Наукові записки

№ 2/2015 __________________________________________

Наукові записки

Інституту законодавства Верховної Ради України

2/2015

2 Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

№ 2/2015 Зареєстровано

Міністерством юстиції України

Свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації КВ № 16712-5284Р від 9 червня 2010 р. Видається шість разів на рік. Розповсюджується безкоштовно. Рекомендовано до друку Вченою радою Інституту законодавства Верховної Ради України (протокол № 4 від 17 квітня 2015 р.) Адреса редакційної колегії: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4. Тел.: (044) 235 96 01 instzak.rada.gov.ua Е-mail: [email protected] Передрук опублікованих матеріалів здійснюється з обов’язковим посиланням на джерело. Згідно з постановами Президії ВАК України № 1-05/7 від 10.11.2010 р. та № 1-05/8 від 22.12.2010 р. видання внесено до переліку фахових (право, економіка, державне управління). Статті видаються в авторській редакції. Редакційна колегія не завжди поділяє думку авторів. Авторські права застережені. © Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України, 2015

Засновник: Інститут законодавства Верховної Ради України

Редакційна рада: Зайчук В. О., керівник Апарату Верховної Ради України, академік НАПН України (голова); Бандурка О. М., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Ківалов С. В., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Мамутов В. К., д-р юрид. наук, проф., академік НАН України; Притика Д. М., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Шаповал В. М., д-р юрид. наук, проф., член-кор. НАН України; Шемшученко Ю. С., д-р юрид. наук, проф., академік НАН України Редакційна колегія: Бритченко С. П., канд. юрид. наук, с.н.с. (головний редактор); Бершеда Є. Р., д-р екон. наук, проф., член-кор. НАН України; Богачова О. В., д-р юрид. наук, с.н.с.; Волошин Ю. О., д-р юрид. наук, проф.; Воротін В. Є., д-р наук з держ. управління, проф.; Журавський В. С., д-р юрид. наук, проф.; Зайчук О. В., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Київець О. В., д-р. юрид. наук, проф.; Копиленко О. Л., д-р юрид. наук, проф., член-кор. НАН України; Мацюк А. Р., д-р юрид. наук, проф.; Мищак І. М., д-р іст. наук, с.н.с. (заступник головного редактора); Недюха М. П., д-р філос. наук, проф.; Нижник Н. Р., д-р юрид. наук, проф., член-кор. НАПрН України; Реєнт О. О., канд. юрид. наук (відповідальний секретар); Селіванов А. О., д-р юрид. наук, проф.; Сергієнко В. О., д-р екон. наук, проф.; Усаченко Л. М., д-р наук з держ. управління, доц.; Швець М. Я., д-р екон. наук, проф., член-кор. НАПрН України

mailto:[email protected]

2/2015


ЗМІСТ

ПРАВО Теорія та історія держави і права

Бондик О. В. Правові засади становлення та розвитку зовнішньої політики незалежної України (1991–2000 роки) 4 Куровська І. А. Важливість реалізації принципу верховенства права для розбудови сучасної правової держави в умовах євроінтеграції 11 Мищак І. М. Правове регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам’яток України 15 Середюк В. В. Підходи до розуміння юридичної відповідальності в польській теорії права 21

Цивільне право і процес Гончаров І. М. Особливості застосування кондикційної вимоги у деліктних правовідносинах 27

Трудове право; право соціального забезпечення Гуменюк І. О. Проблеми оновлення понятійного апарату права соціального забезпечення України 33 Лаврухіна Н. О. Шляхи вдосконалення державного управління системою пенсійного забезпечення 37

Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право Буханевич О. М. Теоретичні та практичні передумови комплексного підходу до вивчення і розв’язання проблем переліку адміністративних послуг 45 Голуб В. О. До питання про адміністративно-правовий вплив 49 Джуринський О. В. Деякі питання забезпечення адміністративного позову 54 Самбор М. А. Система законодавства про адміністративні правопорушення: проблеми та шляхи їх розв’язання 58

Кримінальне право та кримінологія; кримінально-виконавче право Барабаш Т. М. Сучасні виклики реформування кримінального процесуального закону в Україні 65

Міжнародне право Третьякова В. Г. Міжнародно-правове регулювання біоетичних проблем в умовах глобалізації 70 Ференс О. Є. Деякі аспекти міжнародного досвіду щодо професійної підготовки фахівців у сфері законотворчого процесу 73

ЕКОНОМІКА Ладиченко К. І. Напрями формування національної інноваційної системи на засадах стратегії SMART-спеціалізації 82 Нестеренко О. Д. Сутнісна трактовка державного регулювання ринку агропродовольчої продукції країни 88 Цемашко Ю. С. Багатофакторна модель оцінювання фундаментальної вартості підприємства 95

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ Андрієнко М. В. Обґрунтування складових процесу формування та реалізації управлінських рішень у сфері пожежної безпеки 101 Глущенко Ю. А. Місцеві бюджети України в процесі реалізації фінансової децентралізації 106 Зелінський С. Е. Практичні аспекти комплексного оцінювання державних службовців 113 Терент’єва А. В. Прийняття управлінських рішень за умов надзвичайних ситуацій: можливості SWOT-аналізу 119

ОГЛЯДИ, РЕЦЕНЗІЇ Дем’янова О. В. Відгукуючись на потреби практики 125

2/2015


ПРАВО

Теорія та історія держави і права

УДК 346.3 Олександра Бондик *

ПРАВОВІ ЗАСАДИ СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТКУ ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ НЕЗАЛЕЖНОЇ УКРАЇНИ (1991–2000 РОКИ)

Наукова стаття присвячена дослідженню правових засад становлення та розвитку

зовнішньої політики незалежної України у 1991–2000 роках та аналізу законодавчих передумов здійснення зовнішньополітичної діяльності держави на шляху визнання її незалежності. У статті розкрито основні напрямки та пріоритети зовнішньополітичної діяльності незалежної держави, а також досліджено проблеми формування політико-правового фундаменту для розвитку демократичної правової держави.

Ключові слова: незалежність держави, державотворчі процеси, зовнішня політика незалежної української держави, зовнішньополітична діяльність, історія становлення зовнішньої політики незалежної України, основні напрями та пріоритети зовнішньої політики, правові засади формування зовнішньої політики.

Бондик А. В. Правовые основы становления и развития внешней политики независимой

Украины (1991–2000 года). Научная статья посвящена исследованию правовых принципов становления и развития

внешней политики независимой Украины в 1991–2000 годах и анализу законодательных предпосылок осуществления внешнеполитической деятельности государства на пути признания её независимости. В статье раскрыты основные направления и приоритеты внешнеполитической деятельности независимого государства, а также исследовано проблемы формирования политико-правового фундамента для развития демократического правового государства.

Ключевые слова: независимость государства, государственно созидательные процессы, внешняя политика независимого украинского государства, внешнеполитическая деятельность, история становления внешней политики независимой Украины, основные направления и приоритеты внешней политики, правовые принципы формирования внешней политики.

Bondik O. V. The Legal Principles of Becoming and Development Independent of Ukraine

(1991–2000). The scientific article is devoted to research of legal principles of becoming and to development of

external policy of independent Ukraine in 1991–2000 years and to the analysis a legislative preconditions of realization of external policy activity of the state on a way to confession of its independence. In the article are exposed a basic directions and to priorities of external policy activity of the independent state, and also investigation problems of forming of politician legal foundation, for development of the democratic legal state.

Keywords: independent state, the state creative processes, external policy of the independent Ukrainian state, external policy activity, the history of becoming of external policy of independent Ukraine, basic directions and priorities of external policy, legal principles of forming of external policy.

Постановка проблеми. Безумовно, швидке встановлення суверенітету та незалежності стало

певною мірою несподіванкою для українського суспільства, що суттєво позначилось на формуванні основних зовнішньополітичних засад та інституцій нашої держави. Україна як самостійна незалежна держава не мала серйозного досвіду власного національного державотворення, що було першочерговою проблемою на шляху до формування її зовнішньої політики як незалежної демократичної держави. Державотворчі процеси в Україні після здобуття нею незалежності відбувались за вкрай складних і несприятливих умов, пов’язаних насамперед із важким тягарем проблем, отриманих у спадщину від радянського союзу.

2/2015


Формування зовнішньополітичного курсу України також залежало від рівня згуртованості громадянського суспільства в країні, розуміння ним потреб і напрямків власного розвитку, рівня його національної свідомості як загалом, так і кожним громадянином зокрема. Негативною тенденцією українського суспільства є відсутність відчуття впродовж століть власної самостійної держави у зв’язку з перебуванням українських земель у певні періоди у складі різних держав. Усе це справило глибокий негативний вплив на українців, породило й розвинуло почуття їхньої меншовартості, зневіру у спроможність побудови самодостатньої соборної Української держави.

Тому з моменту проголошення незалежності України перед нею постало одне із нелегких, але необхідних завдань – визначитися у своїх зовнішньополітичних орієнтирах, сформувати основні напрямки, пріоритети та побудувати стратегію ведення зовнішньої політики як самостійної держави на світовій арені. Передусім, зважаючи не лише на власні національні інтереси, Україні потрібно віднайти та визначити своє місце у світовому співтоваристві й Європі, зокрема, а з іншої сторони потрібно постійно враховувати ставлення до цього сусідніх держав.

Отже, аналіз основних напрямків зовнішньої політики України та законодавчих передумов здійснення зовнішньополітичної діяльності держави у період становлення незалежності України з метою дослідження історичних, політичних та правових засад формування зовнішньої політики набуває особливої актуальності в умовах запровадження в Україні європейської моделі держави та ведення зовнішньої політики.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. За перші роки незалежності України з’явилося безліч наукових праць щодо розкриття проблем становлення концептуальних засад зовнішньої політики нашої держави, розвитку двосторонніх міждержавних відносин і діяльності у міжнародних організаціях. Історіографія окресленої проблематики статті визначається наявністю наукових досліджень, які можна поділити на три основні групи.

До першої групи належать наукові розробки, в яких досліджується процес державотворення України й організації державної влади протягом 90-х років ХХ ст. в історичному аспекті. Серед них слід визначити дослідження С. Назаренка [23], К. Богомаза [10], Ф. Рудича [25], ці автори досліджують проблеми формування окремих складових організації державної влади в Україні.

Другу групу складають роботи, автори яких вивчають процеси пов’язані безпосередньо з прийняттям Декларації про державний суверенітет України, проводять дослідження важливості цього документа та роблять висновки про його історичне значення. Серед них О. Прієшкіна [24], В. Бєлєвцева [8].

До третьої групи належать роботи, в яких досліджуються політико-правові засади реалізації зовнішньої політики держави складової системи міжнародних відносин.. Серед них О. Івченко [18], В. Головченко, В. Матвієнко [14], Б. Корнєєнко [20], А. Зленко [15; 16; 17], С. Віднянський [12], Ю. Макар [21], М. Алексієвець, Я. Секо, С. Прийдун [6; 7]. Науковий аналіз запропонованої проблеми робиться у публікаціях С. Василенко, В. Горбуліна, Д. Табачника, А. Гальчинського, Л. Чекаленко, Л. Ф. Гайдукова, В. Г. Кременя, Л. В. Губерського [11; 27; 13; 29; 22] та багатьох інших вітчизняних авторів. При всій важливості проведених досліджень більшість із них мають здебільшого теоретичний характер та залишаються недостатньо розкритими питання аналізу саме правових засад становлення та розвитку зовнішньої політики незалежної України.

Метою наукової статті є дослідження правових засад становлення та розвитку зовнішньої політики незалежної України у період з 1991 року по 2000 рік та законодавчих передумов здійснення зовнішньополітичної діяльності держави за десятиліття її незалежності, а також аналіз основних напрямків зовнішньої політики України та проблем формування політико-правового фундаменту для розвитку незалежної демократичної держави.

Виклад основного матеріалу дослідження. Поява на політичній карті світу незалежної України започаткувала глобальні трансформації у світовому просторі. Створення української незалежної держави з-поміж інших країн пострадянського простору та досягнення нею суверенного статусу, за визначенням американського політолога З. Бжезінського, є однією з найвідчутніших геополітичних подій останнього десятиріччя XX ст., яке увійде в історію держави з новими політичними реаліями [9].

Початком процесу становлення самостійного та незалежного зовнішньополітичного курсу України можна вважати законодавчо сформований політико-правовий фундамент для розвитку незалежної демократичної держави. Можна вважати, що найбільш сприятливі умови для формування та пожвавлення зовнішньополітичної діяльності України за часів незалежності

2/2015


виникли завдяки прийняттю Верховною Радою Української РСР низки визначальних документів, а саме Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, Постанови «Про реалізацію Декларації про державний суверенітет України в сфері зовнішніх зносин» від 25 грудня 1990 року та Акту проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року.

Першою цеглиною для побудови політико-правового фундаменту незалежної демократичної держави став історичного значення документ – Декларація про державний суверенітет України, у якій зазначалося, що «Верховна Рада Української РСР, виражаючи волю народу України, прагнучи створити демократичне суспільство, виходячи з потреб всебічного забезпечення прав і свобод людини, шануючи національні права всіх народів, дбаючи про повноцінний політичний, економічний, соціальний та духовний розвиток народу України, визнаючи необхідність побудови правової держави, маючи на меті утвердити суверенітет і самоврядування народу України, проголошує державний суверенітет України як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах».

Декларація «створила юридичні засади для розгортання державотворчого процесу та реалізації на практиці українською нацією свого невід’ємного права на самовизначення…заклала підвалини правової держави в Україні, стала юридичною основою для реформування та модернізації вітчизняного законодавства і державних структур, на тривалий час визначила вектор суспільного розвитку республіки» [24, с. 3–5.].

Відповідно до Розділу Х Декларації «Міжнародні відносини», Українська РСР як суб’єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється дипломатичними, консульськими, торговельними представництвами, бере участь у діяльності міжнародних організацій в обсязі необхідному для ефективного забезпечення національних інтересів Республіки у політичній, економічній, екологічній, інформаційній, науковій, технічній, культурній і спортивній сферах. Українська РСР виступає рівноправним учасником міжнародного спілкування, активно сприяє зміцненню загального миру і міжнародної безпеки, безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах.

Наступною правовою засадою у започаткуванні реалізації зовнішньої політики України стало прийняття Постанови Верховної Ради Української РСР «Про реалізацію Декларації про державний суверенітет України в сфері зовнішніх зносин», за якою Раді Міністрів Української РСР було доручено виконання низки завдань, спрямованих на забезпечення безпосередніх зовнішньополітичних і зовнішньоекономічних зносин Української РСР, зокрема на встановлення її дипломатичних, консульських та торговельних відносин з іноземними державами, на вирішення організаційних і фінансових питань її участі в загальноєвропейському процесі та європейських структурах.

Однак, лише після прийняття Акту проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року і підтвердження його результатами всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 року створенні необхідні правові та політичні передумови для становлення незалежної української держави і як наслідок затвердження України як повноправного суб’єкта міжнародних відносин [18, с. 45–46].

5 грудня 1991 року у Зверненні Верховної Ради України «До парламентарів і народів світу» незалежна Україна заявила, що будує демократичну, правову державу, першочерговою метою якої є забезпечення прав і свобод людини та керуючись Загальною декларацією прав людини, буде неухильно дотримуватись норм міжнародного права, міжнародних актів про права людини, які Україна ратифікувала, та інших відповідних міжнародних документів. Як наслідок 10 грудня 1991 року було прийнято Закон України «Про дію міжнародних договорів на території України», яким закріплено, що укладені та належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

Україна проголосила, що як одна з держав-засновниць Організації Об’єднаних Націй, буде у повній відповідності з цілями і принципами Статуту ООН спрямовуватиме свою зовнішню політику на зміцнення миру і безпеки у світі, на активізацію міжнародного співробітництва в розв’язанні екологічних, енергетичних, продовольчих та інших глобальних проблем. Зовнішня політика України буде базуватися на загальновизнаних принципах міжнародного права. Україна

2/2015


готова встановити з іншими державами дипломатичні відносини і будувати двосторонні відносини з ними на засадах рівноправності, суверенної рівності, невтручання у внутрішні справи один одного, визнання територіальної цілісності та непорушності існуючих кордонів. Таким чином, 11 грудня 1991 року Президія Верховної Ради України у своїй постанові «Про встановлення дипломатичних відносин з державами-суб’єктами колишнього СРСР» доручила Міністерству закордонних справ України звернутися до всіх держав-суб’єктів колишнього СРСР з пропозицією про встановлення з ними дипломатичних відносин у повному обсязі, провести з ними переговори та укласти відповідні угоди.

Згодом були прийняті й інші документи, які заклали підвалини участі України у міжнародних відносинах, так, наприклад, основні принципи та напрямки зовнішньої політики незалежної України викладено у Постанові Верховної Ради від 2 липня 1993 року «Про основні напрямки зовнішньої політики України».

На думку знаного українського дипломата і громадського діяча, колишнього посла в Ізраїлі та США Юрія Щербака, «була запропонована достатньо продумана, збалансована і багатоцільова програма забезпечення геополітичних інтересів України, широкий план її зовнішньополітичної діяльності». Щоправда, як далі вважає Ю. Щербак, «широта й амбіційність програми не в усьому відповідали реальним можливостям української держави» [30, с. 131–132].

Послідовно дотримуючись загальновизнаних норм та принципів міжнародного права, Україна здійснює активну і збалансовану зовнішню політику, головними напрямками якої є: розвиток двосторонніх міждержавних відносин; розширення участі в європейському регіональному співробітництві, передусім із суміжними державами, з державами СНД; активна діяльність в ООН та інших міжнародних організаціях; – підтримання контактів з українською діаспорою [19, с. 288–290].

Усе вищезазначене становить правові засади формування зовнішньополітичної діяльності України в перше десятиліття існування української незалежної держави, що вимагало відповідних кроків для її реалізації. Важливими кроками на шляху зміцнення міжнародно-правового статусу України є її входження до світового співтовариства як суверенного суб’єкта міжнародних відносин та затвердження Верховною Радою України низки відповідних документів, ухвалених ще до прийняття згаданої Постанови. Слід, наприклад, згадати такі з них, як: Про правонаступництво України (12 вересня 1991 р.), Про Звернення Верховної Ради України до Північно-Атлантичної Асамблеї (ПАА) (3 червня 1992 р.), Про ратифікацію договору між СРСР і США про скорочення і обмеження стратегічних наступальних озброєнь, підписаного у Москві 31 липня 1991 р. і Протоколу до підписаного в Лісабоні від імені України 23 травня 1992 р. (18 листопада 1993 р.), Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 р. (16 листопада 1994 р.).

Це були документи загального характеру, які засвідчили вступ України на міжнародну арену, як самостійного суб’єкта. На тому етапі вони доповнювалися й іншими важливими заявами та зверненнями Верховної Ради України, пов’язаними, зокрема, з подоланням наслідків чорнобильської катастрофи (5 лютого 1991 р.), із Заявою румунського парламенту Про пакт Ріббентропа-Молотова і його наслідки для Румунії (5 липня 1991 р.), з подіями у Сараєво (21 серпня 1992 р.), щодо статусу Республіки Крим та м. Севастополя (4 березня 1993 р.), з приводу Постанови Верховної Ради Російської Федерації від 9 липня 1993 р. (20 липня 1993 р.), з результатами тристоронньої зустрічі президентів України, США та Росії (14 січня 1994 р.) тощо [19, с. 558–559].

Україна як незалежна держава, розпочинаючи свою зовнішньополітичну діяльність, ставила перед собою амбітні завдання – входження до Ради Європи, участь у Раді Північноатлантичного співтовариства та Північноатлантичної Асамблеї, діяльність у рамках Наради (згодом Організації) з безпеки і співробітництва в Європі. Згаданими документами, як і багатьма іншими, Україна декларувала потребу своєї участі у всесвітніх міжнародних організаціях, зокрема ООН, МОП, ЮНЕСКО, ЮНІДО, МАГАТЕ, ВООЗ, МБРіР, МВФ та ін. Молода держава виступила за створення всеохоплюючих міжнародних систем універсальної та загальноєвропейської безпеки і вважала участь у них базовим компонентом своєї національної безпеки. Творці української зовнішньої політики вважали, що безпосереднє та повне членство України в загальноєвропейській структурі безпеки на базі НБСЄ (ОВСЄ), РПЛС, НАТО, ЗЄС створюватиме необхідні зовнішні гарантії її національної безпеки [28, с. 131].

2/2015


Зовнішня політика України як з огляду на її формування так і її реалізацію пройшла два етапи: перший – від серпня 1991 року до середини 1994 року і другий – від середини 1994 pоку і до цього часу.

Важливе місце у системі зовнішньополітичних пріоритетів України посідають відносини з країнами СНД. Україна, як відомо, була однією з держав, що стояла біля витоків заснування співдружності. Організаційні засади СНД визначаються кількома документами установчого характеру: Біловезькою угодою від 8 грудня 1991 pоку, Протоколом до неї, Алма-Атинською декларацією від 21 грудня 1991 p., Статутом СНД, прийнятим 22 січня 1993 року. 1 грудня 1991 року Верховна Рада України ратифікувала Угоду про створення СНД, a 20 грудня прийняла з цього приводу заяву, в якій наголошується, що Україна виступає проти перетворення СНД на нове державне утворення й заперечує надання СНД статусу суб’єкта міжнародного права. Статут СНД не підписаний Президентом України й не ратифікований Верховною Радою. Отже, Україна не є членом СНД де-юре, а має особливий статус, що випливає з ратифікованої нею Біловезької угоди разом із згаданими застереженнями Верховної Ради. Крім того, Україна має асоційоване членство в Економічному союзі СНД. У той же час Україна не є учасницею Ташкентської угоди від 15 травня 1992 р. про колективну безпеку.

Перші кроки на зовнішній арені, досягнення, а також труднощі та проблеми у царині міжнародних відносин пов’язані з періодом президентства Л. Кравчука. Впродовж трьох місяців Україну як незалежну державу визнали понад 140 країн світу. Одними з перших заявили про це Польща, Канада, США, Італія, Бельгія, Індія, Японія, Китай, Австралія, країни Латинської Америки, Скандинавії та ін. Протягом 1992–1993 pp. Україна вступає у безпосередні дипломатичні зв’язки із США, Канадою, Польщею, Німеччиною, Францією, Китаєм, Росією, Казахстаном, державами Балтії, Скандинавії та ін. У липні 1992 року відбувся візит Президента України до Франції, під час якого Україна приєдналась до паризької «Хартії для нової Європи», був підписаний договір про дружбу та співробітництво між двома країнами. У цей період Україна стала членом Наради з безпеки і співробітництва в Європі (НБСЄ, згодом – ОБСЄ), багатьох міжнародних організацій, зокрема Світового банку, Міжнародного Валютного Фонду.

Виникало, однак, і чимало гострих проблем, однією з них стало виконання нашою державою своїх зобов’язань щодо практичної реалізації без’ядерного статусу. Серйозне занепокоєння викликав і стан україно-російських взаємин. Після здобуття незалежності період ситуативної близькості закінчився, відносини між двома державами стали погіршуватись. Господарські стосунки між ними нерідко характеризувались як «економічна війна». Антиукраїнські заяви та навіть рішення, що приймалися свого часу в стінах російської Державної Думи з так званого «кримського питання», тільки посилювали напруженість.

Важливою подією першої половини 1994 року стало підписання 14 січня тристоронньої угоди між Україною, США та Росією про виведення стратегічної ядерної зброї з України. 3–7 березня український президент відвідує США, де підписує заяву про дружбу та співробітництво між двома країнами. Першою з посткомуністичних країн Східної Європи Україна приєднується до програми співробітництва з НАТО «Партнерство заради миру». A 23 березня 1994 року Президент Л. Кравчук підписує у Брюсселі договір про партнерство та співробітництво з Європейським Союзом.

Однак ці кроки не змінили загальної ситуації: на межі 1993–1994 pp. Україна опинилась у вкрай складному міжнародному становищі. З таким вантажем зовнішньополітичних проблем наше суспільство підійшло до президентських виборів, що відбулись у липні 1994 році. Новий Президент України Л. Кучма проголосив про свій намір суттєво скоригувати зовнішню політику. Був зроблений наголос на тому, що відтепер вона буде концептуально визначеною, багатовекторною, прагматичною й зваженою. Першим важливим кроком нового керівництва на шляху утвердження нового образу України на міжнародній арені стало рішення Верховної Ради України від 16 листопада 1994 року про приєднання до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ) [30, с. 133].

Зміни на краще відбулись в українсько-американських відносинах. Розгорнулась активна робота з їх динамізації та поглиблення. 20–24 листопада 1994 року Президент України перебував з державним візитом у США. Тут було обговорено широке коло питань, що становили значний інтерес для обох країн. 11–12 травня 1995 року відбувся офіційний візит Президента США

2/2015


Б. Клінтона до України, який закріпив позитивні тенденції у розвитку українсько-американських відносин.

Одним із важливих пріоритетів зовнішньої політики України є європейський напрям. Головним досягненням тут стало прийняття України у листопаді 1995 року до Ради Європи. Дедалі більш динамічними стають стосунки з Німеччиною, Великою Британією, Францією, Італією, Австрією, Бельгією, Фінляндією, Норвегією, Швейцарією. Предметом особливої уваги української зовнішньої політики є розбудова відносин із державами Центральної та Східної Європи, насамперед – з Польщею, Угорщиною, Чехією, Словаччиною, Румунією.

Перспективними напрямами зовнішньої політики України є Близький Схід і Африка. Чимало економічних та політичних інтересів пов’язує нашу державу з такими країнами, як Ізраїль, Туреччина, Єгипет, Ліван, Іран, Кувейт, ПАР. Активізується латиноамериканський напрям зовнішньої політики України. Із 33 самостійних держав цього регіону першою визнала державну незалежність України Аргентина. Розвиваються наші відносини з Мексикою, Кубою, Бразилією, Чилі, Венесуелою тощо.

Увага нашої зовнішньої політики спрямована також на розбудову відносин із державами Азійсько-Тихоокеанського регіону, що нині перетворюється на один із головних економічних та політичних центрів сучасного світового розвитку. Дуже корисним для України є досвід Китаю й так званих «тихоокеанських драконів» — Південної Кореї, Сінгапуру, Тайваню, а також неоіндустріальних країн «другої хвилі» – Таїланду, Малайзії, Індонезії, В’єтнаму. Належне місце у поглибленні взаємовідносин України з державами АТР відводиться Японії, а також Індії.

13 липня 1996 року Колегія МЗС затвердила план заходів у зв’язку з прийняттям Конституції України та реалізацією її положень у сфері зовнішньої політики. 15 липня 1996 року з доповіддю «Стан та перспективи української зовнішньої політики» на засіданні керівного складу міністерства виступив Президент України Л. Кучма. Він, зокрема, зазначив, що з прийняттям Конституції України завершено формування правових засад зовнішньої політики нашої держави, що ефективність зовнішньополітичної діяльності має вимірюватися не тільки політичними дивідендами, а й практичною економічною віддачею.

У статті 18 Конституції України вказано, що «зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права» [19, с. 290].

За роки незалежності українською владою прийнято багато законодавчих і підзаконних актів, укладено чимало багатосторонніх і двосторонніх угод, держава стала членом багатьох міжнародних організацій. Набуття Україною повноправного членства в ЄС проголошувалося стратегічною метою, а отримання статусу – головним зовнішньополітичним пріоритетом держави. Далі, уже у 2000-х рр., активність України зростала. У посланні Президента до Верховної Ради України 2002 р. Європейський вибір недвозначно формулювалися завдання інтенсифікації євроінтеграційного процесу на 2002–2011 рр., метою яких було «створення реальних передумов для вступу України в ЄС» [26, с. 314–316].

Таким чином, досліджуючи хід історії розвитку зовнішньої політики української держави з початку 90-х і до початку 2000-х pp., можна спостерігати глобальні зрушення та позитивну тенденцію щодо розвитку зовнішньополітичних зв’язків, переорієнтації української держави на засади цінностей західної демократії та серйозної участі у світовій політиці. За перше десятиріччя незалежності Україна набула значного досвіду формування зовнішньополітичного курсу. Період 1991–2000 рр. є визначальним для трансформації сучасної системи міжнародних відносин.

Список використаних джерел: 1. Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року № 55-XII //

Відомості Верховної Ради УРСР. – 1990. – № 31. – Ст. 429. 2. Про проголошення незалежності України: Постанова Верховної Ради Української РСР від

24 серпня 1991 року № 1427-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 38. – Ст. 502. 3. Про дію міжнародних договорів на території України: Закон України від 10 грудня 1991

року № 1953-XII, втратив чинність на підставі Закону України від 29 липня 2004 року № 1906-IV // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 10. – Ст. 137.

2/2015


4. Про реалізацію Декларації про державний суверенітет України в сфері зовнішніх зносин: Постанова Верховної Ради Української РСР від 25 грудня 1990 року № 581-XII // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 5. – Ст. 25.

5. Про основні напрямки зовнішньої політики України: Постанова Верховної Ради України від 2 липня 1993 року № 3360-XII, втратила чинність на підставі Закону України № 2411-VI від 1 липня 2010 року // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 37. – Ст. 379.

6. Алексієвець М. Цивілізаційні аспекти еволюції української зовнішньої політики в період незалежності / Микола Алексієвець, Ярослав Секо // Україна–Європа–Світ. Вип. 3: Міжнародний збірник наукових праць. Серія: Історія, міжнародні відносини / Гол. ред. Л. М. Алексієвець. – Тернопіль : Вид-во ТНПУ ім. В. Гнатюка, 2009. – С. 11–24.

7. Алексієвець М. Україна в системі міжнародних відносин: деякі особливості й проблеми (1991–2011) / Алексієвець М., Прийдун С. // Україна–Європа–Світ. Вип.1: Міжнародний збірник наукових праць. Серія: Історія, міжнародні відносини / Гол. ред. Л. М. Алексієвець. – Тернопіль : Вид-во ТНПУ ім. В. Гнатюка, 2008. – С. 179–183.

8. Бєлєвцева В. Державний суверенітет, його ознаки та властивості / В. Бєлєвцева // Теорія держави і права. – 2009. – № 10. – С. 7–10.

9. Бжезинский З. Великая шахматная доска / З. Бжезинский. – М. : Междунар. отношения, 1998. – 256 с.

10. Богомаз К. Ю. Політичні партії і громадські організації на Україні (друга половина 80-х–початок 90-х років ХХ століття): [монографія] / Богомаз К. Ю. – К. : УПК при КДУ, 1992.

11. Василенко С. Д. Європейський вибір України / С. Д. Василенко. – Одеса, 2003. 12. Віднянський С. Незалежна Україна: двадцять років між Європою та Євразією / Степан

Віднянський // Україна–Європа–Світ. Міжнародний збірник наукових праць. Серія: Історія, міжнародні відносини / Гол. ред. Л. М. Алексієвець. – Вип. 6–7: 20-й річниці Незалежності України присвячується. – Тернопіль: Вид-во ТНПУ ім. В. Гнатюка, 2011. – С. 24–38.

13. Гальчинський А. С. Україна на перехресті геополітичних інтересів / А. С. Гальчинський. – К., 2002. – 180 с.

14. Головченко В. Історія української дипломатії ХХ століття у постатях / В. Головченко, В. Матвієнко. – К., 2001. – 266 с.

15. Зленко А. Дипломатія і політика України в процесі динамічних політичних змін / А. Зленко. – Xарків : Фоліо, 2003. – 559 с.

16. Зленко А. Етапи формування зовнішньої політики України: як це було? / А. Зленко // Україна дипломатична. Науковий щорічник. Вип. десятий. – К., 2009. – С. 29.

17. Зленко А. Формування та реалізація концептуальних засад зовнішньої політики України / А. Зленко // Україна дипломатична. Науковий щорічник. Вип. 8. – К., 2007. – С. 608 – 623.

18. Івченко О. Г. Україна в системі міжнародних відносин: історична ретроспектива та сучасний стан / О. Г. Івченко. – К. : «РІЦ УАННП», 1997. – 688 с.

19. Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. – К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – С. 558–559.

20. Корнєєнко Б. І. Спогади посла (перші кроки української дипломатії) / Б. І. Корнєєнко. – К., 2005. – 256 с.

21. Макар Ю. Зовнішня політика України: наміри і реалії / Юрій Макар // Україна–Європа–Світ. Вип.1: Міжнародний збірник наукових праць. Серія: Історія, міжнародні відносини / Гол. ред. Л. М. Алексієвець. – Тернопіль : Вид-во ТНПУ ім. В. Гнатюка, 2008. – С. 189–198.

22. Міжнародні відносини та зовнішня політика. 1980–2000 / Авт. : Л. Ф. Гайдуков, В. Г. Кремень, Л. В. Губерський та ін. – К. : Либідь, 2001.

23. Назаренко С. До питання про конституційну реформу державної влади України / С. Назаренко // Право України. – 1996. – № 10. – С. 5–10.

24. Прієшкіна О. В. Значення Декларації про державний суверенітет для функціонування Конституційного ладу України / О. В. Прієшкіна // Проблеми становлення правової демократичної держави. – 2008. – № 1. – С. 3–5.

25. Рудич Ф. Формування політичних структур в сучасній Україні: політологічний аналіз / Ф. Рудич // Український історичний журнал. – 1994. – № 2–3. – С. 20–37.

2/2015


26. Світова та європейська інтеграція / За ред. Я. Й. Малика. – Л. : ЛР1ДУ НАДУ, 2005. – С. 314–316.

27. Табачник Д. В. Історія української дипломатії в особах / Д. В. Табачник. – К., 2004. – 638 с.

28. Україна: утвердження незалежної держави (1991–2001). – К. : Альтернативи, 2001. – С. 131.

29. Чекаленко Л. Д. Зовнішня політика України і безпека України / Л. Д. Чекаленко. – К., 2004. – 352 с.

30. Щербак Ю. Україна: виклик і вибір. Перспективи в глобалізованому світі XXI століття / Ю. Щербак. – К. : Дух і Літера, 2003. – С. 131.

* Бондик Олександра Валеріївна – аспірантка кафедри історії держави і права

Київського національного університету імені Тараса Шевченка. УДК 340.12. Ілона Куровська *

ВАЖЛИВІСТЬ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПУ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА ДЛЯ

РОЗБУДОВИ СУЧАСНОЇ ПРАВОВОЇ ДЕРЖАВИ В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ

У статті аналізуються умови, за яких Україна може трансформуватися у проєвропейську правову державу при дотриманні загальновизнаного фундаментального принципу, а саме: принципу «верховенства права». Наголошується, що для оптимізації процесу євроінтеграції Україні доцільно максимально орієнтуватися на кращий досвід європейських країн, де вже розбудовані і успішно функціонують демократичні й по-справжньому правові держави, а принцип верховенства права є пріоритетним принципом їх життєдіяльності.

Ключові слова: принцип, верховенство права, правова держава, євроінтеграція, правова система.

Куровская И. А. Важность реализации принципа верховенства права для построения

современного правового государства в условиях евроинтеграции. В статье анализируются условия, при которых Украина может трансформироваться в

проевропейское правовое государство при соблюдении общепризнанного фундаментального принципа, а именно: принципа «верховенства права». Отмечается, что для оптимизации процесса евроинтеграции Украине целесообразно максимально ориентироваться на лучший опыт европейских стран, где уже построены и успешно функционируют демократические и по-настоящему правовые государства, а принцип верховенства права является приоритетным принципом их жизнедеятельности.

Ключевые слова: принцип, верховенство права, правовое государство, евроинтеграция, правовая система.

Kurovska I. The Rule of Law Implementing Importance for the Construction of a Modern Legal

State in the Conditions of European Integration. The article presents the conditions under which Ukraine can be transformed into pro-European

legal state in compliance with the universally recognized fundamental principle, namely the principle of «rule of law». It is noted that in order to optimize the process of European integration of Ukraine the most expedient to focus on the best practices of European countries, where democratic and legal states have already been built and now they are successfully functioning and in which truly rule of law is in a priority of their life.

Keywords: the principle, rule of law, European integration, the legal system. Серед основних умов повної інтеграції України у європейський правовий простір є не тільки

формальна участь країни у європейських інтегративних системах, якими є Рада Європи, до якої Україна вже інтегрована, а також Європейський Союз, членом якого вона прагне стати у

2/2015


найближчому майбутньому, а й реальне прийняття нею європейських демократичних цінностей та, у першу чергу, трансформація країни у демократичну та правову державу.

Останнє можливе тільки на основі перебудови національної правової системи у повній відповідності до європейської при дотриманні загальновизнаного фундаментального принципу – принципу «верховенства права».

Першими кроками на шляху євроінтеграції для України стало прийняття у 1996 році Конституції України, в якій відповідно до європейських стандартів Україна проголосила себе демократичною та правовою державою, а фундаментальним принципом розбудови на своїй території саме такої держави було проголошено принцип верховенства права. Отже, відповідно до ст. 8 Конституції України в Україні діє принцип верховенства права [1]. При цьому саме цей принцип визнано законодавцем найважливішим чинником процесу максимального наближення законодавства та правової системи України із законодавством та правовою системою ЄС, адже тільки при дотриманні цього принципу і при оптимальній його реалізації у життєдіяльності українського суспільства держава Україна може стати по-справжньому демократичною та правовою.

Спробу протлумачити поняття «принцип верховенства права» вперше було здійснено відомим англійським вченим у сфері конституційного права Альбертом Венном Дайсі у його добре відомій праці «Вступ до науки конституційного права» [2, с.102, с. 114].

Ф. Дайсі розглядав його у кількох аспектах, а саме: відповідність принципу верховенства права змісту Конституції, а також відповідність

судових рішень щодо захисту конституційних прав та свобод людини; панування права, коли будь-яка людина, знов-таки незалежно від посади і становища в

суспільстві, може бути притягнута до відповідальності у разі прямого порушення закону, у передбаченому законом порядку та в суді загальної юрисдикції;

рівність усіх людей перед законом, тобто усіх без винятку, незалежно від посади і становища в суспільстві.

Після закінчення Другої світової війни і формування міжнародних правозахисних інтегративних організацій принцип, верховенства права отримав широке міжнародно-правове застосування.

Вимоги до його впровадження та реалізації було закріплено у багатьох міжнародних нормативно-правових актах, документах ООН та інших провідних універсальних міжнародних організацій і регіональних міжнародних, зокрема, європейських регіональних організацій, таких як ЄС, Рада Європи, ОБСЄ тощо. Саме це зумовило появу та розвиток глобалізаційних та євроінтеграційних концепцій правової держави та принципу верховенства права.

Так, наприклад, в актах Європейського Союзу було дано визначення і роз’яснювався зміст принципу верховенства права ЄС.

Згаданий принцип, поряд із такими фундаментальними принципами, як «свобода, демократія, повага прав людини і основних свобод», знайшов формальне закріплення у ст. 6 (колишній статті F) «Договору про Європейський Союз» [ 3 ] і був покладений в основу правопорядку ЄС.

Так, у Договорі зазначено, що саме «верховенство права ЄС», – є основним елементом у співвідношенні норм права окремих європейських країн-членів ЄС та «acquis communautaire» [4].

Цей принцип було визнано провідним та пріоритетним у документах іншої міжнародної інтегративної організації – у актах Ради Європи. У Преамбулі та в ст. 3 Статуту Ради Європи також були закріплені вимоги щодо дотримання принципу верховенства права, зокрема, проголошено, що «Усі члени Ради ... визнають принцип верховенства права».

Крім того, принцип верховенства права зафіксовано у багатьох інших нормативно-правових актах Ради Європи [5].

У Посібнику Директората з правових питань РЄ «Administration and You» зазначено, що держави приймають та практично застосовують основоположний конституційний принцип верховенства права, який складається з положень, згідно із якими:

- кожна особа – як фізична, так і юридична – є суб’єктом права; - кожна особа має знати свої права та обов’язки відповідно до закону;

2/2015


- дотримання закону кожною особою можливе лише за умови здійснення контролю суддями, які є незалежними у здійсненні своїх функцій і рішення яких є обов’язковими для виконання.

Саме на принципі верховенства права ґрунтуються положення Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а також деяких протоколів та інших документів РЄ у сфері захисту прав людини; прецедентне право Європейського суду з прав людини.

Натомість ПАРЄ звертає увагу законодавців європейських країн-членів на те, що «в деяких молодих демократичних державах Східної Європи основною тенденцією юридичної думки є ототожнення поняття «верховенства права» («Rule of Law») із поняттям «верховенства закону» («supremacy of statute law»).

При цьому ПАРЄ застерігає, що ототожнення терміну «верховенство права» із терміном «верховенство закону» призводить до істотних проблем, оскільки в деяких з цих країн, зокрема, у тих, які нещодавно позбавились тоталітарних режимів, зберігаються і застосовуються традиції тоталітарної держави, які не тільки не відповідають принципу верховенства права, а й суперечать йому.

Нерозуміння справжнього змісту та суті принципу «верховенства права» та його неправильне тлумачення веде відповідно до нерозуміння змісту поняття «правова держава», без чого розбудувати таку державу стає неможливим.

Зарубіжні вчені сьогодні розділяють три типи сучасного тлумачення змісту принципу верховенства права [6]:

- формальний; - матеріально-правовий; - функціональний. Формальний тип передбачає: - формальну незалежність та безсторонність судової гілки влади; - офіційно встановлений порядок прийняття законів; - відсутність законів, які застосовуються тільки до окремих груп населення, класів осіб; - відсутність зворотної сили законів; - встановлення положення про судовий нагляд за діяльністю уряду. Матеріально-правовий тип базується на таких принципах: - захист суспільства від анархії та війни усіх проти усіх; - плановість в діяльності держави, зокрема органів публічної влади; - гарантії від принаймні деяких видів саморозсуду (свавілля) державних посадовців. Щодо функціонального типу, то він дещо схожий з матеріально-правовим типом –

спрямований на забезпечення ефективності права та правової системи. При такому типі встановлюється заборона прийняття урядових рішень на власний розсуд та забезпечення передбачуваності юридичних рішень.

Існуючі розбіжності у розумінні принципу верховенства права, неналежне дотримання його на практиці в ряді європейських країнах, і, в першу чергу, в таких як Україна, тобто тих, що нещодавно вийшли із тоталітарних правових систем (про що красномовно «говорять» численні звернення громадян цих країн з приводу порушених прав до Європейського суду з прав людини), свідчать про необхідність розробки єдиного європейського уніфікованого підходу до визначення і тлумачення принципу верховенства права і вимоги його чіткого дотримання усіма європейськими країнами.

На жаль, попри закріплення принципу верховенства права у безлічі національних та міжнародних нормативно-правових документах, у правовій літературі відсутнє єдине та чітке тлумачення й розуміння цього принципу.

Саме це є однією з причин, які гальмують процес практичного застосування згаданого принципу, а отже і ускладнюють процес розбудови правової держави в усіх країнах молодої демократії. Адже ці країни, як зазначалось вище, ще продовжують зберігати тоталітарні традиції автократичних режимів, які раніше панували в них.

Існує чимало концепцій про природу держави та правової системи, концепцій правової держави. Серед них заслуговують на увагу розробки українських вчених.

Так, серед теоретичних розробок українських правників початку ХХ століття щодо проблем правової держави, як найдовершенішої форми існування останньої, провідне місце посідає вчення

2/2015


Богдана Кістяківського, який до правової держави ставить вищі вимоги, ніж до державних утворень інших типів. Вчений розглядає «правову державу» як «вищу форму державного буття, яку виробило людство» і у якості «реального факту». Б. Кістяківський також зазначав, що «правова держава – це не лише держава, яка обмежує себе встановленими з власної волі нормами і виконує ці норми. У сучасній правовій державі керують не особи, а загальні правила чи правові норми. Держава, по суті, повинна перетворитись на правове явище, де кожна дія урядового апарату, суду й інших органів скеровуються відповідним законом, узгодженим із конституційним принципом» [7, с. 122–149].

У своїй роботі «На захист права» Б. Кістяківський аналізує правосвідомість російського суспільства початку ХХ ст. і приходить до висновку, що найбільшим недоліком юридичних норм є те, що вони виражають лише зовнішню форму права і не виражають правових переконань народу, а отже і не стимулюють його до поваги і до виконання закону.

Сучасні дослідники також стверджують, що «правова держава в цілому дуже подібна до конституційної і відрізняється лише певними моментами своєї довершеності і досконалості».

Аналізуючи сучасну політико-правову ситуацію в Україні, ми бачимо, що перші спроби побудувати демократичну, соціально-правову державу не принесли бажаних результатів. Основною причиною, на нашу думку, є неправильне розуміння змісту правової держави і сутності принципу верховенства права.

Зростаюча роками кількість наукових праць, у тому числі українських науковців, присвячених темі правової держави і принципу верховенства права, є свідченням актуальності цієї теми, а значить – складності її проблем.

У своїх дослідженнях відомий український теоретик права А. М. Колодій пропонує розробити загальнотеоретичну конструкцію «нові структури права і його принципи», що має «служити формуванню нового праворозуміння, яке тільки зароджується в Україні» [8, с. 33–38; 9, с. 12–17].

Так, А. Заєць вважає, що на шляху побудови правової держави в Україні, необхідно обов'язково обмежити повноваження державної влади. Він звертає увагу на важливість зміни суспільної культури та ідеології народу, засвоєння при цьому світового досвіду [10, с. 126–128].

Отже усіма цими вченими пропонується керуватися принципом верховенства права, дотримання якого забезпечить можливість розбудови дійсно правової держави.

Як слушно зазначає С.П.Головатий, Україна також після ратифікації у 1997 році Верховною Радою України Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.) засвідчила, що вона повністю визнає на своїй території дію статті 46 Конвенції про визнання обов'язковою юрисдикції Європейського Суду з прав людини в усіх питаннях щодо тлумачення і застосування Конвенції, а отже і тлумачення Європейським Судом поняття «верховенства права» [11].

Зважаючи на членство України у Раді Європи і на прагнення набути членство у Європейському Союзі наша країна має прагнути до реалізації принципу верховенства права і формування життєздатної моделі правової держави відповідно до правил та стандартів Ради Європи і Європейського Союзу, використовуючи при цьому досвід країн Європи – Німеччини, Нідерландів, Франції, Швеції, Данії, які вже є членами обох згаданих міжнародних організацій і сформували на своїх територіях правові держави і в усьому дотримуються перш за все принципу верховенства права.

Тільки орієнтуючись на кращі демократичні та правові здобутки таких країн в частині розбудови сучасної правової та демократичної держави та застосовуючи на практиці принцип верховенства права у європейській інтерпретації, Україна буде здатна також трансформуватися у дійсно правову та демократичну державу, де принцип верховенства права стане основним принципом життєдіяльності держави та суспільства.

Список використаних джерел: 1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня

1996 р. – К. : Преса України, 1997. – 80 с. 2. Dicey A. V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution / A. V. Dicey. –

Indianapolis : Liberty Classics, 1982. – P. 102, 114. 3. Договір про Європейський Союз : Міжнародний документ від 07.02.1992 р. у редакції від

13.12.2007 р. // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_029

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_029

2/2015


4. Пухтецька А. А. Європейський адміністративний простір і принцип верховенства права: монографія / А. А. Пухтецька; відп. ред. В. Б. Авер’янов. – К. : Вид-во «Юридична думка», 2010. – 140 с.

5. Статут Ради Європи : Міжнародний документ від 05.05.1949 р. // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_001

6. Different approaches to the definition of the Rule of Law [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.revision-notes.co.uk.

7. Кистяковский Б. А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) / Б. А. Кистяковский // Вехи: Сборник статей о русской интеллигенции. – М. : Правда, 1991. – С. 122–149.

8. Колодій А. Демократія, верховенство права та права людини у контексті європейської інтеграції України / А. Колодій // Повітряне і космічне право: Юридичний вісник. Наукові праці Національного авіаційного університету. – К. : Вид-во Нац. авіац. ун-ту «НАУ-друк», 2008. – 74 с.

9. Колодій А. Громадянське суспільство та правова держава: проблеми і шляхи розбудови / А. Колодій // Право України. – 2010. – № 7. – С. 12–17.

10. Заєць А. П. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду / А. П. Заєць. – К. : Парламентське видавництво, 1999. – 248 с.

11. Головатий С. П. Верховенство права: ідея, доктрина, принцип: автореф. дис. … д-ра юрид. наук / С. П. Головатий. – К., 2009. – 44 с.

* Куровська Ілона Анатоліївна – кандидат юридичних наук, завідувач сектору

забезпечення наукової діяльності Інституту законодавства Верховної Ради України. УДК 34.096(477) Іван Мищак *

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПРОЦЕСУ ФОРМУВАННЯ Й НАПОВНЕННЯ ДЕРЖАВНОГО РЕЄСТРУ НЕРУХОМИХ ПАМ’ЯТОК УКРАЇНИ

У статті висвітлюється правове регулювання процесу формування й наповнення

Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Висловлені пропозиції щодо удосконалення цього процесу.

Ключові слова: Державний реєстр нерухомих пам’яток України, Міністерство культури України, правове регулювання, закон, постанова.

Мищак И. Н. Правовое регулирование процесса формирования и наполнения

Государственного реестра недвижимых памятников Украины. В статье освещается правовое регулирование процесса формирования и наполнения

Государственного реестра недвижимых памятников Украины. Высказаны предложения касательно усовершенствования этого процесса.

Ключевые слова: Государственный реестр недвижимых памятников Украины, Министерство культуры Украины, правовое регулирование, закон, постановление.

Myshchak I. M. Legal Regulation of the Process of the Formation and Filling of the State’s

Register of the Immovable Monuments of Ukraine. The article researches the regulation process of forming and filling the State’s Register of the

Immovable Monuments of Ukraine as well as it expresses the proposals of its improving. Keywords: State’s Register of Ukraine, Ministry of Culture of Ukraine, regulation, law, ordinance. Україна належить до тих держав, на території яких перші людські поселення з’явилися ще в

епоху кам’яного віку. Перші розвинуті культурні спільноти, зокрема Трипільська, також постали на сучасних українських землях ще за кілька тисячоліть до нової ери. Тож Україна має давню й багату культурну традицію, виражену, серед іншого, у збережених до нашого часу нерухомих пам’ятках минулого. Їх без перебільшення можна віднести до «золотого фонду» світового


http://www.revision-notes.co.uk

2/2015


культурного надбання. Однак чимало з цих пам’яток втрачено, зруйновано або істотно пошкоджено вже в наш час через залишення їх поза увагою держави, відсутність належної охорони й консервації. Саме тому удосконалення правового регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам’яток України є вкрай актуальним.

Окремі аспекти державної політики в цілому та законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини висвітлені у працях О. С. Батіщевої, Ю. П. Богуцького, В. В. Карлової, Т. В. Курило, О. В. Малишевої та інших дослідників. Однак питання правового регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам’яток України досі не стали предметом окремого наукового дослідження. Водночас важливість цієї проблеми у контексті реформування державної культурної політики важко переоцінити. Корисним є й надання практичних пропозицій щодо удосконалення відповідної правової бази.

Метою статті є аналіз правового регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам’яток України, встановлення його недоліків і прогалин та внесення пропозицій щодо зміни до чинного законодавства.

На час проголошення незалежності України облік та охорона культурних пам’яток були урегульовані численними національними нормативними актами, серед яких Постанова Ради Міністрів УРСР від 30 грудня 1948 р. № 3076 «Про заходи щодо поліпшення охорони пам’яток культури на території УРСР», Закон УРСР «Про охорону і використання пам’яток історії та культури» від 13 липня 1978 р., а також міжнародними угодами й конвенціями, які були ратифіковані УРСР, у тому числі й Конвенцією про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, прийнятою ЮНЕСКО 16 листопада 1972 р. та ін. [1]. Зокрема, постановою Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1963 р. № 970 було затверджено Список пам’ятників архітектури Української РСР [2], що перебувають під охороною держави. До цієї постанови ще в радянський період розпорядженням Ради Міністрів Української РСР від 24 червня 1964 р. № 853-р, постановами Ради Міністрів Української РСР від 6 вересня 1979 р. № 442, від 11 серпня 1980 р. № 472, від 25 жовтня 1983 р. № 445 вносилися зміни.

Перші кроки щодо правового забезпечення охорони культурної спадщини в незалежній Україні було зроблено із прийняттям «Основ законодавства України про культуру» від 14 лютого 1992 р. (втратив чинність на підставі Закону України № 2778-VI від 14.12.2010 р. – І. М.) [3]. Відповідно до частини другої ст. 14 Закону держава взяла на себе зобов’язання щодо збереження і використання культурних цінностей, які знаходяться на території України чи за її межами; забезпечення охорони пам’яток історії та культури України. Крім того, Основами законодавства України про культуру було передбачено формування Державного реєстру національного культурного надбання з метою обліку об’єктів матеріальної та духовної культури виняткової історичної, художньої, наукової чи іншої культурної цінності, що мають важливе значення для формування національної самосвідомості українського народу і визначають його вклад у всесвітню культурну спадщину.

Однак Державний реєстр національного культурного надбання так і не був сформований. Натомість і надалі проводилося розширення Списку пам’ятників архітектури, або виключення пам’яток із цього Списку, зокрема постановами Кабінету Міністрів України від 17 липня 1995 р. № 522, від 6 серпня 1996 р. № 916, від 14 серпня 1996 р. № 943, від 9 вересня 1999 р. № 1664, від 13 квітня 2000 р. № 647, від 4 червня 2003 р. № 864, від 10 грудня 2008 р. № 1073, якими вносилися зміни до постанови Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1963 р. № 970. Усього ж з останніми змінами до Списку пам’ятників архітектури було занесено 1790 охоронних номерів пам’яток у м. Києві, Автономній Республіці Крим та усіх областях України. При цьому під одним охоронним номером перебували пам’ятки, що входили до єдиного комплексу. Так, скажімо, під номером 1 (Софійський заповідник у Києві) охороні підлягали 9 пам’яток: Софійський собор ХІ ст., Дзвіниця XVIII ст., Будинок митрополита 1722 р., Трапезна церква 1722 р., Бурса XVIII ст., Брама Заборовського 1746 р., Південна проїзна башта XVIII ст., Братський корпус 1760 р. та Мури XVIII – XIX ст.

Разом із тим інтеграція України до світового культурного простору, вступ до Ради Європи та проголошення стратегічного курсу на вступ до ЄС поставили на порядок денний формування якісно нової законодавчої бази, яка б відповідала міжнародним демократичним стандартам верховенства права та забезпечення прав людини, у тому числі щодо охорони культурної спадщини. Так, згідно зі ст. 2 Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини

2/2015


(переглянутої) 1992 р. кожна Сторона зобов’язується запровадити правову систему охорони археологічної спадщини, яка передбачає, серед іншого, ведення обліку її археологічної спадщини та визначення пам’яток і територій, що підлягають охороні [4]. У свою чергу, відповідно до ст. 2 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи 1985 р. для чіткого визначення пам’яток, архітектурних ансамблів і визначних місць, що підлягають охороні, кожна Сторона зобов’язується вести їхній облік і у випадку загрози таким пам’яткам підготувати у найкоротші можливі строки відповідну документацію. А згідно зі ст. 3 цієї Конвенції кожна Сторона зобов’язується: вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини та за допомогою заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур забезпечити охорону пам’яток, архітектурних ансамблів та визначних місць [5].

Норми міжнародних актів було враховані під час підготовки Закону України «Про охорону культурної спадщини», ухваленого 8 червня 2000 р. [6]. Законом передбачено формування Державного реєстру нерухомих пам’яток України (далі – Реєстр), до якого включаються об’єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності. Занесення об’єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам’ятки) провадяться відповідно до категорії пам’ятки:

а) пам’ятки національного значення – постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам’ятки місцевого значення – рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам’яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Законом також передбачено порядок вилучення пам’ятки з Реєстру. Так, згідно з нормами ст. 15 вилучення пам’ятки з Реєстру здійснюється лише у разі:

якщо пам’ятку зруйновано; якщо пам’ятка археології, що не виявлена в наземних обсягових формах, досліджена на всій

площі і по всій глибині культурного шару і при цьому не виявлено об’єктів культурної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації на місці та подальшому використанню;

якщо пам’ятка втратила предмет охорони. На виконання норм Закону було розроблено ряд підзаконних актів. Зокрема, постановою

Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. № 1760 було затверджено Порядок визначення категорій пам’яток для занесення об’єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам’яток України [7]. Згідно з Порядком на кожний об’єкт культурної спадщини, що пропонується відповідним органом охорони культурної спадщини для занесення до Реєстру, складається облікова документація, яка включає облікову картку, його паспорт, коротку історичну довідку, акт технічного стану, довідку про майнову цінність об’єкта. При цьому об’єкти культурної спадщини національного значення є особливою історичною або культурною цінністю і повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв:

- справили значний вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва країни;

- безпосередньо пов’язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей;

- репрезентують шедевр творчого генія, стали етапними творами видатних архітекторів чи інших митців;

- були витворами зниклої цивілізації чи мистецького стилю. Критерій автентичності також означає, що пам’ятка повинна значною мірою зберегти свою

форму та матеріально-технічну структуру, історичні нашарування, а також роль у навколишньому середовищі.

У свою чергу, об’єкти культурної спадщини місцевого значення повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв:

2/2015


- вплинули на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону;

- пов’язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей певного населеного пункту чи регіону;

- є творами відомих архітекторів або інших митців; - є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи. Однак навіть за умови відповідності зазначеним критеріям процес оформлення подання

щодо включення до Реєстру є досить тривалим. Передусім постає проблема оформлення облікової документації пам’ятки. А вже після її оформлення згідно з процедурою відповідність кожного об’єкта культурної спадщини зазначеним критеріям оцінюється науковими (вченими) радами установ та організацій, діяльність яких пов’язана з охороною культурної спадщини, про що складається протокол. Цей протокол разом з обліковою документацією розглядається експертною комісією центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, яка готує висновок щодо об’єкта культурної спадщини. Зазначений висновок після його затвердження науково-методичною радою центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини є підставою для занесення пам’ятки до Реєстру.

На виконання норм Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. № 1761 «Про занесення пам’яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення до Державного реєстру нерухомих пам’яток України» [8] було затверджено Перелік пам’яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення, які заносяться до Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Разом із тим чинною залишалася постанова Ради Міністрів Української РСР від 21 липня 1965 р. № 711 «Про затвердження списку пам’ятників мистецтва, історії та археології Української РСР».

Формування єдиного Переліку об’єктів культурної спадщини національного значення, які заносяться до Державного реєстру нерухомих пам’яток України, відбулося на основі постанови КМУ № 928 від 03.09.2009 р. «Про занесення об’єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам’яток України» [9]. З її прийняттям втратили чинність постанови Ради Міністрів Української РСР від 21 липня 1965 р. № 711 та Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. № 1761.

Згідно з постановою КМУ № 928 від 03.09.2009 р. до Державного реєстру нерухомих пам’яток України було внесено 744 пам’ятки. У свою чергу, постановою КМУ від 10 жовтня 2012 р. № 929 «Про внесення об’єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам’яток України» [10] Реєстр поповнився ще 147-ма пам’ятками. Натомість об’єкти зі Списку Пам’ятників Архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1963 р. № 970 зі змінами, було виключено з цього Списку у зв’язку з їх внесенням до Державного реєстру нерухомих пам’яток України.

Варто відзначити, що згідно з частиною другою ст. 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» окремо формується Перелік об’єктів культурної спадщини. До нього включаються об’єкти культурної спадщини до вирішення питання про їх реєстрацію як пам’ятки у Державному реєстрі нерухомих пам’яток України. Такі об’єкти набувають правового статусу щойно виявленого об’єкта культурної спадщини. Нині управління охорони нерухомої культурної спадщини Міністерства культури України продовжує опрацьовувати облікову документацію на сотні об’єктів культурної спадщини, які претендують на внесення до Державного реєстру нерухомих пам’яток України за категорією національного значення.

Однак вирішення питання про реєстрацію пам’яток у Державному реєстрі нерухомих пам’яток України відбувається дуже повільно, у тому числі і через недосконалу нормативну базу. Так, Порядок обліку об’єктів культурної спадщини, відповідно до якого формується Перелік об’єктів культурної спадщини, було затверджено наказом Міністерства культури України № 158 лише 11 березня 2013 р. [11]. Згідно з Порядком виявлення об’єктів культурної спадщини включає: натурне обстеження (дослідження), історико-архівні і бібліографічні дослідження, визначення предмета охорони, встановлення ступеня схоронності, первісного призначення, сучасного використання, фотофіксацію (у разі необхідності графічну фіксацію), виготовлення короткої історичної довідки та облікової картки. За результатами оцінки виявлених об’єктів

2/2015


культурної спадщини науково-методичні ради з питань охорони культурної спадщини органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, консультативні ради органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та наукової (вченої) ради установи, організації, діяльність якої пов’язана з охороною культурної спадщини, оформлюють протокол про відповідність об’єкта критеріям, зазначеним у пунктах 10 і 11 Порядку визначення категорій пам’яток для занесення об’єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам’яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1760. Цей протокол і є підставою для занесення (незанесення) об’єкта культурної спадщини до Переліку об’єктів культурної спадщини. Відповідне рішення про занесення (незанесення) об’єктів культурної спадщини до Переліку на підставі висновків протоколу ухвалює орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Сам Перелік затверджується рішенням органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органами охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та у місячний строк після затвердження надсилається до Міністерства культури України разом із супровідними документами. Про занесення об’єкта культурної спадщини до Переліку і набуття ним правового статусу щойно виявленого об’єкта культурної спадщини орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у 30-денний строк рекомендованим листом із повідомленням про вручення направляють власнику цього об’єкта або уповноваженому ним органу (особі) письмове повідомлення. Отже, відповідна процедура є досить тривалою і потребує спрощення.

Нині гострою проблемою для України та значною перешкодою у справі збереження нерухомих пам’яток є їх свідоме руйнування для розчищення майданчиків під забудову або реконструкція таким чином, що пам’ятка втрачає свій первісний вигляд. Особливо загрозливих масштабів такі дії набули в Києві. У зв’язку з цим внесення пам’яток до Державного реєстру нерухомих пам’яток України розглядається експертами та профільними службами місцевих рад як елемент захисту цих будівель від зазіхань забудовників. Так, за словами заступника голови КМДА Г. Старостенко, лише в Києві близько 1300 пам’ятників архітектури необхідно офіційно зареєструвати в Державному реєстрі нерухомих пам’яток України [12]. Схожою ситуація є і в інших великих містах.

Що стосується інформаційного забезпечення, то Міністерство культури України на сьогодні активно працює над створенням Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Перелік об’єктів останнього оприлюднено на офіційному веб-сайті Міністерства. Однак за даними Реєстру можна лише встановити, які пам’ятки до нього занесено. Натомість немає інформації, в якому стані вони перебувають, чи потребують реставрації або консервації, чи перебувають у володінні або користуванні, чи відкритий до них доступ туристів тощо. Відповідна інформація, згідно з нормами міжнародних конвенцій, повинна бути доступною для усіх бажаючих. Зрештою, максимальна відкритість і доступність формують привабливий туристичний імідж як окремої пам’ятки, так і країни в цілому.

Таким чином, в Україні загалом сформована правова база щодо формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Разом із тим на сьогодні до Реєстру включено лише незначну частку зі всіх об’єктів культурної спадщини України. Така ситуація склалася через ускладнену процедуру оформлення документів для занесення об’єкта до Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Нерідко у державних та комунальних установ, фізичних і юридичних осіб немає належних коштів для проведення необхідних досліджень об’єкта і формування пакету супровідних документів. Як наслідок, об’єкти культурної спадщини не мають належної охорони та руйнуються. У зв’язку з цим доцільно ухвалити Загальнодержавну програму збереження, охорони та використання нерухомих об’єктів культурної спадщини України, а також відповідні регіональні програми. При цьому регіональні програми повинні бути спрямовані на якнайшвидшу паспортизацію об’єктів культурної спадщини та підготовку усіх необхідних документів для включення пам’ятки до Державного реєстру нерухомих пам’яток України, а фінансове забезпечення їх виконання має відбуватися як за кошти державного, так і місцевих бюджетів, оскільки самим лише місцевим бюджетам не під силу повноцінне здійснення такого масштабного проекту. Міністерство культури України повинне забезпечити інформаційний

2/2015


супровід, надавати консультаційну та методичну допомогу місцевим органам влади та тим фізичним і юридичним особам, у власності чи користуванні яких перебувають об’єкти культурної спадщини. Також необхідно внести зміни до Закону України «Про Перелік пам’яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації», доповнивши його тими пам’ятками, яким загрожує знищення або руйнування.

Список використаних джерел: 1. Мищак І. М. Конституційно-правове забезпечення охорони культурної спадщини в

Україні / І. М. Мищак // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. – 2013. – № 3. – С. 31 – 37.

2. Список пам’ятників архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави : Затверджено постановою Ради Міністрів Української РСР від 24 серпня 1963 року № 970 у редакції від 19.10.2012 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/970-63-п

3. Основи законодавства України про культуру : Закон України від 14.02.1992 р. № 2117-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 21. – Ст. 294.

4. Європейська конвенція про охорону археологічної спадщини (переглянута) : Міжнародний документ від 16.01.1992 р. № ETS N 143 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_150

5. Конвенція про охорону архітектурної спадщини Європи : Міжнародний документ від 03.10.1985 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_226

6. Про охорону культурної спадщини : Закон України від 08.06.2000 р. № 1805-III у редакції від 19.04.2014 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1805-14

7. Порядок визначення категорій пам’яток для занесення об’єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам’яток України : Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. № 1760 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1760-2001-п

8. Про занесення пам’яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення до Державного реєстру нерухомих пам’яток України : Постанова Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. № 1761 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1761-2001-п

9. Про занесення об’єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам’яток України : Постанова КМУ від 03.09.2009 р. № 928 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/928-2009-п

10. Про внесення об’єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам’яток України : Постанова КМУ від 10 жовтня 2012 р. № 929 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/929-2012-п/page

11. Про затвердження Порядку обліку об’єктів культурної спадщини: Наказ Міністерства культури України від 11.03.2013 р. № 158 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0528-13

12. Чому столичним пам’яткам культури не надавали такого статусу? // Рідний Київ. – 2014. – 17.11 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://kyiv.ridna.ua/2014/11/chomu-stolychnym-pamyatkam-kultury-ne-nadavaly-takoho-statusu/

* Мищак Іван Миколайович – доктор історичних наук, старший науковий

співробітник, завідувач науково-організаційного відділу Інституту законодавства Верховної Ради України.

http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/970-63



http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1805-14





http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0528-13

http://kyiv.ridna.ua/2014/11/chomu

2/2015


340.12(438) Вікторія Середюк *

ПІДХОДИ ДО РОЗУМІННЯ ЮРИДИЧНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ В ПОЛЬСЬКІЙ ТЕОРІЇ ПРАВА

У статті розглянуто основні підходи до розуміння та визначення поняття юридичної

відповідальності в польській теорії права, визначено особливості та тенденції дослідження цього явища.

Ключові слова: юридична відповідальність, обов’язок, негативні наслідки, покарання, об’єктивна відповідальність, суб’єктивна відповідальність, факт виникнення шкоди.

Середюк В. В. Подходы к пониманию юридической ответственности в польской

теории права. В статье рассмотрены основные подходы к пониманию и определению понятия

юридической ответственности в польской теории права, определены особенности и тенденции исследования этого явления.

Ключевые слова: юридическая ответственность, обязанность, негативные последствия, наказание, объективная ответственность, субъективная ответственность, факт возникновения вреда.

Serediuk V. V. Approaches to understanding the legal responsibility in the Polish law theory. The author reviews the main approaches to understanding and definition of legal liability in the

Polish law theory, features and tendencies of this phenomenon researching. Keywords: legal responsibility, duty, negative consequences, punishment, objective

responsibility, subjective responsibility, the fact of damage. Юридична відповідальність як соціальне та правове явище, як правовий інститут завжди

залишається актуальною для наукових досліджень. Диференційованість підходів до її розуміння у вітчизняній науці ставить питання, чи така ж сама ситуація склалася із дослідженням юридичної відповідальності у зарубіжних науках. У вітчизняній науці доволі часто розглядається право і законодавство зарубіжних країн, проте майже не досліджуються їх теоретичні положення та доктрини. Україна та Республіка Польща – сусідні держави, які перебувають у суміжних геополітичних і культурних умовах, мають схожі мови, тісний культурний зв’язок, проходять подібні інтеграційні процеси, здійснюють спільні заходи в науковій сфері та обмін науково-освітніми досягненнями.

Метою цієї статті є висвітлення основних підходів до розуміння та визначення поняття юридичної відповідальності в польській правовій науці.

Дослідженням загальнотеоретичних проблем юридичної відповідальності у вітчизняній науці займалися К. В. Басін, І. А. Безклубий, С. В. Бобровник, О. В. Зайчук, О. С. Йоффе, М. С. Кельман, В. О. Котюк, В. М. Марчук, П. О. Недбайло, Н. М. Оніщенко та інші, однак вони не розглядали розвитку поглядів на юридичну відповідальність, зокрема, польськими науковцями.

У польській науці констатується складність і багатозначність поняття «відповідальність». Це поняття досліджується у філософії, етиці, правознавстві. Втім до цього часу не сформовано єдиного вичерпного поняття юридичної відповідальності. У літературі здебільшого переважають енциклопедичні визначення. Це пояснюється тим, що проблема юридичної відповідальності в польській юриспруденції є однією з найбільш дискусійних, яка породжуює багато спорів та протиріч.

Варто зазначити, що в польській науці поняття юридичної відповідальності досліджують, виходячи з філософського поняття відповідальності.

У словнику польської мови «відповідати» (пол. odpowiadać) визначено так: «кому або перед кимсь за когось, за щось відповідати, бути притягненим до відповідальності; звітувати про справу, виправдовуватися за щось; взяти на себе чиюсь вину, гарантувати щось, бути відповідальним за когось, за щось; утримувати когось» [1, с. 935].

2/2015


Я. Філек також зазначає, що сферою, в якій залишається найбільш уживаним поняття відповідальності, є право. Терміни, що вживаються в римському праві (responsere, respotisio, responsum), отримують у середньовіччі еквіваленти майже в усіх європейських мовах. «Відповідь» починає означати: відповідати перед судом на подання позову, захищати себе або когось перед судом, виправдовувати свої дії, свої або чиїсь вчинки. Будь-яка відповідь перед судом за когось постає з природи виправдання його, взяття на себе його захисту. До філософії поняття відповідальності потрапляє аж у XVIII столітті завдяки І. Канту [2, с. 18–19].

Згідно з твердженням Г. Йонаса, загальне поняття відповідальності поділяється на формальну та матеріальну відповідальність. Формальна відповідальність за його словами – це «причинове приписування скоєних вчинків» [3, с. 167]. Таке тлумачення відповідальності означає «хтось є відповідальним тому, що зробив це». Іншими словами, винуватець повинен відповідати за свій вчинок: бути визнаним відповідальним за наслідки свого вчинку, і після того, якщо це обґрунтовано, бути притягненим до відповідальності. Г. Йонас називає це первинним юридичним значенням відповідальності, а не моральним. Зміст формальної (юридичної) відповідальності у тому, що заподіяна шкода має бути відшкодована, навіть якщо причиною не був проступок і навіть якщо він не був передбачуваний чи задуманий. Цілком достатньо того, що особа виступила активною причиною, однак лише в межах чіткого причиново-наслідкового зв’язку наслідку і вчинку. При цьому приписування наслідку особі є нормативно не визначеним, а непередбачуваність не впливає на причиновість наслідку (наприклад, як у випадку понесення відповідальності батьками за вчинки своїх дітей). Це доводить, що компенсаційна юридична відповідальність може наставати без вини. Принцип причинового приписування також присутній у відносинах, в силу яких керівник відповідає за своїх підлеглих.

Матеріальне поняття відповідальності означає «позитивний обов’язок» [3, с. 170]. Таке розуміння відповідальності відрізняється від того, за яким відповідальність настає post factum, за вчинену дію. Така відповідальність скерована на майбутнє, на ті справи, що мають бути вчинені. Тобто особа в першу чергу почуває себе відповідальною не за свої діяння та їх наслідки, а за справу, що ставить перед нею певні вимоги. Це абстрактне почуття обов’язку, який безпосередньо пов’язаний із суб’єктивною волею.

Польський учений Я. Філек підходить до осягнення явища відповідальності через аналіз її структури, в межах якої розрізняє: суб’єкта відповідальності, предмет відповідальності, інстанцію, що передбачає відповідальність, а також суд і судового виконавця [2, с. 21]. Розглядаючи юридичну відповідальність, її структура може бути представлена наступним чином. Суб’єкт – це осудна дієздатна особа, предмет юридичної відповідальності – діяння, що порушує норму права, обсяг – це міра відповідальності залежить від рішення суду, суд – судова інстанція, уповноважена розглядати справу за певним видом підсудності. Інстанція, що передбачає відповідальність – законодавчий орган, який встановлює правові норми, що передбачають відповідальність.

Багатозначність поняття «відповідальність» зумовлює множинність визначень поняття «юридична відповідальність». Як і у вітчизняній, в польській юридичній науці склалися різні підходи до його визначення. Ми можемо виокремити кілька підходів до розуміння юридичної відповідальності в польській науці.

Перший з підходів склався у 1960–1970 рр., за часів розвитку правової науки Польської Народної Республіки. У межах цього підходу юридична відповідальність розглядається з позиції нормативності правової норми та забезпечення її дотримання державним примусом. Серед прихильників цього підходу – Ч. Знамеровський, Є. Ковальський, А. Редельбах, С. Вронковська, Р. Токарчик та ін.

Згідно з думкою учених юридична відповідальність – це негативний наслідок, що настає в результаті порушення правової норми чи юридичного обов’язку в силу забезпечення їх державним примусом [4, с. 144; 5, с. 277].

Аналізоване визначення юридичної відповідальності ґрунтується на кількох засадах. По-перше, потенційна можливість виникнення юридичної відповідальності передбачається наявністю самого права. Наприклад, поведінка певного суб’єкта є предметом обов’язку, якщо вона приписана або заборонена нормою права. Порушення ж такої обов’язкової норми призводить до настання юридичної відповідальності. За висловом Ч. Знамеровського,

2/2015


«функцією зобов’язальної норми є надання чітких вказівок у випадках, де вона застосовується, своїм змістом вона має викликати відчуття обов’язку». Якщо ж це відчуття не достатньо сильне, «це призводить до дії або бездіяльності, які не відповідають поведінці, приписаній нормою» [6, с. 196]; як результат настає юридична відповідальність.

Відповідно до цього підходу юридична відповідальність відрізняється від інших видів відповідальності тим, що вона набуває інституціоналізованої форми, а з огляду на її джерела та функції тісно пов’язана з державними структурами. Згідно з Р. Токарчиком [5, с. 277], юридична відповідальність відрізняється від інших її видів ще й тим, що вона забезпечена можливістю застосування державного примусу. Інші види відповідальності (моральна, політична тощо) можуть бути реалізовані за допомогою психологічного, а не фізичного примусу, який легітимується державним примусом.

У період Польської Народної Республіки в результаті впливу радянського права та юриспруденції склався ще один підхід до визначення юридичної відповідальності. В його межах юридична відповідальність – це обов’язок понесення правових наслідків, що суспільством оцінюються як певні страждання і виникають в результаті певних діянь або фактів. Такий обов’язок полягає або у понесенні покарання (ув’язнення, штрафу) або виплати матеріального чи морального відшкодування [7, с. 265]. Цей підхід набув поширення в цивільному праві, його дотримувалися А. Стельмаховський та В. Варкалло [8, с. 243; 9, с. 84]. Так, на думку В. Варкалло, цей підхід є розширеним тлумаченням сутності відповідальності і протистоїть вузькому розумінню відповідальності, що запропонував О. Йоффе. Польський науковець не погоджується з визначенням юридичної відповідальності як негативних наслідків за правопорушення, оскільки вважає це зведенням її до кримінальної відповідальності.

Основна подібність цього підходу до того, що склався у вітчизняній науці, безперечно, - це визначення відповідальності через розуміння її як певного обов’язку особи понести правові наслідки. Проте відмінності полягають у тому, що ці наслідки несе особа в результаті діяння або факту, а не виключно правопорушення.

У радянській правовій науці загальновизнаним положенням було те, що юридична відповідальність настає лише за діяння, тобто вольові вчинки суб’єкта права. Випадки, що виникали внаслідок незалежних від волі людини обставин, не розглядалися як підстави відповідальності. В радянський період тривала наукова дискусія з приводу існування юридичної відповідальності за шкоду, спричинену джерелом підвищеної небезпеки, що отримала назву дискусії відповідальності за вину та відповідальності за наслідок. У результаті дискусії у вітчизняній науці вкоренилася теорія «юридичної відповідальності на підставі вини з виключенням». Згідно з аналізованим підходом у польській науці протиправне діяння та факт, що призвів до виникнення шкоди, розглядаються як рівноцінні підстави. Рівноцінне визнання цих підстав відображене у самому визначенні юридичної відповідальності. На нашу думку, слід звернути на це особливу увагу з огляду на те, що вказана проблема є надзвичайно актуальною у зв’язку із вказівкою законодавця на обов’язок відшкодування шкоди, завданої без вини.

Відповідно до аналізованого підходу, юридична відповідальність настає не лише за протиправні діяння, а й у випадках, коли правова норма приписує обов’язок відшкодування шкоди [10, с. 164, 104, 163]. Тобто норма передусім зобов’язує понести відповідальність, не залежно від фактичних обставин (наприклад, протиправності чи винності діяння).

У межах іншого підходу, зокрема, Ч. Знамеровський розглядає юридичну відповідальність як заслуговування на покарання. Свою позицію науковець пояснює тим, що якщо особі завдана умисна шкода, то збоку інших осіб можна спостерігати такі реакції: по-перше, поява відчуття негативної оцінки того, що особі заподіяна шкода; по-друге, виникнення бажання, аби заподіювач шкоди зазнав таких самих втрат, як постраждала особа; по-третє, виникнення відчуття, що заподіювач шкоди повинен понести покарання за свій шкідливий вчинок [11, с. 118–119]. Перш ніж особу дійсно спіткає покарання за доконану шкідливу дію, можна сказати, що їй «належить бути покараною» і що «вона карно відповідальна» за вчинену дію. При тому ці два твердження науковець ототожнює як взаємозамінні. В них обох є емоційний елемент оцінки. Той, хто виражає оцінку, має відчуття чужої провини, а також того, що кривдник повинен понести покарання.

Отже, тут маємо розуміння відповідальності як покарання, як відповідної реакції на шкідливий, протиправний вчинок. Відповідальність має характер відплати – матеріальної та

2/2015


моральної компенсації для поновлення рівноваги та справедливості у відносинах. Цей підхід ґрунтується на оцінці діяння як однієї з основних характеристик юридичної відповідальності.

Двоаспектне розуміння юридичної відповідальності в польській правовій науці запропонував В. Лянґ [12, с. 55]. Проаналізувавши галузеві види юридичної відповідальності та перейшовши до теоретичного узагальнення їх істотних ознак, науковець поділяє відповідальність на дихотомічні види суб’єктивної та об’єктивної відповідальності.

На думку В. Лянґа, для суб’єктивної відповідальності найбільш характерною ознакою є те, що вона настає за наявності вини [12, с. 57]. Така відповідальність має низку специфічних рис: суб’єкт, який визнається правом як заподіювач, осудний і психічно зрілий; його діяння є забороненим вчинком (таким, що порушує правопорядок) або принаймні результати цього вчинку кваліфікуються негативно (визнаються за порушення правопорядку); мотиваційний процес, що керує діями виконавця, оцінюється або може бути оцінений негативно з точки зору правових приписів і моральних норм; виконавець діє в нормальній мотиваційній ситуації. Отже, суб’єктивна відповідальність має суб’єктивно-об’єктивний характер, оскільки залежить від об’єктивних елементів, правильно відображених у психіці виконавця. Суб’єктивна відповідальність – це відповідальність за діяння (дію або бездіяльність), за передбачені правом наслідки діяння або невчинення дій, що вимагаються правовою нормою (бездіяльність). Така відповідальність здебільшого виражається в кримінальному праві.

Об’єктивна відповідальність, за визначенням В. Лянґа, – це відповідальність, яка настає незалежно від вини, відповідальність за наслідок, переважно характерна для цивільного права [12, с. 59]. Об’єктивна відповідальність виключно майнова (речова або особиста). Її необхідною умовою є лише правосуб’єктність, у цивільному праві – правоздатність. За такої відповідальності не враховуються пом’якшувальні або виправдовувальні обставини, а оцінка мотиваційного процесу заподіювача не входить до переліку умов об’єктивної відповідальності.

В. Лянґ також вказує [12, с. 65] на необхідність розглядати юридичну відповідальність з трьох точок зору: як термінологічну конвенцію, що стосується мовних правил застосування терміна «відповідальність»; як визначену теоретичну концепцію; а також як сукупність положень етичної та праксеологічної природи.

Для визначення загальнотеоретичного поняття В. Лянґ пропонує розглядати юридичну відповідальність як інституційну і культурну категорію. «Юридична відповідальність є історично сформованим видом інституційних зв’язків у межах певної історичної культури і правової культури» [12, с. 68]. Це поняття науковець визначає як принцип понесення суб’єктом передбачених правом негативних наслідків за випадок або діяння, що підлягає нормативній кваліфікації та юридично приписується визначеному суб’єкту в певному правовому порядку. Отже, юридична відповідальність може однаковою мірою реалізуватись як у суб’єктивній, так і об’єктивній відповідальності, що історично й функціонально пов’язані між собою.

Суб’єктивний підхід до визначення поняття юридичної відповідальності в польській науці репрезентує Л. Лернелль, який спеціалізується на проблемах кримінального права та відповідальності.

На думку цього вченого, поняття відповідальності за своєю сутністю нерозривно пов’язане з людиною, з її особистістю [13, с. 182].

Виходячи з установки, що кримінальна відповідальність виступає як результат лише винного діяння, юридичну відповідальність Л. Лернелль пропонує розуміти як підтвердження тотожності окремої особи з низкою її діянь суспільного змісту [14, с. 109; 15, с. 148]. При цьому вчений повністю заперечує ототожнення відповідальності з обов’язком, реалізацією санкції, а також правовою нормою.

Відповідальність у її загальнофілософському значенні Л. Лернелль поділяє на два дихотомічні види (форми): абстрактну та конкретну відповідальність.

Під абстрактною (або узагальненою, потенційною) [13, с. 190], науковець розуміє певну позицію чи роль людини у відносинах з іншими. Така відповідальність передує факту здійснення певного вчинку, вона не імплікує жодних негативних оцінок поведінки відповідальної особи. Особа визнає та охоче приймає таку відповідальність як певну чесноту.

У контексті абстрактної відповідальності вживають такі мовні конструкції, як «вчитель відповідає за належне виховання учнів», «керівник підприємства відповідає за реалізацію планів», «людина відповідає за належну поведінку з іншими людьми». Абстрактна

2/2015


відповідальність виступає потенційною, оскільки містить «передумови», «засади» вжиття негативних наслідків до особи, якщо вона вчинить певне порушення.

На нашу думку, таке трактування абстрактної відповідальності близьке до розуміння позитивної відповідальності у вітчизняній науці. Водночас Л. Лернелль зауважує, що «узагальнена» відповідальність більш повно та глибоко розкриває гуманістичний сенс загального поняття «відповідальність» [13, с. 191], яке виступає предметом філософсько-соціологічних досліджень Е. Фрома, П. Фуконе, Л. Леві-Брюля та ін. У вітчизняній науці таке розуміння поширюється також на юридичний вид відповідальності і розглядається як її аспект.

Під конкретною, або зактуалізованою відповідальністю Л. Лернелль [13, с. 191, 193] розуміє певний негативний наслідок індивідуального винного вчинку людини. Таку відповідальність несе лікар, який зі своєї вини допустив смерть пацієнта, боржник – за невиконання зобов’язання, працівник – за порушення трудової дисципліни тощо. На думку цього науковця, конкретна відповідальність настає post factum певного шкідливого вчинку і виражається у вигляді кримінальної, службової, матеріальної відповідальності.

Зазначимо, що конкретна відповідальність виражається у видах юридичної відповідальності.

У результаті аналізу цього підходу можна підсумувати, що конкретна відповідальність у праві найближча до негативної юридичної відповідальності, що досліджується в правовій науці України. Абстрактна та конкретна відповідальність, за підходом Л. Лернелля, втілюється у різних видах відповідальності, - моральній, політичній, матеріальній, службовій. Проте кримінальна відповідальність постає винятково як конкретна, зактуалізована відповідальність за минуле діяння.

Цей підхід ми позначаємо як суб’єктивний, оскільки в ньому повністю заперечується об’єктивна відповідальність у цивільному праві, а особливо відповідальність на підставі ризику. На думку Л. Лернелля, відповідальність без вини — це певна «деформація поняття відповідальності», квазівідповідальність, «якийсь мовний зворот», що вживається у контексті моральної та юридичної відповідальності, як загалом і всіх можливих видів відповідальності [13, с. 193].

Протилежний підхід — концепцію об’єктивної відповідальності — представляє Я. Зелєневський. Науковець поділяє відповідальність на такі види, як моральна, службова та юридична. В основі цих видів лежить «відповідальність tout court» [16, с. 483] – відповідальність як така, істотна відповідальність, або «об’єктивна відповідальність».

Об’єктивна відповідальність визначається об’єктивними причиновими зв’язками між явищами та настає однаковою мірою за дії та бездіяльність.

На думку науковця, об’єктивна відповідальність невіддільна від діяння та одночасно обмежується ним. З певної точки зору науковець навіть ототожнює ці два поняття з одним лише зауваженням. Об’єктивна відповідальність стосується самої особи, оскільки діяння виступає проявом її волі.

У межах об’єктивної відповідальності юридичну Я. Зелєневський визначає як обов’язок понесення передбачених у конкретних приписах наслідків за діяння, які визнані суспільством як шкідливі та заборонені [16, с. 481]. Основна її відмінність від інших видів полягає у наявності публічних органів влади, які її здійснюють. Юридична відповідальність за цим підходом настає за визначені в правових нормах випадки, а також за факт вчинення передбачених нормами діянь. Крім цього Я. Зелєневський, пропонує розглядати лише моральну та об’єктивну відповідальність, а замість юридичної та службової відповідальності говорити про юридичні та службові санкції. Цей підхід не здобув широко визнання в польській науці. Він неодноразово піддавався критиці з боку Л. Лернелля та В. Лянґа.

Сучасний теоретик права проф. С. Сикуна, розглянувши підходи до визначення юридичної відповідальності в польській науці, взагалі піддає сумніву можливість формулювання єдиного загальнотеоретичного поняття юридичної відповідальності з огляду на суттєві розбіжності між її галузевими видами [17, с. 19–33].

Отже, у польській правовій науці сформовано кілька підходів до визначення поняття юридичної відповідальності. Юридична відповідальність визначається через основні її ознаки, такі як передбаченість правовими нормами, забезпеченість державним примусом та реалізація через застосування санкції правової норми і покладання певного обов’язку. Крім того, це

2/2015


поняття визначають через структурний та реконструкторський підходи. Юридична відповідальність визначається в межах загальнофілософського поняття відповідальності, внутрішня її структура розкривається через об’єктивну та суб’єктивну відповідальність, абстрактну та конкретну відповідальність. Структура юридичної відповідальності розглядається через елементи: суб’єкт, предмет, обсяг, інстанція відповідальності.

З огляду на відмінності галузевих видів юридичної відповідальності, в польській наці сформувалася тенденція до дихотомічного розрізнення об’єктивної та суб’єктивної юридичної відповідальності. Об’єктивна відповідальність пов’язується з фактом виникнення шкоди та обов’язком відшкодування, тоді як суб’єктивна відповідальність залежить від суб’єктивних ознак правопорушення, а саме особистості правопорушника, мети, мотиву діяння та вини.

Список використаних джерел: 1. Słownik języka polskiego. T. 3/ ułożony pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego i

W. Niedźwiedzkiego. Warszawa: nakł. prenumeratorów, 1904. — 935 s. 2. Filek J. Ontologizacja odpowiedzialności : analityczne i historyczne wprowadzenie w

problematykę / Jacek Filek. — Kraków : Baran i Suszczyński, 1996. — 255 s. 3. Jonas H. Zasada odpowiedzialności : etyka dla cywilizacji technologicznej / Hans Jonas ; przeł.

M. Klimowicz. — Kraków : Wydawnictwo Platan, 1996. — 409 s. 4. Redelbach A. Zarys teorii państwa i prawa / Andrzej Redelbach, Sławomira Wronkowska,

Zygmunt Ziembiński. — Warszawa : Wydaw. Naukowe PWN, 1992. — 295, [1] s. 5. Tokarczyk R. A. Filozofia prawa / Roman A. Tokarczyk. — Lublin : Wydaw. Uniwersytetu

M. Curie-Skłodowskiej, 2000. — 300 s. 6. Znamierowski Cz. Rozważania wstępne do nauki o moralności i prawie / Czesław

Znamierowski. — Warszawa : Państwowe Wydaw. Naukowe, 1964. — 247 s. 7. Kowalski J. Wstęp do nauk o państwie i prawie / Jerzy Kowalski. — Warszawa : Państ. Wydaw.

Naukowe, 1973. — 295 s. 8. Stelmachowski A. Wstęp do teorii prawa cywilnego / Andrzej Stelmachowski. — Warszawa :

Państwowe Wydaw. Naukowe, 1984. — 489 s. 9. Warkałło W. Odpowiedzialność odszkodowawcza : funkcje, rodzaje, granice / Witold

Warkałło. — Warszawa ; Poznań : Państwowe Wydaw. Naukowe, 1972. — 328 s. 10. Sośniak M. Bezprawność zachowania jako przesłanka odpowiedzialności cywilnej za czyny

niedozwolone / Mieczysław Sośniak. — Kraków : Nakładem Uniwersytetu Jagiellońskiego, 1959. — 198 s.

11. Znamierowski Cz. Wina i odpowiedzialność / Czesław Znamierowski. — Warszawa : Państwowe Wydaw. Naukowe, 1957. — 159 s.

12. Lang W. Spór o pojęcie odpowiedzialności prawnej / W. Lang // Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Nauki Humanistyczno-Społeczne. — 1969. — Zeszyt 37. — Prawo 9. — S. 51–70.

13. Lernell L. Podstawy nauki polityki kryminalnej : studia z zagadnień przestępstwa, odpowiedzialności i kary / Leszek Lernell. — Warszawa : Wydaw. Prawnicze, 1967. — 509 s.

14. Lernell L. Rozważania o przestępstwie i karze na tle zagadnień współczesności : eseje / Leszek Lernell. — Warszawa : Państ. Wydaw. Naukowe, 1975. — 315 s.

15. Lernell L. Wykład prawa karnego : część ogólna / Leszek Lernell ; Uniwersytet Warszawski. Wyd. 2. — Warszawa : Wydawnictwо Uniwersytetu Warszawskiego, 1966. — 522 s.

16. Zieleniewski J. Organizacja zespołów ludzkich : wstęp do teorii organizacji i kierowania / Jan Zieleniewski. – Warszawa : Państ. Wydaw. Nauk., 1976. — 663 s.

17. Sykuna S. Kilka uwag o odpowiedzialności prawnej / S. Sykuna // Gdańskie Studia Prawnicze. — 2003. — № 1. — S. 19–33.

* Середюк Вікторія Володимирівна – кандидат юридичних наук, асистент кафедри

теорії права та держави Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

2/2015


Цивільне право і процес

УДК 347.55 Ігор Гончаров *

ОСОБЛИВОСТІ ЗАСТОСУВАННЯ КОНДИКЦІЙНОЇ ВИМОГИ У ДЕЛІКТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ

У статті аналізуються питання, присвячені розкриттю співвідношення деліктних

зобов’язань та зобов’язань, які виникають із безпідставного збагачення. Висвітлюються різні критерії стосовно розмежування кондикційних та деліктних зобов’язань. Окрема увага приділяється особливостям застосування кондикційної вимоги у деліктних правовідносинах. Робиться висновок про те, що і кондикційні зобов’язання, і деліктні мають свої підстави виникнення, що виключає конкуренцію між деліктним і кондикційним позовами.

Ключові слова: зобов’язання, які виникають із безпідставного збагачення, деліктні зобов’язання, кондикційна вимога, деліктна вимога.

Гончаров И. Н. Особенности применения кондикционного требования в деликтных

правоотношениях. В статье анализируются вопросы, посвященные раскрытию соотношение деликтных

обязательств и обязательств, которые возникают из неосновательного обогащения. Освещаются различные критерии относительно разграничения кондикционных и деликтных обязательств. Особое внимание уделяется особенностям применения кондикционного требования в деликтных правоотношениях. Делается вывод о том, что и кондикционные обязательства, и деликтные имеют свои основания возникновения, что исключает конкуренцию между деликтным и кондикционным исками.

Ключевые слова: обязательства, которые возникают из неосновательного обогащения, деликтные обязательства, кондикционное требование, деликтное требование.

Goncharov I. The features of the application of condiction requirements within tort legal

relations. This article analyzes the issues devoted to the interrelation of tortious obligations and unjustified

enrichment obligations. There are highlighted various criteria relating to distinction between tortious obligations and unjustified enrichment obligations. Special attention is given to features of the application of condiction requirements within tort legal relations. There is concluded that tortious obligations and unjustified enrichment obligations have their grounds of coming into existence that eliminates competition between tort and condiction claims.

Keywords: unjustified enrichment obligation, tort obligation, condiction requirement, tort requirement.

У рамках проблеми співвідношення вимоги про повернення безпідставного збагачення з

іншими вимогами про захист цивільних прав питання про розмежування кондикційних і деліктних зобов’язань є найбільш дискусійним. Погляди з даного питання відрізняються не лише своєю «полярністю», але й тим, що при розмежуванні вказаних обставин, як правило, використовуються різні критерії.

Актуальність даної статті зумовлена недостатнім дослідженням зазначеної проблематики. Водночас необхідно відмітити, що окремі проблеми співвідношення кондикційних та деліктних зобов’язань були предметом дослідження таких учених, як І. Е. Берестова, Д. В. Боброва, І. О. Дзера, О. В. Дзера, А. В. Луць, О. А. Підопригора, О. О. Підопригора, К. А. Флейшиц, А. А. Шамшова та інші.

З огляду на зазначене мета цієї статті – проаналізувати особливості застосування кондикційної вимоги у деліктних правовідносинах та розкрити розмежування деліктних зобов’язань та зобов’язань, які виникають із безпідставного збагачення.

У цілому всю полеміку навколо кондикційних і деліктних зобов’язань можна представити поглядами від визнання кондикції як родового поняття стосовно вимог із завдання шкоди, що

2/2015


виключає будь-яку конкуренцію між відповідними позовами, до абсолютного заперечення можливості співставлення абсолютно самостійних категорій.

У даному відношенні постає два питання: по-перше, на чому базується можливість субсидіарного застосування положень про безпідставне збагачення до деліктних зобов’язань, і, по-друге, в чому полягає різниця між двома суміжними за своєю правовою природою зобов’язаннями – кондикційним і деліктним.

Як зазначав О. С. Іоффе, кондикційні та деліктні зобов’язання повинні розмежовуватись за принципом наявності вини, яка є обов’язковою для кваліфікації зобов’язання як деліктного: якщо існує вина завдавача – має місце зобов’язання із завдання шкоди, якщо немає вини – виникає зобов’язання із безпідставного збагачення; якщо може бути пред’явлений деліктний позов, можливість пред’явлення кондикційної вимоги виключається, кондикційний позов пред’являється лише за відсутності вини як однієї із важливих умов пред’явлення деліктного позову [1, с. 526].

Дана точка зору, яка протягом тривалого періоду часу домінувала в працях радянських учених, і сьогодні підтримується деякими цивілістами. Так, на думку останніх, при розмежуванні деліктних і кондикційних зобов’язань необхідно керуватися суб’єктивною умовою – наявністю (у випадку делікту) і відсутністю (у випадку безпідставного збагачення) вини набувача майна. Інші ознаки, які розмежовують зобов’язання із безпідставного збагачення і зобов’язання із делікту, на їхнє переконання, самостійного значення не мають і можуть бути використані додатково [2, с. 9-10; 3, с. 16].

У радянській правовій науці була поширена і не настільки категорична точка зору розмежування зазначених вимог, яка знову ж таки виходила з принципу вини, згідно з якою зобов’язання із безпідставного збагачення виключають не будь-яку, а лише умисну вину відповідача [4, с. 120; 5, с. 387; 6, с. 439]. Так, наприклад, В. О. Рясенцев відмічав, що у випадку виникнення зобов’язання із безпідставного збагачення на стороні безпідставного збагачення немає умисної вини. Якщо ж особа, до прикладу, знала, що гроші, доставлені поштарем, насправді їй не належать, то приймаючи їх, вона вчиняє умисну неправомірну дію. В даному випадку виникає зобов’язання внаслідок завдання шкоди, а не зобов’язання із безпідставного збагачення [6, с. 439].

Підхід, відповідно до якого в основі розмежування кондикційного і деліктного позовів лежить суб’єктивна умова, був підданий в юридичній літературі обґрунтованій критиці. Зокрема, О. Л. Маковський вказує на те, цивільне законодавство не дає підстав стверджувати, що пред’явлення кондикційного позову є можливим лише у випадку невинного збагачення. Зміст законодавчих положень свідчить про те, що і недобросовісне збагачення (яке цілком може бути винним) охоплюється поняттям безпідставного збагачення: оскільки збагачений повинен повернути доходи, які він вилучив після того, як дізнався про безпідставність отриманого майна, але він міг знати про це і в той момент, коли недобросовісно заволодів чужим майном, присвоїв його і т. д. [7, с. 594–595].

Так, глава 82 Цивільного кодексу України містить перелік певних різновидів деліктних зобов’язань, які можуть виникнути і за відсутності винної поведінки заподіювача шкоди [8]. У першу чергу, необхідно вести мову про завдання шкоди джерелом підвищеної небезпеки, коли шкода, яка завдається таким джерелом, підлягає відшкодуванню особою незалежно від вини. Виняток становлять випадки, коли шкода була завдана внаслідок непереборної сили або умислу потерпілого. Таким чином, вина хоча й виступає умовою виникнення деліктної відповідальності, однак не виступає обов’язковою підставою її виникнення.

Як зазначає Д. В. Боброва, підставою виникнення деліктних зобов’язань є завдання шкоди іншій особі. На відміну від інших зобов’язань це зобов’язання виникає з неправомірних актів, яким є правопорушення, тобто протиправне, винне завдання шкоди деліктоздатною особою [9, с. 505]. Для виникнення зобов’язань із завдання шкоди, необхідною умовою є поєднання винної поведінки відповідача і наявності особи, яка буде визнана та буде захищатися в якості потерпілої. Для виникнення зобов’язань із набуття, збереження майна без достатньої правової підстави, необхідно, щоб в діях набувача був відсутній умисел і присутній потерпілий, встановлений законом, а якщо в діях набувача є вина і присутній потерпілий, встановлений законом, тоді діяння кваліфікується як завдання шкоди [10, с. 362]. Із зазначеного випливає, що якщо в юридичному складі зобов’язань із завдання шкоди одночасна присутність двох елементів (завданої шкоди та

2/2015


потерпілого) є необхідною, то в зобов’язанні із набуття, збереження майна без достатньої правової підстави такі елементи взаємно виключають один одного.

Під сутність кондикційного зобов’язання можна підвести будь-яке збагачення. Це означає, що поведінка як дія, яка лежить в основі виникнення безпідставного збагачення, може бути як добросовісною, так і недобросовісною, як винною, так і безвинною, мати місце як на стороні набувача, так і на стороні потерпілого, або взагалі на стороні третьої особи.

У даному відношенні заслуговує на увагу позиція, яка полягає в наступному: в тій мірі, в якій законним є віднесення до безпідставного збагачення будь-якого випадку набуття без достатніх правових підстав чужого майна особою, яка діє безвинно, в тій же мірі можливим є і віднесення до безпідставного збагачення випадків випадкового збагачення правопорушника за рахунок потерпілого шляхом завдання йому збитків; дані явища є однорідними, оскільки в таких випадках відбувається збагачення однієї особи за рахунок іншої [11, с. 466–467].

Узагальнюючи думки стосовно концепції розмежування кондикційних і деліктних зобов’язань за критерієм вини, необхідно зауважити, що деякі вчені наводять не зовсім вдалу аргументацію своїм висновкам. Так, Ю. К. Толстой приходить до висновку, що при розмежуванні деліктного і кондикційного зобов’язань законодавець не лише не пропонує керуватися принципом вини, а, навпаки, однозначно закріплює відмову від даного принципу як критерію розмежування. Саме цим, на його думку, і пояснюється пряма вказівка на те, що правила про безпідставне збагачення підлягають застосуванню також і до вимог про відшкодування шкоди, в тому числі заподіяної недобросовісною поведінкою збагаченої особи [12, с. 97].

Недобросовісна поведінка не є винною поведінкою. Недобросовісна поведінка збагаченої особи, яка є підставою для застосування деліктних правил, передбачає, по-перше, таку поведінку набувача (збагаченої особи), внаслідок якої могла відбутись будь-яка, в тому числі і випадкова нестача або погіршення безпідставно набутого майна, після того як набувач дізнався або повинен був дізнатися про безпідставність свого збагачення; по-друге, така поведінка набувача, яка характеризується умислом чи грубою необережністю і яка мала місце до того, як набувач дізнався або повинен був дізнатися про безпідставність збагачення, що потягло за собою нестачу або зменшення безпідставно набутого або збереженого майна. Таким чином, положення Цивільного кодексу України не можуть бути покладені в основу обґрунтування позиції, яка розглядає вину як суб’єктивну умову розмежування кондикційної та деліктної вимог.

Вважаємо, що прикладом безпідставного збагачення внаслідок винної протиправної поведінки набувача виступає будь-який випадок розтрати майна (переміщення матеріального блага з майнової сфери потерпілого в майнову сферу набувача) без заподіяння йому шкоди, що й відповідає законодавчому підходу. В даному відношенні заслуговує на увагу точка зору В. С. Єма, відповідно до якої, якщо зменшення відбувається у формі знищення, псування майна, завдання шкоди життю або здоров’ю, то правопорушник, зменшуючи майнові блага потерпілого, не збагачується за його рахунок, а завдає шкоди. Якщо ж зменшення майнового блага здійснюється у формі крадіжки, іншого безпідставного привласнення майна правопорушником, то в результаті цього правопорушник завдає збитки і одночасно безпідставно збагачується [11, с. 466].

На думку В. А. Бєлова, безпідставне збагачення завжди передбачає збагачення пасивного суб’єкта кондикційного правовідношення. Аналогічної позиції притримувався й А. Шеповалов, який писав, що для виникнення зобов’язань із завдання шкоди необхідною є активність поведінки боржника, в той час як в зобов’язаннях із безпідставного збагачення поведінка боржника в момент виникнення зобов’язання є абсолютно пасивною [13, с. 263-274]. Однак, дана позиція не знайшла свого підкріплення в цивільному законодавстві України.

В юридичній літературі висловлюється думка, що з теоретичної точки найбільш правомірним є розмежування деліктного і кондикційного позовів залежно від того, чи має місце на стороні правопорушника майнова вигода [12, с. 139; 11, с. 466]. Вважається, що якщо на стороні боржника утворюється вигода, то варто пред’являти кондикційний позов, а якщо така вигода не утворюється – деліктний позов.

Так, наприклад, Ю. К. Толстой зауважує, що об’єктивна природа зобов’язання є такою, що у багатьох випадках воно може бути на однакових підставах віднесене як до деліктного, так і до кондикційного зобов’язання. Виходячи з цього, питання про конкуренцію позовів вирішується наступним чином: якщо безпідставне збагачення відбулось внаслідок обставини, яке взагалі не

2/2015


пов’язана з поведінкою збагаченої особи, то потерпілий може захистити свої інтереси лише з допомогою кондикційного позову; якщо ж є підстави для пред’явлення обох позовів, то саме потерпілий повинен бути наділений правом вибору [12, с. 97].

На думку В. С. Єма, вимога відшкодувати збитки, завдані в результаті збагачення особи, шляхом пред’явлення кондикційного позову виправдовується тим, що даний позов в більшій мірі забезпечує принцип повного відшкодування майнових збитків потерпілого, оскільки в зобов’язаннях, які виникли із безпідставного збагачення, вина потерпілого не може виступати підставою для зменшення розміру його вимог, в той час як в зобов’язаннях із заподіяння шкоди за наявності вини потерпілого його вимоги можуть бути обмежені [11, с. 467].

Однак, дана позиція також була піддана критиці. Так, О. Л. Маковський акцентує увагу на тому, що такий підхід не відповідає визначеному в законі поняттю делікту: «Із закону не випливає неможливість покладення на особи відповідальності за правилами про делікти, якщо вона отримала для себе майнову вигоду, завдавши з цією метою іншій особі шкоди. Такому розумінню зобов’язань із відшкодування шкоди суперечить вся наша багаторічна судова практика» [7, с. 467].

Основою полеміки навколо співвідношення деліктного і кондикційного зобов’язань виступає питання про можливість конкуренції двох позовів: позову із завдання шкоди та позову із безпідставного збагачення. Оскільки термінологічний апарат даних позовів зводиться, зокрема, до відшкодування майнової шкоди, повернення набутого чи збереженого майна (вигоди), деякі вчені вбачають важливість того чи іншого позову в наступному – який позов дозволить максимальне відшкодування. Таким чином, мова йде про співвідношення категорії «шкода» з категорією «вигода».

Під шкодою розуміють будь-яке зменшення охоронюваного законом блага [14, с. 5]. При цьому в одному випадку із завданням шкоди пов’язують знищення або пошкодження споживчої вартості, в іншому – безпідставний перехід цієї вартості від однієї особи до іншої [15, с. 31]. Із зазначеного випливає, що можна завдати шкоди, так і не отримавши вигоди (збагачення), але не можна отримати вигоди, не завдавши при цьому кому-небудь шкоди.

Необхідно пам’ятати, що категорія «шкода» є універсальною за сферою застосування: шкоду можна завдати майновій сфері потерпілого шляхом безпосереднього заподіяння шкоди майну, так і не завдавши такої шкоди майну фактично. Тому при застосуванні даної категорії до деліктних і кондикційних зобов’язань необхідно враховувати наступне: в деліктних зобов’язаннях мова йде про шкоду в розумінні збитків, які завжди тягнуть за собою зниження вартості майна; в кондикційних зобов’язаннях шкода отримує значення вигоди, що передбачає перехід вартості (переміщення майнового блага) від однієї особи до іншої.

Як відмічають деякі автори, просто порівнювати терміни «шкода (збитки)» і «вигода» за обсягом недостатньо: коли в законі йдеться про шкоду, то мається на увазі майнова сфера потерпілого; коли ж йде мова про безпідставне збагачення, мається на увазі майнова сфера набувача [15, с. 31]. На цьому базується розмежування деліктних і кондикційних зобов’язань за критерієм спрямованості: деліктні зобов’язання, перш за все, переслідують мету відшкодування потерпілому шкоди; кондикційні зобов’язання спрямовані на вилучення у набувача вартості безпідставно отриманого.

На наш погляд, кондикційне і деліктне зобов’язання не можна розглядати як протилежно спрямовані. Вони співпадають за суб’єктним складом і за об’єктом правовідношення. Змістом деліктного зобов’язання виступає право потерпілого вимагати відшкодування заподіяної шкоди, якому відповідає кореспондуючий обов’язок деліквента відшкодувати завдану шкоду. Юридичним об’єктом такого зобов’язання виступає дія з передачі боржником відшкодування кредитору, тобто мова йде про дію, спрямовану в бік потерпілого. Змістом кондикційного зобов’язання також виступає право потерпілого вимагати повернення безпідставно набутого або збереженого майна, якому кореспондує обов’язок набувача повернути безпідставне збагачення. В кондиційному зобов’язанні юридичним об’єктом виступає дія, яка, як і в деліктному зобов’язанні, спрямована в бік потерпілого, тобто мова йде про дію з передачі боржником безпідставного збагачення (певної вартості) кредитору. Таким чином, можна підсумувати, що зобов’язання із заподіяння шкоди і безпідставного збагачення є однорідними, оскільки переслідують одну мету.

Досліджуючи порівнювані зобов’язання через критерій спрямованості, деякі вчені прийшли до висновку, який знайшов підтримку в юридичній науці, що розмір набуття відповідача

2/2015


(боржника) може кількісно не співпадати з розміром шкоди позивача (кредитора), який в більшості випадків є більшим набуття відповідача[15, с. 31]. Так, в юридичній літературі минулого століття наводився такий приклад[15, с. 31]: бухгалтер незаконно привласнив книги, завдавши шкоди державі в розмірі 11 057 рублів. В суді відповідач просив знизити цю суму, посилаючись на те, що він реалізував вкрадені книги за зниженими цінами, в результаті чого незаконно привласнив не 11 057 рублів, а лише 3 553 рублів вигоди. У даному випадку суду необхідно було вирішити питання: з чиєї майнової сфери – позивача чи відповідача – необхідно виходити при визначенні об’єму відшкодування (стягнення) з відповідача на користь позивача. На думку окремих науковців, в даному випадку потрібно говорити про пріоритет деліктного позову, який забезпечує потерпілому відшкодування всіх збитків, в тому числі й упущену вигоду. У випадку ж пред’явлення кондикційного позову компенсація завданої шкоди є можливою лише в тому розмірі, в якому заподіювач шкоди безпідставно збагатився.

В юридичній літературі відмічається, що реалізація кондикційної вимоги не може розглядатися як міра відповідальності, оскільки в результаті (на відміну від реалізації деліктної вимоги) у боржника не виникає майнових втрат [16, с. 21].

В. О. Рясенцев, обґрунтовуючи позицію розмежування деліктної та кондикційної вимог за критерієм умисної вини, зазначав, що заподіювач шкоди, як правило, діє умисно. Тому майнова відповідальність осіб, які вчинили розтрату, крадіжку, розглядається як відповідальність за завдання шкоди [6, с. 439].

Таким чином, на підставі викладеного можна зробити висновок, що деліктний позов має на меті покарати деліквента шляхом покладення на нього тягаря несення витрат, пов’язаних з відновленням порушеного суб’єктивного права. В такому випадку виникають питання: чи дійсно при кондиційному зобов’язанні мова йде про повернення безпідставно набутого чи збереженого майна; чи переслідує закон мету лише повернути майно чи і в кондикційному зобов’язанні наявні елементи санкції (покарати набувача шляхом покладення на нього певного майнового тягаря, що перевищує розмір безпідставного збагачення).

Кондикційна вимога має на меті не лише повернути втрачене, а й покарати набувача, поклавши на нього обов’язок залежно від якості набутого (збереженого) майна із відшкодування збитків і сплати неустойки. Можливою є й ситуація, коли матеріальним об’єктом кондикційного зобов’язання буде майно, яке в прямому розумінні не було втрачено потерпілим, тому не набувалось набувачем. Мова йде, зокрема, про випадки прострочення сплати відшкодування за деліктним зобов’язанням, коли на стороні деліквента виникає безпідставне збагачення з моменту такого прострочення в розмірі відшкодування, що підлягає сплаті потерпілому. В такій ситуації положення «повернути отримане», характерне для кондикційних зобов’язань, повністю ігнорується, оскільки немає підстав говорити про реальну майнову вигоду набувача (деліквента).

Несення негативних наслідків набувачем базується на факті безпідставного збагачення, а їх розмір залежить від часового проміжку, протягом якого відбувається володіння або користування майном. Покладення майнового тягаря на набувача пов’язане з тим, що в процесі утримання (володіння, користування) майна дії набувача розглядаються як неправомірні, незважаючи на те, що збагачення може відбутись і у зв’язку із його правомірною поведінкою.

На підставі викладеного можна зробити наступні висновки. Безумовно, однорідність порівнюваних зобов’язань не применшує самостійності кожного з них. Кожне із зобов’язань має свої підстави виникнення, що виключає конкуренцію між деліктним і кондикційним позовами. Підставою виникнення зобов’язання із завдання шкоди майну виступає протиправне діяння, але не будь-яке, а лише таке, яке завдає шкоди майну, тобто знижує його споживчу вартість (знищення чи пошкодження речі). Підставою виникнення зобов’язання із безпідставного збагачення виступає будь-який факт, який не має під собою правової підстави, при якому відбувається переміщення вартості (майнового блага) від однієї особи до іншої незалежно від того, чи буде таке майно згодом знищено чи пошкоджено.

Субсидіарне застосування положень глави 83 Цивільного кодексу України до вимог із відшкодування шкоди доповнює правову регламентацію схожих за своєю природою відносин. Згадані правила є спільними для всіх випадків відновлення майнової сфери однієї особи іншою, що не виключає пред’явлення самостійного кондикційного позову. Пріоритет тих чи інших спеціальних правил перед загальними повинен вирішуватися судом шляхом кваліфікації відносин, які підлягають захисту.

2/2015


Список використаних джерел: 1. Иоффе О. С. Советское гражданское право: Курс лекций. Отдельные виды

обязательств / О. С. Иоффе. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та. – 1961. – 531 с. 2. Былков В. В. Проблемы правоотношений, возникающих вследствие неосновательного

обогащения: автореф. дисс. … канд. юрид. наук / В. В. Былков. – Краснодар, 2004. – 26 с. 3. Ушивцева Д. А. Правовое регулирование обязательств вследствие неосновательного

обогащения: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / Д. А. Ушивцева. – Екатеринбург, 2001. – 27 с. 4. Толстой В. С. Понятие обязательства по советскому гражданскому праву /

В. С. Толстой // Ученые записки ВЮЗИ. – 1971. – Вып. 19. – С. 106–142. 5. Советское гражданское право: Учебник. Т. 2 / Отв. ред. В. П. Грибанов, С. М. Корнеев. –

М., 1980. – 562 с. 6. Советское гражданское право: Учебник для вузов. Ч. 2 / Под ред. В. А. Рясенцева. – М. :

Юридическая литература, 1987. – 576 с. 7. Маковский А. Л. Обязательства вследствие неосновательного обогащения (гл. 60) /

А. Л. Маковский // Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая? Текст, комментарий, алфавитно-предметный указатель / Под ред. О. М. Козырь, А. Л. Маковского, С. А. Хохлові. – М., 1996. – С. 584–596.

8. Цивільний кодекс України: Закон України від 16.01.2003 року № 435-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 40. – Ст. 356.

9. Цивільне право України: Підручник: У 2 кн. Книга 2. / О. В. Дзера (керівник авт.кол.), Д. В. Боброва, А. С. Довгерт та інші; За ред. О. В. Дзери, Н. С. Кузнецової. – К. : Юрінком Інтер, 2002. – 640 с.

10. Цивільне право України. Академічний курс. Підручник: У двох томах / За загальною редакцією Я. М. Шевченко. – Особлива частина. – К. : Концерн «Видавничий Дім «Інтер». – 2003. – 408 с.

11. Ем В. С. Обязательства вследствие неосновательного обогащения в современном российском гражданском праве /В. С. Ем // Законодательство. – 1999. – № 7. – С. 466–468.

12. Толстой Ю. К. Обязательства из неосновательного приобретения или сбережения имущества (юридическая природа и сфера действия) / Ю. К. Толстой // Вестник Ленинградского университета. – 1973. – № 5. – С. 1395–149.

13. Шеповалов А. Различие обязательств из причинения вреда и из неосновательного обогащения / А. Шеповалов // Рабочий суд. – 1926. – № 4. – С. 273–274.

14. Флейшиц Е. А. Обязательства из причинения вреда и из неосновательного обогащения / Е. А. Флейшиц. – М. : Госюриздат, 1951. – 239 с.

15. Шамшов А. А. Обязательства из неосновательного приобретения или сбережения: учебное пособие / А. А. Шамшов. – Саратов : Изд-во Саратовского ун-та, 1975. – 51 с.

16. Соломина Н. Г. Универсальность кондикционного обязательства в российском гражданском праве: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук: 12.00.03 / Н. Г. Соломина. – М., 2009. – 37 с.

* Гончаров Ігор Миколайович – здобувач Науково-дослідного інституту

інтелектуальної власності Національної академії правових наук України.

2/2015


Трудове право; право соціального забезпечення

УДК 349.3 Ірина Гуменюк *

ПРОБЛЕМИ ОНОВЛЕННЯ ПОНЯТІЙНОГО АПАРАТУ ПРАВА СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ УКРАЇНИ

У статті досліджуються основні проблеми формування понятійного апарату права

соціального забезпечення в сучасних умовах розвитку, аналізується зміст базових категорій цієї галузі права та вплив термінологічних вад на подальший розвиток законодавства про соціальний захист.

Ключові слова: право соціального забезпечення, терміни і поняття, законодавство про соціальне страхування, пільги, привілеї та соціальні гарантії.

Гуменюк И. А. Проблемы обновления понятийного аппарата права социального

обеспечения Украины. В статье исследуются основные проблемы формирования понятийного аппарата права

социального обеспечения в современный период развития, анализируется содержание базовых категорий этой отрасли права, а также влияние терминологических недостатков на дальнейшее развитие законодательства о социальной защите.

Ключевые слова: право социального обеспечения, термины и понятия, законодательство о социальном страховании, кодификация, льготы, привилегии и социальные гарантии.

Gumeniuk I. A. Problems updating the conceptual apparatus of social security law of Ukraine. The article examines the main problems of the formation of the conceptual apparatus of social

security law in the modern period of development, analyzes the content of the basic categories of this branch of law, as well as the influence of terminological shortcomings in the further development of legislation on social protection.

Keywords: social security law, terms and concepts, the social insurance legislation, codification, facilities, privileges and social guarantees.

Актуальність проблеми. Важливість осучаснення термінології права соціального

забезпечення актуалізується в умовах формування національної правової системи, у якій право соціального забезпечення має виступати як самостійна галузь права, а не частина комплексного утворення – соціального права. За своєю суттю понятійний апарат є знаковою системою, яка обслуговує галузь законодавства, його розвиток (зміна) обумовлений тим ж факторами, які визначають зміну самої галузі права. Розвинутий понятійний апарат галузі права слід вважати суттєвою ознакою її самостійності.

Крім дослідження економічних і соціально-політичних факторів, що впливають на формування понятійного апарату, доцільно додати правові і мовні, особливо при забезпеченні процесу утвердження європейських стандартів соціальних прав людини у внутрішньому законодавстві. Найскладнішою є проблема врахування ознаки динамізму європейського законодавства у розумінні змісту усталених соціальних прав і правильності (точності) перекладу, які поглиблюють невідповідність вербального формулювання термінів і понять у законодавстві їх реальному змісту.

Виходячи із актуальності теми, метою статті є з’ясування правової природи окремих базових понять права соціального забезпечення в сучасних умовах, який включає переосмислення та конкретизацію їх змісту, з’ясування підстав і доцільності запровадження нових термінів і удосконалення формулювання окремих дефініцій для забезпечення системних зв’язків між правовими нормами, що регулюють соціально-забезпечувальні відносини.

Ґрунтовні результати наукових пошуків з питань термінології права соціального забезпечення як цілісного правового явища можна віднести до періоду становлення і формування цієї галузі права. Об’єктивними причинами такого стану стали кардинальні зміни, що відбулись у законодавстві з питань соціального забезпечення. Вони обумовили зосередження уваги науковців на питанні сфери дії норм права соціального забезпечення та на методі правового впливу на суспільні відносини соціально-забезпечувального характеру. Безперечно, сучасні наукові праці з

2/2015


права соціального забезпечення містять аналіз тих чи інших понять, термінів, категорій в рамках чітко означеного наукового інтересу, але не в якості елементів єдиної системи. Водночас потреба в суттєвому оновлені теорії права на соціальне забезпечення існує через ускладнення соціальних взаємозв’язків у суспільстві та розширення кола соціальних ризиків, як об’єктивних підстав для надання людині соціальної допомоги.

Системне наукове дослідження понятійного апарату права соціального забезпечення вимагає новий суспільно-економічний устрій держави. На відміну від більшості галузей національного права, термінологія яких вже суттєво скорегована, теоретичні уявлення про «правову сутність» найвагоміших категорій права соціального забезпечення мають залишатись незмінними. Підкреслимо, мова йде про правову сутність, оскільки існування об’єктивної необхідності в утриманні непрацездатних осіб присутня за будь-яку суспільну організацію виробництва.

Спираючись на теорію держави і права, наука права соціального забезпечення поступово оновлює свою професійну мову, за допомогою якої відбувається пізнання таких понять як пенсія, соціальна допомога, соціальні послуги, соціальне обслуговування, непрацездатність, страховий стаж, малозабезпеченість та ін. Не зважаючи на це, термінологічний апарат законодавства про соціальне забезпечення слід віднести до найменш розроблених. На підтвердження тому є спроби у проекті Пенсійного кодексу України визначити базові галузеві категорії: «пенсія», «пенсіонер», «непрацездатний», «страховий стаж», «пенсійний збір», які сформульовані некоректно та не можуть бути прийнятними.

Не простежується послідовність та одностайності науковців у розумінні базових категорій. Серед дискусійних опинились питання застосування і визначення понять «соціального захисту», «соціального забезпечення», «соціального ризику» та ін. У науковій літературі вони формулюються по-різному, в залежності від ознак, які приймаються за основні для даного явища.

Ряд позитивних змін у термінології права соціального забезпечення відбулись у зв’язку з прийняттям Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування [1]. Щоправда, набрання чинності законів про окремі види загальнообов’язкового державного соціального страхування привнесли деякі розбіжності, але, в цілому, не завадили формуванню основи понятійного апарату підгалузі права соціального забезпечення – права соціального страхування. Зафіксовані в Основах поняття: загальнообов’язкове державне соціальне страхування, застрахована особа, страховий фонд, об’єкт загальнообов’язкового державного соціального страхування, страховий стаж, страховий ризик, страховий випадок, роботодавець – є тому підтвердженням.

Водночас недосконалість понятійного апарату соціального страхування вплинули на розвиток законодавства про соціальне страхування. Одним із основних вад термінологічного характеру соціального страхування, на наш погляд, є розуміння його добровільної форми, відповідно до якого, критерієм розмежування добровільного соціального страхування від обов’язкового є, виключно, залежність виникнення страхування від волі.

Згідно чинного законодавства, ті особи, які не увійшли до кола застрахованих в обов’язковому порядку, мають можливість страхуватися добровільно в фондах загальнообов’язкового державного соціального страхування. З моменту написання заяви та сплати страхового внеску, особа вважається застрахованою, набуває права та обов’язки застрахованих за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням. Законодавець не встановлює особливі правила добровільного страхування, відмінності в участі або порядку забезпечення в разі настання страхового випадку (за деяким виключенням стосовно припинення страхування); на цю форму соціального страхування поширено принципи загальнообов’язкового, що робить його є державним. Не зважаючи на те, що такий підхід не відповідає світовій практиці, важливим є наслідки неправильного розуміння добровільної форми соціального страхування, а саме: виключення необхідності окремого правового регулювання порядку його здійснення. На законодавчому рівні відбулось обмеження можливості використання цієї форми страхування як найбільш привабливої для осіб, незастрахованих в обов’язковому порядку, з причин низького рівня страхового забезпечення у порівнянні з вартістю участі у ньому; так і для осіб, які підлягають обов’язковому соціальному страхуванню, щодо використання добровільної форми соціального страхування як засобу одержання підвищеного рівня соціального забезпечення. Таким чином, добровільне соціальне страхування може виконувати функції основної та додаткової форми соціального забезпечення, що вимагає самостійної регламентації на законодавчому рівні.

2/2015


Із розвитком державного обов’язкового соціального страхування, добровільна форма не вичерпує себе, а трансформується у додаткові системи соціального страхування: виробниче, професійне та ін. Розвинуте законодавство про добровільне соціальне страхування стає ефективним зразком для запровадження обов’язкового накопичувального рівня пенсійної системи або обов’язкового недержавного соціального страхування.

Ступінь формальної визначеності термінології має велике практичне значення для процесу кодифікації законодавства про соціальне забезпечення. Про реальні перспективи її здійснення свідчать зареєстровані у Верховній Раді України законопроекти Соціального кодексу та Пенсійного кодексу [2] за період роботи парламенту сьомого скликання. Не вступаючи у дискусію щодо обраної авторами проектів Соціального кодексу України і Пенсійного кодексу України форми кодифікації законодавства, а саме – прискореної кодифікації, за якої розрізнені закони зводяться до єдиного акту без їх кардинальної переробки, спосіб такої систематизації нормативного матеріалу не сприяє досягненню поставленої перед законопроектами мети: ясність, зрозумілість і зручність у застосуванні законодавства.

Аналіз положень вказаних проектів дозволяють зробити висновки про ігнорування їх авторами проблем понятійного апарату галузі та про недотримання вимог кодифікаційного процесу, в тому числі і правил юридичної техніки. Враховуючи той факт, що чинне законодавство з питань соціального забезпечення не відрізняється достатньою термінологічною обробкою, наявністю ясних і точних визначень, єдністю у застосуванні юридичних термінів, їх вирішення у кодифікованому акті є обов’язковим. В інакшому випадку, ефективність і доцільність кодексу є сумнівною. Термінологічні вади не дозволять сформувати і розвинути галузеву правову інформаційно-пошукову систему, основою якої є кодекс. Зрозумілим є наступне: яку б форму кодифікації не обрав законодавець (для права соціального забезпечення це може бути лише класична або прискорена форма) – інвентаризації понятійного апарату не уникнути.

Право соціального забезпечення не оминули традиційні для будь-якої галузі проблеми, пов’язані з ускладненням системи нормативно-правових актів, що регулюють соціально-забезпечувальні відносини, а саме: прогалини, дублювання, логічна незавершеність соціально-правових конструкцій та інші дефекти права, які безпосередньо пов’язані з понятійним апаратом права соціального забезпечення. Найбільші термінологічні проблеми зосереджені у законодавстві про соціальне страхування, зокрема пенсійне страхування. Численні зміни і доповнення до законодавства порушили не тільки внутрішню логіку основних нормативно-правових актів, зв'язок між правовими галузевими категоріями, а й загрожують, в цілому, існуючим організаційно-правовим засадам системи загальнообов’язкового державного соціального страхування, та пенсійної системи, як її структурної складової.

Окремої наукової дискусії щодо шляхів вирішення недоліків законодавства про соціальне забезпечення має питання законодавчого визначення та нормативного тлумачення понять. Ця проблема має свою галузеву специфіку. Оперуючи широковживаними словами і словосполученнями, їх розуміння у правовій нормі викликає складнощі. Так, термін непрацездатність належить до законодавчо невизначених, але використовується у нормативно-правових актах при визначенні права суб'єктів на різні види соціальної допомоги або пенсію. Враховуючи, що непрацездатність може мати різний характер і причини, при формулюванні визначення цього поняття бажано використовувати «для мети цього закону», що виключить можливість використовувати вказану дефініцію до інших правових норм.

Посиленої наукової уваги заслуговує одне із базових понять права соціального забезпечення «соціальні пільги». Їх обґрунтування у юридичній науці належить до дискусійних, особливо при розмежуванні понять «пільги», «привілеї» та «соціальні гарантії» не за суб’єктивною ознакою, а за їх правовою природою. Їх ототожнення має негативні правові наслідки, зокрема обмеження прав в сфері соціального захисту.

Першими у законодавстві з’явились пільги. Щодо привілеїв, то їх поява має ряд особливостей. Привілеї представляли собою засіб виокремлення окремих осіб з-поміж іншого населення, на які не було покладено завдання соціального захисту і до яких не застосовувався критерій справедливості. Перші привілеї в сфері соціального забезпечення з’явились за радянських часів у пенсійних відносинах, шляхом запровадження системи персональних пенсій. Характерними рисами привілеїв були: відсутність правових підстав (це була можливість, а не суб’єктивне право), непрозорість і закритість (принципи визнання особистих заслуг і порядок

2/2015


прийняття рішень визначалось одноособово і суб’єктивно). Скасування системи персональних пенсій не стало наслідком ліквідації привілеїв. Як правова категорія, вони стала прирівнюватись до «професійних пільг» і у законодавстві зазначались «пільгами», як більш прийнятні для сприйняття населенням поняття. Утім, ознак соціально-захисного характеру ці пільги не мали.

Найбільшого розвитку система пільг зазнала за часів незалежності України, коли були запроваджені пільги за соціальною ознакою та необґрунтовано розширилось коло професійних пільг. Утім, відсутність академічно усталеного розуміння та законодавчого визначення поняття «пільги» сприяли їх подальшому ототожнені. У науковій літературі домінуючою є думка про необхідність повної ліквідації «професійних пільг». З цією позицією можна погодитись за умови чіткого розмежування «соціальні пільги» та «соціальні гарантії». Під останніми слід розуміти соціальні пільги за професійною ознакою.

Об’єктивною підставою існування соціальний пільг і соціальних гарантій були і є диференціація правового регулювання. Державні соціальні гарантії за своєю правовою природою відрізняються від привілеїв. Ототожнення цих двох понять має місце як на теоретичному, так і практичному рівні. Соціальні гарантії розповсюджуються на всіх осіб певної категорії (професійної належності), а не надаються вибірково, як привілеї. Відкритість, а значить і правова регламентація – є основними ознаки державних соціальних гарантій.

Іншою особливістю стала практика тлумачення юридичних гарантій прав в сфері соціального забезпечення у підзаконних нормативно-правових актах державних органів, у компетенції яких надання тих чи інших видів соціального забезпечення. В окремих випадках підмінюється зміст того чи іншого поняття. Наприклад, у Методиці оцінки бідності, межа бідності визначається як рівень доходу (витрат), нижче якого неможливе задоволення основних потреб [3]. Можливість застосування показників доходів і показників витрат свідчить про одночасність застосування двох протилежних механізмів і позбавляє правової суті заходів соціального захисту від бідності. Саме поняття бідність, яке в сучасних соціально-економічних умовах розвитку будь-якої країни слід віднести до базових понять права соціального забезпечення – соціального ризику, має ряд проблем і не має загальноприйнятного розуміння.

Бідність – це міжгалузева категорія. Відсутність єдності точок зору, перш за все економістів, на критерії бідності не дозволяють чітко провести межу між малозабезпеченістю, бідністю і злиднями. При відносності соціально-економічних параметрів бідності, встановити адекватний соціальний захист і забезпечити його ефективне правове регулювання не можливо. Термін «бідність» не тільки не належить до академічно невизначених, він не використовується на рівні закону. У нормативно-правових актах з питань соціального забезпечення застосовується термін «малозабезпеченість».

Актуальність зазначених суто теоретичних питань виявляється у їх практичній значимості. Юридичне визначення понять, у яких відтворюються суттєві якості, зв’язки суспільних явищ, що виникають під час соціального забезпечення, впливає не тільки на розробку гарантій надання того чи іншого виду соціального забезпечення, а й забезпечують зворотній зв'язок: визначає організаційно-правові засади, на яких будується вся система соціального захисту України.

Список використаних джерел: 1. Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування

від 14 січня 1998 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 23. – Ст. 121. 2. Проект Пенсійного кодексу України (реєстр. № 4290а від 16.07.2014 р.), Проект

Соціального кодексу України (реєстр. № 2311 від 15.02.2013р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// www.rada.gov.ua

3. Методика комплексної оцінки бідності, затверджена спільним Наказом Мінфін., НАН, Мінсоцполітики, Мін. екон. розв. і торг. від 08.10.2012 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http:// www.mlsp.gov.ua

* Гуменюк Ірина Олександрівна – кандидат юридичних наук, старший науковий

співробітник, завідувач сектору наукового супроводу моніторингової діяльності Інституту законодавства Верховної Ради України.

http://www.rada.gov.ua

http://www.mlsp.gov.ua

2/2015


УДК 351.84 Наталія Лаврухіна *

ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ СИСТЕМОЮ ПЕНСІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

У статті проаналізовано вплив державного управління на функціонування системи

пенсійного забезпечення через призму якості правового регулювання цією системою, державної відповідальності та інших чинників. Визначено проблеми та наслідки впливу реалізації законодавчих змін у цій сфері на суспільні відносини, запропоновано шляхи удосконалення державного управління системою пенсійного забезпечення.

Ключові слова: державне управління сферою пенсійного забезпечення, загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, солідарна система пенсійного страхування, страхові внески, стратегічне планування, громадянське суспільство, правова держава.

Лаврухина Н. А. Пути усовершенствования государственного управления системой

пенсионного обеспечения. В статье проанализировано влияние государственного управления на функционирование

системы пенсионного обеспечения через призму качества правового регулирования этой системой, государственной ответственности и других факторов. Определены проблемы и последствия влияния реализации законодательных изменений в этой сфере на общественные отношения, предложены пути усовершенствования государственного управления системой пенсионного обеспечения.

Ключевые слова: государственное управление сферой пенсионного обеспечения, общеобязательное государственное пенсионное страхование, солидарная система пенсионного страхования, страховые взносы, стратегическое планирование, гражданское общество, правовое государство.

Lavrukhina N. O. Improvement courses of the pension system governance. The article analyzes the impact of the governance on the Pension System functioning in the light of

a legal regulation of this system, public liability and other factors. The problems and the effects of the implementation of legislative changes in this area for public relations, the courses of Pension System governance improvment.

Keywords: governance by pension provision, mandatory state pension insurance, PAYG pension insurance contributions, strategic planning, civil society, the rule of law.

Актуальність проблеми. Питання державного управління системою пенсійного

забезпечення займають сьогодні провідне місце в умовах ринкової економіки України, що потребує дослідження теоретичних основ їх вирішення. Це обумовлюється, насамперед, визначальним впливом результатів діяльності органів державного управління на існування як самої української держави, так і на подальший розвиток всіх сфер суспільної життєдіяльності. Дійсно, неконструктивне державне управління, як показує світовий досвід, може витіснити цілі країни і народи на периферію соціально-економічного розвитку [1, с. 5]. Визначальним є вплив державного управління і на розвиток сфери пенсійного забезпечення та наповнюваності бюджету пенсійного фонду.

Сучасний стан українських суспільно-владних відносин характеризується, насамперед, як трансформаційний, коли здійснюється їхня зміна в напрямку відповідності до сучасних цивілізаційних вимог. На практиці це означає, що в соціокультурному просторі нашої пострадянської дійсності зберігаються і продовжують впливати залишки вчорашніх світоглядно-методологічних підходів. Відбувається змагання двох світів (вчорашнього і завтрашнього), конкуренція двох систем знань, цінностей і методів їхнього впровадження. Це змагання пронизує різні сфери життєдіяльності, набуває різних (відкритих і скритих) форм прояву і є потужним чинником розвитку [2].

У цих умовах не втрачають актуальності питання подальшого вдосконалення та розвитку системи пенсійного забезпечення. Особлива увага до системи пенсійного забезпечення у сучасному суспільстві визначається тим, що вона, значною мірою, є запорукою його соціальної,

2/2015


економічної та політичної стабільності. Масштаби пенсійних видатків в Україні вже сьогодні досягають критичної межі. Це вимагає збільшення дотацій з Державного бюджету на погашення дефіциту Пенсійного фонду. Тому, сучасна система пенсійного забезпечення України потребує термінового реагування на ці виклики, а також, – подальшого її вдосконалення. Останнім часом в Україні було запроваджено багато кардинальних змін в правовому полі функціонування сфери пенсійного страхування, реалізація яких може мати як позитивні так і негативні наслідки для подальшого розвитку пенсійної системи та суспільства в цілому. Наведені обставини зумовили вибір теми цієї статті та свідчать про її актуальність.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій. Питання державно-управлінських відносин досліджувалися такими вітчизняними науковцями, як: Г. Атаманчук, В. Андрущенко, В. Бакуменко, Ю. Кальниш, А. Коваленко, В. Луговий, П. Надолішній, Н. Нижник, В. Скуратівський, С. Сьомін, В. Цвєтков, Л. Шкляр та ін., в тому числі державного управління у сфері пенсійного забезпечення: О. Герасимова, О. Макаренко, С. Процюк, В. Толуб’як. Питання реформування та вдосконалення системи пенсійного забезпечення в Україні розроблялися вітчизняними вченими: Н. Борецькою, І. Гнибіденко, Б. Зайчуком, Е. Лібановою, М. Лазебною, Б. Надточієм, М. Папієвим та ін. Пенсійна реформа досліджується у працях багатьох зарубіжних учених та фахівців, зокрема: М. Вінера, Г. Мак-Таггарта, В. Роіка, О. Соловйова та ін. Але, незважаючи на значний науковий доробок з питань реалізації державної політики в сфері пенсійного забезпечення, ця сфера потребує поглибленого дослідження.

Мета статті: розглянути стан функціонування державного управління та правового регулювання системи пенсійного забезпечення, запропонувати шляхи його удосконалення з метою подальшого покращення розвитку сфери пенсійного забезпечення в Україні.

Виклад основного матеріалу. Сучасна Україна визначила курс на вступ до Європейського Союзу. Це означає, що одним із центральних завдань в процесі реформування держави має стати питання формування її загальної правової основи, частиною якої є якісне правове регулювання сфери пенсійного забезпечення. Рівень якості правового регулювання у суспільстві є одним із важливих чинників процесу створення у ньому стабільного правового порядку, а також, функціонування державних органів, інститутів і установ, здатних забезпечити захист прав і законних інтересів громадян, закріплених діючими нормами права. Актуальними ці завдання є й стосовно питань регулювання діяльності сфери пенсійного забезпечення.

В Україні існує досить об’ємна нормативно-правова база, яка використовується в процесі державного управління системою пенсійного забезпечення, також, в регулюванні функціонування пенсійної системи. Ця правова база потребує постійного та системного вдосконалення, яке пов’язане не тільки з необхідністю усунення прогалин, юридичних колізій та проблемами наповнюваності бюджету Пенсійного фонду, а й з викликами сьогодення, пов’язаними із подальшим розвитком правового громадянського суспільства та економічного розвитку країни.

Статтею 1 Конституції України проголошено, що Україна є соціальною та правовою державою, що являється досить вагомою підставою необхідності забезпечення подальшого розвитку держави в цих напрямах [3].

У зв’язку із цим доцільно звернути увагу на питання співвідношення держави і права з позиції В. І. Мельниченко, який зазначає, що «з одного боку, держава стосовно права постає формуючим і гарантуючим чинником. З іншого – саме право є головним інститутом, спроможним обмежити свавілля держави. Зокрема, ще на початку ХХ століття В. Гессен у праці «Теорія правової держави» вказував, що правовою державою може визнаватися лише та, яка «у своїй діяльності, у здійсненні урядово-владних функцій зв’язана і обмежена правом, стоїть під правом, а не поза і не над ним» [4, с. 91].

Здійснивши невеликий екскурс у сферу чинного законодавства, що регулює питання пенсійного забезпечення, а зокрема, останніх змін до нього, можна вже сьогодні зробити деякі висновки та рекомендувати шляхи подальшого вдосконалення окремих питань регулювання сфери пенсійного забезпечення.

Кардинальні зміни в пенсійному законодавстві розпочалися з жовтня 2011 року з набранням чинності Законом України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» [5]. З метою визначення заходів щодо забезпечення збалансування солідарної системи пенсійного страхування та фінансової стабілізації роботи Пенсійного фонду України в рамках цього Закону було: обмежено пенсії максимальним розміром;

2/2015


підвищено мінімально необхідний страховий стаж для одержання пенсії за віком з 5 до 15 років; скасовано право на перерахунок пенсій працюючим пенсіонерам у разі збільшення розміру прожиткового мінімуму; збільшено нормативну тривалість страхового стажу для призначення пенсії за віком у мінімальному розмірі з 20 років для жінок та 25 років для чоловіків, до 30 та 35 років, відповідно; передбачено застосування при призначенні пенсій показника середньої заробітної плати за три календарні роки, що передують року звернення; запроваджено підвищення пенсійного віку для жінок з 55 до 60 років, а для чоловіків, що працюють на державній службі, – до 62 років; запроваджено збільшення необхідної вислуги для призначення пенсії за вислугу років військовослужбовцям.

Проте, деклароване при представленні у Верховну Раду України, покращення рівня пенсійного забезпечення в державі, а також, стабілізація солідарної пенсійної системи не відбулися, про що свідчить величина дефіциту бюджету Пенсійного фонду на 2014 рік, який прогнозувався на рівні понад 17 млрд. грн. [6] та прогнозований розмір його дефіциту на 2015 рік, який складе майже 19 млрд. грн. [7].

Не рідко страхові засади в законодавстві підміняються політичними рішеннями, які зазвичай не мають під собою достатнього економічного правового обґрунтування. Так, змінами до Податкового кодексу України з 1 січня 2015 року запроваджено у солідарній системі пенсійного страхування оподаткування сум пенсій (включаючи суму їх індексації, нараховану відповідно до закону) або щомісячного довічного грошового утримання, отримуваних платником податку з Пенсійного фонду України чи бюджету згідно із законом, якщо їх розмір перевищує три розміри мінімальної заробітної плати (у розрахунку на місяць), встановленої на 1 січня звітного податкового року, - у частині такого перевищення, а також пенсій з іноземних джерел, якщо згідно з міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, такі пенсії підлягають оподаткуванню чи не оподатковуються в країні їх виплати [8].

Окремі результати запровадження зазначених змін можна спостерігати вже сьогодні. В інформаційній довідці, підготовленій урядовим комітетом з питань податкової та митної політики містяться дані, що згідно із даними Пенсійного фонду, у січні-лютому з 4 млн. 789 тис. пенсіонерів було утримано 107 млн. грн.. прибуткового податку і 10,7 млн. грн.. військового збору. «При такій тенденції за приблизними розрахунками до бюджету за рік надійде понад 1 млрд. грн.. ПДФО і близько 65 млн. грн.. військового збору, замість більше 3 млрд. грн.., анонсованих Міністерством фінансів при впровадженні такого оподаткування», - сказано у висновках комітету [9].

Далі, з метою створення умов для стабілізації фінансового стану бюджету Пенсійного фонду України та удосконалення окремих положень пенсійного забезпечення Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» запроваджено: поетапне підвищення на 5 років пільгового пенсійного віку для жінок, збільшення страхового та пільгового стажу, необхідного для призначення пенсій на пільгових умовах та за вислугу років; встановлено на період 2015 року обмеження виплати пенсій працюючим пенсіонерам 85 %, а для одержувачів спеціальних пенсій на період їх роботи на посадах, які дають право на такі пенсії передбачено припинення виплати пенсій за окремими виключеннями. У Прикінцевих положеннях цього Закону надано доручення Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом: підготувати та подати до 1 травня 2015 року на розгляд Верховної Ради України проект закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних (крім пенсій військовослужбовців і наукових працівників), на загальних підставах [10].

Запровадження таких змін, на нашу думку, також, є досить сумнівним, в першу чергу з точки зору його ефективності. Розуміючи складність обставин економічного та політичного стану держави, вважаємо, що запровадження такої пропозиції повинно було мати не тільки потужне економічне обґрунтування доцільності його прийняття, а й обґрунтування зміни умов призначення пенсій на пільгових умовах, пенсій за вислугу років. Адже, пенсійне забезпечення на пільгових умовах із зниженням пенсійного віку було встановлене ще за радянських часів на підставі відповідних висновків проведення експертизи умов праці з визначенням рівнів несприятливого впливу шкідливих виробничих факторів на організм працівників за кожною із професій. Чинним законодавством таке право було збережено та передбачено, що пенсійне забезпечення на пільгових умовах здійснюється згідно з окремим законодавчим актом через

2/2015


професійні та корпоративні фонди [п. 2 Прикінцевих положень, 11]. Тому вважаємо, що зміна умов призначення пенсій на пільгових умовах має відбуватися лише при зміні умов праці, на підставі відповідних висновків експертизи умов праці та після запровадження зазначеного пенсійного забезпечення через професійні та корпоративні фонди. Основним же критерієм для визначення величини спеціального стажу або віку для призначення пенсії за вислугу років по кожній з професій є втрата працівником професійної працездатності або придатності до настання пенсійного віку [12, ст. 51]. І збільшення розміру спеціального стажу, необхідного для призначення цих пенсій означатиме, що вказані особи повинні будуть працювати на своїх посадах, вже втративши професійну працездатність. Отже, запровадження такої пропозиції призводитиме не тільки до порушення прав цих громадян щодо рівності перед законом [3, ст. 24] у порівнянні з іншими особами, яким пенсії за вислугу років було призначено раніше, а ще й до зниження якості виконуваних ними професійних функцій і, відповідно, до підвищення рівня ризику для громадян, які є отримувачами послуг від цих осіб (працівників льотного складу, авіадиспетчерів, лікарів тощо). Підставою для зміни величини необхідного стажу та віку для призначення пенсій за вислугу років, на нашу думку, можуть бути медичні або професійні дослідження та відповідні висновки щодо стану працездатності цих працівників. І в разі виникнення необхідності такі зміни мають вноситися також після запровадження пенсійного забезпечення цих категорій осіб через професійні та корпоративні фонди [13].

Відсутнє будь-яке економічне обґрунтування запровадженню обмеження для працюючих пенсіонерів 85 відсотками виплати пенсій, що обчислюються із заробітних плат, з яких було повністю сплачено і податки і страхові внески. У той час, як значна кількість пенсіонерів вимушена з останніх сил працювати для забезпечення хоч мінімальних життєвих потреб за такі ж мізерні заробітки, а запровадження пропозиції призведе до втрати ними 15% своєї пенсії та подальшого їх зубожіння. При цьому, встановлення нижньої межі (150 відсотків прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність) розміру пенсії, виплата якої підлягає обмеженню, на наш погляд, не вирішує проблеми, зважаючи на значно занижену величину самого прожиткового мінімуму.

Досить сумнівною, з точки зору економії коштів Пенсійного фонду України, виглядають положення Закону про припинення виплати пенсій громадянам у період їх роботи на посадах, що дають право на призначення спеціальних пенсій, так як, у разі звільнення з роботи цих осіб, що є більш імовірним, Пенсійний фонд України продовжуватиме виплату їм пенсій у встановлених чинним законодавством розмірах і тоді економії коштів не відбудеться. Проте, це також може призвести до негативних наслідків в суспільстві та примноження кількості малозабезпечених осіб із тих громадян, які отримують невеликі розміри пенсій, а також до приховування заробітків і т. ін. [13].

І зовсім незрозумілою є позиція про термінове, до 1 червня 2015 року, скасування пенсійного забезпечення за спеціальними законами. Вона є не обґрунтованою ні з економічної, ні з правової, ні з державницької точки зору. Законодавчою підставою для прийняття вищезазначеного рішення є Програма діяльності Кабінету Міністрів України, Розділом 8 якої в рамках Нової соціальної політики, крім інших позицій, пропонується створення справедливої соціальної системи пенсійного забезпечення, скасування спеціальних пенсій шляхом розроблення та сприяння прийняттю Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про пенсійне забезпечення», перехід на єдиний принцип нарахування пенсій (перше півріччя 2015 року); продовження оподаткування високих пенсій тощо [14].

В додаток до цього, «занижений розмір заробітної плати, у т.ч. в бюджетній сфері, провокує поглиблення бідності працюючого населення (та, у перспективі, пенсіонерів), а також призводить до недофінансування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування, місцевих і державного бюджетів. Наслідком стає постійне поповнення робочою силою тіньового сектору економіки (з 20 млн. 478 тис. працездатних громадян офіційно працюють лише 13 млн., а близько 5 млн. осіб перебувають поза легальним ринком праці). Обсяг «тіньового сектору» в Україні, за експертними розрахунками, оцінюється в 350 млрд. грн.. на рік, з них 150–170 млрд. грн. – заробітна плата в «конвертах» [15, с. 24].

Що стосується позиції досягнення «справедливості системи пенсійного забезпечення» через запровадження таких змін, то вона виглядає тут досить вразливою, зважаючи на порушення таких основних принципів загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, як

2/2015


заінтересованості кожної працездатної особи у власному матеріальному забезпеченні після виходу на пенсію; рівноправності застрахованих осіб щодо отримання пенсійних виплат та виконання обов'язків стосовно сплати страхових внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування; диференціації розмірів пенсій залежно від тривалості страхового стажу та розміру заробітної плати (доходу) [11, ст. 7].

Цікаву інформацію з приводу пенсійного забезпечення одержувачів спец пенсій висловила науковець Лідія Ткаченко: «емоційне сприйняття і брак інформації призводять до того, що серед широких верств населення і політиків сформувалася думка, що фінансування спецпенсій забирає величезну суму коштів, тому їх скасування здатна зробити Пенсійний фонд бездефіцитним і суттєво збільшити пенсії решти пенсіонерів», – зазначає вона. Однак, як показують розрахунки за даними звіту про виконання бюджету Пенсійного фонду, в 2013 році на виплату спецпенсій всього було направлено 9,2 млрд. грн., у тому числі 4,86 млрд. грн. – на виплату частини пенсій в рамках загальної солідарної системи (джерело фінансування – власні кошти Пенсійного фонду) і 4,36 млрд. грн. – на виплату частини пенсій, що перевищує розмір, визначений за загальними правилами (джерело фінансування – кошти державного бюджету). Тобто максимальна сума економії в разі повної відміни спецпенсій склала б 4,36 млрд. грн., якщо цю суму поділити між простими пенсіонерами, кожен додатково отримав би по 29 грн. щомісяця[16].

Разом із тим, на думку автора статті, прийняття державою не досить виважених законодавчих рішень, що ведуть до порушення прав громадян, періодична зміна логіки законодавчих нормативів, відсутність прозорості та відкритості правових норм, причому, не тільки у сфері пенсійного забезпечення, а й у інших сферах господарства, сприяє виникненню недовіри до держави та її інститутів. А як наслідок, це веде до приховування громадянами доходів, до тіньової економіки, а в кінцевому результаті – до дефіциту бюджету Пенсійного фонду України.

Враховуючи викладене, стрижнем розв’язання проблеми наповнюваності бюджету Пенсійного фонду є не просте скорочення видатків на виплату пенсій, як це сьогодні активно практикується, а, звичайно, це забезпечення підвищення доходів громадян, з яких мають сплачуватися страхові внески до Пенсійного фонду, через стимулювання розвитку економічної сфери та встановлення реальних державних гарантій для громадян у реалізації конституційного права на працю.

Крім того, зміни до законодавства, особливо в сучасних умовах, необхідно здійснювати з особливою ретельністю, виваженістю та відповідальністю, своєчасно реагувати на соціальні виклики, враховувати віддалені наслідки прийняття тієї чи іншої правової норми, розробляти довгострокові, всебічно продумані плани розвитку законодавства. Оскільки безсистемність у прийнятті законів призводить до нових проблем у суспільстві.

Одним з головних ризиків людського розвитку в Україні є невизначеність стратегії і тактики соціальної політики, яка впливала б на вирішення основних завдань: розвитку ринку праці, скорочення безробіття, підвищення заробітної плати працюючих, відповідність ринку праці ринку освітніх послуг, реформування системи охорони здоров‘я, впровадження механізмів надання соціальних та побутових послуг населенню, забезпечення достойної старості людей похилого віку тощо[17, с. 103].

Відсутність в Україні єдиного довгострокового стратегічного курсу та Стратегічного плану соціально - економічного розвитку, який мав би включати і довгострокове бачення подальшого розвитку сфери пенсійного забезпечення, а також, відсутність загально встановлених принципів здійснення правового регулювання сферою пенсійного забезпечення, призводить до прийняття хаотичних, ситуативних, а часто і популістських рішень, які не вдосконалюють систему пенсійного забезпечення, а навпаки погіршують її стан функціонування, як наслідок, це призводить до зневіри громадян до держави та самого інституту пенсійного забезпечення з усіма негативними наслідками укривання доходів та незацікавленості примати участь в системі пенсійного страхування.

Визначення такої стратегії, на нашу думку, повинно базуватися на стратегіях розвитку регіонів, районів, міст, населених пунктів, які в свою чергу слід будувати з урахуванням оновленої оптимізованої податкової системи, прикладів для удосконалення якої існує у розвинених зарубіжних країнах достатньо. На думку автора статті державне сприяння розвитку малого бізнесу в Україні має велику перспективу і може мати великий позитивний вплив на

2/2015


загальний розвиток як громадянського суспільства так і економічної сфери, наповнюваності бюджету Пенсійного фонду, самозайнятості населення тощо.

На сьогодні прийняття та реалізація стратегічних рішень ще не систематизовані належним чином, а керівники та фахівці недостатньо озброєні методологією та технологією управління. Важливу роль для подолання цих недоліків відіграє упорядкування процедури цілепокладання. Існуючі тут труднощі пов’язані з низкою об’єктивних і суб’єктивних обмежень на здійснення призначення соціальних систем, особливо держави. Серед них невизначеність майбутнього або поверхове чи взагалі неправильне його уявлення; наявність унікальних проблем; здебільшого неможливість чіткої структуризації проблем і визначення цілей у кількісному вимірі; обмеженість ресурсів і невизначеність перспективи їх відновлення; невизначеність або протилежність підходів до вирішення проблем з боку різних впливових сил; як наслідок цього маємо пошук компромісів, а не рішучі дії; неврахування чиннику взаємовпливу окремих соціальних підсистем; неможливість або складність отримання достатньої інформації, пов’язані з цим ризик та невизначеність; відсутність ефективних науково обґрунтованих методів, придатних для практики цілепокладання в широкому спектрі проблем тощо [18, с. 133].

Якість державного управління напряму залежить від професійного рівня управлінців, державних службовців. «Наша країна характеризується значним людським, зокрема, інтелектуальним потенціалом, здатним суттєво динамізувати інноваційний прогрес українського суспільства. Однак цей досить потужний потенціал ефективно не використовується, що пояснюється багато в чому невирішеністю багатьох питань соціальної сфери[19, с. 235].

Проте не можна забувати, що державна влада несе не тільки морально -психологічну відповідальність перед суспільством за свої рішення та дії, і навіть не лише юридичну, тобто таку, що встановлена законом, відповідальність, але й історичну відповідальність, оскільки вона відповідальна за свої справи і перед сучасним, і перед майбутніми поколіннями. Історія свідчить, що головним джерелом і стимулятором відповідальності суб’єктів державної влади (політичних діячів, інститутів, органів, державних службовців тощо) виступають суспільні цінності – суспільно значущі ідеали й цілі, глибоке усвідомлення інтересів і потреб народу й країни, їх головних внутрішніх і зовнішніх завдань. Якщо немає глибоко обґрунтованих ідей та цілей, якими мають керуватися суб’єкти влади, то їх місце займають вузькоегоїстичні прагнення як особистісні, так і кланово-групові, що не збігаються з інтересами суспільства. Тому не випадково на порядку денному сьогодні гостро стоїть питання про вироблення принципово нової управлінської ідеології, спрямованої на оновлення політико-управлінської культури, формування готовності посадових осіб та державно - управлінського персоналу в цілому до прийняття рішень в умовах зростаючої свободи дій та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння народу [20, с. 166].

Гармонізація функцій держави і ринку на нових засадах – ключ до вирішення багатьох суспільно важливих проблем: оптимізації обсягів і структури державного бюджету, підвищення ефективності діяльності органів державної влади, забезпечення громадян якісними суспільними благами, подолання корупції, збалансування регулюючих функцій державних і суспіль них інституцій між собою і з інтересами суб’єктів економічної діяльності та громадян. Вирішити цілу низку таких складних проблем суспільного розвитку можна лише спираючись на зацікавленість і активність громадян. Без цього всі добрі наміри й амбітні завдання залишаться тільки побажаннями. Тому зусилля нової влади повинні бути спрямовані на створення умов для активного формування інститутів громадянського суспільства, сприяння залученню найширшого кола громадян до розв’язання своїх власних та суспільних проблем. Це сприятиме, з одного боку, подоланню утриманських настроїв, з іншого – контролю над діяльністю органів державної влади [19, с. 235].

З цього випливає необхідність налагодження довірчих відносин між державою, бізнесом та громадськістю, розмежування та чітка фіксація відповідальності між цими суб’єктами. Цілі і завдання взаємодії держави та суспільства мають бути чітко сформульовані, визначені у часі, вимірювані, зрозумілі суспільству і підтримані ним. Не виконання зазначених умов прирікає будь-які спроби модернізації на провал[21, с. 181].

Разом із тим, не можна не погодитися із В. М.Козаковим, що «головна проблема сьогодні полягає не в тому, щоб обрати правильний напрям руху і здійснити перехід від однієї моделі правління до іншої – виправлення структури влади тільки за рахунок нового перерозподілу

2/2015


повноважень навіть серед найбільш важливих інститутів означає, по суті, затвердження корумповано-корпоративної стабільності, що склалася. Головна проблема полягає в тому, щоб подолати катастрофічний комунікативний розрив між правлячими колами та громадянами, і, відповідно, з’ясувати причини такого розриву та, по можливості, знайти шляхи подолання традиції безвідповідальності державної влади за свої рішення і дії» [20, с. 164].

На жаль, безвідповідальність державної влади за свої рішення і дії в економічній та соціальній політиці протягом багатьох років призвело до тотальної недовіри громадян до своєї держави, цьому ж сприяють і вищезазначені законодавчі зміни у сфері пенсійного забезпечення. Це стає великим «каменем спотикання» для громадян в питаннях зацікавленості та можливостей реалізації права на працю у безтіньовий спосіб і повернути цю довіру до держави буде не просто, проте, можливо і це питання має бути предметом окремого дослідження.

І на завершення статті. На глибоке переконання її автора і це підтверджують результати запровадження вищезгаданих законодавчих змін у сфері пенсійного забезпечення, питання підвищення розмірів пенсій та наповнюваності бюджету Пенсійного фонду має вирішуватися не через скорочення пенсійних виплат, які практично вже досягли найнижчої межі, а за рахунок стимулювання та розвитку економіки, де у нашої держави є значний потенціал, за умови забезпечення якісного та відповідального державного управління.

Висновки. Основними напрямами подолання проблем у функціонуванні сфери пенсійного

забезпечення для державного управління має бути забезпечення: вироблення принципово нової управлінської ідеології, спрямованої на оновлення політико-

управлінської культури, формування готовності посадових осіб та державно-управлінського персоналу в цілому до прийняття рішень в умовах зростаючої свободи дій та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння народу;

створення умов для активного формування інститутів громадянського суспільства, сприяння залученню найширшого кола громадян до розв’язання своїх власних та суспільних проблем;

налагодження довірчих відносин між державою, бізнесом та громадськістю, розмежування та чітка фіксація відповідальності між цими суб’єктами;

подолання катастрофічного комунікативного розриву між правлячими колами та громадянами, з’ясування причини такого розриву та винайдення шляхів подолання традиції безвідповідальності державної влади за свої рішення і дії;

визначення єдиного курсу стратегії і тактики соціальної політики, а також опрацювання довгострокового Стратегічного плану соціально-економічного розвитку, який мав би базуватися на стратегічних планах розвитку регіонів, міст, населених пунктів та включати і довгострокове бачення подальшого розвитку сфери пенсійного забезпечення;

встановлення принципів державного управління правовим регулюванням у сфері пенсійного забезпечення;

сфери державного управління необхідною кількістю високопрофесійним кадровим складом управлінців та аналітиків та їх наступності.

Список використаних джерел: 1. Теоретичні аспекти державного управління [монографія] Нижник Н. Р., Мосов С. П. –

Чернівці : Технодрук, 2011. – 248 с. 2. Петровський П. М. Парадигма як модель дослідження суспільно-владних відносин //

Державне будівництво. – 2008. – № 2 [Електронний ресурс] / П. М. Петровський. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/DeBu_2008_2_58.pdf.

3. Конституція України [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://www.rada.gov.ua/;

4. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: навч. посібник / За заг. ред. Н. Р. Нижник, В. М. Олуйка. – Львів : Вид-во Національного університету «Львівська політехніка», 2002. –352 с.

5. Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи: Закон України № 3668-VI від 8 липня 2011 року // Відомості Верховної Ради України. – 2012. – № 12–13. – Ст. 82.

6. Про затвердження бюджету Пенсійного фонду України на 2014 рік: Постанова КМУ від 25 червня 2014 р. № 202 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. –

http://nbuv.gov.ua/j-pdf/DeBu_2008_2_58.pdf

http://www.rada.gov.ua/;

2/2015


Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/202-2014-п 7. Про затвердження бюджету Пенсійного фонду України на 2015 рік: Постанова КМУ від

25 лютого 2015 р. № 67 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/67-2015-п

8. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи: Закон України № 71-VIII від 28 грудня 2014 року // Відомості Верховної Ради. – 2015. – № 7–8, № 9. – Ст. 55.

9. Інформаційний портал Україна без корупції [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coruption.net/novini/item/24926-nalogooblozhenie-pensij-ne-opravdalo-ozhidanij-minfina

10. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення: Закон України № 213-VIII від 2 березня 2015 року [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/213-19

11. Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування: Закон України № 1058-IV від 09.07.2003 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1058-15

12. Про пенсійне забезпечення: Закон України № 1788-XII від 5 листопада 1991 року // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 3. – Ст. 10.

13. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення: проект Закону України № 2212 від 23.02.2015р. висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: rada.gov.ua/

14. Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України: Постанова Верховної Ради України № 26-VIII від 11 грудня 2014 року [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/26-19

15. Системна криза в Україні: передумови, ризики, шляхи подолання :аналіт. доп. / Я. А. Жаліло, К. А. Кононенко, В. М. Яблонський [та ін.];за заг. ред. Я. А. Жаліла. – К. : НІСД, 2014. – 132 с.

16. Ткаченко Л. Отмена спецпенсий принесет обычным пенсионерам прибавку всего в 29 грн. // Дзеркало тижня. Україна. – 2015. – № 11 [Електронний ресурс] / Л. Ткаченко. – Режим доступу: http://zn.ua/ECONOMICS/otmena-specialnyh-pensiy-prineset-obychnym-pensioneram-pribavku-vsego-v-29-grn-170447_.html

17. Людський розвиток в Україні: мінімізація соціальних ризиків (колективна науково-аналітична монографія) / За ред. Е. М. Лібанової. – К. : Ін-т демографії та соціальних досліджень ім. М. В. Птухи НАН України, Держкомстат України, 2010. – 496 с.

18. Бакуменко В. Д. Теоретичні засади державного управління : навч.посіб. / В. Д. Бакуменко, Л. М. Усаченко, О. В. Червякова ; за заг. ред. Л. М. Усаченко. – К. : ТОВ «НВП «Інтерсервіс», 2013. – 174 с.

19. Козаков В. М. Соціально-ціннісні засади державного управління в Україні: Монографія / В. М. Козаков. – К. : Вид-во НАДУ, 2007. – 284 с.

20. Козаков В. М. Аксіологія державного управління : підручник / В. М. Козаков. – К. : НАДУ, 2010. – 256 с.

21. Новий курс: реформи в Україні. 2010–2015. Національна доповідь / за заг. ред. В. М. Гейця [та ін.]. – К. : НВЦ НБУВ, 2010. – 232 с.

* Лаврухіна Наталія Олександрівна – головний науковий консультант відділу з

соціальних питань та праці Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України.



http://www.coruption.net/novini/item/24926-nalogooblozhenie-pensij-ne-opravdalo-ozhidanij-minfina




http://zn.ua/ECONOMICS/otmena-specialnyh-pensiy-prineset-obychnym-pensioneram

2/2015


Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право УДК 342.951 Олександр Буханевич * ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРАКТИЧНІ ПЕРЕДУМОВИ КОМПЛЕКСНОГО ПІДХОДУ ДО

ВИВЧЕННЯ І РОЗВ’ЯЗАННЯ ПРОБЛЕМ ПЕРЕЛІКУ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

Дана стаття присвячена дослідженню проблемних питань переліку адміністративних послуг. Аналізуються положення законодавства у сфері надання адміністративних послуг в частині переліку адміністративних послуг, систематизуються проблеми, які виникають під час надання адміністративних послуг, а також пропонуються рекомендації щодо вдосконалення законодавства у сфері надання адміністративних послуг.

Ключові слова: адміністративні послуги, перелік адміністративних послуг, плата за надання адміністративних послуг, суб’єкт звернення, суб’єкт надання послуг.

Буханевич А. Н. Теоретические и практические предпосылки комплексного подхода к

изучению и решения проблем перечня административных услуг. Данная статья посвящена исследованию проблемных вопросов перечня административных

услуг. Анализируются положения законодательства в сфере предоставления административных услуг в части перечня административных услуг, систематизируются проблемы, которые возникают во время предоставления административных услуг, а также предлагаются рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере предоставления административных услуг.

Ключевые слова: административные услуги, перечень административных услуг, плата за предоставление административных услуг, субъект обращения, субъект предоставления услуг.

Buhanevich O. M. Theoretical and Practical Background Comprehensive Approach to Study

and Solution Problem List of Administrative Services. This article is devoted to research issues list of administrative services. Analyzes the provisions of

the legislation in the area of administrative services to the list of administrative services, systematized problems that arise during the provision of administrative services and offer recommendations for improving the legislation in the area of administrative services.

Keywords: administrative services, payment for the provision of administrative services, subject treatment, the subject of Service.

Існуюча система надання адміністративних послуг в Україні характеризується багатьма

недоліками об’єктивного і суб’єктивного характеру. Одним із таких чинників є недосконалість законодавства у сфері надання адміністративних послуг. Як наслідок гальмуються процеси реформування всієї адміністративної системи. Саме тому важливою і актуальною проблемою на даному етапі державотворення постає питання упорядкування адміністративних послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Проблематиці вдосконалення системи надання адміністративних послуг органами державної влади та місцевого самоврядування присвячені праці таких вчених як В. Д. Бакуменко, І .П. Голосніченко, Е. Ф. Демський, І. В. Дроздова, І. Б. Коліушко, В. К. Колпаков, Г.М. Писаренко, О. В. Таможній, В. П. Тимощук, М. М. Шапоренко та ін. Переважна більшість наукових праць спрямовані на дослідження сутності поняття «адміністративна послуга», її місця в системі державних та муніципальних послуг, ролі публічних послуг у системі державного контролю. У той же час поза увагою науковців залишається проблема упорядкування та уніфікації наявної сукупності адміністративних послуг.

Метою цієї статті є дослідження сучасних проблем переліку адміністративних послуг та вироблення рекомендацій з їх розв’язання.

В Україні питання надання та регламентації адміністративних послуг вперше набуло державного рівня після видання Указу Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98 «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні». Основною метою реформи було проголошено формування системи державного управління, яка стане близькою до

2/2015


потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Відповідно до даної Концепції однією з вихідних засад реформування центральних органів виконавчої влади була переорієнтація їх діяльності з суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам, а також забезпечення дії принципу верховенства права [1].

Окремі питання надання адміністративних послуг було врегульовано Законом України «Про оподаткування прибутку підприємств» [2], постановами Кабінету Міністрів України від 25 червня 2001 року № 702 «Про порядок використання коштів, отриманих органами державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та її розміри» [3] та від 17 травня 2002 року № 659 «Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання» [4], розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 року № 90 «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» [5] та від 27 червня 2007 року № 494 «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» [6].

Починаючи з 2009 року, Президентом України та Кабінетом Міністрів України активно вживаються численні заходи, спрямовані на врегулювання порядку та умов надання адміністративних послуг органами державної влади. З цією метою видаються Указ Президента України від 3 липня 2009 року № 508 «Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг» [7], постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2009 року № 234 «Деякі питання платних державних послуг» [8], від 20 травня 2009 року № 486 «Про утворення Комісії з питань удосконалення порядку надання державних та адміністративних послуг» [9], від 27 січня 2010 року № 66 «Про затвердження Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг» [10], від 11 жовтня 2010 року № 915 «Деякі питання надання адміністративних послуг» [11], від 5 січня 2011 року № 33 «Деякі питання надання платних адміністративних послуг» [12], а також цілий ряд доручень та розпоряджень.

Водночас тривалий час процедуру надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в межах делегованих їм органами виконавчої влади повноважень, підприємствами, установами та організаціями, на які згідно з нормативно-правовими актами покладено повноваження надавати адміністративні послуги, було визначено лише Тимчасовим порядком надання адміністративних послуг, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 року № 737 [13]. При цьому зазначений порядок був покликаний лише поверхнево врегульовувати питання визначення суб’єктів надання адміністративних послуг та їх вартість і «делегував» зазначені питання на врегулювання іншим нормативно-правовим актам.

Слід зазначити, що цей період надання адміністративних послуг характеризувався багатьма недоліками, серед яких: наявність необґрунтованих видів адміністративних послуг; подрібнення адміністративних послуг на окремі платні послуги; перекладання обов’язків адміністративного органу щодо збирання довідок, візування, погодження тощо на приватних осіб; необґрунтовано високі розміри плати за окремі види послуг; обмеженість днів та годин прийому громадян; проблема доступу до інформації, необхідної для отримання адміністративних послуг; необґрунтовано великі строки для надання окремих послуг; суперечливе правове регулювання та неналежне регулювання процедурних питань; фактичне зобов’язання приватних осіб отримувати супутні платні послуги, сплачувати «добровільні» внески.

Ключовим етапом у розвитку законодавства у сфері надання адміністративних послуг стало прийняття Закону України «Про адміністративні послуги» [14]. Незважаючи на те, що такого закону суспільство очікувало досить давно, проблема упорядкування адміністративних послуг залишилась не вирішеною. У ч. 3 ст. 5 Закону України «Про адміністративні послуги» лише зазначено, що перелік адміністративних послуг визначається законом.

Більше того, в інших нормах Закону «Про адміністративні послуги» також йдеться про цей закон (про перелік): «Суб’єкт надання адміністративних послуг не може надавати інші платні послуги, не передбачені законом про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання» (ч. 7 ст. 11); «До набрання чинності законом, що визначає перелік адміністративних послуг та розміри плати за їх надання (адміністративні збори), плата за надання

2/2015


адміністративних послуг (адміністративний збір) при зверненні за отриманням платних адміністративних послуг сплачується у порядку і розмірах, встановлених законодавством» (ч. 2 ст. 20); «підготувати та подати до Верховної Ради України проекти законів про: перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання» (абз. 2 пп. «д» п. 2 ч. 6 ст. 20); Кабінету Міністрів України, органам місцевого самоврядування в установленому порядку забезпечити з дня набрання чинності законом про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання, але не пізніше ніж з 1 січня 2013 року, припинення надання підприємствами, установами, організаціями адміністративних послуг (ч. 7 ст. 20).

Однак такого закону ще досі не прийнято. Сьогодні переліки адміністративних послуг затверджені постановами Кабінету Міністрів України або наказами органів державної влади. Як наслідок система надання адміністративних послуг на сучасному етапі її розвитку є непрозорою та такою, що створює перешкоди для звернення громадян за адміністративними послугами.

Яскравим прикладом може стати оформлення закордонного паспорту [15]. Плата за таку адміністративну послугу становить 170 гривень. Однак на практиці її вартість складає 800 і більше гривень. Так, Державна міграційна служба додатково вимагає від громадян, які отримують закордонні паспорти, окремої оплати бланка паспорта (120 гривень), повторної оплати «послуг з оформлення…» (87,15 гривень), а при обслуговуванні в офісах Державного підприємства «Документ» – ще 250 гривень. Фактичні збитки громадян від такої діяльності Державної міграційної служби щороку складають сотні мільйонів гривень.

Аналогічна ситуація із біометричними паспортами. Видача такого документу є однією з умов для надання безвізового режиму громадянам України при поїздках до країн Європейського Союзу. За словами міністра внутрішніх справ А. Авакова, у вартість його оформлення входить собівартість бланку біометричного паспорту у розмірі 261 гривень, державне мито – 170 гривень та вартість реєстраційних послуг – 87,15 гривень, оплату за надання яких не мають права вимагати від громадян. У сумі виходить 518 гривень 15 копійок. Крім цих додаткових платежів, якщо громадянин звертатиметься до ДП «Документ», то треба додатково знову ж таки сплатити 250 гривень.

Необхідно відмітити, що згідно ч. 7 ст. 20 Закону України «Про адміністративні послуги» діяльність ДП «Документ» з 1 січня 2013 року перебуває поза законом. Існування таких посередників, як ДП «Документ», призводить до суттєвих ризиків зростання системної корупції та стягнення нових необґрунтованих платежів зі суб’єктів звернення. Однак незабаром така практика незрозумілих поборів з громадян може стати нормою і поширитися в інших органах влади.

Законом України від 12 лютого 2015 року № 1580 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)» [16] було внесено зміни до Законів України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «Про адміністративні послуги». Зокрема, ст. 4 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» доповнено новою частиною шостою такого змісту: «за бажанням заявника можуть надаватися інші платні послуги, пов’язані з державною реєстрацією юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України»; ч. 13 ст. 15 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» доповнено таким змістом: «за бажанням заявника можуть надаватися інші платні послуги, пов’язані з державною реєстрацією речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»; п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» після слів «адміністративні послуги» доповнено словами «та у випадку, передбаченому законом, інші особи, визначені Кабінетом Міністрів України». На наш погляд, такі новації створюють суттєві ризики зростання системної корупції та сумнівних і непрозорих поборів зі суб’єктів звернення. Тобто будуть існувати додаткові «переліки платних послуг», а право надавати адміністративні послуги, окрім органів державної влади та місцевого самоврядування, можуть й інші особи з умовою сплати «інших платних послуг».

Сучасна практика діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування свідчить, що ними надається значна кількість різноманітних адміністративних послуг. У той же час у переважній своїй більшості між однотипними органами влади існує відмінність у кількості та назві послуг, що надаються громадянам. На перший погляд відмінність у кількості та назві

2/2015


адміністративних послуг може виглядати досить незначною та пояснюватися тим, що в будь-якому випадку орган влади забезпечує реалізацію прав та свобод громадян на отримання ними послуг. З іншого боку, якщо органами влади на законодавчому рівні визначено існування адміністративних послуг, то доцільним є створення прозорого та зрозумілого механізму їх упорядкування й уніфікації [17, с. 181].

Причинами відмінностей у кількості надання та у формулюванні назв адміністративних послуг органами державної влади і місцевого самоврядування є: 1) відсутність роз’яснень щодо визначення вичерпного переліку адміністративних послуг та їх результатів; 2) відсутність визначення повної та неповної адміністративної послуги; 3) недостатня кваліфікація посадових осіб у сфері стандартизації адміністративних послуг; 4) несистематизована й суперечлива норма-тивно-правова база на національному та місцевому рівнях; 5) відсутність систематизованої та злагодженої діяльності органів державної влади й лобіювання вузьковідомчих інтересів [17, с. 182].

Нині є проект Закону України «Про Перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання» [18], який розроблений Міністерством економічного розвитку та торгівлі України. Даним Законом пропонується затвердити: 1) Перелік безоплатних адміністративних послуг, без урахування документів дозвільного характеру; 2) Перелік платних адміністративних послуг, без урахування документів дозвільного характеру; 3) Перелік документів дозвільного характеру, що належать до безоплатних адміністративних послуг; 4) Перелік документів дозвільного характеру, що належать до платних адміністративних послуг. У ч. 2 ст. 3 цього законопроекту зазначено, що забороняється вимагати від суб’єктів звернення отримання адміністративних послуг, у тому числі документів дозвільного характеру, необхідність яких не передбачена законами та які не внесені до Переліків, затверджених цим Законом. Згідно ч. 3 ст. 3 даного Закону встановлення інших адміністративних послуг здійснюється шляхом внесення відповідних змін до цього Закону одночасно з внесенням змін до законів України, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг у цій сфері. Однак такий Закон ще не прийнятий.

Підсумовуючи викладене, слід констатувати, що проблема упорядкування адміністративних послуг перебуває на низькому рівні. Неналежне законодавче регулювання питань надання адміністративних послуг створює передумови до необґрунтованих видів адміністративних послуг, подрібнення адміністративних послуг на окремі платні послуги, необґрунтовано високі розміри плати за окремі види послуг тощо. Цілі розвитку нашої держави передбачають створення надійних інституцій і організацій для забезпечення якісного надання адміністративних послуг. Це є неодмінною умовою формування соціально орієнтованого ринку та неухильного зростання добробуту громадян. Тому прийняття систематизованого закону, який встановлюватиме визначений перелік адміністративних послуг та фіксований розмір їх оплати, може вирішити існуючі проблеми.

Список використаних джерел: 1. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ

Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/810/98.

2. Про оподаткування прибутку підприємств: Закон України від 28 грудня 1994 року № 334/94-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 4. – Ст. 28.

3. Про порядок використання коштів, отриманих органами державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та її розміри: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 червня 2001 року № 702 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/702-2001-п.

4. Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 травня 2002 року № 659 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/659-2002-п.

5. Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 року № 90 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/90-2006-р.

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/810/98




2/2015


6. Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 року № 494 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/494-2007-р.

7. Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг: Указ Президента України від 3 липня 2009 року № 508 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/508/2009.

8. Деякі питання платних державних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 11 березня 2009 року № 234 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/234-2009-п.

9. Про утворення Комісії з питань удосконалення порядку надання державних та адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 року № 486 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/486-2009-п.

10. Про затвердження Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 січня 2010 року № 66 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/66-2010-п.

11. Деякі питання надання адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2010 року № 915 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/915-2010-п.

12. Деякі питання надання платних адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 січня 2011 року № 33 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/33-2011-п.

13. Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 року № 737 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/737-2009-п.

14. Про адміністративні послуги: Закон України від 6 вересня 2012 року № 5203-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2013. – № 32. – Ст. 409.

15. Адміністративні послуги по-новому: узаконення поборів та додаткових платежів [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ua.racurs.ua/724-administratyvni-poslugy-po-novomu-uzakonennya-poboriv-ta-dodatkovyh-platejiv.

16. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53076.

17. Літвінов О. В. Проблеми упорядкування адміністративних послуг органами місцевого самоврядування / О. В. Літвінов, Є. Б. Єдинак // Державне управління та місцеве самоврядування. – 2013. – № 9 (101). – С. 180–185.

18. Проект Закону України «Про Перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.if.gov.ua/files/pzu%20ap.pdf.

* Буханевич Олександр Миколайович – кандидат юридичних наук, доцент, здобувач

Інституту законодавства Верховної Ради України. 342.92(045) Віктор Голуб *

ДО ПИТАННЯ ПРО АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ВПЛИВ

У статті досліджується стан наукової розробки питання адміністративно-правового

впливу та його розуміння в адміністративному праві України. Проводиться аналіз співвідношення категорій адміністративно-правовий вплив та адміністративно-правове регулювання.

Ключові слова: адміністративно-правовий вплив, адміністративно-правове регулювання, адміністративно-правові відносини.


http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/508/2009







http://ua.racurs.ua/724-administratyvni-poslugy-po-novomu

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53076

http://www.if.gov.ua/files/pzu%20ap.pdf

2/2015


Голуб В. А. К вопросу об административно-правовом влиянии. В статье исследуется состояние научной разработки вопроса административно-

правового влияния и его понимания в административном праве Украины. Проводится анализ соотношения категорий административно-правовое влияние и административно-правовое регулирование

Ключевые слова: административно-правовое влияние, административно-правовое регулирование, административно-правовые отношения.

Golub V. O. On the Issue of administrative Legal Influence. The article examines the state of scientific research of the issue of administrative legal influence

and its understanding in administrative law of Ukraine. The correlation between the categories of administrative legal influence and administrative legal regulation is analyzed.

Keywords: administrative legal influence, administrative legal regulation, administrative legal relationships.

Формування держави, як комплексного утворення, актуалізувало питання впливу на особу

та громадянина. Ті засоби, які використовує державний апарат в процесі своєї роботи, і характеризують зв’язок у відношенні «держава-громадянин».

З моменту здобуття незалежності Україною питання адміністративно-правового впливу на особу з боку держави не тільки не зменшило своєї актуальності, а через призму проведення адміністративної реформи навпаки набуло нового змісту.

Ствердження принципу верховенства права, перебудова інститутів галузі адміністративного права, поява значної кількості правових норм, всі ці фактори безпосередньо впливають на те, який саме вплив буде здійснювати держава у своїх відносинах із особою. Вимагаючи від громадянина виконання закріплених у нормативно-правових актах вимог, державний апарат, в свою чергу, повинен забезпечувати всі законні вимоги громадянина.

Метою даної статті являється аналіз стану наукової розробки питання адміністративно-правового впливу та його співвідношення із суміжною категорією адміністративно-правового регулювання.

В юридичній літературі дослідження явища адміністративно-правового впливу як комплексної правової категорії не віднайшло свого відображення. Теорія права містить дослідження питань правового впливу. Так, аспекти вивчення правового впливу ми можемо знайти у таких вчених, як Гойман В. І., Тарахонич Т. І., Денисова А. М. та інші.

Разом з тим відсутність у джерелах (як в наукових роботах, так і в спеціалізованих словниках) дефініції адміністративно-правового впливу змушує нас звернутись до теорії права, де існує багато поглядів на визначення понять правовий вплив. На нашу думку, досить об’ємним за своїм змістом є визначення дане В. І. Гойманом, який пропонує визначати цю категорію у вузькому та широкому значеннях. Вузьке розуміння правового впливу являє собою спеціально-юридичний і загально-ідеологічний вплив права на поведінку людей з метою встановлення правового режиму їхнього функціонування, забезпечення правомірного характеру здійснюваної ними діяльності, пов’язаної із задоволенням як приватних, так і суспільних інтересів. Широке розуміння поняття «правовий вплив» охоплює як сукупність офіційно визнаних засобів правової регуляції, так і ті соціальні (неюридичні) джерела, які породжують у соціальних суб’єктів потребу вступати у соціально-правове спілкування, здійснювати так звані фактичні чи об’єктивні дії, на підставі яких виникають об’єктивні правовідносини [8; с.139]. Тому, враховуючи логічні співвідношення між категоріями правового та адміністративно-правового впливу, можемо говорити, що адміністративно-правовий вплив варто розглядати у вузькому та широкому значеннях.

Адміністративно-правовий вплив у вузькому значенні напряму залежить від відносин, що регулюються галуззю адміністративного права, або ж від предмету адміністративного права.

Безперечно, що серед вчених до цього часу точаться дискусії з приводу того, що саме включає в себе предмет адміністративного права. Як слушно зазначають Н. Р. Нижник та О. В. Муза, з проголошенням незалежності в Україні розпочинається дискусія навколо адміністративного права як галузі права, а також сутності її основних інститутів. Визначити предмет адміністративного права на той час було найголовнішою метою, оскільки це була

2/2015


відправна точка для проведення нових наукових досліджень з питань реформування усієї системи публічної влади [7; c. 145].

Із того часу пройшло більше двадцяти років і галузь адміністративного права, як і її розуміння, зазнали великих змін. З’явилось багато нових, прогресивних правових норм, сформувались нові інститути права, і базовим принципом при побудові галузі адміністративного права став принцип людиноцентризму, тобто надання основної ролі у правовідносинах людині і громадянину.

Така побудова системи галузі адміністративного права змінила і основні підходи до впливу адміністративного права на людей. Якщо раніше, при пануванні управлінської моделі, основні акценти були спрямовані на здійснення цілеспрямованого впливу на особу задля задоволення потреб держави, то у даний момент вплив здійснюється з метою задоволення потреб людини і громадянина, а держава, здійснюючи такий вплив, виконує лише сервісну (обслуговуючу) роль. Суспільство за рахунок збільшення рівня громадянської свідомості, перебирає на себе все більше управлінських функції та контролює процеси, які проходять у державі.

У науці адміністративного права зазначається, що необхідність впливу не є за своєю природою суб’єктивіською чи довільною. Вплив завжди здійснюється через необхідність задоволення об’єктивних потреб. Тому і засоби, які використовуються для такого задоволення, об’єктивно зумовлені. У найзагальнішому вигляді їх можна поділити на три види: переконання, заохочення, примус [5; c.187].

Людиноцентриський підхід у процесі формування галузі права значно підвищив роль засобів переконання та заохочення під час здійснення впливу суб’єктами адміністративного права. Разом з тим, необхідно розуміти, що незважаючи на зміщення акцентів в бік обслуговування потреб людини і громадянина, держава, в той же час, покликана і захищати соціум від небажаної поведінки та процесів, що можуть йому нашкодити. Тому, у випадку, коли перші два засоби видаються недієвими по відношенню до особи, до неї може бути застосований примус. Юридична енциклопедія надає наступне визначення адміністративного примусу – це один з видів державного примусу, спрямований на забезпечення законності і правопорядку, прав і свобод громадянина. Відповідно до чинного законодавства України здійснюється уповноваженими на те органами державного управління та судовими органами у встановленому законом порядку [10, c. 52].

Цілком зрозуміло, що адміністративно-правовий влив, який полягає у дії уповноважених суб’єктів по відношенню до інших осіб найбільш яскраво проявляється саме під час застосування заходів адміністративного примусу. Однак слід пам’ятати, що адміністративний примус являється одним із найбільш жорстких засобів, що притаманні адміністративному праву, а тому фокусування лише на ньому звужує розуміння категорії адміністративно-правового впливу.

У більшості випадків вплив здійснюється органами державної влади або місцевого самоврядування, а тому виникає вірогідність, що особа може зазнати на собі неправомірну поведінку з боку таких органів. Потреба у незалежному з’ясуванні обставин неправомірності та у наявності механізму компенсації шкоди призвела до створення в Україні системи адміністративного судочинства.

Вплив, який чинять адміністративні суди, можливий лише під час здійснення ними своєї діяльності в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України. Так, частина 2 ст. 11 КАС України передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог [2]. Таким чином, можливість здійснювати адміністративно-правовий вплив судами обмежується межами пред’явлених позовних вимог. Така позиція знаходить своє відображення у практиці Європейського суду з прав людини. У пункті 2 думки вираженої суддею Мореніллою у рішенні від 19 березня 1997 року по справі «Горнсбі проти Греції» з приводу порушення пункту 1 статті 6 Конвенції «Про захист прав людини і основоположних свобод» [3], ведеться мова, що особливості адміністративного судочинства, які відрізняють його від цивільного, загалом полягають у наявності рішення державного органу-відповідача, що ним завдано безпосередньої шкоди чиїмсь особистим правам або законним інтересам [4; c. 596].

Далі у пункті 6 суддя зазначає, що при такому провадженні, визнаючи недійсним незаконне рішення, адміністративний суд вичерпує свої повноваження. «Отже, суддя може тільки визнати недійсним незаконне адміністративне рішення, а інакше він порушив би принцип поділу, що існує між адміністративними органами і адміністративними судами. Він не може своїми судовими

2/2015


рішеннями заповнити вакуум, що виникає внаслідок визнання недійсним рішення адміністративного органу» [4, c. 597]. У пункті 15, ми можемо бачити висновок, що адміністративні рішення перестають відігравати домінантну роль в адміністративному провадженні і стають лише підставою для його існування. Предмет адміністративного провадження формується виключно поданою заявою, з якої виводяться правові обставини, що в них опинилися заінтересовані особи [4, c. 601].

Разом з тим слід зазначити, що з метою дотримання Конституції України та Конвенції «Про захист прав людини і основоположних свобод», частина 2 ст. 11 КАС України додатково передбачає певні виключення із загального правила, закріплюючи, що суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, за захистом яких вони звертаються [2].

Визначивши сфери дії адміністративно-правового впливу у вузькому розумінні, слід звернути увагу на розуміння цього явища з іншої точки зору. Широке розуміння адміністративно-правового впливу на додачу до нормативно закріплених засобів включає в себе багато різних компонентів, зокрема, правові звичаї, правову культуру та ін. Всі ці складові формують багатогранну неформальну сторону, через яку також здійснюється адміністративно-правовий вплив.

Досліджуючи питання права у своїй праці «Соціальні науки і право» Богдан Костяківський зазначав, що «зі свого боку, право ніколи не робить послуг без відповідних компенсацій, обумовлених невід’ємно притаманною праву властивістю пов’язувати й зобов’язувати того, хто до нього звертається. … В остаточному підсумку цього процесу право перебудовує державу і перетворює її на правове явище або на витвір права» [4, c.878].

Здатність права здійснювати вплив на людей не залежить від формального закріплення норм, однак базис для здійснення такого впливу знаходиться саме в нормативно-правових актах. Саме тут і виникає надзвичайно актуальне питання співвідношення між адміністративно-правовим впливом та адміністративно-правовим регулюванням.

Історія питання про відношення категорій правового впливу та регулювання напряму залежить від доктринального розуміння права. Для прикладу представники школи природного права абсолютно чітко співвідносять між собою право та формально закріплений закон, стверджуючи, що ці поняття не являються тотожними. Так, Томас Гобс у Розділі 14 «Про перший і другий закони природи та про контракти» твору «Левіатан» зазначає: «автори, що пишуть на цю тему, плутають «Jus» та «Lex», «право» та «закон», проте ці поняття необхідно розрізняти, оскільки право полягає у свободі діяти або ж утримуватись від дій, тоді як закон спонукає і зобов’язує до першого чи до другого; отже, між законом та правом така ж відмінність, як між зобов’язанням та свободою, що несумісні в рамках однієї й тієї ж справи» [4, c.240]. У свою чергу, представники юридичного позитивізму стверджують, що правовий вплив може здійснюватись лише через призму нормативного закріплення певних правил з метою регулювання суспільних відносин, тобто фактичного поєднання явищ правового впливу та правового регулювання.

Категоріальне співвідношення між поняттями адміністративно-правого впливу та адміністративно-правового регулювання логічно належить до співвідношення понять правовий вплив та правове регулювання та має дедуктивний зв’язок між собою.

На початку роботи, ми зазначали, що правовий вплив може розумітись як у вузькому, так і в широкому значеннях. Що стосується питання визначення категорії «правове регулювання», то С.С. Алексєєв визначає його як здійснюваний за допомогою правових засобів (юридичних норм, правовідносин, індивідуальних приписів та ін.) результативний, нормативно-організований вплив на суспільні відносини з метою їх упорядкування, охорони, розвитку у відповідності до вимог економічного базису, суспільних потреб даного соціального устрою [3, c.211].

Таким чином, можемо бачити, що адміністративно-правовий вплив та адміністративно-правове регулювання можуть співвідноситись між собою як ціле та частина, у випадку, коли ми беремо за основу широке визначення правового впливу, або як тотожні поняття, у випадку, коли ми виходимо із вузького визначення даного поняття. З цього приводу слід навести слова Т. І. Тарахонич, яка констатуючи відсутність єдиного підходу до розуміння категорій правове регулювання та правовий вплив, зазначає, що з одного боку, не варто ототожнювати зазначені вище категорії, оскільки вони є різними за своїм змістовним наповненням, а з іншого боку, дане розмежування є умовним та пов’язане з багатоаспектністю дії права [9, c. 13].

2/2015


Підсумовуючи викладене, можемо зробити наступні висновки. Категорія адміністративно-правового впливу являється однією із складових категорії правового впливу. В теорії права зазначена категорія активно досліджується, у зв’язку з чим наявна значна кількість наукових розробок з даного питання. В той же час адміністративним правом як самостійне явище ні у широкому, ні у вузькому розумінні адміністративно-правовий вплив не досліджувався. Вивчення питання щодо співвідношення між категоріями адміністративно-правового впливу та регулювання, відображає їх зв’язок між собою та неможливість існування окремо одне від одного.

Враховуючи, що сучасний стан адміністративно-правових відносин має надзвичайно динамічний характер, оскільки наше суспільство прийшло до розуміння необхідності реформування держави прискореними темпами, принципи, на яких застосовується адміністративно-правовий вплив, також зазнає змін. У нинішніх реаліях, вплив повинен відображати бажання людей та відповідати їх вимогам. Наявність швидких, ефективних, а головне простих у виконанні засобів, що зможуть допомогти людині від імені держави, наповнюються реальним змістом та стають невід’ємною частиною адміністративного права.

Розгляд адміністративними судами справ, в яких однією із сторін завжди виступає орган державної влади, також набуває особливого значення, оскільки утвердження України як правової держави, у подальшому сприятиме захисту громадянами своїх прав у судовому процесі.

Беззаперечно, що на даному етапі розвитку Україна опинилась на шляху, який конче потребує зміни застарілих норм та оновлення всього апарату державної влади. В цьому контексті розуміння явища адміністративно-правового впливу видається необхідним, адже впливає на ставлення людей до держави. Те, які засоби обирає державний службовець під час виконання своїх посадових обов’язків та як він ставиться до громадян, і впливає на ефективність роботи державного апарату. Комплексне дослідження цього правового явища, що проходить «червоною ниткою» крізь всі сфери дії адміністративного права України може стати вагомим внеском у розуміння реалізації адміністративно-правових норм та покращити їх сприйняття з боку суспільства.

Список використаних джерел: 1. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод: станом на 1 червня

2010 р. // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_004

2. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-IV // Голос України. – 2005. – № 158.

3. Алексеев С. С. Общая теория права: учебник / С. С. Алексеев. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 576 с.

4. Антологія лібералізму: політико-правничі вчення та верховенство права / Упор.: С. Головатий, М. Козюбра, О. Сироїд; Відп. ред. С. Головатий; Наук. ред. С. Головатий, О. Сироїд, О. Волкова, А.Черевко; Вст. сл. С. Головатий. – К. : «Книги для бізнесу», 2008. – 992 с.

5. Колпаков В. К. Адміністративне право України: підручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. – К. : Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.

6. Курс адміністративного права України: підручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, І. Д. Пастух, В. Д. Сущенко [та ін.]. – 2-ге вид., перероб. і доп. – К. : Юрінком Інтер, 2013. – 872 с.

7. Нижник Н. Р. Деякі проблеми соціального призначення адміністративного права України / Н. Р. Нижник, О. В. Муза // Право України. – 2013. – №12. – С. 141–153.

8. Тарахонич Т. І. Методологічні засади правового регулювання і правового впливу та їх взаємозв’язок із суміжними правовими категоріями / Т. І. Тарахонич // Дія права: інтегративний аспект: монографія / [Відп. ред. Н. М. Оніщенко]. – К. : Юридична думка, 2010. – 360 с.

9. Тарахонич Т. І. Правове регулювання та правовий вплив як юридичні категорії: співвідношення понять / Т. І. Тарахонич // Часопис Київського університету права. – 2009. – № 4. – С. 10–14.

10. Юридична енциклопедія: в 6 т. Т. 1: А-Г / редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова) та ін. – К. : Вид-во «Юридична думка», 2011. – 656 с.

* Голуб Віктор Олександрович – аспірант Інституту законодавства Верховної Ради

України.


2/2015


УДК 342.9 Олександр Джуринський *

ДЕЯКІ ПИТАННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПОЗОВУ

У статті аналізуються норми Кодексу адміністративного судочинства України та

практика вирішення судами питань про забезпечення адміністративного позову у спорах з приводу забезпечення сталого розвитку населених пунктів і землекористування, формулюються висновки та пропозиції, які дозволяють подолати виявлені проблеми забезпечення адміністративного позову.

Ключові слова: забезпечення адміністративного позову, адміністративно-правовий спір, юридичні особи.

Джуринский А. В. Некоторые вопросы обеспечения административного иска. В статье анализируются нормы Кодекса административного судопроизводства Украины

и практика разрешения судами вопросов об обеспечении административного иска по спорам по поводу обеспечения устойчивого развития населенных пунктов и землепользования, формулируются выводы и предложения, которые позволяют преодолеть выявленные проблемы обеспечения административного иска.

Ключевые слова: обеспечение административного иска, административно-правовой спор, юридические лица.

Dzhurynskyi O. V. Some issues of securing an administrative claim. In this article the Code of Administrative Procedure of Ukraine and judicial practice of securing

an administrative claim in disputes concerning sustainable human settlements development and land use are analyzed, conclusions and proposals that allow overcoming some problems of securing an administrative claim are drawn.

Keywords: securing an administrative claim, administrative legal dispute, legal entities. Інститут забезпечення адміністративного позову має важливе значення у виконанні судами

завдань адміністративного судочинства, оскільки дозволяє уникнути випадків виконання незаконних рішень суб’єктів публічної адміністрації до вирішення адміністративно-правового спору. На практиці виникають певні проблеми забезпечення адміністративного позову, через що порушуються права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб.

Дослідженню питань адміністративного позову взагалі та інституту забезпечення адміністративного позову зокрема присвячені праці таких науковців: І. В. Діордіца, О. В. Закаленко, Д. В. Лученко, Н. В. Мостова, В. А. Сьоміна та інших. Проте залишилися невирішеними багато питань забезпечення адміністративного позову, у зв’язку з чим на практиці виникає безліч проблем.

Метою цієї статті є окреслення деяких з цих проблем забезпечення адміністративного позову та формулювання відповідних висновків і пропозицій, які дозволяють подолати виявлені проблеми.

Умови і порядок вжиття адміністративним судом заходів забезпечення позову передбачені статтями 117, 118 Кодексу адміністративного судочинства України. Аналіз вказаних статей дозволяє виділити такі елементи забезпечення адміністративного позову: суб’єкт ініціювання (позивач, суд першої і апеляційної інстанції), форма прийняття рішення про вжиття заходів забезпечення позову (ухвала суду), умови вжиття заходів забезпечення позову (існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також, якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень), способи забезпечення позову (зупинення дії рішення суб’єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються, заборона вчиняти певні дії), порядок виконання постановленої ухвали (негайне надсилання до суб’єкта владних повноважень, що прийняв рішення, обов’язкове виконання ухвали цим суб’єктом владних повноважень), заборона

2/2015


вживати заходи забезпечення адміністративного позову до деяких суб’єктів владних повноважень у певних випадках, що пов’язано зі специфікою їхньої діяльності, а також до деяких категорій адміністративно-правових спорів (Верховна Рада України, Президент України, Вища рада юстиції, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, уповноважений центральний орган з питань цивільної авіації, спори з приводу призначення, підготовки і проведення виборів), порядок забезпечення адміністративного позову.

Основними проблемами, які виникають при вирішенні судами питань забезпечення адміністративного позову у спорах з приводу забезпечення сталого розвитку населених пунктів та землекористування, є наступні.

На практиці зустрічаються випадки, коли суди невірно обґрунтовують відмову у задоволенні клопотання про забезпечення позову, пояснюючи це задоволенням позовних вимог без розгляду справи по суті. Наприклад, у мотивувальній частині Ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 22.04.2014 року по справі про скасування постанови і накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності [2] однією з підстав відмови у вжитті заходів забезпечення позову є те, що зупинення дії оскаржуваної постанови суб’єкта владних повноважень призведе до ухвалення рішення у справі, до вирішення її по суті, що, на думку суду, не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Ми вважаємо, що такий висновок суду не є вірним, виходячи за наступного.

Застосовуючи заходи забезпечення адміністративного позову, суди повинні зважати на предмет оскарження і не допускати ситуацію, коли зупиненням певного рішення суб’єкта владних повноважень або забороною вчиняти певні дії справа вирішується по суті, що згідно з Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» [1] не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Відсутність чітко встановлених критеріїв, якими б мали керуватись суди при вирішенні цього питання, дозволяє їм відмовляти у забезпеченні позову, посилаючись на фактичне вирішення справи до початку її розгляду, хоча насправді такий висновок не відповідає дійсності. Наведений у вищезазначеній Постанові приклад про неможливість застосування заходів забезпечення адміністративного позову у справах про визнання незаконним рішення про звільнення з посад пояснюється тим, що суд фактично продовжує службові відносини між позивачем та роботодавцем (суб’єктом владних повноважень) з відповідними наслідками – виконанням службових обов’язків, виплатою заробітної плати тощо [1]. Загалом кожне рішення суб’єкта публічної адміністрації у формі нормативно-правового або індивідуального адміністративного акту має свої правові наслідки. В зазначеному випадку такими наслідками є звільнення від виконання службових обов’язків і позбавлення заробітної плати. Зупинення дії такого рішення усуне його наслідки, хоча й тимчасово.

Застосування заходів забезпечення адміністративного позову у вищенаведеній справі (про скасування постанови і накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності) шляхом зупинення виконання рішення не призведе до задоволення позовних вимог, оскільки вжиття заходів забезпечення позову не позбавить оскаржуване рішення, прийняте суб’єктом публічної адміністрації, відповідних правових наслідків: у разі відмови у задоволенні позову штрафні санкції все ж таки будуть застосовані. Тому підставою відмови у забезпеченні адміністративного позову не може бути задоволення позовних вимог без розгляду справи по суті, якщо не відміняються правові наслідки оскаржуваного рішення (дії, бездіяльності) суб’єкта публічної адміністрації. Проте оцінюванню підлягають підстави забезпечення адміністративного позову, передбачені частиною 1 статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України. Під час розгляду справ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності оскаржувана постанова може бути виконана, проте суд на підставі пункту 1 частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України має повноваження на прийняття постанови про поворот виконання оскаржуваного рішення і повернення безпідставно стягнутих грошових коштів з державного бюджету. Тому в розглядуваному випадку підставою відмови у забезпеченні позову є саме відсутність підстав забезпечення адміністративного позову.

Ухвалою Жовківського районного суду Львівської області від 28.10.2014 року у справі про визнання протиправним та скасування рішення Грядівської сільської ради [5] відмовлено у задоволенні клопотання про забезпечення позову в частині зупинення дії рішення суб’єкта

2/2015


владних повноважень, аргументуючи це тотожністю вимог клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову і позовних вимог. Було застосовано інший спосіб забезпечення позову – заборона вчиняти дії. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, Львівський апеляційний адміністративний суд у своїй Ухвалі від 02.02.2015 року [6] зазначив, що суд при розгляді клопотання про забезпечення позову повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з передбачених статтею 117 Кодексу адміністративного судочинства України обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти; врахувати пов’язаність заходів щодо забезпечення позову з його предметом, співмірність таких заходів заявленим позовним вимогам і відповідності виду забезпечення позову позовним вимогам. В Ухвалі суду апеляційної інстанції вірно зауважено, що ухвала суду про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якою відповідно до статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України може бути зупинено дію оскаржуваного акта, не скасовує його чинність, не змінює обсягу прав та обов’язків сторін у спорі, а лише тимчасово забороняє застосування передбачених цим актом заходів до вирішення спору по суті. Це є вагомим аргументом неможливості у будь-якій спірній ситуації відмовляти у забезпеченні позову способом зупинення дії рішення суб’єкта владних повноважень, якщо предметом позову є скасування саме цього рішення. Маючи дійсно достатні підстави для вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення, суди обирають інший спосіб. При чому, користуючись можливістю широкого трактування норми, закріпленої в частині 4 статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України, суди вживають заходи забезпечення позову до осіб, які не мають ніякого відношення до прийняття суб’єктом владних повноважень управлінських рішень, які не беруть участь у справі, або взагалі до невизначеного кола осіб, що не пов’язано з предметом позову і порушує права та інтереси інших осіб. Заходи забезпечення адміністративного позову повинні стосуватись лише учасників судового процесу і не повинні виходити за межі адміністративно-правового спору.

На підтвердження того, що обрання способу забезпечення адміністративного позову залежить від предмета оскарження, наведемо наступний приклад з практики. В Ухвалі Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.01.2015 року [8], якою залишено без змін Ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01.10.2014 року [7], в обгрунтування рішення суду забезпечити адміністративний позов (шляхом зупинення дії державної реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт) зазначено, що так як предметом оскарження є дії та бездіяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю щодо здійснення реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, яка, на думку позивача, містить недостовірні дані щодо цільового призначення земельної ділянки, на якій здійснюється будівництво, щодо неналежного затвердженого проекту будівництва та наявності містобудівних умов та обмежень, то здійснення захисту прав та інтересів позивача як власника земельної ділянки, на якій здійснюється будівництво, може стати неможливим без вжиття заходів забезпечення позову. Вихід за межі предмета оскарження є недопустимим і буде означати відсутність підстав для забезпечення адміністративного позову.

Аналіз Ухвали Жовківського районного суду Львівської області від 28.10.2014 року [5] вказує на те, що безпідставна відмова суду у задоволенні клопотання про забезпечення позову у зв’язку з задоволенням позовних вимог без розгляду справи по суті може спричинити іншу проблему – обрання невірного способу забезпечення адміністративного позову. Суди не завжди беруть до уваги і задовольняють клопотання про забезпечення позову, навіть якщо позивачем обраний невірний спосіб забезпечення позову, який виходить за межі позовних вимог. Як вже було зазначено, Кодекс адміністративного судочинства України передбачає два способи забезпечення позову: зупинення дії оскаржуваного рішення суб’єкта владних повноважень і заборона вчиняти певні дії (частини 3, 4 статті 117). Вибір того чи іншого способу залежить від предмету оскарження. Так, зупинити дію можна лише того рішення, яке оскаржується, що встановлено частиною 3 статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України. Стосовно іншого способу забезпечення позову варто зазначити, що Кодексом не передбачено, вчинення яких дій підлягає забороні.

Так, Ухвалою Центрального районного суду міста Миколаєва від 05.11.2013 року [3] задоволено клопотання про забезпечення позову шляхом заборони проведення будь-яких

2/2015


будівельних робіт Товариством з обмеженою відповідальністю «Миколаївський реабілітаційний Центр-Буд», яке виступає у справі третьою особою. Аргументом на користь прийняття такого рішення було те, що продовження проведення будівельних робіт, у випадку задоволення позову, приведе до ситуації, коли для відновлення прав позивача необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. А підстави для зупинення дії оскаржуваного рішення Миколаївської міської ради, на думку суду, відсутні, оскільки воно є предметом спору та ознаки його протиправності не є очевидними для суду. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2014 року [4] скасовано вищезазначену Ухвалу Центрального районного суду міста Миколаєва від 05.11.2013 року. Підставами задоволення апеляційної скарги стало те, що, по-перше, позивачем не обґрунтовано та не зазначено причини щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову, а по-друге, суд першої інстанції постановив ухвалу про вжиття заходів забезпечення позову стосовно третьої особи, а не стосовно відповідача, тим самим перешкодивши господарській діяльності Товариства з обмеженою відповідальністю «Миколаївський реабілітаційний Центр-Буд». Вжиття заходів забезпечення позову способом, передбаченим частиною 4 статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України, в такому випадку можуть створити загрозу для порушення прав третьої особи.

Формулювання частини 4 статті 117 Кодексу не дозволяє чітко встановити, які саме дії суд може заборонити вчиняти у рамках забезпечення адміністративного позову. Але забезпечення позову шляхом заборони вчиняти певні дії третьою особою, якою є приватна юридична або фізична особа, не відповідає меті інституту забезпечення адміністративного позову і основним засадам адміністративного судочинства, що пояснюється наступним. Розуміння статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України, виражене у визначених статтею 3 цього Кодексу поняттях, вказує на публічно-правовий характер відносин між сторонами спірного правовідношення, що є необхідною умовою і для забезпечення адміністративного позову. До того ж, відповідно до частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Відповідно до частини 2 статті 11 Кодексу суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Керуючись вказаними нормами, можна зробити висновок, що так як інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є елементом права на судовий захист, то захист прав, свобод та інтересів позивача у порядку забезпечення адміністративного позову має здійснюватись судом виключно по відношенню до рішень, дій або бездіяльності суб’єкта владних повноважень, що можуть бути предметом оскарження у адміністративному судочинстві, а вжиття заходів забезпечення позову може виходити за межі позовних вимог лише у певних випадках.

Таким чином, застосування заходів забезпечення адміністративного позову способом заборони виконання певних дій приватною юридичною або фізичною особою не відповідає приписам норм адміністративного процесуального права. Інше питання, якщо суд забороняє вчиняти певні дії суб’єкту владних повноважень, який бере участь у справі (як у ролі відповідача, так і третьої особи). У зв’язку з вищенаведеним, з метою однакового застосування адміністративними судами норм процесуального права, а також з метою недопущення порушення прав приватних юридичних осіб безпідставним вжиттям щодо них заходів забезпечення адміністративного позову, частина 4 статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України потребує уточнення. Пропонуємо викласти її у такій редакції: «Адміністративний позов, крім способу, встановленого частиною третьою цієї статті, може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії суб’єктами владних повноважень, які беруть участь у справі».

Аналіз норм Кодексу адміністративного судочинства України та практики вирішення судами питань про забезпечення адміністративного позову у спорах з приводу забезпечення сталого розвитку населених пунктів і землекористування дозволяє зробити наступні висновки:

1. Вжиття заходів забезпечення адміністративного позову приводить до задоволення позовних вимог без розгляду справи по суті, якщо оскаржуване рішення суб’єкта публічної адміністрації буде позбавлено своїх правових наслідків. В іншому ж разі, якщо вжиття заходів забезпечення адміністративного позову не скасовує чинність оскаржуваного рішення суб’єкта

2/2015


публічної адміністрації, не змінює обсягу прав та обов’язків сторін у спорі, а лише тимчасово забороняє виконання такого рішення, то суд не може відмовляти у забезпеченні позову, обґрунтовуючи таку відмову задоволенням позовних вимог без розгляду справи по суті.

2. Спосіб забезпечення позову (як зупинення дії рішення, так і заборона вчиняти певні дії) повинен відповідати предмету оскарження і не може виходити за межі адміністративно-правового спору.

3. Заходи забезпечення адміністративного позову повинні стосуватись лише публічного правовідношення і лише тих осіб, які беруть участь у справі. У зв’язку з цим пропонується внести зміни до частини 4 статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України, вказавши, що лише дії суб’єктів владних повноважень, які беруть участь у справі, можуть бути заборонені судом в рамках забезпечення адміністративного позову.

Список використаних джерел: 1. Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування

адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» від 06.03.2008 р. № 2 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/v0002760-08.

2. Ухвала Одеського оружного адміністративного суду від 22.04.2014 р. по справі № 815/2094/14 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38351339.

3. Ухвала Центрального районного суду м. Миколаєва від 05.11.2013 р. по справі № 490/8293/13-а [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/35560782.

4. Ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2014 р. по справі № 490/8293/13-а [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/ 37526623.

5. Ухвала Жовківського районного суду Львівської області від 28.10.2014 р. по справі № 444/2567/14-а [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/ 41146894.

6. Ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 02.02.2015 р. по справі № 876/11326/14 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/ 42647697.

7. Ухвала Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01.10.2014 р. по справі № 809/2451/14 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/ 40696473.

8. Ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.01.2015 р. по справі № 876/10110/14 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/ 42422499.

* Джуринський Олександр Володимирович – аспірант Інституту законодавства

Верховної Ради України. УДК 342.924 Микола Самбор * СИСТЕМА ЗАКОНОДАВСТВА ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ:

ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ЇХ РОЗВ’ЯЗАННЯ

У даній статті розглядаються питання, пов’язані із реформуванням законодавства України про адміністративні правопорушення. Наголошується на тому, що не дивлячись на наявні проблеми у країні, неможливо зупиняти реформу законодавства про адміністративні правопорушення. Вказується на необхідності використання теоретичних здобутків під час розробки законопроектів, а також необхідності дотримання нормографії як під час законопроектних робіт, так і під час правозастосування.

http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/v0002760-08

http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38351339

http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/35560782

http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/





2/2015


Ключові слова: система права і законодавства, система законодавства про адміністративні правопорушення, реформа законодавства про адміністративні правопорушення.

Самбор Н. А. Система законодательства об административных правонарушениях:

проблемы и пути их решения. В данной статье рассматриваются вопросы, связанные с реформированием

законодательства Украины об административных правонарушениях. Указывается необходимость использования теоретических достижений при разработке законопроектов, а также необходимости соблюдения нормографии как при законопроектных работах, так и во время правоприменения.

Ключевые слова: система права и законодательства, система законодательства об административных правонарушениях, реформа законодательства об административных правонарушениях.

Sambor M. A. The system of law on administrative offenses: problems and solutions. This article discusses issues related to the reform of the law of Ukraine on Administrative

Offences. Points to the need for theoretical achievements in the development of legislation and the need to respect normgraphik as in the Legislative Drafting and during enforcement.

Keywords: law system and legislation, law system of administrative offenses, reform legislation on administrative offenses.

Україна перебуває на зламі епох, і шлях який вона сьогодні обере визначить подальшу долю

української державності на десятиліття, а то й століття уперед. Звісно, сьогодні вся увага суспільства прикута до подій, які відбуваються на Сході країни, до зони проведення антитерористичної операції (далі – АТО), де вирішується питання не лише територіальної цілісності держави, а можливо, й взагалі – існування української держави. Однак, на наш погляд, неможливо кидатися «з одного кутка в інший», у такий спосіб неможливо побудувати по-справжньому незалежну, демократичну, сильну, правову і соціальну державу. Дійсно, у той чи інший бік можуть тяжіти пріоритети, однак, поряд з цим повинні надійно, безвідмовно крокувати у перед і інші напрямки соціально-економічного та політико-правового розвитку держави. Очевидним є те, що сьогодні в Україні забувають про все за виключенням воєнних дій у зоні АТО та можливості наповнення бюджету. Звісно, це на сьогодні є чи не найпершим пріоритетом, однак, вважаємо, що «розхитувати» у такий спосіб корабель під назвою Україна непотрібно, доцільно завжди приділяти увагу й іншим напрямкам розвитку державно-правових та соціально-економічних чинників. Адже рано чи пізно антитерористична операція завершиться й потрібно буде замислюватися про те, як продовжувати розбудовувати суспільні відносини, вибудовувати державний апарат у такий спосіб, щоб якнайповніше забезпечувати права і свободи громадян, утверджувати верховенство права, усувати корупційні прояви тощо.

Сучасні проблеми юридичної науки безпосередньо пов’язані і залежать від стану розвитку держави і суспільства, умов реального життя людини, забезпечення її прав і свобод, а також здійснення головних постулатів конституційного правопорядку, реалізації верховенства права в діяльності всіх суб’єктів влади, особливо тих, хто здійснює судові і правоохоронні функції. Юридична наука не може стояти осторонь болючих проблем суспільного буття, державного будівництва, формування законодавчої основи демократичної держави, особливо якщо це стосується конституційного ладу, народного суверенітету, територіальної цілісності держави, охорони прав і свобод громадянина [8, с. 4]. У наслідок цього увага акцентується саме на цих проблемах, що охопили українське суспільство і державу у цілому. Поряд цим у нашому суспільстві продовжує існувати ціла низка громадських та державних інститутів, завданням яких є прогнозування, винесення на обговорення ініціатив щодо проведення реформ усіх сфер суспільного життя. Вказані реформи повинні слугувати утвердженню високих ідеалів справедливості, гуманізму, верховенства права, полегшення життя громадян України. поряд з цим хотілося б відмітити той факт, що в Україні досить поширеною є практика здійснення реформ від «великого» до «малого», хоча, знаємо, що великий механізм, велика система складається з дещо менших механізмів і систем, і коли ми хочемо, що б такий механізм чи система діяли

2/2015


продуктивно, безвідмовно тривалий час, очевидним, є необхідність впровадження реформаторських ідей саме із малого до великого, а не навпаки.

Про реформування правового поля, розбудову власної правової системи в Україні говорять з моменту здобуття незалежності. Не меншого розголосу здобула й адміністративно-правова реформа. До слова годиться сказати, що основна увага у адміністративно-правовій реформі зосереджується на «управлінському» її аспекті, хоча не слід «відмітати» й адміністративно-деліктну її складову. Однак, остання чомусь не здобула належного опрацювання, винесення на широке її обговорення та законодавчого розв’язання наявних правових проблем. Не дивлячись на те, що на розв’язання вказаних питань виділяються неабиякі суми бюджетних коштів, кінцевого результату не побачити, хоча виділені кошти на це регулярно та своєчасно освоюються. І це тоді, коли питання адміністративних правопорушень є чи не одними з найактуальніших під час обрання напрямків дисертаційних досліджень. На наш погляд, прискіплива увага з боку науковців, особливо молодих дослідників, до вказаної проблематики, сподіваємось, обґрунтовується важливістю вказаного питання у суспільному та державницькому житті, й аж ніяк не спрощеним шляхом до здобуття наукових ступенів. Та як би там не було, дослідження актуальних питань адміністративних правопорушень у переважній своїй більшості стосуються питань науково-теоретичного та емпірико-прикладного характеру у вузькому спектрі, зокрема досліджуються окремі правопорушення, окремі види правопорушень, природа окремих видів правопорушень тощо, тоді як системне розуміння змін, яких потребує адміністративно-деліктне законодавство не знаходять як загальнонаукового, так і практичного (у розумінні законодавчих перетворень) втілення. Навіть вказані розробки не узагальнюються, не вивчаються законодавцем для можливого їх подальшого впровадження у чинне законодавство чи використання окремих здобутків під час провадження реформи законодавства про адміністративні правопорушення.

Дехто спробує заперечити про те, що кількість змін та доповнень, які внесені до Кодексу України про адміністративні правопорушення, свідчить про неабияку увагу законодавця до цього питання. Однак, кількість не завжди обумовлює якість, адже саме якість закону впливає на його можливість дієвого регулювання суспільними відносинами. А якість таких змін далека від досконалості. Наведемо лише один із таких прикладів: законодавець декриміналізуючи таке правопорушення, як спекуляція, не позбавляє права органи внутрішніх справ затримувати за дрібну спекуляцію осіб (п. 1 ч. 2 с. 262 КУпАП). Крім цього, хочемо зауважити, що більшість таких змін не має системного характеру, оскільки більшість таких змін обумовлена встановленням або виключенням адміністративної відповідальності за ті чи інші діяння та не більше того.

Загальним проблемам кодифікації адміністративного законодавства присвятили свої наукові праці В. Авер’янов, С. Алєксєєв, Д. Бахрах, Ю.Битяк, І. Голосніченко, С. Гончарук, Р.Калюжний, С. Ківалов, Л. Коваль, Т. Коломоєць, В. Колпаков, І. Коліушко, Д. Лук’янець, Н. Нижник, В. Пєтков, Ю. Тихомиров, М. Тищенко. У межах робіт зазначених авторів, досліджувалися проблеми систематизації адміністративного законодавства України під різними аспектами, у той же час систематизація адміністративно-деліктного законодавства не знайшла належного висвітлення.

У зв’язку з цим поза увагою залишаються концептуальні базові питання, зокрема щодо самого бачення сучасної системи та структури адміністративного права у цілому та адміністративно-деліктного права і законодавства України зокрема. На наш погляд, це зумовлено тим, що галузь адміністративно-деліктного права і законодавства належним чином не сформована, як самостійна галузь, а відтак, у більшості робіт сприймається як частина чи елемент галузі адміністративного права у цілому.

Виходячи зі сказаного, метою статті обрано дослідження питання системно-структурних зв’язків адміністративно-деліктного законодавства України та відпрацювання на цій основі подальших перспективних напрямків розвитку даної галузі законодавства України на основі здобутків юридичної науки.

Забезпечення впровадження змін та доповнень до законодавства у цілому та законодавства про адміністративні правопорушення (адміністративно-деліктне законодавство) повинно мати ґрунтовно теоретичну базу, котра дозволить створити не лише комплексність та системність, послідовність законодавства, а також створить ефективні можливості для внесення змін та

2/2015


доповнень до чинного законодавства, яке гармонійно входитиме у систему позитивного права України.

Вагомий масив теоретичних знань потрібен юристам-практикам, які потребують доктринального визначення нормографії, оскільки важливою складовою діяльності державних органів є нормотворча діяльність. Доктрина нормографії повинна зайняти особливе місце і в системі юридичних наук, оскільки є допоміжною до загальної теорії держави і права, а також і до галузевих наук – конституційного, фінансового, земельного права тощо. Все це основа якості законодавства [8, с. 6]. Відсутність такого досвіду у юристів-практиків зумовлюється не лише відсутністю ґрунтовних теоретичних знань, а й тим, що їх намагання виправити ту чи іншу законодавчу похибку не мають далекоглядного стратегічного значення, а зумовлюються фактично необхідністю урегулювання прав та обов’язків у конкретних відносинах. При цьому стратегічне споглядання взаємодії внесених змін із іншими нормами чинного законодавства інколи втрачають логічність та послідовність, що не найкращим чином позначається на нормах чинного законодавства України про адміністративні правопорушення. До того ж, на наш погляд, настав час до внесення суттєвих змін до процесуальних норм законодавства про адміністративні правопорушення. Назріла потреба в законодавчому закріпленні процесуальної форми провадження адміністративно-процесуальних дій. Очевидним є необхідність визначення адміністративного розслідування. Крім того, вважаємо за необхідне перерозподілити повноваження щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення та їх розгляду, аби не допустити «узурпації» повноважень однією посадовою особою. Потребує нових підходів до доказування вини правопорушника, збору доказів, слід відійти від практики, коли рішення про накладення стягнення ґрунтується виключно на протоколі про адміністративне правопорушення, який складає уповноважена особа, і який не містить свідків правопорушення, матеріальних доказів правопорушення тощо. Заслуговує на увагу й виклад змісту постанови у справі про адміністративне правопорушення, а саме встановлення всіх необхідних елементів складу правопорушення (об’єкта, об’єктивної сторони, суб’єкта, суб’єктивної сторони), адже у більшості постанов у справах про адміністративні правопорушення відсутні відомості про суб’єктивну сторону особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, хоча вказане питання у деяких складах правопорушень має визначальний характер. Крім того, слід виключити практику внесення до постанови та протоколу про адміністративне правопорушення відомостей, які жодним чином не мають відношення до складу правопорушення, наприклад, за вчинення адміністративного правопорушення за ст. 531 КУпАП, уповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати вказані справи про адміністративні правопорушення посадові особи вимагають у громадян номер картки платника податків, п. 63.1 ст. 63 розділу ІІ Податкового кодексу України від 02.12.2010 року із змінами та доповненнями, облік платників податків ведеться з метою створення умов для здійснення контролюючими органами контролю за правильністю нарахування, своєчасністю і повнотою сплати податків, нарахованих фінансових санкцій, дотримання податкового та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи.

Настає потреба в переопрацюванні концептуальних основ інноваційної політики в Україні з її адекватним правовим забезпеченням. Рух до європейського співтовариства, бажання кардинальних змін не можуть увінчатися успіхом у тому правовому середовищі, де поряд із сучасним прогресивним підходом до введення нових правових моделей зберігаються застарілі схеми радянського періоду [7, с. 9]. Представники органів, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати справи про адміністративні правопорушення, не полишають переконання того, що достатнім доказом вини особи у вчиненні правопорушення залишається протокол про адміністративне правопорушення, особливо коли у ньому містяться відомості про те, що особа, відносно якої складено цей протокол про адміністративне правопорушення визнає свою вину у вчиненні правопорушення, навіть не стільки визнає свою вину, скільки просто погоджується із тим, що написав посадовець. На наше переконання, слід давно відійти від ганебної практики, коли протокол про адміністративне правопорушення виступає вирішальним доказом у справі про адміністративне правопорушення, а визнання вини особою у вчиненні правопорушення є вичерпним для прийняття рішення про накладення адміністративного стягнення.

2/2015


Сучасна система законодавства являє собою надзвичайно складне явище, котре стрімко розвивається у останні роки, спрямована на реалізацію принципів правової держави та здійснення корінних перетворень у різних сферах суспільного життя. Тепер в умовах політичної та економічної кризи цей розвиток відбувається доволі складно і суперечливо [2, с. 58]. Хотілося б, щоб зміни не являли собою певну декларацію тієї чи іншої політичної сили, а заповнювали б ті прогалини, усували колізії у законодавстві про адміністративні правопорушення.

Кожній самостійній галузі права притаманні цілісність, системність і структура. Єдиний предмет і єдиний метод правового опосередкування реальних суспільних відносин визначили взаємозв’язок юридичних норм, що утворюють галузь [1, с. 70]. У зв’язку з цим, хотілося б, щоб зміни до законодавства про адміністративні правопорушення були підпорядковані єдиній меті та являли собою взаємопов’язані норми, котрі у своїй сукупності відтворювали формально існуючий дієвий механізм реалізації прав, свобод та обов’язків у реальних правовідносинах, пов’язаних із вчиненням протиправних діянь.

Адміністративно-деліктне право охоплює процеси відносин, що виникають при застосуванні мір адміністративного примусу уповноваженими органами та посадовими особами до суб’єктів, котрі порушили правові норми [1, с. 125]. Ураховуючи сказане, системність взаємозв’язків адміністративно-деліктного права, у тому числі змін, які до нього вносяться, повинні не лише узгоджуватися між собою, а й гармонійно вливатися у чинне законодавство та підпорядковуватись загальновідомим та задекларованим принципам права. Такі взаємозв’язки норм утворюють їх систему, що формує єдино цілій простір нормативного матеріалу, який регулює однотипні суспільні відносини, й з точки зору системності законодавства, утворює відповідну галузь. У теорії права вказане питання отримало назву правова система.

Бачило І. Л. виказала точку зору на правову систему, як організований соціальний інформаційний ресурс життєдіяльності соціуму [3, с. 90]. Ідеальний феномен «право», вихідною формою відображення якого є правосвідомість з параметрами: справедливість, порядок, довіра, відповідальність утворюють середовище поведінки та відносин людей з різним балансом законного і протизаконного. Все це визначає завдання та механізми інституційно організованого життя соціуму та його правової системи [3, с. 94]. Питання функціонування нормативно вираженої сутності права – закону та законодавства, не менш складний, ніж вироблення та реалізація доктрин [3, с. 103]. Отже, правова система повинна являти собою логічно узгоджену систему юридичних норм, у якій кожна норма має своє місце, а їх взаємозв’язки формулюють цілісний комплекс регулювання суспільних відносин, у якому наявні зв’язки норм відтворюють типову необхідну поведінку учасників суспільних відносин, у наслідок чого останні набувають ознак правових відносин.

Найважливіше достоїнство законів, особливо кодифікованих, що виступають у якості правових засобів юридико-інтелектуального характеру, здатність цілеспрямовано оснащувати юридичну систему сучасними правовими цінностями [4, с. 369]. Саме у письмових документах, що мають статус «закону», відкривається можливість по максимуму реалізовувати, поряд з іншими перевагами права «в законі», найважливішу з таких переваг – забезпечувати сувору визначеність, відносин і порядків, що складуються у суспільстві [4, с. 370]. Разом з цим норма закону має містити у собі прогностичну функцію, котра полягала б можливості логічного включення змін та доповнень до всієї системи таких взаємопов’язаних норм, котрі покликані регулювати фактичні відносини, забезпечуючи сталість системи у цілому.

Закони у сфері права одночасно являють собою не лише та не просто «запис», але й у зв’язку з цим – продукти свідомої діяльності людини, його творчості, цілеспрямованого програмування поведінки людей на майбутнє [4, с. 371]. Отож під час прийняття законів, особливо змін до них, необхідно враховувати об’єктивні можливості належного у подальшому забезпечення урегулювання суспільних відносин. У зв’язку з цим, інтелектуальний момент логічного влиття змін у чинне законодавство, виступає провідним елементом під час розробки таких змін, опрацювання можливості внесення таких змін до чинного законодавства та надання відповідних пропозицій до законодавчого органу. На цьому етапі законотворчої діяльності формуються первинні системні зв’язки, котрі повинні якісно зафіксувати єдність системи законодавства, якість і повноту регулювання суспільних відносин, у наслідок чого останні набудуть властивостей правових відносин.

2/2015


Єдність правових норм, що об’єднуються у складну конструкцію, поділену за принципом ієрархії на певні правові утворення, пояснюється: єдністю державної волі; правової системи; механізму правового регулювання та принципів права; єдністю кінцевих цілей та завдань, які стоять перед суспільством [5, с. 372]. Система права є сукупністю впорядкованих і взаємоузгоджених між собою норм права, які характеризують його внутрішню будову [6, с. 387]. Всі ці якості та характеристики особливо важливі для законодавства, яке регулює застосування до громадян заходів державного примусу, пов’язаного із реалізацією мір юридичної відповідальності, що тягне за собою певні обмеження або ж і позбавлення певних прав і свобод людини і громадянина. Оскільки законодавство про адміністративні правопорушення безпосередньо пов’язано із формально-юридичним закріпленням складу правопорушення, що полягає у законодавчому закріпленні ознак діяння, котре несе суспільну шкоду, а також визначає порядок встановлення таких юридичних ознак у діянні конкретної особи, притягнення винної особи до адміністративної відповідальності, наслідком чого є застосування заходів державного примусу (а інколи й у процесі встановлення таких ознак відбувається застосування примусу, наприклад заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення), тому надзвичайно важливо аби всі норми знаходили свою повну та об’єктивну реалізацію, спрямовану перш за все на гарантування, охорону та захист прав, свобод та інтересів людини і громадянина, й саме у такому порядку, який перерахований нами.

Безперечно, теперішній стан розвитку норм КУпАП далекий від досконалості, навіть не досконалості, а об’єктивного відображення суспільного життя, яке на нинішньому етапі розвитку країни, змінюється реорганізується надзвичайно швидко. Натомість норми КУпАП навіть не встигають відображати не цілісні зміни, а хоча б тенденції такого розвитку.

Теоретична наука, її наукові розробки акумулюють в собі не лише статичні дані, а й відображають прогностику розвитку подій, спрямовану у бік утвердження основоположних принципів демократичного розвитку суспільства, захисту прав, свобод та інтересів людини. У зв’язку з цим вважаємо, що слід зорганізувати теоретичне знання у напрямку розбудови перспективних тенденцій розвитку суспільних явищ та можливих шляхів реагування на такі суспільні зміни поглядів законодавця у частині щодо регулювання питань адміністративної відповідальності, котре являтиме собою глибинне розуміння предмета не лише наукового дослідження, а й законотворчої діяльності, що істотно вплине на якість законопроектних робіт, а відтак й на саме законодавство. Такий підхід позначиться не лише на якості законодавчих норм, а й на ефективності регулювання ними суспільних процесів, що є першочерговим завданням, котре повинно стояти перед законодавцем.

Сучасна правова система і система законодавства, зокрема законодавство про адміністративні правопорушення, повинні сприяти об’єднанню суспільства, виражаючи загальноприйнятне ставлення до суспільно негативних явищ. У цих суспільно-економічних та політико-правових процесах неабияка роль належить саме інтелектуально-вольовій складовій частинам владної еліти, яким, власне, й здійснювати відповідні законодавчі реформи. Разом з цим у жодному разі не слід проголошувати політичні гасла, котрі, хоча й знаходять певну підтримку серед окремих верств населення, однак найближчим часом не будуть впроваджені у законодавчий простір. Адже такі політичні вислови можуть «розколоти» суспільство, призвести до невиконання законних вимог тих таки представників правоохоронних органів тощо.

Крім того, не можемо оминати увагою те, що законодавство України про адміністративні правопорушення потребує не поодиноких «залатувань» законодавчих прогалин чи колізій, а відбудови власної системи законодавства, котра, у першу чергу базуватиметься на стовпах, котрими стануть норми матеріального і процесуального законодавства про адміністративні правопорушення. Далі необхідно привести у відповідність до принципу верховенства права загальні положення вказаного законодавства, а вже потім формувати безпосередньо заборонні норми особливої частини матеріального законодавства про адміністративні правопорушення. У контексті сказаного заслуговує на детальне визначення будь-які процедури, що пов’язуються із обмеженням або позбавленням прав, свобод людини і громадянина, зокрема такі як доставлення, вилучення речей та предметів, та зрештою, найпростіше, складання протоколу про адміністративне правопорушення за умови, коли особа здатна керувати своїми діями, усвідомлювати їх наслідки (наприклад, недопущення складання протоколів відносно осіб, які перебувають у п’яному стані до витвереження останніх тощо).

2/2015


У наслідок цього виникає нагальна потреба у законодавчому закріпленні положень, котрі позитивно сприйматимуться суспільством та не приноситимуть дисбаланс у загальносуспільні та приватні інтереси. Лише у такий спосіб можливо сформувати ефективно діючу систему законодавства про адміністративні правопорушення, яка знаходитиме свій логічний вияв у фактичних відносинах. У той же час з іншого боку така система законодавства позитивно сприйматиметься громадянами України.

Сьогодні перед українським народом постало надзвичайно багато непростих проблем, які потребують негайного їх вирішення. Вважаємо, що лише одночасне їх розв’язання (а останнє на наш погляд, цілком можливе, виходячи із кількості наявних державних інституцій, посадових осіб, лишень аби останні мали політичну волю та незбориме бажання працювати на благо українського народу) забезпечить поступальних рух українського суспільства уперед до європейських демократичних ідеалів.

Підсумовуючи вищесказане, вважаємо за необхідне, констатувати, що законодавець повинен активізувати роботу із формування нового законодавства про адміністративні правопорушення (незалежно від того, чи це будуть кардинальні зміни до чинного КУпАП, чи новий кодифікований акт про адміністративні правопорушення або декілька таких законодавчих актів), при цьому законопроектні роботи повинні спиратися на науково-теоретичну базу та суспільне визнання, яке можна здобути завдяки широкому обговоренню (й не лише з залученням високих державних та недержавних інституцій, а й із залученням широкого кола суб’єктів, починаючи від представників правозастосовних організацій, правозахисників (й не лише відомих всій країні, а знаних на рівні територіальних громад, рівномірно представляючи останні у таких слуханнях). Лише у такий спосіб можливо створити міцну та дієву правову систему та систему законодавства України про адміністративні правопорушення, котра забезпечить урегулювання відповідних відносин у суспільстві, пов’язаних із вчиненням адміністративних правопорушень у відповідності до проголошених принципів верховенства права, поваги до прав і свобод людини та громадянина, а також забезпечить дієвий механізм урегулювання поведінки посадових осіб, недопущення свавілля під час провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Список використаних джерел: 1. Административное право: ученик / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. – [3-е

изд., пересмотр. и доп.]. – М. : Норма, 2008. – 816 с. 2. Титова А. А. Еще раз о системе российского законодательства/ А. А. Титова // Вестник

Саратовской государственной академии права. – 2010. – № 4 (74). – С. 58–62. 3. Бачило И. Л. Правовая система как нормативная форма жизни права (в продолжение

разговора о Праве и Законе) / И. Л. Бачило // Вопросы правоведения. – 2013. – № 3(19). – С. 90–122.

4. Алексеев С. С. Собрание сочинений. В 10 т. [+ Справоч. том]. Том 5: Линия права. Отдельные проблемы концепции / С. С. Алексеев. – М. : Статут, 2010. – 549 с.

5. Кельман М. С. Загальна теорія держави та права: підруч. / М. С. Кельман, О. Г. Мурашин, Н. М. Хома. – [3-тє вид., стереотип.] – Львів : «Новий світ – 2000», 2007. – 584 с.

6. Теорія держави і права. Академічний курс: підруч. / [О. В. Зайчук, А. П. Заєць, В. С. Журавський та ін.]; за ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. – К. : Юрінком Інтер, 2006. – 688 с.

7. Тацій В. Українська держава і право на початку ХХІ століття / В.Тацій // Право України. – 2010. – № 1. – С. 6–14.

8. Селіванов А. Нові виклики – нова стратегія журналу / А.Селіванов // Право України – 2008. – № 5. – С. 4–8.

* Самбор Микола Анатолійович – кандидат юридичних наук, старший інспектор

штабу Прилуцького МВ Управління МВС України в Чернігівській області.

2/2015


Кримінальне право та кримінологія; кримінально-виконавче право УДК 346.6(037) Тетяна Барабаш *

СУЧАСНІ ВИКЛИКИ РЕФОРМУВАННЯ КРИМІНАЛЬНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО

ЗАКОНУ В УКРАЇНІ Стаття присвячена питанням впливу проголошених в державі реформ, зокрема, у судовій і

правоохоронній сферах, на кримінальний процесуальний закон. Окреслені пріоритети законотворчої діяльності парламенту, наукових публікацій, поглядів практиків. Проаналізовані ризики пропонованих змін і доповнень до Кримінального процесуального кодексу України. Висловлено авторську думку щодо доцільності таких трансформацій.

Ключові слова: кримінальний процесуальний закон, Кримінальний процесуальний кодекс, реформування, законопроект, зміни і доповнення.

Барабаш Т. Н. Современные вызовы реформирования уголовного процессуального закона

в Украине. Статья посвящена вопросам влияния провозглашенных в государстве реформ, в

частности. В судебной и правоохранительной сферах, на уголовный процессуальный закон. Очерчены приоритеты законотворческой деятельности парламента, научных публикаций, взглядов практиков. Проанализированы риски предлагаемых изменений и дополнений Уголовного процессуального кодекса Украины. Высказано авторское мнение относительно целесообразности таких трансформаций.

Ключевые слова: уголовный процессуальный закон, Уголовный процессуальный кодекс, реформирование, законопроект, изменения и дополнения.

Barabash T. M. Modern calls of Reformation of Penal Judicial Law in Ukraine. The article is devoted the questions of influence of the reforms proclaimed in the state, in

particular, in judicial and law-enforcement spheres, on a penal judicial law. Outlined priorities of creation of laws activity of parliament, scientific publications, ideas of practical workers. The analyzed risks of the offered changes and additions are in the Criminal code of practice of Ukraine. Author opinion is expressed in relation to expedience of such transformations.

Keywords: penal judicial law, Criminal code of practice, reformation, project of law, change and addition.

Сучасний період розвитку України характеризується зміною орієнтацій суспільства в

політичній, економічній, соціальній, правовій сферах, що зумовлює трансформацію наукових знань з новими предметами досліджень. Проголошений в державі курс на реформування більшості сфер суспільного життя, наближення їх до європейських стандартів вимагає комплексного оновлення вітчизняного законодавства. Реалізація визначених одними із першочергових, судової, антикорупційної реформ, реформи правоохоронних органів, безперечно, впливатиме і на кримінальний процесуальний закон, адже пріоритетну роль у забезпеченні дотримання основоположних прав людини відіграє наявність в державі ефективного механізму регулювання діяльності її органів, покликаних здійснювати розслідування та розгляд питань, пов’язаних із притягненням особи до кримінальної відповідальності.

З оновленням кримінального процесуального закону (прийняття Кримінального процесуального кодексу (далі – КПК України) 2012 р.) питання дієвості та удосконалення його положень не втрачають актуальності. Кожне відомство, тим чи іншим чином пов’язане із сферою кримінального провадження, здійснює моніторинг своєї діяльності щодо застосування КПК України. Видано безліч нормативно-правових актів відомчого характеру (наказів, інструкцій, роз’яснень) як стосовно здійснення кримінального провадження, так і окремих його процесуальних дій, прийняття процесуальних рішень. Результати застосування нових положень КПК України є предметом постійних обговорень як практиків, так і вчених. І хоча пік дискусійності припадає на 2013 рік (від категоричної критики до підтримки цього кодифікованого акта), обраний державою курс розвитку суспільства ставить перед кримінальним процесуальним

2/2015


законодавством нові виклики. Проблемні питання здійснення кримінального провадження продовжують підніматись такими відомими вченими як: О. Банчук, В. Берназ, Т. Варфоломєєва, В. Галаган, Л. Лобойко, М. Погорецький, В. Попелюшко, В. Тертишник, Л. Удалова, М. Хавронюк, М. Шумило, О. Яновська та ін., праці яких визначають напрямки розвитку кримінальної процесуальної науки.

Наукові публікації, здебільшого, торкаються питань: моделі суду присяжних, порушення вимог Конституції України в частині можливості виступати захисником тільки адвокатові, відсутності стадії перевірки заяви і повідомлення про кримінальне правопорушення і як наслідок, неможливості оскарження початку кримінального провадження і зупинення досудового розслідування, допустимості анонімних доносів, неможливості повернення речей і документів, вилучених під час незаконно проведеного обшуку, проведення негласних слідчих дій слідчим, права сторони обвинувачення на висунення додаткового обвинувачення під час судового розгляду, допиту свідка у суді під час досудового розслідування лише стороною обвинувачення, визнання доказами показань з чужих слів; застави; системи заходів забезпечення кримінального провадження та ін.

Активним видається і науковий пошук за спеціальністю 12.00.09 «кримінальний процес та криміналістика; судова експертиза; оперативно-розшукова діяльність». Так, проведеним Інститутом законодавства Верховної Ради України моніторингом встановлено, що у період 2012–2014 рр. (за даними УКРІНТЕЇ) за вказаною спеціальністю захищено 233 дисертації (за напрямом «кримінальний процес» – 122 роботи (52,5%)). При цьому, дослідницький інтерес становили: інститут доказування і суб’єкти кримінального провадження – по 16 дисертаційних досліджень (13 %); досудове розслідування – 14 дисертаційних досліджень (12 %); принципи кримінального провадження і слідчі (процесуальні) дії – по 10 дисертаційних досліджень (8,2 %); інститут захисту, реалізації прав особи і заходи примусу (забезпечення кримінального провадження) – по 7 дисертаційних досліджень (5,7 %); інститут оскарження в кримінальному процесі – 6 дисертаційних досліджень (4,4 %); судове провадження і загальні питання кримінального процесуального права – по 5 дисертаційних досліджень (4 %); судовий контроль і порівняльні дослідження – 4 дисертаційні роботи (3,2 %); інститут відводу – 3 дисертаційні дослідження (2,4 %); екстрадиція особи, відшкодування шкоди, реалізація рішень Європейського суду з прав людини і норм міжнародно-правових актів, заочне провадження – по 2 дисертаційні дослідження (1,6 %); процесуальні строки, виконання рішень, запровадження медіації, приватне обвинувачення, закриття кримінального провадження – по 1 дисертаційному дослідженню (0,8 %).

Змінились останнім часом і пріоритети законотворчої діяльності у розглядуваному аспекті. Після прийняття нового КПК України внесені на розгляд Верховної Ради законопроекти, зокрема, стосувались: скасування відеоконференцій; виключення положень про визнання доказами показань з чужих слів; зупинення дії положень, що регулюють застосування електронних засобів контролю; об’єднання справ в одне провадження; адвокатської мантії; удосконалення процедури конфіскації; суду присяжних; повноважень ВСУ; проведення слідчих (розшукових) дій; доповнення КПК положеннями щодо використання поліграфа (детектора брехні); проведення допиту із використанням відеозапису з обов’язковою архівацією даних; вручення копії протоколу обшуку; удосконалення провадження за нововиявленими обставинами; повернення до відмови у відкритті кримінального провадження.

До самого кодексу 25 разів (станом на 15.04.2015 р.) внесено змін і доповнень (при чому, 14 – у 2014 р. і 7 – за 4 місяці 2015 р.) [3].

На розгляді ж діючого парламенту перебуває 17 законопроектів, з яких: 2 – прийнято (реєстр. № 1200 – щодо застосування примусових заходів медичного характеру і реєстр. № 1849 – щодо військових злочинів); 2 – відкликано (реєстр. № 1838, реєстр. № 2338 (обидва стосуються застави)); інші знаходяться на розгляді [1]. Варто зауважити, що серед останніх, більшість законопроектів торкаються питань застосування у кримінальному провадженні запобіжних заходів. Резонансними у суспільстві в розглядуваному аспекті видаються пропозиції щодо відміни застави, посилення уваги до розслідування і судового розгляду корупційних злочинів, особливого режиму досудового розслідування в умовах воєнного, надзвичайного стану та у районі проведення антитерористичної операції.

2/2015


Разом з тим, згідно визначених в державі стратегічних нормативно-правових актів (Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020», Позачергове послання Президента України П. Порошенка до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України», Програма діяльності Кабінету Міністрів України, Коаліційна угода), удосконалення кримінальної процесуальної сфери в межах здійснення судової реформи передбачає: новелізацію процедури оскарження судових рішень, отримання Верховним Судом України ефективних повноважень для формування послідовної практики; уніфікацію процесуальних норм різних видів судочинства; введення практичних механізмів забезпечення реалізації принципів: юридичної (правової) визначеності (обмеження застосування інституту перегляду рішення за нововиявленими обставинами), гласності і відкритості, змагальності, рівності; обґрунтовані нормативи навантаження на суддів; запровадження функціонування електронного правосуддя; ефективні правові механізми дотримання строків розгляду справ в судах; забезпечення виконання закону щодо судів присяжних; запровадження механізму перегляду вироків у кримінальних справах, де особи були засуджені без належної доказової бази; отримання законними представниками процесуального статусу; здійснення захисту від обвинувачення виключно особами, які отримали право на здійснення адвокатської діяльності та/або родичами обвинуваченого; забезпечення рівних прав прокурорів і адвокатів у судовому процесі.

Антикорупційна реформа, з поміж іншого, спрямована на запобігання корупції у судовій системі та органах кримінальної юстиції. Особливого значення, при цьому, набуває Національне антикорупційне бюро України, правовий статус якого закріплено спеціальним Законом [5]. Завданням цього державного правоохоронного органу, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових, є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.

З набуттям чинності Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» змінюються і деякі положення Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК України), зокрема: а) терміносистема «орган державного бюро розслідувань» (п. 8, 17 ст. 3); б) перелік службових осіб, стосовно яких передбачено особливий порядок судового розгляду (ч. 9 ст. 31); в) правила територіальної підсудності (ст. 32), відсторонення від посади (ст. 154), арешту майна (ст. 170), початку досудового розслідування (ст. 214), підслідності (ст. 216) та ін. (у цілому внесено змін і доповнень до 19 статей КПК України).

Реформа правоохоронних органів, що вже розпочалась із прийняттям нового Закону України «Про прокуратуру» [6] передбачає декілька напрямків (залежно від видів правоохоронних органів). Кримінальну процесуальну сферу зачіпають питання: 1) діяльності органів правопорядку: створення інституту детективів, що поєднають в собі функції слідчих та оперативних співробітників, розмежування оперативно-розшукової діяльності в межах кримінальних проваджень і за їх межами; 2) створення Державного бюро розслідувань у сфері протидії організованій злочинності з правом досудового розслідування особливо тяжких злочинів та злочинів, вчинених співробітниками органів правопорядку (до Державного бюро розслідувань повинні перейти слідчі функції прокуратури і частково Служби безпеки України); 3) створення Військової поліції з правом здійснювати досудове розслідування в умовах воєнного стану – усіх кримінальних правопорушень, вчинених військовослужбовцями, а також усіх злочинів, вчинених військовослужбовцями безпосередньо у зоні ведення бойових дій.

З метою удосконалення правових та організаційних засад у сфері прав людини, створення дієвого механізму всебічного забезпечення в Україні прав і свобод людини і громадянина розроблятиметься Національна стратегія у сфері прав людини (на виконання Указу Президента України від 15.10.2014 р. № 811/2014), що стане базовою основою і у здійсненні кримінального провадження також.

Отже, перед парламентом восьмого скликання постають важливі завдання щодо узгодження положень кримінального процесуального закону із пропонованими новелами у різних сферах суспільного життя. Така діяльність, з одного боку, потребує активізації, а з іншого – виваженого уніфікованого підходу.

2/2015


Однак, розпочата законотворча діяльність у напрямку удосконалення положень КПК України, на нашу думку, іноді не має комплексного характеру і торкається, подекуди, не достатньо актуальних питань. Так, наприклад, одним із перших законопроектів про внесення змін і доповнень до КПК України був проект щодо приведення у відповідність законодавства до норм Кримінального кодексу України стосовно продовження, зміни або припинення застосування примусових заходів медичного характеру (реєстр. № 1200 від 02.12.2014 р.) (станом на 15 грудня 2014 року на розгляді Верховної Ради України VІІІ скликання він був єдиним). Поданий групою із шести народних депутатів законопроект пропонував замінити у ст. 514 КПК України терміносистему «подання» на «заяву», чим усувається неузгодженість цієї норми з положеннями ст. 95 КК України у питаннях продовження, зміни або припинення застосування примусових заходів медичного характеру. Даний законопроект повернуто із підписом Президента України.

Безперечно, пропонованими уточненнями усуваються текстові розбіжності між вказаними нормами кримінального і кримінального процесуального законів, але такі зміни не впливають на порядок кримінального провадження, не є реформаторськими. Вказуючи на виявлену у кримінальному і кримінальному процесуальному законах термінологічну розбіжність, автори законопроекту стверджують: «Під час практичного застосування цих норм виникає проблема». Подібна констатація без аналізу слідчої і судової практики застосування чинних норм; аналізу статистичних даних, кримінологічних досліджень, тощо не може вважатись достатніми аргументами щодо необхідності прийняття закону.

Внесення пропонованих змін зумовлене лише термінологічною складовою. З одного боку, неузгодженість юридичної терміносистеми не сприяє однаковому правозастосуванню, не може слугувати основою формування наукової мови, головною вимогою до якої виступає однозначність визначення. Термін (лат. terminus «кордон, межа, кінець») – це слово або словосполучення, яке означає поняття спеціальної області знання чи діяльності і має точну сферу змістовного використання. Термін характеризується як носій спеціальної інформації в одній із спеціальних галузей знання, денотатом якого виступає поняття. Але, з іншого – розмежування значної кількості юридичних термінів має умовний характер, обумовлений їх етимологічною спорідненістю. Однозначність у мові закону – це не єдине значення слова, а його однакове сприйняття і єдине тлумачення саме в тексті цього закону.

Так, у законодавчій практиці й в науковій літературі поняття «заява», «подання», «клопотання» у певній мірі ототожнюються за змістом. Наприклад, відповідно до ст. 3 Закону України «Про звернення громадян» [4] заява (клопотання) – звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією й чинним законодавством їхніх прав та інтересів, або повідомлення про порушення чинного законодавства, чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки про поліпшення їхньої діяльності. Клопотання – письмове звернення з проханням визнати за особою відповідний статус, права чи свободи тощо. Подання – це звернення з певним проханням, клопотанням затвердити конкретне рішення чи взяти участь у вирішенні певних питань.

Наведені поняття, хоч і різні за способом утворення та походженням, проте семантично ідентичні. Саме тому вони є рівнозначними і взаємозамінними. Виходячи з буквального розуміння розмежування заяви і подання як юридичних документів, перша є проханням щодо виникнення тих чи інших правовідносин, а друге – проханням щодо їх розвитку, зміни чи припинення. Тому, вжиття законодавцем в положеннях КПК словосполучення «за поданням» видається навіть більш влучним, адже за правилами діловодства, якщо подання спрямоване на вирішення питань за межами установи, від якої воно направляється, то подання являється на бланку цієї установи (на відміну від заяви), що є логічним в контексті дій, передбачених ст. 514 КПК України.

Отже, внесені термінологічні уточнення до зазначеної норми КПК України видаються не достатньо обґрунтованими і тим більше, не продиктованими часом.

Не виваженою може стати і відміна можливості застосовувати в кримінальному провадженні такого запобіжного заходу як застава, адже на розгляді Верховної Ради України перебуває декілька законопроектів, зумовлених посиленням боротьби з корупцією (реєстр. № 1838, 1871, 2086 та ін.), які розв’язали дискусію між прибічниками тверджень про ліберальність і гуманність нового КПК України, та правозахисниками, що критикують такі

2/2015


ініціативи, називаючи їх політично привабливими, але популістськими, з порушенням прав людини і відходом від європейських цінностей [див. ел. ресурси з режимом доступу: http://www.attara-ukraine.com; http://www.radiosvoboda.org/].

На нашу думку, шлях до закріплення альтернативних триманню під вартою запобіжних заходів і дієвості, зокрема, застави, був досить тернистим. На сьогодні особливих проблем із застосуванням останньої під час кримінального провадження не існує, адже за даними судової статистики у 2014 році порушення умов цього зобов’язання мало місце лише у 0,26% випадках [2]. Ефективність існування застави в кримінальному процесі, зокрема, з фінансової точки зору і відшкодування завданої шкоди, не викликає сумніву. А з правової – матиме місце порушення основоположних прав і свобод людини та численна кількість звернень до Європейського суду з прав людини, адже у десятках рішень цієї міжнародної судової установи встановлено, що тяжкість злочину, у вчиненні якого підозрюється особа, не може бути визначальною підставою для тримання особи під вартою.

Таким чином, на порядку денному пошук оптимальних законних шляхів боротьби з корупцією, впровадження проголошених в державі реформ, комплексного оновлення кримінального процесуального законодавства без ризиків обмеження прав, свобод і законних інтересів кожного члена суспільства.

Список використаних джерел: 1. Законопроекти про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, що

знаходяться на розгляді Верховної Ради України VІІІ скликання [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/.

2. Звіт судів першої інстанції про розгляд матеріалів кримінального провадження за 2014 рік : Державна судова адміністрація України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kt.dn.court.gov.ua.

3. Кримінальний процесуальний кодекс України : Закон України від 13.04.2012 р. № 4651-VI (із змінами і доповненнями) : [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

4. Про звернення громадян : Закон України від 20 січня 2005 року № 2384-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

5. Про Національне антикорупційне бюро України : Закон України від 14.10.2014 р. №1698-VІІ [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

6. Про прокуратуру : Закон України від 14.10.2014 р. № 1697–VІІ [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.zakon.rada.gov.ua.

* Барабаш Тетяна Миколаївна – кандидат юридичних наук, доцент, завідувач сектору

кодифікаційних робіт Інституту законодавства Верховної Ради України.

http://www.attara-ukraine.com;

http://www.radiosvoboda.org/

http://w1.c1.rada.gov.ua/

http://www.kt.dn.court.gov.ua

http://www.zakon.rada.gov.ua




2/2015


Міжнародне право

УДК 341.231.14 Вікторія Третьякова *

МІЖНАРОДНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ БІОЕТИЧНИХ ПРОБЛЕМ В УМОВАХ ГЛОБАЛІЗАЦІЇ

У статті йдеться про виникнення в умовах глобалізації біоетичних проблем, які вимагають

нагального міжнародно-правового врегулювання на основі єдиних імперативних уніфікованих міжнародних біоетико-правових норм. Наголошується на необхідності задля формування глобальної біоетико-правової політики та стратегії створення міжнародною спільнотою єдиних міжнародних наддержавних органів колективного глобального біоетичного управління.

Ключові слова: міжнародно-правове регулювання, біоетичне право, глобалізація, проблеми, уніфікований, правовідносини, імперативні норми, наддержавні органи, колективне управління.

Третьякова В. Г. Международно-правовое регулирование биоэтических проблем в

условиях глобализации. В настоящей статье идет речь о возникновении в условиях глобализации биоэтических

проблем, которые требуют неотложного международно-правового урегулирования на основе императивных унифицированных международных биоэтико-правовых норм. Отмечается необходимость для формирования глобальной биоэтико-правовой политики и стратегии создания международным сообществом единых международных надгосударственных органов коллективного глобального биоэтического управления.

Ключевые слова: международно-правовое регулирование, биоэтическое право, глобализация, проблемы, унифицированный, правоотношения, императивные нормы, надгосударственные органы, коллективное управление.

Tretiakova V. H. International Legal Regulation of Bioethical Problems in the Context of

Globalization. The article deals with the emergence in the context of globalization bioethical problems that

require urgent international legal settlement on the basis of mandatory uniform international bioethical law provisions. It tefers the urgent need to form by an international society a global bioethical legal policy and strategy of the creation the international supranational collective global bioethical management.

Keywords: international legal regulation, bioethical law, globalization, problems, unified, legal relations, mandatory rules, supranational authorities, collective management.

Стрімке прискорення глобальних процесів наприкінці ХХ – на початку XXI століття,

посилення новітніх тенденцій світового розвитку змушують людство по-новому сприймати біоетичні правовідносини, коло яких невпинно розширюється, віддзеркалюючи нові аспекти динамічно змінюваної біоетичної ситуації, та переосмислювати пріоритети міжнародної біоетико-правової політики з урахуванням зростаючої відповідальності сучасного суспільства перед прийдешніми поколіннями за збереження цілісності й якості людського генофонду та його органічного середовища й природного оточення.

Метою статті є аналіз міжнародно-правового регулювання біоетичних проблем в умовах глобалізації та надання пропозицій щодо його удосконалення.

Суспільні відносини біоетичного характеру почали складатися ще з появою державності, оскільки людину завжди цікавило її місце у природі, взаємовідносини з іншими членами суспільства, взаємини з іншими біологічними видами у контексті «виживання». Натомість, ці відносини розглядалися протягом тисячоліть в основному на рівні філософських вчень. Деякі із біоетичних суспільних відносин у різні часи та у різних країнах набували й правового характеру, зокрема питання, пов’язані із народженням людини або її лікуванням чи похованням, але відсутність гострих глобальних біоетичних проблем до початку ХХ ст. не створювала об’єктивних умов та підстав для винесення їх на міжнародний рівень.

2/2015


Після того, як у першій половині попереднього століття взяло початок легалізоване масове штучне «вибракування» людей за біологічними показниками, зокрема у зв’язку із наявністю у них фізичних чи психічних вад, яке отримало закріплення на законодавчому рівні у найбільш економічно розвинених країнах світу, а також проведені жорстокі злочинні експерименти над мільйонами людей у роки ІІ Світової війни, масові випробування атомної та бактеріологічної зброї, світова спільнота почала «дивитися» на біоетичні суспільні відносини не тільки з філософської позиції моральності, як це мало місце у попередні часи, а й криміналізувати їх на міжнародному рівні, вводячи їх тим самим у міжнародно-правову площину. Так, за результатами Нюрнберзького судового процесу було сформульовано Нюрнберзький кодекс 1947 p. [1, с. 185–200], який став першим міжнародно-правовим джерелом міжнародного біоетичного права, а висунуті міжнародним трибуналом десять «моральних, етичних і правових» вимог можна вважати першими міжнародними біоетико-правовими принципами.

У подальшому під впливом ідей Нюрнберзького кодексу було прийнято сотні міжнародно-правових актів різного рівня – як рекомендаційного, так й імперативного характеру. Зазначені документи регламентують різні аспекти біоетичної діяльності і регулюють різні біоетичні правовідносини, оскільки за цей час галузь міжнародного біоетичного права поповнилась десятками нових підгалузей. Пропонуємо авторську дефініцію «міжнародних біоетичних правовідносин», а саме, вважаємо, що їх доцільно сприймати, як «врегульовані правом відносини між державами, міжнародними організаціями та народами як суб’єктами міжнародного біоетичного права з приводу взаємодії кожної людини, суспільства у цілому, а також держав, міжнародних організацій та народів задля збереження життя та здоров’я, фізичної та психічної цілісності, гідності та особистої автономії кожної людини, цілісності та оптимальної якості її органічного середовища та природного оточення з усією його видовою багатоманітністю, а також з метою захисту від руйнації та деформації людського генофонду».

Проблеми, пов’язані із виживанням людства та збереженням його генофонду, тобто біоетичні, які почали вже з першої половини минулого сторіччя хвилювати суспільство на найширшому рівні, отримали назву глобальних. Пропонуємо «глобальні біоетичні проблеми» кваліфікувати як «проблеми виживання людини у сучасному технократичному суспільстві, де під загрозою знищення і тотальної деформації виявляється не тільки сама людина, а й її генофонд та генофонди усіх природних біологічних об’єктів, що оточують людину, в усьому їх видовому розмаїтті».

Серед найбільш гострих глобальних біоетичних проблем, якими опікується сьогодні людство, – такі, що пов’язані із подальшим прогресивним розвитком біосфери та ноосфери, збереженням фізичної та психічної цілісності людини, її гідності та особистої автономії, з оптимальним функціонуванням та збереженням цілісності органічного середовища та природного оточення людини, біологічного різноманіття, генофондів існуючих біологічних видів. Так, групи зазначених проблем визначають напрями глобальних біоетико-правових досліджень і сфер правового врегулювання.

При конкретизації кола глобальних біоетичних проблем, які вже існують на сьогодні та вимагають вжиття оптимальних правових заходів у контексті забезпечення поваги до гідності та особистої автономії кожної людини, збереження та захисту її здоров’я, фізичної та психічної цілісності, а також цілісності та належної якості її органічного середовища та природного оточення, зокрема такі, які пов’язані із:

– правовідносинами, що виникають між лікарем та пацієнтом, а також донором та реципієнтом;

– правовими випадками, умовами та наслідками застосування нових репродуктивних технологій (наприклад, штучного запліднення; сурогатного материнства тощо);

– позицією щодо аборту; – встановленням правових підстав та настанням правових наслідків застосування

сурогатного материнства; – ставленням до ембріону. Крім того, до цього переліку можна віднести й проблеми, що стосуються: – клонування людських органів або біооб’єктів, включаючи людину; – визначення правового режиму та суб’єктів розпорядження тілом людини і його частинами

за життя та після смерті;

2/2015


– функціонування та застосування правового інституту інформованої згоди в біології та медицині;

– застосування правового інституту лікарської таємниці. До зазначеної проблемної біоетичної сфери слід віднести й питання, пов’язані з

необхідністю чіткого визначення та суворого обмеження випадків застосування примусового лікування і необхідності застосування щодо цього виключно міжнародних біоетико-правових стандартів тощо. Така стрімка поява в життєдіяльності суспільства нових глобальних біоетичних проблем, постійне розширення їх кола, а також ускладнення вже існуючих вимагає спільних дій усієї міжнародної спільноти.

Крім того, сама галузь міжнародного біоетичного права, як нова і надзвичайно важлива для суспільства, безумовно, вимагає належного теоретичного дослідження і осмислення, що має допомогти її оптимальному функціонуванню і у практичній площині, зокрема, дозволить створити комплексну та багатоаспектну глобальну систему захисту біоетичних прав людини.

Для визначення поняття «міжнародного біоетичного права» пропонуємо наступну авторську дефініцію, за якою: «сучасне міжнародне біоетичне право можна розглядати як «новоутворювану спеціально-профільовану галузь в системі загального публічного міжнародного права, що являє собою сукупність загальних та спеціальних принципів та норм, спрямованих на врегулювання міжнародними правовими засобами глобальних біоетичних суспільних відносин з метою забезпечення та захисту життя, здоров’я, поваги до гідності та особистої автономії, фізичної та психічної цілісності як кожної окремої людини, так і усього людського генофонду, а також фізичної цілісності генофондів усіх інших біологічних об’єктів на планеті, збереження цілісності та оптимальної якості органічного середовища та природного оточення людини».

Вбачається, що для розробки загальносвітової геополітичної стратегії в біоетичній сфері, зокрема, задля формування глобальної біоетико-правової політики та стратегії, міжнародною спільнотою мають бути створені єдині уніфіковані наддержавні органи колективного глобального біоетичного управління глобальними біоетичними правовідносинами, з квотованим представництвом усіх 259 країн світу. Відтак, вбачається також, що саме «міжнародне біоетичне право», на відміну від інших галузей права, має бути найбільш уніфікованою глобальною галуззю і має будуватися за єдиною науково і практично вивіреною міжнародно-правовою моделлю. І, безумовно, у силу своєї специфічності та глобального суспільного призначення, воно вимагає створення відповідно глобальної біоетичної інфраструктури для регламентації біоетичної життєдіяльності усього людства, всебічного врегулювання біоетичних правовідносин на найширшому рівні, для виконання спільних для усього людства біоетичних завдань, оперативного розв’язання глобальних біоетичних проблем, формування біоетичного громадянського суспільства на усій земній кулі.

Для практичної реалізації зазначеного єдині уніфіковані наддержавні органи колективного глобального біоетичного управління глобальними біоетичними правовідносинами мають формувати і забезпечувати діяльність глобальної біоетичної інфраструктури, для гарантування та захисту біоетичних прав людини, збереження її фізичної та психічної цілісності, гідності та особистої автономії, цілісності та якості органічного середовища та природного оточення людини, сприяння у розбудові глобального біоетичного громадянського суспільства.

Крім того, під керівництвом зазначених органів управління та контролю мають формуватися та належним чином функціонувати такі глобальні біоетичні служби, як: Служба глобального біоетичного моніторингу; Служба глобального біоетичного нагляду; Служба колективної глобальної біо- та психобезпеки, профілактики та протидії фізичному та психічному насильству, психоекстремізму та психотероризму; Служба попередження, профілактики та протидії морському та іншим видам піратства, работоргівлі та застосування рабства; Служба попередження, профілактики та протидії явищам глобальної бідності та безпритульності; Служба глобальної біоетичної експертизи; Служба страхування глобальних біоетичних ризиків; Служба глобального біоетичного моніторингу.

Керівні ж органи усіх універсальних міжнародних, міжнародних регіональних та міжрегіональних організацій інтегративного характеру, а також законодавці усіх країн світу мають не тільки оперативно імплементувати відповідні міжнародно-правові біоетичні стандарти у національні правові та законодавчі системи, а й пильно контролювати їх оптимальну реалізацію на території, що підпадає під їх юрисдикцію.

2/2015


Тому конче необхідним вбачається створення на міжнародному рівні універсальної міжнародної та регіональних міжнародних моніторингових систем профілактики та захисту фізичної та психічної цілісності людського генофонду, а також системи контролю у частині збереження цілісності та видового різноманіття органічного середовища та природного оточення людини.

Вбачається, що саме міжнародне біоетичне право покликане стати найбільш оптимальним регулятором суспільних відносин на планеті, спрямовуючи розвиток усіх інших наук виключно у напрямі збереження, захисту та підтримки природного розвитку усіх біологічних об’єктів, тобто як самої людини, так і усього її органічного середовища та природного оточення [2, с. 18–32].

При цьому небезпечні події біоетичного характеру та негативні процеси біоетичного спрямування в життєдіяльності сучасного суспільства, що мають місце в природному оточенні людини, а також загрожують стану людського генофонду та якості органічного середовища людини, свідчать про те, що усі аспекти біоетичних правовідносин мають бути врегульовані в більшій своїй частині саме міжнародними уніфікованими імперативними нормами, при цьому такими, що наділяються однаковою юридичною силою на території усієї планети.

При цьому людство, рухаючись шляхом цивілізаційного прогресу, має використовувати його у суто позитивному аспекті, не руйнуючи цілісність власного генофонду і генофонду усього видового різноманіття із власного органічного середовища. Щоб висновок «ноосферної теорії» В. І. Вернадського і його особисті оптимістичні сподівання про те, що людство, гармонійно розвиваючись, на другому етапі своєї еволюції – «ноосферному» – виконає покладену на нього природою і самою еволюцією місію, а саме: буде невпинно продовжувати рухатися вперед шляхом прогресу і при цьому «власноручно» створювати оптимальні умови як для свого подальшого існування та розвитку і благополуччя, так і для існування, розвитку і благополуччя усього оточуючого її природного середовища [3, с. 113–120], стали реальними для сучасного і прийдешніх поколінь, міжнародна спільнота має створити максимально оптимізовану наддержавну систему біоетичного управління та контролю, а також запровадити єдину систему імперативних міжнародних біоетико-правових приписів для усього людства, яких під контролем згаданих міжнародних наддержавних біоетичних органів кожна людина на планеті має неухильно дотримуватися.

Список використаних джерел: 1. Валеев Р. М. Нюрнбергские принципы и их влияние на развитие современного

международного права / Р. М. Валеев, И. П. Сафиуллина // Московский журнал международного права. – 2006. – № 3. – С. 185–200.

2. Третьякова В. Г. Правове регулювання біоетичних проблем у контексті застосування міжнародних та європейських стандартів / В. Г. Третьякова. – К. : Парламентське видавництво, 2007. – С. 18–32.

3. Вернадский В. И. Несколько слов о ноосфере [Електронний ресурс] / В. И. Вернадский. – Режим доступу: http://vernadsky.lib.ru/e-texts/archive/noos.html

* Третьякова Вікторія Григорівна – кандидат юридичних наук, доцент, заслужений

юрист України.

УДК 340.13: 378 (477) Олексій Ференс *

ДЕЯКІ АСПЕКТИ МІЖНАРОДНОГО ДОСВІДУ ЩОДО ПРОФЕСІЙНОЇ ПІДГОТОВКИ ФАХІВЦІВ У СФЕРІ ЗАКОНОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

У цій статті на основі оцінок міжнародних експертів розкриваються окремі елементи

механізмів підготовки учасників законотворчого процесу в європейських країнах з урахуванням їх особливостей, належності до правової сім’ї, еволюційного розвитку та суспільного значення національного процесу законтворення. У цілому матеріал базується на міжнародному досвіді законотворчої діяльності в аспекті підготовки фахівців – розробників законопроектів та її впливу у європейському правовому контексті на якість законодавства.

http://vernadsky.lib.ru/e-texts/archive/noos.html

2/2015


Ключові слова: законотворча діяльність, правова освіта, підвищення кваліфікації у сфері законотворчості.

Ференс А. Е. Некоторые аспекты международного опыта относительно

профессиональной подготовки специалистов в сфере законотворческого процесса. В этой статье на основе оценок международных экспертов раскрываются отдельные

элементы механизмов подготовки участников законотворческого процесса в европейских странах с учетом их особенностей, принадлежности к правовой семье, эволюционного развития и общественного значения национального процесса законотворчества. В целом материал основывается на международном опыте законотворческой деятельности в аспекте подготовки специалистов-разработчиков законопроектов и ее влиянии в европейском правовом контексте на качество законодательства.

Ключевые слова: законотворческая деятельность, правовое образование, повышение квалификации в сфере законотворчества.

Ferens O. E. Some Aspects of the International Experience in the Field of Professional

Training of Law-makers. In the article on the base of the assessments of foreign experts describes some elements of the

system of law-drafters and law-makers training belong to different legal systems. In general this material reflects the good practices of law-making in different countries, especially the educational and professional training, and its influence on the quality of legislation in the European legal context.

Keywords: law-making, legal education,law-making professional training. Система правової освіти будь-якої країни включає у себе обов’язковий сегмент підготовки

нормопроектувальників. На формування та функціонування таких систем впливають традиції правової сім’ї, до якої вони належать, а самі системи та рівень їх розвитку, в свою чергу, мають суттєвий вплив на якість та динаміку законотворчого процесу в цілому.

Водночас у різних країнах такі системи мають як відмінні, так і спільні елементи. Розглянемо окремі тенденції розвитку та особливості систем підготовки фахівців-законопроектувальників на основі узагальненого в рамках міжнародних правових інституцій досвіду європейських країн, що належать до різних правових сімей.

За загальною оцінкою міжнародних експертів у галузі законотворчості, для забезпечення якості законотворчого процесу та його відповідності міжнародним стандартам державам необхідно створити певні умови. Вони полягають у здійсненні організаційних, інформаційних та програмних заходів, спрямованих на те, щоб вже на своїй початковій стадії правова освіта відповідала рівню, який би забезпечував належне оволодіння знаннями у галузі правової культури, включаючи поняття демократії, прав і свобод людини та верховенства права.

Як свідчать матеріали Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії – визнаного європейського консультативного органу у сфері конституційного права), присвячені питанням правової освіти (матеріали семінару Венеціанської комісії в рамках програми Unidem Campus Trieste «Якість закону», який проходив у Трієсті, Італія, 14 – 17 червня 2010 р.), дискутуючи на теми правової освіти, європейські експерти, які представляють різні правові сім’ї, особливо виділяють такий її елемент, як підготовка фахівців-нормопроектувальників. Це означає, що питання підготовки учасників нормотворчого процесу посідає одне із головних місць у контексті забезпечення відповідності законодавства європейським конституційним традиціям і європейським правовим стандартам в цілому.

Законотворчий процес в рамках будь-якої правової системи має певні особливості, однак, як вже зазначалося вище, спільною для всіх правових систем є потреба у підготовці учасників такого процесу та пов’язані з нею проблеми вирішення не лише субстантивних, а і організаційних питань. На думку британського експерта А. Бредлі, точка зору якого представлена у матеріалах Венеціанської комісії, пріоритетна увага у контексті підготовки учасників законотворчого процесу має бути надана практичній підготовці студентів-правників. Така практична підготовка спрямована на забезпечення оволодіння основоположними правовими навичками, які допоможуть

2/2015


майбутнім законопроектувальникам у виробленні шляхів та методів вирішення проблем, що часто супроводжують законотворчий процес [1].

З точки зору організаційного забезпечення ефективності та результативності правової освіти, яка надається на юридичних факультетах, британський експерт виступає за поєднання класичних методів і ресурсів системи юридичної освіти з новітніми теоретико-методологічними досягненнями, спрямованими на розвиток навичок критичного підходу та аналітичних методів вирішення задач. У такій системі правового навчання та підготовки майбутніх нормопроектувальників застосування підходу, спрямованого на посилення аналітичного мислення і навичок у вирішенні проблем з урахуванням інтересів та уподобань студентів, а також встановлення балансу між теоретичною та практичною підготовкою на юридичних факультетах на основі фундаментальних правових принципів і теорій є важливими умовами підвищення ефективності підготовки майбутніх нормопроектувальників.

Такі підходи, вочевидь зумовлюються складністю системи джерел права англосаксонської правової сім’ї, особливостями англійського права, яке створювалося судовою та адміністративною практикою. У науковій літературі існує точка зору, що система такого права є менш логічною та послідовною, ніж кодифіковане право, оскільки розвивалася не науковцями-правниками, а юристами-практиками. Найпоширенішим джерелом права у цій правовій сім’ї є судовий прецедент – рішення за конкретною юридичною справою, яке є правовим джерелом для розгляду аналогічних справ у майбутньому. Хоча, це, звичайно, не виключає застосування інших джерел права – статутного, звичаєвого, доктрини тощо.

У правових системах, які належать до англосаксонської правової сім’ї, немає поділу права на публічне і приватне, а також класифікації права на відносно окремі галузі. А норми права, які являють собою відпрацьоване судовою практикою рішення з конкретної справи, не мають поділу на імперативні та диспозитивні, на норми законів і підзаконних актів тощо. Ці особливості, а також те, що для правових систем, які належать до цієї правової сім’ї, не характерна кодифікація, а їх важливою відмінністю є пріоритет процесуального права над матеріальним, відрізняє і її законотворчий процес від тих, що існують в інших правових системах, наприклад, притаманних германо-романській правовій сім’ї. Вирішити питання ефективності системи підготовки майбутніх нормопроектувальників для роботи в умовах такої правової системи доцільно, як вважають міжнародні експерти, шляхом поєднання теоретичних знань та практичних навичок, набутих в реальному судовому та адміністративному провадженні. Такими методами можуть бути практична робота майбутніх фахівців в юридичних установах та організаціях, участь у підготовці матеріалів до розгляду спорів у судовому порядку, короткотермінові стажування. Також серйозна увага надається вирішенню питань організаційного забезпечення процесу навчання в рамках такого законодавчого процесу, забезпеченню відповідності можливостям освітнього закладу необхідної кількості викладачів, забезпеченню факультетів достатньою інфраструктурою і технічним обладнанням.

Торкаючись організаційного забезпечення учбового процесу у частині розвитку навичок для практичного застосування отриманих в рамках правової освіти знань, британські експерти відзначають ефективність налагодження взаємозв’язків між юридичним факультетами та судовими установами, а також іншими установами та організаціями юридичного спрямування. При цьому необхідним вважається забезпечення можливості для суддів та прокурорів робити свій внесок у підтримку практичної правової освіти. При цьому будь-яке втручання у їх безпосередні обов’язки виключається. З іншого боку, для викладачів і професорів права має бути створена можливість практикувати в судових установах на певних умовах.

З метою поліпшення комунікації та розширення обміну знаннями і досвідом між юридичними факультетами та судовими органами, ці установи мають організовувати спільні заходи – юридичні семінари та юридичні тренінги.

При розгляді питання про автономію університетів в рамках планування їх навчальних програм, університетам, на переконання британських експертів, має бути надана можливість запроваджувати курси спеціалізації на такому напрямі, як законотворчість, на додаток до загальних основних курсів та навчальних планів, що включають основоположні правові науки – методологію, соціологію та філософію права. Пріоритет надається програмам підготовки викладачів для юридичних факультетів із основною спеціалізацією – законотворчий процес. Для

2/2015


цього університетам надається можливість запроваджувати спільні програми аспірантури і докторантури з конкретних питань, а також програми для підготовки викладачів за кордоном.

Початкова стадія правової підготовки учасників законотворчого процесу, вважають експерти, має включати можливість вибору кваліфікації, осмислення шляхом аналізу правильного вибору навчальних планів, які б передбачали розуміння усіма заінтересованими сторонами – установами, суддями, прокурорами, університетами, експертами і адвокатами – важливості для ефективності усього законотворчого процесу їх особистої участі у такій підготовці. З метою досягнення такого розуміння мають бути проведені відповідні консультації. Також у зазначених процесах повинні бути взяті до уваги принципи права, прав людини, які формуються за допомогою міжнародних конвенцій і через дослідження і рішення міжнародних інституцій та організацій, таких як Європейський суд з прав людини.

У підборі суддів, прокурорів, адвокатів та інших представників правових професій для участі у процесі підготовки законопроектувальників, на думку британських експертів, мають бути дотримані певні вимоги, у тому числі принципи функціонування системи правосуддя, відповідність об’єктивним потребам, потребам населення у юридичних послугах, а також ефективне та економічне використання ресурсів.

При цьому судді, прокурори та інші представники правових професій можуть отримати користь від курсу законотворчості для своєї професійної підготовки, а також зробити свій внесок у її ефективність. На думку експертів, якщо у процесі формування внеску у правову підготовку суддів і прокурорів, які не переривають виконання своїх судових обов’язків, виникають правові перешкоди, вони мають бути усунуті.

Разом з тим і серед експертів існують окремі думки, що такі форми організації навчання можуть зашкодити незалежності судової влади. Однак більшість дотримується позиції, що отримання майбутніми учасниками законотворчого процесу необхідних професійних знань на основі практичного ознайомлення із функціонуванням судової системи, лише сприятиме зміцненню її незалежності. Заслуговує уваги точка зору британських експертів про те, що представникам судової системи, в свою чергу, повинна бути надана можливість проведення наукових досліджень на національному та міжнародному рівні на основі конкретного планування. Ці дослідження повинні бути взяті до уваги при вирішенні питань про заохочення, призначення, щодо професійної кар’єри суддів і прокурорів. У рамках цієї діяльності необхідно забезпечити всеосяжне і ефективне використання дистанційних методів навчання і в цьому питанні важливим є застосування досвіду роботи міжнародних інституцій.

Британські вчені-правники вважають, що необхідно встановити правила регулювання методів оцінки практичного навчання та роботи відповідних учбових інститутів на цих напрямах. Тому вони пропонують створювати у системі правової освіти для учасників законотворчого процесу центр або орган, що відповідали б за планування, програмування, впровадження, супровід відповідних програм підготовки та за зворотній зв’язок та коригування освітнього циклу в цілому.

Експерти вважають таку систему навчання учасників законотворчого процесу перспективною з точки зору системності навчання, застосування сучасних технологій, та сміливого експериментаторського підходу, називаючи таке навчання свого роду мистецтвом [2].

Очевидно, що багато з цих рекомендацій могли би бути прийнятними для інших правових систем у процесі організації учбового процесу для фахівців з питань нормотворчості.

Питання законодавчого процесу у контексті підготовки його учасників в рамках іншої правової сім’ї – романо-германської – розкриваються фінським експертом М. Ніємівуо, деканом факультету права Лапландського університету [3], у матеріалах, представлених в рамках заходів Венеціанської комісії, присвячених питанням підготовки фахівців з питань законотворчості. За його оцінкою, закон, зазвичай, вважається центральним інструментом в руках держави, який вона використовує, щоб спрямувати розвиток суспільства в потрібному напрямку. Однак він називає застарілим уявленням твердження про те, що все має бути побудовано за законом. Фінський професор досить критично ставиться до ролі держави у регулюванні суспільних відносин переважно шляхом ухвалення законів. Експерт вважає, що, у суспільстві все ще живе віра у всемогутність і магічну силу дії закону. Вважається, що усі недоліки можуть бути виправлені шляхом прийняття закону або зміни існуючого законодавства. І хоча, на його думку, основна ідея побудови суспільства на основі закону є однією із основних засад сучасної демократичної

2/2015


правової держави і права, однак необхідно взяти до уваги те, що регулювання за допомогою права в цілому не завжди може бути найбільш доречним засобом вирішення різних проблем у суспільстві. До цієї категорії, на думку фінського експерта, відносяться екологічні проблеми, проблеми дорожнього руху, гендерні питання, алкоголізм і наркоманія, СНІД та інші. Тому він пропонує брати до уваги і інші методи досягнення поставлених цілей та завдань, вважаючи, що, хоча регулювання являє собою один із засобів, направляючих соціальний розвиток, в окремих випадках держава прагне впливати на суспільство і, в свою чергу, поведінку людей за допомогою інших прямих і непрямих засобів.

Експерт ставить питання про те, наскільки активну роль повинна відігравати держава, іншими словами, як держава повинна контролювати, скільки свободи дій повинна мати вона, а скільки її повинні мати громади, організації та приватні особи. Адже в останні роки спостерігається перехід від державного контролю до засобів, заснованих на ринкових відносинах. Прикладом цього є зміцнення механізмів самоврядування (наприклад. муніципалітетів і університетів), їх відхід від тісної прив’язки до законодавства. Тут виникає питання, якими у цьому зв’язку є можливості і межі правового регулювання. Отже, як вважає фінський експерт, оскільки проблеми сучасного суспільства є багатомірними, вони не можуть бути врегульовані тільки в рамках законодавства. Потрібні інші засоби, які працюють як паралельно з таким законодавством, так і замість нього.

Істотним обмеженням впливу держави, як вважає експерт, є той факт, що держава через свої законодавчі рішення може контролювати тільки деякі питання, зокрема питання, що стосуються її власної діяльності. Поле такого безпосереднього впливу за останні часи слабшає. Можливості державного впливу юридично, політично і де-факто обмежені, особливо в умовах існування багатьох сучасних інтеграційних факторів (наприклад, системи права ЄС), які створюють такі обмеження. Крім того, держава у сфері економічного життя має обмежений вплив у зв’язку із багатьма економічними факторами, такими як економічний розвиток на національному і міжнародному рівнях, розвиток зовнішньої торгівлі і система міжнародної конкурентоспроможності галузей. В цьому процесі виникають труднощі із-за соціальних та ідеологічних причин, що випливають з регіональної політики і політики у сфері праці. Проти державного впливу виступають прихильники вільної конкуренції, приватної власності і приватного підприємництва. І ще однією причиною послаблення державного впливу в економічній сфері, на думку фінського експерта, є сама організація державної влади, яка, як правило, не передбачає наявності достатніх активів, інформації, знань, часу та інших параметрів, які є необхідними для всебічного регулювання і контролю відносин у економічний сфері.

Крім того, можливості держави впливати на дії та поведінку людей досить обмежені через такі фактори і обставини як діяльність ЗМІ, політичних партій, груп інтересів і релігії, які мають набагато більший вплив на людей в цілому.

Такі підходи до ролі держави у регулюванні суспільних відносин не можуть не впливати на законотворчий процес і, відповідно, на систему підготовки його учасників. Це означає, що система підготовки учасників законотворчого процесу повинна передбачати розвиток навичок, які допоможуть орієнтуватися як у виборі способів регулювання суспільних відносин в окремих сферах, так і у доцільності самого регулювання. При цьому майбутній законопроектувальник повинен чітко уявляти та пропонувати, у який спосіб мають будуватися суспільні відносини, у разі недоцільності або неможливості за певних умов їх правового регулювання.

У цьому контексті багато залежить від партнерських відносин усіх учасників законотворчого процесу, як тих, хто належить до державних структур, так і тих, хто представляють громадянське суспільство. Ця партнерська співпраця впливає на якість законотворчого процесу, вона має певні правила і є елементом програм підготовки учасників законотворчого процесу. Дослідження фінських експертів показали, що розробники законопроектів позитивно ставляться до регулювання такої співпраці, спрямованого на підвищення якості процесу законотворчості. Таким регулюванням, зокрема, фінські експерти вважають керівні принципи із проведення консультацій та оцінки впливу за участю усіх партнерів у законотворчому процесі [4].

Вищенаведені експертні оцінки відображають сучасний стан розвитку правових систем романо-германської правової сім’ї і, безумовно, його вплив на зміст та організацію процесу підготовки фахівців із законотворчості. Без усвідомлення майбутніми законопроектувальниками

2/2015


цих процесів забезпечення якості та дієвості створюваних ними законів не уявляється можливим, що добре розуміють організатори правової освіти у європейських країнах. Саме тому підготовка законопроектувальників у країнах із розвиненою системою правової освіти побудована на досягненнях кращого національного та міжнародного досвіду у цій сфері і з урахування сучасних тенденцій розвитку суспільних процесів та правової науки.

У контексті формування програм підготовки учасників законотворчого процесу міжнародні експерти вважають важливим включення до них питань еволюції цього процесу та розвитку соціально-політичних суспільних відносин. Так, приклад Фінляндії свідчить про те, що до початку 1970-х років у цій країні особливу увагу було приділено саме характеру законотворчості і його соціальної значущості. У результаті виявилося, що законодавчі формулювання починають розглядатись в основному як засіб соціально-політичного планування, тобто не суспільний розвиток впливає на законотворчість, а навпаки, законотворчість диктує суспільні відносини. Тому ініціатори реформ у законодавчому процесі врахували необхідність здійснення через законодавство додаткових досліджень для планування цих реформ. Два інших аспекти також стали важливими у цьому процесі: по-перше, зросла цінність наукових досліджень і інтенсифікувалося використання їх результатів; по-друге, були враховані значення транспарентності законотворчого процесу та доступу громадськості до підготовки документів. Соціальна значимість законопроектної роботи все більше усвідомлювалась фахівцями. У законотворчому процесі встановлювалися правила, згідно з якими фундаментальні структури суспільства і найбільш важливі норми поведінки встановлювалися законом, оскільки законодавство є відображенням суспільства і впливає на всі його найбільш значимі функції. Учасниками законотворчого процесу було усвідомлено, що розробка законодавства є основою соціального розвитку і тому особлива увага має бути приділена якості та розвитку законотворчості.

Cьогодні у Фінляндії розробка законів організована таким чином, що кожне міністерство відповідає за розробку законодавства у сфері власної компетенції. Організація законотворчості в міністерствах здійснюється різними способами. Міністерство юстиції, яке має департамент законопроектної роботи, відіграє центральну роль і готує інструкції та рекомендації із розробки законодавчих пропозицій та бере участь в організації навчання з питань законотворчої діяльності державних службовців. Міністерство юстиції перевіряє законопроекти, підготовлені іншими міністерствами. Інші міністерства, які не мають таких підрозділів з підготовки законопроектів, залучають відповідних фахівців. Особливі законопроекти опрацьовуються робочими групами або комітетами, які створюються тільки для підготовки найважливіших законодавчих проектів. У законотворчому процесі питання, які потребують регулювання, зумовлюють різні вимоги до редакційній роботи. Якщо проблема є новою, вимоги до таких законопроектів відрізняються від вимог до проектів, щодо яких цілі вже були визначені. Також до великих і середніх за обсягом і змістом проектів значно більш високі вимоги, ніж до незначних змін до законодавства.

Підготовка законодавчих пропозицій є частиною звичайних посадових обов’язків державного службовця в міністерствах і, відповідно, частиною їх професійної підготовки. Така підготовка, як і правова освіта в цілому, враховують усі особливості процесу законотворчості.

На практиці, сучасний процес законотворчості у Фінляндії характеризується досить сильною інструменталістською концепцією. Зміст законів і необхідність правової реформи, як правило, визначаються з точки зору конкретного обґрунтування. На думку експертів, ідею законодавства як цілеспрямовану діяльність і інструменталістську концепцію закону можна розглядати як дві сторони одного і того ж питання, адже ці дві характеристики підкреслюють роль законодавства у суспільстві. Інструменталістська концепція чітко проглядається в правилах, регулюючих розробку урядових законопроектів, в яких повинні бути зазначені обґрунтування, засоби, альтернативні підходи для досягнення поставлених цілей, представлені прогнози наслідків. Характерною особливістю інструменталізму є думка про те, що законодавство є публічним засобом прийняття рішень. Отже, як вважають експерти, логічно очікувати від тих людей, які займаються розробкою законів, володіння унікальними знаннями у різних суспільних сферах [5].

У процесі підготовки учасників законотворчого процесу враховується такий його важливий елемент як оцінка впливу актів та інших положень, яка є необхідною основою для вироблення політичних рішень, що сприяють досягненню суспільних цілей регулювання. Адже регулювання

2/2015


покликане гарантувати основні структури суспільства, верховенство закону і основоположні права, а також забезпечити соціальні реформи. При цьому оцінка впливу актів регулювання забезпечує їх якість. Розроблені Міністерством юстиції Фінляндії керівні принципи щодо оцінки впливу актів регулювання є корисним посібником як для тих, хто лише опановує основи законотворчості, так і для визнаних фахівців. Розуміння правової реформи та її передбачуваного впливу робить саму реформу більш ефективною [6].

Взагалі процес законотворчості у Фінляндії має такі етапи: ініціатива – дослідження і підготовка до складання проекту – створення робочих груп або комітетів – консультації – доопрацювання – звернення до парламенту – ухвалення – опублікування і набрання чинності актами – інформування про закон та навчання щодо його застосування – моніторинг. Значний вплив на еволюцію законодавчого процесу мають сучасні фактори, такі як структурні зміни у державному секторі, зумовлені приватизацією та аутсорсингом, інформаційні технології та виклики європейського права – кодифікації і реформи адміністративного права в цілому. В цьому контексті виникає питання співвідношення адміністративно-процесуального акта, фундаментального права, положень спеціального законодавства та законодавства ЄС.

Ці та інші питання є елементами начальних програм, що стосуються законодавчого процесу у багатьох правових системах романо-германської сім’ї, для яких, як відомо, загальними є такі джерела права: нормативно-правові акти; міжнародні договори; правові звичаї; судова практика (судові прецеденти); правова доктрина; загальні принципи права.

У контексті розглядуваної теми заслуговують уваги міжнародні програми навчання у сфері законодавчого процесу. В рамках програм Венеціанської комісії щодо правової освіти державних службовців проводяться заходи, у яких беруть участь експерти з багатьох країн. Це свідчить про важливу увагу, яка надається міжнародним юридичним співтовариством питанням підготовці фахівців у сфері законотворчого процесу для забезпечення його якості. Як правило, у таких заходах беруть участь державні службовці з парламентів, міністерств, президентських адміністрацій, інших державних органів. Вони спрямовані на підвищення розуміння учасниками якості права, а також сприяння обміну передовою практикою з цього питання. Під час тренінгів, організованих в рамках таких програм, фахівці з різних країн ознайомлюються із висновками та рекомендаціями провідних європейських фахівців в галузі законотворчості щодо організації учбового процесу для підготовки нормопроектувальників.

Важлива увага при цьому надається вивченню різних аспектів якості закону, принципів правотворчості, процесам прийняття рішень парламентом і урядом, та способам покращення співпраці з розробки законопроектів цих двох інституцій. Одними з основних рекомендацій, які доводяться до уваги учасників міжнародних навчань з проблем законотворчості, є створення у кожній палаті парламенту спеціального органу, відповідального за законопроекту роботу та підготовка загального довідника з розробки законопроектів і обов’язкових правил у цій сфері для уряду і парламенту. В рамках такого міжнародного навчання проводяться семінари-практикуми щодо якості закону у відповідності з Європейською конвенцією з прав людини, застосування у практиці Європейського суду з прав людини термінів «закон», «законність», «передбачене законом» та інших. Важливим напрямом міжнародного навчання у сфері законотворчості є питання гармонізації національного законодавства з acquis communautaire у відповідності з директивами ЄС. Такі навчання дають можливість учасникам законотворчого процесу усвідомити, що вимагається від національних фахівці з питань законотворчості у парламенті, уряді та інших структурах при гармонізації національного законодавства з правовими нормами ЄС.

При створенні національної системи правового навчання учасників законотворчого процесу у різних країнах активно використовуються теми, які є найпоширенішими в рамках міжнародних програм навчання для законопроектувальників, а саме: розвиток законотворчого процесу і якість юридичних текстів, конституційні суб’єкти законодавчої ініціативи, законодавча ініціатива громадян, вплив інструментів міжнародного права на національне законодавство, зокрема, питання фрагментації міжнародного права, обмеження державного суверенітету, міжнародне право, вирішення спорів і роль міжнародних трибуналів, а також передова практика у галузі законопроектної техніки і законодавчих процедур. Особлива увага надається аналізу методології на основі аналітичних послідовностей законодавчого процесу, проведення внутрішніх консультацій (процедура, застосовувана в Швейцарії). Питання взаємодії уряду та парламенту у

2/2015


законодавчому процесі є також важливою темою міжнародних програм підготовки фахівців законотворчого процесу, теми співвідношення первинного і вторинного законодавства, і зокрема, контроль над правозастосовчою практикою підзаконних актів і гарантій проти зловживань, а також надзвичайного законодавства і актів органів виконавчої влади, взаємодія між якістю законодавства та адмініструванням.

Важливо умовою сучасного процесу законотворчості є забезпечення відповідності законопроекту міжнародним стандартам, що вимагає від законорозробників належного рівня кваліфікації та знань з міжнародного права, особливо, з питань прав людини та міжнародних стандартів у різних галузях. При цьому міжнародний досвід свідчить про важливість належного володіння інформацією про практику міжнародних правових інституцій. Адже знання самих лише стандартовстановлюючих міжнародно-правових документів є недостатнім і лише практика їх застосування дає відповіді на питання, що виникають у процесі розробки закону. Наприклад, європейські експерти, аналізуючи Керівні принципи з розробки законодавства щодо свободи зібрань, розроблені ОБСЄ/БДІПЛ та Європейською комісією «За демократію через право (Венеціанською комісією), звертають увагу на те, «перед розробником законопроектів, якому легко вивчити, що кожний має право на свободу зібрань, стоїть складне завдання при розробці закону створити належний баланс між обмеженнями, які допускаються при реалізації цього права і повагою до цього основоположного права» [7].

Особливостями законодавчого процесу у різних країнах є зміст та обсяг повноважень органів та осіб, наділених функціями ухвалення нормативних актів. У деяких європейських конституціях, наприклад, Австрії, є докладні положення щодо розподілу повноважень: федеративна влада має законодавчі повноваження, однак виконавча влада земель має повноваження ухвалювати законодавство, спрямоване на реалізацію федеральних законів, а також виконавчої влади. В Хорватії уряд видає акти, які мають обов’язкову силу на всій території. Президент у воєнний час може видавати укази, що мають силу закону, а також в інших надзвичайних ситуаціях, коли нормальне функціонування державних органів не представляється можливим. Такі укази повинні бути представлені в парламент, як тільки парламент може бути скликаний. Уряд повинен виконати закони та інші рішення парламенту і ухвалює укази до виконання законів. На Кіпрі компетенція Ради Міністрів включає в себе створення та приведення в дію будь-якого закону. У Чеській Республіці законодавча влада належить парламенту, а уряд може видавати укази для реалізації законів. Міністерства, інші адміністративні органи, органи територіального самоврядування можуть видавати на основі і в рамках закону правові норми, якщо вони уповноважені на це законом. В Данії в екстрених випадках, коли парламент не може зібратися на засідання, король може видавати тимчасові закони, якщо вони не суперечать Конституції. Такі закони мають бути завжди внесені до парламенту для схвалення або відхилення відразу ж, коли парламент може зібратися. Тобто у законотворчих процесах різних країн і різних правових систем чітко визначається обсяг повноважень різних органів в рамках такого процесу і ці повноваження точно описані у законодавстві.

Ці особливості відображені у системах підготовки фахівців у сфері законотворчості різних правових сімей та правових систем, що їм належать. Такі навчальні системи мають спільні ознаки, які полягають у забезпеченні системності та структурованості процесу підготовки, визначенні кола його учасників, а також організації самого навчального процесу. В той же час системи підготовки учасників законотворчого процесу відрізняються за змістовним наповненням учбових програм у частині використання джерел права, логічності та послідовності побудови системи норм, цілей та методів законотворчої роботи.

Водночас міжнародний досвід свідчить про те, що загальними цілями підготовки учасників законотворчого процесу у різних правових системах є забезпечення якості та ефективності законодавства, його відповідності принципам справедливості та верховенства права.

Список використаних джерел: 1. The relation between primary and secondary legislation [Електронний ресурс] / A. Bradley. –

Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-UDT(2010)020-e

2. The art of legislative drafting. Amicus Curiae, 2006 (64) [Електронний ресурс] / Bowman Geoffrey. – Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-UDT(2010)018-e

http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL

http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-UDT(2010)018-e

2/2015


3. Main issues and some examples [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.optula.om.fi/material/attachments/optula/julkaisut/tutkimuksia-sarja/PvwzkTWwJ/5_Summary_Stakeholder_Participation_in_Law.pdf

4. Pakarinen А. Summary. National Institute Research Report of Legal Policy [Електронний ресурс] / Pakarinen А. – Режим доступу: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.cabinetoffice.gov.uk/media/190031/dale.pdf

5 Improving of the quality of law drafting. 4. The Columbia .Journal of European Law (1998) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.cjel.net/print/4_3-tala/

6. IMPACT ASSESSMENT IN LEGISLATIVE DRAFTING. Guidelines. Ministry of Justice of Finland. Publication 2008: 4. – Р. 9 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/best_practices_examples/docs/fi/impact_assessment_guidelines.pdf

7. OPINION ON OSCE/ODIHR GUIDELINES FOR DRAFTING LAWS PERTAINING TO FREEDOM OF ASSEMBLY [Електронний ресурс] / A. Bradly .FFlanagan, G. Malinerni. – Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2005)040-e

* Ференс Олексій Євгенович – головний консультант Інституту законодавства

Верховної Ради України.

http://www.optula.om.fi/material/attachments/optula/julkaisut/tutkimuksia

http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.cabinetoffice.gov.uk/media/190031/dale.pdf

http://www.cjel.net/print/4_3-tala/

http://ec.europa.eu/smart

http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2005)040-e

2/2015


ЕКОНОМІКА

УДК 330.341.1:005.342 Катерина Ладиченко * НАПРЯМИ ФОРМУВАННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ ІННОВАЦІЙНОЇ СИСТЕМИ НА

ЗАСАДАХ СТРАТЕГІЇ SMART-СПЕЦІАЛІЗАЦІЇ У статті систематизовано підходи до визначення поняття національної інноваційної

системи. Розкрито сутність стратегії smart-спеціалізації, що впроваджується у регіональній інноваційній політиці ЄС. Запропоновано напрями адоптації функцій та структури національної інноваційної системи до сучасних підходів ЄС.

Ключові слова: національна інноваційна система, регіональна інноваційна система, smart- спеціалізація, регіональна політика ЄС.

Ладыченко Е. И. Направления формирования национальной инновационной системы на

основе стратегии SMART-спеціалізації. В статье систематизированы подходы к определению понятия национальной

инновационной системы. Раскрыта суть стратегии smart-специализации, которая реализуется в региональной инновационной политике ЕС. Предложены направления адаптации функций и структуры национальной инновационной системы к современным подходам ЕС.

Ключевые слова: национальная инновационная система, региональная инновационная система, smart-специализация, региональная политика ЕС.

Ladychenko K. I. Directions of the national innovation system formation based on the SMART-

specialization strategy. The main approaches to the definition of the national innovation system are systematized in the

article. The essence of smart-specialization strategy, which is implemented in the EU regional innovation policy, is considered. The directions of adapting functions and structure of national innovation system to the modern EU approach are proposed.

Keywords: national innovation system, regional innovation system, smart- specialization, EU regional policy.

Якісний розвиток економіки може бути забезпечений тільки тими країнами, які

спрямовують свої зусилля на розробку та реалізацію власного інноваційного потенціалу. Натомість для країн, які не приділяють даному питанню достатньої уваги, основними конкурентними перевагами стають або дешева робоча сила, або пріоритетний розвиток сировинного сектору, що тільки посилює їх залежність від більш розвинених країн та витісняє на периферію світового господарства. Реалізація інноваційного потенціалу країни відбувається шляхом побудови ефективної національної інноваційної системи (НІС), що базується на сучасній стратегії розвитку спрямованої на формування конкурентоспроможної економіки.

Робота в інтенсивному інноваційному режимі в межах як регіональних, так і національної інноваційних систем на рівні світових зразків вимагає і якісно, і кількісно поліпшити основні чинники забезпечення науково-інноваційних процесів: обсягів і форм фінансування, організації науки, її кадрового складу, матеріально-технічної бази, інформаційної та патентно-ліцензійної систем, а також координації НДДКР, їхньої орієнтації на ринок інновацій. Крім того, слід враховувати, що в умовах формування економіки, яка базується на знаннях, де домінантою розвитку є ефективне використання інтелектуального, креативного та інноваційного потенціалу країни, інноваційна діяльність має враховувати взаємозв’язок пов’язаних стадій загального інноваційного циклу розвитку виробництва, починаючи з набуття населенням країни певної суми знань у системі освіти і закінчуючи використанням матеріалізованих інноваційних результатів інтелектуального розвитку суспільства в секторах економіки. Звідси випливає необхідність комплексного вирішення проблем розвитку національної інноваційної системи, а не окремих її рівнів чи підсистем.

Орієнтація України на європейські принципи управління вимагає адоптації вітчизняної інноваційної та регіональної політики до практики ЄС. Зокрема необхідно змінити погляди на

2/2015


роль ВНЗ у регіональних інноваційних системах, змінити їх функції у формуванні регіонального ринку праці та підвищити їх вплив на місцеве бізнес-середовище.

Теоретико-методологічні засади формування НІС розроблено багатьма авторами. Так, особливості концептуальних засад побудови НІС, систематизація моделей НІС, визначення її сутності, підсистем та елементів узагальнені в працях О. Голиченко, В. Іванова, Н. Іванової, І. Макаренко, Л. Федулової, Д. Черваньова, І. Павленко та інших. Регіональні особливості формування НІС відображено в працях А. Пешко, М. Шарко тощо.

Незважаючи на величезну кількість публікацій, серед дослідників не існує єдиної думки щодо визначення структури НІС, її сутності та функцій, завдань ВНЗ у формування НІС. Також не враховано сучасні європейські підходи до формування стратегії розвитку НІС на засадах smart-спеціалізації. Отже, виникає необхідність у розкритті сутності поняття «стратегії smart- спеціалізації» та сформулювати підходи до формування національної інноваційної системи з метою її реалізації в Україні.

Федулова Л. І., також як і Н. І. Іванова, пропонує розуміти під НІС, з одного боку, «сукупність взаємопов’язаних організацій (структур), зайнятих виробництвом і комерційною реалізацією наукових знань і технологій у межах національних кордонів», з іншого – комплекс інститутів правового, фінансового і соціального характеру, що забезпечують інноваційні процеси та спираються на національні звичаї, традиції, культурні та політичні особливості [1, с. 56]. У монографії В. М. Гейця НІС визначено як сукупність інститутів, що забезпечує розвиток інноваційних процесів в межах країни [2, с. 379]. Згадані визначення представляють інституційний підхід до сутності національної інноваційної системи та не враховують спрямованість інновацій на ринок і їх зворотній вплив на зміст наукових досліджень.

Аналогічний підхід використано і в законодавстві України. Певну визначеність щодо державного підходу до терміну «НІС» було внесено з прийняттям у 2009 р. Концепції розвитку національної інноваційної системи [3]. Так, нею встановлено, що національна інноваційна система – це сукупність законодавчих, структурних і функціональних компонентів (інституцій), які задіяні у процесі створення та застосування наукових знань та технологій і визначають правові, економічні, організаційні та соціальні умови для забезпечення інноваційного процесу.

Організація економічного співробітництва та розвитку також надає власне визначення НІС, яке дещо розширює попередні визначення. За підходом ОЕСР, НІС – це система взаємовідносин між наукою, промисловістю та суспільством, за якою інновації слугують основою розвитку національної економіки, а те, в свою чергу, стимулює розвиток інновацій, визначає їх напрями і найважливіші види наукової діяльності [4]. При цьому найважливішою складовою НІС виступають канали, через які інституційні структури обмінюються знаннями та інноваціями. Дослідження ОЕСР зосереджуються на чотирьох основних каналах взаємодії учасників національної інноваційної системи: 1) між підприємствами; 2) між підприємствами, університетами та державними дослідницькими організаціями; 3) дифузія знань та технологій підприємствам, зокрема малим; 4) рух персоналу [5].

Подібні думки висловлені і у роботі Павленка І. А. [6]. На його думку, інноваційна система – це сукупність об’єктивних соціально-економічних відносин, що формуються як безпосередньо між суб’єктами інноваційного підприємництва, так і між цими суб’єктами та суспільством з приводу продукування новацій, їх матеріалізації, упровадження, використання і розповсюдження в усіх можливих сферах економічного і суспільного життя країни та за її межами [6, с. 39–40]. Важливо відмітити, що автор вивів поняття НІС за межі географічних кордонів країни. Адже в умовах глобалізації світової економіки комерціалізація наукових знань не обмежується тільки національним ринком. Навпаки, з огляду на інтернаціональний характер досягнень науки і техніки особливість та ефективність НІС здебільшого забезпечується саме її здатністю до впровадження і розповсюдження інновацій вітчизняного походження за межами національної економіки, а також здатністю сприймати національним господарством зарубіжні інновації.

Отже, НІС має формувати систему взаємовідносин між наукою, промисловістю, державою, регіонами та іншими зацікавленими сторонами із застосуванням світових знань для потреб сталого економічного зростання національної економіки та формування в країні економіки заснованої на знаннях та креативному використанні ідей та інновацій. Інновації в результаті їх

2/2015


комерціалізації мають бути основою для розвитку суспільства, визначаючи напрямки науково-технічної діяльності з врахуванням потреб ринку.

Відповідно основними функціями національної інноваційної системи мають бути: планово-прогнозна, координаційна, науково-організаційна, освітня, безпекова та соціальна. В межах вказаних функцій НІС має виконувати наступні завдання:

− планово-прогнозної: формування інноваційних пріоритетів економічного розвитку; розробка ефективних стратегій управління інноваційними процесами; попередження можливих економічних криз і ризиків, спричинених як інноваційними процесами, так і процесами самоорганізації економіки; більш ефективне використання інструментів макроекономічної політики з метою сприяння просуванню інноваційної продукції та її захисту на зовнішніх ринках;

− координаційної: створення сприятливого середовища для інноваційної діяльності; формування кластерів інновацій повного циклу; започаткування і забезпечення комерційного успіху макротехнології; створення інформаційних та зворотних зв’язків між компонентами НІС та її органами управління;

− науково-організаційної: організація наукових процесів у дослідних підрозділах НІС; координація наукової діяльності у рамках реалізації визначених інноваційних пріоритетів;

− освітньої: підготовка контингенту інноваційних менеджерів; створення спеціальностей, необхідних для обслуговування інноваційних виробництв; забезпечення розширеного відтворення інтелектуального капіталу;

− охоронної: захист інтересів інноваційного розвитку у складі завдань національної економічної безпеки, особливо – потоків інтелектуального капіталу; виявлення і забезпечення безпеки наукових кадрів, дослідників. раціоналізаторів тощо;

− соціальної: забезпечення соціального захисту персоналу задіяного в інноваційному секторі економіки; організація соціальної сфери на інноваційній основі; забезпечення розширеного відтворення соціального капіталу.

Ще однієї важливою умовою формування ефективної НІС та відповідної інноваційної політики є ініціювання державою початкового попиту на наукомістку продукцію та створення інфраструктури інноваційного процесу. Це означає створення не тільки багатоаспектного механізму сприяння розвитку науки і технологій, єдиної інформаційної системи всередині країни, але й самого соціуму інформаційної доби, який би був готовий сприймати інновації та розвивається, насамперед, на їх основі з урахуванням циклічності інноваційного процесу, його ризиковості та інших особливостей. Обов’язковими складовими такого соціуму є розвинуті та динамічні сфери освіти й медичного обслуговування, комплексної гарантії індивідуального добробуту в усіх сферах життя [7, с. 48].

Останній підхід використовується найбільш часто. Зокрема, Федулова Л. І. виділила наступні підсистеми: генерації знань, освіти і професійної підготовки, виробництва продукції та послуг та інноваційної інфраструктури [1, с. 57]. Денисенко М. П., Воронкова Т. Є. та Ладика С. В. доповнили даний перелік підсистемою управління і регулювання [8, с. 79 – 80]. Такий перелік і включено до згадуваної вже Концепції розвитку національної інноваційної системи України. Така структура, хоча і називає основних учасників НІС, однак не вказує взаємозв’язку підсистем між собою та виключає національну інноваційну систему з міжнародного простору.

Геєць В. М., Семиноженко В. П., Квасник Б. Є. згадують іншу структуру НІС [2, с. 379–380], яка на думку авторів є комбінацією двох основних складових: по-перше, інститутів, що забезпечують реалізацію стратегічних інноваційних проектів на базі великих організацій державного і корпоративного секторів; по-друге, інститутів, що забезпечують розвиток широкого кола новаторських проектів на базі малих організаційних форм. Відповідно державі відводиться роль виключно підтримки та створення умов для інших учасників НІС.

Власну структурну модель НІС запропонував Медведкін Т, виділивши наступні підсистеми [9, с.155–156]:

• підсистема «А», діяльність якої спрямована на забезпечення інноваційного процесу нематеріальними ресурсами та включає систему освіти, професійної підготовки, залучення кадрів і систему інформаційного забезпечення;

2/2015


• підсистему «Б», елементи якої (системи виробництва, комерціалізації та використання нового знання) приймають безпосередню участь в інноваційному процесі;

• підсистему «В», функція якої полягає у забезпеченні інноваційної діяльності матеріальними ресурсами;

• підсистему «Г», завданням якої є чітка координація внутрішньої системи до умов міжнародного трансферту технологій, зокрема систему митного регулювання, співпраці з міжнародними організаціями тощо.

Спірним моментом в запропонованому підході є невизначеність взаємозв’язку учасників інноваційного процесу та інституційного середовища, а відповідно підсистеми А, Б та В включають як елементи інфраструктурного забезпечення, так і безпосередніх учасників інноваційного процесу. Однак, новим моментом, який заслуговує визнання є виокремлення в компонент НІС підсистеми міжнародної науково-технічної співпраці країни, роль якої як складової інтеграційного процесу зростає, що вже відмічалось нами раніше.

На нашу думку, слід погодитись з Бутенко О. І. та Лазарєвою Є. В., які стверджують, що створення НІС передбачає єдність інститутів і учасників інноваційного процесу, функціональних підтримуючих підсистем для забезпечення збалансованої діяльності системи в цілому, розробку державних і ринкових механізмів взаємодії між окремими компонентами на різних рівнях управління, підбір раціональних форм і методів забезпечення умов функціонування економічних агентів [10, с.69]. Основну увагу при побудові НІС автори пропонують зосереджувати на інфраструктурному забезпеченні. При цьому під інноваційної інфраструктурою розуміється сукупність взаємопов’язаних функціональних підсистем національної інноваційної системи економічного, нормативно-правового, організаційно-структурного характеру, які безпосередньо забезпечують умови реалізації, підтримки і стимулювання інноваційного процесу господарюючим суб’єктам з урахуванням принципів економічної ефективності та інтересів споживачів в новаціях.

Суттєвою складовою моделі виступають зовнішні чинники формування НІС, які розподіляються на два сектори: міждержавний і державний. За сутністю перші відображають вплив глобального середовища інноваційної діяльності, другі – національного.

Інфраструктура як складова національної інноваційної системи привертала увагу багатьох вітчизняних і закордонних вчених. Проблеми розвитку і функціонування її окремих елементів неодноразово висвітлювались в наукових публікаціях. Зокрема велику увагу приділено функціям та ролі технополісів, технопарків, бізнес-інкубаторів, венчурних фондів тощо. Проте на сьогодні саме ця складова інноваційної системи розвинута в Україні найменше. Сутність проблеми значною мірою полягає у відсутності системного погляду на інфраструктуру як важливу складову НІС, а також у недооцінці її ролі в заходах державної політики щодо прискорення інноваційного розвитку економіки. Інноваційна інфраструктура має бути, по-перше, спрямована на зародження, реалізацію (в матеріальній та нематеріальній формах) і комерціалізацію наукових, науково-технічних ідей в інноваційну продукцію; по-друге, створювати умови для розширення конкуренції на базі інновацій; по-третє, стимулювати ефективне використання потенціалів природних, матеріальних, трудових, фінансових, ринкових, інформаційних ресурсів, і, нарешті, забезпечувати розповсюдження і захист інтелектуальної власності і технологічних нововведень.

Формування інфраструктури інноваційної системи передбачає: формування інноваційно-активних територій, в тому числі техніко-вроваджувальних економічних зон; розвиток систем регіональних і галузевих фондів підтримки інноваційної діяльності; формування системи інформаційної підтримки, в т.ч. надавання консалтингових послуг для організації взаємодії учасників інноваційного процесу; сприяння створенню і розвитку малих інноваційних підприємств; розбудова системи підготовки і перепідготовки кадрів для інноваційної діяльності, продукування знань і ноу-хау.

Говорячи про НІС, неможливо не згадати про її основні рівні. Якщо на макрорівні вона представлена малими інноваційними підприємствами та іншими суб’єктами інноваційного підприємництва, то на мезорівні її складовими виступають корпоративні та регіональні інноваційні системи.

Регіональні центри інноваційного розвитку мають бути ядрами регіональних інноваційних кластерів з виробництва високотехнологічної конкурентоспроможної продукції. Регіональну інноваційну систему (РІС) утворює сукупність організацій та підприємств, розташованих на даній

2/2015


території, які здійснюють діяльність зі створення, комерціалізації і розповсюдження інновацій, а також сукупність організацій інноваційної інфраструктури, органів регіонального управління та інститутів, які забезпечують реалізацію механізмів інноваційного розвитку, що відповідають як особливостям, так і вимогам функціонування національної інноваційної системи [11, с.134].

РІС формується під впливом безлічі об’єктивних для даного регіону чинників, включаючи його розміри, наявність природних, технічних, організаційних, інформаційних, інституціональних і людських ресурсів. Створення РІС не вимагає обов’язкового вирівнювання показників науково-технічного розвитку на всіх територіях, вона тільки дозволяє використовувати переваги кожного регіону в інноваційній сфері. Як елемент соціально-економічного розвитку РІС є інструментом підвищення конкурентоспроможності виробників даного регіону, який забезпечує зайнятість найбільш кваліфікованої частини населення та сприяє підвищенню загального освітнього рівня населення та соціального добробуту.

Основною функцією РІС є модернізація виробництва за допомогою впровадження нових видів продукції та технологічних процесів. Здатність РІС ефективно виконувати свою основну функцію залежить від впливу оточуючих її систем, таких як фінансова система, ринок праці, система освіти та інші складові інноваційної інфраструктури та економічного середовища регіону. Тобто РІС слід розглядати як відкриту систему, що щільно пов’язана з іншими економічними та громадськими системами. З метою підвищення інтеграції окремих складових РІС та збільшення ступеню відкритості та взаємозв’язку окремих елементів РІС у вітчизняну практику необхідно впроваджувати європейські принципи формування регіональної інноваційної політики, які отримав назву стратегія smart- спеціалізації.

Термін «SMART-спеціалізація» вперше був запропонований у 2007 р. Форе В. та Ван Арком Б. у доповіді незалежної експертної групи комісару ЕС з досліджень та інновацій [12]. Сьогодні – це провідна концепція, якою керується Європейський Структурний Фонд на період з 2014 по 2020 рр щодо реалізації цілей стратегії «Європа 2020».

Спочатку під SMART-спеціалізацією розуміли стратегічний підхід до економічного розвитку за допомогою цільової підтримки досліджень та інновацій, однак згодом такий секторальний підхід, було замінено ширшим визначенням, що включав можливість його реалізації у регіональній політиці.

Цей підхід передбачає більш активне залучення різних учасників у процес підприємницької діяльності, поширення партнерської взаємодії за межі регіону, взаємопов’язаності різних сфер економіки. Також він передбачає визначення регіональних компаративних переваг, навколо реалізації яких і мають концентруватись зусилля та ресурси всіх груп впливу у регіоні. Таку концепцію неможливо реалізувати без чіткого визначення показників ефективності регіональної інноваційної системи з метою максимізації потоків знань та інформації та поширення переваг та вигід інновацій на регіональну економіку в цілому.

Європейською комісією виділено 5 можливих напрямів формування стратегій SMART- спеціалізації у сферах регіональних інновацій та розвитку:

• оновлення традиційних секторів промисловості за рахунок діяльності з вищою доданою вартістю чи пошуку нових ринкових ніш;

• модернізація за рахунок адаптації та розповсюдження нових технологій, • технологічна диверсифікація у спорідненні види діяльності; • розвиток нових видів економічної діяльності завдяки радикальним технологічним змінам

та інноваційним проривам, • використання нових форм інновацій таких як відкриті, соціальні інновації, у сфері послуг

та таких, що ініціюють споживачі [13]. Університети та інші вищі навчальні заклади, а також різноманітні дослідницькі установи

сприяють реалізації стратегії SMART-спеціалізації, в першу чергу шляхом підвищення якості досліджень та нарощування власного науково-технічного потенціалу, що в свою чергу, дозволяє їм генерувати актуальне знання, адаптувати нові ідеї та сприяти їх поширенню та реалізації у регіоні. Крім того вони формують підприємницьке середовище регіону завдяки, з одного боку, залученню, вихованню та розвитку підприємницьких здібностей населення, а з іншого – завдяки наявності позитивного іміджу інноваторів, приваблюють різноманітні бізнес-структури та інвесторів.

2/2015


Розвиток на основі університетів локальних технопарків, тематичних кластерів та мереж із залученням відповідних фінансових та інших супутніх агенцій створює найбільш сприятливе середовище для реалізації стратегії SMART- спеціалізації.

Важливим напрямом діяльності університетів також має бути збір та надання інформації стосовно потенційних можливостей нових технологій та інновацій, інноваційних процесів, стандартів та продуктів, а також потенційних перепон для їх адаптації у локальному середовищі. Вони також можуть допомогти збільшити ефект впровадження спеціалізації завдяки поширенню інформації на національному та глобальному рівні.

Можна виділити декілька проблемних питань на шляху інтеграції університетів до процесу формування та реалізації SMART-спеціалізації регіону. По-перше, ігнорування місцевою владою потенційних та реальних можливостей університету у розвитку місцевої економіки і, відповідно, виключення освітніх установ з процесу формулювання стратегії спеціалізації. По-друге, розходження між академічним профілем університету, сферою його освітніх та дослідницьких інтересів та специфічними виробничими та регіональними активами, які є об’єктом спеціалізації. По-третє, невідповідність освітньої та інноваційної політики регіону глобальним тенденціям та регіональним потребам.

З іншого боку під час реалізації стратегії SMART-спеціалізації можуть виникнути проблеми і для регіонального розвитку через невірне розуміння сутності стратегії спеціалізації, що може відобразитись як у надмірній концентрації ресурсів на формуванні вузької конкурентної спеціалізації регіону, так й не здатністю регіону поглинути науково-інноваційну продукцію, що буде продукуватись ВНЗ на його територій. Суперечливість національної та регіональної стратегії також може призвести до невдачі у реалізації обраної стратегії.

Відповідно для успішної імплементації стратегії SMART-спеціалізації на регіональному рівні регіональна влада має отримати більшу незалежність у формуванні власної стратегії розвитку, а також має бути налагоджена тісна взаємодія не тільки між місцевими органами влади та підприємницькими структурами, а й з освітніми та дослідницькими установами з метою спільної розробки такої стратегії. Практична відсутність зв’язків між бізнес-середовищем та освітою призводе як до падіння попиту на вітчизняних випускників ВНЗ, так й до зниження кваліфікації робочої сили країни в цілому. Крім того необхідно створити інфраструктурне середовище здатне забезпечувати швидке реагування на зміни у національній економіці та адаптації регіональної стратегії до таких змін. В першу чергу це забезпечується більшою інтегрованістю регіональних структур у глобальні інформаційно-комунікаційні мережі. Розвиток технологій обміну інформації між органами влади та іншими суб’єктами регіону сприятиме швидкому поширенню інновацій та формуванню відкритого та прозорого середовища здатного їх реалізовувати.

Отже, підсумовуючи, можна відмітити, що в умовах загострення економічної ситуації та спрямованості на реформування регіональної політики в Україні досвід регіональної політики ЕС на основі стратегії SMART- спеціалізації може бути імплементовано у вітчизняній практиці. Для цього необхідно залучити університети. інші ВНЗ та дослідницькі центри до визначення компаративних переваг регіонів та формування стратегій їх розвитку на основі спеціалізації на реалізації таких переваг. Це потребує зміни взаємовідносин між місцевою владою та освітньо-дослідницькими центрами на основі залучення ВНЗ до розробки інноваційної продукції та реалізації її в першу чергу на регіональному рівні, а також навчанні кадрів для регіональної економіки, в тому числі через короткотермінові курси перенавчання чи підвищення кваліфікації.

Список використаних джерел: 1. Федулова Л. І. Інноваційна політика [Текст] : підруч. для студ. вищ. навч. закл. /

Л. І. Федулова, А. А. Мазаракі, Г. О. Андрощук ; Київ. нац. торг.-екон. ун-т. – К. : Київ. нац. торг.-екон. ун-т, 2012. – 603 с.

2. Стратегічні виклики ХХІ століття суспільству та економіці України [Текст] : [монографія] : у 3 т. / за ред. акад. НАН України В. М. Гейця, акад. НАН України В. П. Семиноженка, чл.-кор. НАН України Б. Є. Кваснюка ; Ін-т економіки та прогнозування Нац. акад. наук України, Укр. форум. – К. : Фенікс, 2007. – Т. 1 : Економіка знань – модернізаційний проект України / [Геєць В. М. та ін.]. – 2007. – 543 с.

2/2015


3. Про схвалення Концепції розвитку національної інноваційної системи // Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 р. N 680-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=680-2009-%F0

4. Godin B. National Innovation System: The System Approach in Historical Perspective [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.csiic.ca/PDF/Godin_36.pdf

5. National Innovation Systems. – OECD, 1997 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.oecd.org/dataoecd/35/56/2101733.pdf

6. Павленко І. А. Інноваційне підприємництво у трансформаційній економіці України: Монографія / І. А. Павленко. – К. : КНЕУ, 2007. – 248 с.

7. Новицький В. Імперативи інноваційного розвитку / В. Новицький // Економіка України. – 2007. – № 2. – С. 45 – 52.

8. Денисенко М. П. Проблеми формування національної інноваційної системи України / М. П. Денисенко, Т. Є. Воронкова, С. В. Ладика // Актуальні проблеми економіки. – 2008. – № 4. – С.73 – 81.

9. Медведкін Т. Інноваційний розвиток України в умовах трансферту технологій та науково-технологічної співпраці / Т. Медведкін // Журнал Європейської економіки. – 2008. – Том 7 (№ 2). – С. 153 – 161.

10. Бутенко О. І. Інфраструктурні компоненти інноваційної моделі економіки / О. І. Бутенко, Є. В. Лазарєва // Економіка і прогнозування. – 2008. – № 4. – С. 69 – 81.

11. Третяк В. В. Регіональна інституційна система як основний об’єкт формування інноваційної політики / В. В.Третяк, Н. В. Дронова // Актуальні проблеми економіки. – 2009. – № 3. – С. 131 – 137.

12. Foray D. Smart Specialisation in a truly integrated research area is the key to attracting more R&D to Europe / D. Foray, B. Van Ark // Knowledge Economists Policy Brief. – 2007. – № 1 (European Commission, Brussels).

13. Goddard J. Universities and Smart specialisation: challenges, tensions and opportunities for the innovation strategies of European regions / J. Goddard, L. Kempton, P. Vallance // Ekonomiaz. – 2013. – № 83 (2 cuatrimestre). – P. 82 – 101.

* Ладиченко Катерина Іллівна – кандидат економічних наук, доцент кафедри

міжнародної економіки Київського національного торговельно-економічного університету.

УДК УДК 338.439.5: 633/635 (477) Оксана Нестеренко *

СУТНІСНА ТРАКТОВКА ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ РИНКУ АГРОПРОДОВОЛЬЧОЇ ПРОДУКЦІЇ КРАЇНИ

Досліджено вплив державного регулювання, яке безпосередньо визначає зміцнення

конкурентоспроможності сільського господарство країни. Проаналізовано ефективність запровадження дієвого механізму державного регулювання, націлене на зростання рівня міжнародної конкурентоспроможності сільськогосподарської продукції, підтримки вітчизняного товаровиробника на міжнародній арені.

Ключові слова: державне регулювання, державне управління, державна підтримка, сільське господарство, аграрний сектор, аграрний ринок, попит, пропозиція, СОТ.

Нестеренко О. Д. Сущностная трактовка государственного регулирования рынка

агропродовольственной продукции страны. Исследовано влияние государственного регулирования, которое непосредственно

определяет укрепление конкурентоспособности сельского хозяйство страны. Проанализирована эффективность внедрения действенного механизма государственного регулирования, нацеленного на повышение уровня международной конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции, поддержки отечественного товаропроизводителя на международной арене.

http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=680-2009-%F0

http://www.csiic.ca/PDF/Godin_36.pdf

http://www.oecd.org/dataoecd/35/56/2101733.pdf

2/2015


Ключевые слова: государственное регулирование, государственное управление, государственная поддержка, сельское хозяйство, аграрный сектор, аграрный рынок, спрос, предложение, ВТО.

Nesterenko О. The essence of state regulation of agro-industrial products of the country. The effect of government regulation, which directly determines strengthen the competitiveness of

the rural economy. The effectiveness of the implementation of an effective mechanism of state regulation aims to increase the level of international competitiveness of agricultural products, support domestic producers in the international arena.

Keywords: government regulation, public administration, government support, agriculture, agricultural sector, agricultural market, demand, suggestion, WTO.

Постановка проблеми. Протягом усієї історії розвитку країни саме аграрний сектор країни

має один із найбільших потенціалів розвитку у світовому масштабі. Однак, наявність потенціалу ще не означає його автоматичну реалізацію, а існуючі проблеми в галузі свідчать про те, що Україні потрібна чітка та виважена аграрна політика із залученням механізму ефективної державної підтримки галузі.

Необхідність державного регулювання економіки сільського господарства зумовлена особливістю самої галузі. Проте, між науковцями та практиками постійно відбуваються дискусії для визначення рівня такого втручання з боку держави. Проблема полягає у тому, що ринковий механізм в сільськогосподарському виробництві через специфічні особливості формування попиту та пропозиції, а також через наявність галузевих бар’єрів на шляху входу і виходу підприємств та капіталів часто не в стані забезпечити динамічну конкурентну рівновагу на агропродовольчому ринку. Відтак, посилення ролі держави у регулюванні аграрного ринку виступає об’єктивною вимогою й загальносвітовою тенденцією. Тому, одне із найважливіших завдань економічної науки полягає в теоретичному осмислені взаємодії державних та ринкових важелів та їх вплив на економічну систему.

Актуальність дослідження. При обґрунтуванні перспектив соціально-економічного розвитку країни сільське господарство розглядається як пріоритетна галузь, однак, ця галузь повільніше за решту пристосовується до економічних і технологічних умов, які постійно змінюються. Це ускладнює швидку переорієнтацію на виробництво іншої продукції залежно від потреб ринку. У цих умовах актуальним питанням буде виступати необхідність ведення ефективної державної підтримки агропродовольчого ринку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню формування механізму, напрямам державного регулювання присвячено роботи вітчизняних вчених-економістів, зокрема В. Г. Андрійчука [1], А. Г. Бабенка [2], М. Г. Вергуна, П. В. Маслака [3], О. П. Зінченка, В. І. Назаренка, В. В. Шайкіна, А. М. Гатауліна, С. В. Кисельова [4], М. В. Місюка [5], О. М. Могильного [6], П. Т. Саблука [7], Т. О. Осташко, Л. Ю. Волощенко, Г. В. Лєнівова [8] та ін. Проте в літературних джерелах недостатньо залишаються висвітленими і потребують поглибленого аналізу й визначення проблеми пов’язані з пошуком підвищення конкурентоспроможності аграрного сектору, залучення потенційних інвесторів, запровадження конкретних заходів та дієвого механізму державного управління, який би був направлений на зміцнення позицій та розширення агропродовольчого ринку на міжнародної арені.

Мета статті – розглянути теоретико-методологічні аспекти державного регулювання і підтримки агропродовольчого сектора в ринкових умовах.

Виклад основного матеріалу. У переважній більшості країн світу сільське господарство є одним із найбільш підтримуваних секторів національної економіки, хоча відповідно до постулатів неолібералізму як панівної економічної теорії сьогодення, значний рівень державної підтримки аграрного сектору не має під собою раціональних підстав, оскільки в основі міжнародної торгівлі повинен лежати принцип використання порівняльних переваг при мінімальному втручанні держави.

У багатьох країнах спостерігається постійне зростання впливу державних інститутів на аграрну сферу: збільшується частка державних замовлень у загальному обсязі попиту на товари і послуги, що, зрештою, зменшує амплітуду коливань обсягів виробництва; зростають обсяги державних субсидій, дотацій, інвестицій тощо; держава виконує роль координатора та

2/2015


посередника, що збалансовує та регулює аграрний ринок, коригує можливі кон’юнктурні коливання, підтримує макроекономічну рівновагу [11, c. 37–38].

Визначення поняття державного регулювання ринку агропродовольчої продукції у вітчизняній науковій літературі значною мірою різняться між собою, що пояснюється, з однієї сторони, різним тлумаченням сутності категорії «державне регулювання економіки», а з другої – дослідженням вченими-економістами аспектів втручання держави в аграрний сектор економіки (табл. 1.).

Таблиця 1 Визначення поняття державного регулювання аграрного ринку вітчизняними вченими Вчені Визначення

Моісеєв В. Е.

Вплив держави на виробництво, переробку, реалізацію продукції, а також на виробничо-технічне забезпечення сільськогосподарського виробництва, що передбачає юридичну, організаційну, соціальну та іншу діяльність державних органів, направлену на створення умов для продовольчої безпеки країни, підвищення суспільного добробуту.

Латинін М. А.

Вплив державних органів влади на діяльність суб’єктів аграрного ринку, спрямований на створення умов для продовольчої та економічної безпеки держави, сприяння ефективному функціонуванню і сталому розвитку сільськогосподарських формувань та підвищення суспільного благополуччя.

Могильний О. М.

Економіко-нормативний вплив на процеси розвитку аграрного ринку з метою адаптації суб’єктів господарювання до зміни макроекономічних параметрів країни, усунення дестабілізуючої дії кон’юнктурних і сезонних цінових коливань, пом’якшення природно-кліматичних, екологічних та інших специфічних для галузі ризиків.

Андрійчук В. Г.

Система економічних, фінансових, юридично-правових, організаційних і соціальних заходів, здійснюваних державою з метою забезпечення ефективного і стабільного розвитку сільськогосподарського виробництва та повного забезпечення населення якісним продовольством за прийнятними ринковими цінами.

Майстро С. В.

Сукупність цілей, функцій, форм, методів, принципів та інструментів, за допомогою яких держава (суб’єкт регулювання) впливає на об’єкти регулювання та ринкову кон’юнктуру з метою створення належних умов для функціонування ринку і ліквідації його «провалів», сприяє розвитку та координує діяльність усіх сфер аграрного ринку, забезпечує захист національних інтересів у політичному соціально-економічному, санітарно-ветеринарному, природо-екологічному та інших напрямках.

Укладено автором на основі даних джерел: [1, с. 594]; [9, с. 29]; [11, с. 38]; [14, с. 52]; [15, с. 28].

Виходячи із зазначених формулювань, державне регулювання ринку агропродовольчої продукції, на нашу думку, необхідно розуміти як цілеспрямований опосередкований вплив держави на аграрний сектор економіки, направлений на вирішення комплексу проблем, притаманних функціонуванню агропромислового комплексу країни.

Основна мета державного регулювання ринку агропродовольчої продукції полягає у формуванні інституціональних та інфраструктурних умов для забезпечення стабільного розвитку всіх складових аграрної сфери економіки, темпи, пропорції та якісні характеристики якої визначаються динамікою суспільних потреб, інтересами продовольчої безпеки, необхідністю постійної адаптації до мінливих внутрішньо- і зовнішньоекономічних факторів.

Для забезпечення мети і завдань державного регулювання ринку агропродовольчої продукції відповідні органи державного регулювання повинні виконувати низку функцій:

організовувати державні закупівлі агропродовольчої продукції для створення продовольчих резервів і забезпечення продовольчої безпеки;

здійснювати політику узгодження цін на всіх стадіях руху агропродовольчої продукції з метою збалансування рівня прибутковості між виробниками, переробниками, постачальниками, оптовими і роздрібними торговцями;

2/2015


розвивати інфраструктуру агропродовольчого ринку, в тому числі біржову, аукціонну, оптову і роздрібну торгівлю продовольством, сільськогосподарську обслуговуючу кооперацію;

здійснювати ціновий моніторинг, маркетинговий аналіз та прогнозування ринків продовольства і забезпечувати широке розповсюдження зібраної інформації серед суб’єктів ринку агропродовольчої продукції;

сприяти впровадженню міжнародних стандартів якості та безпеки використання ресурсів, агропродовольчої продукції, продуктів її переробки, новітніх систем сертифікації та кодифікації і управління якістю [23, c. 109–110];

формувати, запроваджувати та реалізовувати державну аграрну політику, спрямовану на інтеграцію національного аграрного сектору в глобальний економічний простір на основі гармонізованого з міжнародними стандартами законодавства [11, c. 39];

фінансувати проведення наукових досліджень щодо найбільш актуальних проблем розвитку аграрної сфери економіки та брати участь у фінансуванні інвестиційних проектів по створенню нових технологій, стимулювати інноваційний розвиток виробництва агропродовольчої продукції;

надавати підтримку експортерам агропродовольства на зовнішніх ринках та координувати діяльність вітчизняних виробників з метою збільшення обсягів внутрішньої і зовнішньої торгівлі продовольчою продукцією;

забезпечувати соціальний захист сільського населення, а також екологічні норми виробництва агропродовольчої продукції [7, c. 48–49].

Кожна держава, розбудовуючи свою систему регулювання ринку агропродовольчої продукції повинна виходити з особливостей сільського господарства як специфічної галузі національної економіки. Модель ефективної регуляторної політики держави повинна бути спрямована на формування сприятливого зовнішнього макроекономічного середовища для аграрного виробництва. Механізм створення таких умов повинен включати заходи бюджетної, податкової, фінансово-кредитної, митно-тарифної політики, нетарифне регулювання зовнішньоторговельних операцій, кадрове, наукове та інноваційно-модернізаційне забезпечення сфери державного регулювання господарюючих суб’єктів, зайняти у виробництві агропродовольчої продукції.

Основною складовою організаційно-економічного механізму регулювання ринку агропродовольчої продукції є методи регулювання. Найбільш поширеною у вітчизняній науковій літературі є класифікація цих методів на чотири основні групи: методи регулювання попиту; методи регулювання пропозиції; заходи організаційного, інфраструктурного та інформаційного характеру; зовнішньоторговельне регулювання [12, c. 181].

До методів регулювання попиту належать: стимулювання доходів населення – у зв’язку із значною залежністю між розвитком

агропродовольчого виробництва та доходами населення державна політика, спрямована на зростання доходів (особливо серед бідних верств населення), сприятиме швидкому зростанню попиту на продовольство;

компенсація частини витрат на харчування населення – за допомогою запровадження дотацій на харчування для соціально незахищених верств населення держава може регулювати попит на продовольство;

формування державних резервів – держава формує стратегічні запаси продовольства на випадок настання надзвичайних подій і повністю контролює дану частину попиту;

фінансові інтервенції – у випадку скорочення попиту чи надлишку продукції держава здійснює закупівлю її частини на ринку з метою забезпечити стабільний рівень цін;

регулювання цін – держава може встановлювати мінімальні та максимальні ціни на агропродовольчу продукцію для підтримки вітчизняних виробників, а також регулювати рівень заставних цін з метою обмеження рівня експорту;

стимулювання вертикальної інтеграції – використовуючи податкові та кредитні механізми держава може стимулювати організацію об’єднань між продовольчими підприємствами, що представляють різні ланки маркетингового ланцюга у сфері виробництва і продажу агропродовольста, допомагаючи таким чином кожному учаснику об’єднання сформувати гарантований попит на його продукцію [10, c. 5–6].

Регулювання пропозиції на ринку агропродовольчої продукції здійснюється за допомогою наступних методів:

2/2015


субсидування виробників – пряма підтримка виробників агропродовольчої продукції шляхом здійснення платежів за кожну одиницю виробленої продукції з метою ліквідації провалів ринкового механізму;

пільгове кредитування – базується на відшкодуванні з державного бюджету різниці у відсоткових ставках за користування кредитами;

контроль за якістю продукції – включає систему ліцензування, сертифікації та інспекційних процедур з метою усунення несумлінних виробників, які пропонують дешеву продукцію низької якості;

товарні інтервенції – у випадку дефіциту агропродовольства на ринку держава збільшує його пропозицію шляхом постачання продовольчих резервів для досягнення оптимального рівня цін;

виробничі квоти – використовуються для усунення перевиробництва, застосовуються у випадку надмірного збільшення інтенсивності використання землі при скороченні посівних площ.

стимулювання збутової кооперації – сприяє консолідації пропозиції серед дрібних учасників ринку агропродовольчої продукції, наприклад, фермерських господарств.

Що стосується методів організаційного, інфраструктурного та інформаційного характеру, то до них відносять:

розвиток біржової торгівлі – завдяки біржам учасники ринку агропродовольства мають можливість одержувати достовірну інформацію щодо поточних цін на продукцію. Держава може стимулювати розвиток біржових механізмів, здійснюючи через біржі закупівлю продукції для формування резервів та проводячи через них товарні й фінансові інтервенції;

регулювання транспортних тарифів – введення державою пільгових тарифів на транспортування агропродовольчої продукції (передусім сировини) у зв’язку з тим, що транспортні витрати складають значну частку в структурі її собівартості;

інформаційне забезпечення ринку агропродовольчої продукції – держава бере на себе переважну частину витрат щодо інформаційного забезпечення продовольчих ринків, гарантуючи їх інформаційну прозорість.

Рис. 1. Класифікація методів державного регулювання зовнішньої торгівлі

агропродовольчою продукцією Джерело: [22, c. 191] Держава також активно здійснює регулювання зовнішньої торгівлі агропродовольчою

продукцією за допомогою низки методів регулювання зовнішньоекономічної діяльності (рис. 1).

• Ввізне (імпортне) мито

• Вивізне (експортне) мито

• Кількісні обмеження (ліцензування, квоти)

• Фінансові заходи (субсидування, кредитування експорту)

• Технічні бар’єри у торгівлі

• Паратарифні заходи (митні збори, податки)

• Приховані заходи (обмеження, пов’язані з державними закупівлями; вимоги про вміст місцевих компонентів; правила визначення країни походження товарів тощо)

Заходи державного регулювання зовнішньої торгівлі агропродовольчою продукцією

Тарифні заходи

Нетарифні заходи

• Цінові заходи (антидемпінгові, компенсаційні, спеціальні заходи)

2/2015


Загалом методи державного регулювання зовнішньої торгівлі агропродовольчою продукцією поділяються на тарифні й нетарифні. До тарифних методів відноситься встановлення імпортних та експортних мит. Імпортне мито є податком, який накладається на товар при його ввезенні з-закордону, та використовується з метою захисту внутрішнього ринку агропродовольчої продукції.

У зв’язку з функціонуванням у сучасному світі глобального торговельного середовища за принципами і нормами СОТ набуває актуальності класифікація методів державної підтримки агропродовольчих виробників відповідно до правил даної організації.

Спеціальні норми щодо регулювання міжнародної торгівлі агропродовольчою продукцією регулюються Угодою СОТ про сільське господарство, положення якої стосуються трьох основних сфер: доступ до ринку, внутрішня підтримка, експортні субсидії [19, с. 224]. Угода встановлює вимоги до рівня втручання держави у наведені сфери агропродовольчого ринку, однак лише в тому разі, якщо таке втручання спотворює умови міжнародної торгівлі. Це зумовлює класифікацію методів державного втручання на заходи «зеленої», «жовтої» і «блакитної скриньок» (рис. 2).

Рис. 2. Заходи державної підтримки виробників агропродовольчої продукції за

класифікацією СОТ Укладено автором на основі даних джерела: [19, c. 238–241] Усі інші заходи, що не підпадають під визначення двох вищезазначених категорій, належать

до «жовтої скриньки». Найбільш поширеними серед них є виробничі субсидії, компенсація різниці між закупівельними та ринковими цінами, пільгове кредитування сільгоспвиробників, пільги на транспортування сільгосппродукції тощо. Ці заходи вважаються такими, що можуть викривляти умови міжнародної торгівлі, тому правила СОТ передбачають встановлення граничного верхнього обмеження на рівень державної допомоги в рамках «жовтої скриньки», що вимірюється показником сукупного виміру підтримки (СВП) [8, c. 132]. Діяльність СОТ спрямована на поступове скорочення обсягів даного виду державної підтримки виробників агропродовольчої продукції.

Висновки. Державне регулювання ринку агропродовольчої продукції є чинником формування інституціональних та інфраструктурних умов для забезпечення стабільного розвитку всіх складових аграрної сфери економіки. Воно впливає на перерозподіл доходів та ресурсів між галузями економіки шляхом створення сприятливого економічного середовища розвитку галузі завдяки використанню сукупності методів регулювання попиту та пропозиції на аграрному ринку, методів організаційного, інфраструктурного та інформаційного характеру, а також низки методів зовнішньоекономічного регулювання.

Вибір конкретних інструментів державного впливу залежить від розвитку інфраструктури ринку агропродовольчої продукції, дотримання антимонопольного законодавства, швидкості

Заходи державної підтримки виробників агропродовольчої продукції: класифікація СОТ

Заходи «зеленої скриньки»

Заходи «жовтої скриньки»

Заходи «блакитної скриньки»

Заходи, які не спрямовані на підтримку обсягів виробництва і цін (фінансування науково-дослідних програм, сприяння структурній перебудові сільського господарства, виплати на відшкодування збитків від стихійних лих тощо)

Заходи, які спотворюють умови міжнародної торгівлі (виробничі субсидії, компенсація різниці між закупівельними та ринковими цінами, пільгове кредитування сільгоспвиробників, пільги на транспортування сільгосппродукції тощо)

Заходи, спрямовані на обмеження перевиробництва сільськогосподарської продукції (виплати, що базуються на фіксованих площах і врожаях; виплати на фіксоване поголів’я худоби тощо)

2/2015


реакції економічних агентів на сигнали ринку, їх здатності самостійно підвищувати рівень конкурентоспроможності своєї продукції на внутрішньому і зовнішньому ринках. Вагомий вплив на обсяги і методи державної підтримки аграріїв на сучасному етапі також чинять правила та норми СОТ, що передбачають поділ всього регуляторного інструментарію на заходи «зеленої», «жовтої» та «блакитної скриньки» залежно від напрямів та мети його застосування.

Основними завданнями державного регулювання ринку агропродовольчої продукції є забезпечення продовольчої безпеки, високого рівня конкурентоспроможності та інвестиційної привабливості аграрного сектора економіки, стабілізація ринкової кон’юнктури і підтримка прибутковості виробників продовольства, адаптація національного ринку агропродовольчої продукції до вимог та викликів глобального ринку, а також вирішення комплексу соціальних та екологічних питань розвитку аграрної сфери економіки.

Список використаних джерел: 1. Аналіз соціально-економічних наслідків вступу України до СОТ після трьох років

членства: очікування та реалії / Інститут економічних досліджень та політичних консультацій. – К. : ІЕД, 2011. – 58 с.

2. Андрійчук В. Г. Економіка аграрних підприємств / В. Г. Андрійчук. – К.: КНЕУ, 2002. – 624 с.

3. Андрійчук В. Г. Місце та роль нетарифних заходів регулювання міжнародної торгівлі у формуванні глобального торговельного середовища на сучасному етапі розвитку світового господарства / В. Г. Андрійчук, Є. І. Іванов // Актуальні проблеми міжнародних відносин. – 2013. – Ч. 2. – С. 92–101.

4. Васільєва Л. М. Державне регулювання аграрного сектора України в умовах системної модернізації: концептуальні теоретичні положення та напрями подальшого розвитку: Монографія / Л. М. Васільєва. – Донецьк : Юго-Восток, 2011. – 392 с.

5. Горін Н. В. Система регулювання зовнішньої торгівлі сільськогосподарською продукцією: досвід Польщі / Н. В. Горін. – Л.: Видавничий центр ЛНУ ім. І.Франка, 2008. – 110 с.

6. Дацій О. І. Удосконалення механізмів державного регулювання розвитку нових технологій і високотехнологічних агропромислових виробництв / О. І. Дацій // Вісник НАДУ. – 2005. – № 1. – С. 180–187.

7. Діброва А. Д. Державне регулювання сільськогосподарського виробництва: теорія, методологія, практика / А. Д. Діброва. – К. : Формат, 2008. – 488 с.

8. Кобута І. В. Політика державної підтримки сільського господарства країн-членів СОТ / І. В. Кобута // Економіка АПК. – 2009. – №12. – С. 132–136.

9. Латинін М. А. Аграрний сектор економіки України: механізм державного регулювання / М. А. Латинін. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2006. – 320 с.

10. Логинов В. Г. Регулирование продовольственных рынков / В. Г. Логинов // Аграрная наука. – 2002. – № 5. – С. 4–7.

11. Майстро С. В. Національний аграрний ринок в умовах глобалізації: механізм державного регулювання: Монографія / С. В. Майстро. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2009. – 240 с.

12. Міщенко Д. А. Механізми державного регулювання розвитку аграрного сектора економіки України: теорія та методологія: Монографія / Д. А. Міщенко – Дніпропетровськ : Дніпроп. держ. фін. акад., 2014. – 308 с.

13. Могильний О. М. Державне регулювання аграрного виробництва в період трансформації економіки / О. М. Могильний. – К. : ІАЕ УААН. – 2002. – 430 с.

14. Могильний О. М. Регулювання аграрної сфери / О. М. Могильний. – Ужгород : ІВА, 2005. – 400 с.

15. Моисеев В. Е. Теория государственного регулирования сельского хозяйства / В. Е. Моисеев // Государственное регулирование сельского хозяйства: концепции, механизмы, эффективность. – М. : ЭРД, 2005. – С. 28.

16. Назаренко В. И. Аграрная политика Европейского Союза / В. И. Назаренко. – М. : ООО «Маркет ДС Корпорейшн», 2004. – 359 с.

17. Олефіренко Т. В. Першопричини виникнення та об’єктивна необхідність державного регулювання аграрного виробництва в умовах інтеграції у світову систему

2/2015


господарських відносин / Т. В. Олефіренко // Вісник Академії митної служби України. Серія: Економіка. – 2013. – №2 (50). – С. 148–152.

18. Олюнина Р. А. О необходимости протекционизма сельского хозяйства / Р. А. Олюнина // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. – 2006. – № 12. – С. 11–12.

19. Осика С. Г. Світова організація торгівлі / С. Г. Осика, В. Т. П’ятницький; Київ. нац. торг.-екон. ун-т, Центр дослідж. СОТ, розв. торг. права і практики. – К. : К.І.С., 2005. – 514 с.

20. Продовольча безпека: сутність, стан та особливості забезпечення: Монографія / І. В. Федулова. – К.: Кондор, 2013. – 486 с.

21. Регулювання аграрного сектору економіки України в умовах євроінтеграції: Монографія / за ред. А. Д. Діброви, В. Є. Андрієвського; Національний університет біоресурсів і природокористування України, Інститут розвитку аграрних ринків. – К., 2014. – 572 с.

22. Ресурси та моделі глобального економічного розвитку: Монографія / за заг. ред. д-ра екон. наук, проф. Д. Г. Лук’яненка та А. М. Поручника. – К. : КНЕУ, 2011. – 703 с.

23. Шпак Ю. В. Інноваційні методи у регулюванні розвитку аграрного сектору національної економіки в умовах глобалізації / Ю. В. Шпак // Вісник Східноєвропейського університету економіки і менеджменту. – 2012. – Вип. 2 (12). – С. 101–112.

* Нестеренко Оксана Дмитрівна – аспірант кафедри світового господарства та

міжнародної економічної інтеграції Українського державного університету фінансів та міжнародної торгівлі.

УДК 330.1 Юлія Цемашко *

БАГАТОФАКТОРНА МОДЕЛЬ ОЦІНЮВАННЯ ФУНДАМЕНТАЛЬНОЇ ВАРТОСТІ ПІДПРИЄМСТВА

Стаття присвячена розвитку методичних підходів до оцінювання ефективності управління

підприємством за критерієм зростання його вартості. Представлено результати модифікації моделі економічної доданої вартості на основі факторного підходу, який полягає в ідентифікації та формалізації чинників, що формують спред доходності капіталу та утворюють вартість бізнесу.

Ключові слова: вартість підприємства, фундаментальна вартість, економічна додана вартість, багатофакторний аналіз, спред доходності.

Цемашко Ю. С. Многофакторная модель оценки фундаментальной стоимости

предприятия. Статья посвящена развитию методических подходов оценки эффективности управления

предприятием по критерию роста его стоимости. Представлены результаты модификации модели экономической добавленной стоимости на основе факторного подхода, который заключается в идентификации и формализации факторов, формирующих спрэд доходности капитала и образуют стоимость бизнеса.

Ключевые слова: стоимость предприятия, фундаментальная стоимость, экономическая добавленная стоимость, многофакторный анализ, спрэд доходности.

Tsemashko Y. Multivariate models evaluating the fundamental value of the company. The article is devoted to the development of methods of evaluating the effectiveness of enterprise

management criteria for the growth of its value. Results of modification of the model of economic value added at factor-based approach is to identify and formalize the factors that make the spread return on equity and create business value.

Keywords: enterprise value, fundamental value, economic value added, multivariate analysis, yield spread.

2/2015


У сучасних умовах господарювання основні орієнтири багатьох інвесторів спрямовані не стільки на підвищення ефективності операційної діяльності підприємства та постійну максимізацію прибутку, скільки на збільшення доходів внаслідок зростання вартості підприємства. Однією з основних та актуальних теорій з управління вартістю компанії є концепція вартісно-орієнтованого управління – VBM (Value Based Management). VBM дозволяє фінансовим менеджерам здійснювати планування, моніторинг та управління діяльністю підприємств, забезпечуючи підвищення вартості компанії.

Ця концепція орієнтована на покращення стратегічних та оперативних рішень на всіх рівнях компанії за рахунок концентрації зусиль її менеджменту на ключових факторах вартості. Проте, в той же час в науковій літературі досліджується досить гостра полеміка щодо вибору управлінського інструментарію реалізації даної концепції. На сьогоднішній день немає єдиного розуміння та визначення природи вартості , а наявність системи різноманітних моделей, підходів, методів щодо її оцінювання не надають повного вирішення проблеми щодо її збільшення. Саме тому необхідно дослідити сучасний інструментарій стосовно оцінювання вартості з точки зору забезпечення ефективного функціонування суб’єктів господарювання.

Основи вартісно-орієнтованого менеджменту як управлінської концепції були сформовані в наукових працях Т. Коллера, Т. Коупленда, Дж. Мурріна, А. Раппопорта, Б. Стюарта. У подальшому дана концепція в цілісному вигляді розглядалася в роботах Г. Арнольда, А. Блека, С. Джерела, Р. Моріна, М. Скотта, Д. Янга та інших. Проблематика управління вартістю національних підприємств розглядаються вітчизняними науковцями в межах наступних напрямків: конкурентоспроможності – О.М. Алимовим, реформування власності – О. І. Амошею, структурних змін в економіці – Л. К. Безчасним, формування фондового ринку – В. М. Бордюком, інвестиційного розвитку – М. С. Герасимчуком, корпоративного управління – В. І. Голіковим, управління виробничим потенціалом – М. І. Івановим, розвитку промислових комплексів – М. Г. Чумаченком, теорії вартості – А. А. Чухном, управління вартістю в умовах трансформації економіки – О. Г. Мендрулом.

Існуючі підходи до управління вартістю передбачають виокремлення факторів формування вартості, але не виступають як інструмент реалізації стратегії, що орієнтована на збільшення вартості. Тому метою даної наукової статті є на основі багатофакторного оцінювання фундаментальної вартості підприємств оцінити та розвинути сучасний методичний інструментарій вартісно-орієнтованого менеджменту задля забезпечення ефективності їх функціонування.

Одним з найбільш поширених поглядів на компанію в сучасних умовах стає вартісно-орієнтований підхід. Однак відхід від розкриття внутрішньої фундаментально-вартісної природи компанії і концентрація уваги лише на зовнішній формі її прояву, яка знаходить вираз у її ринкової вартості, призвів до того, що все більший авторитет стали завойовувати інші концепції, орієнтовані на соціальні, правові, управлінські та інші проблеми.

У даній статті фундаментальна вартість підприємства розглядається як інтегрована оцінка ефективності діяльності підприємства та перспектив його розвитку. Основним фактором, що формує фундаментальну вартість підприємства є його конкурентоспроможність, а факторами збільшення фундаментальної вартості – його інвестиційна та інноваційна активність і фінансова стійкість. В сучасній економічній літературі фундаментальну вартість визначають як сутнісну характеристику підприємства, яка відображає його потенційну здатність як суб’єкту економічних відносин створювати багатство, тобто забезпечувати формування та прирощення вартості [3].

Економічні дослідження дозволяють говорити, що фундаментальна вартість підприємства – це інтегроване багатофакторне явище, що має свій прояв на стратегічному рівні через рентабельність реалізації, оборотність активів, мультиплікатор фінансового важеля, норму реінвестування прибутку та темпу росту; на операційному рівні – через безліч факторів, що спрямовані на покращення стратегічних показників.

Перехід на більш глибокий рівень наукового дослідження факторів, що формують вартість підприємства, зумовлює більш чіткого визначення категорій. Так, під фактором вартості ми будемо розуміти таку змінну величину, яка впливає на результатну складову формування вартості підприємства, а їх виявлення має базуватися на наступних принципах:

мають бути пов’язані з процесами формування фундаментальної вартості та з відповідним рівнем деталізації доведені до всіх рівнів організації;

2/2015


мають відображати як фінансові так і не фінансові результати діяльності підприємства; мають враховувати як результати поточної діяльності, так і перспективи розвитку

підприємства. Вартість утворюючі фактори умовно можна розподілити на два рівні – стратегічний та

фінансовий, які в повній мірі здатні відобразити ступінь використання можливостей підприємства щодо формування позитивної величини фундаментальної вартості. В сучасній економічній літературі [1, 2, 9, 12] на фінансовому рівні фактори фундаментальної вартості розглядаються в контексті моделей її оцінювання на основі економічного прибутку та дисконтованих грошових потоків. Економічний прибуток розглядається як внутрішня оцінка результату функціонування підприємства. Модель дисконтованих грошових потоків, яка багатьма науковцями визначається як найбільш прогресивний метод оцінювання вартості, на нашу думку, є лише альтернативним, так як обидві моделі базуються на одному методологічному принципі – поточній оцінці перспектив розвитку підприємства на основі дисконтування [13].

Сьогодні з усіх існуючих показників, призначених для оцінювання процесу формування фундаментальної вартості підприємства, найбільш розповсюдженою є економічна додана вартість EVA (EconomicValueAdded). Причина полягає в тому, що даний показник поєднує простоту розрахунку та можливість визначення вартості підприємства, а також дозволяє оцінювати ефективність як в цілому, так і в окремих підрозділах. EVA є індикатором якості управлінських рішень: постійна позитивна величина цього показника свідчить про зростання фундаментальної вартості підприємства, тоді як негативна – про її руйнування [14].

Визначення економічної доданої вартості являє собою метод фінансової оцінки та характеристики підприємства, який відображає вплив доходності вкладень капіталу саме в це п в порівнянні з альтернативними інвестиціями, і безпосередньо пов'язує прибутковість капіталу і витрати на нього з вартістю компанії. Ця технологія є основною ланкою у фундаментально-вартісній концепції до управління компанією, паралельно з такими методами як дисконтовані грошові потоки (DiscountedCashFlows – DCF), чиста приведена (Net PresentValue – NPV) і технологія бюджетування капіталовкладень. Фундаментальна вартість формується в процесі реалізації стратегії підприємства, яка спирається на її порівняльні та конкурентні переваги [8, 16].

В основу розрахунку економічної доданої вартості покладено порівняння економічної рентабельності та витрат на капітал (спред доходності капіталу), які в свою чергу можуть бути розкладені на фінансові фактори, які здійснюють безпосередній вплив на формування фундаментальної вартості підприємства. Факторний аналіз прибутковості капіталу та середньозваженої його вартості досить широко описаний у сучасній фінансовій літературі [1, 9, 12] та дозволяє чітко ідентифікувати ті фактори, що здійснюють безпосередній вплив на визначені параметри, а саме: рівень раціональності структура капіталу, ліквідності та платоспроможності, фінансової стійкості та забезпеченості запасів власними оборотними коштами, ділової активності та прибутковості господарської. Однак з точки зору практичної реалізації менеджменту підприємств більш корисним буде не стільки виявлення проблемних факторів, скільки визначення їх цільових значень з точки зору забезпечення позитивної динаміки потоків доданої вартості у майбутньому.

Економічна додана вартість – це по суті оцінка змін у вартості підприємства. Основним фактором створення вартості в моделі економічної доданої вартості є частка надлишкового доходу, який спрямовується на реінвестування, а також різниця між рівнем прибутковості капіталу та його вартістю. Досить цікавою, з точки зору формування доданої вартості, є спроба модифікації методики її визначення на основі факторного підходу.

Факторний аналіз вартості Ю. Брігхема [1] підтверджує, що для її нарощування необхідним є зростання віддачі від вкладення капіталу більшими темпами, ніж зростають витрати на капітал. Встановлення взаємозв’язку даного висновку з економічною логікою формування та функціонування капіталу підприємства дозволяють отримати наступну технологію оцінювання в рамках даної наукової роботи (формула 1): особливості процесу формування капіталу (структура капіталу, вартість власних та позикових його джерел) здійснюють безпосередній вплив на величину доданої вартості через показник середньозваженої вартості капіталу; в процесі функціонування капітал генерує прибуток, який визначає рівень його доходності, що складає основу величини новоствореної доданої вартості [13].

2/2015


( )WACCRWACCКЧПWACC акт−×=

−×=×−= КККЧПEVA (1)

де EVA – величина економічної доданої вартості; ЧП – величина чистого прибутку (з урахуванням відповідних корегувань); К – величина капіталу (з урахуванням відповідних корегувань); WACC – середньозважена вартість капіталу; Rакт – рентабельність активів; ( )WACC. −Rакт

– спред доходності (продуктивності) капіталу.

Структура капіталу безпосередньо впливає на вартість функціонуючого капіталу підприємств, яка є одним із вимірювачів рівня фундаментальної вартості бізнесу. Для розрахунку середньозваженої вартості капіталу (формула 2).

kwkwWACC ПКПлПКПлВКВК .. ×+×= (2)

де wВК – частка власного капіталу у загальній його величині; kВК – вартість власного капіталу, у %; wПл.ПК – частка платного позикового капіталу у загальній його величині, % kПл.ПК – вартість позикового капіталу, %. Рівень прибутковості активів залежить від прибутковості реалізації (Rsale) та продуктивності

функціонування активів (Wa) (формула 3):

WRR asalea ×= (3) В свою чергу продуктивність функціонування активів може бути розкладена на певну

кількість факторів, які здійснюють безпосередній вплив на оцінку загального рівня ефективності їх використання. Як приклад формування факторної моделі аналізу продуктивності активів може бути представлено як показано у формулі 4:

kwk .

.

... авткапстр

зобПот

капПозліквпотактобa kКW ××××= (4)

де Коб.акт. – коефіцієнт оборотності оборотних активів; kпот.лікв – коефіцієнт поточної ліквідності;

w .

.

зобПот

капПоз - частка поточних зобов’язань в структурі позикового капіталу; kстр.кап – коефіцієнт структури капіталу; kавт – коефіцієнт автономії. Узагальнена логіка факторного аналізу спреду доходності капіталу представлена на рис. 1.

Рис. 1. Економічна логіка факторного аналізу спреду доходності капіталу як основи

формування економічної доданої вартості [Розробка автора ]

СПРЕД ДОХОДНОСТІ КАПІТАЛУ

ПРИБУТКОВІСТЬ КАПІТАЛУ

ВИТРАТИ НА КАПІТАЛ

ПРИБУТКОВІСТЬ РЕАЛІЗАЦІЇ

ПРОДУКТИВНІСТЬ АКТИВІВ

СТРУКТУРА КАПІТАЛУ

ВАРТІСТЬ КАПІТАЛУ

СУКУПНІСТЬ ФАКТОРІВ ВПЛИВУ ОПЕРАЦІЙНОГО, ФІНАНСОВОГО ТА СТРАТЕГІЧНОГО РІВНІВ

2/2015


Формалізація та оцінювання факторів вартості на стратегічному рівні є значно складнішою процедурою, так як виникає необхідність врахування якісних характеристик в кількісних показниках. Очевидним є те, що на процеси формування вартості на стратегічному рівні безпосередній вплив здійснює конкурентоспроможність підприємства та його здатність забезпечувати стійкість конкурентних переваг у довгостроковій перспективі. Критичний аналіз методичних підходів до оцінювання конкурентоспроможності підприємства дозволяє говорити про те, що з точки зору інтерпретації результатів оцінки можна говорити про рівень відповідності параметрів досліджуваного об’єкту до параметрів основних конкурентів. Тобто, якщо дану логіку застосувати до аналізу факторів вартості на стратегічному рівні можна говорити про визначення «потенціалу формування на основі факторів конкурентоспроможності підприємства.

Проведені дослідження дозволяють говорити про двоїстий характер підприємства як об’єкту управління його вартістю: з одного боку підприємство як організаційна форма капіталу створюється з метою реалізації його основної функції – самозбільшення вартості, і в даному аспекті виступає суб’єктом економічних відносин, призначення якого організувати процес виробництва реальних вартостей; з іншого боку підприємство є економічним, інвестиційним благом і стає об’єктом вкладення капіталу інших учасників ринку. Забезпечення ефективності функціонування підприємством на основі його вартості зумовлює доцільність зміни пріоритетності концепції ринкової вартості, яка розкриває форму прояву вартості економічного блага, що формується під впливом ціноутворюючих факторів, на фундаментальну вартість, яка характеризує підприємство як економічне, інвестиційне благо, що має потенційну здатність задовольняти різні економічні інтереси.

Дослідження теоретико-методичних аспектів оцінки вартості підприємства дозволило зробити висновок, що методологія еволюціонує в залежності від потреб користувачів та призначення результатів оцінювання. З метою визначення ефективності діяльності підприємства процес оцінки доцільно здійснювати на основі концепцій доданої вартості, що базуються на методології економічного прибутку та дисконтованих грошових потоків. Економічний прибуток може розглядатися як показник ефективності діяльності підприємства, тобто внутрішня оцінка результату його функціонування. З точки зору практичної реалізації методологія економічного прибутку може бути реалізована на основі концепції економічної доданої вартості.

Узагальнюючи результати дослідження можна зазначити, що розвиток наукових досліджень проблематики оцінювання вартості підприємства неможливий без її структуризації, визначення певної субординації різних типів вартості, що передбачає дослідження цілей розмежування, спільних характеристик, виявлення специфіки кожного типу при оцінюванні різними суб’єктами, особливостей інформаційного забезпечення, потреб користувачів результатів оцінки, тощо. Якщо говорити про вартість підприємства як критерій ефективності його діяльності, то варто розглядати фундаментальну (внутрішню) його величину, яка визначається потенційною здатністю компанії задовольняти інтереси усіх зацікавлених осіб бізнесу. Відповідно модель оцінювання такої вартості має враховувати максимальну кількість факторів, які мають пріоритетний вплив на процеси її формування та збільшення та на які може впливати менеджмент підприємства. Запропонований методичний підхід до оцінювання потенціалу формування вартості підприємства дозволяє: по-перше, формалізувати якісні та кількісні результати оцінки та розрахувати узагальнюючий показник, який визначає реальні можливості подальшого цілеспрямованого впливу менеджерів; врахувати особливості та тенденції розвитку зовнішнього середовища та його можливостей щодо процесів нарощення вартості підприємства; сформувати стратегічні орієнтири розвитку підприємства та забезпечити позитивну динаміку змін його вартості на основі ідентифікації критичних значень факторів стратегічного та фінансового рівня.

Список використаних джерел: 1. Бригхем Ю. Финансовый менеджмент. Полный курс / Ю. Бригхем, Л. Гапенски. –

СПб. : Экономическая школа, 1997. – Т. 1. – 497 с.; Т.2. – 669 с. 2. Корж Р. В. Фінансові аспекти формування вартості підприємства // Ефективна

економіка. – 2012. – № 6 [Електронний ресурс] / Р. В. Корж, Н. В. Шевчук. – Режим доступу до журн.: http://www.economy.nayka.com.ua

3. Кудина М. В. Теория стоимости компании: монография / М. В. Кудина. – М. : ИД «ФОРУМ», ИНФРА-М, 2010. – 368 с.

http://www.economy.nayka.com.ua

2/2015


4. Лісніченко О. О. Фундаментально-вартісні аспекти результативності розвитку харчових підприємств України / О. О. Лісніченко // Бізнес-інформ. – 2013. – № 4. – С. 165–172.

5. Лісніченко О. О. Економічна природа вартості підприємства / О. О. Лісніченко // Формування ринкової економіки. Спецвипуск «Економіка підприємства: теорія та практика» : зб. наук. пр. – К. : КНЕУ, 2012. – С. 312–317.

6. Мендрул О. Г. Управління вартістю підприємств: монографія / О. Г. Мендрул. – К. : КНЕУ, 2002. – 272 с.

7. Мендрул О. Г. Управління вартістю підприємства: навч. посібник / О. Г. Мендрул – К. : КНЕУ, 2011. – 538 с.

8. Мних О. Б. Маркетингова концепція формування вартості машинобудівного підприємства: теорія і практика: монографія / Мних О. Б. – Львів : Видавництво Національного університету «Львівська політехніка», 2009. – 428 с.

9. Теплова Т. В. Инвестиционные рычаги максимизации стоимости компании. Практика российских предприятий: монография / Т. В. Теплова – М. : Вершина, 2006. – 272 с.

10. Уолш К. Ключевые показатели менеджмента [Текст] / К. Уолш. – М. : Дело, 2000. – 843 с.

11. Фролова Л. В. Формирование ізнес-модели предприятия [тескт] Учебник / Л. В. Фролова, Е. С. Кравченко. – К. : Центр учебной литературы, 2012. – 384 с.

12. Швиданенко Г. О. Управління капіталом підприємства / Г. О. Швиданенко, Н. В. Шевчук. – К. : КНЕУ, 2007. – 440 с.

13. Шевчук Н. В. Багатофакторна модель оцінювання фундаментальної вартості національних підприємств чорної металургії / Н. В. Шевчук // Стратегія підприємства: зміна парадигми управління та інноваційні рішення для бізнесу: колективна монографія [за ред.. проф. А. П. Наливайка]. – К. : КНЕУ, 2015. – С. 282 – 296.

14. Шевчук Н. В. Вартість як критерій ефективності управління підприємством / Н. В. Шевчук // Економічний часопис – XXI. Науковий журнал. – 2014. – № 5 – 6. – С. 68 – 71.

15. Яковлева Е. А. Управление стоимостью предприятия в инновационном процессе: Монография / Е. А. Яковлева. – СПб. : Изд-во СПбГПУ, 2008.

* Цемашко Юлія Сергіївна – магістр кафедри економіки підприємств Київського

національного економічного університету імені Вадима Гетьмана.

2/2015


ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ УДК 614.84 Микола Андрієнко * ОБҐРУНТУВАННЯ СКЛАДОВИХ ПРОЦЕСУ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ

УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ У СФЕРІ ПОЖЕЖНОЇ БЕЗПЕКИ У статті досліджено підходи щодо визначення складових процесу вироблення, ухвалення та

реалізації управлінських рішень. За результатами проведених досліджень обґрунтовано складові процесу формування та реалізації управлінських рішень органами державного управління в сфері пожежної безпеки. До складу етапів зазначеного процесу включено: етап отримання, оброблення й аналізу інформації щодо змін чинників зовнішнього й внутрішнього середовищ сфери пожежної безпеки; етап встановлення ситуаційної мети, що має досягатися; етап визначення альтернативних варіантів досягнення обраної мети; етап ухвалення управлінського рішення; етап планування реалізації управлінського рішення; етап визначення завдань суб’єктам системи державного управління сферою пожежної безпеки; етап формування часткових рішень щодо виконання поставлених завдань; етап організації діяльності щодо виконання управлінського рішення; етап керівництва діяльністю щодо виконання управлінського рішення; контроль виконання управлінського рішення.

Ключові слова: пожежна безпека, державне управління, процес, рішення. Андриенко Н. В. Обоснование составляющих процесса формирования и реализации

управленческих решений в сфере пожарной безопасности. В статье исследованы подходы к определению составляющих процесса разработки,

принятия и реализации управленческих решений. По результатам проведенных исследований обоснованы этапы процесса формирования и реализации управленческих решений органами государственного управления в сфере пожарной безопасности. В состав этапов указанного процесса включены: этап получения, обработки и анализа информации об изменениях факторов внешней и внутренней сред сферы пожарной безопасности; этап установления ситуационной цели, которая должна достигаться; этап определения альтернативных вариантов достижения выбранной цели; этап принятия управленческого решения; этап планирования реализации управленческого решения; этап определения задач субъектам системы государственного управления сферой пожарной безопасности; этап формирования частичных решений относительно выполнения поставленных задач; этап организации деятельности по реализации управленческого решения; этап руководства деятельностью по выполнению управленческого решения; контроль выполнения управленческого решения.

Ключевые слова: пожарная безопасность, государственное управление, процесс, решение. Andrienko M. V. Background of the components of formation and implementation process for

management decisions in the field of fire safety. The article studies approaches to defining components of development, formation and

implementation process for management decisions. Based on the results of the research stages of the formation and implementation process for management decisions by the government in the field of fire safety are explained. The structure of the mentioned process include the following stages: receiving, processing and analyzing information about the changes of external and internal environment factors of the field of fire safety; establishing a situational objective to be achieved; determining alternative ways of achieving the selected objective; making a management decision; planning the implementation of a management decision; determining tasks for the subjects of state management system for the field of fire safety; forming partial solutions regarding implementation of the set tasks; organization of activities for implementation of a management decision; guidance for implementation of a management decision; control of a management decision performance.

Keywords: fire safety, state management, process, decision. Будь-який вид діяльності пов’язаний із свідомим або несвідомим вибором певних дій. Як

показали результати проведеного автором аналізу, управлінська діяльність органів державної

2/2015


влади в сфері пожежної безпеки (далі – ПБ) досить складна та різноманітна. Вона містить у себе рішення значного кола завдань, організацію та здійснення багатьох складних заходів, пов’язаних із функціонуванням сфери ПБ.

В основу управлінської діяльності в системі державного управління сферою ПБ, як і в будь-якій системі організаційного управління, покладений процес формування та реалізації управлінського рішення, яке вважається, у свою чергу, основою державного управління [1-4]. У відповідності до нього здійснюється вся наступна діяльність органів державного управління, пов’язана з реалізацією державної політики в сфері ПБ.

Постановка проблематики. Різноманітні варіанти процесу вироблення, ухвалення та реалізації управлінських рішень наведені в працях А. Аакера, І. Ансоффа, В. Д. Бакуменка, П. С. Гейзлера, В. В. Глущенка, В. М. Добкіна, С. О’Доннела, П. Дракера, В. В. Дружиніна, Л. Г. Євланова, П. Кляйндорфера, В. І. Кноррінга, Г. Кунца, О. А. Машкова, С. П. Мосова, Н. Р. Нижник, С. Оптнера, А. Робертсона, Д. Руссо, А.Е. Саака, Г. Саймона, Е.А. Смирнова, Р. Таунсенда, Р. Тейлора, В. Н. Тюшнякова, В. Є. Чиркіна, Ф. І. Шамхалова, О. С. Шаптали та ін.

При цьому слід зазначити, що питання формування та реалізації управлінських рішень у межах державного управління, особливо у сфері ПБ, потребують дослідження для визначення складових процесу формування та реалізації управлінських рішень органами державного управління сферою ПБ.

Мета статті. Дослідити існуючі підходи та обґрунтувати складові процесу формування та реалізації управлінських рішень у сфері ПБ.

Викладення основного матеріалу. Л. Планкетт і Г. Хейл у свій час запропонували концепцію щодо побудови процесу вироблення та ухвалення управлінських рішень, яку вважали концепцією випереджального управління [5]. Вони виходили з необхідності усунення невизначеностей, які виникають під час управлінської діяльності при розв’язанні проблем. У зв’язку з цим, авторами запропоновано такі складові процесу формування управлінського рішення: збирання інформації та виявлення проблеми; описання проблеми; проведення причинно-наслідкового аналізу; постановка ситуаційної мети, що досягається; вироблення альтернативних варіантів рішення; вибір критеріїв оцінки досягнення мети; визначення та оцінка ризику; ухвалення рішення.

Особливістю підходу, запропонованого Л. Планкеттом і Г. Хейлом, вважається проведення ґрунтовного причинно-наслідкового аналізу, що дозволяє добре структурувати проблему, яка підлягає розв’язанню. Разом з тим, керівнику, який ухвалює рішення, треба враховувати обмеження часу на проведення причинно-наслідкового аналізу.

Авторський колектив у [6] приділив значну увагу системному аналізу проблем шляхом побудови SWOT-матриці. Головним завданням вважається зменшення невизначеності (неповноти і недостатньої достовірності інформації). До складу процесу формування та реалізації управлінського рішення авторами віднесено: постановка системи цілей і вибір критеріїв їх оцінки; системний аналіз проблеми та побудова SWOT-матриці; аналіз встановлених обмежень; розробка альтернативних варіантів рішення; ухвалення рішення; розробка плану реалізації ухваленого рішення; реалізація рішення.

Зазначений підхід забезпечує добру структуризацію проблеми, але вимагає автоматизації складної процедури побудови SWOT-матриці, що пов’язано з існуванням обмежень часу, що відводиться на вироблення та ухвалення управлінського рішення в сфері ПБ.

Г. Райт, досліджуючи особливості державного управління [7], запропонував декілька стадій формування управлінського рішення: розпізнання та визначення проблеми і доконечності рішення; встановлення критеріїв; встановлення пріоритетів і обмежень критеріїв; збирання необхідної інформації та фактів; розробка й оцінка альтернатив рішення; вибір найкращої альтернативи та ухвалення рішення.

Недоліком такого підходу, на наш погляд, можна вважати наявність розірваності стадій стосовно мети, яка досягається шляхом вироблення, ухвалення та реалізації управлінського рішення.

При аналізі управлінської діяльності в площині державного управління Г.В. Атаманчук [3] описав загальні етапи, протягом яких здійснюється формування управлінського рішення: аналіз і оцінка управлінської ситуації; прогнозування та моделювання необхідних чи можливих дій по збереженню та перетворенню стану управлінської ситуації (у суб’єкті й об’єктах державного

2/2015


управління); розробка передбачуваних правових актів або організаційних заходів; обговорення та ухвалення правових актів і здійснення відповідних організаційних заходів.

Наявність загальності в авторському підході до визначення складових процесу формування управлінських рішень ускладнює з’ясування змісту конкретних операцій щодо вироблення й ухвалення управлінського рішення.

Цікавим є підхід, запропонований В.П. Тронем [8]. На його думку, формувати та реалізовувати рішення необхідно з урахуванням моделі поведінки людини. Автор визначив послідовність із десяти етапів, застосування яких дозволяє людині, на думку автора, виробити й ухвалити відповідне рішення. Особливістю процесу вироблення та ухвалення управлінського рішення вважається перевірка цього рішення на еластичність.

Запропонована В.П. Тронем послідовність етапів формування управлінського рішення має користь для умов формування таких рішень органами державного управління в сфері ПБ з позиції обґрунтування мети і аналізу об’єктивно існуючих можливостей щодо її досягнення.

Відомі фахівці з питань менеджменту в [9] визначили складові процесу формування управлінського рішення, до яких ними віднесено: діагноз проблеми; формулювання обмежень і критеріїв для ухвалення рішення; виявлення альтернатив рішення; оцінка альтернатив; ухвалення рішення.

На нашу думку, наведену М. Альбертом, М.Х. Месконом і Ф. Хедоурі структуру процесу вироблення та ухвалення управлінського рішення можна розглядати як прийнятну з подальшою деталізацією для встановлення зв’язків і структуризації етапу «діагноз проблеми».

На схожих позиціях стосовно процесу формування управлінського рішення знаходиться і Р. Дафт [10]. Ним запропоновано чотири загальних етапи, до складу яких увійшли: усвідомлення потреби в рішенні; діагностика і казуальний аналіз; розробка варіантів рішення; вибір найкращого варіанту.

Цінними є результати досліджень Л.А. Жданової, яка узагальнила досвід організації та управління промисловими фірмами в розвинених країнах щодо процесу вироблення та ухвалення управлінських рішень. За її аналізом, при всій розмаїтості існуючих підходів, у складі зазначеного процесу присутні такі етапи: визначення цілей; формулювання, ідентифікація та аналіз проблем; генерування і аналіз альтернативних варіантів рішення; ухвалення рішення [11].

Три стадії формування та реалізації управлінського рішення запропоновано Л. Є. Соколовою: визнання необхідності рішення (вивчення ситуації; інтерпретація і формулювання проблеми; визначення критеріїв успішного розв’язання проблеми); вироблення рішення (розробка альтернатив; оцінювання можливих альтернатив; вибір альтернативи); реалізація ухваленого рішення (організація виконання рішення; аналіз і контроль виконання рішення; зворотний зв’язок) [12]. Зазначений авторкою підхід схожій з вище розглянутими підходами.

Проведений дисертантом аналіз доступних відкритих інформаційних матеріалів, розташованих на офіційному сайті Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі – ДСНС) (http://www.firedep.gov.ua) і наявної спеціалізованої літератури щодо діяльності у сфері ПБ в Україні ([13-17]) виявив відсутність методичних матеріалів і документів ДСНС, які б визначали процедури вироблення, ухвалення та реалізації управлінських рішень. Існують лише описи функціональних обов’язків керівного складу та часткові порядки надання дозволів.

Виходячи з результатів вище проведеного аналізу складових процесу формування та реалізації управлінських рішень, обґрунтуємо складові процесу формування та реалізації управлінських рішень органами державного управління у сфері ПБ.

Аналіз діяльності органів державного управління сферою ПБ в Україні показує, що вхідним потоком процесу вироблення, ухвалення та реалізації управлінських рішень (далі – ПВУРУР) є інформація, яка генерується різноманітними внутрішніми (накази ДСНС, план державних закупівель, заявки на матеріальні засоби, план фінансування, план професійної підготовки, стан ресурсного забезпечення, національна доповідь тощо) і зовнішніми (оперативна інформація про надзвичайні ситуації, стан погоди, закони, укази, міжнародні угоди, постанови тощо) джерелами.

З метою отримання релевантної інформації потрібно мати сукупність відповідних джерел щодо моніторингу стану сфери ПБ на основі системних досліджень чинників зовнішнього fДУ, fСПБ і внутрішнього gДУ, gСПБ середовищ, зміна яких призводить до безпосереднього впливу на

http://www.firedep.gov.ua)

2/2015


функціонування об’єктів чи суб’єктів у сфері ПБ і появи розбіжностей ∆ між нормативно встановленими значеннями показників ефективності n0 з отриманими значеннями n у сфері ПБ у результаті виконання завдань z, поставлених органами державного управління [18].

Виникнення розбіжностей ∆ = n0 - n може вважатися підставою для виникнення з часом кризової (проблемної) ситуації у сфері ПБ у зв’язку з недосягненням поставленої мети. Так, відсутність досліджень, пов’язаних з діями пожежно-рятувальних підрозділів в умовах ведення бойових дій, не дозволило ДСНС своєчасно сформувати джерело інформації щодо сучасного досвіду таких дій в умовах цивільної оборони і підготуватись до адекватних дій в антитерористичній операції в південно-східному регіоні України з її початком.

При цьому інформація з джерел має задовольняти вимогам щодо її повноти, достовірності та своєчасності [19].

На першому етапі ПВУРУР мають здійснюватися процедури отримання, оброблення й аналізу інформації щодо стану сфери ПБ. Оцінювання небезпечної ситуації, що склалася чи складається в будь-якому секторі сфери ПБ у наслідок виникнення розбіжності ∆ , повинне відбуватися з урахуванням відомого принципу «реальності дій». При оцінюванні ситуації слід дослідити та проаналізувати всі чинники (fДУ, fСПБ, gДУ, gСПБ ) та умови, що пов’язані з причинами існуючого стану сфери ПБ і процесами управління нею (1…G…K1…KS). Проведення оцінки має здійснюватися органами управління в системі державного управління сферою ПБ і включати не тільки оцінювання стану чинників внутрішнього та зовнішнього середовищ сфери ПБ, а також наявного часу відповідно до принципу «своєчасності управлінського рішення», з метою своєчасного (оперативного) формування управлінського рішення для впливу на стан сфери ПБ.

На підставі результатів проведення системного аналізу ситуації, що склалася чи складається, треба перейти до другого етапу ПВУРУР – визначення відповідної реакції, яка спрямована на максимальне забезпечення якості функціонування сфери ПБ. Аналіз існуючих видів таких реакцій [9, 20, 21], що використовуються в інших сферах і галузях при виникненні негативних ситуацій, дозволив їх відповідним чином систематизувати: усунення причин, зміна характеристик причин, находження кращого способу адаптації, залишання існуючої ситуації. У залежності від обраного виду реакції необхідно встановити ситуаційну мету, яку треба досягти (подолання надзвичайної ситуації, пов’язаною з гасінням пожежі; покращення стану пожежної безпеки на АЕС з використанням спеціальних технічних засобів; покращення протипожежного захисту лісових територій в умовах тривалої засухи тощо), а також визначити (уточнити) обмеження та показники для оцінки ступеня досягнення мети. Цим самим забезпечується реалізація вище наведеного принципу «цілеспрямованості».

Правильне обрання виду відповідної реакції залежить від обраної парадигми вироблення управлінського рішення, яка має забезпечувати формування альтернативних варіантів такого рішення для досягнення ситуаційної мети. Таким чином, на третьому етапі ПВУРУР із урахуванням принципу «неостаточних рішень» треба розробити низку альтернативних варіантів управлінського рішення щодо досягнення мети з урахуванням імовірних варіантів розвитку ситуації, що склалася чи складається в сфері ПБ на момент формування такого рішення. У такому випадку обмеженням може стати стан ресурсного забезпечення: фінансового, інформаційного, технічного, людського, енергетичного тощо. У зв’язку з цим, для забезпечення високої ефективності розробки альтернативних варіантів досягнення цілі потрібна попередня ґрунтовна підготовка всіх необхідних даних, що стосується як стану сфери ПБ, так видів і стану її ресурсного забезпечення.

Для встановлення меж при відборі альтернатив обмеження часу, вартості та цінності мають бути формалізовані, що дозволить скоротити список альтернативних варіантів і зробити його реальним. При цьому часові обмеження будуть залежати від терміновості отримання управлінського рішення та умов ситуації, що склалася чи складається в сфері ПБ. Вартість же управлінського рішення має визначатися наявністю ресурсів, а цінності – державними інтересами у сфері ПБ.

Важливою особливістю третього етапу, під час розробки й обґрунтування альтернативних варіантів досягнення цілі органами державного управління сферою ПБ на підставі впровадження принципу «системності», є виконання необхідних розрахунків з використанням сучасного математичного й програмного забезпечення та застосуванням сучасної комп’ютерної техніки, що

2/2015


забезпечить мобільність управлінської праці, своєчасність, а також об’єктивність ухвалення управлінського рішення при збереженні потрібної його якості та зменшення ризиків.

Ухвалення найкращого управлінського рішення зі складу існуючих альтернативних варіантів здійснюється на четвертому етапі ПВУРУР, який процедурно вважається одним із досить складних етапів в управлінській діяльності [5, 7, 9, 11, 22]. Із альтернативних варіантів досягнення встановленої мети необхідно обрати один, який вважається найбільш приємним для ситуації, що склалася чи складається на момент формування управлінського рішення в сфері ПБ. Ухвалення рішення покладає на керівника органу державного управління сферою ПБ усю повноту відповідальності за вибір способу досягнення встановленої мети.

Аналіз, оцінку та визначення найкращого варіанта управлінського рішення необхідно здійснювати на підставі принципів «своєчасності», «реалізованості» та «регулярізації» з використанням відомих кількісних методів на підставі обраних класичного або похідного критеріїв. Найкращим має вважатися той варіант, при якому буде забезпечена максимальна ступінь досягнення мети при мінімізації витрат наявних ресурсів: інформаційних, економічних, фінансових, матеріальних, людських.

При цьому треба зазначити, що реалізація принципу «регулярізації» дозволяє встановлювати нормативні показники, за якими буде визначаться ступінь досягнення мети при виконанні рішення суб’єктами системи державного управління сферою ПБ.

Ухвалене управлінське рішення потребує конкретизації процедур його реалізації, що здійснюється шляхом планування на п’ятому етапі ПВУРУР. Планування виконання управлінського рішення полягає в установленні визначеної послідовності, а також способів виконання суб’єктами системи державного управління сферою ПБ завдань, які на них будуть покладені, з визначенням порядку та способів їх взаємодії між собою, а також з іншими органами державного управління.

Для введення ухваленого рішення в дію необхідно визначити завдання щодо реалізації управлінського рішення в межах системи державного управління сферою ПБ, що і здійснюється на шостому етапі ПВУРУР. Ці завдання повинні визначатися з урахуванням розробленого плану дій.

При цьому мають бути сформовані часткові рішення суб’єктами системи державного управління сферою ПБ, спрямовані на виконання поставлених завдань (сьомий етап ПВУРУР). Треба також зазначити, що порядок формування часткових рішень повинен бути аналогічним і гармонізованим за своїми етапами порядку формування ухваленого управлінського рішення. Наявність цього етапу обумовлено необхідністю врахування такого закону державного управління, специфічного сфері ПБ, як єдність і підлеглість критеріїв ефективності, які використовуються в процесі управління сферою ПБ.

Далі на восьмому та дев’ятому етапах ПВУРУР здійснюється організація діяльності та керівництво діяльністю суб’єктів системи державного управління сферою ПБ щодо виконання ними ухваленого управлінського рішення.

Заключним етапом реалізації управлінського рішення можна вважати етап, на якому здійснюється контроль. Це дозволить на підставі реалізації принципів «регулярізації рішень» і «стійкості по ефективності», забезпечити своєчасність (оперативність) реакції органів державного управління сферою ПБ на виникнення ситуації «недосягнення мети» і приведення ходу процесу виконання загального управлінського рішення до планового за рахунок дії негативного зворотного зв’язку (контур самоорганізації, див. рис). Особливістю зазначеного етапу є контроль не тільки кінцевого результату, але і поетапний контроль результатів, що забезпечить своєчасність і дієвість корегуючих дій.

Висновки. Запропоновані складові процесу формування та реалізації управлінських рішень у сфері ПБ із врахуванням об’єктивних законів державного управління, специфічних сфері ПБ, і базової сукупності принципів формування управлінського рішення дозволить, на наше переконання, забезпечити формування об’єктивного й якісного управлінського рішення, а також його ефективну реалізацію.

Список використаних джерел: 1. Касымов Б. Э. Организация управления пожарной охраной: Административно-правовые

вопросы / Б. Э. Касымов. – М. : Стройиздат, 1982. – 183 с.

2/2015


2. Доманський В. А. Державне управління пожежною безпекою України (організаційно-правовий аналіз за матеріалами діяльності Державного департаменту пожежної безпеки): дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / В. А. Доманський. – К., 2004. – 258 с.

3. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: [курс лекций] / Г. В. Атаманчук. – [3-е изд., доп.]. – М. : Изд-во ОМЕГА-Л, 2005. – 584 с.

4. Нижник Н. Р. Теоретичні аспекти державного управління: [монографія] / Н. Р. Нижник, С. П. Мосов. – Чернівці : Технодрук, 2011. – 248 с.

5. Планкетт Л. Выработка и принятие управленческих решений / Планкетт Л., Хейл Г.; сокр. пер. с англ. В.П. Аверчев, Ю.А. Ушанов. – М. : Экономика, 1984. – 168 с.

6. Учитель Ю. Г. Разработка управленческого решения / Ю. Г. Учитель, А. И. Терновой, К. И. Терновой. – [2-е изд.]. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 383 с.

7. Райт Г. Державне управління / Г. Райт; перекл. з англ. В. Івашка, О. Коваленко, С. Соколик. – К.: Основи, 1994. – 191 с.

8. Тронь В. П. Стратегія прориву: [монографія] / В. П. Тронь. – К. : УАДУ, 1995. – 344 с. 9. Мескон М. Х. Основы менеджмента / М. Альберт, М. Х. Мескон, Ф. Хедоури; пер. с англ.

М. А. Майорова, Э. В. Шустер, А. А. Быковский и др. – М. : «Дело», 1992. – 702 с. 10. Дафт Р. Л. Менеджмент / Р. Л. Дафт; пер. с англ. С. Жильцов, В. Вольский,

Д. Раевская. – СПб. : Питер, 2000. – 832 с. 11. Жданова Л. А. Организация и управление промышленной фирмой в развитых странах /

Л. А. Жданова. – М. : ЗАО «Издательство «Экономика», 2008. – 637 с. 12. Соколова Л. Е. Разработка управленческого решения / Л. Е. Соколова. – М. : Высшее

образование, 2008. – 188 с. 13. Рожков А. П. Пожежна безпека: навчальний посібник [для студентів вищих закладів

освіти України] / А. П. Рожков. – К. : Пожінформтехніка, 1999. – 256 с. 14. Удод М. В. Адміністративно-правове регулювання забезпечення пожежної безпеки в

Україні: дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / М. В. Удод. – Ірпінь, 2004. – 210 с. 15. Кузнецов В. Пожарная безопасность / В. Кузнецов. – Х. : Фактор, 2008. – 592 с. 16. Основи державного управління у сфері пожежної безпеки: [навчально-методичний

посібник] / [Ю. М. Горбаченко, Г. С. Грибенюк, А. М. Капля, А. М. Кришталь та ін.]. – Черкаси : АПБ ім. Героїв Чорнобиля, 2012. – 192 с.

17. Садковий В. П. Управління та організація діяльності у сфері цивільного захисту: [практичний посібник] / В. П. Зосімов, В. П. Садковий, Л.В. Ушаков. – Харків, 2006. – 370 с.

18. Андриенко Н. В. Обоснование структуры модели самоуправления в системе государственного управления сферой пожарной безопасности / Н. В. Андриенко // Вестник ПГУ им. С. Торайгырова. Гуманитарная серия. – 2013. – № 2. – С. 9–14.

19. Нижник Н. Р. Вимоги до джерел інформації в системі державного управління / Н. Р. Нижник, С. П. Мосов // Вісник Запорізького юридичного інституту. – 1999. –№ 1. – С. 30–45.

20. Акофф Р. О целеустремленных системах / Р. Акофф, Ф. Эмери; пер. с агл. Г. Б. Рубальского; под ред. И.А. Ушакова. – М. : Советское радио, 1974. – 272 с.

21. Грейсон Дж. К. мл. Американський менеджмент на пороге ХХІ века / Дж. К. мл. Грейсон, К. О’Делл; пер. с англ. – М. : Экономика, 1991. – 319 с.

22. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державного управління: [навч. посіб.] / Н. Р. Нижник, О. А. Машков; за заг. ред. Н.Р. Нижник. – К. : Вид-во УАДУ, 1998. – 160 с.

* Андрієнко Микола Васильович – кандидат історичних наук. УДК 352:336.14(477):334.012.74 Юлія Глущенко *

МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ УКРАЇНИ В ПРОЦЕСІ РЕАЛІЗАЦІЇ ФІНАНСОВОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Розглянуто теоретичні основи місцевих бюджетів України як головної складової

бюджетної системи та основного фінансового ресурсу місцевих органів влади. Досліджено історичні аспекти формування системи місцевих бюджетів у період незалежності держави та

2/2015


виявлено фактори, що стримують процес реалізації фінансової централізації. Запропоновано напрями удосконалення системи формування доходів бюджетів та механізму фінансового вирівнювання, що сприятиме підвищенню рівня фінансової незалежності місцевих органів влади.

Ключові слова: децентралізація, фінансова децентралізація, місцеві бюджети, міжбюджетні відносини, фінансове вирівнювання, доходи, субвенції.

Глущенко Ю. А. Местные бюджеты Украины в процессе реализации финансовой

децентрализации. Рассмотрены теоретические основы местных бюджетов Украины, как главной

составляющей бюджетной системы и основного финансового ресурса местных органов власти. Исследованы исторические аспекты формирования системы местных бюджетов в период независимости государства и выявлены факторы, сдерживающие процесс реализации финансовой централизации. Предложены направления совершенствования системы формирования доходов бюджетов и механизма финансового выравнивания, что будет способствовать повышению уровня финансовой независимости местных органов власти.

Ключевые слова: децентрализация, финансовая децентрализация, местные бюджеты, межбюджетные отношения, финансовое выравнивание, доходы, субвенции.

Gluschenko Y. Local governments Ukraine in the implementation of fiscal decentralization. The theoretical bases of local budgets Ukraine, as the main component of the budget system and

basic financial resources of local authorities. Studied historical aspects of forming the system of local budgets between independence and identified factors that hinder the implementation process of financial centralization. Directions improving the system of income budgets and financial equalization mechanism that will contribute to the financial independence of local authorities.

Keywords: decentralization, fiscal decentralization, local governments, intergovernmental relations, financial equalization, income subsidies.

Постановка проблеми. Дослідження проблематики формування місцевих бюджетів, як

головної складової фінансів місцевих органів влади, на сучасному етапі набуває особливого значення. Досягнення фінансової децентралізації місцевих органів влади є однією з умов забезпечення ефективного зростання соціально-економічних процесів у всіх сферах життя населення.

Стратегічними в даному напрямі є державні заходи щодо удосконалення взаємовідносин державного та місцевих бюджетів, зокрема удосконалення формульного розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів; розмежування повноважень за принципом субсидіарності та на засадах децентралiзацiї влади; створення умов для здійснення трансформації територіальної організації влади і т. ін., затверджені розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 квітня 2014 року № 385-р «Про схвалення проекту основних напрямів бюджетної політики на 2015 рік» [11].

Проте існуюча система міжбюджетних відносин та механізм фінансового вирівнювання повною мірою не стимулюють розвиток бюджетно-податкового потенціалу територій, створює їх залежність від органів державної влади та знижує якість управління місцевими бюджетами. Основними джерелами наповнення місцевих бюджетів досі залишаються трансферти, що створює певну залежність та стримує розвиток фінансової децентралізації в Україні. Не чітка розмежованість повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, неврегулюваність законодавчої бази послаблює загальну ефективність процесу фінансової децентралізації.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Серед зарубіжних вчених питаннями фінансової децентралізації займалися В. Оутс, Ч. Тібо, Р. Масгрейв та ін. У вітчизняній економічній науці дослідженню проблем місцевих бюджетів та фінансової децентралізації присвячені праці таких провідних вчених, як О. Василик, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніна, І. Лютий, В. Опарін, К. Павлюк, С. Юрій та інші. Наукова цінність їх розробок полягає у визначенні економічної сутності місцевих фінансів, обґрунтуванні необхідності існування розвитку інституту місцевого самоврядування, узагальненні теоретичних основ та пропозиціях щодо удосконалення системи міжбюджетних відносин, механізму фінансового вирівнювання та ін.

2/2015


Віддаючи належне науковим напрацюванням з цієї проблематики, зазначимо, що спостерігається певна фрагментарність досліджень проблематики теоретичних, еволюційних аспектів формування місцевих бюджетів в умовах фінансової децентралізації та реформування системи місцевого самоврядування.

До невирішених частин загальної проблеми належать окремі проблемні питання формування місцевих бюджетів в процесі фінансової децентралізації, як найбільш ефективної форми організації управління суспільними коштами.

Метою статті є дослідження стану формування місцевих бюджетів в умовах реалізації процесу фінансової децентралізації в Україні та обґрунтування причин, що уповільнюють її впровадження. Для досягнення поставленої мети вирішувалися наступні завдання:

- розглянути теоретичні основи формування місцевих бюджетів; - дослідити динаміку особливостей формування місцевих бюджетів незалежної України,

визначити фактори, що стримують реалізацію процесу фінансової децентралізації; - запропонувати напрями удосконалення системи формування доходів та механізму

фінансового вирівнювання, що сприятиме підвищенню рівня фінансової незалежності місцевих органів влади.

Виклад основного матеріалу. Фінансова незалежність місцевих органів влади – важлива умова розвитку демократії в Україні. Сутність її полягає у можливості самостійно вирішувати питання комплексного фінансового забезпечення економічного й соціального розвитку територій. Стратегічні перетворення місцевого самоврядування мають на меті належну імплементацію положень Європейської Хартії місцевого самоврядування, що передбачає перш за все розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів самоврядування чітким розподілом функцій між рівнями влади, підкріпленими необхідними фінансовими ресурсами для їх виконання [18, с. 42].

Суперечливість фінансового забезпечення розвитку територій полягає в тому, що адміністративно-територіальні утворення мають різну податкову базу та податковий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розміщення продуктивних сил та природно-ресурсного потенціалу. Забезпечення такої фінансової незалежності територіальних громад вбачається у децентралізації влади і відповідному розподілі між центром і регіонами [8, с. 67]. Складність управління місцевими фінансами, як це не парадоксально, зумовило той факт, що наразі в Україні це найбільш децентралізований напрямок публічного сектору [5, с. 3].

Децентралізація (від лат. de — «заперечення», centralize — «середній, центральний») – знищення, скасування або ослаблення централізації і розширення прав низових органів управління [15, с. 164]. За визначенням англійського ученого В. Оутса, «децентралізація – право незалежного прийняття рішень децентралізованими одиницями» [19, с. 115]. Децентралізація виступає однією з форм розвитку демократії, що дозволяє при збереженні держави та її інститутів розширити місцеве самоврядування, активізувати населення на вирішення власних потреб та інтересів, звузити сферу впливу держави на суспільство, замінюючи цей вплив механізмами саморегуляції, виробленими самим суспільством, зменшити витрати держави і платників податків на утримання держапарату і його матеріальних придатків – армію, міліцію тощо [14].

Фінансова децентралізація відображає фінансові повноваження органів регіонального рівня і є однією з фундаментальних умов незалежності та життєздатності органів місцевої влади: децентралізація процесів ухвалення рішень збільшує можливості участі місцевої влади в розвитку підконтрольної їй території [4].

Теорія податково-бюджетної децентралізації, визначеної В. Оутсом, передбачає фінансування субнаціональних бюджетів по можливості за рахунок податків, що сплачуються жителями регіону. Витрати мають бути регіональними з мінімальними побічним ефектами для інших регіонів.

Місцеві бюджети є важливою ланкою бюджетної системи, оскільки відіграють суттєву роль у перерозподілі валового внутрішнього продукту, вирішенні проблеми фінансового забезпечення регіонів. Крім того, здійснюють безпосередній вплив на задоволення різних потреб населення, стан та якість надання державних послуг. Стосовно визначення сутності місцевих бюджетів слід відзначити, що у літературі існують різні трактування поняття, що, у свою чергу, позначається на визначенні ролі місцевих бюджетів у фінансовій системі держави.

Так, за визначенням В. Н. Твердохлєбова, «місцеві фінанси складають частину єдиної

2/2015


системи фінансів країни і знаходяться в безпосередньому віданні місцевих рад та їх виконавчих комітетів» [16]. В. І. Кравченко вважає, що місцеві бюджети – це сукупність бюджетів, які складаються, затверджуються і виконуються відповідними місцевими органами влади і самоврядування [9, с. 23]. Відомий український вчений О. Д. Василик визначає місцеві бюджети як фонди фінансових ресурсів, що зосереджені в розпорядженні місцевих органів влади і регіонального самоврядування [3, с. 51]. На думку А. Є. Буряченка, місцеві бюджети, як економічна категорія, відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами самоврядування та об’єктами розподілу створеної вартості у процесі формування фондів коштів, що використовуються на соціально-економічний розвиток регіонів і поліпшення добробуту населення [1, с. 13].

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР місцевий бюджет – це план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування [12]. Відповідно до Бюджетного кодексу місцеві бюджети – бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування [2]. Бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань. Всього в Україні налічується близько 12 тис. бюджетів, які в загальному охоплюються поняттям «бюджетний устрій» чи «бюджетна система України» [10, с. 23].

Розглядаючи стан формування системи місцевих бюджетів з часів здобуття Україною незалежності, відзначимо, що уряд перекладав більшість соціальних видатків на місцеві бюджети у формі незабезпечених видаткових доручень. Територіальні громади, які відчували найгострішу потребу в забезпеченні соціального захисту населення, в значній частині перебували у важкому фінансовому становищі, їх бюджетна непевність пов’язана з нестабільними надходженнями та мінливими видатковими зобов’язаннями, що унеможливлювало виконання органами місцевого самоврядування завдання ефективно планувати й виконувати бюджети, а також ефективно фінансувати надання суспільних послуг.

Протягом 1995–1998 рр. міжбюджетні відносини залишалися неврегульованими (дефіцит місцевих бюджетів в 1998 р. складав 1,8 млрд. грн.) [6, с. 52]. Доходи місцевих бюджетів формувалися за рахунок суперечливого поєднання розщеплених податків, параметри яких постійно змінювалися, з поступовим переходом до закріплення окремих з них (наприклад прибуткового податку з громадян, податку на прибуток підприємств). Недосконалість існуючої бюджетної системи призводило до завищення видаткових потреб місцевих бюджетів і заниження їх доходів з метою отримання більшої частки дотації.

З прийняттям в 2001 році Бюджетного кодексу України запроваджується новий підхід до формування бюджетів на формульній основі та за програмно-цільовим методом. Збалансування неповністю забезпечених власними доходами бюджетів досягається шляхом надання їм додаткових коштів у вигляді трансфертів. Пріоритетами їх надання стають соціальні видатки (майже 80 % загального обсягу ресурсів) та розрахунки за енергоносії [17].

Однак безправність бюджетів базового рівня перед владними супроводжується заниженням для них трансфертних платежів за рахунок завищення дохідної бази та обмеження обсягу потреби у видатках. Невизначеність стратегії соціально-економічного розвитку, формальність середньострокового бюджетного планування, ненадійність макроекономічного прогнозування, часте коригування податкового законодавства розпорошують державні фінанси, призводять до значних фінансових втрат суспільства.

Зазначені та ряд інших проблемних питань функціонування міжбюджетних відносин в державі передують виданню нової редакції Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. [2]. Останній наділив всі міста правом зарахування 100 % коштів плати за землю до місцевих бюджетів (ст. 69). Віднесення до місцевих податків та зборів податку на нерухоме майно створило позитивний аспект у формування доходів місцевих бюджетів (ст. 69). Міські бюджети отримують право на позику в обсязі до 100 % від бюджету розвитку (ст. 18). Місцевому самоврядуванню дозволяється вводити додатковий податок на прибуток, що зараховується до бюджету розвитку (ст. 71). Крім того, Кодекс закріпляє програмно-цільовий метод у бюджетному процесі (ст. 2, ст. 20). З метою стимулювання місцевих органів влади до нарощування доходів бюджету передбачається перерахування до загального фонду місцевих бюджетів 50 % надходжень податку на прибуток підприємств та акцизного збору понад річні розрахункові обсяги, визначені у законі про Державний бюджет України за загальним фондом у порядку,

2/2015


встановленому Кабінетом Міністрів України (ст. 108). Проте завищеність планових показників бюджетів та відсутність чітко сформульованого

механізму перерахування вище зазначених коштів створило можливості для певних маніпуляцій. Передача частини делегованих повноважень органам місцевого самоврядування відбувалася без належної фінансової компенсації їхніх додаткових витрат. Зокрема, нестабільність надходження плати за користування надрами загальнодержавного значення, а також невизначеність прогнозу обсягів видобутку вуглеводнів на території окремих регіонів, через їх скорочення, вказали на недоцільність передбачення плати за надра в доходах 1 кошику обласних бюджетів. У такий спосіб виникала проблема покриття касових розривів. Незначний обсяг доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, унеможливлював фінансування важливих місцевих програм розвитку територій, прийнятих відповідною радою. Недонадходження доходів 1 кошику ускладнили стан розрахунків з виплати заробітної плати, змусили до отримання бюджетних позичок та додаткових дотацій із державного бюджету, а отже, створювали фінансову залежність місцевих органів влади.

У зв’язку з цим система місцевих бюджетів та система міжбюджетних відносин вкрай потребували реформування, вдосконалення фінансових інструментів та методів бюджетного регулювання. Подальшим кроком в цьому напрямі стає формування доходів місцевих бюджетів на 2015 рік з врахуванням змін, внесених до Бюджетного та Податкового кодексів України в частині децентралізації фінансів, зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування. Зокрема, скасовано місцеві збори: за провадження деяких видів підприємницької діяльності; за місця паркування транспортних засобів; туристичний збір; скорочено кількість податків шляхом їх об’єднання за відповідною специфікою [2]. Встановлено нові нормативи відрахувань податку на доходи фізичних осіб (бюджети міст обласного значення та районів – 60 %, обласні бюджети – 15 %, бюджет м. Києва – 40 %). Закріплено за обласними бюджетами та бюджетом м. Києва 10 % податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки. Передано з державного бюджету до місцевих бюджетів плату за надання інших адміністративних послуг та державного мита. Запроваджено акцизний податок з кінцевих продаж. Розширена база оподаткування податком на нерухомість шляхом включення до оподаткування цим податком комерційного (нежитлового) майна. Здійснено зміни до розподілу коштів екологічного податку (крім податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів) з урахуванням зарахування до державного бюджету 20 %, а до місцевих бюджетів 80 %: у тому числі до обласних бюджетів – 55 % , сільських, селищних, міських бюджетів – 25 % та бюджету міста Києва – 80 % надходжень цього податку. Розширено надходження загального фонду шляхом передачі єдиного та екологічного податків, а також податку на нерухоме майно зі спеціального фонду. Хоча, зараз вже виникають нові складнощі щодо порядку адміністрування окремих податків через незавершеність процесу проведення нормативної грошової оцінки землі. [7].

З урахуванням змін до Бюджетного кодексу України систему балансування замінено системою бюджетного вирівнювання. Вона передбачає горизонтальне вирівнювання податкоспроможності територій залежно від рівня надходжень на одного жителя за двома податками: податком на прибуток підприємств для обласних бюджетів; податком на доходи фізичних осіб для бюджетів міст, районів та обласних бюджетів. Механізм вирівнювання передбачає, що місцеві бюджети з рівнем надходжень нижче 0,9 середнього показника по Україні отримують базову дотацію (80 відсотків суми, необхідної для досягнення показника 0,9) для підвищення рівня їх забезпеченості. Для місцевих бюджетів з рівнем надходжень в межах від 0,9 до 1,1 вирівнювання не здійснюється. Водночас із бюджетів із значним рівнем надходжень на одного жителя передбачена реверсна дотація до державного бюджету в обсязі 50 відсотків перевищення індексу податкоспроможності 1,1 до середнього значення по Україні. Проте при розрахунку обсягів реверсної дотації не проведено коригування податкової бази у зв’язку зі змінами місця обліку великих платників податків, що змінили місце реєстрації. В результаті цього обласні бюджети несуть значні втрати, зокрема Полтавської області понад 100 млн. грн. (за розрахунками Департаменту фінансів у Полтавській області). Крім того, отримання у 2015 році обласними бюджетами 25 відсотків рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату) порівняно з 50 % в попередні роки, де-факто це – централізація бюджетних грошових потоків.

2/2015


Що стосується формування видаткової частини місцевих бюджетів, слід відзначити розмежування видатків за принципом субсидіарності. Передано у рамках децентралізації окремі заклади та заходи з державного бюджету до місцевих бюджетів. У соціально-культурній сфері на фінансування з місцевих бюджетів передається з державного бюджету близько 900 бюджетних закладів (установ, організацій). У виробничій сфері з державного на місцевий рівень, у зв’язку із збільшенням для місцевих бюджетів відсотка відрахувань екологічного податку, передаються видатки для здійснення природоохоронних заходів. Змінено також підходи до фінансування видатків на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах. Замість субвенції з державного бюджету джерелом фінансування таких видатків будуть надходження до місцевих бюджетів акцизного податку з реалізації через роздрібну торговельну мережу пива, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, тютюну та промислових замінників тютюну, нафтопродуктів, біодизелю та скрапленого газу.

При розрахунку міжбюджетних трансфертів враховано нові підходи до їх формування, розподілу та спрямування [13]. Однією з складових трансфертів є базова дотація, яка має компенсаторний характер та забезпечує вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів за закріпленими доходами (податком на доходи фізичних осіб, податком на прибуток). Одним із джерел перерахування базової дотації є реверсна дотація, що, на нашу думку, свідчить про рух зустрічних фінансових потоків та залежність від стану перерахунків останньої. Стабілізаційна дотація – передбачає покриття можливих фактичних диспропорцій при запровадженні нової моделі взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами. Додаткова дотація передбачається на забезпечення утримання соціальної інфраструктури окремих адміністративно-територіальних одиниць. Крім того, субвенції із загального фонду: медична; освітня, інші (14) та 2 субвенції із спеціального фонду. Проте практика свідчить, що вже на початку бюджетного року з’явилися проблеми із своєчасністю отримання заробітної плати в бюджетній сфері, зокрема освітніми та медичними установами, які згідно із нововведеннями будуть фінансуватися за рахунок державних субвенцій [7].

У зв’язку прийняттям Державного бюджету на 2015 рік лише 28 грудня 2014 р. дев’ять із десяти органів місцевих громад України (міст, районів, областей) змушені «закривати» витрати за січень 2015 року за формулою 1/12 від суми бюджету 2014 року [7]. Більш того, бюджети, які голосуються в січні 2015 року, ухвалюються з порушенням чинного законодавства, адже будь-яке рішення місцевої ради слід оприлюднювати за 20 робочих днів до розгляду. Що потребує внесення змін до Бюджетного кодексу і посилення відповідальність за порушення, а на місцях вдосконалення статутів, регламентів, правил обговорення з громадськістю бюджету та посилення громадського контролю.

Висновки. Формування місцевих бюджетів є одним із найважливіших завдань державних фінансів та потребує свого подальшого дослідження й пошуку нових підходів до реформування. Зважаючи на ряд здійснених ефективних кроків в напрямку досягнення фінансової децентралізації, досі чітко не розмежовано повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Відчутним негативним впливом на формування місцевих бюджетів був і ще залишається дисонанс між бюджетним законодавством та відповідними положеннями Конституції України, Закону «Про адміністративно-територіальний устрій», а також Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Ці неузгодженості спричиняють декларативність проголошеного принципу самостійності бюджетів, зумовлюють недовіру між виконавчою та законодавчою гілками влади та послаблюють загальну ефективність усього бюджетного процесу в Україні.

Більш того, ліквідація рівня громади суперечить принципу субсидіарності щодо надання послуг громадянам на найнижчому можливому рівні. Позбавлення місцевих громадян права впливу в освітній та медичній сферах знижують якість місцевого самоврядування.

Запровадження нового механізму фінансового вирівнювання не стимулює до нарощування податкової бази. Враховуючи зарубіжний досвід, вбачаємо проведення бюджетного регулювання доходів між бюджетами одного рівня з урахуванням податкового потенціалу та створення спеціальних бюджетних фондів фінансового вирівнювання територій. Для забезпечення повноцінного виконання та уникнення втрат місцевих бюджетів у поточному році необхідним є законодавче врегулювання питання податкового обліку великих платників податків, які перейшли на облік спеціалізованих державних податкових інспекцій, або проведення коригування

2/2015


розрахунку обсягів реверсної дотації. Справляння податку на нерухомість відмінного від земельної ділянки та плати за землю ускладнюється не повною сформованістю державних реєстрів нерухомості та земельних ділянок, що потребує запровадження обов’язкового загального декларування прав на нерухоме майно та земельні ділянки.

Перспективи подальших розвідок. Щодо перспектив подальших розвідок у цьому напрямі, то вони полягають у дослідженні комунального кредитування в системі місцевого самоврядування.

Список використаних джерел: 1. Буряченко А. Є. Удосконалення фінансового механізму місцевих бюджетів /

А. Є. Буряченко, М. П. Палій // Фінанси України. – 2003. – № 8. – С. 13 – 18. 2. Бюджетний кодекс України: Кодекс України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Верховна Рада

України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua. 3. Василик О. Д. Теорія фінансів: навч. посібн./ О. Д. Василик. – К.: НІОС, 2000. – С. 20 – 180. 4. Вікіпедія: децентралізація [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://uk.wikipedia.org 5. Ганущак Ю. Місцеві бюджети. Практичний посібник / [Ю.Ганущак]; Швейцарсько-український

проект Підтримка децентралізації в Україні – «DESPRO». – К. : ТОВ «Софія», 2012. – 30 с. 6. Глущенко Ю. А. Формування місцевих бюджетів в Україні [Текст]: дис... канд. екон. наук:

08.04.01 / Ю. А. Глущенко; Науково-дослідний фінансовий ін-т при Міністерстві фінансів України. – К., 2004. – Арк. 169–180.

7. Дубровик А. Місцеві бюджети – 2015: нові загрози та можливості // День. – 2015. – № 8 [Електронний ресурс] / А. Дубровик. – Режим доступу: http://www.day.kiev.ua.

8. Князєв С. І. Сучасний стан та особливості регіоналізації бюджетної системи / С. І. Князєв // Регіональна економіка. – 2006. – № 4. – С. 66 – 71.

9. Кравченко В. І. Фінанси місцевих органів влади України: Основи теорії та практики / В. І. Кравченко. – К.: НДФІ, 1997. – 234 с.

10. Остаточний звіт: консультативна підтримка реформи місцевих бюджетів // Світовий банк [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.minfin.gov.ua/file/link/316392/Final_report_QCB.

11. Про схвалення проекту основних напрямів бюджетної політики на 2015 рік: розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 квітня 2014 року № 385-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.auc.org.ua/sites/dialogueauc.org.ua/files/proekt_osnovni_napryami_byudzh.

12. Про місцеве самоврядування: Закон України від 21.05.1997 р. №280/97-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80.

13. Про Державний бюджет на 2015 рік: Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII // Верховна Рада України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/80-19/page2.

14. Скрипнюк О. В. Децентралізація влади як фактор забезпечення стабільності конституційного ладу: питання теорії і практики [Електронний ресурс] / О. В. Скрипнюк. – Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/doccatalog/document;jsessionid=E3D0F7338B17ADA5C5564ACFAF68F.

15. Словник іншомовних слів / уклад.: С. М. Морозов, Л. М. Шкарлупа. – К. : Наук. думка, 2000. – 680 с.

16. Твердохлебов В. Местные финансы / В.Твердохлебов // Энциклопедический словарь / под ред. В. Я. Железнова, М. М. Ковалевского. - «Грант» - СПб. 1902. – С. 631-645.

17. Чумаченко М. Г. Формування місцевих бюджетів та реформування міжбюджетних відносин : монографія / М. Г. Чумаченко – К. : МІПА, 2001. – 96 с.

18. Європейська Хартія місцевого самоврядування: Зб. типових документів і рекомендацій з питань місцевого самоврядування. – М. : Вид-во Уряду РФ, 1995. – С. 41 – 44.

19. Qates W. Fiscal Federalism. New-York, Harcourt Brace Jovanovich, 1972.

* Глущенко Юлія Анатоліївна – кандидат економічних наук, доцент, докторант кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом НАДУ при Президентові України.

http://zakon4.rada.gov.ua

http://uk.wikipedia.org

http://www.day.kiev.ua

http://www.minfin.gov.ua/file/link/316392/Final_report_QCB

http://www.auc.org.ua/sites/dialogueauc.org.ua/files/proekt_osnovni_napryami_byudzh

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/80-19/page2

http://www.ccu.gov.ua/doccatalog/document;jsessionid=E3D0F7338B17ADA5C5564ACFAF68F

2/2015


УДК 35.08 Сергій Зелінський *

ПРАКТИЧНІ АСПЕКТИ КОМПЛЕКСНОГО ОЦІНЮВАННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

У статті представлені результати опитувань керівників департаментів, управлінь та

служб органів влади Кіровоградської області, а також спеціалістів цих установ. За результатами цих опитувань виявлено кваліфікаційно-освітній рівень керівного складу органів влади та їх структурних підрозділів, з’ясовано, як сприймають державні службовці атестацію та щорічну оцінку, а також визначені якості, властивості та компетентності та їх важливість (вагові коефіцієнти) для методології комплексної оцінки державних службовців.

Ключові слова: державний службовець; тестування; опитування; щорічна оцінка; атестація.

Зелинский С. Э. Практические аспекты комплексного оценивания государственных

служащих. В статье представлены результаты опросов руководителей департаментов, управлений и

служб органов власти Кировоградской области, а также специалистов этих учреждений. По результатам этих опросов оценен квалификационно-образовательный уровень руководящего состава органов власти и их структурных подразделений, выяснено, как воспринимают государственные служащие аттестацию и ежегодную оценку, а также определены качества, свойства и компетентности и их важность (весовые коэффициенты) для методологии комплексной оценки государственных служащих.

Ключевые слова: государственный служащий; тестирование; опрос; ежегодная оценка; аттестация.

Zelinsky S. E. The practical aspects of complex assessment of civil servants. The article presents the results of surveys of heads of departments, offices and services authorities

Kirovograd region, as well as specialists of these institutions. The results of these surveys assessed the skill and educational level of the management staff of the authorities and their structural units, find out how public servants perceive attestation and annual assessment, as well as identified qualities, properties and competencies and their importance (weight coefficients ) for complex assessment methodology of civil servants.

Keywords: civil servant; testing; survey; annual assessment; attestation. У 2014 році Центром перепідготовки та підвищення кваліфікації (ЦППК) державних

службовців та посадових осіб місцевого самоврядування у Кіровоградській області було проведено два дослідження. Одне з них (завершене в березні 2014 року) проводилося серед слухачів ЦППК (1069 респондентів), якими були спеціалісти департаментів, управлінь, служб обласної та районних державних адміністрацій, а також територіальних управлінь центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) в області (V–VII категорії). Друге опитування (завершене в листопаді 2014 року) охоплювало категорію «керівники» департаментів, управлінь, служб всіх органів влади Кіровоградської області, які виступали експертами (727 респондентів).

Цілі цих досліджень були такі: 1. оцінка кваліфікаційно-освітнього рівня керівного складу органів влади та їх структурних

підрозділів; 2. сприйняття діючих методів оцінювання (атестації та щорічної оцінки) державнимих

службовцями; 3. визначення показників, якостей, властивостей і компетентностей та їх важливості (вагових

коефіцієнтів) для методології комплексної оцінки державних службовців. Відомо, що при вступі на державну службу передусім оцінюється освіта і кваліфікація

претендента. Які ж ці фактори для категорії «керівники», серед яких у Кіровоградській області понад 68% – жінки?

Результати експертного опитування показали, що серед керівників Кіровоградської області більше 78% мають одну вищу освіту, 18% – дві, 2,2% – три. При цьому середній бал диплому

2/2015


респондентів-керівників склав 4,4 (для керівників структурних підрозділів обласної державної адміністрації – 4,5, районних адміністрацій – 4,3, територіальних управлінь ЦОВВ – 4,4), що досить позитивно. При цьому 25% керівників – «золоті медалісти» (середній бал диплому – більш 4,75). Важливо зауважити, що більшість керівників (62,5%) закінчували українські вищі навчальні заклади (ВНЗ) (після 1992 року), радянські ВНЗ – 36,2%, ВНЗ країн пострадянського простору – 0,4%, європейські ВНЗ – 0,1%.

Кожен десятий респондент-керівник у Кіровоградській області закінчив магістратуру за спеціальностями галузі «державне управління». В даний час навчається в магістратурі 1,5%, а 7% планують стати магістрами державного управління і така ж кількість вважають це «марною тратою часу». Таким чином, близько 80% керівників в органах влади Кіровоградської області не мають спеціальної освіти у галузі «державне управління».

Серед респондентів-керівників економічну освіту мають 36,3%, гуманітарну – 23,1%, технічну – 21,5%, юридичну – 8,5%. При цьому у 29% керівників профіль освіти не відповідає спрямованості їх службової діяльності. Дуже слабко представлені керівники органів влади та їх структурних підрозділів вченими. Так, науковий ступінь кандидата наук мають 0,8%, доктора наук – 0,1%.

Необхідно звернути увагу на досить «віковий» склад керівників: на молодих людей до 35 років припадає лише п’ята частина від загальної чисельності. Невеликий відсоток молодих кадрів є прямим фактором «старіння» керівного персоналу в органах влади Кіровоградської області. Пояснюється це досить просто: низький рівень зарплат і престиж державної служби не забезпечує належної конкуренції і зацікавленості. На рис.1-2 показані розподіли категорії «керівники» за загальним трудовим стажем і стажем державної служби.

Рис. 1. Розподіл керівників за загальним трудовим стажем

Рис. 2. Розподіл керівників за стажем державної служби

За результатами опитування категорії «керівники» були отримані усереднені вагові

коефіцієнти для 3 складових оцінки державних службовців Oдс [1]:

Oдс = 0,3×Oкор + 0,3×Oокя + 0,4×Oрд де:

Oкоу – оцінка кваліфікаційно-освітнього рівня [2]; Oокя – оцінка особистісно- компетентностних якостей; Oрд – оцінка результатів діяльності [3]. Респонденти-керівники оцінювали важливість отримання різних складових освітнього рівня

державними службовцями. При цьому високе значення має отримання базової вищої освіти (4,6

2/2015


за 5-бальною шкалою), магістратура у галузі «державне управління» – 2,9, а вчені ступені виявилися в «аутсайдерах» – 1,7.

При оцінюванні значущості різних факторів для виконання обов’язків державних службовців за 5-бальною шкалою були отримані наступні результати:

• підвищення кваліфікації (4,1); • стан здоров’я (4,0); • відповідність профілю освіти службовій діяльності (4,0); • стаж (3,5); • володіння іноземними мовами (3,0); • рейтинг ВНЗ (2,7); • наявність наукових праць (1,8); • наявність вчених ступенів і звань (1,7). Враховуючи отримані результати під час розрахунку оцінки кваліфікаційно-освітнього

рівня (КОУ) державного службовця пропонується використовувати оцінки [4]: • базової (основної) вищої освіти (Обо); • додаткової (другої, третьої) вищої освіти (Одо); • знання іноземної мови (Оін); • закінчення магістратури в галузі «державне управління» (Омду); • наявності наукового ступеня кандидата (доктора) наук (Онс); • наявності вченого звання (професор, доцент, СНС) (Овз); • наявності звання «заслужений», «народний», «почесний» (Озв); • підвищення кваліфікації (професійної компетентності) (Окв); • наявності наукових праць (Онп); • стажу державної служби (Остдс); • загального стажу роботи (Ост); • коефіцієнта професійної перспективності (Опп). Загальна формула для розрахунку оцінки КОУ державного службовця з апроксимованими

ваговими коефіцієнтами може виглядати таким чином: Окоу = 0,13×Обо + 0,13×Одо + 0,08×Оін + 0,08×Омду + 0,05×Овс + 0,05×Овз + 0,05×Озв + 0,11×Окв + 0,05×Онп + 0,09×Остдс + 0,09×Ост + 0,09×Опп.

Якщо говорити про особистісно-компетентнісні якості, то у рейтингу 18 умінь і навичок керівників експерти виділяють, в першу чергу: прийняття рішень (13,5%), аналіз проблем (11,4%), планування та організацію роботи (11,4% ), управління людьми (10,4%), володіння комп’ютером (5,8%). Серед найважливіших умінь і навичок спеціалістів були виділені: робота в команді (13,7%), володіння комп’ютером (13,1%), здатність до навчання (12,4%); уміння працювати з інформацією (12,1%), орієнтація на якість (8,5%), орієнтація на результат (7,9%).

На думку більшості респондентів-керівників, керівник повинен володіти такими якостями, як лідерство (7,9%), відповідальність (7,7%), дипломатичність (7,5%), справедливість (7,5%), володіння собою (6,9%). Тоді як для спеціаліста, на їхню думку, важливо бути, насамперед, відповідальним (8,9%), дисциплінованим (8,8%), а також ініціативним (6,9%) і самовдосконалюватись (6,6%).

Із запропонованих кар’єрних орієнтацій 2/3 керівників-респондентів вказали на «професійну компетентність», більше 12% – «стабільність» і по 8% – «менеджмент» і «служіння».

Важливо відзначити, що найбільш важливими складовими особистісно-компетентнісних якостей респонденти-керівники вибрали професійні компетентності та рівень IQ, що дозволило апроксимувати формулу для оцінки Oокя [4] до такого виду:

Оокя = 0,2ÍОIQ + 0,1ÍОпв + 0,3ÍОпк + 0,2ÍОсок + 0,1ÍОук + 0,1ÍОмк де:

ОIQ – оцінка рівня інтелекту [5]; Опс – оцінка психологічних властивостей [6, 7]; Опк – оцінка професійних компетентностей; Осок – оцінка соціально-особистісних компетентностей (СОК); Оук – оцінка управлінських компетентностей; Омк – оцінка мотиваційних компетентностей [8].

2/2015


Першою складовою оцінки психологічних властивостей державних службовців вважається оцінка темпераменту. Більше 2/3 респондентів-керівників бачать як керівників, так і спеціалістів сангвініками (рис. 3). Серед інших аспектів психологічних властивостей державних службовців потрібно відзначити, важливість визначення відхилень (акцентуації) характеру і психотипу, що може бути визначено при використанні відповідних методик [6, 7].

Рис. 3. Прийнятний тип темпераменту для державних службовців

Із найбільш відповідних професійно орієнтованих типів особистості майже 42%

респондентів-керівників вказали на «інтелектуальний», 22% – на «соціальний», 26% – на «реалістичний», і тільки 4% – на «підприємницький». З чотирьох стилів мислення найбільш прийнятним для державних службовців 72% керівників-респондентів вважають «предметний» стиль, 16,5% – «знаковий», близько 10% – «символьний», 1,5% – «образний».

Якщо звернутися до мотиваційних компетентностей, то на рис. 4 представлено розподіл типів мотивації [8], які, на думку респондентів-керівників, найбільш прийнятні для державних службовців.

Рис. 4. Розподіл важливості типів мотивації державних службовців

Досить цікава кореляція відповідей респондентів-керівників і респондентів-спеціалістів на

питання анкети, які стосувалися відношення і сприйняття атестації та щорічної оцінки (результати опитування спеціалістів (по 1069 анкетами) детально представлені в [9]). Так, на питання щодо сприяння високої оцінки державного службовця подальшій його мотивації 79% респондентів-керівників і 85% респондентів-спеціалістів висловилися ствердно. Це дає підстави для того, що об’єктивна і прозора процедура оцінювання сама по собі вже є важливим мотиватором для державних службовців.

Практично ідентичні відповіді були отримані на питання: «Чи повинна існувати залежність між оцінкою результатів діяльності і заробітною платнею?» (82% і 83% відповідно). 85% респондентів-керівників і 76% респондентів-спеціалістів відповіли «Ні» на питання про те, «Чи завжди призначення на керівні посади проводиться за заслугами, компетентностями і професійним якостями».

2/2015


Не бачать особливої різниці між атестацією і щорічною оцінкою 75% респондентів-керівників і 70% респондентів-спеціалістів. Вважають об’єктивними дані процедури оцінювання державних службовців лише 36% респондентів-керівників і близько половини респондентів-спеціалістів. Більше половини респондентів-спеціалістів і майже 3/4 респондентів-керівників відзначають недоліки в атестації, аж до повної неприйнятності застосування її в існуючому виді. Але в той же час солідарні респонденти-керівники і респонденти-спеціалісти у своїй неготовності залучати до оцінки державних службовців незалежні центри оцінювання (58,2% і 60% відповідно).

Абсолютно однаково вважають більшість респондентів двох досліджень, що під час кадрових переміщень оцінювати необхідно реальні досягнення державних службовців (понад 59%) і наявний потенціал (35%).

Загальний напрям відповідей показують і керівники-респонденти, і спеціалісти-респонденти на питання про те, що необхідно розглядати при оцінці діяльності керівника: «показники підрозділу» відзначили 79% респондентів-керівників і 64% респондентів-спеціалісти. Ще більш злагоджено респонденти висловили думку у тому, що оцінювати державних службовців необхідно з позиції врахування попереднього досвіду (61% і 68% відповідно), а відповідно 38% і 31% – з позиції «лише сьогоднішньої діяльності».

Однаковий погляд респондентів двох досліджень на використання методу самооцінки державних службовців (більше 64%). Бачать оцінку за бажанням керівника більше 80% респондентів-керівників і майже 67% респондентів-спеціалістів.

Оптимальна періодичність оцінки, як у респондентів-керівників, так і у респондентів-спеціалістів визначається або по мірі необхідності, або традиційної атестацією – раз на три роки (ці варіанти відповідей вибрали приблизно по третині опитаних).

На рис. 5 показані відповіді на питання про вплив результатів щорічної оцінки державних службовців на психологічний клімат в колективі органу влади (установі), а на рис. 6 – сприйняття державним службовцем оцінки як процедури, спрямованої проти нього.

Рис. 5. Вплив щорічної оцінки на психологічний клімат в органі влади

Рис. 6. Сприйняття державним службовцем оцінки як процедури, спрямованої проти нього

За оцінками експертів понад 2/3 респондентів обох досліджень не дуже вірять в об’єктивність

2/2015


оцінки, а близько 14% взагалі не вірять (рис. 7). Також досягається велика «солідарність» респондентів-керівників і респондентів-спеціалістів у питанні перевірки чиновників на чесність: 58% вважає це необхідним, а ще чверть опитаних говорять про таку перевірку тільки для керівників органів влади.

Рис. 7. Віра державних службовців в процедуру існуючої щорічної оцінки

На питання про те, через скільки років настає професійне вигорання, відповіді респондентів-

керівників розподілилися так: через 6-9 років – 22%, 9-12 років – 21%, понад 15 років – 31%. 3/4 керівників-респондентів відповіли ствердно на питання про необхідність створення

органу захисту прав державних службовців за прикладом інших країн, наприклад, Merit System Protection в США.

Проведені опитування керівників і спеціалістів органів влади та їх структурних підрозділів у Кіровоградській області дозволили:

• дати оцінку освітнього рівня та кваліфікації керівників департаментів, управлінь, служб обласної та районних адміністрацій, а також територіальних управлінь ЦОВВ, що може бути використано при розробці оціночних механізмів кваліфікаційно-освітнього рівня державних службовців;

• отримати кількісні значення вагових коефіцієнтів для різних складових оцінки якостей і компетентностей державних службовців;

• аргументовано підтвердити незадовільне, а часом і негативне, ставлення державних службовців до проведення в існуючому вигляді щорічної оцінки та атестації, що вимагає зовсім іншого підходу до процедур і критеріїв оцінювання (з використанням тестових методик, реалізованих в загальнонаціональній інформаційно-аналітичних системі).

Список використаних джерел: 1. Зелинский С. Э. Механизмы комплексного оценивания государственных служащих /

С. Э. Зелинский // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2014. – №1. – С. 55–61.

2. Зелинский С. Э. Методика оценки квалификационно-образовательного уровня государственных служащих / С. Э. Зелинский // Вестник государственного и муниципального управления. –2014. – № 1. – С. 139–145.

3. Зелінський С. Е. KPI – на службу державній службі / С. Е. Зелінський // Актуальні проблеми державного управління. – 2013. – № 2(54). – С. 163–167.

4. Зелинский С. Э. Комплексное оценивание государственных служащих: Методическое обеспечение / С. Э Зелинский. – Саарбрюккен : LAP LAMBERT Academic Publishing, 2014. – 192 с.

5. Зелинский С. Э. IQ и EQ государственного служащего: от теории к измерению / С. Э. Зелинский // Вестник государственного и муниципального управления. – 2014. – №2/2 (13). – С. 154–161.

6. Зелінський С. Е. Темперамент і характер державного службовця: аспекти виміру та оцінювання [Електронний ресурс] / С. Е. Зелінський, Р. А. Науменко // Теорія та практика державного управління і місцевого самоврядування : електрон. наук. фах. вид. Херсон. нац. техніч. універ. – 2014 – № 2. – Режим доступу : http://el-zbirn-du.at.ua/2014_2/18.pdf.

http://el-zbirn-du.at.ua/2014_2/18.pdf

2/2015


7. Зелинский С. Э. Оценивание психологических свойств государственного служащего / С. Э. Зелинский, Р. А. Науменко // Сборник научных трудов Ассоциации докторов наук государственного управления «Публичное управление: теория и практика». – 2014. – № 2.

8. Зелинский С. Э. Оценивание мотивационной компетентности государственного служащего / С. Э. Зелинский // Вопросы управления. – 2014. – №3(9). – С. 141–147.

9. Зелинский С. Э. Аттестация и оценка государственных служащих: взгляд изнутри / С. Э. Зелинский // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2015. – № 1.

* Зелінський Сергій Едуардович – кандидат технічних наук, доцент, директор

Державного навчального закладу «Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій Кіровоградської обласної державної адміністрації».

УДК 351.37 Анна Терент’єва *

ПРИЙНЯТТЯ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ ЗА УМОВ НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ: МОЖЛИВОСТІ SWOT-АНАЛІЗУ

Процес прийняття управлінських рішень можна розподілити на декілька ітераційних

етапів. У авторській модифікації ці ітераційні етапи є такими: І – постановка задачі; ІІ – підготовка управлінських рішень; ІІІ – прийняття управлінського рішення та ІV – виконання прийнятих управлінських рішень.

Ключові слова: управління, надзвичайна ситуація, рішення, SWOT-аналіз. Терентьева А. В. Принятия управленческих решений в условиях чрезвычайных

ситуаций: возможности SWOT-анализа. Процесс принятия управленческих решений можно разделить на несколько итерационных

этапов. В авторской модификации эти итерационные этапы таковы: І – постановка задачи; II – подготовка управленческих решений; III – принятие управленческого решения и IV – выполнение принятых управленческих решений.

Ключевые слова: управление, чрезвычайная ситуация, решение, SWOT-анализ. Terentieva A. V. Management decisions during emergencies: possibility of swot-analysis. The decision making process can be divided into several iterative steps. In author's iterative

modification these stages, are next: I – formulation of the problem; II – preparation of management decisions; III – a management decision and IV – implementation of administrative decisions.

Keywords: management, emergency, decision, swot-analysis. Вступ. На сьогоднішній день у сфері цивільного захисту, одній із складових національної

безпеки України, існує необхідність вирішення нагальної проблеми розробки методологічних підходів щодо обґрунтування прийняття управлінських рішень за умови комплексної дії факторів надзвичайних ситуацій невизначеного характеру.

Метою цієї публікації є висвітлення особливостей розробкий управлінських стратегій за умов надзвичайних ситуацій із застосуванням SWOT-аналізу.

Виклад основного матеріалу. Саме виникнення надзвичайної ситуації викликає необхідність мобілізувати для роботи з ліквідації наслідків значні матеріальні, фінансові та кадрові ресурси. Причому найбільш гостро постає питання оптимального, оперативного та адекватного використання ресурсів. Не слід забувати, що нерідко ціна успішного вирішення цього питання –людське життя [1].

За вищенаведених причин не потребує підтвердження важливість питання щодо формування статегій ефективного управління процесом подолання наслідків надзвичайних ситуацій, особливо медико-санітарних.

2/2015


За загальновживаним визначенням, управлінське рішення – це акт, посередництвом якого здійснюється управлінський вплив на процеси, що потребують втручання (у нашому випадку – реагування) [2].

Процес опрацювання управлінських рішень можна розподілити на процес підготовки прийняття управлінського рішення, безпосередньо прийняття, причому процес підготовки управлінського рішення має враховувати складові елементи системи управління.

На стадії підготовки прийняття управлінських рішень необхідно дотриматися процедури, яка зазвичай складається з п’яти етапів. Розглянемо докладно ці етапи.

На першому етапі з’ясовується проблема, яку необхідно вирішити, а також причинно-наслідкові зв’язки цієї проблеми, аналізуються результати цієї роботи та встановлюється здатність установи (закладу) вирішити цю проблему.

На другому етапі проводиться глибоке системне вивчення самої проблеми та проводиться формування мети й проміжних цілей.

На третьому етапі з’ясовуються потенційні можливості системи управління для вирішення посталої проблеми, проводиться обробка та опрацювання різних варіантів вирішення цієї проблеми.

На четвертому етапі проводиться вибір варіанту вирішення посталої проблеми, а на п’ятому етапі проводиться організацію роботи з виконання прийнятого управлінського рішення та моніторинг перебігу його виконання з жорстким контролем часу.

Зазвичай загально прийняті методологічні підходи до процесу прийняття управлінських рішень не повно відбивають показники, що характеризують ефективність прийнятого управлінського рішення або низки рішень у випадку наявності додаткових умов.

Встановлено, що процес обґрунтування, прийняття і реалізації управлінських рішень має об’єктивні і суб’єктивні складові, чітку формалізацію та потребує інтуїції, навичок і знань особи, яка приймає управлінські рішення.

Для упорядкування процесу прийняття управлінських рішень як сукупності формальних і неформальних процедур раціонально використовувати технологію прийняття рішення [2], що дозволить провести аналіз раніше прийнятих рішень та прийняти оптимальне управлінське рішення.

Узагальнено процес прийняття управлінських рішень можна розподілити на декілька ітераційних етапів [3]. У авторській модифікації ці ітераційні етапи наведено на рис.1. та узагальнено вони е наступними: І – постановка задачі; ІІ – підготовка управлінських рішень; ІІІ – прийняття управлінського рішення та ІV – виконання прийнятих управлінських рішень.

Перший етап – постановка задачі, містить в собі опрацювання інформації, що надходить безпосередньо із зони надзвичайної ситуації про оперативну обстановку, що склалася. Проводиться визначення посталих проблем і моніторинг наявних ресурсів для подолання наслідків надзвичайної ситуації.

На другому етапі – підготовки управлінських рішень – особливої ваги набуває визначення критеріїв вибору обґрунтованих управлінських рішень. Для цього можливо використати декілька варіантів шкал, наприклад, якісні, кількісні, а також бальну шкалу оцінювання. Від кількості показників, що використовуються для опрацювання управлінського рішення, залежить тип невизначеності (стохастичний, природній, поведінковий, тощо).

2/2015


На етапі прийняття управлінського рішення обов’язково розглядаються можливі

альтернативні варіанти рішень з пошуком «кращого» і «гіршого» варіантів. На цьому ж етапі залучаються експерти для всебічного розгляду запропонованого рішення.

Від кількості показників, що використовуються для опрацювання управлінського рішення, залежить тип невизначеності (стохастичний, природній, поведінковий, тощо).

На етапі прийняття управлінського рішення обов’язково розглядаються можливі альтернативні варіанти рішень з пошуком «кращого» і «гіршого» варіантів. На цьому ж етапі залучаються експерти для всебічного розгляду запропонованого рішення.

2/2015


На четвертому етапі – реалізації управлінських рішень – потрібно обгрунтувати систему організації та моніторингу дій органів управління системи цивільного захисту з виконання поставлених завдань, а також необхідно мати відповідну регламентовану процедуру оцінки рішення за параметрами результативності, якості та ефективності. Подібне оцінювання слід проводити із залученням спеціалістів, що мають відповідний власний досвід ліквідації комплексних наслідків надзвичайних ситуацій.

Комп’ютерне моделювання варіантів управлінських рішень, проведене з використанням сучасних інформаційних технологій, для процесів подолання медико-санітарних наслідків конкретних надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, дозволять використовувати ці варіанти рішень при складанні планів оперативного реагування на виникнення медико-санітарних наслідків. Прикладом цього може слугувати посібник для берегової охорони США [4], в якому наведені конкретні приклади та алгоритми дій на випадок виникнення надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру.

У процесі формулювання управлінських рішень є доцільним використання системних техгологій для оцінки впливу зовнішній і внутрішніх чинників.

Наразі однією з найуспішніших системних технологій, що дає змогу оцінити в комплексі вплив зовнішніх і внутрішніх чинників, сильні і слабкі сторони та можливості держави, що впливають на стан захищеності інтересів особи, суспільства та держави, є SWOT-аналіз [5, с. 105].

Саме на ІІ етапі прийняття управлінських рішень (підготовка управлінських рішень) доцільним є застосування елементів SWOT-аналізу, що полягає в розділенні чинників і явищ на чотири категорії: сильних (Strengths) і слабких (Weaknesses) сторін рішення (проекту рішення), можливостей (Opportunities), що відкриваються при його реалізації, та небезпек (Threats), пов'язаних з його здійсненням. Візуальне відображення на наведено у табл. 1.

У загальному вигляді SWOT-аналіз не містить економічних категорій, тому нині він зарекомендував себе як зручна універсальна методологія, що використовується для розроблення стратегій у найрізноманітніших областях життєдіяльності. SWOT-аналіз є обов’язковим попереднім етапом при підготовці будь-якого рівня стратегічних планів [6, 7].

Таблиця 1.

Елемети SWOT-аналізу

Позитивний вплив

Негативний вплив

Внутрішнє середовище

Strengths (сила)

Weaknesses (слабкість)

Зовнішнє середовище

Opportunities (можливості) Threats (небезпеки)

Слабкі сторони системи цивільного захисту як складової національної безпеки держави – це

відсутність важливих елементів системи забезпечення національної безпеки або заходів, що досі не вдається здійснити у сфері цивільного захисту порівняно з іншими державами, внаслідок чого вона потрапляє у несприятливе воєнне, політичне, економічне, інформаційне, екологічне тощо становище.

Сильні сторони системи цивільного захисту – це особливі успіхи порівняно з іншими системами, що дають їй додаткові переваги при здійсненні державної політики у сфері цивільного захисту (досвід, доступ до унікальних ресурсів, наявність передових технологій та сучасного устаткування, висока кваліфікація персоналу,висока якість продукції тощо).

Можливості – це сприятливі обставини, які система цивільного забезпечення національної безпеки держави може використати для отримання переваги політичними конкурентами (наприклад, погіршення стану природно-техногенної безпеки, використання нових технологій ведення аварійно-рятувальних робіт тощо).

Загроза – можливість чи неминучість виникнення соціальних, природних або техногенних явищ із прогнозованими, але неконтрольованими небажаними подіями, що можуть статися у

2/2015


певний момент часу в межах даної території, спричинити смерть людей і завдати шкоди їхньому здоров’ю, призвести до матеріальних і фінансових збитків, погіршити стан довкілля тощо.

Результати застосування SWOT-аналізу дають змогу оцінити спроможність держави за рахунок власних сил і ресурсів реалізувати на SWOT-аналіз – вид діяльності, що залежить в основному від наявної інформації та ще певної частки стратегічного відчуття. Корисні відомості про стан системи цивільного захисту, необхідні для його здійснення, містяться в офіційних документах (концепціях, стратегіях, кодексах, законах, програмах, указах тощо), державних статистичних даних, вітчизняних і закордонних відкритих джерелах інформації, наукових розробках і публікаціях, заявах і висловлюваннях вищих посадових осіб держави, результатах соціологічних опитувань громадської думки населення, а також – в інформації з обмеженим доступом.

Отже, SWOT-аналіз – це системний аналіз сильних і слабких сторін системи цивільного захисту, можливостей і загроз її зовнішнього безпекового середовища. Очевидно, що ефективним способом порівняння цих чотирьох параметрів стратегічного аналізу є розміщення їх у матриці 2x2 (SWOT-матриці). На основі даного аналізу можна зробити висновок про стан захищеності особи, суспільства та держави й можливу необхідність стратегічних змін державної політики у сфері цивільного захисту [8]. Графічно SWOT-аналіз представлено на рис. 2.

SWOT- аналіз це лише інструмент для структуризації наявної інформації, він не дає ясних і чітко сформульованих рекомендацій, конкретних відповідей. Він лише допомагає наочно представити основні чинники, а також оцінити в першому наближенні математичне чекання тих або інших подій. Формулювання на основі цієї інформації рекомендацій – робота аналітика. Простота SWOT- аналізу оманлива, його результати сильно залежать від повноти і якості вихідної інформації. Для проведення swot-аналізу потрібні або експерти з дуже глибоким розумінням поточного стану і тенденцій розвитку ринку, або дуже великий об'єм роботи по збору і аналізу первинної інформації для досягнення цього розуміння.

Аналітична мета, що передбачає SWOT-аналіз, – це виявлення внутрішніх сильних сторін,

які дають змогу системі цивільного захисту, з одного боку, скористатися можливостями, що існують у зовнішньому середовищі, а з іншого – забезпечити відвертання зовнішніх загроз, незважаючи на слабкі сторони системи.

Таким чином, SWOT-аналіз – це оцінка реального стратегічного стану держави, що показує, наскільки поточна стратегія державної політики у сфері цивільного захисту відповідає її внутрішнім ресурсам і міжнародному становищу. Сильні сторони системи перетворюють деякі зовнішні можливості в реальні, збільшуючи вірогідність їх реалізації. Реалізовуючи певні стратегічні кроки та працюючи над слабкими сторонами, змінюючи певним чином свою стратегію державної політики національної безпеки, держава може перетворити загрози на сприятливі стратегічні альтернативи.

Висновки. Підсумовуючи слід зазначити, що опрацювання управлінських рішень в процесі подолання наслідків надзвичайних ситуацій, зокрема медико-санітарних, як найбільш важких і

2/2015


важливих, потребує удосконалення не тільки завдяки використання сучасних інформаційних технологій і потужного математичного апарату, а особливо аналізу вітчизняного досвіду подолання надзвичайних ситуацій та створення оперативних планів реагування на виникнення надзвичайних ситуацій на всіх рівнях системи державного управління.

Список використаних джерел: 1. Реагування на надзвичайні ситуації: Навч. посібник. – К. : Вид-во «Бланк-Прес», 2014. –

206 с. 2. Кризовий менеджмент та принципи управління ризиками в процесі ліквідації

надзвичайних ситуацій / С. О. Гур’єв, А. В. Терент’єва, П. Б. Волянський. – К., 2008. – 148 с. 3. Ямалов И. У. Моделирование процессов управления и принятия решений в условиях

чрезвычайных ситуаций / И. У. Ямалов. – М. : Бином. Лаборатория знаний, 2007. – 288 с. 4. Руководство по управлению чрезвычайными ситуациями. Система управления

чрезвычайной ситуацией (ICS) // Береговая охрана США. – Вашингтон, окр. Колумбия, 20593. – 2001. – 254 с.

5. Стратегічне планування: вирішення проблем національної безпеки. Монографія / В. П. Горбулін, А. Б. Качинський. – К. : НІСД, 2010. – 288 с.

6. Мінцберг Г. Зліт і падіння стратегічного планування / Г. Мінцберг. – К. : Видавництво Олексія Капусти, 2008. – 412 с.

7. Учитель Ю. Г. SWOT-анализ и синтез – основа формирования корпоративной стратегии / Ю. Г. Учитель, М. Ю. Учитель. – М. : URSS, 2008. – 248 с.

8. Хасси Д. Стратегия и планирование / Д. Хасси. – СПб. : Питер, 2001. – 384 с. * Терент’єва Анна Валеріївна – доктор наук з державного управління, старший

науковий співробітник, завідувач кафедри державної служби, менеджменту та навчання за міжнародними проектами Інституту державного управління у сфері цивільного захисту.

2/2015


ОГЛЯДИ, РЕЦЕНЗІЇ

Олена Дем’янова *

ВІДГУКУЮЧИСЬ НА ПОТРЕБИ ПРАКТИКИ* Українська держава розвивається в напрямку розвитку приватної сфери, всебічного

включення громадян до ринкових відносин, інтеграції в світову економічну спільноту. Майнові відносини, закладаючи матеріальну основу суспільного життя, визначальною мірою відображається в усіх інших його сферах і аспектах. Будучи основою добробуту, стабільності, зайнятості, культури, майнові відносини вимагають підвищеної уваги з боку держави. Разом з тим, майновий контроль та обмеження участі громадян в цивільному обороті довели свою неефективність. Тому перед державою стоїть нелегке завдання вироблення цивільно-правової політики, важливою частиною якої є нормативно-правове регулювання, адекватне до наявних потреб та очікувань, спрямоване на всебічний розвиток матеріальної бази суспільства, здатне забезпечити рух в обраному напрямку.

Складність регулювання майнових відносин проявляється, зокрема, в залученні норм різної галузевої спрямованості. Серед них особливе місце займають норми, що опосередковують динаміку переходу матеріальних цінностей, тобто норми договірного права. Від повноти, доступності та ефективності договірних механізмів безпосередньо залежить можливість збереження матеріальних цінностей, ефективного їх використання, забезпечення справедливого та ефективного відновлення матеріальних благ, розбудова громадянського суспільства. Тому закономірним є розвиток договірного права, а також всебічна увага з боку науковців.

Не дивно, що наука цивільного права в своєму розвитку рухається в напрямку накопичення та організації наукового знання. Тому дослідження, що мають своєю основною метою узагальнення теоретичних положень, викликають підвищений інтерес вчених. Такою є монографія Кушерець Д. В. «Охорона та захист майнових прав у сфері договірного права України».

Представлена праця відзначається актуальністю з огляду на сучасний рівень проблем, в ній розглянутих. Однією з позитивних рис монографії є фундаментальний підхід, спрямований на організацію наявного наукового знання та його концептуальний розвиток. Тому не дивним є звернення авторки до методології дослідження охорони та захисту майнових прав. В роботі доводиться, що ціннісний аспект методології зумовлений необхідністю розширення теоретичного знання про сутність цивільної правової діяльності в контексті, що розглядається, а також пошуку специфічних зрізів втілення способів, засобів, прийомів і методів пізнання цивільно-правової сфери, що склалися в доктрині і світогляді, та оптимальних механізмів здійснення, охорони й захисту суб’єктивних цивільних прав.

Використання означених підходів дозволило сформувати теоретично та практично значимі висновки, що стосуються основ охорони та захисту майнових прав. До таких слід віднести запропоновані Кушерець Д. В. концепти сутності охорони й захисту цивільних прав, реалізація яких у теорії та практиці зумовлена необхідністю визначення предметної сфери свого застосування, змісту матеріально-правових і процесуальних способів та режимів захисту права, співвідношення цивільних та спеціальних засобів і методів правового регулювання. Крім того, в роботі розроблено теорію конституційних засад моделі охорони та захисту майнових прав у сфері договірного права, яка визначає її основні характеристики, зокрема, право на захист, ефективні засоби та механізми судового захисту, поєднання приватних і публічних інтересів, право на суд та процесуальні гарантії його здійснення. Представляється, що відмічені моменти мають важливе значення для формування цілісної доктрини договірного права, та, разом з тим, відзначаються практичною спрямованістю, складаючи основу ґрунтовних пропозицій по удосконаленню законодавства та практики реалізації норм договірного права.

Також авторкою приділяється увага аналізу державної ролі в регулюючому механізмі охорони та захисту майнових прав, на підставі чого аргументовано положення про систему

* Кушерець Д. В. Охорона та захист майнових прав у сфері договірного права України : монографія / Дарина Кушерець. – К. : Знання України, 2014. – 463 с.

2/2015


функцій держави у сфері забезпечення охорони та захисту майнових прав, інтерпретація яких повинна здійснюватися не стільки в контексті обґрунтування економічних чи інших напрямів своєї діяльності і, відповідно, явищ, які ними формуються, скільки в напрямі можливої диференціації та спрощення діяльності, спрямованої на усунення перешкод, що виникають на шляху реалізації суб’єктами договірного права їх майнових прав як однієї з основних тенденцій розвитку правової системи та моделі цивільного права, які спостерігаються сьогодні. У світлі пошуку оптимальних форм державного втручання в приватні відносини висновки, що містяться в монографії, створюють потужне підґрунтя для вирішення нагальних завдань розвитку цивільного права.

У монографії викладено чимало ідей, які заслуговують на увагу, впровадження в практику договірних відносин. У науковій площині рецензована робота відкриває широкий шлях до дискусій та обговорень, піднімаючи ряд нових для теорії цивільного права питань та по-новому вирішуючи традиційні завдання. Тому, на нашу думку, дана праця виконана на високому професійному рівні, істотно збагачує науку цивільного права, є виключно корисною для теоретиків та практиків приватних відносин, а тому заслуговує на увагу та схвалення.

* Дем’янова Олена Вікторівна – кандидат юридичних наук, професор кафедри

цивільного права і цивільного процесу Національної академії Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького.

Наукові записки

Інституту законодавства Верховної Ради України

№ 2/2015

Підписано до друку 21.04.2015. Формат 60х80/8. Папір офсетний. Гарнітура Times New Roman.

Ум. друк. арк. 12,28. Обл.-вид. арк. 15,87. Тираж 300 прим.

Оригінал-макет підготовлено в Інституті законодавства Верховної Ради України

04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Documents

Наукові записки