab edu tõenäosust. Osalemine võib toimuda kaitsekorralduse kavandamise kogu protsessi jooksul alates sidusrühmade kaasamisest ja nendega konsulteerimisest varajases etapis, et teavitada ala kaitse-eesmärkidest ja selle tähtsusest ning selgitada nõuetekohase kaitsekorralduse meetmeid. Seda võib teha näiteks juhtrühmade või -komiteede kaudu, kuhu kuuluvad Natura 2000 ala kohalike omavalitsuste, maaomanike ja -kasutajate ning peamiste ettevõtjate esindajad. See eeldab tõhusat korraldustegevust ja eri poliitiliste tasandite koostööd, piisavat personali ja eelarvet, tõhusate teabevahendite kasutamist; väga kasulikuks võivad osutuda ka eesmärgistatud koolitus ja tulemuslikud konflikti lahendamise meetodid, samuti kogu protsessi hõlbustamine nn kaitseala eriesindaja poolt.

Vajalike kaitsemeetmete piisavalt üksikasjalik määratlemine (kes teeb mida, millal ja kuidas) hõlbustab nende rakendamist ja aitab ära hoida võimalikke konflikte. Meetmed peavad olema realistlikud, mõõdetavad, teostatavad ja selgelt sõnastatud ning nende kindlaksmääramisel tuleb lähtuda piisavast tehnilisest oskusteabest, mille põhjal tehakse kindlaks, millised meetmed on hädavajalikud ja milliste rakendamiseks on olemas alternatiivsed võimalused, et meetmeid kohalikest huvidest lähtudes kohandada. Esitada tuleks meetmete rakendamise täpne asukoht ning kirjeldada nende rakendamiseks vajalikke vahendeid ja meetodeid, näiteks töökavas, mis on piisavalt paindlik, et võimaldada selle läbivaatamist ja vajaduse korral kohandamist. Oluline on ka määrata tähtaeg võetavate kaitsemeetmete läbivaatamiseks, et hinnata meetmete sobivust ja kaitse-eesmärkide saavutamisel tehtud edusamme.

Natura 2000 alade kaitsekorralduse kavandamisel tuleb kaaluda kaitsemeetmete rakendamiseks vajalikke ressursse. See hõlmab teavet rakendamise, järelevalve ja haldamise, hüvitiste jne hinnanguliste kulude ning vajaminevate inimressursside ja oskuste kohta, samuti võimalike rahastamisvahendite kohta. Seejuures tuleb täiel määral arvesse võtta Natura 2000 aladesse investeerimisest saadavat mitmesugust kasu ökosüsteemi teenuste näol. Analüüsida tuleks ka erinevaid sotsiaalmajanduslikke tegevusi ja nende koosmõju looduskeskkonnaga, et teha kindlaks ala haldamise võimalikud kulud ja tulud ning tegelik rahalise toetuse vajadus.

Tulemusliku rakendamise ja teavituse tagamiseks tuleks kasutada mehhanismi, mille abil näidatakse, et vajalikud meetmed ei ole mitte ainult välja töötatud, vaid neid ka rakendatakse, ning teave meetmete kohta tuleks kõigi asjaosaliste jaoks avalikult kättesaadavaks teha (nt veebisaitidel või ametlikes registrites).

Olulised aspektid, mida tuleb arvesse võtta vajalike kaitsemeetmete kehtestamisel26

http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_ET.pdfhttp://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_ET.pdf

20

2.3.3. Ökoloogilised vajadused

Artikli 6 lõike 1 kohaselt peavad vajalikud kaitsemeetmed vastama „aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele”. Seega peavad liikmesriigid kaitsemeetmete kindlaksmääramisel lähtuma looduslike elupaigatüüpide ja liikide ökoloogilistest vajadustest.

Kuigi direktiiv ei sisalda „ökoloogiliste vajaduste“ määratlust, osutavad artikli 6 lõike 1 eesmärk ja kontekst, et need vajadused hõlmavad kõiki ökoloogilisi tegureid, sealhulgas abiootilisi ja biootilisi tegureid, mida peetakse vajalikuks elupaigatüüpide ja liikide säilimise tagamiseks, sealhulgas nende seoseid füüsilise keskkonnaga (õhk, vesi, muld, taimestik jne)27.

Need vajadused põhinevad teaduslikel teadmistel ning neid saab määratleda ainult üksikjuhtumite kaupa vastavalt I lisas loetletud looduslikele elupaigatüüpidele, II lisas loetletud liikidele ja nende asukohtadele. Sellised teadmised on olulised kaitsemeetmete kavandamiseks igal üksikjuhul eraldi.

Kaitsealadel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajaduste kindlakstegemine on liikmesriikide ülesanne. Liikmesriikidel võib olla kasulik vahetada oma teadmisi selles valdkonnas Euroopa Komisjoni ja Euroopa Keskkonnaagentuuri – Euroopa bioloogilise mitmekesisuse teemakeskuse toel.

27 I lisas loetletud looduslike elupaigatüüpide ökoloogiliste vajaduste kindlakstegemist võib toetada ökosüsteemide ja nende teenuste kaardistamisel ja hindamisel tehtav töö; vt eelkõige 5. tehniline aruanne (http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm).

Elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 1 on sätestatud kohustus kehtestada ja rakendada vajalikke kaitsemeetmeid, mis vastavad direktiivi I ja II lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide ja liikide ökoloogilistele vajadustele, välistades sellega seoses liikmesriikide igasuguse kaalutlusõiguse.

Eri liikide ökoloogilised vajadused võivad olla erinevad; samuti võivad erineda sama liigi ökoloogilised vajadused eri aladel.

Näiteks direktiivi II lisas nimetatud nahkhiirte ökoloogilised vajadused on talvitumisperioodil (mil nad puhkavad maa-alustes koobastes, õõnsustes või hoonetes) ja kevadel algaval aktiivsel perioodil (mil nad lahkuvad talvekorterist ja asuvad taas putukaid jahtima) erinevad.

II lisas nimetatud kahepaikse harivesiliku ökoloogilised vajadused erinevad kogu tema elutsükli jooksul. See liik talvitub maa sees (õõnsustes ja pragudes) ning kevadel ja suve algul muneb oma munad tiikidesse. Seejärel lahkub ta veekeskkonnast ning elab suvel ja sügisel maismaal. Seega võivad harivesiliku ökoloogilised vajadused sõltuvalt alast (veekeskkond või maismaa) olla erinevad. Harivesiliku levila on Euroopas ulatuslik, mis tähendab, et tema ökoloogilised vajadused võivad erineda ka levila piires.

Kaitsemeetmed peavad vastama kaitsealal esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele. Nende looduslike elupaigatüüpide ja liikide ökoloogilised vajadused hõlmavad kõiki ökoloogilisi tegureid, mida peetakse vajalikuks elupaigatüüpide ja liikide säilimise tagamiseks. Neid saab kindlaks määrata vaid üksikjuhtumite kaupa ja teaduslikele teadmistele tuginedes.

http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htmhttp://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm

21

2.4. MILLISES VORMIS TULEKS KAITSEMEETMEID VÕTTA?

Kaitsemeetmeteks võivad olla „õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed [---]“ ning „vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad“.

Kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega on valik jäetud liikmesriikide teha. Direktiivis on sätestatud eesmärgid, mis tuleb saavutada, jättes iga liikmesriigi enda otsustada, kuidas seda teha. Sageli kasutatakse artikli 6 lõikes 1 osutatud võimalusi Natura 2000 alade haldamiseks kombineeritult.

Kõigil juhtudel tuleb kaitsemeetmete rakendamise kohustused koos asjakohaste rahaliste vahenditega selgelt määratleda.

2.4.1. Kaitsekorralduskavad

Vajalike kaitsemeetmete hulka võivad „vajaduse korral“ kuuluda „asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse“. Need kaitsekorralduskavad peaksid käsitlema kõiki elluviidavaid tegevusi, sealhulgas korrapärast jätkuvat tegevust nagu igapäevane põllumajanduslik tegevus; seevastu uusi kavasid ja projekte käsitletakse artikli 6 lõigete 3 ja 4 alusel.

Üldjuhul kasutatakse kaitseala tasandi kaitsekorralduskavasid selleks, et alal esinevate liikide ja elupaikade kaitsestaatuse ning neid mõjutavate survetegurite ja ohtude analüüsi põhjal sõnastada ala kaitse-eesmärgid ja nende eesmärkide saavutamiseks vajalikud meetmed. Sageli kasutatakse kaitsekorralduskavasid vahendina kaitsekorraldajate ja teiste huvitatud isikute suunamiseks Natura 2000 alade kaitsmisega tegelemisel ning erinevate sotsiaalmajanduslike sidusrühmade ja asutuste, sealhulgas kohalike kogukondade, maaomanike, põllumajandustootjate, kalurite ja muude huvirühmade kaasamiseks määratletud vajalike kaitsemeetmete rakendamisse.

Kaitsekorralduskavad on kasulikud, et tagada artikli 6 lõike 1 rakendamine selgel ja läbipaistval viisil, mis võimaldab kõikidel sidusrühmadel olla kursis Natura 2000 eesmärkidega ja arutelus aktiivselt osaleda. Kaitsekorralduskavadest võib abi olla ka meetmete rahastamisvajaduse kindlaksmääramisel ja parema integreerituse saavutamisel muude kavadega.

Sõnad „vajaduse korral“ osutavad, et kaitsekorralduskavad ei pruugi alati olla vajalikud. Kui liikmesriik otsustab kaitsekorralduskavade kasuks, on sageli mõistlik kehtestada need enne teiste artikli 6 lõikes 1 nimetatud meetmete, eriti lepinguliste meetmete rakendamist. Lepingulised meetmed hõlmavad tihti pädevate asutuste ja üksikute maaomanike vahelisi suhteid ning piirduvad üksikute maaomanditega, mis on kaitsealast tavaliselt väiksemad. Sel juhul kujutab kaitseala jaoks koostatud kaitsekorralduskava endast laiemat raamistikku ja selle sisu annab kasuliku lähtepunkti lepinguliste meetmete konkreetsete üksikasjade väljatöötamiseks.

Kaitsekorralduskavad peavad olema „asjakohased“ ja „eraldi välja töötatud“, s.t suunatud Natura 2000 võrgustiku aladele. Olemasolevad muud liiki kaitsealade (nt riiklike kaitsealade või maastikukaitsealade) jaoks koostatud kaitsekorralduskavad ei ole alati piisavad Natura 2000 alade majandamiseks, mistõttu neid tuleks kohandada või toetada täiendavate meetmetega, et saavutada Natura 2000 aladel esinevate ühenduse tähtsusega liikide ja elupaigatüüpidega seotud konkreetsed kaitse-eesmärgid. Lisaks ei pruugi muud liiki kaitsealade piirid ühtida Natura 2000 alade piiridega.

Kaitsekorralduskavad võivad olla kas eraldiseisvad dokumendid või „lisatud muudesse arengukavadesse“ kooskõlas põhimõttega, mis näeb ette keskkonnaküsimuste integreerimise ELi muudesse

22

poliitikavaldkondadesse. Selliselt integreeritud kavade puhul on oluline tagada, et alal esinevate asjaomaste elupaikade ja liikide jaoks on kehtestatud selged kaitse-eesmärgid ja -meetmed.

2.4.2. Õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed

Väljendiga „vajaduse korral“ viidatakse ainult kaitsekorralduskavadele, mitte õiguslikele, halduslikele või lepingulistele meetmetele – need on vajalikud kõigil juhtudel (otsus kohtuasjas C-508/04, punkt 71). Seega isegi juhul, kui liikmesriik ei pea kaitsekorralduskava vajalikuks, tuleb tal nimetatud meetmeid ikkagi võtta.

Meetmete jagunemist nimetatud kolme kategooriasse tuleb vaadelda üldisemas tähenduses. Eri alade jaoks seatud kaitse-eesmärkide saavutamiseks võib sobivaks pidada väga mitmesuguseid meetmeid. Sageli on need aktiivse majandamise meetmed, kuid mõnel juhul võivad hõlmata ka passiivsemaid ennetavaid meetmeid (nt sekkumiseta majandamine). Teisalt ei peagi alati võtma uusi meetmeid, kuna olemasolevaid meetmeid võib pidada piisavaks, kui need on asjakohased.

● Õiguslikud meetmed lähtuvad üldjuhul õigusnormidest ja nendega võib kehtestada erinõudeid kaitsealal lubatud, piiratud või keelatud tegevuste suhtes.

● Halduslike meetmetega võidakse kehtestada asjakohaseid eeskirju kaitsemeetmete rakendamiseks või muu tegevuse lubamiseks kaitsealal.

● Lepingulised meetmed hõlmavad lepingute või kokkulepete sõlmimist tavaliselt kaitseala majandava asutuse ja kaitsealal oleva maa omanike või kasutajate vahel.

Sellega seoses tuleb nimetatud meetmete rakendamise vahendina kaaluda kõiki asjakohaseid ELi rahalisi vahendeid (nt maaelu arengu ja piirkondliku arengu vahendeid ning programmi „Life“28)29.

28 Määrus (EL) nr 1293/2013.29 Natura 2000 rahastamine – http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/index_en.htm

Natura 2000 alade kaitsekorralduskavad on kasulikud vahendid, mis aitavad tagada artikli 6 lõike 1 sätete selge ja läbipaistva rakendamise sidusrühmade osalusel. Sellised kavad ei ole alati vajalikud, kuid kui neid kasutatakse, peaksid need olema kas spetsiaalselt kaitsealade jaoks kavandatud või lisatud muudesse arengukavadesse. Kaitsekorralduskavad peaksid käsitlema kogu teadaolevat tegevust, samas kui uusi kavasid ja projekte käsitletakse artikli 6 lõigete 3 ja 4 alusel.

Põllumajanduse või metsanduse keskkonnameetmed on hea näide lepingulistest meetmetest, mille puhul võetakse Natura 2000 aladega seotud lepingute sõlmimisel arvesse sotsiaalmajanduslikke vajadusi. Nende kavandamisel tuleks arvesse võtta kaitsealaga seoses kehtestatud kaitsemeetmeid ja pidada silmas ala kaitse-eesmärkide saavutamist.● Lepingulise meetmena võib kasutada põllumajanduse keskkonnaleppeid, mis sõlmitakse

põllumajandustootjatega maaelu arengu programmide raames ja mille eesmärk on säilitada või parandada teatavate elupaigatüüpide (nt niidud, karjamaad) ja liikide kaitsestaatust mitmel kaitsealal korraga.

● Metsanduse keskkonnameetmete raames võib metsaomanikega sõlmida metsamajandamislepinguid ja -kokkuleppeid, et soodustada elupaikade ja liikide säilimist.

http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/index_en.htm

23

Õiguslike, halduslike või lepinguliste meetmete valik on jäetud liikmesriikide teha. See on kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega. Liikmesriigid peavad valima aga vähemalt ühe kolmest meetmekategooriast, s.t õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed.

Nende kolme kategooria seas puudub hierarhia. Seega on liikmesriikidel võimalus kasutada Natura 2000 alal vaid ühe kategooria meetmeid (nt üksnes lepingulisi meetmeid) või eri kategooria meetmete kombinatsiooni (nt õiguslikke ja lepingulisi meetmeid, lähtudes alal esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide kaitsega seotud probleemidest). Lisaks valitud kohustuslikele meetmetele võivad liikmesriigid kehtestada ja rakendada kaitsekorralduskavasid.

Kolme meetmete kategooriat iseloomustatakse sõnaga „asjakohased“. Seda omadussõna direktiivis määratletud ei ole. Samas on artikli 6 lõikes 1 osutatud õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed paigutatud kaitsemeetmete konteksti. Omadussõna „asjakohased“ ainuke eesmärk on meenutada, et liikmesriikide valitud meetme tüübist sõltumata on neil kohustus tagada, et meetmed vastaksid konkreetsetel Natura 2000 aladel kaitstavate liikide ja elupaikade ökoloogilistele vajadustele ning oleksid kooskõlas direktiivi üldeesmärgiga, mis on määratletud artikli 2 lõigetes 1 ja 2.

Liikmesriigid on kohustatud erikaitsealade puhul kehtestama asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed ning neid rakendama. Meetmed peavad a) vastama kaitsealadel esinevate I lisa looduslike elupaikade ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele ning b) aitama saavutada direktiivi üldeesmärki säilitada või taastada ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looma- ja taimeliikide soodsat kaitsestaatust.

24

2525

3. Artikli 6 lõige 2

Mõistete „vajalikud vältimismeetmed“, „halvenemine“ ja „häirimine“ selgitused

3.1. TEKST

„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.“

3.2. KOHALDAMISALA

Artikli lähtepunktiks on ennetamispõhimõte: „Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel [---] halvenemist ning [---] häirimist [---] .“ Need meetmed ulatuvad kaugemale kaitse tagamiseks vajalikest kaitsekorraldusmeetmetest, kuna need on juba hõlmatud artikli 6 lõikega 1. Sõnad „vältima“ ja „võib oluliselt mõjutada“ rõhutavad võetavate meetmete ettevaatavat olemust. Ei ole vastuvõetav oodata meetmete võtmisega, kuni halvenemine või häirimine on juba aset leidnud (otsus kohtuasjas C-418/04; vt ka jaotis 4.4.1 artikli 6 lõikes 3 kasutatud sõna „tõenäoliselt“ tõlgendamise kohta).

Seda sätet tuleks tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike võtma kõik asjakohased meetmed, et vältida halvenemist ja olulist häirimist. Vältida tuleb looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist nii inimese käe läbi kui ka ennustatavat looduslikku halvenemist.

Selle sätte kohaldamisala on laiem artikli 6 lõigete 3 ja 4 kohaldamisalast, mis hõlmab ainult kavasid ja projekte. Seda sätet kohaldatakse ka kogu käimasoleva tegevuse (nt põllumajandus, kalandus või veemajandus) suhtes, mis ei kuulu artikli 6 lõike 3 kohaldamisalasse,30 samuti nende kavade ja projektide suhtes, mis on heaks kiidetud minevikus ning mille puhul hiljem ilmneb, et nad võivad tõenäoliselt põhjustada halvenemist või häirimist31. Lisaks võib see säte olla kohaldatav selliste kavade ja projektide rakendamise suhtes, mille elluviimiseks anti luba enne artikli 6 lõike 3 kohaldatavaks muutumist (kohtuasjas C-399/14 tehtud otsus, punkt 33).

Artikli 6 lõige 2: ● On alaliselt kohaldatav erikaitsealade, ühenduse tähtsusega alade ja linnukaitsealade suhtes. Võib

hõlmata nii möödunud, käimasolevaid kui ka tulevasi tegevusalasid või sündmusi. Kui erikaitsealal või linnukaitsealal toimuv tegevus võib tõenäoliselt halvendada selliste looduslike elupaikade seisundit või häirida selliseid liike, mille kaitseks ala on määratud, tuleb rakendada asjakohaseid meetmeid, mis on ette nähtud elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 2 või linnudirektiivi artikli 4 lõikes

30 Vt ka käesoleva dokumendi jaotis 4.4.1 mõiste „projekt“ kohta.31 Otsus kohtuasjas C-127/02, punkt 37. Vt ka käesoleva dokumendi jaotis 4.3 artikli 6 lõigete 2 ja 3 vahelise seose kohta.

26

4, vastavalt nende kohaldatavusele. Sellega seoses võib tekkida vajadus kõrvaldada kahjulik mõju tegevuse peatamise ja/või leevendus- või taastamismeetmete võtmise kaudu. Seda võib teha järelhindamisega.

TEeltoodut toetab Owenduffi kohtuasjas (C-117/00, punktid 28-30) tehtud otsus,32 kus Euroopa Kohus otsustas, et artikli 6 lõiget 2 on rikutud, kuna ei võetud meetmeid, et vältida linnukaitsealal nende liikide elupaikade seisundi halvenemist, mille kaitseks linnukaitseala oli ette nähtud.

Samuti on Euroopa Kohus otsustanud, et kui liikmesriik kehtestab üldised õigusnormid, mille kohaselt teatavad tegevused, mida teostatakse kehtivate seaduste ja õigusnormidega lubatud tingimustel ning neis kindlaks määratud aladel, ei kujuta endast tegevusi, mis on häirivad või võivad avaldada häirivat mõju, siis ei täida see liikmesriik elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 2 tulenevaid kohustusi (otsus kohtuasjas C-241/08, punkt 76).

● Ei hõlma üksnes tahtlikku tegevust, vaid võib hõlmata ka juhuslikke sündmusi (tulekahju, üleujutus jne), kui neid on võimalik ette näha, näiteks kui sellised sündmused kipuvad esinema iga paari aasta tagant33. Katastroofide puhul puudutab see ainult kohustust rakendada (riski suurusele vastavaid) ettevaatusabinõusid selliste katastroofide riski vähendamiseks, mis võivad takistada direktiivi eesmärkide saavutamist.

● Ei hõlma ainult inimtegevust. Kohtuasjas C-6/04 tehtud otsuse punktis 34 märkis Euroopa Kohus, et „elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 rakendamiseks võib olla vajalik meetmete võtmine nii välise inimtegevusest tuleneva kahjuliku mõju ja häirimise vältimiseks kui ka erikaitsealadel looduslike liikide ja elupaikade kaitsestaatust halvendava loodusliku arengu ärahoidmiseks“. Näiteks loodusliku uuenemise või kliimamuutuste mõju korral tuleks võtta meetmeid protsessi peatamiseks või tõkestamiseks, kui leitakse, et see avaldab negatiivset mõju liikidele ja elupaigatüüpidele, mille kaitseks asjaomane ala on määratud. Seega tuleks looduslikult dünaamilisi olukordi ja kliimamuutustega seotud muutusi (nt merepinna tõus, liikide kadumine või tekkimine) hinnata igal üksikjuhul eraldi34.

Seadusandja nägi liikmesriikide vastutusele ette teatavad piirid: ● Ruumiline piir – meetmed on suunatud ainult liikidele ja elupaikadele, mis asuvad „erikaitsealadel“.

Teisalt võib osutuda vajalikuks rakendada meetmeid väljaspool erikaitseala, kui välised sündmused võivad mõjutada erikaitsealal asuvaid liike ja elupaiku. Näiteks märgala mõjutava mürgise reostuse korral eeldab artikli 6 lõike 2 kohaldamine seda, et reostuse ärahoidmiseks oleks tulnud võtta kõik võimalikud ennetusmeetmed, isegi kui reostuse lähtekoht asub märgalast kaugel. Artiklis ei ole sätestatud, et meetmeid tuleb võtta nimelt erikaitsealal, vaid et nendega tuleb vältida halvenemist erikaitsealal. Sama põhimõte kehtib ka linnukaitsealade kohta.

● Asjaomaste elupaikade ja liikidega seotud piir – vajalikud meetmed puudutavad ainult elupaiku ja liike, „mille kaitseks alad on määratud“. Elupaigad ja liigid, millega seoses meetmeid tuleks võtta, on eelkõige Natura 2000 standardsetel andmevormidel märgitud elupaigad ja liigid (vt jaotised 2.2 ja 4.6.3). Seega ei ole eesmärgiks mitte võtta üldisi kaitsemeetmeid, vaid pigem meetmeid, mis on suunatud nendele liikidele ja elupaikadele, mille tõttu ala välja valiti (s.t need, mida standardse andmevormi kohaselt leidub alal olulisel määral ja mis on määratletud ala määramise aktis). Häirimine ja/või halvenemine määratakse seega kindlaks liikmesriikide edastatud teabe põhjal, mida kasutatakse Natura 2000 võrgustiku sidususe tagamiseks asjaomaste liikide ja elupaikade jaoks.

32 Vt ka otsused kohtuasjades C-75/01, C-418/04, C-508/04 ja 301/12.33 Eelkõige osutavad kliimaprognoosid äärmuslike ilmastikunähtuste sagedusele ja intensiivsusele, mida tuleb arvesse võtta.34 Vt suunis kliimamuutuste ja Natura 2000 kohta aadressil: http://ec.europa.eu/environment/nature/climatechange/pdf/Guidance%20document.pdf

http://ec.europa.eu/environment/nature/climatechange/pdf/Guidance%20document.pdf

27

3.3. MIDA TÄHENDAB „VÕTAVAD VAJALIKKE MEETMEID, ET VÄLTIDA...“?

Artikli 6 lõike 2 kohaselt on liikmesriikidel kohustus võtta „vajalikke meetmeid, et vältida [---]“. Seda, milline õiguslik kaitsekord tuleb elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 täitmiseks kehtestada, on selgitatud mitmes Euroopa Kohtu lahendis. Neis rõhutatakse eelkõige seda, et õiguslik kord peab olema konkreetne, ühtne ja täielik ning suuteline tagama asjaomaste alade säästva majandamise ja tõhusa kaitse (otsus kohtuasjas C-293/07, punktid 26–29) 35.

Samuti on Euroopa Kohus avastanud rikkumisi juhtudel, kui kehtestatud kord oli liiga üldine ega puudutanud konkreetset linnukaitseala või seal esinevaid liike (otsus kohtuasjas C-166/04, punkt 15), kui sätted muutuvad asjakohaseks „alles pärast seda, kui kõnealust tegevust on juba alustatud, ning seega pärast seda, kui võimalik halvenemine on juba toimunud“ (otsus C-418/04, punkt 208), ja kui linnukaitsealade suhtes kohaldati erinevat õiguslikku korda, mis ei taganud linnukaitsealadele piisavat kaitset (otsus kohtuasjas C-293/07, punkt 26).

Teatavatel juhtudel ei pruugi kriminaalmenetluse algatamine halvenemise/häirimise eest vastutava isiku suhtes või sellisele isikule trahvide määramine olla piisav artikli 6 lõikele 2 vastavuse tagamiseks liikmesriigi poolt (otsus kohtuasjas C-504/14, punktid 55 ja 56).

Euroopa Kohus on sedastanud, et „nimelt osutab loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 2 kasutatud väljend „vajalikud meetmed” sellele, et liikmesriikidel on selle sätte kohaldamisel kaalutlusruum. Olgu siiski meenutatud, et tegevus on loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 2 kooskõlas ainuüksi siis, kui on tagatud, et see tegevus ei põhjusta mingisugust häirimist, mis võiks oluliselt riivata kõnealuse direktiivi eesmärke, eeskätt selle direktiivi kaitse-eesmärke“ (otsus kohtuasjas komisjon vs. Hispaania, C-404/09, punkt 126 ja seal viidatud kohtupraktika). Lisaks märgib Euroopa Kohus, et „kui loodusdirektiivi artikli 6 lõike 2 alusel on antud juhul vaja selle sätte tähenduses vajaliku meetmena läbi viia tagantjärele hindamine, tuleb sellisel hindamisel üksikasjalikult kindlaks määrata, milline on oht, et asjaomase kava või projekti elluviimine toob kaasa elupaikade halvenemise või liikide häirimise, millel võib olla oluline mõju selle sätte tähenduses, ning see hindamine peab vastama direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele“ (otsus kohtuasjas C-399/14, punktid 40, 41 ja 54).

35 Vt ka otsused kohtuasjades C-491/08 ja C-90/10.

Liikmesriigid peavad võtma ennetavaid meetmeid, et vältida ennustatava sündmuse, tegevuse või protsessiga seotud halvenemist ja häirimist. Neid meetmeid kohaldatakse kõikide selliste liikide ja elupaikade suhtes, mille kaitseks ala on määratud, ning vajaduse korral tuleks neid võtta ka väljaspool kaitseala.

Artikli 6 lõike 2 alusel kehtestatav õiguslik kord peab olema konkreetne, ühtne ja täielik ning suuteline tagama asjaomaste alade tõhusa kaitse. Liikmesriikidel on artikli 6 lõike 2 rakendamiseks vajalike meetmete võtmisel kaalutlusõigus, tingimusel et tagatakse halvenemise ja häirimise vältimine. Kui artikli 6 lõike 2 sätete järgimiseks on vajalik kava või projekti läbivaatamine, tuleb seda teha vastavalt artikli 6 lõike 3 nõuetele.

28

3.4. KAS RAKENDAMINE ON HALVENEMISE JA HÄIRIMISE PUHUL ERINEV?

Artikli 6 lõikega 2 on ette nähtud vajalike meetmete võtmine liikide häirimise vältimiseks, „kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist“. Häirimine peab olema seotud liikide kaitsestaatusega (avaldama kaitsestaatus