Наукові записки - rada.gov.uainstzak.rada.gov.ua/uploads/documents/31173.pdf · Наукові записки Інституту законодавства Верховної

№ 6/2013 __________________________________________

Наукові записки

Інституту законодавства Верховної Ради України

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

№ 6/2013 Зареєстровано

Міністерством юстиції України

Свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації КВ № 16712-5284Р від 9 червня 2010 р. Видається шість разів на рік. Розповсюджується безкоштовно. Рекомендовано до друку Вченою радою Інституту законодавства Верховної Ради України (протокол № 12 від 23 грудня 2013 р.) Адреса редакційної колегії: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4. Тел.: (044) 235 96 01 instzak.rada.gov.ua Е-mail: [email protected] Передрук опублікованих матеріалів здійснюється з обов’язковим посиланням на джерело. Згідно з постановами Президії ВАК України № 1-05/7 від 10.11.2010 р. та № 1-05/8 від 22.12.2010 р. видання внесено до переліку фахових (право, економіка, державне управління). Статті видаються в авторській редакції. Редакційна колегія не завжди поділяє думку авторів. Авторські права застережені. © Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України, 2013

Засновник: Інститут законодавства Верховної Ради України

Редакційна рада: Зайчук В. О., керівник Апарату Верховної Ради України, академік НАПН України (голова); Бандурка О. М., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Ківалов С. В., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Мамутов В. К., д-р юрид. наук, проф., академік НАН України; Притика Д. М., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Шаповал В. М., д-р юрид. наук, проф., член-кор. НАН України; Шемшученко Ю. С., д-р юрид. наук, проф., академік НАН України Редакційна колегія: Бритченко С. П., канд. юрид. наук, с.н.с. (головний редактор); Бершеда Є. Р., д-р екон. наук, проф., член-кор. НАН України; Богачова О. В., д-р юрид. наук, с.н.с.; Воротін В. Є., д-р наук з держ. управління, проф.; Журавський В. С., д-р юрид. наук, проф.; Зайчук О. В., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Київець О. В., д-р. юрид. наук, проф.; Копиленко О. Л., д-р юрид. наук, проф., член-кор. НАН України; Мацюк А. Р., д-р юрид. наук, проф.; Мищак І. М., д-р іст. наук, с.н.с. (заступник головного редактора); Недюха М. П., д-р філос. наук, проф.; Нижник Н. Р., д-р юрид. наук, проф., член-кор. НАПрН України; Реєнт О. О., канд. юрид. наук (відповідальний секретар); Селіванов А. О., д-р юрид. наук, проф.; Сергієнко В. О., д-р екон. наук, проф.; Усаченко Л. М., д-р наук з держ. управління, доц.; Швець М. Я., д-р екон. наук, проф., член-кор. НАПрН України

mailto:[email protected]

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України _______________________________________________________________________________________________________________________________________________

6/2013

3

ЗМІСТ

ПРАВО

Теорія та історія держави і права

Блажівська О. Є. Теоретико-правовий аналіз поняття та змісту кодифікації як форми систематизації законодавства 5

Мищак І. М. Нормативно-правове забезпечення державного управління та державної служби в Стародавньому Китаї 12

Недюха М. П. Правова ідеологія українського суспільства: інноваційний потенціал процесу соціальних змін 16

Омельчук В. В. Вплив візантійської моделі державно-церковних взаємин на політико-правові процеси у Болгарії 21

Конституційне та муніципальне право

Величко Д. С. Роль Пезидента України у сфері реалізації зовнішньої політики України: на шляху до підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом 27

Губань Р. В. Волость як адміністративно-територіальна одиниця 31

Коцюба Р. О. Міжнародно-правові аспекти засад конституційного забезпечення права на ядерну безпеку 35

Марчук О. Л. Акти Вищої ради юстиції: результат реалізації державних повноважень 41

Мірошниченко Ю. Р. Юридичні механізми ухвалення консенсусних рішень у міжнародній та українській практиці (порівняльно-правовий аспект) 47

Поповичук О. М. Правові засади організації місцевого самоврядування в Австрії в імперську добу 54

Цивільне право та процес. Сімейне право. Міжнародне приватне право

Дьомкіна Г. С. Вплив Гаазької конвенції 1961 року на розвиток національного законодавства у сфері легалізації документів для дії за кордоном 59

Михайлюк Г. О. Забезпечення прав інтелектуальної власності: конституційно-правовий аналіз 64

Федюк Л. В. Право юридичної особи на індивідуальність 68

Щербатюк О. Є. Проблеми регулювання припинення права власності на безхазяйну річ 73

Адміністративне право та процес. Фінансове право. Інформаційне право

Антоненко С. А. Криптографічні основи застосування електронного цифрового підпису в Україні 79

Різак М. В. Загальнодоступні бази персональних даних: перспективи правового регулювання 85

Кримінальне право та процес

Гладун О. З. Інститут кримінальних проступків: елемент гуманізації законодавства України про кримінальну відповідальність чи шлях до криміналізації суспільства? 91

Письменський Є. О. Про ефективність звільнення від покарання та його відбування 96

Фастовець В. А. Проблемні питання правової регламентації оперативно-розшукової діяльності 101

Міжнародне право

Коршенко А. В. Застосування практики Європейського суду з прав людини судовими органами України в забезпеченні права особи на правову допомогу 106


6/2013

4

Стефанчук М. М. До питання про нові виміри правової регламентації реалізації прокуратурою України функції представництва інтересів громадянина або держави в суді 111

ЕКОНОМІКА

Алямкін Р. В. Теоретичні підходи до визначення категорії «економічна безпека банківського сектора» 116

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

Алексєєв В. М. Розвиток взаємовідносин між державою та суспільством в Україні: нові підходи до управління 122

Богданович В. Ю., Бальбек Р. І., Литвин А. В. Методичний підхід до формалізації задачі та формування системи показників оцінювання рівня етнонаціональної напруженості в АР Крим 128

Палагнюк Ю. В. Механізми співробітництва між Україною та ЄС відповідно до Угоди про партнерство та співробітництво 135

Петрашенко Д. В. Державна освітня політика України на сучасному етапі: цілі, складові, перспективи 141


6/2013

5

ПРАВО

Теорія та історія держави і права

УДК 340.0 Оксана Блажівська *

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ ПОНЯТТЯ ТА ЗМІСТУ КОДИФІКАЦІЇ ЯК ФОРМИ СИСТЕМАТИЗАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА

У статті досліджуються основні підходи щодо розуміння поняття та змісту кодифікації

як однієї із форм систематизації законодавства. З’ясовано сутність систематизації законодавства як правового явища, визначено основні завдання, які ця діяльність дозволяє вирішати, а також окреслено форми систематизації та з’ясовано місце, яке відводиться поміж них кодифікації. На основі аналізу значного масиву наукової літератури сформульовано авторську дефініцію кодифікації. Зокрема, запропоновано розуміти під кодифікацією законодавства таку форму систематизації, яка полягає в упорядкуванні нормативно-правової бази, що регламентує певну сферу суспільних відносин, здійснюється в процесі та результаті діяльності компетентних органів державної влади, як правило, парламенту, шляхом цілеспрямованого впливу на неупорядковану або недостатньо упорядковану та взаємодіючу сукупність нормативно-правових актів і правових норм, які діють у певній сфері суспільних відносин, з метою скасування, зміни, доповнення чинних юридичних норм та встановлення нових, усунення дефектів законодавства (заповнення прогалин в праві, усунення дублювання юридичних норм, протиріч між ними, зменшення кількості нормативних актів з одного і того ж питання), що полягає у докорінній (зовнішній та внутрішній) переробці діючого законодавства шляхом підготовки та прийняття єдиного, стійкого, логічно цілісного та системного нормативно-правового акта (основ законодавства, кодексу, статуту, положення, зводу законів тощо), який у результаті заміщує суттєву частину нормативно-правової регламентації у межах певної галузі права та реалізує галузеутворюючу функцію. Крім того, виділено ознаки (характерні риси) кодифікації законодавства, а також наведено приклади основних видів кодифікаційних актів.

Ключові слова: систематизація законодавства, кодифікація законодавства, форми систематизації законодавства.

Блаживская О. Е. Теоретико-правовой анализ понятия и содержания кодификации как

формы систематизации законодательства. В статье исследуются основные подходы относительно понимания и содержания

кодификации как одной из форм систематизации законодательства. Определенна сущность систематизации законодательства как правового явления, выяснены основные задачи, которые эта деятельность позволяет решить, а также очерчено формы систематизации и определенно место, которое отведено среди них кодификации. На основании анализа значительного массива научной литературы сформулировано авторскую дефиницию кодификации. В частности, предложено понимать под кодификацией законодательства такую форму систематизации, которая заключается в упорядочивании нормативно-правовой базы, которая регламентирует определённую сферу общественных отношений, совершается в процессе и результате деятельности компетентных органов государственной власти, как правило, парламента, путём целенаправленного влияния на неупорядоченную или недостаточно упорядоченную и взаимодействующую совокупность нормативно-правовых актов и правовых норм, которые действуют в определённой сфере общественных отношений, с целью отмены, изменения, дополнения действующих юридических норм и установления новых, ликвидации дефектов законодательства (заполнение пробелов в праве, ликвидация дублирования юридических норм, противоречий между ними, уменьшение количества нормативно-правовых актов по одному и тому же вопросу), что заключается в коренной (внешней и внутренней) переработке действующего законодательства путём подготовки и принятия единого, устойчивого, логично целостного и системного нормативно-правового акта (основ законодательства, кодекса, устава, положения, свода законов и т. д.), который в результате замещает существенную часть нормативно-правовой регламентации в пределах определённой отрасли права и реализует отраслеформирующую функцию. Кроме этого, выделено признаки (характерные черты)


6/2013

6

кодификации законодательства, а также приведены примеры основных видов кодификационных актов.

Ключевые слова: систематизация законодательства, кодификация законодательства, формы систематизации законодательства.

Blazhivska O. Ye. Theoretical and legal analyses of concept and content of codification as a form

of systematization of legislation. Main approaches to understanding the concept and content of codification as a form of

systematization of legislation are examined in the paper. The essence of systematization of law as a legal phenomenon has been defined, the main tasks that this activity allows to solve has been determined and the forms of systematization has been outlined and a place has been found that is given among them to codification. By analyzing a large amount of scientific literature author formulated a definition of codification. In particular, the proposed codification of laws is meant as the form of systematization, which is to regulate the normative and legal base that governs a particular area of public relations, is realised in the process and result of the competent authorities, as a rule, by the parliament, by purposeful influence on unordered or not ordered and interacting set of legal acts and regulations that are applied in a particular area of public relations, in order to cancel, modify, supplement existing legal norms and establish new legislation eliminating defects (filling legal gaps, avoiding of duplication of legal provisions and conflict between them, reducing the number of regulations on the same issue) that is fundamentally (external and internal) processing of current legislation by preparing and adopting a single, consistent, logically coherent and systematic legal act (fundamental principles of legislation, code, statute, provisions of the Laws, etc.) which eventually replaces an essential part of the regulatory and legal regulations within a certain area of law and implements a branch creating function. In addition, the characteristic features of legislature codification have been selected, and the main types of codification instruments have been proposed.

Keywords: systematization of legislation, codification of legislation, form of systematization of legislation.

З перебігом часу у будь-якій державі накопичується значна кількість нормативно-правових

актів, які створюються різними правотворчими органами, мають неоднакову юридичну силу, поширюють свою дію на різних суб’єктів та різну територію, а подекуди, зберігаючи свою чинність, уже не відповідають новим потребам життя суспільства. Зважаючи на це, абсолютно природнім є те, що з часом між нормами, закріпленими у цих нормативно-правових актах, виникають протиріччя, які іноді не лише створюють певні перешкоди для ефективної правозастосовної діяльності, а й блокують її через протилежність відображених у них підходів щодо регулювання конкретних суспільних відносин.

Вирішення цієї складної проблеми, що порушує оптимальні основи правового регулювання, полягає в систематизації законодавства [1, с. 6].

Необхідно зауважити, що великих розбіжностей у розумінні систематизації на сьогодні немає. У науковій літературі під нею, як правило, розуміють діяльність, пов’язану з упорядкуванням і удосконаленням законодавчих та інших нормативно-правових актів, зведенням їх у єдину внутрішньо узгоджену систему [2, с. 256], або як визначає її С. С. Алексєєв, діяльність органів держави та інших суб’єктів з впорядкування й удосконалення законодавства, приведення його у певну систему шляхом упорядкування збірників або створення єдиних нормативних актів [3, с. 289].

Подібним чином підходять до визначення систематизації законодавства В. С. Журавський [4, с. 401], В. М. Баранов [5, с. 351], В. М. Хропанюк [6, с. 245], М. С. Кельман, О. Г. Мурашин [7, с. 267] та ін.

Завдяки систематизації долаються суперечності між правовими нормами, відміняються чи змінюються застарілі норми і створюються нові, що відповідають потребам суспільного розвитку. Вони групуються за певними системними ознаками, зводяться в кодекси, зібрання законодавства й інші систематизовані акти [8, с. 83].

У цілому, як слушно зазначає О. М. Чашин, систематизація дозволяє вирішити широкий спектр завдань, які групуються за такими напрямками.

У сфері правотворчості та правозастосування вирішуються завдання: – підвищення ефективності нормотворчої діяльності; – забезпечення поступального розвитку законодавства;


6/2013

7

– підвищення якості нормативних правових актів шляхом усунення колізій, прогалин, повторень та оновлення застарілого правового матеріалу;

– формування системи законодавства. У сфері правової інформації: – забезпечення суспільства повною, офіційною та достовірною правовою інформацією; – оперативного пошуку правових норм; – створення єдиного і такого, який можна осягнути, інформаційно-правового простору. У сфері правосвідомості та правової культури: – створення необхідних передумов цілеспрямованого правового виховання та просвітництва; – формування бази для проведення науково-правових досліджень; – сприяння підготовці кадрів у сфері державно-правової діяльності [9, с. 33]. Щодо форм систематизації, то серед них виділяють інкорпорацію та кодифікацію [10, с. 88;

11, с. 126]. Разом з тим, у науковій літературі існує й інша думка, відповідно до якої поряд з інкорпорацією та кодифікацією існує ще така форма систематизації, як консолідація [2, с. 260; 12, с. 211–214]. В свою чергу, О. С. Піголкін виділив в якості однієї із самостійних форм систематизації законодавства ще облік нормативних актів [13, с. 349].

Зважаючи на те, що у цій науковій статті ми не ставимо перед собою мету дослідити всі форми систематизації, а предметом нашого дослідження є лише кодифікація, то зупинимось більш детально на аналізі сутності та характерних рис останньої.

На сьогодні кодифікації як формі систематизації законодавства присвячено чимало праць. Зокрема, до цієї теми звертались уже згадувані нами С. С. Алексєєв, Ю. С. Шемшученко, В. М. Баранов, В. Н. Хропанюк, Н. М. Оніщенко, С. Н. Братусь, І. С. Самощенко, Д. А. Керімов, О. Ф. Скакун та О. М. Чашин. Значний внесок у розвиток теоретичних уявлень про кодифікацію як форму систематизації законодавства зробили також А. М. Іодковський, В. К. Грищук, Н. М. Пархоменко, Є. В. Погорєлов, В. Копєйчиков, Є. А. Гетьман та ін.

Проте, незважаючи на наявність значного масиву наукових праць з означеної тематики, спробуємо, узагальнивши останні досягнення юридичної науки, ще раз з’ясувати поняття та зміст кодифікації як форми систематизації законодавства.

Як відомо, історія кодифікацій, а також результатів цієї діяльності – кодексів, кодифікованих законів, зводів тощо – налічує у своєму розвитку понад чотири тисячі років (починаючи з Кодексу Ур-Намму, складеного близько 2100 р. до н. е.). У багатьох країнах світу кодифікаційна діяльність здійснювалась з огляду на здатність останньої об’єднати в єдиному правовому документі всі чинні нормативні акти, а також змінити зміст норм, що містяться в них, тобто певною мірою впорядкувати діючу систему законодавства [14, с. 7–8].

Разом з тим, як зазначає А. Б. Вєнгєров, сучасна традиція кодифікації бере свій початок з Кодексу Юстиніана (VI ст.), в якому було кодифіковане римське право [15, с. 508]. Саме ця пам’ятка правової думки стала основним предметом рецепції римського права і тому була протягом багатьох століть діючим правом у деяких країнах Західної Європи; на її основі розроблялась у феодальному і буржуазному суспільстві загальна теорія права, вона справила великий вплив на буржуазні кодифікації цивільного права [16, с. 3].

Власне англійський термін «codification» (з лат. codicem facere – «робити кодекс») введено в юридичний обіг завдяки британському правникові Джеремі (Ієремії) Бентаму. Вчений вважав, що законодавчі акти за своїм змістом мають бути універсальними, доступними й зрозумілими для кожної людини. Досягнути цього можна виключно в тому разі, якщо звести всі закони в кодекс, тобто єдиний кодифікований акт [17, с. 432]. При цьому, І Бентам активно пропагував ідею необхідності прийняття всезагального цілісного кодексу – так званого «Панноміона», який потрібно було скласти на зрозумілій для всіх мові, а його повнота мала бути настільки абсолютною, щоб не залишити найменшої можливості для тлумачення [18, с. 69].

Значна увага приділялась поняттю «кодифікація» у вітчизняній юридичній науці дореволюційного періоду.

Так, Є. М. Трубецький визначав кодифікацію як «… таке опрацювання діючого права, яке не обмежується приведенням його в порядок, але вносить в нього внутрішній зв’язок та єдність» [19, с. 73]. Проте, на нашу думку, зазначена дефініція не дає відповіді на питання щодо суб’єктів такого опрацювання. Зокрема залишається незрозумілим чи ними можуть бути виключно державні правотворчі органи, чи таку діяльність можуть здійснювати усі, хто має таке бажання.

У своїй праці «Общая теория права» Г. Ф. Шершеневич пропонував розуміти під кодифікацією «опрацювання законодавства, яке спрямоване на приведення діючих законів у


6/2013

8

систему, з погодженням їх змісту з потребами часу та з погодженням їх один з одним на основі єдності принципів, покладених в їх основу» [20, с. 442].

У довідковій та енциклопедичній літературі радянського періоду зустрічаються визначення кодифікації, у яких найголовніше значення відводиться певному результату, а саме: створенню нового за формою правового акта, кодексу. Наприклад, відповідно до «Толкового словаря русского языка», виданого у 1935–1940 роках у Москві за редакцією Д. М. Ушакова, «кодифікація – це зведення в єдине систематичне ціле (в кодекс) усієї сукупності діючих законів, виданих за будь-який проміжок часу» [21, с. 424].

Проте така дефініція не розкриває в повній мірі сутність кодифікації як форми систематизації законодавства, оскільки, з одного боку, у ній не враховано, що результатом такої діяльності можуть бути також основи законодавства, зводи, статути, правила, положення тощо, а з другого – що під час кодифікації законодавець не обмежується викладенням діючих актів; виходячи із загальних принципів даної правової системи, він прагне не просто об’єднати і систематизувати наявні правові акти, а надати в одному акті єдиний, стрункий, внутрішньо узгоджений виклад правових установ, які з максимальною повнотою регулюють певну сферу суспільних відносин [22, с. 475].

Особливий підхід до визначення кодифікації запропонував у своєму дисертаційному дослідженні «Вопросы кодификации законодательства» А. М. Іодковський. Зокрема, вчений розглядав кодифікацію у широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні кодифікація має на меті лише технічно впорядкувати існуюче законодавство, привести діюче законодавство до певної системи, не вносячи при цьому будь-яких змін у суть самих законів. У вузькому розумінні вона пов’язана зі змінами у системі права, становить собою таку систематичну обробку діючого права, за якої та чи інша значима його область приводиться до внутрішньої єдності, при цьому у процесі обробки діючі закони з цієї галузі права перероблюються та доповнюються [23, с. 11]. Таким чином, поняття «кодифікація» для А. М. Іодковського фактично було тотожним поняттю «систематизація».

З критикою такої позиції на сторінках своїх праць виступили С. Н. Братусь та І. С. Самощенко. Вчені зазначали, що впорядкування законодавства може здійснюватись як у формі, коли створюються нові зведені акти, призначення яких внести щось нове у регулювання відносин по суті і змінити попереднє законодавство, так й у формах, не пов’язаних зі створенням зведених актів, коли завдання полягає лише у тому, щоб врахувати і зібрати разом законодавчі матеріали, внести офіційні зміни в тексти актів, виявити і усунути акти, статті, пункти, які фактично втратили значення. У першому випадку мова має йти саме про кодифікацію, а у – другому про інші форми систематизації (інкорпорацію та консолідацію). Виходячи з цього, вчені зробили висновок, що поняття кодифікації не може використовуватись для визначення усієї діяльності з впорядкування законодавства [10, с. 10–11].

Подібним чином підійшов до визначення кодифікації законодавства Ю. І. Дюрягін, який, підкреслюючи її виняткове значення для забезпечення правового регулювання суспільних відносин, писав, що «кодифікація – це найважливіший тип правотворчості, за якого видається єдиний зведений юридично та логічно цілісний, внутрішньо узгоджений нормативний акт (основи, кодекс), який забезпечує найбільш повне, узагальнене і системне регулювання певної сфери суспільних відносин» [24, с. 334].

На сьогодні деякі вчені також намагаються вивести кодифікацію за межі форм систематизації. Наприклад, на думку А. С. Піголкіна, «кодифікація – це форма правотворчості» [25, с. 451]. В свою чергу, В. М. Баранов стверджує, що кодифікація не вкладається в рамки систематизації та становить собою самостійну і основну форму вдосконалення законодавства [5, с. 363].

Таким чином, достатньо дискусійним, на наш погляд, є висновок зроблений Є. В. Погорєловим на сторінках монографії «Кодифікаційна діяльність в правовій системі України (загальнотеоретичний аспект)» з-приводу того, що у сучасній літературі немає суттєвих відмінностей у розумінні кодифікації [26, с. 47].

У зв’язку з цим слід погодитись із О. М. Чашиним, який зазначає, що на сьогодні можна зустріти чимало авторських визначень кодифікації, серед яких він виділяє такі:

кодифікація – це вид правотворчості, за якого забезпечується єдине, погоджене та впорядковане нормативне регулювання даного виду відносин і тим самим досягається системний розвиток нормативного матеріалу;


6/2013

9

кодифікацію можна визначити як особливий вид систематизації законодавства, який представляє собою вираження норм права, що містяться у нормативних правових актах, які систематизуються, в одному новому кодифікованому акті, з прийняттям якого втрачають законну силу усі ці акти;

кодифікація – найбільш складна і досконала форма систематизації, спрямована на докорінну переробку діючого законодавства;

кодифікація – найбільш складна і досконала форма систематизації, яка представляє собою діяльність, спрямовану на докорінну (зовнішню та внутрішню) переробку діючого законодавства шляхом підготовки та прийняття нового кодифікованого акту [9, с. 41].

У свою чергу, О. Ф. Скакун зазначає, що «кодифікація – спосіб (форма) систематизації законодавчих актів, який полягає в їх удосконаленні через зміну змісту (переробку і узгодження) юридичних норм, пов’язаних загальним предметом правового регулювання, і об’єднання у новий єдиний нормативно-правовий акт». Іншими словами, кодификація виражається в підготовці та прийнятті нових актів, у які заносяться узгоджені між собою як норми старих актів, що виправдали себе, так і нові нормативні розпорядження [2, с. 256].

Зазначена позиція цілком узгоджується з думкою, висловленою О. І. Ющиком, про помилковість твердження, що в процесі кодифікаційної діяльності здійснюється перегляд чинного законодавства і що кодифікація «означає якісний стрибок від старого до нового стану в розвитку того чи іншого соціального явища або процесу». У зв’язку з цим учений зазначає, що так реалізується «принцип оновлення» при створенні кодифікованих актів, і «поряд із переробленими нормами кодифікаційний акт завжди містить правові приписи, видані уперше». При цьому нові юридичні норми і нові нормативні положення – не одне й те саме. Через нові нормативні положення можуть удосконалюватися (доповнюватися, чіткіше формулюватися тощо) запроваджені раніше в правову систему юридичні норми [27, с. 81].

Також достатньо переконливим, на нашу думку, є визначення кодифікації, запропоноване О. І. Ющиком. Зокрема, вчений наводить наступну дефініцію: «кодифікація законодавства – це така форма його систематизації, яка передбачає системне упорядкування відповідних юридичних норм у рамках правових інститутів, закріплення галузевої структури законодавства та розвиток правових інститутів і галузей законодавства як органічних складових єдиної системи законодавства шляхом уніфікації положень чинних нормативно-правових актів однакової юридичної сили і зведення їх до єдиного кодифікаційного акта» [27, с. 81–82].

Разом з тим, незважаючи на певну розбіжність підходів щодо визначення поняття кодифікації законодавства спільним для переважної більшості вчених є виділення таких її ознак (характерних особливостей):

1) це діяльність тільки компетентних державних органів, що має правовий характер; 2) кінцевий результат кодифікації – створення нового нормативно-правового акта, який за

своїм змістом суттєво відрізняється від попередніх; 3) за своєю суттю кодифікаційний акт є зведеним актом, оскільки він охоплює норми, які

раніше містилися в різних нормативно-правових актах, хоча регулювали однорідну сферу суспільних відносин;

4) кодифікаційний акт є основним серед актів, які діють у певній галузі суспільного життя; 5) нормативно-правові акти, що створюються в результаті кодифікації, розраховані на досить

тривалий час регулювання суспільних відносин. Вони враховують можливі зміни в житті і здатні регулювати суспільні відносини, що виникатимуть у майбутньому [8, с. 85–86; 28, с. 13–14].

Є. В. Погорєлов доповнює зазначений перелік ще двома ознаками (характерними особливостями), які полягають у тому, що кодифікація:

1) впорядковує не тільки форму законодавства, а його зміст; в процесі кодифікації скасовуються, змінюються, доповнюються чинні юридичні норми, встановлюються нові, в зв’язку з чим вона розглядається і як форма систематизації законодавства, і як вид правотворчості (законотворчості);

2) усуває дефекти законодавства: заповнює прогалини в праві, усуває дублювання юридичних норм, протиріччя між ними, зменшує кількість нормативних актів з одного і того ж питання [26, с. 48].

У свою чергу, серед кодифікаційних актів виділяють такі основні види: 1) основи законодавства – нормативно-правові акти, що встановлюють найважливіші

положення (основні начала) певної галузі права чи сфери державного управління. Така форма кодифікації є поширеною у федеративних державах;


6/2013

10

2) кодекс – найбільш поширений вид кодифікаційних актів, які діють в основних сферах суспільного життя, що потребують правової упорядкованості (Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс тощо);

3) статут, положення – кодифікаційні акти спеціальної дії, які видаються не тільки законодавчими, але й іншими правотворчими органами (наприклад, урядом) [8, с. 86].

Ще одним видом кодифікаційних актів, на думку Д. А. Керімова, є звід законів, який він називає кодифікаційним збірником, що об’єднує законодавство в переробленому вигляді, вносить у нього суттєві зміни [29, с. 130]. Звід законів відносять до кодифікаційного акта також В. С. Нерсесянц [30, с. 447], О. Я. Рогач [31, с. 23], Р. М. Романов [32, с. 349].

Таким чином, кодифікація законодавства – це явище складне та багатоаспектне, яке з упевненістю можна назвати показником зрілості правової системи.

Беручи до уваги вищевикладене, спробуємо сформулювати власне авторське визначення кодифікації.

Отже, кодифікація законодавства – це така форма систематизації, яка полягає в упорядкуванні нормативно-правової бази, що регламентує певну сферу суспільних відносин, здійснюється в процесі та результаті діяльності компетентних органів державної влади, як правило, парламенту, шляхом цілеспрямованого впливу на неупорядковану або недостатньо упорядковану та взаємодіючу сукупність нормативно-правових актів і правових норм, які діють у певній сфері суспільних відносин, з метою скасування, зміни, доповнення чинних юридичних норм та встановлення нових, усунення дефектів законодавства (заповнення прогалин в праві, усунення дублювання юридичних норм, протиріч між ними, зменшення кількості нормативних актів з одного і того ж питання), що полягає у докорінній (зовнішній та внутрішній) переробці діючого законодавства шляхом підготовки та прийняття єдиного, стійкого, логічно цілісного та системного нормативно-правового акта (основ законодавства, кодексу, статуту, положення, зводу законів тощо), який у результаті заміщує суттєву частину нормативно-правової регламентації у межах певної галузі права та реалізує галузеутворюючу функцію.

Список використаних джерел: 1. Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади подолання колізій у законодавстві України [Текст]

/ Ю. С. Шемшученко // Колізії у законодавстві України: проблеми теорії і практики. – К. : Ґенеза, 1996. – С. 6–7.

2. Скакун О. Ф. Теорія держави і права [Текст] : підручник / О. Ф. Скакун. – Харків : Консум, 2001. – 656 с.

3. Теория государства и права [Текст] : учебник / [С. С. Алексеев, П. Т. Васьков, И. Я. Дюрягин и др.] ; под ред. С. С. Алексеева. – М. : Юрид. лит., 1985. – 480 с.

4. Теорія держави і права. Академічний курс [Текст] : підручник / [О. В. Зайчук, В. С. Журавський, О. Л. Копиленко та ін.] ; за ред. О.В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. – К. : Юрінком Інтер, 2006. – 688 с.

5. Теория государства и права [Текст] : учебник / [В. К. Бабаев, В. М. Баранов, Н. В. Витрук, В. Б. Исаков, В. Н. Карташов и др.] ; под. ред. Бабаева В. К. – М. : Юристъ, 2003. – 592 с.

6. Хропанюк В. Н. Теория государства и права [Текст] : учебник для высших учебных заведений / В. Н. Хропанюк. – М. : Издательство «Интерстиль», «Омега-Л», 2008. – 384 с.

7. Кельман М. С. Загальна теорія держави і права [Текст] : підручник / М. С. Кельман, О. Г. Мурашин. – К. : Кондор, 2006. – 477 с.

8. Оніщенко Н. М. Кодифікація та інкорпорація як методи систематизації законодавства [Текст] / Н. М. Оніщенко // Правова держава: Щорічник наукових праць. – 1997. – Вип. 8. – С. 82–87.

9. Чашин А. Н. Теория юридической систематизации [Текст] : монография / А. Н. Чашин. – М. : Дело и Сервис, 2010. – 208 с.

10. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства [Текст] : монография / [Астрахан Е. И., Беляева З. С., Братусь С. Н., Брауде И. Л. и др.] ; под ред. Братусь С. Н., Самощенко И. С. – М. : Госюриздат, 1962. – 575 c.

11. Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави [Текст] : навч. посіб. / П. М. Рабінович. – Львів: Край, 2007. – 192 с.

12. Москвин С. С. Законодательная техника [Текст] : монография / С. С. Москвин, А. С. Пиголкин ; под. ред. Д. А. Керимова. – Л. : Изд-во ЛГУ, 1965. – 143 с.


6/2013

11

13. Проблемы общей теории права и государства [Текст] : учебник для вузов / [Н. В. Варламова, В. В. Лазарев, В. В. Лапаева и др.] ; под. общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В. С. Нерсесянца. – М.: НОРМА, 2004. – 832 с.

14. Гетьман Є. А. Кодифікація законодавства України: загальна характеристика, особливості, види [Текст] : [монографія] / Є. А. Гетьман. – Х. : Право, 2012. – 192 с.

15. Венгеров А. Б. Теория государства и права [Текст] : учебник для юридических вузов / А. Б. Венгеров. – М. : Новый Юрист, 1998. – 624 с.

16. Перетерский И. С. Дигесты Юстиниана. Очерки по истории составления и общая характеристика [Текст] / И. С. Перетерский. – М. : Госюриздат. – 1956. – 129 с.

17. Российская юридическая энциклопедия [Текст] / Под ред. А. Я. Сухарева. – М. : Изд. «ИНФРА-М», 1999. – 1110 с.

18. Кабрияк Р. Кодификация [Текст] : монографія / Р. Кабрияк. – М. : Статут, 2007. – 476 с. 19. Ткаченко В. Д. Значення принципу законності при здійсненні кодифікації [Текст] /

В. Д. Ткаченко // Правова система України: теорія і практика: Тези доповідей і наукових повідомлень наук.-практ. конф. (Київ, 7-8 жовтня 1993 р.). – К., 1993. – С. 72–74.

20. Шершеневич Г. Ф. Общая теория права / Г. Ф. Шершеневич. – М. : Изд. Бр. Башмаковых. – 1911. – 512 с.

21. Толковый словарь русского языка: в 4 т. [Текст] / [Г. О. Винокур, Б. А. Ларин, С. И. Ожегов, Б. В. Томашевский, Д. Н. Ушаков] ; под. ред. Д. Н. Ушакова. – М. : Государственный институт «Советская энциклопедия». – 1935–1940. – Т. 1. – 1567 с.

22. Теория государства и права [Текст] : учебник / [Н. Г. Александров, Ф. И. Калинычев, А. В. Мицкевич, А. Л. Недавний, И. С. Самощенко, В. А. Туманов, А. Ф. Шебанов]. – М. : Юридическая литература, 1968. – 640 с.

23. Иодковский А. Н. Вопросы кодификации законодательства [Текст] : дис. … канд. юрид. наук / А. Н. Иодковский. – М., 1948. – 189 с.

24. Проблемы теории государства и права [Текст] : учебник / [С. С. Алексеев, И. Я. Дюрягин, В. Б. Исаков и др.] ; под ред. С. С. Алексеева. – М. : Юрид. лит., 1987. – 448 с.

25. Теория государства и права [Текст] : учебник / [Пиголкин А. С., Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А., Саидов А. Х.] ; Под. ред. А. С. Пиголкина. – М. : Юрайт-Издат, 2006. – 613 с.

26. Погорєлов Є. В. Кодифікаційна діяльність в правовій системі України (загальнотеоретичний аспект) [Текст] : монографія / Є. В. Погорєлов. – Х. : Ніка Нова, 2012. – 167 с.

27. Кодифікація законодавства України: теорія, методологія, техніка [Текст] : монографія / [Ю. С. Шемшученко, О. І. Ющик, Л. М. Горбунова, М. О. Теплюк, Л. В. Гульченко, В. І. Риндюк] ; за заг. ред. О. І. Ющика. – К. : Парламентське вид-во, 2007. – 208 с.

28. Пархоменко Н. М. Кодифікація законодавства України: історія, стан та перспективи [Текст] / Н. М. Пархоменко // Проблеми вдосконалення та кодифікації законодавства України на сучасному етапі: Матеріали всеукраїнської наукової конференції молодих учених (Київ, 11 квітня 2012 р.). – К. : Вид-во «Юридична думка», 2012. – С. 12–16.

29. Керимов Д. А. Культура и техника законотворчества [Текст] : монографія / Д. А. Керимов. – М. : Юрид. лит., 1991. – 160 с.

30. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства [Текст]: учебник для юридических вузов и факультетов / В. С. Нерсесянц. – М. : Издательство НОРМА, 2000. – 552 с.

31. Рогач О. Я. Поняття теоретичних основ та форм систематизації законодавства [Текст] / О. Я. Рогач // Держава і право. Юридичні і політичні науки: зб. наук. пр. – К. : Ін-т держави і права НАН України, 2001. – Вип. 9. – С. 18–28.

32. Теория государства и права [Текст] : учебник / [З. Ш. Гафуров, Г. И. Денисов, В. Н. Жуков и др.] ; под общ. ред. О. В. Мартышина. – М. : Норма, 2007. – 496 с.

* Блажівська Оксана Євгенівна – кандидат юридичних наук, доцент кафедри

інтелектуальної власності юридичного факультету Київського національного університету імені Т. Г. Шевченка.


6/2013

12

УДК 340 Іван Мищак * НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА

ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В СТАРОДАВНЬОМУ КИТАЇ У статті здійснено аналіз правових пам’яток Стародавнього Китаю, передусім

філософсько-правових вчень школи легістів, щодо упорядкування державного управління та забезпечення діяльності державних службовців. Доведено, що істотний вплив на формування правових норм мали філософсько-правові ідеї конфуціанства.

Ключові слова: Стародавній Китай, державне управління, державна служба, закон, легізм, конфуціанство.

Мищак И. Н. Нормативно-правовое обеспечение государственного управления и

государственной службы в Древнем Китае. В статье осуществлен анализ правовых актов Древнего Китая, прежде всего философско-

правовых учений школы легистов, по упорядочению государственного управления и обеспечения деятельности государственных служащих. Доказано, что существенное влияние на формирование правовых норм имели философско-правовые идеи конфуцианства.

Ключевые слова: Древний Китай, государственное управление, государственная служба, закон, легизм, конфуцианство.

Myshchak I. M. Regulatory Support for Public Administration and Public Service in Ancient

China. This article analyzes the legal monuments of ancient China, primarily philosophical and legal

studies school Legist, to streamline public administration and maintenance of civil servants. It is proved that a significant influence on the formation of law had philosophical and legal ideas of Confucianism.

Keywords: Ancient China, public administration, public service, law, Legalism, Confucianism. Намагання закріпити основні засади державного управління, функції та завдання державних

службовців мало місце ще в епоху Стародавнього світу. Особливого розвитку державне управління досягло на Стародавньому сході, де постали перші державні утворення та створено перші писемні пам’ятки. До нас дійшли відповідні законодавчі норми, філософсько-релігійні та філософсько-правові трактати Стародавніх Єгипту, Вавилону, Ассирії, Індії, Китаю та інших держав. Китай у цьому аспекті посідає особливе місце, вирізняючись як величезною кількістю й чіткою вертикаллю державних службовців різних рівнів, так і численними не лише правовими приписами, а й філософськими концепціями щодо упорядкування державного життя, механізмів удосконалення державного управління, приписів щодо заохочення і покарання службовців.

Окремі аспекти досліджуваної проблеми розглянуті в працях українських та зарубіжних дослідників, зокрема Л. Васильєва, М. Гране, О. Крижанівського, Р. Крюгера, А. Лук’янова, Фен Ю-ланя та ін. Разом із тим проблема нормативно-правового забезпечення державного управління та державної служби в Стародавньому Китаї потребує подальшого дослідження.

Метою статті є аналіз правових пам’яток Стародавнього Китаю, передусім філософсько-правових вчень школи легістів, щодо упорядкування державного управління та забезпечення діяльності державних службовців.

Згідно з історичними джерелами, які дійшли до нашого часу, зародження правових норм у Китаї практично нічим не відрізнялося від інших держав Стародавнього сходу. Тут також діяли місцеві звичаї, моральні і релігійні норми, які із зміцненням держави почали поступатися місцем писаним законам. Перші відомості про наявність таких законів пов’язують із державою Шань, а в Х ст. до н. е. в Чжоу начебто вже діяв Кримінальний кодекс, який налічував 3 тис. статей [1, с. 165]. Окремо слід відзначити складену на межі VІ–V ст. до н. е. міністром царства Вей Лі Куєм «Книгу законів Фацзін» («Книгу законів царства Вей»), яка стала одним з перших систематизованих збірників законів різних китайських царств.

Розвиток законодавчих норм Стародавнього Китаю пов’язаний також із царством Лу, де в VІ ст. до н. е. був прийнятий закон про земельний податок, а 536 р. до н. е. датується «Огляд законів», основою якого стало поняття «у син» – встановлення п’яти видів покарань за злочини [1, с. 165]. Водночас саме в державі Лу у VІ ст. до н. е. розпочав своє служіння правителям і навчання Конфуцій. Відповідно до положень конфуціанства кожна людина має свій обов’язок, який вона


6/2013

13

повинна виконувати належним чином, а при виконанні цього обов’язку передусім треба керуватися гуманністю й справедливістю. «Володар повинен бути володарем, сановник – сановником, батько – батьком, син – сином» [2, с. 140], – наголошував філософ. Тобто, Конфуцій виступав за відведення кожному індивіду й соціальній групі чітко визначеного місця в суспільстві. Навіть за умови, коли володар не має здібностей до державного управління, він, за вченням Конфуція, повинен займатися ним через своє призначення. Конфуціанство в основі державного життя бачило традицію, мораль, модель сім’ї, поваги молодших до старших і службовців нижчого рангу до вищого. Однак на той час вчення Конфуція не стало основою державницьких імперативів правителів Лу. Така ситуація, за словами одного з найбільших китайських мислителів ХХ ст. Фен Ю-ланя, склалася через те, що правителі потребували не ідеалістичних програм несення людям добра, а реалістичних методів подолання нових труднощів, які виникали в процесі управління [3, с. 180]. Як наслідок, Конфуцій був змушений покинути рідні місця й подорожувати по різних китайських державах, намагаючись переконати правителів у корисності свого вчення та його ефективності для облаштування системи державного управління. Упродовж життя йому так і не вдалося втілити своє вчення на практиці. Проте авторитет Конфуція вже в роки його життя був досить вагомим, а після смерті мислителя лише посилився завдяки численним учням і послідовникам, які займали місця царських радників і правителів окремих областей у багатьох китайських царствах. Тож правові норми з часом все більше зазнавали впливу конфуціанства. Саме тому норми моралі, глибока повага до правителів держави та старших у сім’ї стали для китайського суспільства визначальним чинником у формуванні правової думки на багато століть – аж до нинішнього часу включно.

Разом з тим уже з ІV ст. до н. е. значної популярності в Китаї набувають вчення школи легістів. Ідеологом цієї школи вважають Шан Яна (390–338 рр. до н. е.), якому вдалося покласти ідеї легістів в основу державного життя імперії Цінь. Легісти практично відкидали моральні й релігійні норми. Вони будували своє бачення державного управління на беззаперечній волі володаря, соціальному примусі, чітких законах, встановленні суворої відповідальності за їх порушення. На відміну від конфуціанців, легісти не вважали, що правитель повинен надихати людей своїм прикладом, він, на їхнє переконання, фактично має бути бездіяльним, а управління повинні здійснювати чиновники-професіонали. Якщо вони добросовісно виконують свої обов’язки – їх нагороджують, якщо ні – карають [4, с. 104]. Одним із ключових пунктів вчення легістів стала ідея рівності усіх перед законом.

Французький дослідник М. Гране справедливо зауважив, що погляди легістів формувалися під впливом економічних обставин, а закон у їхньому розумінні полягає в безпристрасному розподілі покарань і заохочень, що призводить до зростання виробництва та покращення розподілу між людьми засобів, необхідних для повсякденного існування [5, с. 315]. У свою чергу, китайський мислитель Фен Ю-лань взагалі вважає неправильним пов’язувати легістську школу з юриспруденцією, оскільки легісти розробляли методи управління великими територіями, методи, які дозволяли правителю зосередити у своїх руках велику владу і які були зрозумілими всім і кожному. Успішно використовуючи їхні методи, людина навіть посередніх здібностей могла ефективно управляти [3, с. 180].

Опис методів управління, розроблених легістами, дійшов до нашого часу в окремих творах, більшість з яких доповнювалася й перероблялася послідовниками упродовж кількох століть. Одним із найважливіших творів легізму є «Книга правителя області Шан» [6], автором якої вважають Шан Яна. У ній детально описано походження та здійснення влади, викладена система нагород і покарань. Згідно з «Книгою» порядок у державі досягається трьома шляхами: законом, якого повинні дотримуватися в тому числі правитель і сановники; довірою, яку спільно встановлюють правитель і сановники; владою, якою розпоряджається лише правитель. Успішне правління можливе лише за умови введення чітких законів і розмежування прав та обов’язків усіх верст населення – від правителя до простих людей. Мудрий правитель завжди спирається на закон. Якщо ж закон порушується правителем або державними службовцями, то країну чекають бунти і заворушення.

«Книга правителя області Шан» чітко викладає механізми нагородження та покарання. Вони повинні здійснюватися згідно із законом та за справедливістю. Принциповим положенням «Книги» є теза про те, що закони про нагороди й покарання повинні бути зрозумілими всім і не викликати в людей сумніву – тоді вони не будуть їх оскаржувати. Якщо ж правитель багато говорить про нагороди, але не здатний до нагородження, то його перестануть слухати, а якщо він видає один за одним суворі укази, але при цьому уникає покарання за їх порушення, то народ


6/2013

14

перестане боятися. Йдеться також про те, що покарання за порушення встановлених норм має бути невідворотнім для всіх, незалежно від походження, посад і попередніх заслуг. Отже, робиться висновок про те, що нагороди повинні бути щедрими та викликати довіру, а покарання суворими й невідворотними. Крім того, вірним є твердження «Книги» про наслідування чиновників своєму правителю. Відповідно, якщо правитель дотримується закону, то чиновники будуть служити йому згідно із законом, а чесні та порядні службовці будуть просуватися службовою драбиною. Якщо ж правителю подобається тільки похвала, то він буде оточений наклепниками й підлабузниками. Загальний добробут згідно з цими нормами залежить від поєднання суспільних і приватних інтересів – якщо вони чітко розмежовані, то навіть дріб’язкова людина не буде ненавидіти достойну, а погана – заздрити заслуженій. Отже, «Книга правителя області Шан» хоча і є класичним зразком філософсько-правової думки школи легізму, проте вплив конфуціанства в ній також помітний.

Династія Хань, яка прийшла на зміну Цінь, знову повернулася до ідей конфуціанства, об’єднавши пропаговані ним норми моралі й поваги до старших, у тому числі в державній ієрархії, з правовими ідеями легістів. В основу цього симбіозу було покладено ідею легістів щодо дотримання всіма норм закону та невідворотність покарання за його порушення, але покарання вже залежало від походження людини, її статусу та обставин, за яких скоєно це порушення. Таким чином відбулося поєднання моралі та права, де за порушення норм моралі передбачалася відповідальність уже на основі норм права. Проте це поєднання конфуціанства й легізму пройшло багатовіковий розвиток, остаточно оформившись у Середньовічному Китаї.

Досить докладно повноваження державних службовців Стародавнього Китаю епохи Хань і приписи щодо їхньої діяльності викладені в Юридичних документах із Юньменя, які датуються ІІІ ст. до н. е. Зокрема, у настанові намісника округу Нань чиновникам повітів так пояснюється походження законів та інших нормативно-правових актів: «У давнину в людей існували місцеві звичаї, симпатії й антипатії людей не були єдиними. Це заважало людям і шкодило державі. Тому мудрі царі ввели закони для того, щоб виправити шкідливі наміри народу, викоренити погані звички. Однак законів та уложень виявилося недостатньо, а народ намагався всіляко їх порушувати. Тому правителі почали видавати укази. Закони, уложення, укази – все це призначено для настановлення людей, подолання шкідливого та брехливого, викорінення поганих звичаїв і заохочення до добра» [7, с. 367–369].

Далі намісник наголошує, що хоча закони, уложення й укази вже оприлюднені, але випадки їх порушення як з боку простих людей, так і чиновників не припиняються, люди продовжують дотримуватися місцевих звичаїв, має місце потяг до наживи. Характеризуючи діяльність чиновників, намісник робить припис про те, що знання ними про порушення правових норм і не вжиття відповідних заходів до покарання винних прирівнюється до відкритої непокори правителю. А якщо чиновники не знають про порушення законів, значить вони не справляються зі своїми обов’язками. Так само, якщо вони знають про порушення, але не насмілюються притягнути винних до відповідальності, вони проявляють нечесність. У будь-якому випадку, йдеться далі в настанові, такі дії або бездіяльність чиновників є серйозним злочином, а покарання за них буде здійснено відповідно до закону.

Настанова також містить визначення професійних і моральних позитивних та негативних якостей державних службовців. Зокрема, хорошим чиновником вважається той, хто добре знає закони, уложення й укази, може справитися з будь-яким завданням, непідкупний, щирий, всі сили віддає на служіння правителю, діє у згоді з іншими чиновниками, здатний до самоаналізу та виправлення власних помилок. До позитивних якостей чиновника віднесено також відразу до перевищення власних досягнень й устремління зафіксувати кожен свій успіх.

У свою чергу, поганими чиновниками названо тих, хто не розбирається в законах, уложеннях та указах, не вміє вести справи, корисливий, не достатньо енергійний, не турбується про служіння своєму правителю, безсоромний, без почуття справедливості, думаючий лише про те, щоб його заслуга не залишилася непоміченою. Такі службовці, наголошується в документі, не уникнуть покарання.

Аналіз інших документів з Юньменя дає можливість відтворити досить чітку систему звітності про надходження податків і зборів, а також про настання матеріальної відповідальності державних службовців за завдані їхніми діями або бездіяльністю збитки державі. Так, про надходження зерна на склади держави велася письмова відомість, яку підписували начальник складу, його помічник, писар та комірник. За умови зміни будь-кого з них проводилася інвентаризація, а про будь-які невідповідності доповідали повітовому керівництву. При цьому


6/2013

15

надлишки записувалися до відомості, ними не можна було покрити нестачу. За псування незначної кількості зерна відповідальні чиновники отримували догану, а за його втрату чи пошкодження в більших розмірах накладався штраф та, крім того, пошкоджене чи втрачене зерно необхідно було компенсувати державі.

За правління імператора У-ді (ІІ ст. до н. е.) було створено кодекс законів, який складався зі 359-и розділів, де для прикладу було наведено 13 472-і уже розглянуті справи про злочини. Оскільки обсяг законів був величезним, а за схожі злочини наводилися різні покарання, це створило можливість для чиновницьких зловживань і маніпуляцій [8, с. 135]. Проте вже тоді разом із необхідністю посилення покарання за подібні дії висловлювалося розуміння необхідності боротьби зі зловживаннями й хабарництвом шляхом підвищення матеріального забезпечення суддів та запровадження посад вищих судових чиновників, які б переглядати судові справи та відновлювали справедливість, що й було частково реалізовано наступними правителями шляхом прийняття відповідних законів [8, с. 136–138].

Загалом варто відзначити суворість покарань у Стародавньому Китаї як державних службовців, так і простих людей за злочини проти держави. Так, згідно з «Книгою правителя області Шан» чиновники, які порушили закон і царські укази, мали бути покарані смертю, таке ж покарання поширювалося на їхніх родичів по батьківській і материнській лінії, а також на родичів дружини. В імперії Хань за образу імператора або прокльони на його адресу винному згідно із законом відрізали язика. За будь-які злочини або бездіяльність, які завдавали шкоди державі, винні, крім понесеного покарання, як уже зазначалося, відшкодовували завдані втрати.

Таким чином, особливістю китайської правової думки є її тривалий розвиток на основі симбіозу ідей двох філософських учень – конфуціанства й легізму. Нормативно-правове забезпечення державної влади та державного управління Стародавнього Китаю було спрямоване на формування чіткої владної вертикалі, де кожен чиновник мав чітко знати свої права й обов’язки та ефективно їх виконувати. За порушення закону державні службовці позбавлялися не лише усіх посад і привілеїв, а й, нерідко, життя. Разом із тим практично в усіх нормативних актах Стародавнього Китаю простежується розуміння необхідності здійснення владних повноважень на основі приписів закону з дотриманням принципу справедливості, що є основою загального добробуту та обов’язковою умовою зростання довіри населення до влади.

Список використаних джерел: 1. История государства и права зарубежных стран: Учебник для вузов: В 2 т. / Отв. ред.

д. ю. н., проф. Н. А. Крашенинникова и д.ю.н., проф. О. А. Жидков. – 3-е изд., перераб. и доп. – Т. І : Древний мир и Средние века. – М. : Норма, 2004. – 720 с.

2. Лукьянов А. Е. Становление философии на Востоке (древний Китай и Индия) / Анатолий Лукьянов. – Изд. 2-е, испр. и доп. – М. : ИНСАР, РМФК, 1992. – 208 с.

3. Фэн Ю-лань. Краткая история китайской философии / Фэн Ю-лань. Перевод на русский: Котенко Р. В. Научный редактор: доктор философских наук, професор Торчинов Е. А. – С-Пб. : Евразия, 1998. – 376 с.

4. Крюгер Р. Китай. Полная история Поднебесной / Рейн Крюгер; [пер. с англ. Д. Воронина, Ю. Гольдберга]. – М. : Изд-во Эксмо, 2006. – 448 с.

5. Гране М. Китайская мысль от Конфуция и Лаоцзы / Марсель Гране; [пер. с фр. В. Б. Иорданского]. – М. : Алгоритм, 2008. – 528 с.

6. Книга правителя области Шан (Шан цзюнь шу). – Изд 2-е, доп. Пер. с кит., вступ. ст., коммент., послесл. Л. С. Переломова. – М. : Ладомир, 1993. – 392 с.

7. Хрестоматия по истории Древнего Востока / сост. и коммент. А. А. Вигасина. – М. : Восточная литература, 1997. – 400 с.

8. Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: В 2 т. / Отв. ред. д. ю. н., проф. Н. А. Крашенинникова. Т. 1. Древний мир и Средние века / Сост. О. Л. Лысенко, Е. Н. Трикоз. – М. : Норма, 2003. – 816 с.

* Мищак Іван Миколайович – доктор історичних наук, старший науковий співробітник,

завідувач інформаційно-аналітичного сектору Інституту законодавства Верховної Ради України.


6/2013

16

УДК 340 Микола Недюха *

ПРАВОВА ІДЕОЛОГІЯ УКРАЇНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА: ІННОВАЦІЙНИЙ ПОТЕНЦІАЛ ПРОЦЕСУ СОЦІАЛЬНИХ ЗМІН

У статті обґрунтовуються правові засади інноваційного розвитку України. Ключові слова: інноваційний розвиток, правова ідеологія Недюха Н. П. Правовая идеология украинского общества: инновационный потенциал

процесса социальных изменений. В статье обосновываются правовые основы инновационного развития Украины. Ключевые слова: инновационное развитие, правовая идеология Nediukha M. P. Legal Ideology of the Ukrainian Society: Innovative Potential of the Social

Changes’ Process. The article substantiates the legal grounds of the innovative development of Ukraine. Keywords: innovative development, legal ideology. Інноваційний розвиток України, перспективи інтеграції до європейських та світових

структур значною мірою обумовлюються, як відомо, законодавчим забезпеченням процесу реформування науки. Маючи достатньо потужний науковий і науково-технологічний потенціал, Україна, на жаль, слабко використовує його як засіб, ресурс і потенціал розвитку: більше половини можливостей реалізується поза потребами інноваційного розвитку країни. Зазначене має своїм наслідком, як відомо, фактичну ізоляцію наукових установ від виробничої та підприємницької сфери, а відтак зумовлює переорієнтацію останньої на виконання робіт, які не є пріоритетними щодо процесу соціальних змін в Україні [1].

Прийнято вважати, що сучасна система науково-технічної інформації повинна не тільки забезпечити широкий доступ користувачів до знань, сучасних досягнень науки, патентної інформації тощо, а й надати можливість використання інформаційних технологій, розробка яких сприяє зберіганню, продукуванню та поширенню інформації. У ХХІ столітті, за оцінками ЮНЕСКО, рівня національного добробуту, адекватного світовим стандартам, спроможні досягнути лише ті країни, працездатне населення яких на 40–60 відсотків складатиметься з осіб з вищою освітою. Знання, наука, інформація перетворюються, таким чином, у ресурс розвитку, тоді як учені стають рушійною силою процесу соціальних змін.

Одним із пріоритетних завдань органічного поєднання науково-технологічного і підприємницького середовища, належного використання потенціалу науки має стати запровадження дієвої системи правового стимулювання інноваційної діяльності засобами, передусім, захисту інтелектуальної власності, податкової та амортизаційної політики, патентного та ліцензійного регулювання, венчурного фінансування тощо [2]. В цьому сенсі значні сподівання покладаються на правову ідеологію, принаймні в частині, що безпосередньо пов’язана з перспективами інноваційних змін в українському соціумі, осягненням стратегічних і тактичних завдань науково-інноваційної політики, місця в цьому процесі основних соціотворчих суб’єктів – держави, суспільства, країни, окремо взятої людини.

Водночас варто наголосити, що значення ідеології, як правової, так і політичної, суттєво зростає за умов дії колективних суб’єктів, якими є, що загальновідомо, політичні партії, інституційно визначені суб’єкти соціальної дії – держава та органи, що її уособлюють, освіта і наука, законодавча, виконавча та судова гілки влади. Адже у разі зміни останньої мають бути забезпечені наступність, послідовність та безперервність процесу, його підпорядкованість як стратегічним завданням, так і усталеним стандартам рівня й якості життя, демократичного, інноваційно орієнтованого розвитку.

Як уявляється, зазначене цілком узгоджується з конституційними приписами: стаття 15 Основного Закону стверджує, що «суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова». А це означає, що в Україні має бути значна кількість ідеологій, відповідно до національного політичного спектру, – правих, центристських і лівих, що цілком відповідає вітчизняним конституційним приписам.


6/2013

17

Так само права громадянства мають бути надані, відповідно до цивілізованих стандартів життя, правовій ідеології, що дозволило б подолати одну з корінних вад вітчизняного конституціоналізму і, відповідно, утвердити нормативно-правову єдність цивілізаційного виміру України – як держави, суспільства і країни. Адже в Конституції України терміни «Україна як країна» і «Україна як суспільство» відсутні. Стаття 1 Основного Закону стверджує, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. При цьому жодного слова про Україну як країну і суспільство не задекларовано. Хоча, як відомо, «суспільство – мати держави і, відповідно, держава – дитя суспільства, продукт суспільного розвитку» [3, с. 59]. Показово, що вже на рівні громадської думки має місце розрізнення термінів «держава» і «країна». Так, за результатами соціологічних досліджень 80 % українців соромно за свою державу, а 64,1 % опитаних стверджують, що вони пишаються своєю країною менше, ніж цього б хотілося [4].

Західний досвід свідчить, що дії влади, держави в цілому мають доповнюватись і розвиватись на рівні суспільства, окремих громадян країни, повинен запускатись, зокрема, механізм самоорганізації, що сприяє досягненню синергетичного ефекту у діях держави і суспільства. Це дозволяє останньому, його складовим постати впорядкованою, стабільною соціальною системою, кожний елемент якої реалізує свою базову функцію: економіка – адаптації, держава і право – інтеграції, школа, сім’я і церква – успадкування набутого досвіду, звичаїв і обрядів, навичок і вмінь, утвердження зразків поведінки. Таке суспільство «працює» на досягнення ціннісної згоди різних соціальних груп, утверджує громадянську злагоду, солідарність та співпрацю як своєрідну основу суспільства, визначає його соціальні функції та пріоритетні орієнтири розвитку, формує коректну, соціально адаптовану та безпечну для соціального оточення модель поведінки.

В Україні держава поки що не справляється із зазначеною місією. Більше того, суспільство, що демонструє потенціал розвитку, переросло владу, яка гальмує процес соціальних, у тому числі інноваційних, змін. Відстає і наука: орієнтири розвитку, майбутнє України не отримали поки що задовільного обґрунтування.

Однією з причин недостатньої уваги держави до проблем розвитку суспільства називається визначений Конституцією України лише статус держави (стаття 1), тоді як поняття «країна» і «суспільство», «державне управління» взагалі відсутні. Українська держава, як уявляється, має поставати в єдності з суспільством і позиціонуватись як країна. На жаль, конституційний механізм цього динамічного і багато в чому визначального процесу також не виписаний.

Що це означає з точки зору законодавця, який ухвалив Конституцію? Верховна Рада України, ухвалюючи в червні 1996 року Конституцію, виходила з необхідності забезпечення пріоритету держави у всіх сферах державного і суспільного життя, адже на той час на новостворену державу покладались особливі функції, пов’язані, передусім, з утвердженням і розвитком України як суверенного державного утворення. Однак ситуація докорінно з того часу змінилась: Україна утвердилась як самостійна держава, фактично забезпечила своє історичне майбуття, що означає зміну соціальних пріоритетів – необхідності розвитку громадянського суспільства, правової держави і суверенної країни як обов’язкових атрибутів єдиного цілого, ім’я якому Україна.

Значущість держави як одного із соціотворчих суб’єктів розвитку, що діє в одному ряду з суспільством, його інститутами – наукою, освітою, сім’єю, церквою тощо, стає очевидною, якщо виходити із визначальних критеріїв функціонування цивілізованих країн світу, їхньої здатності до позиціонування та конструювання соціального простору, а саме: а) спроможності до втілення національних інтересів; б) мобілізації; в) здатності до соціальних змін; г) демократії та д) винагороди. Саме зазначені ознаки, їх поєднання та особливості реалізації утворюють різні типи європейських правових ідеологій.

Правова ідеологія дозволяє забезпечити цілісність вітчизняного правового простору, його системність шляхом налагодження та забезпечення процесу продукування, виробництва та застосування закону відповідно до особливостей інноваційного розвитку українського суспільства, нормативно-правового регулювання соціальних відносин, забезпечувати єдність закону і соціальної практики (що традиційно покладається на право), а також забезпечити позиціонування України як демократичної країни, правової держави та громадянського суспільства в європейському та світовому співтоваристві народів і держав. Поки що ж діяльність України пов’язується виключно з державою чи органами державної влади, тоді як роль організацій громадянського суспільства, передусім неурядових, підприємницьких структур, фізичних осіб зведена до мінімуму.


6/2013

18

Не менш важливе завдання, що покладається на правову ідеологію, полягає в її здатності до нормативно-правового, а значить і соціально-політичного, інноваційно-технологічного конструювання вітчизняного та європейського простору відповідно до національних інтересів, а значить і формування позитивного іміджу України як держави, країни і суспільства.

У такому розумінні правова ідеологія спроможна дії влади, держави загалом доповнити соціально-інноваційним потенціалом, що дозволяє запустити самоорганізаційні процеси в діях держави і суспільства, постати своєрідним бар’єром на шляху некритичного перенесення західних правових стандартів на вітчизняне тло, налагодити процес законотворчості в його відповідності соціальним реаліям, інноваційно орієнтованим національним перспективам розвитку, чим послугувати процесу формування внутрішньо несуперечливого правового поля, подолання його колізій та суперечностей, становлення його як системного, принаймні в контексті наближення до стандартів інформаційного суспільства [5].

Позитив системності вітчизняного правового поля вбачається і в тому, що має забезпечуватись єдність сутності та духу закону, утверджуватись поважне відношення до закону як засобу подолання чи недопущення проявів правового нігілізму, що, на жаль, проявляється в процесі реформування вітчизняної науки й освіти, практичної реалізації освітньої політики тощо.

Ознаками несформованості правової ідеології в контексті формування «суспільства знання» є непослідовність дій держави, як наголошують ЗМІ, щодо впровадження Болонської системи, яка, зважаючи на її нівелюючий характер, оцінюється вітчизняними експертами неоднозначно. Так само сумнівною є її спроможність щодо ефективного реформування національного освітнього простору як засобу забезпечення інноваційного розвитку країни, забезпечити вільне пересування студентів, а також викладачів і науковців, як це часто декларується, у межах ЄС. Кроки, що здійснені, сприймаються як спорадичні, окремішні, безсистемні, що не дозволяє їх розглядати як складову загальної стратегії реформування, становлення інформаційного суспільства в Україні.

Масштабною, за результатами моніторингу мас-медіа, є проблема зближення науки й освіти в Україні, якими продовжують опікуватись різні відомства.

Торкаючись сфери реформування місцевого самоврядування в Україні, розгляду його як суб’єкта процесу інноваційних змін ЗМІ підкреслюють важливість урахування вимог принципу субсидіарності, зокрема в редакції, поданій у тексті Європейської хартії місцевого самоуправління: «Виконання державних повноважень, як правило, повинно переважно покладатися на найближчі до громадян органи влади». Започаткована офіційним Києвом політична практика скасування районних рад суперечить європейському праву, європейським стандартам державного управління, згідно з якими делегування центром повноважень має здійснюватись на якомога нижчий рівень, що дозволяє залучити механізми соціальної самоорганізації, потенціал органів місцевого самоврядування. Зазначеним європейським принципом делегування повноважень фактично знехтувано, що може мати своїм наслідком централізацію влади, негативно позначитись як на процесах демократизації українського суспільства, так і стосунках з Радою Європи, Європейським Союзом у цілому [6].

Так само очевидно, що держава не може бути сильною, якщо вона має бідні територіальні громади, до того ж з обмеженими повноваженнями, що не може не позначатись на виконанні покладених на неї повноважень, у тому числі в частині забезпечення інноваційно-технологічного розвитку.

Системний погляд з позиції правової ідеології на сферу зовнішньої політики дозволяє стверджувати про неузгодженість стратегічних і тактичних завдань діяльності української держави в частині забезпечення інноваційного розвитку. Принаймні позаблоковий статус виглядає скоріше як тактичний хід, а не стратегічний вибір. Доречнішою уявляється політика нейтралітету України, що дозволило б виступати самостійним і, головне, самодостатнім гравцем на європейському континенті, будувати зовнішню політику як рівновіддалену від провідних центрів формування геополітики, збалансувати її по осі Брюссель – Москва – Вашингтон, інтегруватися в європейські структури, маючи при цьому тісні стосунки з Росією, Китаєм, Бразилією та Індією.

Таким чином, є підстави стверджувати, що правова ідеологія, набуваючи ознак як поточного, так і перспективного виміру, спроможна слугувати своєрідним критеріальним чинником утвердження законності і правопорядку як у стратегічному, цілеорієнтуючому сенсі, так і в тактичному – реалізації ухвалених законів, засобом унормування інноваційно орієнтованого соціального простору, що не може не позначатись на статусі права як системи соціальних загальнообов’язкових норм, дотримання і виконання яких забезпечується державою [7, c. 5]. Саме тому правову ідеологію доцільно розглядати як сукупність концептуально обґрунтованих ідей,


6/2013

19

принципів і положень, стимулів і мотивів, морально-етичних і правових норм, що сприяють зміцненню й утвердженню правомірних засад інноваційно-технологічного забезпечення функціонування держави і суспільства, позиціонування країни в європейському і світовому просторі.

Завдання правового забезпечення функціонування держави як інноваційної соціотворчої структури визначаються ефективністю її економічної та владно-розпорядницької діяльності, демократичністю політичного режиму, престижністю (сприйнятливістю) рішень і дій, здатністю до соціальної мобілізації та справедливої винагороди. Відповідно, правова ідеологія, виходячи із світового досвіду, має позиціонувати державу як сукупність певних визначальних чинників, передусім національних інтересів, соціального розвитку, демократії, соціальної мобільності та справедливої винагороди в їхній підпорядкованості інформаційно-технологічній компоненті соціальних змін як вирішальній.

Cучасну ситуацію в Україні відбивають такі ознаки, як наявність демократії та мобілізації, дефіциту соціальних реформ і винагороди. На такій основі стверджується політичний режим з дефіцитом соціальної інтеграції та інноваційного розвитку. Залежно від умов, це може бути модернізаційний тип правової ідеології із загрозами стагнації або демагогічного переродження демократії, очевидною кризою соціальної інтеграції, відсутньою громадянською злагодою, слабкою економікою і незадовільною винагородою. В такому суспільстві проблемою є вибір історичної перспективи, ціннісна злагода й активна соціальна мобілізація задля реалізації цілей інноваційного розвитку. Така ситуація може свідчити про кризу законності. Держава спроможна набувати різних форм: національно-народної, демагогічної або розподільчої автократії. У першому випадку увага акцентується на примусовому продуктивізмі, у другому – на ідеологічній мобілізації, в третьому – на їх певній комбінації. Винагорода здійснюється штучним або корумпованим чином. Розвиток ґрунтується не на реальній співпраці суб’єктів державотворчого процесу, а на їхніх взаєминах з владою, постає як налагоджений «демократичний» контроль за розподілом.

Звичайно, можливі й інші типи правової ідеології, що побудовані за тими чи іншими ознаками та їх комбінаціями, однак очевидно, що правова ідеологія як складова загальної ідеології не тільки виробляє певне розуміння соціальної дійсності, перспектив її розвитку, а й сприяє утвердженню певного громадського порядку, пропонує цінності, ідеали, норми права, які узасадничують Україну як країну, державу і суспільство, перспективи її розвитку [8, с. 29].

Таким чином, зазначені ознаки дозволяють не тільки визначити «міру» втручання держави в життєдіяльність суспільства, а й сприяють підвищенню ролі права та правової ідеології, визнають її соціальну й ідеологічну цінність, формують демократичні політичні режими.

Без правової ідеології тяжко сформувати соціальний потенціал підтримки курсу реформ, його критичну масу, а тим більше досягнути консолідації суспільства на засадах розуміння сутності процесу, мети та засобів реформування, у тому числі інвестиційно-інноваційних, сформувати довіру до курсу політичних змін як в Україні, так і поза її межами.

Правова ідеологія спроможна посприяти законодавчому забезпеченню науково-інноваційної політики становлення України як країни, правової держави і громадянського суспільства, суттєво посилити вітчизняну правову систему, складовою якої вона є разом із законодавством і юридичною практикою. Будучи уособленням права, правова ідеологія як сукупність пов’язаних між собою переконань, настанов, правових поглядів і норм осмислює соціальну реальність під кутом зору його нинішнього і уявного (ідеального, ціледосяжного) станів, шляхів їх досягнення, відповідно до якого формує правосвідомість суспільства, окремої особистості, сприяє утвердженню певного правового порядку, правовідносин, впливає на всі сторони соціального життя – економіку, політику, культуру, мораль, характер та особливості функціонування політичного режиму тощо. Що вищого розвитку набуває суспільство, то більшого значення надається правовій ідеології як формі унормування та закріплення принципів демократії, прав і свобод людини, рівності та справедливості. Зазначена закономірність знаходить своє змістовне втілення у функціях, що покладаються на неї: а) аксіологічній; б) мобілізуючій; в) інтегративній; г) прогностичній; д) цілеорієнтовній чи ціледосяжній, що характеризує її здатність до безпосереднього та опосередкованого (через ідеали) інноваційно-технологічного впливу на соціальну дійсність. Відповідно правова ідеологія може бути визначена як сукупність правових ідей, теорій, поглядів і норм, які в концептуальному вимірі відображають, оцінюють та цілеорієнтують процес соціальних змін України як країни, держави і суспільства.

Зазначене дозволяє стверджувати про нетотожність правової ідеології як моністичної, обумовленої нормою права, політичній ідеології як плюралістичної за своєю сутністю. А, відтак,


6/2013

20

констатувати її пріоритетність щодо інших типів європейської ідеології (лібералізму, консерватизму, соціал-демократії, націоналізму тощо), її ключове значення щодо реалізації інноваційно-технологічного потенціалу України як суб’єкта світової історії.

Правова ідеологія дозволяє: а) визначити цілі соціального розвитку, а також правові засади, інноваційно-технологічні

засоби їх досягнення. Образ майбутнього має свідомо задаватися інституційною системою суспільства – освітою, наукою тощо, конструюватись соціальною практикою самодіяльного і вільного народу, суспільством у цілому;

б) закласти правові механізми регулювання відносин як усередині влади, так і суспільних відносин, правові регулятори функціонування країни, держави і суспільства як єдиного простору, який функціонує та розвивається відповідно до вимог, запитів і потреб національних інтересів. Зазначені пріоритети є природними для відкритого суспільства чи суспільства, що модернізується на засадах відкритості;

в) дати правову оцінку соціально-політичній ситуації з позиції наближення до соціальної мети, стандартів рівня й якості життя, соціального порядку і справедливості.

За умов плюралізму ідеологій, що гарантується Конституцією України (стаття 15), правова ідеологія має поставати як моністична (не плутати з обов’язковістю!) в її змістовному та функціональному підпорядкуванні торжеству норми права, зорієнтованості на мету та завдання процесу соціальних змін, засобів їх правового забезпечення тощо.

Відповідно, є підстави стверджувати, що парламент спроможний постати стратегічним законодавчим органом, сформувати законодавче поле відповідно до цілей розвитку країни лише за умов відповідності права потребам розвитку суспільства, законів - правовідносинам, що склались у країні, контролю громадянських організацій, політичних інститутів, суспільства в цілому за діяльністю держави, її органів. Так само як і долати колізії як законотворчого, так і законодавчого процесу. Ці засади, як і доленосні перспективи, засоби їх досягнення багато в чому визначаються сутністю та завданнями функціонування правової ідеології як системного цілого. Йдеться, зокрема, про необхідність:

– розробки проблематики правової ідеології як засобу нормативно-правового регулювання та інноваційно-технологічного забезпечення стратегічно орієнтованих і тактично здійснюваних заходів щодо утвердження та розвитку української державності, зміцнення її міжнародного авторитету, політико-правового позиціонування в європейському та світовому просторі;

– формування вітчизняного законодавчого поля як цілісної, несуперечливої системи права, структурно-функціональної єдності його елементів, їх спрямованості на побудову в Україні інформаційного суспільства;

– забезпечення ефективності законодавства, його підпорядкування завданням формування в Україні правової держави і громадянського суспільства, самодостатньої особистості, утвердження прав і свобод людини та громадянина;

– адекватних політико-правових відповідей на виклики, ризики і небезпеки сьогодення, передусім у частині забезпечення інноваційно-технологічного розвитку України.

Список використаних джерел: 1. В опублікованому рейтингу умов для розвитку підприємництва Doing Business-2011

Україна займає 145 місце з 183 можливих. Нас обігнали практично всі країни пострадянського простору. За рівнем легкості здійснення підприємницької діяльності Україна може бути співвіднесена з такими країнами, як Гамбія та Сирія («Багнет», 15.11.2010).

2. Формування сприятливих стартових умов для розвитку інноваційно-технологічного середовища, як свідчить досвід Силіконової долини США, необхідно розпочинати зі створення належної правової бази формування малого підприємництва, передусім спрощеної системи реєстрації, доступу до публічної інформації та розроблення досконалого антикорупційного законодавства.

3. Лазарев В. В. Теория государства и права : учебник / В. В. Лазарев. – М. : 1996. – 340 с. 4. «ТСН.ua», 20.08.2009. 5. Наголошено, зокрема, на національних проектах в агропромисловому комплексі,

металургійній та авіакосмічній галузях, гуманітарній політиці як своєрідних орієнтирах процесу здійснення реформ в Україні, економічного оновлення регіонів країни, утвердження цивілізованих стандартів рівня та якості життя («ЛІГАбізнесІнформ», 2.11.2010).

6. «Die Welt», 24.09.2010.


6/2013

21

7. Юридична енциклопедія : в 6 т. / Редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – Т.5. – К. : Вид-во «Українська енциклопедія» імені М. П. Бажана, 2003. – 736 с.

8. Недюха Микола. Світоглядно-теоретичні засади правової ідеології / Микола Недюха // Віче. – 2009. – № 21. – С. 27–30.

* Недюха Микола Петрович – доктор філософських наук, професор, заслужений діяч

науки і техніки України, завідуючий сектором методології Інституту законодавства Верховної Ради України.

УДК 348.07 Володимир Омельчук *

ВПЛИВ ВІЗАНТІЙСЬКОЇ МОДЕЛІ ДЕРЖАВНО-ЦЕРКОВНИХ ВЗАЄМИН НА

ПОЛІТИКО-ПРАВОВІ ПРОЦЕСИ У БОЛГАРІЇ

У статті розглядається вплив візантійської моделі державно-церковних взаємин на політико-правові процеси у Болгарії. Автор аналізує їх у контексті поєднання поширення у Болгарії православ’я і канонічних настанов Східної Церкви, візантійської державно-правової традиції і державно-церковного законодавства Візантійської імперії.

Ключові слова: адміністративно-територіальна структура, церковно-канонічне право, державно-церковне законодавство, канонічні акти.

Омельчук В. В. Влияние византийской модели государственно-церковных

взаимоотношений на политико-правовые процессы в Болгарии. В статье рассматривается влияние византийской модели государственно церковных

взаимоотношений на политико-правовые процессы в Болгарии. Автор анализирует их в контексте сочетания распространения в Болгарии православия и канонических установок Восточной Церкви, византийской государственно-правовой традиции и государственно-церковного законодательство Византийской империи.

Ключевые слова: административно-территориальная структура, церковно-каноническое право, государственно-церковное законодательство, канонические акты.

Omelchuk V. V. Influence of the Byzantium model state church mutual relations on politically

legal processes in Bulgaria. In this article influence of byzantine model is examined state church mutual relations on political

legal processes in Bulgaria. An author analyses them in the context of combination of distribution in Bulgaria of orthodoxy and canonical settings of East Church, to byzantine state legal tradition and state church legislation of the Byzantine empire.

Keywords: administrative-territorial structure, church canonical right, state church legislation, canonical acts.

З оформленням чіткої ієрархії світських інститутів Візантії релігія функціонально стала

потрібна її органам влади для сакралізації існуючої системи суспільних відносин, чітко визначеної управлінської ієрархії, сутнісного наповнення існуючої системи нормативно-правових актів. Взаємини Церкви і держави визначали державно-правові засади не лише у Ромейській державі, а й у сусідів, які входили в орбіту її політико-правових впливів. Завданням цієї статті є аналіз впливу державно-церковних взаємин Візантії на політико-правові процеси у Болгарії.

Характеризуючи рівень наукового розроблення проблеми звернемо увагу на ряд досліджень, присвячених різноманітним політико-правовим аспектам візантійсько-болгарських взаємодії. Це регламентування особливостей державної релігійної політики на різних етапах історичного розвитку Болгарії [4]. Окрему увагу релігійному впливу Візантії на болгарські землі до підкорення, а також на Болгарію за Асеневців приділили болгарські вчені І. А. Божилов і В. Т. Гюзелев[3; 6; 7; 8]. Політико-правові особливості регулювання релігійних процесів розглядалися у контексті політичної еміграції (Д. Ангелов [1]), міжнародних угод [30] (Г. Цанкова-Петкова). І. Білярський наголосив на значенні культу святого царя Петра в процесах легітимації існуючої моделі влади. Державна ідеологія розглядала цю країну спадкоємицею імперських традицій Константинополя. Канонізація царя стала чинником внутрішньої


6/2013

22

стабілізації [2]. О. Лотоцький, звернув увагу на роль Візантії у системі церковно-канонічного права Болгарії [23, с. 56–57]. Низку робіт політико-правовому впливові Візантії на болгарське середньовічне право присвятив Г. Літаврин [11–23]. Впливу Візантії на політико-правові процеси своїх сусідів торкався і автор[25; 26; 27].

Візантія як один з пріоритетів діяльності розглядала поширення як православ’я, так і власної моделі державно-правового життя. Ця діяльність реалізовувалася як збройним, так і дипломатичним шляхом. Активна місіонерська діяльність постійно підтримувалася посланцями василевса. Натомість місіонери виконували урядові доручення, а закордонні єпархії розглядалися як форпости ромейського впливу. Тому Константинопольський Патріархат у зовнішньополітичній діяльності спирався на підтримку з боку держави, як політичну, так і фінансову. Візантія розглядалася як центр ойкумени. Інші народи і держави визнавалися причетними до цивілізації тією мірою, якою вони були пов’язані з намісником Божим на землі – імператором Константинополя і який ранг вони отримали від нього, яке місце вони зайняли в чітко ієрархізованій візантійськими ідеологами доктрині Всесвіту [18, с. 202].

Візантія розглядала місіонерську діяльність як чинник свого політичного утвердження у Болгарії. Вже на першому засіданні Латеранського Собору в 649 р. брав участь єпископ Бонопії (Відіна) Лумінос [22, с. 134]. Наступник Аспаруха Тервель намагався заручитися підтримкою ромеїв. У 705 р. він, за допомогу Юстиніану, отримав титул кесаря. Збереглася печатка Тервеля, на якій його зображено у кесарській короні з хрестом і написом «Богородиця допоможи Тервелю кесарю» [22, с. 151]. Подібні дії сприяли легітимізації центральної влади новоутвореної держави і засвідчили її підтримку з боку могутнього сусіда. Візантія сприяла проникненню християнства у Болгарію і надавала притулок втікачам-християнам. У Константинополі знайшов захист хан Телеріг, який прийняв християнство і, поріднившись з імператором, отримав сан патрикія [29, с. 57–58].

Важливою перемогою Візантії стало прийняття християнства у Болгарії у 864 р. Даний процес призвів до посилення впливу Константинополя і став наріжним каменем перетворення Болгарської держави у єдину структуру. Цей політичний крок був зумовлений вторгненням візантійців у 863 р. у Болгарію. Цар з найближчими сановниками хрестилися у палаці, таємно від підданих. Він прийняв християнське ім’я Михайло на честь імператора Михаїла ІІІ, духовним сином якого він офіційно визнавався. Проте попередня поразка, масоване проникнення у країну візантійських проповідників викликали народні заворушення. Скориставшись цим, у 865 р. вища знать 10 комітатів підняла повстання з метою скинути царя та повернути язичництво. Влада, придушивши його, продовжила курс на запровадження православ’я [20, с. 64–65]. Оточення царя розуміло загрози православ’я як інструменту впливу Візантії [30, с. 174], особливо з огляду на організацію літургії у новонаверненій Болгарії у 865–893 рр. грецькою мовою [17, с. 179]. Це розуміли ромеї. Не випадково Константинопольський Патріарх Фотій назвав Бориса «духовним нашим сином». Дослідники слушно вбачали у поширенні Візантією християнства спробу упокорити болгарів мирно після невдачі збройних спроб. Борис визнавав потребу християнства і для подальшого розвитку болгарської державності в умовах експансії Константинополя [7, с. 129–130].

Намагаючись закріпити незалежний статус Болгарської Церкви Борис маневрував між Константинополем і Римом. Проте Патріарх Фотій, відповідаючи Борису, оминув питання статусу. Тоді болгарський володар звернувся до німецького короля Людовіка і Римського Папи Миколая І (серпень 866 р.). Болгарський уряд найбільше цікавили заснування у Болгарії Патріархату. Борис просив роз’яснити основи релігії, надіслати богослужбові книги і проповідників. Проте Римський Папа не поспішав задовольняти прохання болгар щодо Патріархату і погодився відправити їм єпископа (восени 866 р. до болгар прибуло два єпископи). Фульдський літопис повідомляв про відрядження в 866 р. болгарських посланців до Реймсу з проханням направити священиків для християнізації. У 867 р., король Франції Людовік вислав сюди єпископа Єрменріха. Римський Папа зауважив, що спочатку потрібно мати єпископа, згодом архієпископа і Патріарха, рукоположивши останнього чинним Патріархом [5, с. 22–23].

У цій боротьбі перемогла Візантія. Після вбивства Михаїла ІІІ почалися переговори про відновлення єдності Візантійської і Болгарської церков, яке відбулося 3 березня 870 р. [10, с.79]. У 889 р. Борис пішов у монастир, вважаючи свою світську місію виконаною. На престол зійшов його син Володимир Расате. Він намагався упродовж майже п’яти років відновити язичництво у його протоболгарському варіанті. Тоді Борис повернувся до державного життя і усунув Володимира. На престол звели Симеона, який присвятив життя утвердженню православ’я і заснуванню


6/2013

23

Патріархії. Понад десять років він навчався у Візантії, очолив перекладацьку і книжкову діяльність болгарських священиків [5, с. 24]. Опір християнізації носив яскраво виражений антивізантійський характер і опирався та традиційний консерватизм болгарської феодальної верхівки (боїлства) [8, с. 176].

Поширення християнства і візантизація правлячої верхівки лише сприяли формування експансіоністських планів болгарської еліти. У її середовищі стали виношуватися плани злиття двох держав з болгарською династією на чолі. Непоступливість Болгарії викликали рішучу протидію ромейської влади. До тиску на сусідню державу долучився Константинопольський Патріархат, Патріарх Микола Містик наприкінці 922 р. погрожував Симеону вторгненнями угорців, печенігів, аланів, русичів і винищенням болгар [10, с. 118]. Ромеї не приховували, що розглядали їхню християнізацію не як суто релігійний процес, а як входження болгарських володарів у міжнародну політико-правову спільноту (родину правителів, Візантійську співдружність націй), очолених василевсом. В імперії панувало переконання, що з хрещенням Борис перетворився на духовного сина візантійського імператора. Константинопольський Патріарх Фотій християнізацію розглядав як інструмент перетворення недружнього народу на союзника, підпорядкування його візантійській зовнішній політиці [8, с. 176].

У 927 р. Православна Церква Болгарії за підтримки царської влади отримала статус Патріархату, здійснювалася політика болгаризиції духовенства. Навіть після завоювання країни візантійський імператор Василь ІІ зберіг автокефалію Болгарської Церкви, знизивши її ранг до архієпископства. На своїх посадах залишили слов’яномовне духовенство на чолі з архієпископом Іваном Дебрським [19, с. 46–47]. Архієпископ підпорядковувався імператорові, а обирався за схвалення ромейського монарха болгарськими єпископами [11, с. 163]. Візантійська держава навіть збільшила майнові права Болгарської Церкви, податкові та адміністративні привілеї, розширила кордони архієпископства [19, с. 46–47]. У збудованій церкві на острові Ахіл в Преспанському озері перераховувалося 14 єпархій, зокрема Відінська, Кефалонійська, Верійська [28, с. 22–24].

Церква служила зміцненню болгарської державності, чому сприяла канонізація вітчизняних святих (Івана Рильського, Климента, Петра). Грецькі ієрархи за наполяганням болгарської знаті канонізували Іоакима Осоговського [19, с. 46–47]. Вже у 1072 р. повсталі болгари запросили на престол Константина Бодина, сина зетського князя Михаїла. Володіння Михаїла входили до сфери юрисдикції Римської курії, а сам він у 1077 р. визнав себе ленником Папи Григорія VІІ. У боротьбі з Візантією Михаїл намагався заручитися підтримкою Католицької Церкви. Римський Папа Григорій VІІ надав йому корону з титулом rex Sclavorum (близько 1078 р.). У 1197–1207 рр. з Ватиканом щодо переходу під римську юрисдикцію листувався болгарський цар Калоян. Він намагався отримати імператорський титул, а Болгарській Церкві автокефалію і статус Патріархату [23, с. 99]. Окремі дослідники вважали, що у рамках перемовин, які велися водночас з Візантією, Калояну все таки запропонували імператорський титул, а Болгарській Церкві – автокефалію. Однак прямі докази відсутні, а візантійсько-болгарський договір кінця 1201 р. був оборонного характеру і не задовольнив жодну сторону [9]. Калоян розглядав Церкву як інструмент державної єдності. Поширивши свою владу на південно-західні болгарські землі, він замінив грецьке духовенство болгарським [17, с. 179]. Його унія з Папою 1204 р. призвела до надання єпископу Тирново сану примаса [12, с. 363].

Релігійні питання служили чинником напруги взаємин Болгарії і Візантії. Урядовці останньої відмовлялися видавати втікачів, які проголошували євангельське слово «ton erchomenon pros me ou me ecballo exo». Якщо релігійна мотивація порушувала чинні норми міжнародного права, офіційний Константинополь не зупинявся перед їхнім прямим порушенням. Дана проблема була важливою для язичницької Болгарії і обурила хана Крума [1, с.115]. На відмові у видачі втікачів з язичницької Болгарії (як християн, так і язичників, які вже у Візантії прийняли християнство) наполягало впливове монашеське угруповання зилотів, які розглядали такі дії невідповідними церковним канонам [30, с. 174]. Внаслідок невдачі посольства Драгоміра до Константинополя відновилися бойові дії. Подібні випадки траплялися і згодом. На початку Х ст. за правління Симеона один з втікачів дістався до Константинополя і отримав притулок у кафедральному храмі Святої Софії [1, с. 115].

Візантійські політико-правові впливи у Болгарії ослабли після падіння Константинополя у 1204 р. Болгари скористалися цим, захопивши частину ромейських земель. Під тиском нових реалій Калоян продовжив перемовини з Римським Папою Інокентієм ІІІ, які навесні 1204 р. вилилися в унію Болгарської Церкви. Калоян отримав титул короля, а архієпископ Тирнова став


6/2013

24

примасом. Це, щоправда, не завадило Калояну іменувати останнього Патріархом. У листопаді 1204 р. папський легат вінчав Калояна на царство [21, с. 129].

Наростання суперечностей Латинської імперії з Болгарією зумовило прагнення хрестоносців нав’язати свій вплив Балканам. Тому Калоян почав активний пошук союзників серед ромейських держав, які виникли після падіння Константинополя, насамперед Нікеєю. У планах монарха передбачалося створення спільної православної держави, в якій би він виступав як василевс болгар і ромеїв. Ці плани набували значущості для ромейської еліти в умовах зародження нових вогнищ поствізантійської державної традиції – Нікеї, Епіру, Трапезунду. Болгарія надавала допомогу антилатинським силам на ромейському просторі. Хрестоносців витіснили з Димотіки, згодом з Адріанополя і Аркадіополя. Вціліла ромейська аристократія запевнила болгарського монарха у своїй лояльності [3, с. 451–452]. Після вбивства Калояна набрали сили сепаратистські процеси усередині країни. Вони отримували підтримку з боку Латинської імперії, зацікавленої в ослабленні держави, небезпечної як з огляду на своє геополітичне розміщення на Балканах, так і відмінної за культурою. Серед новоутворень найбільшої сили у ХІІІ–ХІV cт. набрали Добруджанський деспотат і Відінське царство [24, р. 251].

Патріарх Болгарії продовжував знаходитися під владою царя. Патріарший Синод мав право рекомендувати царю претендентів (зазвичай трьох) на роль владики. Водночас патріархи поступово перетворилися на впливових учасників політичної боротьби. У 1300 р., з приходом до влади Федора Святослава, стратили Патріарха Іоакима ІІІ. Саме через інтриги останнього Федір провів кілька років як заручник у ставці татарського хана Ногая. У 1211 р. офіційно прийняли Синодик Болгарської Церкви. Його зачитували у церкві у Велику неділю і він містив благословення покровителям православної віри і анафеми її ворогам. Болгарські матеріали у Синодику доповнюють грецьку основу. У 1211 р. Церковний Собор у Тирново, який проходив під головуванням царя Борила, піддав богомилів офіційному засудженню. Це стало приводом для їхнього переслідування [12, с. 361–363]. Загострення боротьби усередині країни та зовнішньополітична ситуація змусили Борила у 1213 р. поновити укладену Калояном у 1204 р. унію з Папською курією [31, с. 137]. Різнилися орієнтації новоутворених держав. Так відінський цар Іван Срацимір у церковній сфері орієнтувався на підпорядкування Константинопольському Патріархатові [24, р. 251].

У 1228 р. Асень ІІ розпочав переговори з Патріархом Германом ІІ, який фактично представляв Нікейську державу. Наприкінці 1231 р. болгарсько-латинські взаємини загострилися через коронацію де Брієня. Асень ІІ порвав унію з Римом[31, с.138]. Союзні договори болгар з Нікейською імперією 1232, 1234 і 1235 рр. скували сили не лише латинян. Іван Асень ІІ у 1235 р. зупинив дію унії за допомогою Нікеї, відновивши православний Патріархат. Іван Асень ІІ заручив доньку з наступником нікейського престолу. Було скликано Церковний Собор, на якому і було відновлено Болгарський Патріархат. Першим Патріархом став архієпископ Тирново Іоаким І. Охридське архієпископство залишилася автокефальною, визнавши духовний авторитет тирновського Патріарха[9]. Невдовзі Болгарія разом з Нікею розпочала наступ на володіння Латинської імперії [21, с. 135–136]. На новоприєднаних землях Македонії, Албанії, Далмації болгари взялися за реорганізацію церковної структури. У них було настановлено нових митрополитів та єпископів. Вони були рукоположені Патріархом або його повноважним намісником Христофором Анкірським [31, с. 140].

Політико-правові традиції Візантії активно використовувалися у державотворчій практиці середньовічної Болгарії, особливо на ранніх етапах її історії. Утвердження візантійської моделі державно-церковних взаємин було тісно пов’язано з процесом поширення православ’я і канонічної юрисдикції Константинопольського Патріархату. Простежуються і безпосередні запозичення у державно-правовій системі Болгарії візантійського досвіду, зокрема нормативно-правового забезпечення державно-церковних взаємин Візантійської імперії, яке управлінською елітою болгар сприймалося як таке, що довело свою ефективність. На окремих етапах спільність державно-правової моделі давало підстави правителям Болгарії ставити питання про утворення спільної монархії. Цьому сприяло і перебування болгарських землях у складі візантійських володінь.

Список використаних джерел: 1. Ангелов Д. Въпросът за политическите емигранти в отношенията между Византия и

средновековна България / Д. Ангелов // АДСВ. – Свердловск, 1973. – Вып. 10. – С. 112–123.


6/2013

25

2. Билярски И. Покровители на Царството. Св. Цар Петьр и св. Параскева-Петка / И. Билярски. – София : Вулкан-4, 2000. – 111 с.

3. Божилов И. А. България при Асеневци / И. А. Божилов // История на България в три тома. – Т. 1 : Божилов И. А. История на Средновековна България VІІ–ХІV век / И. А. Божилов, В. Т. Гюзелев. – София : Анубис, 1999. – С. 419–526.

4. Войнов М. Промяната в българо-византийските отношения при цар Симеон / М. Войнов // Известия на Института за история. – 1967. – Т. 18. – С. 147–202.

5. Горина Л. В. Болгарские земли в Средние века и Раннее Новое время / Л. В. Горина, Д. И. Полывянный // История южных и западных славян. – В 2-х т. – Т. 1 : Средние века и Новое время [под ред. Г. Ф. Матвеева и З. С. Ненашевой]. – [2-е изд-е] – М. : Изд-во МГУ, 2001. – С. 14–60.

6. Гюзелев В. Т. Езическа България / В. Т. Гюзелев // История на България в три тома. – Т. 1. – София : Анубис, 1999. – С. 55–166.

7. Гюзелев В. Т. Княз Борис Първи. България през втората половина на ІХ век / В. Гюзелев. – София : Наука и изкуство, 1969. – 530 с.

8. Гюзелев В. Т. Приобщаване на българите към християнството: хан Борис І – Михаил Покръстителят / В. Т. Гюзелев // История на България в три тома. – Т. 1. – София : Анубис, 1999. – С. 169–195.

9. Клименских А. В. Болгаро-византийский договор конца 1201 г. в контексте международных отношений на Балканах / А. В. Клименских // АДСВ. – Екатеринбург: Урал. гос. ун-т, 2004. – Вып. 35: Материалы XII Междунар. науч. Сюзюмовских чтений (Севастополь, 6–10 сентября 2004 г.). – С. 133–137.

10. Левченко М. В. Очерки по истории русско-византийских отношений / М. В. Левченко. – М. : АН СССР, 1956. – 555 с.

11. Литаврин Г. Г. Болгарская зона в VІІ–ХІІ вв. / Г. Г. Литаврин // История Европы: с древнейших времен до наших дней. – Т. 2 [отв. ред. Е. В. Гутнова]. – М. : Наука, 1992. – С. 157–165.

12. Литаврин Г. Г. Болгария в конце ХІІ–ХІV в. / Г. Г. Литаврин // История Европы: с древнейших времен до наших дней. – Т. 2 : Средневековая Европа [ред. кол.: Е. В. Гутнова (отв. ред.) и др.]. – М. : Наука, 1992. – С. 356–371.

13. Литаврин Г. Г. Болгария и Византия в ХІ–ХІІ вв. / Г. Г. Литаврин. – М. : Изд-во АН СССР, 1960. – 472 с.

14. Литаврин Г. Г. Византия, Болгария, Древняя Русь (IХ – нач. ХII в.) / Г. Г. Литаврин. – СПб.: Алетейя, 2000. – 416 с.

15. Литаврин Г. Г. Внешнеполитическая борьба на Балканском полуострове и в Малой Азии. Латинская империя, Никея, Эпир и Болгария (1204 – 1261 гг.) / Г. Г. Литаврин // История Византии. – В 3 т. – Т. 3 [отв. ред. Г. Г. Литаврин]. – М. : Наука, 1967. – С. 50–71.

16. Литаврин Г. Г. Внутренний кризис, новый подъем и борьба за независимость / Г. Г. Литаврин // Краткая история Болгарии: С древнейших времен до наших дней [отв. ред. Г. Г. Литаврин]. – М. : Наука, 1987. – С. 81–100.

17. Литаврин Г. Г. Народы Балканского полуострова в составе Византийской империи в ХІ–ХІІ вв. / Г. Г. Литаврин // Формирование раннефеодальных славянских народностей [ред. кол.: В. Д. Королюк (отв. ред.) и др.]. – М. : Наука, 1981. – С. 170–185.

18. Литаврин Г. Г. Некоторые особенности этнонимов в византийских источниках / Г. Г. Литаврин // Вопросы этногенеза и этнической истории славян и восточных романцев: Методология и историография: сб. [отв. ред. В. Д. Королюк]. – М. : Наука, 1976. – С. 198–217.

19. Литаврин Г. Г. Особенности развития самосознания болгарской народности со второй четверти Х – до конца ХІV вв. / Г. Г. Литаврин // Развитие этнического самосознания славянских народов в эпоху зрелого феодализма [отв. ред. Г. Г. Литаврин, В. В. Иванов]. – М. : Наука, 1989. – С. 36–70.

20. Литаврин Г. Г. Первое Болгарское царство в зените могущества. Расцвет культуры / Г. Г. Литаврин // Краткая история Болгарии: С древнейших времен до наших дней [отв. ред. Г. Г. Литаврин]. – М. : Наука, 1987. – С. 63 – 80.

21. Литаврин Г. Г. Стремительный подъем Второго Болгарского царства / Г. Г. Литаврин // Краткая история Болгарии: С древнейших времен до наших дней [отв. ред. Г. Г. Литаврин]. – М. : Наука, 1987. – С. 120–136.


6/2013

26

22. Литаврин Г. Г. Фомирование и развитие Болгарского раннефеодального государства (конец VІІ – начало ХІ в. / Г. Г. Литаврин // Раннефеодальные государства на Балканах VІ–ХІІ вв. [отв. ред. Г. Г. Литаврин]. – М. : Наука, 1985. – С. 132–188.

23. Лотоцький О. Автокефалія. – Т. ІІ: Нарис історії автокефальних церков: Репринтне видання [ред. Р. Смаль-Стоцький] / О. Лотоцький. – К., 1999. – 146 с.

24. Николов Георги Н. Византийската империя и сепаратизмът в Българското царство (края на ХІІ – края на ХІV в.) / Георги Н. Николов // Proceedings of the 22 nd International Congress of Byzantine Studies. Sofia, 22–27 August, 2011. – Vol. III. – Sofia, 2011. – P. 251–252.

25. Омельчук В. В. Вплив візантійських традицій на адміністративно-церковні процеси та церковно-канонічне право на українських землях / В. В. Омельчук // Державно-конфесійні відносини в Україні: сучасний стан та тенденції розвитку [за ред. В. Д. Бондаренка та І. М. Мищака] – К. : Вид-во НПУ імені М. П. Драгоманова, 2012. – С. 184–194.

26. Омельчук В. В. Політико-правові засади державно-конфесійних взаємин Латинської Романії / В. В. Омельчук // Гілея: науковий вісник. – К., 2013. – Вип. 75 (№ 8). – С. 6–9.

27. Омельчук В. В. Релігійні аспекти політико-правових візантійсько-арабських взаємовпливів / Володимир Омельчук // Підприємництво, господарство і право. – 2013. – № 5. – С. 24–28.

28. Снегаров И. История на Охридската архиепископия. – Т. 1 : От основането и до завладяването на Балканския полуостров от турците / И. Снегаров. – София: Академично издателство, 1995. – Второ фототипне издание. – ХVІ + 347 + 17 с.

29. Сюзюмов М. Я. Первый период иконоборчества / М. Я. Сюзюмов // История Византии. – В 3 т.– Т. 2 [отв. ред. А. П. Каждан]. – М. : Наука, 1967. – С. 49–64.

30. Цанкова-Петкова Г. Българо-византийските отношения според мирните договори от края на VII до началото на IX в. / Г. Цанкова-Петкова // АДСВ. – Свердловск, 1973. – Вып. 10. – С. 167–180.

31. Цанкова-Петкова Г. Восстановление Болгарского Патриаршества в 1235 г. и международное положение Болгарского государства / Г. Цанкова-Петкова // ВВ. – Т. XХVІІІ. – 1968. – С. 136–150.

* Омельчук Володимир Васильович – кандидат історичних наук, провідний науковий

співробітник Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника.


6/2013

27

Конституційне та муніципальне право

УДК 342 Дмитро Величко *

РОЛЬ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ У СФЕРІ РЕАЛІЗАЦІЇ ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ: НА ШЛЯХУ ДО ПІДПИСАННЯ УГОДИ ПРО АСОЦІАЦІЮ МІЖ УКРАЇНОЮ

ТА ЄВРОПЕЙСЬКИМ СОЮЗОМ

У статті проаналізовані положення Конституції України, що визначають повноваження Президента України у сфері зовнішньої політики, та визначені основні напрямки впливу діяльності Президента на формування і реалізацію зовнішньополітичної діяльності. Крім того, встановлено роль Президента у переговорному процесі щодо підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.

Ключові слова: Глава держави, Президент, зовнішня політики, конституційно-правовий механізм реалізації зовнішньополітичної діяльності, органи зовнішніх зносин.

Величко Д. С. Роль Президента Украины в сфере реализации внешней политики

Украины: на пути к подписанию Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом.

В статье проанализированы положения Конституции Украины, определяющие полномочия Президента Украины в сфере внешней политики, и определены основные направления влияния деятельности Президента на формирование и реализацию внешнеполитической деятельности. Также установлена роль Президента в переговорном процессе по подписанию Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом.

Ключевые слова: Глава государства, Президент, внешняя политика, конституционно-правовой механизм реализации внешнеполитической деятельности, органы внешних сношений.

Velychko D. S. The Role of the President of Ukraine in realization of Ukraine’s foreign policy:

towards the signing of the Association Agreement between Ukraine and the European Union. The article analyzes the provisions of the Constitution, defining the powers of the President of

Ukraine in the sphere of foreign policy and main directions of the influence of the President on the formation and implementation of foreign policy. In addition, the role of the President in the negotiations on the Association Agreement between Ukraine and the European Union was defined.

Keywords: Head of State, President, foreign policy, constitutional-legal mechanism for the implementation of foreign policy, foreign service.

На сучасному етапі розвитку нашої держави роль Президента у сфері реалізації зовнішньої

політики невпинно зростає. Глава держави докладає значних зусиль для підвищення ефективності діяльності державних органів у сфері реалізації зовнішньополітичного курсу України, зокрема, щодо пришвидшення процесу інтеграції України до Європейського Союзу. Більше того, Президент ініціював створення більш дієвих механізмів із підсилення економічної складової у зовнішньополітичному напрямку України. Такі процеси мають значний вплив на конституційно-правове регулювання зовнішньополітичної діяльності в Україні. З огляду на зазначене актуальність обраної теми не викликає сумнівів як з точки зору теорії, так і практики конституційного права.

Питання про роль Глави держави у сфері реалізації зовнішньої політики України у вітчизняній правовій науці розкрито на недостатньому рівні. Частково окреслена тематика висвітлена у роботах таких науковців, як Є. Р. Бершеда, В. В. Копійка, О. Г. Макаренко та ін. Теоретичним підґрунтям для цієї статті стали роботи О. Л. Копиленка, О. В. Зайчука, О. В. Київець, О. М. Клименко та інших. Крім того, питання правового забезпечення інтеграції України до ЄС висвітлено у роботах спеціалістів з європейського та міжнародного права В. І. Муравйова, Т. Л. Гладкової, Н. Б. Мушак, Р. А. Петрова та інших.

Автор поставив собі за мету дослідити правову природу конституційних повноважень Президента у сфері зовнішньої політики, а також його роль у реалізації євро інтеграційного напрямку вітчизняної зовнішньої політики. Поставлена мета дала змогу визначити такі завдання:

дослідити положення Конституції України, що визначають повноваження Президента України у сфері зовнішньої політики;


6/2013

28

виявити основні напрямки впливу діяльності Президента на формування і реалізацію зовнішньої політики України;

визначити роль Президента України у переговорному процесі щодо підписання Угоди про Асоціацію між Україною та Європейським Союзом.

Зовнішньополітична сфера традиційно розглядається як пріоритетна сфера діяльності глави держави. Положення Конституції визначають досить широкі повноваження Президента України у сфері реалізації зовнішньої політики України. Президенту України, у системі вищих органів державної влади, належить особливе місце в зовнішньополітичному механізмі [1]. Відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Крім того, він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

У сфері зовнішньої політики Президент України наділений такими повноваженнями: забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України; приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України.

Відповідно до статті 12 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» [2] від 1 липня 2010 року повноваження щодо визначення та реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики inter alia здійснює Президент України. Президент України вносить пропозиції щодо визначення та коригування засад зовнішньої політики з урахуванням внутрішнього і зовнішнього становища України.

Президент України бере безпосередню участь у формуванні кадрового складу органів зовнішніх зносин України. Так, відповідно до Указу Президента України «Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави» від 15.01.2009 року кандидатури на посади першого заступника, заступника Міністра закордонних справ України, керівників структурних підрозділів Міністерства закордонних справ України, генерального консула, радника-посланника, радника дипломатичного представництва України в іноземній державі, при міжнародній організації, ректора, першого проректора, проректора Дипломатичної академії України при Міністерстві закордонних справ України попередньо погоджуються з Президентом України.

20 січня 2009 року Конституційний Суд України оприлюднив Рішення за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо конституційності Указу Президента України «Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави» від 4 червня 2008 року № 513. У рішенні Конституційного Суду України, зокрема, було зазначено, що «Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України мають окремі конституційні повноваження у сфері зовнішньополітичної діяльності, але лише Президент України як глава держави наділений повноваженням здійснювати керівництво цією діяльністю. Положення Конституції України, у яких встановлено зазначені повноваження Президента України та інших суб’єктів зовнішньополітичної діяльності держави, є нормами прямої дії. Це означає, що глава держави не тільки здійснює загальне спрямування зовнішньополітичного курсу держави згідно з визначеними Верховною Радою України засадами зовнішньої політики України, але й застосовує відповідні засоби впливу на діяльність суб’єктів зовнішньополітичної діяльності з метою забезпечення національних інтересів і безпеки України» [3].

Відповідно до статті третьої Указу Президента України «Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин» [4] з офіційними заявами та коментарями з питань зовнішньої політики України та з ініціативами міжнародного


6/2013

29

характеру можуть виступати лише Президент України, Прем’єр-міністр України і Міністр закордонних справ України. Інші офіційні, посадові особи органів виконавчої влади виступають з такими заявами, коментарями та ініціативами виключно за відповідними дорученнями Президента України, Прем’єр-міністра України або Міністра закордонних справ України та згідно з повноваженнями, наданими їм у встановленому законодавством порядку.

Посадові особи та органи виконавчої влади України з питань, пов’язаних із реалізацією державної політики України у сфері зовнішніх зносин, інформують Президента України, Міністерство закордонних справ України про зміст своїх службових контактів з посадовими особами та органами виконавчої влади іноземних держав, офіційними особами та органами міжнародних організацій протягом десяти днів після проведення таких контактів, а в разі одержання особливо важливої інформації – невідкладно.

У червні 2013 року було ухвалено Указ Президента України «Положення про Уповноваженого України з питань зовнішньополітичних та інтеграційних процесів» [5]. Відповідно до зазначеного указу було запроваджено посаду Уповноваженого України з питань зовнішньополітичних та інтеграційних процесів (далі – Уповноважений). На Уповноваженого було покладено завдання забезпечувати узгодженість та спрямованість дій органів виконавчої влади у сфері зовнішньої політики та інтеграційних процесів. Правовою основою діяльності уповноваженого є Конституція України, закони України, міжнародні договори України, а також положення про Уповноваженого. Уповноважений призначається та звільняється від виконання обов’язків Президентом України.

Основними функціями уповноваженого є такі: забезпечення загальної спрямованості та узгодженості дій органів виконавчої влади із реалізації основних засад зовнішньої політики України, зокрема, щодо набуття членства в Європейському Союзі; продовження конструктивного партнерства України з Організацією Північноатлантичного договору; участі України у загальноєвропейських інтеграційних процесах. Крім того, Уповноважений має забезпечувати регулярне інформування Президента України про хід зовнішньополітичних та інтеграційних процесів, їх вплив на зовнішню політику України; здійснювати за дорученням Президента України спеціальних місій України у сфері зовнішньої політики; сприяє налагодженню та зміцненню діалогу Президента України з главами іноземних держав та керівниками міжнародних організацій. На посаду Уповноваженого України з питань зовнішньополітичних та інтеграційних процесів було призначено Костянтина Єлісєєва [6].

Підписання Угоди про асоціацію між Україною з однієї сторони та Європейським Союзом та його державами-членами з іншої сторони має стати значним кроком на шляху європейської інтеграції України. Переговорні процеси щодо підготовки підписання цієї угоди відбуваються на найвищому рівні, безпосередню участь у них приймає Президент України.

Повноваження Президента України щодо участі у переговорному процесі стосовно підписання цієї угоди визначаються ст. 106 Конституції України, де, зокрема, зазначено таке:

«Президент України: … 3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво

зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України» [7].

Таким чином, участь Президента України у переговорному процесі щодо підписання міжнародних договорів прямо походить з його повноважень, закріплених у чинній Конституції України. У цьому контексті не є винятком і Угода про асоціацію між Україною та ЄС.

У цілому відносини між Україною та ЄС починаючи з 1998 року врегульовувалися Угодою про партнерство і співробітництво від 14 червня 1994 р. (набула чинності 1 березня 1998 р.). На основі цієї угоди було сформовано систему взаємодії між Україною та ЄС на політичному та секторальному рівнях, впорядковано режим торгівлі між сторонами та визначено пріоритети адаптації законодавства України до стандартів та норм Європейського Союзу (acquis communautaire) у пріоритетних секторах української економіки. Основним надбанням Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС стало формування основ політичного діалогу між сторонами. Цей діалог діє у форматі щорічних зустрічей на найвищому рівні, а саме: саміту Україна–ЄС (за участю Президента України, Президента Європейської Ради та Президента Європейської Комісії); засідань Ради з питань співробітництва (за участю Прем’єр-міністра України, Високого Представника ЄС із закордонних справ та безпекової політики, міністра закордонних справ головуючої в ЄС країни); Комітету та галузевих підкомітетів з питань


6/2013

30

співробітництва Україна–ЄС; Комітету парламентського співробітництва; зустрічей політичного діалогу на рівні міністрів закордонних справ; засідань в рамках секторальних діалогів; регулярних консультацій на рівні робочих груп [8]. Особливе значення мають щорічні саміти Україна–ЄС, у яких українську сторону представляє Президент України.

У рамках проведення 16-го саміту Україна–ЄС відбулася суттєва інтенсифікація переговорних процесів щодо підписання цієї угоди. Основним документом, що було ухвалено в результаті проведення цього саміту стала Спільна заява, розроблена за безпосередньою участю Президента України Віктора Федоровича Януковича, Президента Європейської Ради Германа Ван Ромпея та Президента Європейської Комісії Жозе Мануеля Дурау Баррозу. Відповідно до цього документа представники сторін домовились про активізацію співробітництва з метою підписання Угоди про асоціацію в рамках саміту «Східного партнерства» у Вільнюсі у листопаді 2013 року. Для досягнення цієї мети Україна налаштована діяти відповідно до сфер/положень, визначених у Висновках Ради Європейського Союзу у закордонних справах від 10 грудня 2012 року. Україна погодилася зосередитися на цих питаннях як на пріоритетних. Підписання може супроводжуватися відкриттям тимчасового застосування частин Угоди [9].

Станом на жовтень 2013 року Угода про асоціацію парафована, а офіційні переговори завершено, однак відбувається інтенсивна взаємодія між представниками сторін на політичному рівні. Серед останніх політичних заходів, які безпосередньо стосуються підписання угоди і в організації яких брав участь Президент України, варто відзначити зустріч Президента України Віктора Федоровича Януковича з Єврокомісаром з питань розширення та європейської політики сусідства Штефаном Фюле 11 жовтня 2013 року та проведення Національного круглого столу з питань євроінтеграції за підтримки Президента України.

Участь Президента України у переговорних процесах не обмежувалась безпосередньою участю у переговорах у рамках самітів Україна–ЄС, адже діяльність Глави держави була також спрямована на вирішення низки організаційних питань, зокрема затвердження персонального складу делегації України для участі у переговорах з Європейським Союзом щодо укладення Угоди про асоціацію. З метою вирішення цього та деяких інших питань Президент України видав Указ «Про деякі питання переговорів з Європейським Союзом щодо укладення Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом» від 10 серпня 2010 року. У цьому документі було затверджено офіційну назву української делегації, персональний склад делегації (додаток 1 до Указу) та Директиви делегації (додаток 2 до Указу) [10].

Таким чином, діяльність Президента України в рамках переговорного процесу з Європейським Союзом щодо укладення Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом полягала у безпосередній участі у переговорному процесі у форматі самітів Україна–ЄС та в урегулюванні найважливіших організаційних питань переговорів – таких, як затвердження складу делегації для участі у переговорних процесах та затвердження директив для цієї делегації.

Виходячи з наведеного вище, можна дійти висновку, що Президент України ефективно виконує представницькі функції у відносинах з ЄС, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави у контексті євро інтеграційних процесів та бере безпосередню участь у переговорних процесах що стосуються підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, а отже, повною мірою забезпечує виконання своїх повноважень закріплених у статті 106 Конституції України.

Список використаних джерел: 1. Гладенко В. Місце органів державної влади в процесах Євроатлантичної інтеграції

України / В. Гладенко // Сучасна Українська політика: політика і політологія про неї. – 2009. – № 3. – С. 194–200.

2. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики : Закон України від 01.07.2010 № 2411-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/rada/show/2411-17.

3. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України «Про деякі питання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави» N 2-рп/2009 від 15 січня 2009 року [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v002p710-09/conv.

4. Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин : Указ Президента України від 18.09.1996 № 841/96 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=841%2F96.

http://zakon1.rada.gov.ua/rada/show/2411

http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v002p710


6/2013

31

5. Питання Уповноваженого України з питань зовнішньополітичних та інтеграційних процесів : Указ Президента України від 19.06.2013 № 334/2013 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/334/2013.

6. Президент надалі продовжує роботу з посилення присутності держави у зовнішньополітичному напрямі – Андрій Гончарук [Електронний ресурс] // Офіційне інтернет-представництво Президента України. – Режим доступу : http://president.gov.ua/news/27624.html.

7. Конституція України від 28.06.1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – С. 57.

8. Договірно-правова основа співробітництва Україна–ЄС [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Комітету з питань європейської інтеграції Верховної Ради України. – Режим доступу : http://comeuroint.rada.gov.ua/komevroint/control/uk/publish/article?art_id=55176&cat_id= 47123.

9. Спільна заява ХVІ Саміту Україна–ЄС [Електронний ресурс] // Офіційне інтернет-представництво Президента України. – Режим доступу : http://www.president.gov.ua/news/26963.html.

10. Про деякі питання переговорів з Європейським Союзом щодо укладення Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом : Указ Президента України від 10.08.2010 № 804/2010 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/804/2010.

* Величко Дмитро Сергійович – здобувач Інституту законодавства Верховної Ради

України. УДК 342.57 Радим Губань *

ВОЛОСТЬ ЯК АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНА ОДИНИЦЯ

У статті йде мова про генезис поняття «волость». Простежується зміна критеріїв до

утворення цієї адміністративно-територіальної одиниці. Робиться пропозиція про відновлення волості як адміністративно-територіальної одиниці.

Ключові слова: адміністративно-територіальний устрій, адміністративно-територіальна одиниця, волость, район, село.

Губань Р. В. Волость как административно-территориальная единица. В статье идет речь о генезисе понятия «волость». Прослеживается изменение критериев к

образованию этой административно-территориальной единицы. Делается предложение о возобновлении волости как административно-территориальной единицы.

Ключевые слова: административно-территориальное устройство, административно-территориальная единица, волость, район, село.

Guban R. V. Parish as an administrative and territorial unit. In the article referred to the genesis of the concept of «parish». Observed changes in the criteria

for the formation of the administrative-territorial unit. Is the proposal to resume parish as an administrative and territorial unit.

Keywords: administrative-territorial structure, administrative and territorial unit, parish, village, district.

Про необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні мова йде

достатньо давно. Однак, незважаючи на це, реформа так і не була проведена. Як зазначають експерти, однією з причин була недостатня наукова розробленість цього питання. З нашої точки зору, при проведенні реформи адміністративно-територіального устрою України необхідно було б враховувати також й історичний досвід.

Проблемі проведення адміністративно-територіальної реформи приділяли увагу такі українські вчені, як В. М. Баранчук, А. Б. Гетьман, М. І. Корнієнко, І. Й. Махновський, В. П. Новик, В. Ф. Погорілко, О. В. Совгиря, Н. Г. Шукліна, Л. І. Тварковська, В. М. Шаповал, Л. Т. Шевчук, Я. В. Шевчук та ін. Однак вони окремо не розглядали волость як адміністративно-

http://comeuroint.rada.gov.ua/komevroint/control/uk/publish/article?art_id=55176&cat_id

http://www.president.gov.ua/news/26963.html

http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/804/2010


6/2013

32

територіальну одиницю. Отже, метою цієї статті і є дослідження волості як адміністративно-територіальної одиниці.

Відразу хочемо відзначити, що поняття «волость» не було сталим. Воно постійно трансформувалось. У літописах Київської Русі волостю нерідко називали князівство, наприклад, Чернігівська волость, Рязанська волость тощо. Згодом волость, або удільне князівство, – це частина адміністративно-територіальної одиниці під назвою «земля». Сама ж волость складалася з кількох вервей, а верв – з декількох поселень. Проте вже у ХІІІ–ХІV століттях волостю у Північно-Східній Русі називалася територіальна громада на великокняжій або монастирській землях [1, с. 80].

Територія Галицько-Волинського князівства спочатку поділялася на тисячі й сотні, а пізніше, унаслідок адміністративних реформ, – на воєводства й волості [2, с. 259]. Таким чином, ця адміністративно-територіальна одиниця була характерною і для Галицько-Волинського князівства. Як вказує І. Й. Магновський, така система адміністративно-територіального устрою проіснувала до входження українських земель до іноземних країн: Польського королівства та Великого князівства Литовського [2, с. 256].

Однак згодом у Російській імперії вирішили повернутися до волосного устрою. Проте не на всій території імперії. За указом Павла І від 24 серпня 1797 року було введено волосний устрій у казенних селищах [3, с. 126]. Місцевості, де знаходилися казенні села, розділялися на волості. Територія волості визначалася в залежності від кількості населення і «просторості земель», але у волості не повинно було бути більше 3 тисяч душ. У кожній волості визначався центр – селище, в якому мало знаходитись волосне правління. До волосного правління входив голова, староста або виборний і один писар. У інших селищах волості обиралися лише старости. На кожні 10 дворів обиралися десяцькі [3, с. 126].

Однак згодом утворювати волості розпочали не лише там, де були розміщені казенні селища. Так, відповідно до Указу від 27 березня 1803 р. «О новом разделении Малороссийской губернии на поветы» у Чернігівській губернії повітовим містами стали також Остер, Кролівець та Сураж. У 1809 р. Новоміський повіт було перейменовано на Новозибківський. Наступні 100 років, як стверджує Р. Б. Воробей, майже не внесли змін до адміністративного поділу Чернігівської губернії. Вона складалася з 15 повітів, що поділялися на 187 волостей [4, с. 3].

У 1797 році у Криму теж було розпочато впровадження волосного устрою. Проте перевірка, організована Казенною експедицією, що була проведена у 1826 році, виявила, що лише у Дніпровському та Мелітопольському повітах волості мали визначену законодавством кількість населення. Натомість території, на яких мешкало татарське та ногайське населення, взагалі не були розподілені по волостях. І. В. Савченко цю ситуацію пояснює обережністю місцевої адміністрації щодо реформування традиційного адміністративного устрою татарських селищ [3, с. 127].

Після польського повстання 1830–1831 рр. російська влада вирішила на територіях конфіскованих маєтків шляхти, яка підтримала повстання, заснувати військові поселення. Конфісковані маєтки були передані до Військового міністерства. Причому військові поселення засновувалися не лише для посилення військової потуги держави, а й для того, щоб підірвати економічну міць польської шляхти, а також щоб попередити повстання шляхти у майбутньому. Києво-Подільські військові поселення були розподілені на 5 округів. До складу кожного округу входило 3 волості, які отримали порядкові номери. Волость складалась із сусідніх сіл, населення яких налічувало від 3 до 4 тисяч осіб [5, с. 40].

За підрахунками Б. В. Лугового у військове відомство було передано 19,5 % державних селян Київської губернії і 73 % Подільської. Військовим поселенням на території Київської та Подільської губерній у 1840 році було передано 262867 десятин придатної для сільськогосподарських робіт землі. Таким чином, територія військових поселень на 1856 рік уже становила 354003 десятин землі. Проте вже у 1857 році розпочався зворотний процес, що тривав до 1866 року, тобто до підписання наказу імператора від 25 жовтня 1866 року «Про передачу Південних поселень у підпорядкування загальних губернських і повітових управлінь» [5, с. 160].

Можна припустити, що така адміністративно-територіальна одиниця, як «волость», позитивно себе зарекомендувала при організації військових поселень. Очевидно, саме цим пояснюється, що при проведенні реформи 1861 року повіти по всій імперії були поділені ще й на волості. Утворення волості регулювалося Загальним положенням про селян, які вийшли з кріпосної залежності від 19 лютого 1861 року [1, с. 80]. У цьому положенні волость визначалась як адміністративна одиниця «селянського самоврядування», яка складалася із суміжних сіл,


6/2013

33

розташованих в одному повіті. Для утворення волості потрібно було не менше 300 душ чоловічої статі, але не більше 2 тисяч. Винятки допускалися з дозволу губернатора у разі великої скупченості населення або навпаки, у разі незаселеності території (так, приміром, Рахнянська волость Гайсинського повіту нараховувала 737 душ і три населені пункти, тоді як Гранівська волость – 6149 і шість населених пунктів [1, с. 82]). Максимальна відстань сіл від волосного центру не повинна була сягати 12 верст. При утворенні волості враховувався поділ на церковні приходи. З кожного приходу складалася одна волость. Якщо приход був невеликим, то волость формувалася з кількох приходів» [6, с. 52].

Процес утворення волостей тривав аж до 1917 р. Як пише В. І. Шабельников, на початку 1917 року Україна була «Південно-Західним краєм» Російської імперії, який поділявся на 9 губерній: Волинську, Катеринославську, Київську, Подільську, Полтавську, Таврійську (без Криму), Харківську, Херсонську, Чернігівську, які складались з 86 повітів та 1 652 волостей [7, с. 20]. Однак, як зазначає В. І. Шабельников, кордони губерній, повітів, волостей з XVIII століття майже не змінювалися, хоч потреби господарського розвитку постійно вимагали цього. Оскільки у зв’язку з розвитком капіталізму виросло багато нових міст, які за кількістю населення і розвитком промисловості значно випередили старі адміністративні центри, які поступово приходили в занепад [8, с. 55]. Так, наприклад, у Херсонській губернії Одеса і Миколаїв за кількістю населення, рівнем промисловості, торгівлі і культури набагато випередили свій центр Херсон [7, с. 20].

І навіть після революції 1917 р. й утворення УНР волость як адміністративно-територіальну одиницю вирішили зберегти. Відповідно до Закону від 6 березня 1918 року «Про адміністративно-територіальний поділ України», територія УНР поділялася на землі, волості та громади [7, с. 22]. Волосний устрій було вирішено закріпити і на конституційному рівні. В статті 5 Конституції Української Народної Республіки (Статуту про державний устрій, права і вольності УНР [9]) було сказано: «Не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації» [9]. Натомість у нормативно-правовому акті під назвою «Закони про тимчасовий державний устрій України» від 1918 р., що був затверджений гетьманом Павлом Скоропадським, питання адміністративно-територіального устрою України не розглядалося [10].

У цей же період було остаточно затверджено адміністративно-територіальний устрій Української держави. Він мав такий вигляд: Волинська губернія складалася з 12 повітів, Катеринославська – з 8, Київська – з 12, Подільська – з 13, Полтавська – з 15, Поліський округ – з 3, Харківська – з 17, Херсонська – з 7, Таврійська – з 3, Чернігівська – з 18 повітів. Отже, Гетьманат ділився на 108 повітів та 1813 волостей. Населені пункти уряд поділив на першорядні (Катеринослав, Київ, Одеса, Харків, Миколаїв) та другорядні (всі інші міста) [11, с. 55].

Проте з приходом до влади більшовиків відбуваються зміни в адміністративно-територіальному устрої держави – висувається ідея про необхідність створення районів. Як зазначає О. В. Батанов, історично райони в Україні виникли на початку 1923 року [12, с. 230]. У 1923 році в Україні було затверджено 53 округи (замість 102 повітів) і 706 районів (замість 1989 волостей) [13]. В. П. Новик зазначав, що основною перевагою районів над волостями було те, що райони утворювалися у більшій відповідності із завданнями економічного розвитку територій [14, с. 307]. Як зазначав П. М. Ткачук, при виділенні районів основним критерієм була кількість населення – це 25–40 тис. осіб. Проте у 1923 році лише 65 % районів відповідало цьому критерію. Причиною було те, що в степовій чи лісовій зонах густота населення була незначною, а тому в межах району могли опинитися значні території. Крім того, у процесі реформи волості намагалися не ділити, а повністю включати їх у район. З огляду на це, до складу району могло увійти від однієї до чотирьох волостей [15, с. 100]. Однак повністю реформа адміністративно-територіального устрою у 1923 р. проведена не була. 3 червня 1925 року була прийнята постанова ВУЦВК від «Про ліквідацію губерній і про перехід на триступеневу систему управління». Таким чином, з 1 серпня 1925 року було ліквідовано 9 губерній, і територія України поділялася на 41 округу [16, с. 222].

Після утворення районів в УРСР до ідеї створення волостей вже не поверталися. Однак і сьогодні на доктринальному рівні ідея включення до системи адміністративно-територіального устрою України такої одиниці, як волость, залишається. Так, приміром О. О. Афоніна запропонувала нову триступеневу структуру територіального поділу України: волость, повіт та край [17, с. 166]. І це не єдина вчена, яка пропонує відновити волосний поділ.

І. О. Белебеха і В. В. Бакум переконані: на нинішньому низовому базовому рівні управління – сільському (селищному) – в сільради виникли функції більш складні, які їй не під силу


6/2013

34

вирішувати, а для районного рівня управління, на їх думку, вони занадто прості й нехарактерні. Тому вони доходять висновку, що виникає потреба у формуванні волосного рівня управління, який мав би бути підпорядкований районному [18, с. 23]. З їхнього погляду, волость має формуватися на базі декількох сіл навколо сільради найбільш розвиненого на цій території поселення. До того ж вони пропонують ураховувати такі фактори: а) рівень розвитку виробничо-збутової, соціально-культурної та духовної сфер; б) територіальне розташування; в) наявність мережі шляхів; г) виробничі та торговельні зв’язки, кооперація в сферах діяльності; ґ) кількість населення; д) історичні зв’язки та традиції; е) площу території; є) наявність ліній зв’язку тощо. На думку авторів, частину простих функцій з районного рівня необхідно передати на більш низький – волосний для того, щоб населення волості могло ефективніше отримувати необхідні послуги. Вчені пропонують, щоб за погодженням з районними структурами до волості в певні дні та години приїжджали спеціалісти з районних служб і надавали відповідні послуги мешканцям волості.

На їхню думку, волосна територіальна громада має виконувати функції «законодавчого» характеру, «стратегічні» стосовно життєдіяльності своєї території. Ради громад сіл, старости сіл, їх заступники та секретарі мають сприяти реалізації в населених пунктах рішень волосної чи сільської ради, а сільська рада має реалізовувати на своїй території, у своїх населених пунктах постанови, прийняті волосною радою щодо розвитку сільських населених пунктів. Що ж до керівництва життєдіяльністю самої волості, то автори вважають, що його має здійснювати волосна рада на чолі з головою, заступниками та секретарем. Згадані вище вчені навіть розробили сферу повноважень, які могли б бути віднесені до компетенції волості [18; 35].

Більше того, науковці навіть змоделювали реалізацію своєї концепції на регіональному рівні. За їх підрахунками в Харківській області замість 381 сільради необхідно створити 114 волостей [18; 35].

Таким чином, не варто зверхньо ставитися до можливості «реанімації» ідеї утворення волості. Якщо подивитися на параметри волості (територія, кількість населення тощо), які пропонують І. О. Белебеха і В. В. Бакум, то можна зрозуміти, що йдеться про громаду, запропоновану у проекті Р. П. Безсмертного. З нашої точки зору, доцільніше було б перейменувати адміністративно-територіальну одиницю «громада», яка розташована у сільській місцевості, на волость. По-перше, це б дозволило не плутати поняття «громада» і «територіальна громада». По-друге, саме поняття «волость» свідчило б про те, що ця територіальна громада є саме сільською. І, по-третє, у такий спосіб ми б відновили назву, яка здавна використовувалась на українських землях.

Список використаних джерел: 1. Мельничук О. Ф. Адміністративний апарат та органи самоврядування на Поділлі у другій

половині XIX століття : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / О. Ф. Мельничук ; НАН України, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького. – К., 2000. – 209 с.

2. Магновський І. Й. Адміністративно-територіальний устрій Київської Русі: історико-правовий аспект / І. Й. Магновський // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. – 2010. – № 3. – С. 253–260.

3. Савченко І. В. Адміністративно-територіальний устрій Південної України (1775–1822 рр.) : дис. ... канд. іст. наук : 07.00.01/ І. В. Савченко ; Запорізький держ. ун-т. – Запоріжжя, 2004. — 203с.

4. Воробей Р. Б. Передмова // Чернігівській губернії – 210 років. Збірник документів і матеріалів / Відп. ред. Р. Б. Воробей ; упорядники Р. Б. Воробей, І. І. Гаврись, І. М. Рябчук. –Чернігів : Десна Поліграф, 2012. – С. 3–5.

5. Луговий Б. В. Військові поселення на Правобережній Україні (1836-1866) : дис. ... канд. іст. наук : 07.00.01 / Б. В. Луговий ; Терноп. нац. пед. ун-т ім. В. Гнатюка. – Т., 2009. – 204 с.

6. Скакун О. Ф. Волость / О. Ф. Скакун // Юридична енциклопедія. –Т. 1 : А–Г. – 2001. – С. 672.

7. Шабельников В. І. Реформування адміністративно-територіального устрою України в 1917–1940 / В. І. Шабельников. – Донецьк : Вид-во Донецького національного ун-ту, 2006. – 108 с.

8. Шабельников В. І. Адміністративно-територіальний устрій України: історичний досвід і уроки (1917 – червень 1941 рр.) : монографія / За заг. ред. д-ра іст. наук, проф. О. М. Бута. – Донецьк, 2011. – 306 с.


6/2013

35

9. Конституція Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вольності УНР) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://archive.nbuv.gov.ua/asambleya/konst_unr.php.

10. Закони про тимчасовий державний устрій України, 1918 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://archive.nbuv.gov.ua/asambleya/zakony_pro_tymch_derz_ustrij_1918.php.

11. Проданюк Ф. М. Внутрішня політика Української держави, 29 квітня – 14 грудня 1918 року : дис. ... канд. іст. наук : 07.00.01 / Ф. М. Проданюк ; НАН України, Інститут історії. – 230 с.

12. Батанов О. В. Район / О. В. Батанов // Юридична енциклопедія. – Т. 5 : П–С. – 2002. – 736 с.

13. Ткачук П. М. Адміністративно-територіальний устрій сільського району : дис. ...канд. юрид. наук : 12.00.02 / П. М. Ткачук ; Українська академія держ. управління при Президентові України. – К., 1999. – 204 с.

14. Новик В. П. Поняття адміністративно-територіального устрою в Україні / В. П. Новик // Держава і право: збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 38. – К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2007. – С. 301–308.

15. Тітенко З. В. Суспільно-географічні аспекти адміністративно-територіального устрою обласного регіону (на прикладі Одеської області) : автореф. дис. ... канд. геогр. Наук : 11.00.02 / З. В. Тітенко ; Одеський національний ун-т ім. І. І. Мечникова. – Одеса, 2007. – 20 с.

16. Сагач О. Діяльність Центральної адміністративно-територіальної комісії по підготовці до переходу на триступеневу систему врядування у 1924–1925 рр. // Регіональна історія України. Збірник наукових статтей / Гол. ред. В. Смолій.; відп. ред. Я. Верменич. – Вип.5. – К. : Інститут історії України НАН України, 2011. – С. 209–222.

17. Афоніна О. О. Удосконалення територіальної організації розселення в Чернігівській області (суспільно-географічне дослідження) : дис. ... канд. геогр. наук: 11.00.02 / О. О. Афоніна ; Національний педагогічний ун-т ім. М. П. Драгоманова. – К., 2003. – 199 с.

18. Белебеха І. О. Адміністративно-територіальна реформа в регіонах України / І. О.Белебеха, В. В. Бакум // Харківський національний технічний ун-т сільського господарства ім. Петра Василенка. – Х. : ХНТУСГ, 2007. – 156 с.

* Губань Радим Васильович – кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри

правознавства Національного педагогічного університету імені М. П. Драгоманова. УДК 342:349.7 (477) Руслана Коцюба *

МІЖНАРОДНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ЗАСАД КОНСТИТУЦІЙНОГО

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВА НА ЯДЕРНУ БЕЗПЕКУ

У статті аналізуються зовнішні та внутрішні чинники формування засад конституційного забезпечення права на ядерну безпеку. Досліджуються міжнародно-правові аспекти засад використання ядерної енергії та забезпечення права людини на ядерну безпеку.

Ключові слова: право людини на ядерну безпеку, конституційне забезпечення права людини на ядерну безпеку, ядерна безпека.

Коцюба Р. А. Международно-правовые аспекты принципов конституционного

обеспечения права на ядерную безопасность. В статье анализируются внешние и внутренние факторы формирования принципов

конституционного обеспечение права человека на ядерную безопасность. Исследуются международно-правовые аспекты принципов использования ядерной энергии и обеспечения права человека на ядерную безопасность.

Ключевые слова: право человека на ядерную безопасность, конституционное обеспечение права человека на ядерную безопасность, ядерная безопасность.

http://archive.nbuv.gov.ua/asambleya/konst_unr.php

http://archive.nbuv.gov.ua/asambleya/zakony_pro_tymch_derz_ustrij_1918.php


6/2013

36

Kotsiuba R. O. International Legal Aspects of Principles of the Constitutional Right to Nuclear Safety.

The article analyses the external and the internal factors of the formation of constitutional principles of ensuring the right to nuclear safety. The author researches international legal aspects of the principles of the nuclear energy use and ensuring the right to nuclear safety.

Keywords: the right to nuclear safety, constitutional ensuring of right to nuclear safety, nuclear safety.

Становлення України як самостійного суб’єкта міжнародних відносин пов’язане з процесом

«денуклеаризації» її території, що стало ключовим чинником в утвердженні незалежності. Нормативне закріплення неядерних принципів у Декларації про державний суверенітет України сформувало новий вектор у забезпеченні ядерної безпеки. Цей фактор визначив особливу роль України в укріпленні міжнародного режиму ядерної безпеки, вплинув на розвиток національного законодавства у сфері безпеки використання ядерної енергії та подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, сприяв формуванню стандартів безпеки використання ядерної енергії, забезпечення ядерної та радіаційної безпеки у світі.

Удосконалення законодавчого забезпечення безпеки використання ядерної енергії, підвищення контролю за дотриманням ядерної та радіаційної безпеки є важливими чинниками забезпечення права на безпечне для життя і здоров’я довкілля. Фактор Фукушіми довів, що діючі заходи по зниженню ядерних ризиків та управління ними вимагають наукового та технологічного удосконалення, підвищення ефективності правового забезпечення загалом.

У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році» відзначається, що проблеми глобальної безпеки набувають дедалі більшого загострення й не можуть бути вирішені на національному рівні, на рівні наддержав чи воєнно-політичних об’єднань. Їх вирішення можливе через створення глобальних інтегрованих систем безпеки, побудованих на принципах неподільності безпеки, оскільки без виживання всіх країн загалом і кожної зокрема немає розвитку і прогресу людства в цілому [7].

Правові проблеми використання ядерної енергії висвітлюються у наукових працях Г. І. Балюк, Н. В. Барбашової, А. Л. Деркача, С. В. Єршової, Ю. М. Крупки, О. О. Пащенка, С. Г. Плачкової, О. В. Сушик та ін. При цьому наукою конституційного права комплексно не вивчалися чинники формування засад конституційного забезпечення права на ядерну безпеку, що зумовлює новизну дослідження.

У період з 1990 року Україна ратифікувала низку конвенцій у галузі забезпечення прав і свобод людини та залучилась до співпраці в міжнародних структурах, які відають питаннями безпеки використання ядерної енергії. Так, правовому регулюванню використання ядерної енергії присвячені основні міжнародні угоди: Конвенція про оперативне сповіщення про ядерні аварії, Конвенція про допомогу у випадку ядерної аварії або радіаційної аварійної ситуації, Конвенція з ядерної безпеки, Об’єднана конвенція про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами, Віденська конвенція про цивільну відповідальність за ядерну шкоду, Паризька конвенція про відповідальність перед третьою стороною у сфері ядерної енергії, Брюссельська додаткова конвенція, Спільний протокол про застосування Віденської конвенції та Паризької конвенції, Протокол про внесення поправок до Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду, Конвенція про додаткову компенсацію за ядерну шкоду, Конвенція про фізичний захист ядерного матеріалу, Міжнародна конвенція про боротьбу з актами ядерного тероризму. Також Україна є учасницею Договору про заборону випробувань ядерної зброї в атмосфері, в космічному просторі та під водою 1963 р., Договору про всеосяжну заборону ядерних випробувань 1996 р., Договору про нерозповсюдження ядерної зброї 1968 р.

Розвиток міжнародного співробітництва здійснюється в напрямах мирного використання ядерної енергії, вживання заходів нерозповсюдження ядерної зброї, недопущення використання мирних ядерних об’єктів, установок і матеріалів у військових цілях, системи сповіщення і надання допомоги у випадку ядерної аварії та інших інцидентів, цивільної відповідальності за ядерну шкоду та її фінансового забезпечення, здійснення наукового супроводження та проведення наукових досліджень, надання технічної допомоги з метою забезпечення ядерної безпеки, транзиту та обміну ядерних матеріалів і технологій, будівництва атомних електростанцій,


6/2013

37

реакторів і установок, зберігання та переробки відпрацьованого ядерного палива та радіоактивних відходів.

Міжнародну співпрацю України слід розглядати у світовому та європейському вимірах. У світовому вимірі основна участь в міжнародних відносинах здійснюється в рамках МАГАТЕ. Як спеціалізована установа ООН, МАГАТЕ забезпечує та встановлює контроль у сфері режиму нерозповсюдження, правовою основою яких є договори, а також угоди, спрямовані на запобігання поширенню ядерної зброї. Зокрема, це міжнародні договори у сфері ядерного нерозповсюдження і системи гарантій, якими встановлюються умови використання ядерної енергії в мирних цілях для держав, що не володіють ядерною зброєю. Для тих країн, що володіють ядерною зброєю, передбачається укладення договорів, спрямованих на забезпечення ядерної безпеки, зі спеціальними вимогами та особливою процедурою.

Угода України з МАГАТЕ про контроль усіх ядерних матеріалів і мирних ядерних об’єктів на території України, під юрисдикцією чи таких, які знаходяться на території України, набрала чинності з 1995 року. На її заміну Верховною Радою України було ратифіковано 1997 року Угоду між Україною і МАГАТЕ про застосування гарантій до всього ядерного матеріалу у всій мирній діяльності України. Як зазначено в документах МАГАТЕ, майбутня роль ядерної енергетики залежить від підтверджених усталених результатів безпечного використання всіх ядерних методів, зусиль в галузі ядерної безпеки, спрямованих на розробку багатосторонніх юридично обов’язкових угод, які набувають все більш важливого значення як механізми підвищення ядерної безпеки, радіаційної безпеки і безпеки відходів у всьому світі.

За згаданою угодою Україна бере на себе зобов’язання прийняти гарантії до всього вихідного або спеціального матеріалу, що розщеплюється, в усій мирній ядерній діяльності в межах її території, під її юрисдикцією або що здійснюється під її контролем де б то не було, виключно з метою перевірки того, щоб такий матеріал не переключався на ядерну зброю або інші ядерні вибухові пристрої.

У 2005 році було ратифіковано Додатковий протокол до Угоди між Україною та Міжнародним Агентством з атомної енергії про застосування гарантій у зв’язку з Договором про нерозповсюдження ядерної зброї (2000р.) стосовно надання інформації та умов додаткового доступу в сфері використання ядерної енергії.

У період 2010–2012р.р. Україна реалізувала низку заходів, запланованих Вашингтонським саммітом з ядерної безпеки, серед яких вивезення високозбагаченого ядерного матеріалу.

Актуальним для України, на думку експертів, залишається питання завершення юридичного закріплення гарантій безпеки Будапештського меморандуму, який мав стати ключовою зв’язуючою ланкою між без’ядерним статусом України (її приєднанням до ДНЯЗ) та зобов’язань з виконання Договору СНО-1 (ліквідація озброєнь), а також виступити адекватною заміною ядерній зброї [6]. При цьому Будапештський Меморандум підписано РФ, США та Великобританією, Франція і КНР підтвердили ці гарантії в форматі односторонніх заяв, без підписання Меморандуму. У зв’язку цим, як зазначається експертами, не було виконано вимоги Закону України «Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року», обов’язковою умовою набуття чинності якого є надання Україні ядерними державами гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відповідного міжнародно-правового документа.

Ядерна безпека як складова міжнародної безпеки сформувалась як комплексна система гарантій нерозповсюдження ядерної зброї у світі, а також забезпечення контролю за мирним використанням ядерної енергії. Принципи використання ядерної енергії у військових та мирних цілях було покладено в основу правового регулювання використання ядерної енергії, що призвело до формування подвійного правового змісту ядерної безпеки.

Засади європейського співробітництва України в галузі ядерної безпеки було закладено Декларацією про державний суверенітет України 1990 року, згідно з якою Україна «безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах». Розв’язання проблеми забезпечення ядерної безпеки розпочалося з науково-технічного співробітництва в рамках Угоди між ЄС і новими незалежними державами про реалізацію програм технічної допомоги 11 лютого 1992 року, яка надавалась ЄС з 1990 року. У цей період діяли Угода про умови фінансування програми підвищення ядерної безпеки в Російській Федерації та Україні 1992 року від 22 грудня 1992 року, програми підвищення ядерної безпеки в Україні 1993 року та 1994 року, Угода про умови фінансування програми 1994 року щодо Чорнобиля.

Згідно з Угодою про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 року діяльність у сфері ядерної


6/2013

38

безпеки є пріоритетною. За змістом згаданої угоди співробітництво в цивільному ядерному секторі здійснюється через виконання конкретних угод про торгівлю ядерними матеріалами, ядерну безпеку, термоядерний синтез, розв’язання проблем, що виникли внаслідок Чорнобильської катастрофи (спільне дослідження наукових проблем, подолання наслідків надзвичайний ситуацій, пов’язаних з ядерною енергією/радіоактивністю, медичні проблеми, пов’язані з впливом наслідків ядерних аварій на стан здоров’я населення, тощо). За згаданою Угодою передбачено обов’язок України гармонізувати законодавство в сфері охорони здоров’я та життя людей, тварин і рослин, навколишнього середовища з технічними правилами і стандартами, інструкціями та законами стосовно ядерної енергії.

Особливості європейського співробітництва України у 1990–1997 роках можна охарактеризувати як визначення пріоритету забезпечення ядерної безпеки, розвиток науково-технічного співробітництва в галузі ядерної безпеки, ядерного роззброєння, формування законодавства, що стосується проблем забезпечення ядерної безпеки.

Упродовж 1998–2004 рр. ключовими напрямами відносин Україна – ЄС стають забезпечення безпеки розвитку ядерної енергетики, фінансування наукових проектів із забезпечення ядерної безпеки, вирішення проблем ефективного використання фонду «Укриття», подолання соціальних наслідків аварії на ЧАЕС. Відповідно до Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу (1998 р.) співробітництво в галузі використання ядерної енергії в мирних цілях було визначено як окремий і винятково важливий напрям.

Важливим кроком у галузі забезпечення ядерної безпеки стало схвалення Спільної стратегії Європейського Союзу щодо України від 11 грудня 1999 року. У контексті забезпечення стабільності та безпеки і вирішення спільних проблем на європейському континенті ЄС запропонував посилити співробітництво з Україною, приділяючи особливу увагу питанням ядерної безпеки, охорони навколишнього середовища, енергетики, а також ядерному роззброєнню.

Пріоритетами щодо забезпечення ядерної безпеки згідно з Програмою інтеграції України до Європейського Союзу (2000 р.) було вдосконалення нормативно-правових засад регулюючої діяльності і перехід на національні правила, норми і стандарти з ядерної та радіаційної безпеки, які базуються на Конституції та законах України, а також на практиці західноєвропейських держав, США, Канади, Японії, дотриманні принципів регулювання ядерної та радіаційної безпеки, що базуються на міжнародних підходах, рекомендаціях МАГАТЕ.

У 2002 році набула чинності Угода про співробітництво між Кабінетом Міністрів України та Європейським Співтовариством з атомної енергії в галузі ядерної безпеки, в якій особлива увага приділяється міжнародному науково-технічному співробітництву з питань нерозповсюдження ядерної зброї, дотриманню міжнародних принципів та норм ядерної безпеки, подальшому впровадженню науково обґрунтованих міжнародних норм ядерної безпеки. У цей період було ратифіковано Угоду про співробітництво в галузі керованого термоядерного синтезу.

За Планом дій Україна – ЄС (2005 р.) пріоритетною діяльністю визначено співробітництво у сфері роззброєння та нерозповсюдження ядерної зброї, боротьба з незаконною торгівлею зброєю та ядерними матеріалами, вирішення питання щодо міжнародних стандартів з ядерної безпеки та їх дотримання.

У цей період Рада Європейського Союзу прийняла Висновки із загальних питань і зовнішніх зносин щодо України, згідно яких передбачалось розширення співпраці з охорони довкілля та здоров’я, активізація діяльності у сфері соціальної безпеки, розвитку співробітництва з урегулювання регіональних конфліктів і нерозповсюдження зброї масового знищення, боротьби з тероризмом, запобігання надзвичайним ситуаціям, вжиття заходів для поліпшення ядерної безпеки на об’єкті «Укриття» в Чорнобилі, а також досягнення домовленості між Україною, Європейською Комісією та МАГАТЕ стосовно мандату на проведення спільної оцінки безпеки українських ядерних реакторів.

З 2005 р. набув чинності Меморандум між Україною та Європейським Союзом про взаєморозуміння щодо співробітництва в енергетичній галузі, згідно з яким визначався комплексний та збалансований підхід до підвищення забезпечення ядерної безпеки, культури ядерної безпеки, проведення комплексної оцінки ядерної безпеки.

Відповідно до Угоди між Кабінетом Міністрів України та Європейським Співтовариством з ядерної енергії про співробітництво у сфері мирного використання ядерної енергії, яка набрала чинності для України з 1 вересня 2006 р., розширилися ядерні дослідження в сферах застосування ядерної енергії в медицині, промисловості, виробництві електроенергії, впливу ядерної енергетики


6/2013

39

на довкілля, торгівлі та передачі ядерних матеріалів, запобігання їх незаконному обігу та інших напрямах забезпечення ядерної безпеки.

Третій період розвитку європейського співробітництва в сфері ядерної безпеки (2005–2013 рр.) характеризується розвитком співпраці в сфері боротьби з ядерним тероризмом, контролю за роззброєнням та впровадженням заходів з утилізації зброї, убезпечення радіоактивних відходів.

Продовження програм технічної допомоги відзначилося ратифікацією 2011 року Угоди про фінансування Щорічної програми дій з ядерної безпеки 2010 – частина II. Відповідно до її технічних та адміністративних положень основна увага приділяється удосконаленню врегулювання питань, що стосуються безпечного поводження з радіоактивними відходами і гармонізації регулятивних вимог щодо ядерної та радіаційної безпеки. Також передбачається реалізація спільної програми у галузі ядерної безпеки, спрямованої на підвищення рівня експлуатаційної ефективності, дотримання норм безпеки та ефективності використання кадрового потенціалу НАЕК «Енергоатом» (питання людського фактора), впливу на методи управління та контролю, розвиток культури безпеки та підвищення рівня технологічних процесів, експлуатаційних процедур і методів як таких, що гарантують ядерну безпеку обладнання та систем.

Основою для гармонізації регулятивних вимог слугувала європейська Директива про ядерну безпеку 2009 р., відповідно до якої передбачався обов’язок забезпечення державами-членами належних заходів на національному рівні щодо високого рівня ядерної безпеки для захисту працівників та громадськості від загроз іонізуючого випромінювання ядерних установок [2].

Угода про фінансування Щорічної програми дій з ядерної безпеки 2011 року – частина II, ратифікованої 2012 року, спрямована на удосконалення інструментів співробітництва з ядерної безпеки. Зокрема, інфраструктури для поводження з радіоактивними відходами та зняття з експлуатації ядерних об’єктів в Україні, визначених Стратегією з ядерної безпеки, Рішенням Комісії щодо переглянутої стратегії стосовно програм співробітництва Спільноти у сфері ядерної безпеки на період 2010–2013 років [8].

Розвиток європейського співробітництва впродовж останніх декілька років було спрямовано на оновлення науково-технічної основи вітчизняної ядерної промисловості та законодавчого забезпечення стандартів безпеки.

Новим етапом у розвитку відносин Україна – ЄС повинна стати Угода про асоціацію, що закладе якісно нову правову основу для подальших взаємин між Україною та ЄС, у тому числі в ядерному секторі, а також слугуватиме стратегічним орієнтиром для проведення системних соціально-економічних реформ в Україні, широкомасштабної адаптації законодавства України до норм і правил ЄС [4].

Європейське співробітництво України у сфері забезпечення ядерної безпеки умовно можна поділити на три етапи: 1) 1990–1997 рр.; 2) 1998–2004 рр.; 3) 2005–2013 рр., кожен з яких вплинув на розвиток правового регулювання безпеки використання ядерної енергії, зокрема у напрямі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки в ядерній енергетиці.

В Україні провідний статус ядерної енергетики зумовлений, як зазначається, наявністю і достатністю необхідної мінерально-сировинної бази на території України, значним досвідом з експлуатації АЕС в Україні, характером ядерної енергетики як низько вуглецевою технологією виробництва енергії [1]. Таким чином, розвиток національного законодавства переважно спрямований на забезпечення безпеки ядерної енергетики.

Міжнародне та європейське співробітництво України у сфері використання ядерної енергії обумовило формування комплексного змісту ядерної безпеки, що слід розглядати як важливий чинник забезпечення права людини на ядерну безпеку. Зокрема, на сучасному етапі комплексний підхід до розв’язання проблеми забезпечення ядерної безпеки передбачає не лише удосконалення правового регулювання технічного аспекту забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, а також розробку механізмів забезпечення прав людини в умовах використання ядерної енергії. Важливими його складовими є створення державної системи управління й регулювання ядерною галуззю, запровадження уніфікованих міжнародних стандартів ядерної безпеки, забезпечення участі держав у міжнародних угодах, запровадження цивільно-правової відповідальності за ядерну шкоду та її фінансового забезпечення, удосконалення заходів з боротьби з наслідками ядерних аварій, науковий пошук шляхів вирішення нових правових й етичних проблем безпечного використання ядерної енергії.

Особливий напрям міжнародної співпраці виокремився після трагічних подій на Чорнобильській АЕС 1986 року та пов’язаний з питаннями ліквідації радіаційних наслідків


6/2013

40

катастрофи. Більше 230 проектів було здійснено з метою проведення досліджень та надання допомоги в галузях охорони здоров’я, ядерної безпеки, соціально-психологічної реабілітації, економічного відновлення, захисту навколишнього середовища, виробництва чистих продуктів та гарантій надання інформації. Серед них варто відзначити програму довготривалої діяльності в сфері розвитку ООН і постраждалих країн. Створена зусиллями багатьох країн (Білорусі, Росії, України, країн Європейського Союзу, США, Японії та інших) і міжнародних організацій (ООН, ВООЗ, МАГАТЕ) практика міжнародної наукової кооперації дозволила отримати важливі наукові результати в галузі ядерної та радіаційної безпеки, радіоекології, радіаційної медицини, які мають суттєве практичне значення [5]. Підкреслюється, що серед невирішених проблем є з’ясування фактичних масштабів аварії, внаслідок чого переглядається офіційний підхід до питання визначення зон ураження та генетичних наслідків, які на сьогодні є непередбачуваними [5].

Міжнародно-правові аспекти засад конституційного забезпечення права людини на ядерну безпеку пов’язані також зі змістом останньої. Категорія «ядерна безпека» сформувалась як складова міжнародної безпеки, водночас ядерна безпека продовжує виступати засобом забезпечення національної безпеки. Так, усупереч міжнародним вимогам щодо ядерного статусу де-факто існують держави, що володіють ядерною зброєю. Своє право на ядерну зброю держави мотивують необхідністю підвищення національної безпеки. Деякі вчені розглядають ядерну зброю як засіб забезпечення національної безпеки та спосіб політичного стримування. При цьому, за висновками фахівців у галузі безпеки, та чи інша держава ймовірно намагатиметься зробити ядерну зброю елементом своєї стратегії національної безпеки, коли так звані творці ядерного міфу: а) підкреслюють небезпеку, яка загрожує країні, або її невисокий міжнародний статус; б) змальовують зазначену стратегію як найкращий спосіб розв’язання цих проблем; в) проголошують політичну і технічну можливість отримати ядерну зброю; г) успішно пов’язують ці уподобання та аргументи (ядерні міфи) з існуючими культурними нормами та політичними пріоритетами; д) переконують вище керівництво держави пристати до цієї системи поглядів і діяти, керуючись нею [3, с. 130].

Вихід зі створеної кризи міжнародне співтовариство вбачає у підписанні Договору про всеосяжну заборону ядерних випробувань. Перспектива вирішення цієї проблеми передусім пов’язана з відсутністю єдиних підходів у питанні забезпечення ядерної безпеки, зокрема, як ми зазначали, до принципів визначення правового статусу ядерної/неядерної держави.

У зв’язку з цим уникнення протиріч у забезпеченні міжнародної та національної безпеки доцільно вирішувати шляхом запровадження засад конституційного регулювання. В Україні на рівні деклараційних норм було закладено засади регулювання даної сфери суспільних відносин. У Конституції 1996 року визначено серед обов’язків держави забезпечення екологічної безпеки підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу. Слід зауважити, що не всі деклараційні норми були реалізовано в Основному Законі, що потребує виправлення та доповнення з урахуванням міжнародно-правових аспектів сучасного стану та тенденцій розвитку суспільних відносин у сфері безпеки використання ядерної енергії.

Список використаних джерел: 1. Бєгун С. В. Пріоритети розвитку ядерної енергетики в Україні [Електронний ресурс] /

С. В. Бєгун // Стратегічні пріоритети. – 2013. – № 2 (27). – Режим доступу : http://www.niss.gov.ua/public/File/Str_prioritetu/SP_2_2013.pdf.

2. Директива Ради ЄС 2009/71/Євратому від 25 червня 2009 р., яка встановлює рамки Співтовариства щодо безпеки ядерних установок [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://instzak.rada.gov.ua/instzak/doccatalog/document?id=60405.

3. Дослідження і розробки у сфері євроатлантичної інтеграції України : зб. наук. праць / За заг. ред. акад. НАН України, д. т. н., проф. В. П. Горбуліна. // Актуальні питання міжнародного співробітництва щодо зміцнення режиму нерозповсюдження ядерної зброї. – К. : ДП «НВЦ «Євроатлантикінформ», 2007. – Вип. 2. – 148 с.

4. Міністерство закордонних справ України. Угода про асоціацію між Україною та ЄС [Електронний ресурc]. – Режим доступу : http://mfa.gov.ua/ua/about-ukraine/european-integration/ua-eu-association.

5. Міжнародне співробітництво у справах подолання наслідків Чорнобильської катастрофи. Міністерство надзвичайних ситуацій [Електронний ресурc]. – Режим доступу : http://www.mns.gov.ua/chaes/annual_report/2007/10_R_8_161_177.pdf.

http://www.niss.gov.ua/public/File/Str_prioritetu/SP_2_2013.pdf

http://instzak.rada.gov.ua/instzak/doccatalog/document?id=60405

http://mfa.gov.ua/ua/about

http://www.mns.go


6/2013

41

6. Підсумки восьмої Оглядової конференції договору про нерозповсюдження ядерної зброї і перспективи юридичного оформлення гарантій безпеки Україні. Аналітична записка [Електронний ресурс] // Національний інститут стратегічних досліджень при Президентові України. – Режим доступу : http://www.niss.gov.ua/articles/290.

7. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році : Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – К. : НІСД, 2013. – С. 154. – Режим доступу : http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/Poslannia_2013-c7954.pdf.

8. Regulation (Euratom) No 300/2007 of 19 February 2007 establishing an Instrument for Nuclear Safety Cooperation [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=Regulation&an_doc=2007&nu_doc=3.

* Коцюба Руслана Олександрівна – кандидат юридичних наук, головний консультант

Інституту законодавства Верховної Ради України.

УДК 347.99:351.87 (477) Олег Марчук *

АКТИ ВИЩОЇ РАДИ ЮСТИЦІЇ: РЕЗУЛЬТАТ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ

У статті автор досліджує питання, пов’язані з прийняттям актів Вищої ради юстиції, їх

види та порядок оскарження. Як результат, виявлено недоліки та проблемні питання, пов’язані з прийняттям актів Вищої ради юстиції та їх оскарженням, розв’язання яких, на думку автора, підвищить ефективність функціонування Вищої ради юстиції як конституційного органу держави. Запропоновано можливі законодавчі зміни з метою усунення виявлених недоліків у нормативно-правовому регулюванні питань щодо актів Вищої ради юстиції.

Ключові слова: Вища рада юстиції, акти Вищої ради юстиції, форма актів, конституційний статус, оскарження.

Марчук О. Л. Акты Высшего совета юстиции: результат реализации государственных

полномочий. В статье автор исследует вопросы, связанные с принятием актов Высшего совета

юстиции, их виды и порядок обжалования. Как результат, выявлены недостатки и проблемные вопросы, связанные с принятием актов Высшего совета юстиции и их обжалованием, решение которых, по мнению автора, повысит эффективность функционирования Высшего совета юстиции как конституционного органа государства. Предложены возможные законодательные изменения с целью устранения выявленных недостатков в нормативно-правовом регулировании вопросов относительно актов Высшего совета юстиции.

Ключевые слова: Высший совет юстиции, акты Высшего совета юстиции, форма актов, конституционный статус, обжалование.

Marchuk O. L. Acts of the High Council of Justice: the Result of Implementation of the State

Powers. In this article the author examines the issues related to the adoption of the acts of the High Council

of Justice, their types and order of appeal. As a result, the detected flaws and issues related to the adoption of the acts of the High Council of Justice and appeals whose solution without the author’s opinion, increase the efficiency of the High Council of Justice as the constitutional authority of the state. Proposed the possible legislative changes to address deficiencies in the legal acts regulating the issues of the High Council of Justice.

Keywords: High Council of Justice, the High Council of Justice acts, the form acts, constitutional status, appeal.

Прийняття Вищою радою юстиції (далі по тексту – Рада) актів є кінцевим результатом

роботи цього конституційного органу та реалізації ним своїх повноважень з формування високопрофесійного суддівського корпусу у межах своєї компетенції відповідно до законодавства.

http://www.niss.gov.ua/articles/290

http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/Poslannia_2013


6/2013

42

Саме цим головним завданням Вищої ради юстиції й обумовлена важливість актів, які вона приймає.

Тому для повного і ґрунтовного вивчення правового статусу Вищої ради юстиції як окремого конституційного органу вважаємо за необхідне дослідити питання, що пов’язані з прийняттям актів Вищої ради юстиції, їх види та порядок оскарження.

На нашу думку, розв’язання цих питань на теоретичному рівні має важливе значення для подальшого практичного застосування отриманих висновків з метою підвищення ефективності функціонування Вищої ради юстиції як конституційного органу держави.

Переконані, що отримані наукові результати вказаного дослідження мають покращити практичні заходи щодо вдосконалення конституційного статусу Вищої ради юстиції, її організації та виконання державних повноважень у цілому.

Дослідженням статусу та повноважень Вищої ради юстиції, у тому числі питаннями, що пов’язані з актами Ради, присвячено наукові роботи таких юристів, як О. В. Гончаренко, І. В. Назаров і С. О. Халюк.

Зокрема, І. В. Назаров вказує, що стосовно кожної конкретної ситуації результатом правозастосовної форми діяльності Вищої ради юстиції виступає прийняття правозастосовного акта – рішення, що фіксує результати розгляду питання на підставі й у виконання відповідних правових норм [1, с. 143].

С. О. Халюк висловив думку, що правозастосовна форма діяльності Вищої ради юстиції полягає у втіленні вимог правових норм у суспільних відносинах між відповідними суб’єктами шляхом видання владного індивідуально-правового акта, обов’язкового для виконання. Вища рада юстиції уповноважена приймати відповідні акти, які розглядаються як юридичне оформлення розглянутих нею питань та прийнятих рішень [2, с. 150].

Найбільш детально правову природу актів Вищої ради юстиції дослідив О. В. Гончаренко. Однак, зауважимо, суто з адміністративно-правової точки зору. Спираюсь на те, що видання актів управління є підсумковим етапом всього обсягу діяльності державного органу та його апарату і що саме на цьому етапі найбільш повно проявляється його компетенція та владні повноваження у забезпеченні впорядкованості і керованості певною сферою суспільних відносин, науковець вважає, що, досліджуючи адміністративно-правову природу юридичних актів Вищої ради юстиції, передусім слід виходити з їх управлінської і правової природи [3, с. 74]. Так, О. В. Гончаренко відносить акти, які видає Вища рада юстиції, до індивідуальних правових актів державного управління (актів застосування норм права) [3, с. 77].

Свої правові погляди, пов’язані з питаннями щодо актів Вищої ради юстиції, також наведено у роботах О. Ю. Гаврилюк і М. Г. Кобилянського.

Разом з тим необхідно констатувати, що активне обговорення Конституційною Асамблеєю концепції змін до Основного Закону нашої держави, у тому числі в частині, що стосується судоустрою та конкретно статусу Вищої ради юстиції, потребує системного теоретичного вивчення правових засад законодавчого регулювання питань, що стосуються актів Вищої ради юстиції як конституційного органу.

При цьому попри множинність наукових обговорень, статей і висновків щодо природи актів Вищої ради юстиції, вважаємо, що бракує конкретних, практичних пропозицій щодо внесення відповідних змін до чинного законодавства, покликаних удосконалити правові позиції з регулювання питань відносно актів Вищої ради юстиції.

Завданням цієї статті вбачаємо ціль виявити недоліки та інші проблемні питання, пов’язані з прийняттям актів Вищої ради юстиції та їх оскарженням.

Вважаємо, що отримані результати будуть корисними при формулюванні проекту конкретних змін до спеціального закону, з метою усунення виявлених недоліків у законодавчому регулюванні питань щодо актів Вищої ради юстиції як актів конституційного органу держави.

Тож перейдемо безпосередньо до аналізу законодавства. Частина перша статті 27 Закону України «Про Вищу раду юстиції» (далі по тексту – Закон)

передбачає, що Вища рада юстиції приймає такі акти: 1) подання про призначення суддів; 2) подання про звільнення суддів з посади; 2-1) рішення про призначення суддів на посади голови суду, заступника голови суду; 2-2) рішення про звільнення суддів з посад голови суду, заступника голови суду; 3) рішення про порушення вимог щодо несумісності; 4) рішення про дисциплінарну відповідальність;


6/2013

43

5) рішення по скарзі на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності; 6) рішення про увільнення члена Вищої ради юстиції у випадках, передбачених у статті 18

цього Закону; 6-1) рішення у скарзі на результати кваліфікаційного іспиту кандидатів на посаду судді; 6-2) рішення у скарзі на відмову в рекомендуванні для обрання кандидатом на посаду судді

безстроково; 7) інші акти в межах повноважень Вищої ради юстиції. Частина друга цієї ж статті Закону передбачає, що Вища рада юстиції приймає такі

процедурні акти: 1) ухвали про відкриття дисциплінарного провадження; 2) ухвали про відкриття провадження щодо вимог законодавства про несумісність; 3) рішення про відмову в поданні про призначення; 4) рішення про відвід (самовідвід) члена Вищої ради юстиції; 5) інші процедурні акти, необхідні для здійснення функцій Вищої ради юстиції. Отже, як бачимо, згідно із законодавчими формулюваннями Вища рада юстиції приймає

акти у формі рішень, подань та ухвал. При цьому законодавець чітко відмежовує процедурні акти Вищої ради юстиції від актів, які вона правомочна приймати взагалі.

Крім того, слід зауважити, що визначений законодавством перелік актів Вищої ради юстиції не є вичерпним, оскільки обмежується лише актами, які приймаються Радою для реалізації, так би мовити, «зовнішніх», державних повноважень. Тому доречно виділити окрему групу актів Ради, які є індивідуальними, правовими актами управління з питань внутрішньо-організаційної діяльності Вищої ради юстиції, зокрема акти, прийняті з питань обрання керівного складу Ради, секретарів секцій та організації діяльності Ради. Наприклад, порядок прийняття рішень (актів) Вищою радою юстиції про обрання Голови, заступника Голови та секретарів секції Ради регулюється статтями 20, 22 і 23 Закону, а порядок прийняття рішень (актів) Вищою радою юстиції щодо внутрішньої організаційної діяльності: затвердження положення про секретаріат Ради, його структуру і штат – статтею 48 Закону.

Регламент Вищої ради юстиції деталізує положення Закону та у пунктах сьомому, восьмому і дев’ятому § 3 Глави 2 Розділу І передбачає, що за результатами розгляду питань порядку денного Рада, крім рішень, подань і ухвал по суті питань, що випливають з основних повноважень Ради, також приймає процедурні акти та протокольні ухвали, рішення щодо організаційного, фінансового, кадрового забезпечення, інших питань внутрішнього характеру, інші акти в межах повноважень Ради, ухвали з інших питань та інші процедурні акти, необхідні для здійснення функцій Ради [4].

Одночасно мусимо виділити для обговорення пункт сьомий частини першої та пункт п’ятий частини другої статті 27 Закону і наголосити, що застосовані у них законодавчі формулювання є неконкретними та потребують уточнення шляхом чіткого викладення вказаних норм.

У цьому ми повністю поділяємо позицію, викладену у Спільному висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) та Дирекції зі співпраці Генерального Директорату з прав людини та правових питань Ради Європи щодо Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» № 588/2010 від 18 жовтня 2010 року.

Так, у пункті 40 вказаного висновку йдеться про те, що стаття 27 Закону визначає перелік актів, які може приймати Вища рада юстиції. Цей перелік майже буквально відтворював повноваження Ради, що передбачені статтею 131 Конституції України. Законом № 2181 внесено дві зміни до статті 27 Закону України «Про Вищу раду юстиції». Перша – це доповнення новим пунктом 7 частини першої статті 27, який дозволяє Раді приймати «інші акти в межах повноважень Вищої ради юстиції». Це положення може бути предметом критики, оскільки перелік повноважень Вищої ради юстиції, визначений у статті 131 Конституції, є вичерпним. Є небажаним, що повноваження такого важливого органу, як Вища рада юстиції, не були чітко окреслені та що звичайним законом надається право приймати «інші акти», які більше ніяк не визначаються і не обмежуються в Законі. Під час зустрічей в Києві представники органів влади вказували як приклад «інших актів» – справи, що відносяться до внутрішньої організації діяльності Ради. Тим не менше, видається небезпечним включати такий невизначений термін і відкривати можливість тлумачити це положення, як надання додаткових повноважень Вищої ради юстиції. Повноваження Ради мають бути вичерпно визначені в Законі. Якщо дійсно ці «інші акти»


6/2013

44

стосуються виключно регулювання питань внутрішньої організації Вищої ради юстиції, Закон має чітко зазначати про це, щоб уникнути неправильних тлумачень [5].

Відповідно до норми частини третьої статті 27 Закону акти Вищої ради юстиції можуть бути оскаржені виключно до Вищого адміністративного суду України в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. Слід наголосити, що за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про Вищу раду юстиції» Конституційний Суд України серед інших розглянув питання конституційності також і вказаної норми Закону.

Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року № 2-рп/2011 за вказаним поданням ґрунтується на тому, що тільки законами України визначаються, зокрема, судоустрій, судочинство, а також встановлюються випадки, коли не забезпечується апеляційне та касаційне оскарження рішення суду (пункт 14 частини першої статті 92, пункт 8 частини третьої статті 129).

Отже, Конституційний Суд України виходив із того, що Верховна Рада України в законах України визначає судочинство та судоустрій і підсудність справ як їх елемент, а також може встановлювати випадки, в яких не допускається апеляційне, касаційне оскарження рішення суду (пункт 14 частини першої статті 92, пункт 8 частини третьої статті 129 Конституції України) [6].

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України встановлено статтею 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України. Так, «акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, а також рішення, дії чи бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України оскаржуються до Вищого адміністративного суду України. Для цього у Вищому адміністративному суді України створюється окрема палата» (частина друга вказаної статті) [7].

У пунктах 1, 2 частини першої статті 32 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що вищий спеціалізований суд розглядає справи відповідної судової юрисдикції в касаційному порядку згідно з процесуальним законом, а в окремих випадках, передбачених процесуальним законом, – справи відповідної судової юрисдикції як суд першої або апеляційної інстанції [8].

У своєму рішенні Конституційний Суд України встановив, що за частиною четвертою статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції підсудні також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції.

Згідно з частиною шостою статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, положення якої узгоджуються з положеннями частини третьої статті 27 Закону України «Про Вищу раду юстиції», рішення Вищого адміністративного суду України щодо оскарження актів/рішень, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції є остаточним і не підлягає перегляду в апеляційному чи касаційному порядку [7].

У рішенні від 27 січня 2010 року № 3-рп/2010 Конституційний Суд України вказав, що апеляційне оскарження судового рішення можливе у всіх випадках, крім тих, коли закон містить заборону на таке оскарження. Відповідна правова позиція висловлена і в рішеннях Конституційного Суду України від 28 квітня 2010 року № 12-рп/2010 та від 8 липня 2010 року № 18-рп/2010.

Встановлюючи конституційність вказаного вище положення закону, Конституційний Суд України не оминув увагою і практику Європейського суду з прав людини, який зазначив, що право на справедливий судовий розгляд може бути обмежене державою, якщо це обмеження не завдає шкоди самій суті права. Так, у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Осман проти Сполученого Королівства» від 28 жовтня 1998 року вказано, що обмеження не буде сумісним з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, «якщо воно не має правомірної мети і якщо відсутнє пропорційне співвідношення між вжитими засобами та поставленою метою».

Вирішуючи порушене в конституційному поданні питання в цій частині, Конституційний Суд України наголосив, що правове регулювання підсудності наведеної категорії справ не впливає на можливість оскарження в суді рішення, дії чи бездіяльності Вищої ради юстиції особою, яка вважає, що порушено її права, свободи та законні інтереси.

Акти Вищої ради юстиції щодо суддів та прокурорів, які оскаржуються до Вищого адміністративного суду України, визначені частинами першою, другою статті 27 Закону України «Про Вищу раду юстиції».


6/2013

45

На думку Конституційного Суду України, затверджений порядок судового розгляду таких справ Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції має на меті забезпечити незалежність та безсторонність тих суддів, які повинні розглядати зазначені справи. Крім того, орган конституційної юрисдикції вважає, що встановленням особливого порядку судового оскарження зазначених актів Вищої ради юстиції дотримано співмірність між захистом прав суддів та прокурорів як громадян України та їх обов’язками і обмеженнями як представників державної влади.

На підставі викладених доводів Конституційний Суд України дійшов висновку і вирішив, що положення частини третьої статті 27 Закону України «Про Вищу раду юстиції», яким передбачається можливість оскарження актів Вищої ради юстиції у суді та встановлюється виключна підсудність цих справ Вищому адміністративному суду України, є таким, що не суперечить Конституції України.

Натомість Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) та Дирекція зі співпраці Генерального Директорату з прав людини та правових питань Ради Європи у Спільному висновку щодо Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» № 588/2010 від 18 жовтня 2010 року, зазначає, що у такому випадку виключається можливість перегляду рішень Вищої ради юстиції в порядку частини четвертої статті 20 КАС України, яка визначає інстанційну підсудність адміністративних справ та передбачає, що Верховний Суд України у випадках, установлених цим Кодексом, переглядає судові рішення адміністративних судів після їх перегляду в касаційному порядку.

Більше того, відповідно до вказаного висновку це не повністю узгоджується зі статтею 18 КАС України, згідно з частиною четвертою якої Вищий адміністративний суд України, «діючи як суд першої інстанції», має повноваження щодо розгляду спорів про визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності Вищої ради юстиції. На думку Венеціанської комісії, це має означати, що якщо Вищий адміністративний суд України виступає тут як суд першої інстанції, має бути можливість перегляду таких справ і в апеляційному суді. Разом з тим, стаття 171-1 КАС України виключає будь-яку можливість апеляції, оскільки рішення Вищого адміністративного суду України проголошуються остаточними і такими, що не можуть бути переглянуті [5].

Пропонуємо звернутися до зарубіжного досвіду оскарження рішень органів, аналогічних за повноваженнями Вищій раді юстиції, який свідчить, що такі рішення переглядаються однією вищою інстанцією або ж таке оскарження взагалі неможливе. Так, у Португалії скарга на рішення Вищої ради магістратури подається до Верховного Суду та розглядається трьома суддями. У Франції також діє Вища рада магістратури, рішення якої може бути оскаржено до Державної ради, яка контролює весь комплекс адміністративних спірних питань. В Іспанії рішення Генеральної Ради Юстиції оскаржуються до адміністративної палати Верховного Суду Іспанії. У Греції рішення Вищої судової ради можуть бути оскаржені до пленуму відповідного суду вищої інстанції. Рішення Вищої ради суддів і прокурорів Туреччини не можуть бути оскаржені в жодній судовій інстанції.

Ураховуючи викладене вище, підтримуємо думку М. Г. Кобилянського стосовно того, що при доповненні статті 27 Закону частиною третьою законодавець враховував як попередній вітчизняний досвід, так і зарубіжну практику оскарження таких рішень, оскільки відсутність права на апеляційне та касаційне оскарження при розгляді справ щодо оскарження рішень Вищої ради юстиції не позбавляє відповідних гарантій на відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів [9].

Окрім спеціального порядку оскарження, ще одним важливим чинником, який суттєво виокремлює особливу конституційно-правову природу актів Вищої ради юстиції, є те, що згідно з пунктом першим частини п’ятої статті 117 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії.

Вважаємо наведене ґрунтовним підтвердженням особливої правової сили актів Вищої ради юстиції як актів окремого конституційного органу держави. Свідченням цього також є та обставина, що з позиції передбаченого порядку оскарження, акти Вищої ради юстиції ставляться законодавством на один рівень з актами Верховної Ради і Президента України.

Таким чином, ми робимо висновок, що хоча з практичної точки зору питання оскарження актів Вищої ради юстиції є конкретним і чітко регламентованим спеціальним законом, відповідні положення якого визнано такими, що відповідають Конституції України, з позиції теоретичного


6/2013

46

вивчення та підходів наукового дослідження, на нашу думку, воно є цікавим, дискусійним й актуальним для подальшого обговорення. Особливо в контексті можливих змін як положень Закону України «Про Вищу раду юстиції», так і основоположних норм Конституції України, які визначають правовий статус Вищої ради юстиції.

Отже, у зв’язку з виявленими недоліками законодавства в частині видів актів Вищої ради юстиції та висловленими щодо цього зауваженнями Венеціанської комісії пропонуємо уточнити пункт сьомий частини першої та пункт п’ятий частини другої статті 27 Закону та одночасно деталізувати положення пункту сьомого § 3 Глави 2 Розділу І Регламенту Вищої ради юстиції, які частково дублюють положення Закону та дещо деталізують їх, а саме: уточнити таким формулюванням, що за результатами розгляду питань порядку денного Рада може прийняти «інші акти в межах своїх повноважень і компетенції, визначеної Конституцією, а також, тих, що відносяться до внутрішньо-організаційних питань її діяльності».

Окрім того, варто звернути увагу на ст. 28 Закону України «Про Вищу раду юстиції», якою лише передбачена відповідальність за невиконання актів Вищої ради юстиції, однак така відповідальність жодним законодавчим актом не встановлена. За таких обставин для реалізації цієї норми на практиці вважаємо необхідним її конкретизувати, зазначивши у Законі порядок та строки притягнення винних осіб до відповідальності за невиконання актів Вищої ради юстиції.

Доцільним також вважаємо на законодавчому рівні врегулювати питання здійснення контролю за своєчасним і належним виконанням актів Вищої ради юстиції.

Список використаних джерел: 1. Назаров І. В. Правовий статус Вищої ради юстиції : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.10 /

Назаров Іван Володимирович. – Х., 2005. – 200 с. 2. Халюк С. О. Конституційно-правовий статус Вищої ради юстиції : дис. … канд. юрид.

наук : 12.00.02 / Халюк Сергій Олександрович – К., 2008. – 213 с. 3. Гончаренко О. В. Адміністративно-правові засади діяльності Вищої ради юстиції : дис. …

канд. юрид. наук : 12.00.07 / Гончаренко Олександр Володимирович – Х., 2009. – 214 с. 4. Регламент Вищої ради юстиції [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Вищої ради

юстиції. – Режим доступу : http://www.vru.gov.ua/content/docs/reglament__zminy_22.10_.2013_1.pdf. 5. Спільний висновок щодо Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих

актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження», підготовлений Венеціанською комісією та Дирекцією з співпраці Генерального Директорату з прав людини та правових питань Ради Європи (неофіційний переклад) [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховного Суду України. – Режим доступу : http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/%28documents%29/2FA30DF4DFCABABEC2257AEF003D5088?OpenDocument&year=2010&month=10&.

6. Рішення Конституційного Суду України № 2-рп/2011 від 11.03.2011 року // Офіційний вісник України. – 2011. – № 23. – Ст. 965.

7. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 року № 2747-IV // Урядовий кур’єр. – 2005. – № 153.

8. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 07 липня 2010 року № 2453-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 41–42, № 43, № 44–45. – Ст. 529.

9. Матеріали науково-практичної конференції «Конституційно-правовий статус Вищої ради юстиції: позиції теорії та практики», 5 жовтня 2012 року [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Вищої ради юстиції. – Режим доступу : http://www.vru.gov.ua/content/article/nauk_prak_konf.pdf.

* Марчук Олег Леонідович – аспірант кафедри конституційного права юридичного

факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, суддя Ялтинського міського суду Автономної Республіки Крим.

http://www.vru.gov.ua/content/docs/reglament__zminy_22.10_.2013_1.pdf

http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/%28documents%29/2FA30DF4DFCABABEC2257AEF003

http://www.vru.gov.ua/content/article/nauk_prak_konf.pdf


6/2013

47

УДК 342.571 Юрій Мірошниченко *

ЮРИДИЧНІ МЕХАНІЗМИ УХВАЛЕННЯ КОНСЕНСУСНИХ РІШЕНЬ У МІЖНАРОДНІЙ ТА УКРАЇНСЬКІЙ ПРАКТИЦІ (ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ

АСПЕКТ) У статті представлені результати дослідження юридичних механізмів ухвалення

консенсусних рішень згідно з міжнародними договорами, проаналізовано у цьому контексті деякі нормативно-правові акти України та запропоновано шляхи їх удосконалення з метою становлення в Україні консенсусної демократії.

Ключові слова: консенсус, консенсусна демократія, громадянське суспільство. Мирошниченко Ю. Р. Юридические механизмы принятия консенсусных решений в

международной и украинской практике (сравнительно-правовой аспект). В статье представлены результаты исследования юридических механизмом принятия

консенсусных решений в соответствии с международными договорами, проанализированы в этом контексте некоторые нормативно-правовые акты Украины и предложены пути их совершенствования с целью становления в Украине консенсусной демократии.

Ключевые слова: консенсус, консенсусная демократия, гражданское общество. Miroshnychenko Yu. R. Legal mechanisms of consensus-based decision-making in international

and ukrainian practice. The article represents results of the research of legal mechanisms in consensus decision-making in

compliance with international agreements, analysis of some related legislative acts of Ukraine, and suggests ways of their improvement in order to establish consensus-based democracy in Ukraine.

Keywords: consensus, consensus-based democracy, civil society. Сьогодні ми є свідками процесів постійного узгодження різних (часто протилежних)

позицій, точок зору, інтересів і пошуку компромісів з метою вироблення та ухвалення консенсусних рішень. І така робота складається не лише між політичними силами в українському парламенті, а й на рівні багатьох громадських рад, робочих груп, експертно-консультативних рад при різних державних органах і органах місцевого самоврядування. Кожного року збільшується кількість громадян – представників інститутів громадянського суспільства, – задіяних у роботі відповідних державно-громадських структур.

Так, зокрема, «на основі консенсусу та співпраці між фахівцями державних установ і громадськими експертами неурядових організацій розроблено низку юридичних документів, що мають засадниче значення для розвитку в Україні громадянського суспільства» [1, с. 205–206]. Передусім це закони України «Про громадські об’єднання», «Про благодійну діяльність та благодійні організації», які «розроблялися на основі консенсусу та співпраці між фахівцями державних інституцій і незалежними громадськими експертами, а їх ухвалення Верховною Радою України відбулося завдяки підтримці і провладною більшістю, і парламентською опозицією. Таким чином, був реально продемонстрований значний консолідуючий потенціал громадянського суспільства для формування політичної нації та усвідомлення загальнонаціональних інтересів» [1, с. 267–258].

Такі приклади засвідчують, що ми поступово виходимо на шлях становлення в Україні консенсусної демократії, практики прийняття важливих суспільних рішень на основі взаємних поступок і компромісів з метою вироблення та ухвалення максимально прийнятного для всіх сторін владного рішення. У той же час, «процеси розвитку громадянського суспільства на шляху утвердження демократії також потребують повноцінного законодавчого забезпечення з обов’язковим урахуванням міжнародних стандартів у цій сфері … та кращих європейських практик» [2].

Також варто погодитись з тим, що «становлення ефективної вітчизняної моделі демократичної консолідації влади, політичних еліт та громадськості можливе лише за умови функціонування дієвого громадянського суспільства. Сприяння його розвитку на основі відповідних європейських стандартів, творчого застосування ліпших світових практик у поєднанні з національною специфікою було й залишається одним з основних напрямів державної політики. Ця політика має на меті участь інститутів громадянського суспільства як рівноправних і


6/2013

48

впливових учасників конструктивного загальнонаціонального діалогу задля досягнення політичного консенсусу і соціальної стабільності та найшвидшого здійснення назрілих модернізаційних реформ в інтересах суспільства» [3, с. 129].

У цьому контексті не зайвим буде згадати фахову позицію та деякі думки експертів Національного інституту стратегічних досліджень про те, що «загальнонаціональний республіканський консенсус має стати новим суспільним договором для України» [4, с. 43], а «реалізація ідеї республіканізму в політичній сфері України має здійснюватися на основі низки базових принципів. Насамперед це розвиток багатостороннього політичного діалогу – становлення політичної культури консенсусного типу, відмова від «боротьби всіх проти всіх» [4, с. 44]. У той же час, як зазначають експерти, «за відсутності механізмів та інститутів, орієнтованих на закріплення національного консенсусу, загальноукраїнської ідентичності, практично неможливо забезпечити політичну стабільність, дієве функціонування правової системи, демократичний поступ, економічне процвітання в Україні» [4, с. 56].

Саме тому, питання «становлення політичної культури консенсусного типу» і формування «механізмів та інститутів, орієнтованих на закріплення національного консенсусу» є одним з основних і актуальних завдань держави та повинно стати «справою всього Українського народу». Що ж сьогодні може бути стимулом до становлення в Україні такої політичної культури? На нашу думку, таким стимулом на першому етапі можуть стати процедурні правила роботи владних структур у їх взаємодії з інститутами громадянського суспільства або ж роботи їх консультативно-дорадчих та інших експертних органів, зокрема громадських рад.

Враховуючи зазначене, основним завданням цієї статті є аналіз напрацьованих міжнародним співтовариством (експертами та фахівцями) юридичних процедур ухвалення консенсусних рішень. Найперше, зосередимо увагу на відповідних положеннях міжнародних договорів, згоду на обов’язковість яких надала Верховна Рада України та які згідно з частиною першою статті 9 Конституції є частиною нашого національного законодавства.

Отже, проаналізувавши і зробивши вибірку міжнародних угод, договорів, меморандумів, протоколів тощо1, нами було систематизовано матеріал у найбільш типові юридичні конструкції – механізми прийняття консенсусних рішень, – які ми умовно назвали «зразками».

Зразок № 1: всі рішення приймаються виключно консенсусом. Так, у Правилах процедур Ради глав держав і Ради глав урядів СНД, затверджених рішенням Ради глав держав СНД від 17.05.1996 р., чітко зазначено, що рішення цих Рад з усіх питань, крім процедурних, приймаються консенсусом, який визначається як «відсутність офіційного заперечення хоча б однієї з держав-учасниць, висунутого нею як перешкода для ухвалення рішення з розглянутого питання. Прийняте в такий спосіб рішення обов’язкове для держав-учасниць, що брали участь у його прийнятті» (правило 20). Згідно з правилом 29 «ці Правила процедури приймаються на основі консенсусу і набувають чинності з дня підписання рішення про їхнє затвердження. За пропозицією держав-учасниць і статутних органів у ці Правила можуть бути внесені доповнення і зміни на тих самих умовах».

У пунктах 3 і 4 Договору про звичайні збройні сили в Європі (що набув чинності для України 09.11.1992 р.) записано, що «кожна Держава-учасниця має право ставити у Спільній консультативній групі будь-яке питання, пов’язане з цим Договором, і включати його до порядку денного. Спільна консультативна група приймає рішення або дає рекомендації на основі консенсусу. Під консенсусом розуміється відсутність будь-яких заперечень у будь-якого представника Держави-учасниці проти прийняття рішення або надання рекомендації».

Згідно з частиною першою статті 12 Статуту Організації за демократію та економічний розвиток – ГУАМ, що ратифікований Законом України від 06.03.2008 р., «рішення в органах ГУАМ приймаються за участю всіх Сторін на основі консенсусу шляхом погодження без проведення голосування». А відповідно до частини третьої статті 13 цього Статуту членство в ГУАМ держави, що порушує положення Статуту й (або) систематично не виконує взятих зобов’язань за міжнародними договорами й документами, укладеними в рамках ГУАМ, може бути призупинено рішенням Ради глав держав за поданням Ради міністрів закордонних справ, що приймається за принципом «консенсус мінус один голос».

Цікавою з точки зору деталізації механізмів пошуку компромісів з метою ухвалення консенсусних рішень є Конвенція ООН з морського права 1982 року, що ратифікована Законом від 03.06.1999 р. Так, згідно з частиною третьою статті 155 Конвенції Конференція докладає усіх

1 Усі тексти міжнародних договорів взяті з офіційних джерел і подаються без посилання.


6/2013

49

зусиль для досягнення згоди з будь-якої поправки консенсусом, і голосування з таких питань не повинно проводитися до тих пір, поки не будуть вичерпані всі зусилля по досягненню консенсусу. А у частині восьмій статті 161 записані, зокрема, такі правила:

а) рішення з питань процедури приймаються більшістю голосів членів, які присутні та беруть участь у голосуванні;

d) рішення з питань суті, що відносяться до підпунктів «m» та «о» п. 2 ст. 162, а також поправки до Частини XI приймаються консенсусом;

е) для цілей підпунктів «d», «f» і «g» «консенсус» означає відсутність будь-якого офіційного заперечення. Протягом 14 днів після надання пропозицій Раді Голова Ради з’ясовує, чи викличе заперечення така пропозиція, якщо вона буде надана Раді для прийняття. Якщо Голова Ради з’ясує, що таке заперечення виникне, він протягом 3 днів після з’ясування такого факту засновує і скликає погоджувальний комітет у складі не більш як дев’яти членів, виступаючи при цьому в якості його головуючого, в цілях врегулювання розбіжностей та напрацювання пропозиції, яка може бути прийнята консенсусом. Цей комітет терміново проводить свою роботу та представляє доповідь Раді протягом 14 днів після його заснування. Якщо комітет не зможе рекомендувати пропозицію, яка могла б бути прийнята на основі консенсусу, він у своїй доповіді викладає причини, з яких пропозиція викликає заперечення;

f) рішення з питань, не перерахованих вище, які Рада уповноважена приймати згідно з нормами, правилами та процедурами Органу чи іншим чином, приймаються … по можливості … консенсусом;

g) якщо виникає питання про те, чи підпадає яке-небудь питання під дію підпунктів «а», «b», «c» чи «d», це питання розглядається як таке, що підпадає під дію підпункту, що передбачає більш високий чи найвищий рівень більшості чи консенсус, залежно від обставин, якщо Рада не прийме іншого рішення визначеною більшістю чи консенсусом.

В абз. 2 п. 41 Заключного акту Третьої конференції ООН з морського права 1982 року також зафіксовано, що «протягом всіх попередніх восьми років своєї роботи Конференція приймала всі рішення консенсусом, хоча вона у виключних випадках вдавалася до голосування лише з процедурних питань і питань, що стосуються призначення офіційних осіб і направлення запрошень брати участь у Конференції в якості спостерігачів».

Зразок № 2: приймаючи рішення, Сторони докладають усіх зусиль для досягнення домовленості шляхом консенсусу. Якщо згоди все ж таки не досягнуто, то рішення приймаються, як «крайній захід» («останній засіб»), трьома четвертими голосів. Процедурні і фінансові правила для себе та будь-яких допоміжних органів приймаються консенсусом (Базельська конвенція щодо контролю за трансграничним перевезенням небезпечних відходів і їх видаленням (дата приєднання України – 01.07.1999 р.), Рамкова конвенція ООН про зміну клімату, ратифікована Законом від 29.10.1996 р. тощо).

Прописуючи відповідні юридичні механізми ухвалення рішень, варто звертати увагу на те, від якої кількості членів рахуються голоси. Так, згідно з частиною третьою статті 28 Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну, ратифікованої Законом від 15.03.2006 р., зміни до Конвенції приймаються на основі консенсусу, а якщо всі зусилля стосовно досягнення консенсусу вичерпані, а згода не досягнута, то як останній захід зміна приймається більшістю в три чверті голосів Сторін, які присутні на засіданні та які беруть участь у голосуванні, тобто які голосують «за» або «проти». Отже, якщо Сторона утримується (не голосує), вона вважається такою, що не бере участь у голосуванні.

Згідно з частиною першою статті 9 Угоди про заснування Світової організації торгівлі (що набрала чинності для України 16.05.2008 р.) «СОТ продовжує практику прийняття рішень шляхом досягнення консенсусу, яка застосовувалася відповідно до ГАТТ 19472. Якщо не передбачено іншого, у разі неможливості прийняття рішення шляхом досягнення консенсусу обговорюване питання вирішується голосуванням».

Зразок № 3 містить аналогічні зі Зразком № 2 формулювання, за виключенням того, що рішення у разі не досягнення консенсусу приймаються двома третинами голосів. При цьому, процедурні правила та фінансові питання, в основному, затверджуються консенсусом (Конвенція ООН проти корупції, ратифікована Законом від 18.10.2006 р., Монреальський протокол про

2 Рішення цього органу вважається прийнятим шляхом досягнення консенсусу, якщо жодний член, присутній на засіданні, під час якого прийнято рішення, формально не заперечує проти запропонованого рішення.


6/2013

50

речовини, що руйнують озоновий шар (набув чинності для України 01.01.1989 р.), Міжнародна конвенція про захист рослин (набула чинності для України 29.05.2006 р.), Конвенція про охорону біологічного різноманіття від 1992 року (набула чинності для України 07.02.1995 р.), Міжнародна конвенція про боротьбу з актами ядерного тероризму, ратифікована Законом від 15.03.2006 р., Протокол проти незаконного виготовлення та обігу вогнепальної зброї, її складових частин і компонентів, а також боєприпасів до неї, який доповнює Конвенцію ООН проти транснаціональної організованої злочинності, ратифікований Законом від 02.04.2013 р., Стокгольмська конвенції про стійкі органічні забруднювачі, ратифікована Законом від 18.04.2007 р., Угода про привілеї та імунітети міжнародного кримінального суду (Закон від 18.10.2006 р.) та інші). У Сінгапурському договорі про право товарних знаків, що ратифікований Законом від 15.04.2009 р., основне правило також вимагає консенсусу, а у випадку неможливості ухвалення рішення на основі консенсусу – рішення приймається голосуванням двома третинами голосів. При цьому чітко записано, що «під час визначення того, чи досягнуто необхідної більшості, до уваги беруться лише голоси, насправді подані при голосуванні. Голоси тих, що утрималися, не беруться до уваги».

Таким чином, ми навели витяги з деяких міжнародних договорів, які є частиною національного законодавства України. Вважаємо, що цих прикладів достатньо, оскільки «консенсус вважається найконструктивнішим засобом досягнення згоди у складних питаннях міжнародного життя. Він передбачає прийняття всіма державами такого рішення, яке ґрунтується на добровільних компромісах, повазі до суверенітету кожної з них, рівності та взаємному визнанні інтересів сторін, виключенні диктату, тиску з будь-якого боку чи прийняття рішення механічною більшістю голосів. Метод консенсусу визнано і прийнято в ряді органів ООН. Він застосовується у роботі міжнародних конференцій, що проводяться в рамках ООН. Метод консенсусу застосовується багатьма міжнародними організаціями» [5, с. 267]. У той же час питання внутрішнього життя кожного народу для кожного громадянина є не менш важливими і складними, а процеси розробки проектів і ухвалення на їх основі владних управлінських рішень повинні відбуватися на тих же засадах – добровільних компромісах, повазі до прав і свобод кожної сторони, рівності та взаємному визнанні їх інтересів, виключенні диктату, тиску з будь-якого боку чи прийняття рішення механічною більшістю голосів.

Ґрунтуючись на зазначеному, проаналізуємо ухвалені українськими органами влади нормативно-правові акти3 на предмет наявності в них положень, які б стимулювали (чи спонукали) сторони до пошуку компромісів на стадії розробки проектів суспільно важливих рішень з метою їх подальшого ухвалення на консенсусній основі.

Так, зокрема, єдине на рівні законів України визначення консенсусу сформульоване у ст. 1 Закону України «Про стандартизацію» і подається як «загальна згода, яка характеризується відсутністю серйозних заперечень по суттєвих питаннях у більшості заінтересованих сторін та досягається в результаті процедури, спрямованої на врахування думки всіх сторін та зближення розбіжних точок зору». Згадаймо визначення консенсусу у наведених вище міжнародних документах: «відсутність офіційного заперечення хоча б однієї з держав-учасниць, висунутого нею як перешкода для ухвалення рішення з розглянутого питання», або «відсутність будь-яких заперечень у будь-якого представника сторони», або ще коротше, «відсутність будь-якого офіційного заперечення». Відразу стає зрозумілим, що, керуючись наведеним у Законі «Про стандартизацію» визначенням консенсусу, через такі оціночні категорії як «загальна згода», «серйозні заперечення» та «суттєві питання» можна (при бажанні) відсіяти більшу частину цілком конструктивних, логічних і правильних пропозицій будь-якої сторони, а згадка про «більшість заінтересованих сторін» та «врахування (в якій мірі?) думки всіх сторін» зводить нанівець необхідність пошуку компромісів з метою вироблення прийнятного для всіх консенсусного рішення. З іншої сторони, якщо заперечення на чиюсь думку «не серйозне» або щодо «не суттєвого» питання (а розуміння «серйозності» та «суттєвості» у кожного своє), то невже важко знайти компроміси і досягти консенсусу і по цим питанням (чи запереченням)?

Далі, Закон України «Про соціальний діалог», на думку Більовського О. А., «не передбачає послідовної реалізації принципу обов’язковості прийняття сторонами соціального діалогу спільних рішень на основі взаємної згоди» [6, с. 144]. Зі своєї сторони спочатку нагадаємо, що відповідно до ст. 1 цього Закону «соціальний діалог – це процес визначення та зближення позицій,

3 Згадані у цій статті нормативно-правові акти України взяті з офіційного веб-сайту Верховної Ради України в останній редакції і подаються без посилання.


6/2013

51

досягнення спільних домовленостей та прийняття узгоджених рішень сторонами соціального діалогу, які представляють інтереси працівників, роботодавців та органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин». У той же час, у частині п’ятій статті 13 Закону зазначено, що засідання вищого керівного органу – Національної ради – вважається правоможним, якщо в ньому беруть участь не менше двох третин складу кожної із трьох представлених сторін, а «рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість присутніх від кожної сторони». Таким чином, провівши нескладні математичні розрахунки, можна зрозуміти, що «узгоджене» рішення (за певних обставин) цілком реально і одноголосно може бути прийняте меншістю від офіційно затвердженого складу відповідного трьохстороннього органу (наприклад, 24 голосами з 60). Очевидно, що такі «консенсусні» рішення навряд чи зможуть сприяти консолідації українського суспільства (особливо, якщо мова йде про трудові, соціальні та економічні відносини).

Можна привести ще один приклад, який цілком підпадає під формат «соціального діалогу». Як відомо, в Україні діє Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, управління яким здійснюється на паритетній основі державою, представниками застрахованих осіб і роботодавців). Згідно з абзацами 6–7 частини другої статті 10 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» правління Фонду правомочне приймати рішення за наявності на засіданні не менше двох третин складу кожної представницької сторони. Проте, рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість присутніх на засіданні членів правління (навіть не більшість від кожної сторони!). Рішення правління Фонду, прийняте в межах його компетенції, є обов’язковим для виконання всіма страхувальниками та застрахованими особами. На аналогічній основі свої рішення ухвалюють правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків і правління Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття. Проте, відповідно до такого механізму прийняття рішень цілком реальною є ситуація, за якої відповідне рішення, будучи підтримане двома сторонами (не обов’язково у повному їх складі) і категорично заперечуване третьою стороною у повному її складі, тим не менш стає обов’язковим до виконання для всіх осіб, які представлені у відповідному органі цією третьою стороною. Зрозуміло, що така практика ухвалення важливих суспільних рішень також не може сприяти консолідації українського суспільства і становленню в Україні консенсусної демократії.

Далі пропонуємо перейти до аналізу деяких підзаконних актів, якими врегульовано засади діяльності структур, що апріорі повинні працювати виключно на засадах пошуку компромісів і вироблення рекомендаційних, але все ж таки, очевидно, консенсусних рішень. Мова йде про громадські ради. У Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році» [1, с. 307–311] досить ґрунтовно розписані як досягнення, так і перепони у налагодженні ефективної роботи громадських рад і результативної взаємодії між органами державної влади та інститутами громадянського суспільства.

Проте у цій статті ми пропонуємо зупинити увагу лише на одному питанні – механізмі ухвалення рішень. Так, у пункті 15 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. № 996, закріплено, що «рішення громадської ради приймається відкритим голосуванням простою більшістю голосів її членів, присутніх на засіданні. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос головуючого на засіданні. Рішення громадської ради мають рекомендаційний характер і є обов’язковими для розгляду органом». Отже, таке формулювання Типового положення, на підставі якого, звичайно, розроблені відповідні Положення про громадські ради при всіх згаданих вище органах влади, не лише не зобов’язує до пошуку компромісів і вироблення максимально прийнятної для всіх учасників «рекомендації», але й навіть не стимулює (не заохочує) до цього. При цьому, допускається навіть ситуація «рівного розподілу голосів», за якої вирішальним є голос головуючого. Виникає риторичне запитання: як взагалі громадська рада може рекомендувати відповідному органові влади прийняти якесь обов’язкове до виконання рішення, якщо зміст такого майбутнього рішення вже не підтриманий, наприклад, 49 % представлених у раді інститутів громадянського суспільства? У такій ситуації поставимо себе на місце конкретного державного службовця, до якого представник певної частини членів відповідної громадської ради подає


6/2013

52

«ухвалене радою» (на законних підставах і у визначений у Положенні спосіб) рішення (пропозицію) для його врахування під час підготовки цим державним службовцем проекту відповідного владного рішення з цього питання. Проте через деяких час представник іншої частини членів відповідної громадської ради або представник громадської організації, яка тривалий час працює у відповідній сфері та має відповідну підтримку у суспільстві, подає цьому ж державному службовцю інші (а може і протилежні за своєю суттю) пропозиції. У яку ситуацію потрапляє цей державний службовець, перед яким керівництво поставило завдання швидко підготувати якісний проект відповідного рішення (наприклад наказу), що має по-суті і остаточно вирішити наявну в суспільстві проблему? Який спосіб вирішення цієї проблеми обрати, якщо експерти і фахівці, які представляють у громадській раді певні соціальні групи громадян, не узгодили між собою єдине і прийнятне для всіх рішення?

Отже, на нашу думку, однією з основних проблем роботи громадських рад і відсутності ефективної взаємодії з відповідними державними органами чи органами місцевого самоврядування може бути відсутність нормативно закріпленого обов’язку пошуку компромісів і вироблення єдиного консенсусного рішення – рекомендації. З іншої сторони, якщо відповідна рекомендація прийнята на консенсусній основі людьми, які дуже часто краще і глибше можуть знати відповідну сферу суспільних відносин, то у цьому разі і державному службовцю було б набагато легше врахувати (і набагато важче «не врахувати») таку пропозицію при підготовці проекту владного рішення. Адже, яке рішення громадської ради є більш вагомим і має більше шансів бути реально врахованим державним органом при прийняття остаточного владного рішення – те, за яке проголосувала більшість (можливо, за принципом «50 + 1»), чи те, що прийнято одноголосно всіма, консенсусом?

Згідно з пунктом 10 Положення про Раду голів громадських рад при органах виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.06.2012 р. № 658, рішення цієї Ради приймається шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів її членів, присутніх на засіданні. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови Ради. Разом з тим, варто нагадати, що ця Рада була створена як тимчасовий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України з метою налагодження взаємодії між Кабінетом Міністрів України та громадськими радами при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських держадміністраціях. Звідси логічно постає те саме запитання – як можна ефективно «налагоджувати взаємодію», якщо, наприклад, 30 % складу цієї Ради (які є головами (!) інших громадських Рад) не підтримують винесений на обговорення формат, метод, спосіб чи механізм такої взаємодії? Адже кожен з цих 30 % громадян є не лише представником певної громадської ради та представником інтересів якоїсь частини громадського суспільства, а й носієм життєвого досвіду, інформації, знань тощо, а тому, на нашу думку, пропозиція кожного представника повинна бути врахована, або ж у процесі дискусії цей представник повинен змінити свою позицію, знявши пропозицію з розгляду. Тільки так можна розробити і прийняти якісне, ефективне і максимально консолідуюче рішення.

Указом Президента України від 02.04.2010 р. № 469/2010 було створено Громадську гуманітарну раду, яка є консультативно-дорадчим органом при Президентові України, створеним з метою врахування суспільно значущих інтересів у вирішенні найважливіших питань гуманітарного розвитку, підготовки пропозицій щодо забезпечення додержання прав і свобод людини і громадянина у сферах освіти, науки, культури і мистецтва, охорони здоров’я, інтелектуальної та творчої діяльності, впровадження системних реформ для досягнення відповідності європейським стандартам захисту таких прав (тобто, насправді дуже чутлива сфера суспільних відносин). Основними завданнями Ради є, зокрема, вивчення процесів у сфері гуманітарного розвитку України та вироблення пропозицій щодо забезпечення збереження громадянської злагоди в суспільстві, формування толерантності в міжнаціональних відносинах, досягнення компромісу і консенсусу у питаннях формування та реалізації мовної політики тощо. Але, в той же час, згідно з п. 8 Положення рішення приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів Ради. Звичайно, що на такому рівні члени Громадської ради вже повністю розуміють свою відповідальність за зміст рекомендації та необхідність максимального узгодження всіх позицій і вироблення пропозицій та рекомендацій на консенсусній основі. Проте, видається некоректною юридична конструкція, яка потенційно допускає прийняття не консенсусного рішення органом, який спеціально створений для вироблення пропозицій щодо досягнення компромісу і консенсусу у таких чутливих питаннях.


6/2013

53

У той же час у пункті 8 Положення про Експертну комісію з підготовки проектів міжнародних договорів України про правові відносини та правову допомогу у цивільних, кримінальних справах, затвердженого Указом Президента України від 24.06.2010 р. № 724/2010, зазначено, що «рішення Експертної комісії приймаються консенсусом, а за ініціативою хоча б одного з членів Експертної комісії – шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів членів Експертної комісії, присутніх на засіданні». Знову ж таки, Експертна комісія утворена для підвищення ефективності переговорів з уповноваженими органами, представниками іноземних держав, міжнародних організацій щодо погодження проектів таких міжнародних договорів. І в той же час, відповідне рішення може бути прийняте простою більшістю. Хоча більшість також може помилятися і, можливо, керівництву, яке на підставі такого рішення Експертної комісії буде приймати своє владне рішення, було б доцільним хоча б мати інформацію про суть заперечень інших членів Експертної комісії (за принципом, сформульованим у Конвенції ООН з морського права). Також видається некоректним те, що спочатку вимагається прийняття рішення консенсусом (очевидно, виходячи з важливості питань, які розглядаються цією комісією), а потім відразу ж допускається прийняття такого рішення «простою більшістю голосів членів Експертної комісії, присутніх на засіданні», повністю пропускаючи всі форми «кваліфікованої більшості» – «трьома четвертими» чи «двома третинами» – або хоча б «більшістю від загальної кількості членів Експертної комісії».

Отже, з метою поступового «досягнення політичного консенсусу і соціальної стабільності» в Україні та «становлення політичної культури консенсусного типу» наше законодавство найближчим часом варто було б наповнити конкретними і чіткими юридичними механізмами ухвалення рішень на компромісних засадах і консенсусній основі (особливо, якщо мова йде про громадські ради, консультативно-дорадчі чи експертно-консультативні органи, які розробляють рекомендації для відповідних державних органів чи органів місцевого самоврядування). Якщо ж специфіка діяльності конкретного колективного органу об’єктивно (поки-що) не дозволяє приймати всі рішення на консенсусній основі, то не варто відкидати можливість ухвалення рішень кваліфікованою більшістю. Таким чином, наше законодавство повинно стимулювати (спонукати) до пошуку компромісів з метою вироблення єдиного прийнятного для всіх заінтересованих сторін владного рішення і ні в якому випадку не допускати ухвалення рішень «простою більшістю» у тих випадках, де об’єктивно і логічно необхідним є досягнення консенсусу.

Список використаних джерел: 1. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році : Щорічне Послання

Президента України до Верховної Ради України. – К. : НІСД, 2013. – 576 с. 2. Стратегія державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні,

затверджена Указом Президента України від 24.03.2012 р. № 212/2012 [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/212/2012.

3. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році : Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. – К. : НІСД, 2012. – 256 с.

4. Україна ХХІ століття. Стратегія реформ і суспільної консолідації: Експертна доповідь Національного інституту стратегічних досліджень до Послання Президента України В. Януковича до Українського народу. 2010 р. // [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://www.niss.gov.ua/public/File/2010_Book/Poslanya_2010/ukr.pdf.

5. Юридична енциклопедія : У 6 т. / Редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) [та ін.] – К. : «Українська енциклопедія» імені М. П. Бажана, 1998. – Т. 3 : К–М. – 2001. – 792 с.

6. Більовський О. А. Неефективність соціального діалогу як виклик національній безпеці України / О. А. Більовський // Стратегічні пріоритети. – 2013. – № 2 (27). – С. 142–146.

* Мірошниченко Юрій Романович – доктор юридичних наук, доцент кафедри

конституційного, муніципального і міжнародного права юридичного факультету Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна, народний депутат України.

http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/212/2012

http://www.niss.gov.ua/public/File/2010_Book/Poslanya_2010/ukr.pdf


6/2013

54

УДК 342 Олег Поповичук * ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В АВСТРІЇ В

ІМПЕРСЬКУ ДОБУ

У статті розглядаються особливості формування правових засад місцевого самоврядування і регіональної політики Австрійської імперії. Визначено статус окремих земель під час перебування у складі імперії та його зміни після проголошення конституції.

Ключові слова: Австрія, місцеве самоврядування, регіональна політика, політико-правова модель, державний устрій, федеральна земля.

Поповичук О. Н. Правовые основы организации местного самоуправления в Австрии в

имперский период. В статье рассматриваются особенности формирования правовых основ местного

самоуправления и региональной политики Австрийской империи. Определен статус отдельных земель во время пребывания в империи и его изменения после провозглашения конституции.

Ключевые слова: Австрия, местное самоуправление, региональная политика, политико-правовая модель, государственный строй, федеральная земля.

Popovychuk O. M. Legal frameworks of organization of local self-government are in Austria in

an imperial period. The features of forming of legal frameworks of local self-government and regional policy of the

Austrian empire are examined in this article. Status of separate earths is certain during a stay in empires and his changes after proclamation of constitution.

Keywords: Austria, local self-government, regional policy, politically legal model, political system, federal earth.

Питання нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування набуває нового

звучання в умовах глобалізації правових процесів, потреби їхньої гармонізації, запровадження нового курсу на оптимізацію використання ресурсів громади, максимальне наближення влади до безпосереднього отримувача адміністративних послуг. Зазначене важливе і з огляду на загальноєвропейські правові процеси [16, p. 6–9].

Метою статті є з’ясування історичних засад становлення австрійського регіоналізму в так звану Габсбурзьку добу та його подальших змін. Розвиток австрійського регіоналізму та місцевого самоврядування є цікавим для України, адже саме у цей час формуються і самоврядні традиції окремих українських земель (Галичини, Буковини, Закарпаття), які колись входили до складу Австрійської держави.

Проблема витоків нормативно-правого забезпечення місцевого самоврядування в Австрії піднімалася низкою дослідників. Зокрема ці питання досліджували О. Бальзер [18], Х. Бальтл [17], К. Воцелка [1]. Особливостей становлення австрійського конституціоналізму щодо місцевого самоврядування торкалися Н. Гриб (правове регулювання прав громадян в контексті їхньої реалізації на рівні окремих земель) [2; 3], Н. Єфремова (юридичне оформлення процесу централізації після відходу від конституційних завоювань 1848 р.) [4]. Правовий статус українських земель у складі Габсбурзьких володінь аналізували Б. Тищик [12], І. Мищак [14] та ін. В. Омельчук звернув увагу на особливості становлення системи державної політики в Австрії на регіональному рівні [9; 10]. Л. Пахомова проаналізувала особливості управління Боснії в системі регіонального управління Габсбургів [15]. Окремих аспектів даної проблематики вже торкався і автор цієї статті [11].

Традиції місцевого самоврядування мають тривалу історію, пов’язану з особливостями процесу входження окремих земель до складу габсбурзьких володінь [17, p. 3–12]. Ці процеси мають важливе значення для історії держави і права України з огляду на перебування Галичини, Буковини і Закарпаття у складі Австрії, а згодом Австро-Угорщини. Однак українсько-австрійські політичні зв’язки мають набагато глибше коріння [21]. Окрім того, витоки сучасного земельного права окремих земель, зокрема Тиролю [19] та столичного міста Відня [22], простежуються за імперської доби. Вже в Австрійській імперії були започатковані обмежені форми самоврядування окремих регіонів. Дослідники виокремлюють статус спадкових земель Габсбурзького дому з австрійським ерцгерцогством на чолі, землі Чеського королівства (Чехія, Моравія, Австрійська


6/2013

55

Сілезія), землі Галичини (спочатку включали і Буковину) та землі Угорської корони (Угорщина, Хорватія, Трансильванія) [6, с. 9–10]. Специфічний статус у складі Австрійської імперії мало Ломбардо-Венеціанське королівство.

Окремі самоврядні інституції отримували особливі відзнаки за участь у вирішенні загальнодержавних питань. Так, винагороджуючи чеський сейм, який надав 1,5 млн. флоринів на утримання ландверу, австрійський імператор дозволив його членам носити червоний мундир [5, c. 87]. Вже перша Конституція 25 квітня 1848 р. у формі Конституційної грамоти Австрійського цісарства давала певні можливості для розвитку прав окремих народів імперії [3, с. 52]. Конституція складалася з двох частин – імператорського патенту від 25 квітня та Конституційного документу Австрійської імперії. Останній містив розділ VІІ – Провінційні стани. У загальних положеннях конституції зазначалося, що всі країни, які входять до Австрійської імперії, творять нероздільну конституційну монархію, а поділ територій окремих провінцій залишається без змін [2, с. 97].

Проте вже 16 травня цього ж року Конституція втратила свою чинність. 4 березня 1849 р. Австрії було даровано нову «октройовану» Конституцію, яку підготував уряд [3, с. 52]. Ідея свободи громади отримала свій розвиток у розділі ІV «Про гміни». Вона передбачала право територіальної громади на власність, виборність, підзвітність і підконтрольність органів самоврядування, поділ сфери діяльності громади та її органів [13, с. 123]. Продовжується й удосконалення адміністративно-територіальної структури імперії. Вже у 1849 р. Буковину було відділено від Галичини в окремий коронний край [3, с. 53].

Проте зі зміцненням позицій імператорської влади поступово починається відхід від традицій конституціоналізму. Так, у листі імператора Франца-Йосифа до прем’єр-міністра від 31 грудня 1851 р. №4/1852 встановлювалися засади організації установ у землях корони Австрійської імперії. Згідно з додатком об’єднані землі під старими історичними назвами або новими назвами Австрійської імперії створюють неділимі складові частини Австрійської імперської спадкової монархії (п. 1). У кожній землі корони засновуються земельні князівські окружні установи (п. 3). Під час організації місцевих громад існувала різниця між громадами землі та громадами міст, звернемо увагу і на особливості та окремий статус королівських і князівських міст Австрійської імперії [4, с. 10].

20 жовтня 1860 р. імператор був змушений піти на поступки, видавши так званий «Жовтневий диплом». Ним було розширено повноваження ландтагів. Угорські державні збори отримали право законодавчої ініціативи. Проте, з одного боку, цей акт не задовольнив угорське населення, з іншого – викликав розгортання визвольного руху в інших районах держави. 26 лютого 1861 р. Лютневим патентом ці здобутки було обмежено. У 1863 р. уряд згортає конституційні перетворення, повертаючись до централізованих методів управління окремими регіонами. Поразку цих кроків визнав і сам імператор, скасувавши у 1865 р. конституцію 1860 р. Свідченням цього стали розпуск 22 серпня 1861 р. державних зборів і місцевих комітатських зборів та введення в Угорщині режиму надзвичайного стану.

Реформа 1867 р. стала черговим кроком з утвердження австрійського конституціоналізму і зміцнення самоврядних прав окремих регіонів [3, с. 52]. Історико-культурні відмінності цих регіонів стали підставою для їхніх регіональних еліт поставити перед імператорським оточенням питання про приведення адміністративно-територіальної структури держави у відповідність із потребами ефективного державного управління. З іншого боку, в умовах централізованої влади Габсбурзька монархія не змогла налагодити ефективне управління окремими регіонами. Зовнішньополітична ситуація, військові поразки 1859 і 1866 рр., загроза повстання всередині країни змусили Габсбургів піти на поступки. Одним із таких кроків стало надання Угорщині (землям корони Святого Стефана, Транслейтанії) адміністративної автономії із власним урядом і парламентом. Наступним кроком став пошук правових механізмів узгодження діяльності рейхсрату у Відні та сейму в Угорщині. Водночас угорській адміністрації вдалося частково задовольнити вимоги хорватського населення. У 1868 р. королівства Хорватія та Славонія були об’єднані. Тогочасний хорватський парламент підтвердив його підпорядкування Угорщині із відповідним конституційним закріпленням угорсько-хорватського союзу. У 1868 р. у Загребі був створений крайовий уряд.

Інші імперські землі (так звана Цислейтанія: Верхня і Нижня Австрія, Штирія, Зальцбург, Тироль, Форарльберг, Крайна, Гориця і Градишка, Трієст, Істрія, Далмація, Богемія, Моравія, Сілезія, Галичина, Буковина) утворили австрійську частину монархії і були представлені у рейхсраті. Цей орган стає двопалатним і у нижній палаті, відповідно, стали представлені ландтаги


6/2013

56

земель Цислейтанії. З іншого боку, невирішеними залишилися питання статусу ряду інших регіонів, насамперед Чехії та Хорватії. Окрема декларація національних представників вимагала надання Чехії, Моравії та Сілезії (землі корони Святого Вацлава) статусу, аналогічного угорському. Водночас у системі регіональної політики і місцевого самоврядування Австрії окреме місце зайняла Боснія, яка згідно з рішенням Берлінського конгресу 1878 р. була окупована імператорськими військами, а у 1908 р. анексована. Адміністрація Боснії була підпорядкована безпосередньо імператорові. Австро-Угорський уряд залишив старий османський адміністративно-територіальний поділ – 6 санджаків (Bezirk), які, своєю чергою, поділялися на 49 каз (Kreis), на чолі яких стояли каймаками. Восени 1878 р. було утворено комісію з управління Боснією-Герцеговиною при уряді Австро-Угорщини. Однак комісія виявилася неефективною, тому її прикріпили до Міністерства фінансів. Таким чином у краї, поряд із військовою, діяла цивільна адміністрація. Та й цей крок не дав належних результатів. Тому при загальноімперському Міністерстві фінансів 8 червня 1880 р. створили спеціальне «Бюро у справах Боснії і Герцеговини», яке включало 7 департаментів [15, с. 4; 20, р. 138–140].

На різних етапах історичного розвитку Австрійської (Австро-Угорської) імперії, поряд із формуванням її етнічного ядра та мультиетнічних прилеглих територій, відбувалося оформлення регіонів та кристалізація регіональних особливостей, що накладало істотний відбиток і на процеси місцевого самоврядування країни. Ці процеси були дещо пригальмовані монархічними засадами тогочасної унітарної австрійської державності. Проте на різних етапах її розвитку при розбудові адміністративно-територіальної моделі було зроблено спробу врахувати усталені регіональні особливості, які існували вже в Австрійській імперії Габсбургів. Процеси федералізації продовжувалися в Австрії і після розпаду імперії та втрати усіх поза австрійських володінь. Так федеральний конституційний закон Австрії 1920 р. у редакції 1929 р., за винятком перших двох статей, де Австрія визначалася як демократична республіка і федеративна держава, далі повсякчас використовує терміни «федерація», «земля», «громада» [7, с. 218]. Разом із тим федеральна влада зберегла суверенітет над усією територією держави, яке передбачає і юрисдикцію над усіма громадянами, попри земельні відмінності [8, с. 68]. Традиції місцевого самоврядування Габсбурзької монархії стали важливим підґрунтям подальшого розвитку прав і повноважень окремих земель уже в Австрійській республіці. Деякі землі, розбудовуючи свій самоврядний статус, апелювали до імператорських актів. Все це зумовлює потребу подальшого вивчення і дає підстави зазначити актуальність даної розвідки при вивченні нормативних передумов федералізації земель.

Отже, підводячи підсумки, зазначимо сталість традицій місцевого самоврядування в Австрії, їхню історичну та соціокультурну зумовленість. Місцеве самоврядування, хоча і в обмеженій формі, було регламентовано вже в Австрійській (згодом Австро-Угорській) імперії. Різні права і повноваження були надані для окремих регіонів. Самоврядні інституції отримували особливі відзнаки за участь у вирішенні загальнодержавних питань. Вже перша Конституція 25 квітня 1848 р. у формі Конституційної грамоти Австрійського цісарства давала можливості розвитку прав окремих народів імперії. У загальних положеннях конституції зазначалося, що всі країни, які входять до Австрійської імперії, творять нероздільну конституційну монархію, а поділ територій окремих провінцій залишається без змін.

Проте вже 16 травня цього ж року конституція втратила свою чинність. Поступово почався відхід від традицій конституціоналізму. Об’єднані землі під старими історичними назвами або новими назвами Австрійської імперії створюють неділимі складові частини Австрійської імперської спадкової монархії. У кожній землі корони створюються земельні князівські окружні установи. Під час організації місцевих громад існує різниця між громадами землі та громадами міст, звертаючи увагу на особливості й окремий статус королівських та князівських міст Австрійської імперії.

Реформа 1867 р. стала черговим кроком з утвердження австрійського конституціоналізму і зміцнення самоврядних прав окремих регіонів. Проте на центральному рівні переважало прагнення обмежити права неавстрійських земель, що ускладнювало процес конституційних перетворень і згодом призвело до розпаду Австро-Угорської імперії. Головна мета державної політики полягала у створенні умов для динамічного і збалансованого розвитку центру та його регіонів, підвищення стандартів життя населення, забезпечення їхнього дотримання для кожного громадянина незалежно від місця проживання, також поглиблення процесів трансформації на основі підвищення ефективності використання ресурсів регіонів, дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та місцевого самоврядування. Водночас центр


6/2013

57

намагався контролювати місцеве управління, а процеси адміністративних перетворень залишалися поверхневими, не отримавши належного розвитку на рівні низових районів.

Важливим напрямом оптимізації державної регіональної політики Австрії на місцевому рівні виступали координація та вдосконалення взаємодії у діяльності всіх органів державного управління і місцевого самоврядування, зокрема у напрямі реалізації мовної політики, врегулювання міжконфесійних та міжнаціональних конфліктів, створення механізмів інтеграції різних спільнот у процес розбудови держави. Соціокультурні особливості володінь Габсбурзької імперії наклали відбиток на організацію діяльності як місцевих органів виконавчої влади, так і на систему місцевого самоврядування.

Список використаних джерел: 1. Воцелка К. История Австрии. Культура, общество, политика [пер. В. А. Брун-Цеховой,

О. И. Величко, В. Н. Ковалев] / Карл Воцелка. – М. : Весь мир, 2007. – 512 с. – Серия: Национальная история.

2. Гриб Н. Австрійська конституція 1848 р.: політико-правові передумови прийняття, структура та основні положення / Н. Гриб // Вісник Львівського університету: Серія юридична. – 2012. – Вип. 56. – С. 95–102.

3. Гриб Н. Правове регулювання основних прав громадян за австрійською конституцією 1867 р. / Н. Гриб // Вісник Львівського університету: Серія юридична. – 2011. – Вип. 54. – С. 52–60.

4. Єфремова Н. В. Причини запровадження політики неоабсолютизму в Австрійській імперії та її юридичне оформлення / Н. В. Єфремова // Вісник Маріупольського державного університету. – Серія: Право. – 2011. – Вип. 1. – С. 7–14.

5. История ХІХ века [под. ред. профессоров Лависса и Рамбо; пер. с фр.] – [2-е, дополн. и испр. изд. под. ред. проф. Е. В. Тарле]. – М. : ОГИЗ, 1938. – Т. 2. – 579 с.

6. Кан С. Б. Революция 1848 года в Австрии и Германии / С. Б. Кан. – М. : Учпедгиз, 1948. – 232 с.

7. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник в 4-х т. – Т. 1–2 [отв. ред. Б. А. Страшун]. – М. : Бек, 1995. – 778 с.

8. Мелкумов А. А. Федеративные принципы государственного устройства: концептуальный аспект / А. А. Мелкумов // Общественные науки и современность. – 2001. – № 4. – С. 62–70.

9. Омельчук В. В. Державна політика створення єдиного гуманітарного простору: зарубіжний досвід / В. В. Омельчук // Діалог цивілізацій чи Четверта світова війна: Матеріали П’ятої Всесвітньої конференції (Київ, 25 травня 2006 р.). – К. : МАУП, 2007. – С. 273–283.

10. Омельчук В. В. Механізми формування національної ідентичності у державній політиці зарубіжних країн як чинник єдності гуманітарного простору / В. В. Омельчук // Молода нація: Альманах. – 2008. – № 1 (46). – С. 38–58.

11. Поповичук О. М. Особливості формування системи нормативно-правового забезпечення місцевого самоврядування та регіональної політики Австрії (1945–1995 роки) / О. М. Поповичук // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. – 2013. – № 5. – С. 49–53.

12. Тищик Б. Й. Історія держави і права Австрії і Австро-Угорщини (X ст. – 1918 рр.) / Б. Й. Тищик. – Львів : юридичний факультет Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка, 2003. – 80 с.

13. Хомко Л. В. Австрійська та російська моделі самоврядування в українських містах другої половини ХІХ ст.: порівняльний аналіз / Л. В. Хомко // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. – Серія юридична. – 2011. – № 1. – С. 119–127.

14. Мищак І. М. Боротьба українців за національні права та інтереси в австрійському парламенті (друга половина ХІХ ст. – 1918 р.) / І. М. Мищак // Право України. – 2009. – № 3. – С. 161–167.

15. Пахомова Л. Ю. Проблема управления новоприсоединенными землями в Новое время. Опыт австро-венгерского управления оккупированными областями – Боснией и Герцеговиной (1878 –1908 гг.) [Електронний ресурс] / Лидия Юрьевна Пахомова // Государственное управление: Электронный вестник. – Вып.16. – Сентябрь 2008 г. – Режим доступу : http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2008/vipusk_16._sentjabr_2008_g./problemi_upravlenija_teorija_i_praktika/pakhomova.pdf – 16 с.

16. Bachtler J. Tranistion, Cohesion and Regional Policy in Central and Eastern Europe / J. Bachtler, R. Downes, G. Gorzelak. – Ashgate Publisers, Andershot, 2000. – 198 p.


6/2013

58

17. Baltl H. Österreichische Rechtsgeschichte unter Einschlus sozial – und wirtschaftsgechichtlicher Grundzüge / H. Baltl. – Graz : Leykam – Verlag, 1986. – 136 s.

18. Balzer О. Historia ustroju Austrii w zarysie / О. Balzer. – Lwów, 1908. – 512 s. 19. Landesrecht Tirol. – Band 1 [bearb. v. Dr. Gerhard Brandmayr] – Wien : Lexis Nexis Verlag

ARD, 2007. – 1126 s. 20. Маlcolm N. Bosnia. A Short History / Noel Маlcolm. – London : Mасmillan London Limited;

Papermac, 1994. – 340 p. 21. Mika N. Czy Król Rusi Halickiej Daniel byl obecny przy zawieraniu pokoju Wiedeńskiehgo w

1261 roku? Z dziejow stosunkow rusko-austriackich / N. Mika // KH. – R. CV. – 1998. – Nr. 2. – S. 3–16. 22. Verfassung der Bundeshauptstadt Wien (Wiener Stadtverfassung) – Wien : Druckhaus

Vorwärts Ges, m. b. H., 1983. – 103 s. * Поповичук Олег Миколайович – викладач Київського фінансово-економічного коледжу.


6/2013

59

Цивільне право та процес. Сімейне право. Міжнародне приватне право

УДК 340 Ганна Дьомкіна * ВПЛИВ ГААЗЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ 1961 РОКУ НА РОЗВИТОК НАЦІОНАЛЬНОГО

ЗАКОНОДАВСТВА У СФЕРІ ЛЕГАЛІЗАЦІЇ ДОКУМЕНТІВ ДЛЯ ДІЇ ЗА КОРДОНОМ

Статтю присвячено дослідженню нормативно-правового регулювання процедури проставлення апостиля на документах для дії за кордоном та вивченню особливостей правозастосування у цій сфері. На основі аналізу механізму реалізації положень Конвенції про апостиль визначено основні напрями та внесено пропозиції щодо удосконалення нормативно-правової регламентації цієї процедури.

Ключові слова: Конвенція про апостиль, штамп апостиль, офіційний документ. Демкина Г. С. Влияние Гаагской конвенции 1961 года на развитие национального

законодательства в сфере легализации документов для действия за границей. Статья посвящена исследованию нормативно-правового регулирования процедуры

проставления апостиля на документах для действия за границей и изучению особенностей правоприменения в этой сфере. На основе анализа механизма реализации положений Конвенции об апостиле определены основные направления и внесены предложения по улучшению нормативно-правовой регламентации этой процедуры.

Ключевые слова: Конвенція об апостиле, штамп апостиль, официальный документ. Diomkina G. S. Effect of the Hague Convention of 1961 on development national legislation on

legalization of documents for action abroad. The article focuses on the investigation into legal regulation of procedures of the certificate

Apostille on the documents for foreign validity and provides perspective of law enforcement peculiarities in this sphere. The analysis of the mechanism of the implementation of the Apostille Convention defines the main directions and suggestions made to improve the legal regulation of the procedure.

Keywords: Convention of the Apostille, apostille stamp, an official document. Сучасна Українська держава встановлює та налагоджує дипломатичні відносини із багатьма

країнами світу, бере активну участь у міжнародних конвенціях, що значною мірою сприяє вдосконаленню норм національного законодавства України та розвитку політичного, економічного, правового та культурного становища України на світовій арені.

У таких умовах системи міжнародного і національного права не існують ізольовано одна від одної, вони постійно й активно взаємодіють. На сучасному етапі законотворча діяльність в Україні вимагає постійного звернення до міжнародно-правових норм, що містяться в договорах та рішеннях міжнародних організацій. У зв’язку з цим виникає необхідність наближення національної правової системи України до правових систем тих країн, з якими налагоджені постійні контакти економічного, політичного, культурного й іншого характеру [1, с. 4].

Не заглиблюючись у проблему співвідношення міжнародної та національної правових систем, яка, як відомо, ще далека від однозначного вирішення на загальнотеоретичному рівні [2; 3; 4; 5; 6], зазначимо, що протягом останнього десятиріччя Україна розвиває свою нормативну базу для вирішення питання співвідношення та врегулювання взаємодії міжнародного й національного права з метою приведення національного законодавства у відповідність зі своїми міжнародними зобов’язаннями [5].

Зазначені процеси не могли не торкнутися також інституту легалізації документів для дії за кордоном. Одним із кроків на шляху до поглиблення міжнародного співробітництва України у цій сфері стало приєднання України до Гаазької Конвенції 1961 р. (відомої як Конвенція про апостиль), згода на обов’язковість якої надана Законом України від 10 січня 2002 року «Про приєднання України до Конвенції, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів» [7]. Конвенція між Україною та іншими державами – учасницями Конвенції, що не висловили заперечень проти її приєднання, набула чинності з 22 грудня 2003 року. На сьогодні учасниками цієї Конвенції є 99 країн світу. Спочатку Бельгія та Німеччина висловили застереження щодо приєднання України до Гаазької конвенції, проте на сьогодні обидві країни заперечення зняли.


6/2013

60

Слід зазначити, що консультації, які проводилися Міністерством юстиції України з консульською установою ФРН протягом попередніх років з метою відкликання зазначених заперечень, показали, що основним мотивом небажання Німеччини приймати документи, на яких проставлений апостиль компетентним органом України, була недовіра до документів, що видаються органами реєстрації актів цивільного стану України та наявність значної кількості підроблених або сфальшованих документів, які подають громадяни України.

Слід особливо звернути увагу на зазначену дату, коли Конвенція набула чинності для України, тобто 22 грудня 2003 р. Починаючи з цієї дати, документи, які мають бути представлені на території однієї з договірних держав, у відносинах з якими застосовується вказана Конвенція, звільняються від консульської легалізації як формальної процедури, що вимагала обов’язкового посвідчення документів компетентними органами України з подальшим засвідченням у консульській установі держави, на території якої документ має бути представлений.

Результатом приєднання України до Конвенцій про апостиль стало спрощення процедури легалізації документів для дії за кордоном. Єдиною формальною вимогою, яка має місце при застосуванні норм Конвенції, є поставлення апостиля компетентним органом України для представлення на території держав – учасниць Конвенції. В свою чергу, офіційні документи таких держав, що використовуються на території України, мають бути засвідчені апостилем, який проставляє компетентний орган держави, з якої походить документ.

Вимоги до апостиля містяться у статтях 4 і 5 Конвенції. Апостиль – це спеціальний штамп (має форму квадрата зі стороною не менше 9 см завдовжки), який проставляється на офіційних документах, що надходять від держав – учасниць Конвенції, та засвідчує справжність підпису особи під документом й автентичність відбитка печатки або штампа, яким скріплено відповідний документ. При цьому дійсність апостиля не поширюється на зміст офіційного документа, до якого він прикріплений.

Важливим моментом є прийняте Конвенцією тлумачення самої легалізаційної процедури як формальної, що здійснюється дипломатичними або консульськими агентами країни, на території якої документ буде використовуватися, для засвідчення вірності підпису, якості, у якій виступала особа, яка підписала документ, і, у разі необхідності, дійсності печатки або штампа, яким цей документ скріплений [8]. У пояснювальній доповіді до Конвенції зазначено, що таке тлумачення обумовлене прагненням якомога точніше та суворіше окреслити рамки юридичних наслідків процедури легалізації, оскільки у різних країнах проблема змісту правової процедури легалізації документів для дії за кордоном знаходить неоднакове вирішення та закріплення у законодавстві.

Конвенцією встановлений однаковий порядок проставлення апостиля для всіх країн-учасниць, але органи, уповноважені на його проставлення, можуть бути різні. Кожна держава має право визначати органи для проставлення апостиля на основі функціонального напряму діяльності конкретного органу державної влади. Це, як правило, центральні органи виконавчої або судової влади (міністерства закордонних справ, міністерства внутрішніх справ, міністерства юстиції, магістрати, реєстратори Верховного суду тощо). В той же час, компетентним органом Швеції право на проставлення апостиля надано з першого січня 2005 року нотаріальним конторам (notary public), тобто право на проставлення апостиля мають усі державні нотаріуси [9]. Держава – член Конвенції про апостиль має повідомити про призначення уповноважених органів Міністерство закордонних справ Нідерландів у момент передачі на зберігання своєї ратифікаційної грамоти чи грамоти про приєднання, чи заяви про розповсюдження її дії.

Реалізуючи вимоги статей 3, 4 і 6 Конвенції, постановою Кабінету Міністрів України № 61 від 18 січня 2003 р. «Про надання повноважень на проставлення апостиля, передбаченого Конвенцією, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів» (далі – Постанова КМУ № 61) [10], були визначені органи, які відповідно до їх компетенції уповноважені проставляти апостиль на документах, виданих на території України:

– Міністерство освіти і науки – на офіційних документах, виданих навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами і організаціями, що стосуються сфери освіти і науки;

– Міністерство юстиції – на документах, що видаються органами юстиції та судами, а також на документах, що оформляються нотаріусами України;

– Міністерство закордонних справ – на всіх інших видах документів. Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року № 1109 [11] були внесені

зміни до постанови КМУ № 61 і повноваження на проставлення апостиля на документах про державну реєстрацію актів цивільного стану були передані Міністерством юстиції до Державної


6/2013

61

реєстраційної служби України із внесенням відповідних змін до Положення про Державну реєстраційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 401 [12]. Зрозуміло, що Державній реєстраційній службі України надано повноваження на проставлення апостиля на певних категоріях документів. Зокрема, на документах, що видаються цією Службою та структурними підрозділами територіальних органів Міністерства юстиції, які забезпечують реалізацію повноважень Державної реєстраційної служби (це, наприклад, свідоцтва про державну реєстрацію актів цивільного стану, відповідні довідки, видані органам РАЦС, тощо).

Відповідно до пункту 2 постанови КМУ № 61, Міністерству закордонних справ, Міністерству освіти і науки, Міністерству юстиції доручалось затвердити Правила проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання на території інших держав, та за погодженням з Міністерством фінансів затвердити у місячний строк розмір та порядок оплати послуг з проставлення апостиля. На виконання Постанови спільним наказом Міністерства закордонних справ України, Міністерства юстиції України і Міністерства освіти і науки України від 05.12.2003 р. № 237/803/151/5 [13] були затверджені Правила проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання на території інших держав (далі – Правила), які регламентують порядок проставлення апостиля на офіційних документах, що виходять з України.

У цьому документі була здійснена не досить вдала спроба імплементувати у національне законодавство України положення Конвенції про апостиль і встановити процесуальні норми щодо порядку оформлення українських документів для подальшого їх використання на території держав – учасниць Конвенції шляхом проставлення на них штампа «Апостиль».

Правила складаються з 22 пунктів, якими визначено, на яких документах проставляється апостиль, встановлено причини відмови у проставленні апостиля, регламентовано процедуру проставлення апостиля, зазначено порядок подання документів для проставлення штампа «Апостиль», а також термін розгляду документів, поданих на проставлення апостиля, встановлено вимогу щодо ведення журналу реєстрації проставлення апостилів та наведено зразок сертифіката апостиля.

Реалізація положень зазначеного нормативно-правового акта пов’язана з низкою проблем. Зокрема, потребують конкретизації основні етапи процедури апостилювання. Наприклад, у п. 8 Правил зазначено, що посадові особи компетентних органів повинні мати зразки підписів посадових осіб, від яких виходять чи можуть виходити офіційні документи, у той час як коло таких осіб досі залишається невизначеним, як і сама процедура витребування та каталогізації зразків підписів і печаток у відповідних органах. Це передусім пов’язано із законодавчою невизначеністю поняття «офіційний документ». Хоча це поняття і вживається у Конвенції про апостиль, його визначення Конвенція не містить. Натомість у статті 1(2) подано перелік категорій документів, які вважаються офіційними, включаючи невідому досі вітчизняному законодавству категорію «адміністративні документи», що, до того ж, можуть мати або не мати пряме відношення до комерційних або митних операцій. Не дивлячись на те, що Спеціальна Комісія 2009 року зазначила, що правом Держави походження визначається офіційний характер документа і нагадала, що перелік офіційних документів у статті 1 (2) не є вичерпним [14], норми про адміністративний документ були без змін перенесені у Правила.

Така нечіткість положень та невизначеність вичерпного переліку вимог до оформлення різних категорій документів, які подаються для проставлення апостиля (рішення суддів, довідки про відсутність судимості тощо) пов’язана з багатьма проблемами правозастосовної практики. Наприклад, відповідно до практики проставлення апостилів, що склалася у відділі правової допомоги та легалізації документів Департаменту нотаріату та реєстрації адвокатських об’єднань Міністерства юстиції України1, штамп ставився лише на документах з гербовою печаткою. Наприклад, деякі довідки, що видаються органами суду, можуть містити печатку «Для довідок». Оскільки вимога щодо обов’язкової наявності гербової печатки на офіційних документах, поданих для проставлення апостиля, у нормативно-правових актах прямо не зафіксована, формально виникали труднощі при обґрунтуванні відмови у проставленні апостиля на таких документах.

Загалом основним проблемним аспектом, пов’язаним із Правилами проставлення апостиля в Україні, є концептуальна невідповідність механізму імплементації міжнародних норм у

1 На сьогодні зазначений департамент має назву Департамент нотаріату та банкрутства Міністерства юстиції України.


6/2013

62

національне законодавство. Відзначимо, що у нашому дослідженні під механізмом імплементації ми розуміємо внутрішньодержавний організаційно-правовий механізм, що включає комплекс національно-правових засобів, які забезпечують імплементацію норм міжнародного права у внутрішньодержавний правопорядок, та державних владних інститутів, що безпосередньо реалізують приписи держави щодо імплементації міжнародних зобов’язань [15].

По-перше, при створенні Правил міжнародно-правові норми були просто механічно перенесені із Конвенції у законодавство України без урахування особливостей правової системи нашої держави. З іншого боку, з принципу свободи вибору заходів імплементації [4, с. 66] випливає, що держава може і має обирати конкретні національно специфічні способи та заходи для застосування у ході імплементації конкретної норми у відповідності до системи законодавства цієї держави. По-друге, видається необхідним урегулювати загальні засади реалізації визначеної Конвенцією процедури проставлення штампа «Апостиль» на рівні закону, а не на рівні відомчого нормативно-правового акта.

Оскільки після затвердження Правил широке коло процесуальних питань проставлення штампа «Апостиль» усе ще залишалися невирішеними, виникла необхідність у прийнятті значної кількості додаткових галузевих нормативно-правових актів та наданні офіційних роз’яснень із певних питань.

Досі існує потреба у законодавчому закріпленні деталізованого механізму засвідчення окремих категорій документів, які проходять його у декілька етапів (медичні довідки, довідки, видані підприємствами, установами та організаціями, що стосуються сфери освіти, довідки про реєстрацію місця проживання (перебування) на території України тощо). Це питання вже було частково вирішено Міністерством освіти та науки, молоді та спорту України щодо порядку оформлення документів, які видаються підприємствами, установами та організаціями, що стосуються сфери освіти та науки. Так, наказом Міністерства освіти і науки України від 10 березня 2009 року № 220 був затверджений Порядок проставлення в Міністерстві освіти і науки України апостиля на офіційних документах, виданих навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами і організаціями, що стосуються сфери освіти і науки [16]. У цьому Порядку врегульовані питання проставлення спеціального штампа «Апостиль» на офіційних документах про освіту та вчені звання, які були складені на території України, та зазначено перелік нормативних актів, у яких визначені документи, що стосуються сфери освіти і науки, і на яких може бути проставлено апостиль. Зроблено спробу виділити деякі види адміністративних документів, до яких віднесено архівні довідки, навчальні плани, довідки, які видаються навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами й організаціями, що стосуються сфери освіти і науки. Значним кроком уперед стало передбачене вказаним Порядком введення автоматизованої бази документів, які подаються для проставлення апостиля, та формування архіву таких документів в електронному вигляді.

Крім зазначеного Порядку, Міністерство освіти і науки прийняло ще низку відомчих нормативів, що визначають організаційні заходи здійснення процедури проставлення апостиля: наказ Міністерства освіти і науки України від 20.05.2009 № 428 «Про заходи щодо підготовки документів до проставлення апостиля» [17] та наказ МОН від 26.10.2010 № 1012 «Деякі питання нострифікації та апостилювання» [18].

Проблеми процесуально-організаційного характеру вирішувалися також Міністерством юстиції та Державною реєстраційною службою України. Так, зокрема, з метою вдосконалення роботи з питань проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання на території інших держав, та упорядкування надання адміністративної послуги з проставлення апостиля наказом Міністерства юстиції України від 11.09.2007 № 757/5 «Про організацію роботи з питань проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання на території інших держав» (із змінами і доповненнями) [19], були затверджені форми заяв, що подаються фізичними та юридичними особами для проставлення апостиля чи оформлення документів для подальшої консульської легалізації, та зменшені терміни розгляду документів, поданих безпосередньо фізичною особою, якої вони стосуються, або її родичами, за умови документального підтвердження родинних чи шлюбних відносин, для проставлення апостиля.

Установлення вимоги письмової форми для заяви на проставлення штампа «Апостиль» має велике практичне значення. У Конвенції про апостиль та у пункті 19 Правил передбачено лише вимогу щодо зазначення порядкового номера, який відповідає пункту 8 штампа апостиля; дати і ким проставлений апостиль (пункт 6 і 7 штампа апостиля); прізвища особи, яка підписала поданий документ, та якість, в якій вона виступала, а стосовно документів, які не підписані, – назву органу,


6/2013

63

що проставив печатку або штамп (пункт 2 і 3 штампа апостиля). У заявах же зазначається прізвище, ім’я та по батькові особи, яка подає документи для проставлення апостиля, назва документа, що посвідчує особу, місце її проживання, назва країни, де буде використовуватись документ, а також назва і реквізити самого документа. Крім того, при поданні документа на апостилювання заявнику видається корінець цієї заяви, який він пред’являє для отримання вже оформленого документа.

Ці заходи спрямовані на запобігання корупційним ризикам та зловживанням з боку осіб, уповноважених на проставлення апостиля, а також можливим шахрайським діям заявників та здійснення своєчасних заходів реагування та повідомлення відповідних правоохоронних органів у випадку подання підробних документів. Окрім того, вони передбачають можливість надання консультацій правового характеру з питань специфіки оформлення окремих категорій документів відповідно до вимог іноземних країн. Статистичний аналіз заяв може бути використаний для здійснення моніторингу щодо кількісних та видових характеристик документів, поданих для проставлення апостиля.

Наказом Міністерства юстиції України від 19.01.2012 № 94/5 «Про встановлення порядку роботи по проставленню апостиля на документах про державну реєстрацію актів цивільного стану» [20] були затверджені терміни розгляду заяв для проставлення апостиля на документах про державну реєстрацію актів цивільного стану та затверджено аналогічні до зазначених вище форми заяв, що подаються до Державної реєстраційної служби України для проставлення апостиля на таких документах.

Отже, приєднання України до Гаазької Конвенції 1961 року стало значним кроком на шляху до залучення нашої країни до світових процесів у сфері уніфікації міжнародного документообігу. Хоча заміна складної і тривалої процедури консульської легалізації документів для дії за кордоном одноступеневою процедурою проставлення спеціального штампа «Апостиль» є важливим етапом забезпечення ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів, багато процедурно-процесуальних та організаційних елементів проставлення цього штампа потребують доопрацювання для обґрунтованої імплементації у систему національного законодавства України.

Список використаних джерел: 1. Попков В. В. Уніфікація норм міжнародного приватного права в рамках Гаазької

конференції : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03 / В. В. Попков // Київський національний ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2006.

2. Довгерт А. С. Міжнародне приватне право на сучасному етапі розвитку України / А. С. Довгерт // Українське право. – 2004. – № 1 (17). – С. 151–163.

3. Мережко О. О. Становлення правової системи України в контексті сучасного міжнародного права / О. О. Мережко, М. І. Неліп. – К., 1998. – С. 10–13.

4. Теліпко В. Е. Міжнародне публічне право : навчальний посібник / В. Е. Теліпко, А. С. Овчаренко ; за заг. ред. Теліпко В. Е. – К. : Центр учбової літератури, 2010. – 608 с.

5. Шиб Тарас. Співвідношення міжнародного та національного права України [Електронний ресурс] / Тарас Шиб // Журнал Верховної Ради України «Віче». – Режим доступу : http://www.viche.info/journal/2430/.

6. Денисов В. Н. Взаємодія міжнародного права з внутрішнім правом України / За ред. В. Н. Денисова. – К. : Юстініан, 2006. – 672 с.

7. Про приєднання України до Конвенції, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів : Закон України від 10 січня 2002 р. № 2933-III // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 23. – Ст. 153.

8. La legalization des actes officials etrangers conference de la Haye de droit international prive rapport etali par Georges A.L.Droz secretaire au Bureau permanent [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.hcch.net/upload/apostille1959pd01.pdf.

9. Лист Міністерства юстиції України від 18 травня 2005 р. № 26-28-205 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v-205323-05.

10. Про надання повноважень на проставлення апостиля, передбаченого Конвенцією, що скасовує вимогу легалізації іноземних офіційних документів : постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 2003 р. № 61 // Урядовий кур’єр. – 2003. – № 17.

http://www.viche.info/journal/2430/

http://www.hcch.net/upload/apostille1959pd01.pdf

http://zakon.rada.gov.ua


6/2013

64

11. Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України : постанова Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 р. № 1109 // Офіційний вісник України. – 2011. – № 84. – Ст. 3078.

12. Про Положення про Державну реєстраційну службу України : Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. № 401/2011 // Офіційний вісник Президента України. – 2011. – № 10. – Ст. 554.

13. Правила проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання на території інших держав, затверджені наказом Міністерства закордонних справ України, Міністерства юстиції України і Міністерства освіти і науки України від 5 грудня 2003 р. № 237/803/151/5 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 51. – Ст. 2708.

14. Conclusions and recommendations of the special commission on the practical operation of the hague apostille, service, taking of evidence and access to justice conventions (2 to 12 February 2009). – 2009. – 14 р.

15. Луць Людмила. Конституційно-правовий механізм взаємодії норм міжнародного та національного права : деякі теоретичні аспекти [Електронний ресурс] / Людмила Луць. – Режим доступу : http://www.lawyer.org.ua/?w=r&i=14&d=409.

16. Порядок проставлення в Міністерстві освіти і науки України апостиля на офіційних документах, виданих навчальними закладами, державними органами, підприємствами, установами і організаціями, що стосуються сфери освіти і науки, затверджений. наказом Мін’юсту України від 10 березня 2009 р. № 220 // Офіційний вісник України. – 2009. – № 23. – Ст. 761.

17. Про заходи щодо підготовки документів до проставлення апостиля : наказ Міністерства освіти і науки України від 20 травня 2009 р. № 428 [Електроний ресурс]. – Режим доступу : http://www.mon.gov.ua/index.php/ua/?option=com_content&view=article&catid=40&id=6630.

18. Деякі питання нострифікації та апостилювання : наказ Міністерства освіти і науки України від 26 жовтня 2010 р. № 1012 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.mon.gov.ua/index.php/ru/diyalnist/nostrifikatsiya/6631.

19. Про організацію роботи з питань проставлення апостиля на офіційних документах, призначених для використання на території інших держав : наказ Міністерства юстиції України від 11 вересня 2007 р. № 757/5 (чинний з 1 жовтня 2007 р.) // Офіційний вісник України. – 2007. – № 70. – Ст. 2661.

20. Про встановлення порядку роботи по проставленню апостиля на документах про державну реєстрацію актів цивільного стану : наказ Мін’юсту України від 19 січня 2012 р. № 94/5 (чинний з 10 лютого 2012 р.) // Офіційний вісник України. – 2012. – № 9. – Ст. 337.

* Дьомкіна Ганна Сергіївна – здобувач Інституту законодавства Верховної Ради

України, начальник відділу аналітично-методичної роботи Департаменту нотаріату та банкрутства Міністерства юстиції України.

УДК 347.772/774 Галина Михайлюк *

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ ІНТЕЛЕКТУАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ: КОНСТИТУЦІЙНО-

ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ

Стаття присвячена конституційно-правовому аналізу забезпечення прав інтелектуальної власності в аспекті гармонізації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС. Визначено, що в умовах конституційної реформи у конституційно-правовій доктрині спостерігаються певні зрушення щодо основної форми захисту цивільних прав, закріпленої у статті 55 Конституції України, – судової, а саме у зв’язку із переосмисленням конституційно-правового статусу Верховного Суду України та зміною обсягу й змісту його повноважень. Окреслюються деякі проблеми, які виникають у зазначеній сфері, та пропонуються шляхи їх вирішення.

Ключові слова: об’єкти права інтелектуальної власності, засоби забезпечення прав, захист прав, промислова власність.

Михайлюк Г. О. Обеспечение прав интеллектуальной собственности: конституционно-

правовой анализ. Статья посвящена конституционно-правовому анализу обеспечения прав интеллектуальной

собственности в аспекте гармонизации отечественного законодательства с законодательством

http://www.lawyer.org.ua/?w=r&i=14&d=409

http://www.mon.gov.ua/index.php/ua/?option=com_content&view=article&catid=40&id=6630

http://www.mon.gov.ua/index.php/ru/diyalnist/nostrifikatsiya/6631


6/2013

65

ЕС. Установлено, что в условиях конституционной реформы, в конституционно-правовой доктрине наблюдаются определенные изменения относительно основной формы защиты гражданских прав, закрепленной в статье 55 Конституции Украины, – судебной, а именно в связи с переосмыслением конституционно-правового статуса Верховного Суда Украины и изменением объема и содержания его полномочий. Очерчиваются некоторые проблемы, возникающие в упомянутой сфере, и предлагаются пути их решения.

Ключевые слова: объекты права интеллектуальной собственности, способы обеспечения прав, защита прав, промышленная собственность.

Mykhailiuk G. O. The Assertion of Intellectual Property Rights: Constitutional Analysis. The article is devoted to the constitutional analysis of intellectual property rights assertion within

the approximation of national legislation to the EU law. It has been established, that in terms of constitutional reform, changes in constitutional doctrine as to the main form of civil rights protection, prescribed in the Article 55 of Constitution of Ukraine – judicial one, have been observed, namely in connection with the review of the constitutional status of the Supreme Court of Ukraine and changes in the volume and content of its authority. Some problems in the abovementioned sphere have been stated and the solutions have been offered.

Keywords: objects of intellectual property rights, means of rights assertion, protection of rights, industrial property.

Право інтелектуальної власності України останнім часом привертає дедалі більшу увагу

науковців і практиків у різних аспектах, що, зокрема, пов’язано з намірами наближення вітчизняного законодавства до законодавства Європейського Союзу.

Із закріпленням поняття інтелектуальної власності у Конституції України і прийняттям присвячених її регулюванню спеціальних законів, заснованих уже в умовах ринкової економіки, зазнали змін основи конституційно-правового регулювання у цій сфері.

Законодавство України про інтелектуальну власність знаходиться у процесі становлення, яке відбувається одночасно з розвитком державності та формуванням правової держави. Варто відзначити, що вперше термін «інтелектуальна власність» було згадано лише в 1991 році в Законі України «Про власність» на відміну від європейських країн, де цей термін увійшов до юридичного обігу після прийняття у 1967 році Стокгольмської конвенції про заснування Всесвітньої організації інтелектуальної власності [1].

Потребу об’єктивної необхідності дослідження проблем забезпечення прав на об’єкти права інтелектуальної власності було згадано у наукових працях Орлюк О. П., Венедиктової І. В., Розгон О. В., Бошицького Ю. Л., Підопригори О. Л., Жарова В. О., проте вони містять лише фрагментарні наукові розробки без здійснення конституційно-правового аналізу.

Генезисом забезпечення прав на об’єкти інтелектуальної власності є розділ 2 Конституції України, тому що інтелектуальна власність є, в першу чергу, свободою та правом людини. Отже, досліджуючи регулювання права інтелектуальної власності, необхідно мати на увазі положення всього розділу Основного закону, які стосуються свобод людини, а не окремих його статей, в яких прямо передбачені норми, що регулюють творчий розвиток особистості.

Правові засади розвитку творчої діяльності людини й охорони її результатів закладені у частині 1 статті 54 Конституції України, яка проголосила свободу літературної, художньої, наукової творчості, захист інтелектуальної власності, авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв’язку з різними видами інтелектуальної діяльності. Частиною 1 статті 41 Конституції України передбачено право кожного володіти, користуватися і розпоряджатися результатами своєї інтелектуальної та творчої діяльності. Основний принцип охорони інтелектуальної власності закріплено у частині 2 статті 54 Конституції України – кожен громадянин має право на результати своєї інтелектуальної, творчої діяльності; ніхто не може використовувати або поширювати їх без його згоди, за винятками, встановленими законом.

Основний Закон у ст. 13 проголошує, що «держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання...» Відповідно до конституційного принципу забезпечення доступності судового захисту прав і свобод людини (стаття 55 Конституції України) кожен суб’єкт має право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових і службових осіб. Норми Конституції України є нормами прямої дії, тому за захистом прав людини в сфері інтелектуальної власності можна звертатись до суду навіть безпосередньо, спираючись тільки на норми Конституції України.


6/2013

66

Переважна більшість загальних способів захисту об’єктів права інтелектуальної власності регулюються цивільним законодавством, однак сьогодні, в умовах конституційної реформи, можна говорити, що у конституційно-правовій доктрині відбуваються певні зміни, які стосуються основної форми захисту цивільних прав, закріпленої у статті 55 Конституції України, – судової, а саме: через переосмислення конституційно-правового статусу Верховного Суду України планується змінити обсяг і зміст його повноважень, розглядається можливість надання постановам Пленуму Верховного Суду прецедентного характеру та права законодавчої ініціативи профільним комітетам Верховної Ради тощо (на підставі статті 125 Конституції України та статті 38 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Домінуючою точкою зору в світлі забезпечення захисту права інтелектуальної власності є його поділ на два різновиди, а саме: юрисдикційний та неюрисдикційний. Перший забезпечується у судовому порядку судами та іншими уповноваженими на це державними органами, другий – здійснюється особами самостійно. Суб’єкт права інтелектуальної власності, право якого порушене, має можливість звернутися до відповідного державного органу за захистом, який у разі необхідності повинен надати такий захист.

Крім того, юрисдикційний спосіб захисту права інтелектуальної власності поділяється на окремі види – цивільно-правовий (який, в свою чергу, поділяється на загальні і спеціальні засоби), кримінально-правовий та адміністративно-правовий.

На міжнародному рівні забезпечення прав на об’єкти права інтелектуальної власності здійснюється відповідно до Угоди про торговельні аспекти прав інтелектуальної власності [5], ухваленої Світовою організацією торгівлі на підставі Рішення Ради 94/800/ЕС [6]. Угода містить значну кількість норм, що стосуються засобів охорони прав інтелектуальної власності, які впроваджуються в практику всіма державами – членами СОТ, в тому числі й Україною з 2008 року.

Крім того, як зазначено Планом дій «Україна-ЄС», прийнятим у лютому 2005 року, Україна має «забезпечити рівень захисту, аналогічний до існуючого в Співтоваристві, включаючи ефективні засоби забезпечення дотримання таких прав» відповідно до положень Угоди про партнерство і співробітництво (стаття 50) [7]. Зокрема, це має бути здійснено шляхом приєднання України до багатосторонніх конвенцій про права на інтелектуальну власність, забезпечення застосування законодавства щодо торговельних марок і географічних позначень, ефективного впровадження санкцій при порушенні прав на інтелектуальну власність та забезпечення належного доступу до перегляду судових справ тощо.

Необхідно наголосити, що навіть питання класифікації об’єктів права інтелектуальної власності, на які має поширюватись забезпечення прав, належить до числа дискусійних, оскільки в умовах сьогодення відсутній уніфікований підхід до об’єднання об’єктів права інтелектуальної власності у групи за певними критеріями.

За Стокгольмською конвенцією до об’єктів права інтелектуальної власності належать: літературні, художні твори та наукові праці; виконавська діяльність артистів, фонограми і телерадіопередачі; винаходи у всіх галузях суспільної діяльності людини; наукові відкриття; промислові зразки; товарні знаки, знаки обслуговування, комерційні найменування та позначення. Передбачено також права, пов’язані із захистом від недобросовісної конкуренції (стаття 2) тощо [2, с. 705].

Вельми цікавим є той факт, що поняття «об’єкти права інтелектуальної власності» на законодавчому рівні закріплено відразу в декількох правових актах: у статті 420 Цивільного кодексу України («до об’єктів права інтелектуальної власності, зокрема, належать: літературні та художні твори; комп’ютерні програми; компіляції даних (бази даних); виконання; фонограми, відеограми, передачі (програми) організацій мовлення; наукові відкриття; винаходи, корисні моделі, промислові зразки; компонування (топографії) інтегральних мікросхем; раціоналізаторські пропозиції; сорти рослин, породи тварин; комерційні (фірмові) найменування, торговельні марки (знаки для товарів і послуг), географічні зазначення; комерційні таємниці»); у пункті 46 частини першої статті 4 Митного кодексу України («об’єкти права інтелектуальної власності – об’єкти авторського права і суміжних прав, винаходи, корисні моделі, промислові зразки, торговельні марки, географічні зазначення (зазначення походження товарів) та сорти рослин» [3]); у наказі Міністерства культури і туризму України «Про затвердження Методичних рекомендацій з обліку нематеріальних активів кіновиробництва» від 2 квітня 2008 року № 353/0/16-08 [4] («об’єкти права інтелектуальної власності – відкриття, винаходи, корисні моделі, промислові зразки, раціоналізаторські пропозиції, знаки для товарів і послуг, результати науково-дослідних робіт,


6/2013

67

твори мистецтва та інші результати інтелектуальної праці»). Важливо наголосити, що зазначені дефініції не ідентичні за своїм змістом. З цих підстав вважаємо, що існування різних класифікацій об’єктів права інтелектуальної власності у кількох нормативно-правових актах, зміст яких вже визначений в інших законах, є недоцільним.

В одній з останніх ініціатив ЄС – Директиві Європейського Парламенту та Ради 2004/48/ЕС про забезпечення дотримання прав інтелектуальної власності зазначено, що «всі держави-члени мають застосовувати ефективні, переконливі, пропорційні заходи і покарання до осіб, пов’язаних зі створенням та поширенням контрафактної та піратської продукції з метою забезпечення необхідного рівня захисту права власників в ЄС» [8].

Система забезпечення захисту права інтелектуальної власності в Україні має розрізнений та неузгоджений характер через інколи суперечливий між собою зміст правових норм, які містяться в чинних законах України про інтелектуальну власність. Переважна більшість законодавчих актів у сфері права інтелектуальної власності формувалася більше ніж десятиліття, тому, в зв’язку з цим, чинне законодавство України, без сумнівів, потребує оновлення та доопрацювання.

Зобов’язання України з приведення законів у сфері інтелектуальної власності до стандартів ЄС зумовлюють домінуючу роль права ЄС у розвитку національного законодавства і гармонізації права інтелектуальної власності в межах європейського регіону [9].

Від створення дієвої системи забезпечення прав на об’єкти права інтелектуальної власності залежить міцність фундаменту для інноваційної моделі розвитку України, її модернізації та підвищення конкурентоспроможності у світовій соціально-економічній системі. Створення додаткового та вагомого механізму боротьби з порушеннями законних прав та інтересів осіб, яким належать права на об’єкти права інтелектуальної власності, сприятиме виконанню Україною своїх міжнародних зобов’язань, забезпеченню ефективного захисту прав інтелектуальної власності на національному та міжнародному рівнях.

Список використаних джерел: 1. Конвенція про заснування Всесвітньої організації інтелектуальної власності від 14 липня

1967 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/995_169. 2. Юридична енциклопедія : В 6 т. / Редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.

: «Укр. енцикл.», 1998. 3. Митний кодекс України : Кодекс України від 13 березня 2012 року [Електронний ресурс].

– Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/4495-17. 4. Про затвердження Методичних рекомендацій з обліку нематеріальних активів

кіновиробництва : наказ Міністерства культури і туризму України від 2 квітня 2008 року № 353/0/16-08 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/?code=v0353655-08.

5. Угода про торговельні аспекти прав інтелектуальної власності від 15 квітня 1994 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/rada/show/981_018.

6. Council Decision 94/800/EC (of 22 December 1994) concerning the conclusion on behalf of the European Community, as regards matters within its competence, of the agreements reached in the Uruguay Round multilateral negotiations (1986–1994) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:31994D0800:EN:HTML.

7. Угода про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/998_012.

8. Directive 2004/48/ЕС On the Enforcement of Intellectual Property Rights [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://ec.europa.eu/internal_market/iprenforcement/directive/index_en.htm.

9. Право інтелектуальної власності Європейського Союзу та законодавства України / За редакцією Ю. М. Капіци : кол. авторів : Ю. М. Капіца, С. К. Ступак, В. П. Воробйов та ін. – К. : Видавничий дім «Слово», 2006. – 1104 с.

* Михайлюк Галина Олегівна – кандидат юридичних наук, консультант відділу

європейського права та міжнародної інтеграції Інституту законодавства Верховної Ради України.

http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/995_169

http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/4495

http://zakon.nau.ua/doc/?code=v0353655

http://zakon1.rada.gov.ua/rada/show/981_018

http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/998_012

http://ec.europa.eu/internal_market/iprenforcement/directive/index_en.htm


6/2013

68

УДК 347.121.2 Лілія Федюк *

ПРАВО ЮРИДИЧНОЇ ОСОБИ НА ІНДИВІДУАЛЬНІСТЬ

У цій статті досліджується право на індивідуальність юридичних осіб. Доводиться, що дане право є особистим немайновим. До його змісту входять правомочності з володіння, користування, розпоряджання своєю індивідуальністю та її окремими ознаками. В результаті пропонуються відповідні зміни до законодавства.

Ключові слова: юридична особа, особисті немайнові права, право на індивідуальність. Федюк Л. В. Право юридического лица на индивидуальность. В данной статье рассматривается право на индивидуальность юридических лиц.

Доказывается, что это право является личным неимущественным. Его содержание включает в себя полномочия по владению, использованию, распоряжению своей индивидуальностью и его отдельными качествами. В результате предлагаются соответственные изменения к законодательству.

Ключевые слова: юридическое лицо, личные неимущественные права, средства индивидуализации.

Fedyuk L. V. The right legal persons on individuality. This article examines the right to personality of legal persons. It is necessary, that this right is a

personal moral right. Its content includes powers for fluent, use and orders its individualities and its specific features. As a result of proposed changes to the legislation.

Keywords: legal person, moral rights, right on individuality. Юридична особа, вступаючи в цивільні правовідносини від свого імені, індивідуалізується за

допомогою певних засобів. Через ці інструменти юридична особа ідентифікується, проводить розрахунки, забезпечує персоніфікацію, презентабельність і комунікацію. Ними можуть бути передбачені чинним законодавством певні засоби індивідуалізації (найменування юридичної особи, місце знаходження юридичної особи) та інші, за допомогою яких юридична особа виділяється серед маси інших собі подібних організацій. Проте з’являються нові поняття, що не враховані законодавством, і вони потребують додаткової регламентації. Відповідно до потреб сьогодення, виникає необхідність в дослідженні індивідуалізації та права на індивідуальність юридичної особи.

Цивільно-правова індивідуалізація як діяльність здійснюється в індивідуально-правових формах шляхом використання особливих правових інструментів, що об’єднуються єдиним поняттям засоби індивідуалізації юридичної особи та результатів його діяльності. Це також відноситься і до виділення результатів діяльності організації. В науці це питання розглядалося такими вченими, як В. А. Дмітрієв, Т. М. Малиновська, Ж. В. Нор, С. І. Чорнооченко, В. І. Бобрик.

Нам необхідно дослідити, до яких прав тяжіє за своєю юридичною природою право на індивідуальність, який зміст воно в себе включає. Для цього ми з’ясуємо також саме поняття індивідуальності.

Кожна юридична особа може бути своєрідною, володіти індивідуальністю, яка вирізняє дане утворення від інших суб’єктів цивільних правовідносин. Під індивідуальністю (від лат. individuitas – неподільне) розуміють неповторну своєрідність якого-небудь явища, окремої істоти, людини [1], що включає в себе особливості характеру й психічного складу, які відрізняють одну особу від іншої [2], рівень розвитку особистості [3, с. 228], основну властивість індивіда в особі [4, с. 140], оскільки особа є носієм індивідуальних властивостей, певних характерних ознак [5, с. 496].

У самому ж загальному плані індивідуальність є особливістю, що характеризує особистість в її якісних відмінностях, протиставляється типовому як загальному, властивому всім суб’єктам даного класу або значної їх частини. Традиційно індивідуальне завжди протиставляється груповому. Стосовно юридичної особи, індивідуальні риси кожної організації фактично протистоять загальним ознаками юридичної особи як абстрактної юридичної конструкції, що об’єднує зазначений різновид суб’єктів цивільного права.

Звичайно, сам по собі термін «індивідуальність» більше застосовується до фізичних осіб. Насамперед, це стосується наявності у конкретної фізичної особи вроджених природних, психічних, фізіологічних властивостей і якостей, і такі якості притаманні індивіду від природи.


6/2013

69

Набагато складніше вирішується питання про індивідуалізацію юридичної особи. Заперечення існування певних індивідуальних, особливих рис у кожної конкретної організації неприпустимо, оскільки конкретна юридична особа відмінна від подібних організацій, що говорить про її особливості. Володіння індивідуальними рисами є необхідною і обов’язковою умовою повноцінної, реальної участі конкретної організації в цивільному обороті. Тільки будучи належним чином індивідуалізованою, тобто виділеною з маси інших юридичних осіб, організація об’єктивно може вступати в суспільні відносини.

Участь юридичної особи в суспільних відносинах не може бути знеособленим, так як це суперечить як здоровому глузду, так і загальним засадам цивільно-правового регулювання суспільних відносин. Будь-яке правовідношення передбачає якусь визначеність, персоніфікованість в його суб’єктному складі, хоча ступінь визначеності, звичайно ж, може бути різною. Так, в абсолютних правовідносинах конкретно визначено, відомо лише одна особа – носій суб’єктивного права, всі інші є зобов’язаними особами. У відносних правовідносинах точно визначені, персоніфіковані всі його учасники [6, с. 84].

Індивідуалізація юридичної особи в цілому ряді випадків переслідує не тільки цивільно-правові цілі, а тому має не лише цивільно-правове значення. Зокрема, вона може бути спрямована на рішення адміністративно-правових, податкових, бюджетних, процесуальних і навіть не правових завдань (наприклад, обліково-контрольних, статистичних). Індивідуалізація юридичної особи необхідна не тільки в сфері суспільних відносин, що становлять предмет цивільного права, а й в інших сферах відносин, що включаються в сферу правового регулювання [7, с. 91].

Індивідуалізація юридичної особи має місце в різних сферах суспільного життя, здійснюється за допомогою цілого набору правових інструментів, що використовуються в залежності від характеру правовідносин, в які вступає організація. Якщо мова йде про правову індивідуалізацію юридичної особи, а точніше, цивільно-правову, то доцільним буде підхід, в основі якого лежить положення про цивільно-правову індивідуалізацію як про правомірну, юридично значиму діяльність, що протікає в певних цивільно-правових формах.

Цивільно-правову індивідуалізацію юридичної особи слід в першу чергу розглядати як процес самовирізнення організації серед інших учасників цивільних правовідносин. Індивідуалізація юридичної особи є комплексом цілком визначених і закріплених чинним законодавством і звичаями ділового обороту дій, тобто діяльність, спрямована на досягнення конкретної мети – виділитися, відокремитися серед інших юридичних осіб. Таким чином, основна мета цивільно-правової індивідуалізації відокремлення юридичної особи серед суб’єктів цивільних правовідносин [7, с. 92].

Юридична особа повинна відрізнятися серед інших, мати виключне право на здатність відрізнятися та на засоби індивідуалізації. Її специфічні ознаки повинні мати правовий режим, вона однозначно повинна сприйматися в законодавстві, на практиці, і чим більше ознак, тим більше вона має відмінну здатність на свою систематику і правову охорону. Характерні індивідуалізуючі ознаки вибираються засновниками юридичної особи, набуваються в процесі її легалізації та діяльності [8].

Нерідко індивідуалізація конкретної юридичної особи й результатів її діяльності одночасно здійснюється за кількома напрямками, з використанням певної сукупності засобів індивідуалізації, аж до розробки і використання власного оригінального фірмового стилю. Фірмовий стиль представляє собою ряд прийомів, які забезпечують, з одного боку, певну єдність усіх виробів організації а з іншого – протиставляють організацію та її продукцію конкурентам і їх товарам. Як складові елементи, у фірмовий стиль включаються товарний знак, логотип (спеціально розроблене оригінальне зображення повного або скороченого найменування юридичної особи або групи його товарів), фірмовий блок (об’єднані в композицію знак і логотип, включаючи фірмові гасла, фірмовий колір, фірмовий комплект шрифтів) [9, с. 5].

Допомагає індивідуалізувати юридичну особу логотип, оскільки основна його функція полягає в представленні як самої особи, так і результату її діяльності. Він є інтегруючим візуальним представницьким засобом індивідуалізації деяких юридичних осіб, який за своєю юридичною природою наближений до торговельної марки. До юридичних ознак логотипу відносять розрізняльну здатність, що проявляється в асоціативності із власником прав на логотип; охоронну здатність, яка повинна виникати з моменту першого використання, але в подальшому не виключати реєстрацію права на логотип за процедурою прав на торговельні марки; допустимість логотипу, яка визначається за вимогами права та не суперечить нормам моралі.

На нього виникає особисте немайнове право, як засіб, що індивідуалізує юридичну особу.


6/2013

70

Хоча логотип не віднайшов свого регулювання у законодавстві, він широко використовується з рекламною метою, його доцільно використовувати для збереження та розширення кола споживачів та при виході на зовнішні ринки. Ми згодні з Т. М. Малиновською, яка вважає за доцільне в цивільному законодавстві врегулювати право на логотип і наслідки його порушення, та що назріла проблема на міжнародному рівні врегулювати відносини з приналежності права на логотип і наслідків порушення цього права тощо [10, с. 120].

Юридична особа може мати право і на бренд як індивідуалізуючу ознаку. Під брендом розуміється як саме фірмове найменування, так і найбільш вдалі товарні групи, що пропонуються споживачу як запорука їх підтвердженої зусиллям юридичної особи репутації. Це поняття існує на ринку України, але відсутнє регулювання право на бренд, тому слід ввести в цивільне законодавство норму, яка б закріплювала дане право. З огляду на єдність правового регулювання інституту індивідуалізації Т. М. Малиновська пропонує доповнити статтю 33 Господарського кодексу України «Неправомірне використання ділової репутації суб’єкта господарювання» такими словами: неправомірне використання ділової репутації – це використання бренду іншої компанії чи інших індивідуальних ознак, що призводять до змішування їх товарів, робіт, послуг [10, с. 132]. Необхідність забезпечення індивідуальності та охорони бренду засобами цивільного права базується на тому, як ми сприймаємо інформацію про юридичні особи і їх товари: від симпатій і антипатій. На сьогоднішній день бренд стає основою для процвітання юридичної особи. Деякі юридичної особи використовують індивідуальність як основу бренду, вони приваблюють тих клієнтів, які прагнуть чітко ідентифікувати себе з певними брендами. При першому застосуванні юридичною особою найменування в якості бренда на нього виникає абсолютне право його використання, а в подальшому протистояти використанню такого бренду іншими особами.

Бренд є результатом переважно творчої діяльності людини, він здатен стимулювати збут товарів, він є об’єктом права, як нематеріальне благо, і стосовно нього виникають суб’єктивні абсолютні права. Бренд може розглядатися і як нематеріальне благо, на яке юридична особа може мати абсолютне особисте немайнове право. Він є засобом, який допомагає індивідуалізувати ту чи іншу юридичну особу, тому повинен бути під охороною особистого немайнового права на індивідуальність.

Цивільне законодавство не регулює відносини і щодо використання в Інтернет адресах засобів індивідуалізації, власник яких наділений виключним правом їх використання. Такого роду неврегульованість викликає до життя немало конфліктних ситуацій, які вимагають якнайшвидшого вирішення. Єдиним шляхом вирішення існуючих і можливих у майбутньому конфліктних ситуацій може бути тільки залучення виниклих суспільних відносин в сферу правового регулювання, що передбачає розробку і прийняття законодавчого акта, який закріпив процедуру реєстрації Інтернет адреси [7, с. 32].

Науковцями пропонується ідентифікувати сайти, удосконалити і привести у відповідність із правом на найменування в Цивільному кодексі України та врахувати в Законі «Про охорону прав на знаки для товарів і послуг» або в спеціальному законі [10, с. 132]. Згодні з тим, що варто змінити статтю 420 Цивільного кодексу і включити доменні імена до переліку об’єктів права інтелектуальної власності, а також доповнити Книгу четверту главою «Доменні імена», в якій доцільно врегулювати правові аспекти виникнення права на доменні імена, зміст прав володільців тощо. Науковцями пропонується прийняти Закон України «Про доменні імена», в якому слід відобразити поняття доменного імені, його основні ознаки, порядок набуття, використання та припинення права на нього, порядок співвідношення доменних імен з іншими об’єктами права інтелектуальної власності, порядок взаємовідносин адміністратора та користувача доменним іменем, територіальні межі права на використання доменного імені, юрисдикцію, під яку підпадає те чи інше доменне ім’я, у тому числі угоди про реєстрацію доменних імен, особливості їх реєстрації, використання та захисту [11, с. 10].

Кожна юридична особа має право на індивідуальність. Індивідуальністю є своєрідність тої чи іншої особи, яку становить її особливість, яка складається з якісних відмінностей цієї особи. Завдяки індивідуальності та чи інша юридична особа протиставляється розумінню юридичної особи в цілому, чи окремого її виду, організаційно-правової форми.

Дослідники особистих немайнових прав фізичних осіб, розглядаючи право на індивідуальність, називали його різними поняттями. Так, М. Н. Малєіна виділяла право на індивідуальний вигляд, в яке вона включала право на зовнішній вигляд людини, право на власне зображення, запис голосу. В зміст права на індивідуальність вона включала можливість особи самостійно визначати свій зовнішній вигляд, з урахуванням суб’єктивних інтересів, смаків;


6/2013

71

використовувати його. Вчена казала з приводу захисту цього права, що ніхто не може піддаватися примусу, який порушує недоторканність особи та її право на індивідуальний вигляд, крім передбачених законом випадків [12, с. 54].

Для юридичних осіб термін «індивідуальний вигляд» та складові його елементи не підходять. З приводу змісту права, то доцільно взяти до уваги правомочності визначати та використовувати таке нематеріальне благо як індивідуальність.

Ж. В. Нор виділяє паралельно до права на індивідуальність фізичних осіб – для юридичної особи право на зовнішній образ як особисте немайнове право. Він аргументує це тим, що окремим категоріям працівників міністерств, відомств, установ видається формений одяг, що часто має за мету виділити співробітників серед інших громадян, тому юридична особа публічного права взагалі й органи внутрішніх справ зокрема наділені правом на зовнішній образ, яке виявляється в зовнішньому вигляді представників певної юридичної особи. При цьому пропонує віднести зміни до статті 300 Цивільного кодексу, і передбачити, що аналогічно до права на індивідуальність для фізичних осіб юридичні особи можуть володіти правом на зовнішній вигляд [13]. Вважаємо, що правильніше буде передбачити право на індивідуальність юридичної особи, оскільки крім зовнішнього вигляду представників деяких юридичних осіб є ще й інші ознаки, які характеризують індивідуальність юридичної особи, про які ми говорили вище.

Інша дослідниця, С. І. Чорнооченко, право на індивідуальність розглядала через правомочності визначення та використання. Перша правомочність, яка полягає в можливості, за її словами, самостійно визначати свій зовнішній вигляд, може обмежуватися носінням одягу встановленого зразка в зв’язку з професією, але коли особа її вибирає, то свідомо обмежує свою індивідуальність. Друга правомочність полягає в можливості вільно використовувати свій зовнішній вигляд. Вона пропонувала закріпити в законодавстві положення, за яким не допускається використання індивідуальності особи в рекламних, пропагандистських та інших цілях без її згоди [14, с. 137–139]. Якщо провести деяку паралель до юридичної особи, то використання індивідуальності особи не слід допускати не тільки у вищеназваних цілях, а й взагалі без згоди особи її індивідуальні ознаки використовувати не можна.

В. І. Бобрик право на індивідуальність розглядає переважно через правомочності на свої дії, куди він вписує можливості мати індивідуальність, визначати її, тобто вільно вибирати форми та способи прояву своєї індивідуальності, та надавати дозвіл на використання форм прояву своєї індивідуальності іншим особам. Правомочність на чужі дії, за його словами, полягає в можливостях вимагати від сторонніх осіб не нав’язувати форми і способи прояву індивідуальності, не обмежувати її [15, с. 117]. Результативніше розглядати зміст права через володіння, користування та розпорядження немайновим благом.

Що стосується правомочності по володінню індивідуальністю, юридична особа може мати різноманітні індивідуалізуючі її ознаки. Їх вона може набути в процесі реєстрації, наприклад, найменування юридичної особи, місцезнаходження, а може формувати їх в процесі своєї діяльності. Юридична особа може вільно обирати цю назву, місце свого розташування, інші індивідуалізуючі ознаки, при цьому формуючи свою індивідуальність.

Що стосується правомочності по користуванню індивідуальністю, то Науково-практичний коментар Цивільного кодексу роз’яснює її як можливість обрання будь-якої форми та способу прояву індивідуальності, якщо вони не заборонені законом та моральними засадами суспільства [16, с. 505]. З таким обґрунтуванням ми не згодні, оскільки обрання того чи іншого способу індивідуалізації юридичної особи відбувається в процесі заволодіння, тобто, ця можливість входить в правомочність по володінню.

Користування індивідуальністю, на наш погляд, полягає у використанні вже обраних ознак, які індивідуалізують юридичну особу, в процесі своєї діяльності, можливо і в корисних цілях. Таке використання може бути навіть для отримання прибутку, хоч і право на індивідуальність є немайновим правом, і в ньому не повинно бути економічного характеру.

Використання тієї чи іншої ознаки чи сукупності ознак юридичної особи без її згоди не повинно допускатись, так як і не допустимо перешкоджати юридичній особі вільно користуватися своєю індивідуальністю в якості її ознак. Звичайно, що таке використання не повинно порушувати права інших учасників цивільних правовідносин та норм законодавства. Можливими є деякі обмеження у використанні індивідуальності щодо юридичних осіб, якщо таке використання суперечить цілям, для яких створена юридична особа, якщо в статуті не передбачений певний вид діяльності, в сфері якої особа хоче використати індивідуальні ознаки та інші обмеження вибіркового характеру в залежності від виду юридичної особи, індивідуалізуючої ознаки та сфери


6/2013

72

діяльності юридичної особи. Правомочність по розпорядженню, яка означає самостійний вияв волі юридичної особи

щодо визначення долі блага, полягає в можливостях відмовитись від тієї чи іншої індивідуалізуючої ознаки, змінити її, надати в користування іншій особі. Тут теж все залежить від виду ознаки: якщо це загальна ознака для юридичних осіб, така як найменування – відмовитись від неї юридична особа не може без свого припинення, оскільки існування такої особи без найменування є неможливим; якщо це специфічна ознака, яка допомагає в індивідуалізації, наприклад, логотип, юридична особа може відмовитись від неї без всяких обмежень.

Таким чином, право на індивідуальність юридичної особи – це суб’єктивне особисте немайнове право, яке полягає в можливості формувати та використовувати індивідуалізуючі її ознаки у вигляді найменування, місцезнаходження, печатки, установчих документів, логотипу, бренду, доменного імені тощо, сукупність яких становить особливість юридичної особи, що робить її своєрідною та впізнаваною серед інших осіб.

Юридична особа може використовувати всі можливі способи, передбачені для захисту особистих немайнових прав цивільним законодавством. На практиці захист саме права на індивідуальність юридичної особи не поширений, напевно тому, що в цивільному законодавстві воно не прописане. Окремі ознаки, що індивідуалізують юридичну особу захистити легше, оскільки в законодавстві містяться норми, що закріплюють їх. Проте, їхній захист відбувається без наголошення на особистій немайновій природі таких засобів індивідуалізації.

З огляду на це пропонуємо закріпити право на індивідуальність юридичної особи в Цивільному кодексі України, змінивши статтю 300, яку слід викласти в такій редакції:

«Стаття 300. Право на індивідуальність 1. Фізична та юридична особа мають право на індивідуальність. Фізична та юридична особа мають право на вільний вибір форм та способів прояву своєї

індивідуальності, якщо вони не заборонені законом та не суперечать моральним засадам суспільства.

2. Фізична особа має право на збереження своєї національної, культурної, релігійної, мовної самобутності.

Юридична особа має право на прояв своєї індивідуальності у вигляді формування та захисту своїх індивідуалізуючих ознак».

Список використаних джерел: 1. Большой психологический словарь / Сост. и общ. ред. Б. Г. Мещеряков, В. П. Зинченко. –

Спб. : Прайм-ЕВРОЗНАК, 2007. – 672 с. 2. Івченко А. О. Тлумачний словник української мови / А. О. Івченко. – Харків : Фоліо, 2002.

– 543 с. 3. Філософський словник. – К. : Наук.думка, 1996. – 382 с. 4. Овген С. Антитезы. Терминография. Индивидология. Этика / С. Овген. – Калуга :

Издательский педагогический центр «Гриф», 2005. – 192 с. 5. Бусел В. Т. Великий тлумачний словник сучасної української мови / В. Т. Бусел. – Київ,

Ірпінь : Перун, 2005. – 1728 с. 6. Бабаев В. К. Теория современного советского права / В. К. Бабаев. – Нижний Новгород :

Изд-во Нижегор. ВШ МВД РСФСР, 1991. – 156 c. 7. Дмитриев В. А. Гражданско-правовая индивидуализация юридических лиц и результатов

их деятельности : дисс. … канд. юр. наук : 12.00.03 / В. А. Дмитриев ; Уральская государственная юридическая академия. – Екатеринбург, 2003. – 210 с.

8. Сергеев А. П. Право интеллектуальной собственности в Российской Федерации / А. П. Сергеев. – М. : Проспект, 1996. – С. 521–595.

9. Восканян Р. С. Экономическое, правовое и функциональное значение товарных знаков в условиях действия нового хозяйственного механизма / Р. С. Восканян // Переход на патентную форму охраны изобретений. – М., 1995. – С. 4-10.

10. Малиновська Т. М. Індивідуалізація суб’єктів підприємницької діяльності : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / Т. М. Малиновська ; Харківський національний ун-т внутрішніх справ. – Х., 2008. – 207 с.

11. Бонтлаб В. В. Цивільно-правове регулювання доменних імен : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / В. В. Бонтлаб ; Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка. – К., 2006. – 20 с.

12. Малеина М. Н. Защита личных неимущественных прав советских граждан (Пособие для


6/2013

73

слушателей народных университетов) / М. Н. Малеина. – М. : Знание, 1991. – 128 с. 13. Нор Ж. В. Чи можуть особи публічного права бути носіями власної «індивідуальності» та

мати право на неї (на прикладі органів внутрішніх справ)? [Електронний ресурс] / Ж. В. Нор // Право і Безпека. Науковий журнал. – 2010. – № 5 (37). – Режим доступу : http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/pib/2010_5/PB-5/PB-5_63.pdf.

14. Чорнооченко С. І. Особисті немайнові права, які забезпечують соціальне існування фізичних осіб в Україні : дис. … канд. юр. наук : 12.00.03 / С. І. Чорнооченко ; Університет внутрішніх справ МВС України. – Х., 2000. – 177 с.

15. Бобрик В. І. Особисте життя як об’єкт цивільно-правової охорони : монографія / В. І. Бобрик ; НДІ приватного права і підприємництва АПрН України. – Київ–Тернопіль : Підручники і посібники, 2008. – 208 с.

16. Науково-практичний коментар Цивільного кодексу України : у 2 т. ; 2-е вид., перероб. і доп. / За ред. О. В. Дзери, Н. С. Кузнєцової, В. В. Луця. – К. : Юрінком Інтер, 2006. – Т. 1. – 832 с.

* Федюк Лілія Василівна – кандидат юридичних наук, доцент кафедри цивільного права

Прикарпатського національного університету імені В. Стефаника. УДК 347.2 Олександр Щербатюк *

ПРОБЛЕМИ РЕГУЛЮВАННЯ ПРИПИНЕННЯ ПРАВА ВЛАСНОСТІ НА БЕЗХАЗЯЙНУ РІЧ

Проаналізовано теоретичні аспекти нормативно-правового регулювання припинення права

власності на безхазяйну річ. Визначено особливості застосування віндикаційного позову щодо безхазяйних речей, а також проблеми та суперечності інституту припинення права власності на безхазяйну річ.

Ключові слова: безхазяйна річ, титульний власник, право власності, припинення права власності, віндикаційний позов.

Щербатюк А. Е. Проблемы регулирования прекращения права собственности на

бесхозную вещь. Проанализированы теоретические аспекты нормативно-правового регулирования

прекращения права собственности на бесхозную вещь. Определены особенности применения виндикационного иска по отношению к бесхозным вещам, а также проблемы и противоречия института прекращения права собственности на бесхозную вещь.

Ключевые слова: бесхозная вещь, титульный собственник, право собственности, прекращения права собственности, виндикационный иск.

Shcherbatiuk O. Ye. Problems of adjusting of cessation ownership on abandoned property. The theoretical aspects of the legal adjusting of stopping cessation ownership on abandoned

property was analyzed. The features of application of rei vindicatio as regards to abandoned property were determined. Problems and contradictions of institute of cessation ownership on abandoned property were determined.

Keywords: abandoned property, title owner, ownership, cessation ownership, rei vindicatio. Актуальність обраної теми. Перебування предметів матеріального світу в цивільному обігу

– важлива передумова задоволення потреб суб’єктів суспільних відносин. Кожна конкретна потреба має бути задоволена у певний спосіб, як правило із залученням сторонніх благ, навіть тих, що фактично не перебувають у власності чи володінні особи. Для того, щоб у суспільстві зберігався баланс інтересів, таке залучення відбувається за чітко визначеними в законодавстві правилами, які регулюють порядок набуття права власності, законні підстави та критерії цієї процедури, а також механізми відновлення порушених прав. При цьому порушення в сфері набуття права власності може відбуватися навіть за умов необізнаності титульного власника речі стосовно того факту, що його право порушене. Мова йде про безхазяйні речі. Безхазяйність речей не означає відсутність титульного власника, оскільки річ може бути втрачена ним проти його волі (знахідка), однак ця ознака предметів матеріального світу породжує цілий комплекс нормативно-

http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/pib/2010_5/PB


6/2013

74

правових механізмів регулювання відносин з приводу них. З-поміж іншого, такі речі також можуть виступати засобами задоволення суспільних потреб певної групи осіб. Тому цілком логічно, що комплекс законодавчо закріплених норм має передбачати не лише порядок набуття права власності на цю категорію речей, а й механізми захисту прав титульного власника. Причому ці механізми мають бути достатньо потужними, оскільки захист права власності відбувається апріорі, тобто особа титульного власника може бути невідома, однак його право непорушне. Саме тому проблеми регулювання припинення права власності на безхазяйну річ останнім часом набувають усе більшої актуалізації і потребують ефективного їх розв’язання.

Ступінь наукової розробки теми. Проблемам регулювання припинення права власності на безхазяйну річ у різні часи були присвячені праці таких учених, як Заіка Ю. О., Луспеник Д. Д., Дзера О. В., Кузнєцова Н. С., Погрібний С. О., Черепахін Б. Б., Довгерт А. С. та ін.

Мета статті. Метою цієї статті є аналіз проблем регулювання припинення права власності на безхазяйну річ та пошук шляхів їх вирішення.

Виклад основного матеріалу. Інституту права власності завжди приділялася значна увага у вітчизняній цивілістиці, що обумовлене його значенням для системи цивільного права, а також положенням, яке він займає в цивільному обігу на сучасному етапі розвитку суспільних відносин. Право власності закріплює економічні стосунки власності, матеріальну основу суспільства, є основною юридичною передумовою і результатом нормального майнового обігу.

Усе це зумовлює стійкість, «міцність» норм, що формують інститут права власності. Саме тому одним з найважливіших принципів цивільного права є принцип недоторканності власності. Від міцності, стійкості, гарантованості права приватної власності залежить багато в чому економічний добробут суспільства, повнота реалізації прав за для задоволення інтересів осіб.

Обґрунтоване законодавче регулювання відносин припинення права власності, точне та виважене вживання норм про припинення права власності покликані забезпечувати його стійкість, стабільність. У зв’язку з цим особливого значення набуває проблематика припинення права власності осіб, які заволоділи безхазяйним майном. Цей інститут і вживання відповідних норм розроблені вітчизняною наукою цивільного права недостатньо. Спеціальні дослідження по цій проблематиці відсутні.

Логіка дослідження механізмів реалізації права власності дає чітке усвідомлення похідного становища інституту припинення права власності на безхазяйну річ від інституту набуття права власності на таку річ. При цьому можна вважати цілком обґрунтованим твердження, що припинення права власності настає в тих випадках, коли прямо чи опосередковано порушується процедура його набуття.

Отже, набуття права власності на безхазяйну річ породжує комплекс об’єктно-суб’єктних відносин з приводу розпорядження предметами матеріального світу, які в свою чергу спричиняють виникнення низки прав та обов’язків, а також відповідальності. Законодавець чітко та прозоро не визначає відповідальність осіб, які знайшли безхазяйні речі, в разі якщо вони не виконують вимог процедур, що передбачають набуття права власності на них. При цьому законодавець встановлює низку гарантій титульному власника стосовно захисту його права власності [2].

Той факт, що однією з таких гарантій є припинення права власності на безхазяйну річ та повернення її попередньому законному власнику навіть у випадку набуття такого права добросовісним набувачем, свідчить про те, що сам по собі інститут припинення права власності на безхазяйну річ багато в чому є додатковим захисним механізмом прав титульного власника речі. Річ у тім, що добросовісність набування предметів матеріального світу у власність є достатньою умовою та законною підставою для переходу речі від одного власника до іншого. Однак у випадку із безхазяйною річчю така умова втрачає сенс, адже в силу обставин титульний власник не мав змоги належним чином захистити свої права чи вчинити комплекс дій, спрямованих на посилення свого права власності. Ще однією гарантією стійкості та непорушності права власності титульного власника на безхазяйну річ, а відтак і додатковим підсилюючим механізмом інституту припинення права власності на таку річ є закріплені в Цивільному кодексі України (далі – ЦК України) відповідні норми. Розбираючись у причинах такої уваги законодавця до аналізованого інституту, доходимо висновку, що вона випливає з принципу справедливості цивільно-правового регулювання.

За своєю суттю принцип справедливості (як, до речі, принцип добросовісності і розумності) є принципом природного права, і його закріплення на рівні закону не впливає на природно-правовий характер цього принципу. За висловом професора А. С. Довгерта, «принципи


6/2013

75

справедливості, добросовісності і розумності виконують в українському приватному праві стосовно позитивного права, договорів, звичаїв тощо інтерпретаційну, доповнюючу та виправну функції» [7]. Природний характер принципу справедливості, а також його сутність, спрямована на встановлення засад вільних, диспозитивних відносин, дозволяє стверджувати, що принцип справедливості переважно розрахований на застосування для регулювання договірних відносин. Зрозуміло також, що цей принцип має велике значення саме у договірному праві, однак поширюються на весь комплекс відносин, регульованих нормами цивільного права.

Продовжуючи аналіз проблем регулювання припинення права власності на безхазяйну річ, звернемося до засад захисту права власності, визначених в ЦК Україні, а саме в статті 386, яка містить норми щодо забезпечення державою захисту всіх суб’єктів права власності.

Аналізуючи зміст цієї норми, слід погодитися із розробниками ЦК України, які визначали, що економічні відносини власності є матеріальним підґрунтям будь-якого суспільного ладу, а їх охорона складає найважливішу задачу будь-якої правової системи. Тому захист і охорона власності є однією з найголовніших функцій держави. Стаття 13 Конституції України закріплює обов’язок держави стосовно забезпечення захисту прав усіх суб’єктів відносин власності, а в статті 41 зазначається, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, і ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права [8]. Однак у випадку із безхазяйними речами припинення права власності особи, яка не є її титульним власником, але яка виявила та розповсюдила свій вплив на таку річ, відбувається на користь іншої особи, що має всі законні підстави володіти нею.

Якщо звернутися до загальних підстав припинення права власності, які визначені в статті 346 ЦК України, то серед них ми не знайдемо підстави, яка б мала пряме відношення до безхазяйних речей. Натомість законодавець вичерпно визначив наступні причини:

– відчуження власником свого майна; – відмова власника від права власності; – припинення права власності на майно, яке за законом не може належати особі; – знищення майна; – викуп пам’яток історії та культури; – викуп земельної ділянки у зв’язку із суспільною необхідністю; – викуп нерухомого майна у зв’язку з викупом з метою суспільної необхідності земельної

ділянки, на якій воно розміщене; – звернення стягнення на майно за зобов’язаннями власника; – реквізиція; – конфіскація; – припинення юридичної особи чи смерті власника [6]. Одразу зауважимо, що такі підстави, як відчуження власником свого майна; звернення

стягнення на майно за зобов’язаннями власника та припинення юридичної особи чи смерті власника, не можуть бути застосовані щодо безхазяйних речей. Так, перша причина містить конструкцію «свого майна», що означає законність володіння та розпорядження майном, тобто річ знаходиться у титульного власника. Що стосується другої причини, то звернення стягнення можливе лише на майно, яке знаходиться в особи у власності, причому власність набута законним шляхом, що не допускає наявності іншого власника. Що стосується останньої причини, то тут також конструкція норми вказує на знаходження речі у розпорядженні титульного власника.

Що стосується викупу земельної ділянки у зв’язку із суспільною необхідністю та викупу нерухомого майна у зв’язку з викупом з метою суспільної необхідності земельної ділянки, на якій воно розміщене, то ці підстави передбачать наявність у володільця певного титулу, який підтверджує право власності, однак у випадку з безхазяйним майном такого титулу особа, у розпорядженні якої воно знаходиться, не має. Подібне обґрунтування можна застосувати і до такої причини, як реквізиція.

Що ж стосується припинення права власності через знищення майна, то цілком можливо, що особа, яка заволоділа безхазяйною річчю, може її втратити в такий спосіб. Однак при цьому, якщо вона не вжила заходів щодо її збереження, то вона несе майнову відповідальність перед титульним власником. Скажімо, це може стосуватися загибелі бездоглядної домашньої тварини через недбале поводження з нею особи, що її затримала.

Таким чином, приходимо до певного висновку, що для безхазяйних речей найбільш характерними підставами припинення права власності є: припинення права власності особи на


6/2013

76

майно яке не може їй належати; викуп пам’ятки історії та культури; витребування майна із чужого незаконного володіння та витребування майна від добросовісного набувача.

Стаття 348 ЦК України містить норму, яка визначає підстави припинення права власності особи на майно, що не може їй належати. Ця норма може відноситися як до безхазяйного майна, набутого у власність, так і до будь-якого іншого майна, набутого внаслідок учинення правочинів, спрямованих на зміну його власника. Вона, зокрема, передбачає, що якщо з підстав, які не були заборонені законом, особа набула право власності на майно, що за законом, який був прийнятий пізніше, не може їй належати, то це майно має бути відчужене титульним власником протягом строку, встановленого законом [8].

Якщо майно не відчужене власником у встановлені законом строки, то воно з урахуванням його характеру і призначення за рішенням суду, на підставі заяви відповідного органу державної влади, підлягає примусовому продажу. У разі примусового продажу майна його колишньому власникові передається сума виторгу з вирахуванням витрат, пов’язаних з проведенням процедури примусового відчуження. Якщо майно не було продане, воно за рішенням суду передається у власність держави. У цьому разі колишньому власникові майна виплачується сума, визначена за рішенням суду.

Тобто означена стаття передбачає існування механізму державного нагляду за дотриманням законності перебування речей у власності, цивільний обіг яких обмежується або забороняється взагалі. Фактично законодавець визначає долю майна, яким володіла особа на підставах, передбачених нормативно-правовими актами, в ситуації коли набуває сили закон, який забороняє особі мати це майно на правах власності. Детальний аналіз цієї тези дає можливість виокремити низку підстав для її застосування в аспекті безхазяйного майна, набутого у власність:

− по-перше, в особи виникло право власності на певний вид безхазяйного майна у період після введення в дію закону на підставі, що існувала до цього моменту;

− по-друге, був введений у дію закон, який передбачає або заборону заняття певним видом діяльності, лише за умов якої особа може використати відповідне майно, або обмеження мати права власності осіб на певний вид майна, та дія якого поширена на час, що передує введенню його в дію (по суті, зворотна дія закону в часі) [3];

− по-третє, законом визначені строки, протягом яких особа має добровільно вчинити дії, спрямовані на відчуження майна;

− по-четверте, встановлено порядок примусового відчуження такого майна. На нашу думку, існує певна недосконалість означеної норми в аспекті регулювання порядку

припинення права власності на безхазяйні речі. По-перше, не встановлюється відповідальність особи в разі її ухилення від добровільного чи примусового відчуження таких речей; по-друге, не визначена процедура їх реалізації в разі добровільного відчуження. Цілком логічним є твердження, що добровільне відчуження не може відбуватися на користь жодної особи, крім уповноваженого органу держави. За таких обставин виникає ситуація монопольного попиту на майно, яке має бути відчужене, а це в свою чергу може певним чином обмежити право особи на отримання відповідного рівня компенсації за нього.

Суттєвим надбанням вітчизняного цивільного законодавства є норма про викуп пам’ятки історії та культури, яка міститься в статті 352 ЦК України [6]. Зокрема, якщо в результаті дій або бездіяльності власника пам’ятки історії та культури їй загрожує пошкодження або знищення, державний орган з питань охорони пам’яток історії та культури робить її власнику відповідне попередження. Якщо власник не вжив заходів щодо її збереження, зокрема у зв’язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом державного органу з питань охорони пам’яток історії та культури може винести рішення про її викуп. У разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам’ятки історії та культури позов про її викуп може бути пред’явлено без попередження. Викупна ціна пам’ятки історії та культури визначається за згодою сторін, а в разі спору – судом. Відповідно до частини четвертої статті 352 ЦК України викуплена пам’ятка історії та культури переходить у власність держави. При цьому правовий режим її охорони здійснюється відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини». Так, відповідно до частини другої статті 21 вказаного Закону пам’ятка, яка належить особі на праві приватної власності, може бути примусово відчужена з мотивів суспільної необхідності за умови попереднього і повного відшкодування її вартості. Отже, важливою умовою викупу пам’яток історії та культури є врегулювання питання стосовно ціни такого майна.

Навіть не вдаючись в глибинний аналіз сутності та механізмів цієї норми, вже постає питання: яким чином визначається факт загрози пошкодження або знищення пам’ятки історії та


6/2013

77

культури? Якщо це певна процедура, то з яких джерел вона фінансується і куди потім слід віднести ці витрати? До того ж, неоднозначно прописано, як саме має визначатися вартість такої речі, точніше на підставі чого: суто реальної вартості речі чи із урахуванням її історичного значення. Зрозуміло, що в цих двох випадках ціна буде значно відрізнятися [4].

Відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» [5] всі об’єкти культурної спадщини незалежно від форми власності відповідно до їх цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру пам’яток України за категоріями пам’ятки національного та місцевого значення. Пам’ятка може перебувати в державній, комунальній або приватній власності. Об’єкти культурної спадщини, що є пам’ятками, можуть бути відчужені, а також передані власником або уповноваженим ним органом у володіння, користування чи управління іншій юридичній чи фізичній особі за наявності погодження відповідного органу охорони культурної спадщини. Крім того, Верховною Радою України затверджений перелік пам’яток, які не підлягають приватизації.

Зазначена норма породжує досить суперечливу ситуацію: об’єкти культурної спадщини підлягають реєстрації, тобто відбувається процедура їх обліку, а отже, і надання їм відповідного статусу – статусу пам’ятки історії та культури чи археологічної пам’ятки. Розуміння сутності такої процедури за допомогою методологічного інструментарію діалектики дає чітке розуміння, що жодна безхазяйна річ, у тому числі така, яка має всі ознаки категорії «скарбу», не може бути вилучена в особи з підстав, визначених у статті 352 ЦК України, оскільки вона ще не набула статусу об’єкту культурної, історичної чи археологічної спадщини.

Також звернемо увагу на наступний аспект: якщо особа знайшла або в інший спосіб отримала можливість володіння безхазяйною річчю, яка за всіма ознаками може стати об’єктом культурної спадщини, то яким чином відбувається процедура легітимізації її статусу та в який спосіб особа, що знайшла таку річ, має розпоряджатися нею в подальшому? Наприклад, у разі, коли йдеться про скарб, усе зрозуміло. Але якщо має місце факт знахідки і така знахідка формально не є об’єктом культурної спадщини, однак має всі ознаки такої речі, яку модель поведінки повинна обрати особа, що її знайшла, та уповноважені органи, до обов’язку яких входить ведення обліку знахідок? Незрозумілим є правовий статус безхазяйної речі, потенційної культурної чи археологічної пам’ятки, з моменту її віднайдення до моменту надання їй відповідного статусу.

Досить потужним механізмом захисту прав титульного власника речі, якщо інститут припинення права власності на безхазяйну річ розглядати саме в цьому аспекті, є закріплене законодавством право пред’явлення вимоги неволодіючого власника до незаконного володільця про витребування майна (віндикаційний позов).

Так, Заіка Ю. О. зазначає, що віндикаційний позов є найважливішим цивільно-правовим засобом захисту права власності. В юридичній літературі під віндикаційним позовом традиційно розуміють вимогу неволодіючого власника до незаконного володільця про витребування свого майна в натурі. Цей позов був відомий ще римському цивільному праву (vindico – вимагати, actio sei vindicatio – віндикаційний позов). При цьому сторонами у віндикаційному позові є власник речі, який не лише позбавлений можливості користуватися і розпоряджатися річчю, а й вже фактично нею не володіє, та незаконний фактичний володілець речі (як добросовісний, так і недобросовісний). Тобто змістом віндикаційного позову є витребування саме тієї речі, яка вибула із законного володіння власника [1].

Узагальнюючи практику розуміння обґрунтування норм інституту віндикації в римському, дореволюційному російському та радянському праві, розробники ЦК України пропонують визначати віндикаційний позов саме як позов власника, який не володіє, до невласника, який незаконно володіє, про вилучення майна в натурі. Віндикаційним позовом захищається право власності в цілому, оскільки він пред’являється в тих випадках, коли порушено право володіння, користування і розпорядження одночасно. Однак право власності за титульним власником зберігається, тому що в нього є право приналежності, що може бути підтверджено правовстановлюючими документами, а також показаннями свідків й іншими письмовими доказами [8].

Зауважимо, що водночас законодавство надає право звертатися з вимогами про витребування майна з чужого незаконного володіння не лише власникам, а й іншим особам, в яких майно перебувало у законному володінні за відповідною правовою підставою («титулом»). Зрозуміло, що позивач має підтвердити своє право власності на витребувану річ або інше титульне право на річ, посилаючись на ті чи інші докази. Не є безспірним доказом належності майна


6/2013

78

юридичній особі на праві власності, на праві повного господарського відання чи праві оперативного управління перебування майна на її балансі, оскільки останній є формою ведення бухгалтерського обліку, а не правовстановлюючим документом, що безпосередньо засвідчує право власності. Однак факт перебування майна на балансі підприємства (організації) суд може розглядати як один із доказових засобів з урахуванням правової підстави зарахування його на баланс, особливостей майна та інших обставин.

Висновки. Підводячи висновки, слід зазначити, що правові підстави та наслідки припинення права власності на безхазяйну річ пов’язані з правом захисту особи (титульного власника) її права власності. Тобто позбавлення однієї особи права власності на безхазяйну річ – це свого роду законодавчо закріплений захисний механізм по відношенню до іншої особи – титульного власника. Встановлено, що такий захист відбувається в основному шляхом витребування майна в особи, що незаконно ним володіє, або в особи, що є його добросовісним набувачем. Окреме місце в системі причин припинення права власності на безхазяйну річ набуває заволодіння особою об’єктом культурної чи архітектурної спадщини або об’єктом, який може бути віднесений до такої категорії. При цьому законодавець не у всіх випадках визначає обов’язок особи, стосовно якої припиняється право власності на безхазяйну річ, відшкодування витрат чи збитків її титульного власника. В той же час додаткового уточнення та деталізації вимагає статус добросовісного набувача та добросовісного володільця, а також порядок повернення особою безхазяйної речі, право на володіння якої вона втрачає за законом. Також удосконалення та уточнення вимагають норми стосовно припинення права власності на безхазяйну річ відповідно до умов визначених статтею 346 ЦК України, а саме: припинення права власності на майно, яке за законом не може належати особі та викуп пам’яток історії та культури. На нашу думку, виявлені проблеми доцільно вирішувати комплексно, не лише за рахунок уточнення норм Цивільного кодексу України, а й за рахунок суттєвого доповнення Закону України «Про охорону культурної спадщини». Концептуальна проблема полягає в забезпеченні цілісності речі та її захисту від неправомірної поведінки суб’єктів суспільних відносин, особливо в аспекті набуття права власності на безхазяйну річ.

Список використаних джерел: 1. Заіка Ю. О. Українське цивільне право : навч. посіб. / Ю. О. Заіка. – К., Істина, 2005. 2. Луспеник Д. Д. Спори про набувальну давність: проблеми теорії і судової практики /

Д. Д. Луспеник // Юридичний журнал. – 2006. – № 5. – С. 114–119. 3. Науково-практичний коментар Цивільного кодексу України / За ред. О. В. Дзери,

Н. С. Кузнєцової, В. В. Луця. – К. : Юрінком Інтер. – 2008. – Т. II. – 1088 с. 4. Погрібний С. О. Володіння у цивільному праві / С. О. Погрібний. – Одеса, 2002. 5. Про охорону культурної спадщини : Закон України вiд 08.06.2000 № 1805-III // Відомості

Верховної Ради України. – 2000. – № 39. – Ст. 333. 6. Цивільний кодекс України: Кодекс України вiд 16.01.2003 № 435-IV // Відомості

Верховної Ради України. – 2003. – № 40. – Ст. 356 7. Цивільний кодекс України : науково-практичний коментар / За ред. розробників проекту

Цивільного кодексу України. – К. : ЦУЛ. – 2005. – С. 13. 8. Цивільний кодекс України : науково-практичний коментар / За заг. ред. Є. О. Харитонова,

О. І. Харитонової, Н. Ю. Голубєвої. – К. : Правова єдність., 2007. – 1140 с. 9. Черепахин Б. Б. Труды по гражданскому праву / Б. Б. Черепахин. – М. : Статут, 2001. –

479 с.

* Щербатюк Олександр Євгенович – здобувач Хмельницького університету управління та права.


6/2013

79

Адміністративне право та процес. Фінансове право. Інформаційне право

УДК 342.9(075.8) Сергій Антоненко *

КРИПТОГРАФІЧНІ ОСНОВИ ЗАСТОСУВАННЯ ЕЛЕКТРОННОГО ЦИФРОВОГО ПІДПИСУ В УКРАЇНІ

У статті розглядаються питання застосування технологій і стандартів електронного

цифрового підпису в Україні на основі сучасних криптографічних методів захисту інформації. Ключові слова: криптографічний захист інформації, електронний цифровий підпис,

алгоритми шифрування, інфраструктура відкритих ключів. Антоненко С. А. Криптографические основы применения электронной цифровой

подписи в Украине. В статье рассматриваются вопросы применения технологий и стандартов электронной

цифровой подписи в Украине на основе современных криптографических методов защиты информации.

Ключевые слова: криптографическая защита информации, электронная цифровая подпись, алгоритмы шифрования, инфраструктура открытых ключей.

Antonenko S. A. Cryptographic grounds of the usage of electronic digital signature in Ukraine. In this article are reviewed the issues of the usage of technologies and standards of electronic

digital signature in Ukraine on the basis of up-to-date cryptographic methods of information protection. Keywords: cryptographic information protection, electronic digital signature, encryption-

decryption algorithms, public key infrastructure. Постановка проблеми. Інформаційні технології на сьогодні охоплюють практично всі сфери

сучасного життя, діяльності органів державного управління, фінансово-кредитної сфери, інформаційного обслуговування підприємницької діяльності, науки та освіти. Усе більше документів створюється, відправляється, передається, одержується, обробляється, використовується та зберігається в електронній формі, що дозволяє значно прискорити процеси прийняття управлінських рішень, підвищити їх якість, заощадити бюджетні кошти, відмовившись від паперових технологій обробки інформації.

Упровадження електронного документообігу з використанням електронного цифрового підпису (ЕЦП), як пріоритетний напрямок державної політики електронного урядування, визначено в рішеннях Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України. ЕЦП є обов’язковим реквізитом електронного документа, який використовується для ідентифікації автора та/або підписувача іншими суб’єктами електронного документообігу. Накладанням ЕЦП завершується створення електронного документа.

Становлення та розвиток національної системи ЕЦП є багатокомпонентним завданням, яке потребує комплексного, взаємоузгодженого вирішення питань на різних рівнях.

Метою статті є дослідження питань застосування технологій і стандартів ЕЦП на основі сучасних криптографічних методів захисту інформації, розроблення і гармонізації міжнародних стандартів, створення відповідної законодавчої та нормативно-правової бази для становлення й розвитку національної інфраструктури відкритих ключів в Україні

Виклад основних положень. Впродовж багатьох століть людство використовувало криптографічні методи для захисту інформації при її передачі та зберіганні.

З часом ці методи сформувалися в окрему галузь математики – криптологію, яка вивчає захист інформації та поділяється на криптографію, що займається розробленням нових методів і обґрунтуванням їх коректності, і криптоаналіз, завданням якого є інтенсивне вивчення існуючих методів [1].

Тривалий час у криптографії використовувалися лише алгоритми симетричного шифрування, в яких відправник повинен був передати отримувачу разом із зашифрованим повідомленням і свій секретний ключ, яким було зашифроване це повідомлення, що створювало необхідність наявності закритого каналу для передачі секретного ключа та збільшувало ризики розкриття інформації.


6/2013

80

Асиметричні алгоритми шифрування (на відміну від симетричних) використовують пару споріднених ключів – відкритий та секретний. При цьому, незважаючи на пов’язаність ключів у парі, обчислення секретного ключа на основі відкритого вважається технічно неможливим. В асиметричних криптосистемах відкритий ключ може вільно розповсюджуватись, в той час як приватний ключ має зберігатись в таємниці.

Як відомо, дослідження в напрямку криптографії з відкритим ключем були розпочаті в 1975 році шляхом об’єднання зусиль двох незалежних груп учених У. Діффі – М. Хеллмана та Р. Меркла в Стенфордському університеті, що призвело в подальшому до відкриття відомого як алгоритм Діффі–Хеллмана–Меркла (протокол обміну ключами), яке стало основою для створення міжнародної інфраструктури відкритих ключів (та сама схема була розроблена М. Вільямсоном у 1970-х, але трималася в секреті до 1997 року).

Роком пізніше групою вчених Массачусетського технологічного інституту Р. Рівестом, А. Шаміром та Л. Адлеманом був винайдений перший алгоритм асиметричного шифрування RSA (названий по перших літерах прізвищ його винахідників), який дозволив вирішити проблему спілкування через незахищений канал та став основою для створення ЕЦП – складової інфраструктури відкритих ключів.

ЕЦП створювався для аутентифікації текстів, що передаються по телекомунікаційних каналах, зі збереженням основних властивостей звичайного рукописного підпису (засвідчує, що підписаний текст виходить саме від особи, що поставила підпис – автентичність, і не дає саме цій особі можливості відмовитися від зобов’язань, пов’язаних із підписаним текстом – неспростовність).

За реалізацією ЕЦП є невеликою кількістю додаткової інформації, що передається разом із підписаним текстом.

На відміну від шифрування, при формуванні ЕЦП використовується секретний ключ, а при перевірці – відкритий.

Алгоритм генерації цифрового підпису повинен забезпечувати неможливість створення ЕЦП без секретного ключа, який при перевірці буде визнаний правильним.

ЕЦП використовуються для того, щоб підтвердити, що повідомлення надійшло дійсно від даного відправника (за припущення, що лише відправник володіє секретним ключем, відповідним його відкритому ключу).

Також ЕЦП використовуються для проставляння штампа часу (timestamp) на документах: сторона, якій ми довіряємо, підписує документ із штампом часу за допомогою свого секретного ключа і, таким чином, підтверджує, що документ вже існував на момент, оголошений у штампі часу [2].

Стан, сутність, проблемні питання теорії та практики застосування ЕЦП в інформаційних та інформаційно-телекомунікаційних системах різноманітного призначення детально розглянуті у двох монографіях видатних українських учених у галузі криптографії Горбенка І. Д. та Горбенка Ю. І.: «Інфраструктури відкритих ключів. Електронний цифровий підпис. Теорія та практика» [3] та «Прикладна криптологія. Теорія. Практика. Застосування» [4], які були опубліковані в 2010 та 2012 роках відповідно.

Як зазначають автори, основні послуги систем криптографічного захисту, такі як цілісність, справжність і неспростовність відправника, можуть бути забезпечені за умови обов’язкового використання ЕЦП. Обов’язковим елементом, що використовується в ЕЦП, є хеш-функція, за допомогою якої обчислюється хеш-значення від електронних даних і взагалі інформації, що підписується.

Криптографічні хеш-функції використовуються зазвичай для генерації дайджеста повідомлення при створенні ЕЦП. Хеш-функції відображають повідомлення в те, що має фіксований розмір хеш-значення таким чином, що вся безліч можливих повідомлень розподіляється рівномірно по безлічі хеш-значень.

При цьому криптографічна хеш-функція робить це таким чином, що практично неможливо підігнати документ до заданого хеш-значення.

У системі ЕЦП криптографічна хеш-функція повинна забезпечувати стійкість до колізій (різні результати перетворення для різних наборів даних) та необоротність (неможливість обчислити вхідні дані за результатом перетворення).

Криптографічні хеш-функції зазвичай створюють значення довжиною у 128 та більше бітів, що значно перевищує кількість повідомлень, які коли-небудь існуватимуть у світі.


6/2013

81

Багато надійних криптографічних хеш-функцій доступно безкоштовно. Широко відомими є MD5 і SHA [2].

До основних математичних методів, що застосовуються в системах ЕЦП, є на сьогодні асиметричні перетворення у кільцях, полях Галуа та групі точок еліптичних кривих [4].

Основи регулювання правових відносин щодо захисту інформації в інформаційних, телекомунікаційних та інформаційно-телекомунікаційних системах були закріплені в Законі України від 05.07.1994 № 80/94-ВР «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах» [5].

У законодавстві України вперше визначення терміна «криптографічний захист» як виду захисту, що реалізується за допомогою перетворень інформації з використанням спеціальних даних (ключових даних) з метою приховування (або відновлення) змісту інформації, підтвердження її справжності, цілісності, авторства, міститься у Положенні про порядок здійснення криптографічного захисту інформації в Україні, затвердженому Указом Президента України від 22.05.1998 № 505/98 [6].

Положення також надавало визначення засобу криптографічного захисту інформації, криптографічної системи, системи криптографічного захисту інформації та покладало функції зі здійснення державної політики щодо криптографічного та технічного захисту інформації на Головне управління урядового зв’язку (з 27.09.1999 Департамент спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації) Служби безпеки України, а з 11.04.2008 – на Державну службу спеціального зв’язку та захисту інформації України.

З метою вироблення єдиного підходу, відкритого для різних технологій та послуг, що надає можливість засвідчувати інформацію електронним шляхом в умовах швидкого розвитку технологій і глобальної мережі Інтернет, Європейським Парламентом та Радою Європейського Союзу була прийнята Директива «Про систему електронних підписів, що застосовується в межах Співтовариства» від 13.12.1999 № 1999/93/ЄС [7].

На сьогодні положення Директиви 1999/93/ЄС реалізовано у вигляді відповідних технічних європейських та міжнародних стандартів (ETSI та RFC) [3, с. 8–9].

Підґрунтям розбудови національної системи ЕЦП в Україні стали фундаментальна теоретична база і багаторічні практичні напрацювання вітчизняних наукових шкіл у кібернетичній та криптографічній галузях, вивчення та адаптація кращого міжнародного досвіду, врахування міжнародних стандартів і рекомендацій.

Національний стандарт ДСТУ 4145-2002 визначив механізм ЕЦП, який ґрунтується на властивостях груп точок еліптичних кривих, що при застосуванні з необхідною ймовірністю гарантує цілісність підписаного повідомлення, автентичність його автора та неспростовність підписаного документу.

Рішенням шостого засідання Міжвідомчої координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства ЄС від 28.09.2001 «Щодо стану роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» Директива 1999/93/ЄС [7] була включена до орієнтовного переліку нормативних актів ЄС, до яких мало бути адаптоване законодавство України протягом 2002–2004 років.

У подальшому, з метою встановлення основних організаційно-правових засад електронного документообігу, використання електронних документів, визначення правового статусу електронного цифрового підпису (ЕЦП) та врегулювання відносин, що виникають при його використанні в Україні, були розроблені (суб’єкт ініціативи – Кабінет Міністрів України) і прийняті одночасно два Закони України – «Про електронні документи та електронний документообіг» № 851-IV [8] та «Про електронний цифровий підпис» № 852-IV від 22.05.2003 [9], які набрали чинності з 1 січня 2004 року.

В основу побудови Національної системи електронного цифрового підпису України була закладена модель централізованої інфраструктури управління відкритими ключами (ієрархії довіри), яка на відміну від іншої моделі – розподіленої інфраструктури (мережі довіри), потребує наявності центрального засвідчувального (ЦЗО) та контролюючого органів в цій системі.

Закон України «Про електронний цифровий підпис» визначив правовий статус ЕЦП та врегулював на законодавчому рівні відносини, що виникають при його використанні. Законом закріплені визначення термінів, що використовуються у сфері ЕЦП. Зокрема, це поняття ЕЦП, засобу ЕЦП, особистого та відкритого ключів, засвідчення чинності відкритого ключа, сертифікату та посиленого сертифікату відкритого ключа, процедур акредитації, послуг ЕЦП, надійного засобу ЕЦП та ін.


6/2013

82

Так під електронним цифровим підписом розуміється вид електронного підпису, отриманого за результатом криптографічного перетворення набору електронних даних, який додається до цього набору або логічно з ним поєднується і дає змогу підтвердити його цілісність та ідентифікувати підписувача. Встановлено також, що ЕЦП накладається за допомогою особистого ключа та перевіряється за допомогою відкритого ключа.

Закон визначає процедури генерації ключів, підписування та перевірки ЕЦП, формування, розповсюдження, скасування, зберігання, блокування та поновлення сертифікатів відкритих ключів (у тому числі й посилених), послуг фіксування часу та ін.

На виконання вимог Закону [9] постановами Кабінету Міністрів України протягом 2004 року були затверджені:

– порядок засвідчення наявності електронного документу (електронних даних) на певний момент часу;

– положення про ЦЗО; – порядок акредитації центру сертифікації ключів (ЦСК); – порядок обов’язкової передачі документованої інформації; – порядок застосування ЕЦП органами державної влади, органами місцевого

самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності. Наказом Департаменту спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації

Служби безпеки України від 13.01.2005 № 3, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України, були затверджені Правила посиленої сертифікації [10].

Прийняття цих документів дозволило розпочати побудову в Україні національної системи ЕЦП. Роботи зі створення ПТК ЦЗО розпочалися у 2004 році на базі державного підприємства «Державний центр інформаційних ресурсів України» Міністерства транспорту та зв’язку.

Також у 2007–2008 роках відповідними наказами Адміністрації Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, зареєстрованими у Міністерстві юстиції України, були затверджені:

– правила проведення робіт із сертифікації засобів захисту інформації; – порядок розроблення, виробництва та експлуатації засобів криптографічного захисту

інформації; – порядок проведення державної експертизи у сфері криптографічного захисту інформації. У 2012 році Міністерство юстиції України і Державна служба спеціального зв’язку та

захисту інформації України спільним наказом від 20.08.2012 № 1236/5/453 «Про затвердження вимог до форматів, структури та протоколів, що реалізуються у надійних засобах електронного цифрового підпису» [11], зареєстрованим у Міністерством юстиції України, затвердили розроблені вимоги до форматів посиленого сертифікату відкритого ключа, списку відкликаних сертифікатів, підписаних даних; структури об’єктних ідентифікаторів для криптоалгоритмів, що є державними стандартами; а також вимоги до протоколів фіксування часу та визначення статусу сертифікату.

Наказ також встановив строки застосування положень цих вимог у ПТК акредитованих центрів сертифікації ключів та надійних засобах ЕЦП (для їх замовників, розробників, виробників та організацій, що здійснюють експлуатацію).

З метою визначення технічних умов щодо забезпечення сумісності засобів криптографічного захисту інформації різних розробників шляхом встановлення єдиних форматів криптографічних повідомлень Державною службою спеціального зв’язку та захисту інформації України був виданий наказ від 18.12.2012 № 739 «Про затвердження Вимог до форматів криптографічних повідомлень», зареєстрований Міністерством юстиції України 14.01.2013 за № 108/22640 [12].

У цих Вимогах визначено синтаксис (формат представлення) криптографічних повідомлень (зашифрованих даних) в електронній формі, а також протоколи, які повинні застосовуватися для цього синтаксису з метою узгодження ключів. Положення Вимог є обов’язковими для засобів криптографічного захисту інформації (КЗІ) та надійних засобів ЕЦП, що використовуються в системах електронного документообігу. Правильність реалізації у засобах КЗІ та ЕЦП наведених у Вимогах форматів і протоколів повинна бути підтверджена позитивним експертним висновком за результатами державної експертизи у сфері криптографічного захисту інформації.

Наказом Міністерства юстиції України від 29.01.2013 № 183/5 був затверджений новий Регламент роботи ЦЗО [13].

У вересні 2012 року до закінчення терміну дії попереднього сертифікату ЦЗО був виданий новий кореневий сертифікат терміном на 10 років (з 28.09.2012 по 28.09.2022), а також протягом


6/2013

83

2012–2013 рр. сформовані та видані сертифікати ключів Центрів, що надають послуги, пов’язані з ЕЦП, терміном на 5 років.

На сьогодні в Україні діє 21 АЦСК, що пройшли акредитацію ЦЗО (з них державної власності: ДП «Українські спеціальні системи» (2 центри – «Центр автентифікації національної системи конфіденційного зв’язку» та «УСС-Цезаріс»), КП «Головний інформаційно-комунікаційний і науково-виробничий центр» Дніпропетровської обласної ради, ДП «Головний інформаційно-обчислювальний центр Державної адміністрації залізничного транспорту України», Центр сертифікації ключів Інформаційно-довідкового департаменту Міністерства доходів і зборів України, Державної казначейської служби України). Також діє один Акредитований засвідчувальний центр Національного банку України.

Різні аспекти застосування ЕЦП активно обговорювалися протягом останніх років за нашою участю разом з іншими актуальними питаннями на міжнародних конференціях, конгресах, форумах та інших заходах. Найбільш важливими та змістовними з них були:

– Перший та Другий Міжнародні Форуми з ЕЦП «PKI-FORUM УКРАЇНА 2012» (16–18 травня 2012 р., м. Київ), «PKI-FORUM УКРАЇНА 2013» (10–12 квітня 2013 р., м. Київ);

– Міжнародні наукові конгреси «З розвитку інформаційно-комунікаційних технологій та розбудови інформаційного суспільства в Україні» (17–18 листопада 2011 р., м. Київ) та «Інформаційне суспільство в Україні» (25–26 жовтня 2012 р., м. Київ);

– «Дні електронного урядування – 2011» (16–20 травня 2011 р., м. Київ), та «Дні інформаційного суспільства – 2012» (24–25 квітня 2012 р., м. Київ), «Дні інформаційного суспільства – 2013» (20–21 травня 2013 р., м. Київ);

– VI Міжнародна науково-практична конференція «Наука і соціальні проблеми суспільства: інформатизація та інформаційні технології» (24–25 травня 2011 р., м. Харків);

– Перший український міжнародний форум з електронного урядування «International Ukrainian E-governance – Forum» (26–28 листопада 2012 р., м. Київ).

За результатами обговорень, при довготривалому зберіганні електронних документів (у т. ч. й архівному), експерти виділяють такі загрози, як: зміна технологій і стандартів ЕЦП; компрометація секретного ключа та технологій ЕЦП; відсутність гарантій доступності сертифіката ключа в довгостроковій перспективі; зміна програмно-апаратних платформ і як наслідок – неможливість використання старих засобів перевірки ЕЦП. Також кожним із користувачів ЕЦП повинні бути дотримані вимоги щодо забезпечення конфіденційності, цілісності, справжності, доступності та неспростовності (для відкритих та особистих ключів), а також конфіденційності (для особистих ключів) [3, с. 7].

Компрометація особистого ключа можлива в результаті його викрадення або підробки – відтворення на основі знання відкритої частини ключа (з якою він пов’язаний певним математичним співвідношенням), методу шифрування, вихідного і зашифрованого текстів. За ступенем складності розрізняють екзистенційну, вибіркову та універсальну підробки.

Визнають також можливість колізії хеш-функції – отримання однакового значення функції для різних повідомлень. Можливість швидкого знаходження цих колізій рівноцінна дискредитації, бо надає можливість підробки ЕЦП (ступенем криптографічної стійкості хеш-функції вважається обчислювальна складність знаходження колізій). Якщо для деякої хеш-функції знаходиться спосіб знайдення колізій значно швидший за повний перебір, тоді ця хеш-функція припиняє вважатися криптостійкою і використовуватись для передачі і збереження секретної інформації [3].

Як перспективні розглядаються перетворення зі спарюванням точок еліптичних кривих та на гіпереліптичних кривих. Ці перетворення вивчені теоретично, створені та випробовуються дослідні версії, розроблені рекомендації та обговорюється необхідність створення регіональних та міжнародних стандартів [4].

Висновки. На сьогодні в Україні в основному створено нормативно-правове підґрунтя та технологічну основу для функціонування ЕЦП:

– прийнятий Національний стандарт ДСТУ 4145-2002, що визначив механізм ЕЦП та з необхідною ймовірністю гарантує цілісність підписаного повідомлення, автентичність його автора та неспростовність підписаного документа;

– законами та підзаконними актами України встановлені процедури генерації ключів, підписування та перевірки ЕЦП, формування, розповсюдження, скасування, зберігання, блокування та поновлення сертифікатів відкритих ключів (у тому числі й посилених), послуг фіксування часу та ін.;


6/2013

84

– розроблені вимоги до форматів посиленого сертифіката відкритого ключа, списку відкликаних сертифікатів, підписаних даних; структури об’єктних ідентифікаторів для криптоалгоритмів, що є державними стандартами; а також вимоги до протоколів фіксування часу та визначення статусу сертифіката;

– встановленні єдині вимоги до форматів криптографічних повідомлень із визначенням синтаксису (формату представлення) криптографічних повідомлень (зашифрованих даних) в електронній формі, а також протоколів, які повинні застосовуватися для цього синтаксису з метою узгодження ключів;

– створений ПТК ЦЗО, діють ЦСК та АЦСК, затверджений новий регламент роботи ЦЗО, виданий новий кореневий сертифікат, сформовані та видані сертифікати ключів Центрів, що надають послуги, пов’язані з ЕЦП.

Подальше удосконалення та розвиток національної системи ЕЦП (за баченням провідних вчених вітчизняних наукових шкіл у кібернетичній та криптографічній галузях) потребуватиме узгодженого вирішення питань на законодавчому (нормативно-правовому), загальносистемному, процедурно-функціональному, функціонально-технічному та програмно-технічному рівнях.

Список використаних джерел: 1. Терехов А. Н. Криптография с открытым ключом: от теории к стандарту. / А. Н. Терехов,

А. В. Тискин // Программирование РАН. – 1994. – № 5. – С. 17–22. 2. Tatu Ylonen «Introduction to Cryptography» [Електронний ресурс] – Режим доступу :

http://www.cs.hut.fi/ssh/crypto/intro.html. 3. Горбенко Ю. І. Інфраструктури відкритих ключів. Електронний цифровий підпис. Теорія

та практика : монографія / Ю. І. Горбенко, І. Д. Горбенко // Харк. нац. ун-т радіоелектрон., ЗАТ Ін-т інформ. технологій. – Х. : Форт, 2010. – 593.

4. Горбенко І. Д.Прикладна криптологія. Теорія. Практика. Застосування : монографія / І. Д. Горбенко , Ю. І. Горбенко // Харк. нац. ун-т радіоелектрон., ЗАТ «Ін-т інформ. технологій». – Х. : Форт, 2012. – 868 с.

5. Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах : Закон України від 05.07.1994 № 80/94-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

6. Про Положення про порядок здійснення криптографічного захисту інформації в Україні : Указ Президента України від 22.05.1998 № 505/98 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

7. Про систему електронних підписів, що застосовується в межах Співтовариства : Директива Європейського Парламенту та Ради Європейського Союзу від 13.12.1999 № 1999/93/ЄС [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

8. Про електронні документи та електронний документообіг : Закон України від 22.05.2003 № 851-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

9. Про електронний цифровий підпис : Закон України від 22.05.2003 № 852-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

10. Про затвердження Правил посиленої сертифікації : наказ Департаменту спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації Служби безпеки України від 13.01.2005 № 3 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

11. Про затвердження вимог до форматів, структури та протоколів, що реалізуються у надійних засобах електронного цифрового підпису : наказ Міністерства юстиції України та Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України від 20.08.2012 № 1236/5/453 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

12. Про затвердження Вимог до форматів криптографічних повідомлень : наказ Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України від 18.12.2012 № 739 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

13. Про затвердження Регламенту роботи центрального засвідчувального органу : наказ Міністерства юстиції України від 29.01.2013 № 183/5 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua.

* Антоненко Сергій Анатолійович – завідувач наукового відділу системної

інформатизації законотворчої діяльності НДІІП НАПрН України, лауреат премії імені Ярослава Мудрого.

http://www.cs.hut








6/2013

85

УДК 349.22 Михайло Різак *

ЗАГАЛЬНОДОСТУПНІ БАЗИ ПЕРСОНАЛЬНИХ ДАНИХ: ПЕРСПЕКТИВИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Досліджено особливості обігу та обробки персональних даних у мережі Інтернет, зокрема

в соціальних мережах. Висловлено пропозицію щодо необхідності введення в законодавство термінів «загальні персональні дані» та «загальнодоступні бази персональних даних». З метою ліквідації надмірного регулювання правових відносин щодо обігу персональних даних та гарантування безпечної й ефективної комунікації в суспільстві запропоновано нові редакції статей 2 та 7 Закону України «Про захист персональних даних».

Ключові слова: вразливі персональні дані, загальні персональні дані, загальнодоступні бази персональних даних, мережа Інтернет, обіг персональних даних, обробка персональних даних, персональні дані, соціальні мережі.

Ризак М. В. Общедоступные базы персональных данных: перспективы правового

регулирования. Исследовано особенности оборота и обработки персональных данных в сети Интернет, в

частности в социальных сетях. Высказано предложение о необходимости введения в законодательство Украины терминов «общие персональные данные» и «общедоступные базы персональных данных». С целью ликвидации чрезмерного регулирования правовых отношений по обороту персональных данных и гарантирования безопасной и эффективной коммуникации в обществе предложены новые редакции статей 2 и 7 Закона Украины «О защите персональных данных».

Ключевые слова: оборот персональных данных, обработка персональных данных, общедоступные базы персональных данных, общие персональные данные, персональные данные, сеть Интернет, социальные сети, уязвимые персональные данные.

Rizak M. V. Publicly Available Database Of Personal Data: Prospects Of Legal Regulation Have investigated the features of the circulation and the processing of personal data on the

Internet, particularly the social networks. On the results of this scientific research was suggested to introduce to the legislation of Ukraine the terms «general personal data» and «publicly available database of personal data». In order to eliminate of the excessive regulation of legal relations on circulation of personal data and guaranteeing the safe and an effective communication in the society was proposed new wording of Articles 2 and 7 of the Law of Ukraine «On Protection of Personal Data».

Keywords: circulation of personal data, general personal data, Internet, personal data, processing of personal data, publicly available database of personal data, sensitive personal data, social network.

Постановка проблеми. Законом України «Про Основні засади розвитку інформаційного

суспільства в Україні на 2007–2015 роки» та рядом інших нормативно-правових актів визначено необхідність побудови та розвитку інформаційного суспільства в Україні, яке гарантує кожній людині можливість створювати, накопичувати, користуватися та обмінюватися інформацію, а також мати вільний доступ до неї, що повинно забезпечуватися належним рівнем розвитку та доступу до інформаційно-комунікаційних технологій, в першу чергу Інтернету.

З урахуванням цього слід зазначити, що кожен користувач мережі Інтернет, як й інших подібних інформаційно-комунікаційних систем, залишає в мережі свої так звані «цифрові відбитки», які дозволяють його ідентифікувати: рідше – ті, хто просто здійснює огляд інформаційних ресурсів та звичайний пошук інформації через пошукові системи, частіше – ті, хто авторизується в пошукових та інших системах. Активні користувачі соціальних мереж і зовсім складають самі на себе значні за обсягом досьє, з яких зацікавлені особи можуть дізнатися не тільки їх музичні вподобання, а й розпорядок дня або схильність до шкідливих звичок і асоціальної поведінки.

Відомості про приватне життя особи (розпорядок дня, місця відпочинку, здійснення закупівель та інших витрат коштів тощо) – мрія шахраїв і грабіжників, які за цією інформацією точно оцінять ваш матеріальний стан і можуть спланувати злочин при вашій відсутності в країні, кадрових агентств і роботодавців, які можуть оцінити ваші суспільні погляди і визначити особисті характеристики, правоохоронних органів, які можуть виявити в опублікованих вами фото та відео


6/2013

86

матеріалах неправомірні діяння. Все це може стати неприємним сюрпризом, коли в момент працевлаштування вам пред’являть ваші ж негативні коментарії щодо діяльності потенційного роботодавця, або коли опубліковані вами фото та відео матеріали під час відпустки стануть сигналом про вашу відсутність для грабіжників, які неодмінно приготують неприємний сюрприз у вигляді спустошеного житла, тощо.

Багато сучасних блогерів1 дотримуються тієї ж думки. «Будь-яка соціальна мережа, є носієм закритої інформації про мільйони людей. І не варто думати, що навіть якщо працівники мереж – люди чесні, то дана інформація в постійному режимі не «зливається» в певні руки. Вся «інфа» структурується в бази даних і використовується відповідними структурами. Іноді з метою бізнесу, іноді й революції починаються під грамотним впливом» [14].

Європейське агентство мережевої та інформаційної безпеки (European Network and Information Security Agency, ENISA) опублікувало звіт, в якому описало вплив соціальних мереж на захищеність персональних даних їх користувачів. Основна частина проблем, які були підняті у роботі дослідників ENISA, поділялася на сфери впливу трьох категорій суб’єктів: звичайних користувачів, представників бізнес структур та держави. Для кожної категорії суб’єктів у дослідженні наводяться основні переваги та недоліки використання соціальних мереж. Також кожна категорія суб’єктів отримала рекомендації щодо захисту й максимально ефективного використання можливостей, що надаються соціальними мережами [6].

Співробітники ENISA оперують поняттям life-logging (журнал життя), яке означає створення та ведення журналу подій життя. Раніше, йдеться в дослідженні, таким журналом виступали поштове листування, особисті фотоальбоми, мемуари та ін. У кінці XX століття людство винайшло соціальні мережі, які лягли в основу більш докладних журналів життя, що надають широкі можливості для основних категорій суб’єктів використання даними з цих журналів. Основними негативними сторонами використання інструментів life-logging для звичайних користувачів в ENISA називають: 1) можливість втрати контролю над даними, що може призвести до фінансового шахрайства, шкоди репутації особи і, навіть, до дискримінації та соціальної ізоляції; 2) залежність від новітніх пристроїв та їх функціоналу (додатків та служб), які стають мішенню для злочинців. На сучасному етапі розвитку технологій втрата новітнього пристрою (наприклад мобільного) наносить як матеріальну так нематеріальну шкоду та може призвести навіть до втрати самостійності; 3) високий ризик одержання психологічних травм користувачами, через дискримінацію, переслідування, відчуттям того, що постійно перебуваєш під наглядом (параноїдальна поведінка), відчуттям тиску пов’язаного з продуктивністю роботи, тощо [6].

При цьому не можна не відмітити останнє наукове дослідження М. Косинского, Д. Стіллвелла та Т. Граепела, яке відзначає, що за допомогою уже виробленого алгоритму аналізу «вподобань» особи можна визначити її вразливі персональні дані, на обіг яких вона не давала згоду. Розроблений американськими вченими алгоритм аналізу «вподобань» з точністю близько 90 % дозволяє визначати сексуальну орієнтацію, національність, релігійні та політичні погляди, особистісні риси характеру, рівень інтелекту та щастя, вживання речовин, що викликають залежність (наркотичних засобів), визначити вік і стать особи та навіть визначити чужі персональні дані, зокрема чи розлучені батьки особи і коли це розлучення відбулося [5].

Таким чином, різке збільшилася кількості користувачів соціальних мереж, які є найбільшими базами персональних даних, у тому числі вразливих, та розвиток технологій аналізу ставлять перед науковцями першочергове завдання виробити механізм гарантування безпеки недоторканності приватного життя в контексті обігу та обробки персональних даних у загальнодоступних базах персональних даних.

Метою цього дослідження є розробка конкретних пропозицій до чинного законодавства України, що здатні гарантувати громадянам недоторканність їх приватного життя в контексті обігу та обробки їх персональних даних у загальнодоступних базах даних.

Аналіз наукових джерел. Відмітимо, що питання персональних даних (баз даних) фізичної особи неодноразово ставали предметом дослідження таких вітчизняних учених, як В. Брижка, Р. Калюжного, А. Пазюка, B. Цимбалюка, М. Швеця [9, 10] та інших, а основні засади державної інформаційної політики та управління інформаційною сферою розкрито у працях І. Арістової [7, 8].

1Блогер (англ. blog, від web log – Інтернет-журнал подій, Інтернет-щоденник, онлайн-щоденник)– людина, що веде блог [13]. Це визначення не має нормативних аналогів і, відповідно, не закріплене в жодному нормативно-правовому акті.


6/2013

87

Виклад основного матеріалу. Статтею 32 Конституції України проголошено право людини на невтручання в її особисте життя. Крім того, не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини [1]. Разом з тим проголошені в Конституції України права та свободи людини і громадянина без відповідного галузевого забезпечення були б декларативними і не мали б реального значення. Це зумовлює необхідність конкретизації конституційних положень у галузевому законодавстві, зокрема, у кримінальному, цивільному, адміністративному, інформаційному та інших [15].

З метою конкретизації права людини, гарантованого статтею 32 Конституції України, та визначення механізмів його реалізації 1 червня 2010 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про захист персональних даних» (далі – Закон), який набрав чинності 1 січня 2011 року [2]. Предметом правового регулювання Закону є правовідносини, пов’язані із захистом персональних даних під час їх обробки.

Відзначимо, що на сьогоднішній день законодавство про захист персональних даних в Україні перебуває в постійному стрімкому розвитку. Так, зокрема, в лютому 2013 року було зареєстровано три законопроекти (№ 2282, № 2282-1 та № 2282-2), що передбачали суттєве вдосконалення інституційної системи захисту персональних даних, а в травні 2013 року Верховна Рада України прийняла законопроект № 2836, який передбачає передачу функцій уповноваженого органу з питань захисту персональних даних Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини. На жаль, законопроект № 2836 не врахував усіх позитивних напрацювань попередніх законопроектів, у тому числі залишив без належної уваги удосконалення правового регулювання обігу та обробки персональних даних у загальнодоступних базах персональних даних, зокрема соціальних мережах, які сьогодні є найбільшими базами персональних даних.

Відзначимо, що поняття загальних персональних даних, які доступні необмеженому колу осіб, не надане в Законі України «Про захист персональних даних», а отже для ефективного правового регулювання обігу та обробки цих даних висловлюємо пропозицію введення в законодавство термінів «загальні персональні дані» та «загальнодоступні бази персональних даних». Разом з тим, слід відмітити, що персональні дані можуть обмежуватися в обігу чи обробці, як самим суб’єктом даних (диспозитивне обмеження), так і нормою закону (імперативне обмеження) [12].

У цьому відношенні слід підкреслити наступне. По-перше, суб’єкт персональних даних може оприлюднити будь-які свої персональні дані, зокрема спеціальні чи вразливі2, після чого на ці дані поширюватиметься правовий режим обігу та обробки як на загальні персональні дані. На наш погляд, це служить проявом, у тому числі, права на свободу слова, оскільки особа на власний розсуд може помістити будь-які дані про себе, наприклад, у літературному чи іншому творі, у соціальній мережі, в інших джерелах інформації. По-друге, персональні дані, що вважаються загальнодоступними, автоматично стають відкритими для їх обігу.

У свою чергу, варто зазначити, що першими загальнодоступними базами персональних даних виступали довідники, каталоги, адресні книги, інші інформаційні ресурси, які знаходилися/знаходяться у вільному обігу та які містять персональні дані. Станом на сьогодні найбільшими загальнодоступними базами персональних даних є соціальні мережі та інші подібні Інтернет-ресурси. Природа виникнення й існування загальнодоступних баз персональних даних свідчить про те, що під загальнодоступними базами персональних даних слід розуміти зареєстровані у визначеному законом порядку бази персональних даних, метою яких є забезпечення загального доступу до персональних даних.

У частині співвідношення категорій «загальні персональні дані» та «загальнодоступні бази персональних даних» слід обумовити, що очевидною залишається нетотожність розглянутих понять. Дані прирівнюються до категорії «інформація», під якою слід розуміти відомості незалежно від форми їх подання, а база даних служить джерелом, тобто об’єктивною формою отримання тих чи інших даних.

У контексті виокремлення загальних персональних даних в окрему групу даних з особливим правовим регулюванням, відзначимо, що класифікація персональних даних і виокремлення їх в

2Докладніше про категорію «вразливі» персональні дані див.: Різак М. В. Особливості правового регулювання безпеки обігу «вразливих» персональних даних в Україні / М. В. Різак // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. –2012. – № 2. – С. 50–55.


6/2013

88

окрему групу не є новим явищем і часто зустрічається у національних законодавствах європейських країн. Наприклад, Закон Франції «Про інформатику, картотеки та свободи» виділяє в окрему категорію медичну інформацію про особу (за винятком даних, що накопичуються з метою терапевтичного або медичного контролю за пацієнтом і для дослідницьких цілей) і в спеціальному розділі виділяє порядок збору та обігу такої інформації. В окрему категорію виділено також дані про здоров’я, що накопичуються та обробляються з метою розвитку профілактичної та лікувальної діяльності [11].

Згідно з угорським законом «Про захист персональних даних та публікацію даних, що представляють суспільний інтерес», в окрему категорію публічних персональних даних виділено відомості про імена та посади фізичних осіб, котрі обрані/призначені до центральних та місцевих органів влади [11].

У Законі Іспанії «Про персональні дані» особливими положеннями регулюється обробка таких категорій персональних даних: а) ті, що визначаються законодавством про вибори; б) ті, що мають на меті збереження відомостей, які містяться в особистих звітах про рівень кваліфікації, про які йде мова в законах про військову службу; в) картотеки зображень і звуків, отриманих за допомогою використання відеокамер органами безпеки, згідно з відповідним законодавством [11].

Три категорії персональних даних виділено законодавцем і в Законі Російської Федерації «Про персональні дані»: 1) загальнодоступні персональні дані; 2) спеціальні категорії персональних даних; 3) біометричні персональні дані – об’єднані в групи, виходячи з особливостей режиму їх обігу [11].

Отже, як ми бачимо, законодавці ряду країн враховують можливість і бачать необхідність виокремлення правового регулювання окремих видів персональних даних, у тому числі з метою забезпечення вільного обігу тих чи інших персональних даних та встановлюють для них особливі правила обігу та обробки.

Аналіз вітчизняного та зарубіжного законодавства, розвиток науки і технологій, на наш погляд, дозволяє стверджувати, що для гарантування недоторканності приватного життя, через призму безпеки обігу та обробки персональних даних, необхідно прийняти законодавчі зміни направлені на: 1) розподіл понять «обіг персональних даних» та «обробка персональних даних»; 2) класифікацію персональних даних з метою виокремлення загальних персональних даних; 3) введення поняття «загальнодоступні бази персональних даних»; 4) введення спеціального правового регулювання обігу та обробки персональних даних у загальнодоступних базах персональних даних.

Різке зростання актуальності розподілу правового регулювання обігу та обробки персональних даних виникла через стрімкий розвиток загальнодоступних баз даних, зокрема соціальних мереж, та через створення алгоритму, яким сьогодні володіють комерційні структури, який через обробку «вподобань» здатний визначити з точністю близькою до 90 % абсолютно всі персональні дані особи, у тому числі вразливі [5]. На жаль, не дивлячись на те, що нами у законопроекті № 2282-2 запропоновано визначити поняття обіг персональних даних та обробка персональних даних та встановити особливості правового регулювання цих процесів [3], станом на сьогодні законодавство не розрізняє цих процесів та не встановлює різницю між їх правовим регулюванням.

Іншою важливою проблемою створення ефективного механізму гарантування безпеки недоторканності приватного життя є відсутність класифікації персональних даних, адже не можливо забезпечити єдиний підхід захисту персональних даних, які знаходяться в широкому доступі в соціальних мережах і даних, які знаходяться в обігу та/або обробці роботодавця, а також тих, на які поширюється режим таємності, наприклад у зв’язку із проведенням кримінального провадження.

На сьогоднішній час слід визнати, що найбільшими базами персональних даних є саме соціальні мережі, стрімкий розвиток й інтеграція в суспільні процеси яких зумовлює необхідність запровадження спеціального правового режиму щодо обігу та обробки персональних даних у них. Оскільки природою Інтернету та соціальних мереж є забезпечення загального доступу до інформації, на наш погляд логічним буде об’єднати соціальні мережі та інші подібні бази даних у поняття «загальнодоступні бази персональних даних».

Висновки. Таким чином, на підставі вищенаведеного, можемо стверджувати наступне. Виходячи з відсутності поняття «загальні персональні дані» в Законі України «Про захист персональних даних», висловлюємо пропозицію щодо необхідності введення в законодавство термінів «загальні персональні дані» та «загальнодоступні бази персональних даних». Адже


6/2013

89

Законом «Про захист персональних даних» встановлено, що дозволяється обробка персональних даних особи без її згоди у випадку, якщо персональні дані отримані із загальнодоступних джерел, а самого визначення (переліку) немає. Введення цих визначень у Законі України «Про захист персональних даних» забезпечить однозначне розуміння норм та ефективну комунікацію в суспільстві.

Під загальними персональними даними, на наш погляд, слід розуміти прізвище та ім’я, а також інші персональні дані, які за згодою суб’єкта цих даних розміщені в загальнодоступних базах персональних даних та які на момент їх обігу та/або обробки не були вилучені або знищені з цих баз. У свою чергу, під загальнодоступними базами персональних даних слід розуміти зареєстровані у визначеному законом порядку бази персональних даних, метою яких є забезпечення загального доступу до персональних даних. До загальнодоступних баз персональних даних можуть належати довідники, каталоги, адресні книги, соціальні мережі тощо.

З метою гарантування недоторканності приватного життя та безпеки обігу й обробки персональних даних пропонується законодавчо унеможливити обробку вразливих персональних даних у загальнодоступних базах персональних даних шляхом доповнення статті 7 Закону України «Про захист персональних даних» частиною третьою наступного змісту: «забороняється реєстрація та дія загальнодоступних баз персональних даних в межах яких здійснюється автоматична обробка вразливих персональних даних».

Список використаних джерел: 1. Конституція України : Закон України від 28 черв. 1996 р. / Верховна Рада України. – К. :

Парлам. вид-во, 2011. – 198 с. – (Бібліотека офіційних видань). 2. Про захист персональних даних : Закон України від 01 черв. 2010 р. / Верховна Рада

України. – К. : Парлам. вид-во, 2010. – 34 с. – (Бібліотека офіційних видань). 3. Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення

інституційної системи захисту персональних даних до європейських стандартів та подальше удосконалення правового регулювання обігу персональних даних № 2282-2 від 22.02.2013 [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=45851.

4. A comprehensive approach on personal data protection in the European Union – EU Communication COM(2010)609/final // European Commission 4 November 2010 [Електронний ресурс]. – – Режим доступу : http://ec.europa.eu/justice/news/consulting_public/0006/com_2010_609_en.pdf.

5. Michal Kosinski, David Stillwell, and Thore Graepel Private traits and attributes are predictable from digital records of human behavior// PNAS (Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America). – 2013. – №110 (15). – P. 5802–5805.

6. To log or not to log? Risks and benefits of emerging life-logging applications European Network and Information Security Agency (ENISA) 11 November 2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.enisa.europa.eu/activities/risk-management/emerging-and-future-risk/deliverables/life-logging-risk-assessment/.

7. Арістова І. В. Державна інформаційна політика: організаційно-правові аспекти : монографія / За заг. ред. О. М. Бандурки. – X. : Вид-во Ун-ту внутр. справ, 2000. – 368 с.

8. Бандурка О. М. Державне управління інформаційною сферою: організаційно-правові засади / О. М. Бандурка, І. В. Арістова // Актуальні проблеми державного управління. – X. : Вид-во УАДУ. – 2002. – Ч. 1. – С. 227–230.

9. Брижко В.М. Інформаційне суспільство. Дефініції / В. М. Брижко, О. М. Кальченко, В. С. Цимбалюк ; за ред. проф. Р. А. Калюжного, М. Я. Швеця. – К., Інтеграл, 2002. – 357 с.

10. Швець М. Я. Вступ до інформаційної культури та інформаційного права / М. Я.Швець, Р. А. Калюжний, В. М. Брижко ; за заг. ред. М. Я. Швеця та Р. А. Калюжного. – Ужгород : ІВА, 2003. – 240 с.

11. Защита персональних данных. Опыт правового регулирования. – М., 2001. – 221 с. 12. Різак М. В. Правове регулювання відносин обігу персональних даних : дис. канд. юрид.

наук : 12.00.07 / М. В.Різак. – К., 2012. – 223 с. 13. Русский орфографический словарь Российской академии наук [Електронний ресурс] /

Отв. ред. В. В. Лопатин. – М., Азбуковник, 2000.– Режим доступу : http://www.speakrus.ru. 14. Соцсети занялись защитой персональних данных? [Електронний ресурс] – Режим

доступу : http://www.noteru.com/post/view/1245.

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=45851

http://ec.europa.eu/justice/news/consulting_public/0006/com_2010_609_en.pdf

http://www.enisa.europa.eu/acti

http://www.speakrus.ru

http://www.noteru


6/2013

90

15. Тунік А. В. Тенденції розвитку законодавства у сфері захисту персональних даних / А. В. Тунік // Інформаційні стратегії в глобальному управлінні: матер. міжнар. наук.-практ. конфер. (Київ, 29 жовтня 2011 р.). – К. : Вид. Ліпкан О. С., 2011. – С. 65–67.

* Різак Михайло Васильович – кандидат юридичних наук.


6/2013

91

Кримінальне право та процес

УДК 343.232 Олександр Гладун *

ІНСТИТУТ КРИМІНАЛЬНИХ ПРОСТУПКІВ: ЕЛЕМЕНТ ГУМАНІЗАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ПРО КРИМІНАЛЬНУ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЧИ ШЛЯХ ДО

КРИМІНАЛІЗАЦІЇ СУСПІЛЬСТВА? У статті розглядаються основні підходи до формування інституту кримінальних

проступків. Аналізуються загрози, пов’язані із запровадженням інституту кримінальних проступків у національне законодавство. Наголошується, що підсилення процесуальних гарантій особи, яка підлягає відповідальності, не може бути підставою для криміналізації певних діянь.

Ключові слова: кримінальний проступок, кримінальна відповідальність, суспільна небезпечність, концепція, стягнення, гуманізація, процесуальні гарантії.

Гладун А. З. Институт уголовных проступков: элемент гуманизации законодательства

Украины об уголовной ответственности или путь к криминализации общества? В статье рассматриваются основные подходы к формированию института уголовных

проступков. Анализируются угрозы, связанные с введением института уголовных проступков в национальное законодательство. Отмечается, что усиление процессуальных гарантий лица, которое подлежит ответственности, не может быть основанием для криминализации некоторых деяний.

Ключевые слова: уголовный проступок, уголовная ответственность, общественная опасность, концепция, взыскания, гуманизация, процессуальные гарантии.

Gladun O. Z. The institute of criminal offenses: an element of Ukrainian criminal law

humanization or the way to criminalization of society? Main approaches of forming the institute of criminal offenses are revealed in the article. The

author analyzed threats, associated with the criminal offenses’ introduction in national legislation. It is noted that strengthening of procedural guarantees for the liable person is not a reason for criminalization of certain acts.

Keywords: criminal offense, criminal liability, social insecurity, concept, penalty, humanization, procedural guarantees.

Неминучість запровадження в систему права України інституту кримінальних проступків

стала остаточно зрозумілою навіть найбільш реакційно налаштованим супротивникам цієї ідеї після ухвалення Кримінального-процесуального кодексу України від 13 квітня 2012 року, що встановлює особливості досудового розслідування і судового провадження щодо кримінальних проступків. З цього часу на порядку денному гостро стоїть наступне завдання – змістовне (матеріально-правове) наповнення інституту кримінальних проступків, тобто визначення переліку діянь, що будуть до них відноситися. Власне, від того, який зміст буде закладено у цей інститут, і залежить відповідь на питання, означене в заголовку статті. Адже в Україні під гаслом гуманізації кримінальної відповідальності вже вносилися зміни до Кримінального кодексу (далі – КК України), що де-факто призвели до її посилення [1].

Реформування законодавства про кримінальну відповідальність є необхідною умовою процесу інтеграції України у міжнародну правову спільноту. Вказане не могло не привернути увагу вчених до обговорення можливості запровадження нового для України, але не для багатьох інших держав, виду кримінальних правопорушень – кримінальних проступків. Ця проблематика є предметом наукових робіт В. Б. Авер’янова, О. А. Банчука, В. І. Борисова, І. П. Голосніченка, М. М. Дмитрука, К. П. Задої, І. Б. Коліушка, В. М. Куца, А. А. Музики, Є. Л. Стрельцова, П. Л. Фріса, М. І. Хавронюка та багатьох інших. Задля об’єднання зусиль керівників органів публічної влади, практикуючих юристів та науковців у формуванні обґрунтованого механізму запровадження інституту кримінальних проступків Президентом України 30 травня 2012 року створено відповідну робочу групу [2]. Однак членам цієї групи дотепер не вдалося сформувати узгоджені пропозиції щодо втілення в життя ідеї кримінального проступку. Як наслідок, жодного офіційного рішення з указаних питань ні на законодавчому, ні на підзаконному рівнях досі не прийнято.


6/2013

92

У свою чергу, окремі народні депутати України, будучи суб’єктами законодавчої ініціативи, виклали своє розуміння інституту кримінальних проступків у відповідних законопроектах. Йдеться, насамперед, про проект Стретовича В. М., Головатого С. П., Притики Д. М., Шишкіної Е. В. № 10126 від 28 лютого 2012 року (проект відкликано), проекти Швеця В. Д. № 10146 від 3 березня 2012 року (проект відкликано), № 1202 від 8 січня 2013 року. Проте викладені в них положення не повною мірою кореспондують меті гуманізації законодавства про кримінальну відповідальність. За наслідками експертизи в Головному науково-експертному управлінні Верховної Ради України зазначені законопроекти отримали негативні висновки з вказівкою на доцільність їх відхилення. Провідні вітчизняні вчені-криміналісти солідарні з такою оцінкою [3]. Також висловлено думку, що при їх розробці було порушено принцип науковості в законотворчій діяльності, дотримання якого передбачає забезпечення вивчення соціальної обумовленості та об’єктивних потреб підготовки та прийняття нормативних актів, залучення до їх розробки фахівців у відповідній галузі науки та практики, врахування результатів наукових досліджень, правил законодавчої техніки, використання вітчизняного та зарубіжного досвіду правотворчості [4].

З огляду на зазначене видається доцільним з’ясувати, яких наслідків слід очікувати від впровадження в українське законодавство кримінальних проступків. Тому метою цього дослідження обрано аналіз основних підходів до формування інституту кримінальних проступків, що дозволяють одночасно розглядати його і як елемент гуманізації законодавства України про кримінальну відповідальність, і як шлях до криміналізації суспільства.

Єдиним правовим актом, що закріплює механізм реалізації інституту кримінальних проступків, є Концепція реформування кримінальної юстиції України, затверджена Указом Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/2008 (далі – Концепція). Згідно з її положеннями до категорії кримінальних проступків мають бути віднесені: а) окремі діяння, що за чинним КК України відносяться до злочинів невеликої тяжкості, які відповідно до політики гуманізації кримінального законодавства будуть визнані законодавцем такими, що не мають значного ступеня суспільної небезпеки; б) передбачені чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) діяння, які мають судову юрисдикцію і не є управлінськими (адміністративними) за своєю суттю. На думку розробників Концепції, вказаний підхід до розмежування злочинів і кримінальних проступків має забезпечити подальшу гуманізацію кримінального законодавства. Не варто, проте, перебільшувати обов’язковість закріплених у Концепції приписів, адже цей документ носить, насамперед, програмний характер і не є прямим керівництвом до дій. Тим не менше інших правових орієнтирів з цього питання в даний час просто немає.

Незаперечним свідченням гуманізованої спрямованості інституту кримінальних проступків є скорочення переліку діянь, які визнаються злочинними. Як зазначив Генеральний прокурор України В. П. Пшонка, «за попередніми підрахунками, запровадження інституту кримінальних проступків дозволить виключити з Кримінального кодексу майже 40 статей та 160 їх частин» [5]. Однак у даному випадку не йде мова про декриміналізацію відповідних діянь, адже кримінальна відповідальність за їх вчинення не скасовується, а набуває дещо іншої форми – стягнення. Таку диференціацію кримінальної відповідальності, особливо зважаючи на менш суворий, ніж у покарань, характер кримінально-правових стягнень (згідно з Концепцією – короткострокове позбавлення волі, штраф у певному обмеженому розмірі, позбавлення спеціальних прав, залучення до обов’язкових робіт тощо), а також відсутність судимості за вчинення кримінального проступку, безумовно, слід розглядати як елемент гуманізації кримінального законодавства.

Нещодавно зареєстрований у парламенті законопроект народного депутата України В. С. Малишева передбачає формування інституту кримінальних проступків шляхом пом’якшення санкцій за окремі злочини невеликої тяжкості, що загалом дозволяє досягнути поставленої перед ним мети – послаблення кримінально-правової репресії [6].

Якщо ж звернутися до проблеми можливої криміналізації суспільства, то основна її причина криється у віднесенні до категорії кримінальних проступків певної частини діянь, за вчинення яких наразі встановлено адміністративну відповідальність. Як уже зазначалось, у Концепції передбачено дві обов’язкові ознаки, за якими адміністративні правопорушення мають бути трансформовані у кримінальні проступки:

1) судова юрисдикція, тобто справи про такі правопорушення підвідомчі судам. На сьогодні згідно зі статтями 221, 221-1 КУпАП судді розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені у 175 статтях (частинах статей) КУпАП;


6/2013

93

2) відмінна від управлінського (адміністративного) суть правопорушення, тобто його об’єктом є відносини (блага чи цінності), не пов’язані зі здійсненням державного управління. За цією ознакою до кримінальних проступків може бути віднесено надзвичайно широке коло діянь, у тому числі ті, що посягають на власність (Глава 6 КУпАП), громадський порядок і громадську безпеку (Глава 14 КУпАП), у сфері охорони природи, використання природних ресурсів, охорони культурної спадщини (Глава 7 КУпАП), у сільському господарстві (Глава 9 КУпАП), на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв’язку (Глава 10 КУпАП), в галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницькій діяльності (Глава 12 КУпАП).

У законопроекті № 10126 було передбачено 83 склади кримінальних проступки, 45 з яких раніше визнавалися адміністративними правопорушеннями. При цьому його розробники запропонували інші критерії відбору адміністративних правопорушень для формування категорії кримінальних проступків, а саме:

1) ступінь небезпеки адміністративного правопорушення для суспільних відносин (матеріальний критерій);

2) вид передбаченого у КУпАП стягнення за вчинення правопорушення (формальний критерій). До стягнень, які свідчать про кримінально-правовий характер правопорушення, віднесені конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, громадські або виправні роботи, адміністративний арешт. Слід зауважити, що накладення вказаних стягнень згідно зі статтями 29, 30-1, 31, 32 КУпАП є виключною компетенцією суду, тому формальний критерій відповідає базовим положенням Концепції.

За даними Державної судової адміністрації України в 2012 році до адміністративної відповідальності притягнуто 817,2 тис. осіб (на 201 тис. менше, ніж попереднього року). До громадських робіт залучено 87,6 тис. осіб (мінус 15,3 тис.). Кількість осіб, до яких застосовано адміністративний арешт – 23 тис. (на 18,5 тис. менше). Адміністративні стягнення (основне і додаткове) у вигляді конфіскації предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, застосовано до 49,9 тис. правопорушників (мінус 6,2 тис.) [7]. Виходячи з наведених статистичних даних, у разі запровадження кримінальних проступків кількість осіб, до яких застосовано кримінальну відповідальність, мала б збільшитись у два рази, так як до 162,9 тис. засуджених у 2012 році за злочини слід було би приєднати ще майже стільки ж засуджених за кримінальні проступки.

Прихильники віднесення частини адміністративних правопорушень до категорії кримінальних проступків наголошують, що це матиме наслідком «криміналізацію» лише за формою чи назвою, але не за змістом, оскільки засудження в справах про кримінальні проступки не впливатиме на реалізацію в майбутньому цією особою своїх прав (на проходження державної служби тощо) через відсутність судимості; незакінчений кримінальний проступок не тягнутиме кримінальної відповідальності; замість короткочасного позбавлення волі (адміністративного арешту) будуть застосовуватись громадські роботи; до особи, яка вчинила кримінальний проступок, не застосовуватиметься запобіжний захід у вигляді тримання під вартою [8].

Наведене, однак, не спростовує того факту, що значна частина осіб, які раніше вважалися б такими, що були піддані адміністративному стягненню, матимуть статус притягнутих до кримінальної відповідальності чи звільнених від неї. Те, що вони не нестимуть настільки суворих обмежень і позбавлень порівняно з тими особами, які вчинили злочини, свідчить лише про адекватність заходів кримінально-правового реагування ступеню суспільної небезпеки (шкідливості) кримінального проступку. Адже навіть самого факту засудження достатньо, щоб на довгі роки визначити долю такої особи. Існування в кримінальному праві інституту засудження особи без призначення покарання говорить про те, що держава визнає виражений в судовому рішенні осуд достатнім для належного виховного і запобіжного впливу на окремих засуджених. До того ж відомості про особу, яка вчинила кримінальний проступок, будуть відображатися у кримінально-правовій статистиці (спеціальних обліках) і ця інформація супроводжуватиме її протягом усього життя.

Доцільність переведення деяких адміністративних правопорушень у розряд кримінальних проступків у різних джерелах додатково обґрунтовується й такими обставинами:

– підозрювана (обвинувачена) у вчиненні кримінального проступку особа отримає всі процедурні права та гарантії кримінального процесу, чого вона позбавлена під час розгляду справи про адміністративне правопорушення (презумпція невинуватості та забезпечення доведеності


6/2013

94

вини, забезпечення права на захист, гласність і відкритість судового провадження та його повне фіксування технічними засобами, розумність строків та ін.);

– встановлення судового контролю над застосуванням заходів забезпечення адміністративного провадження, що тимчасово обмежують права і свободи громадян (адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів);

– гарантування судового захисту прав особи у справах про кримінальне обвинувачення (щодо конфіскації майна, виправних робіт, короткострокового арешту тощо) на підставі вимог статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод;

– можливість звільнення особи, яка вчинила кримінальний проступок, від кримінальної відповідальності на умовах, перелік яких є значно ширшим, ніж умови звільнення від адміністративної відповідальності (наприклад, у зв’язку з дійовим каяттям, примиренням винного з потерпілим, передачею особи на поруки, зміною обстановки), а також звільнення від кримінально-правового стягнення чи його відбування;

– можливість розстрочки виплати призначеного судом штрафу певними частинами чи заміни несплаченої суми штрафу іншим видом кримінально-правового стягнення. Згідно зі ст. 308 КУпАП в разі несплати правопорушником штрафу у встановлений строк з нього стягується подвійний розмір штрафу, визначений у відповідній статті цього Кодексу та зазначений у постанові про стягнення штрафу.

Аналіз наведених обставин засвідчує, що вони в основному спрямовані на покращення процесуального статусу особи, яка притягується до відповідальності за вчинення кримінального проступку, шляхом надання їй додаткових прав, можливостей та гарантій. З цього приводу К. П. Задоя правильно зауважує, що криміналізація певних проявів протиправної поведінки не може розглядатися як засіб забезпечення процесуальних прав особи. Це завдання повинно вирішуватися шляхом внесення змін і доповнень до адміністративного законодавства, а не за рахунок визнання тих або інших діянь кримінальними проступками [9, c. 29]. Запровадження цього інституту без комплексного реформування законодавства, що регулює порядок адміністративного провадження, лише поглибить існуючу процесуально-правову нерівність.

У літературі також висловлювалась прогресивна ідея врегулювати в межах інституту кримінальних проступків відповідальність колективних суб’єктів (юридичних осіб) у формі кримінально-правового стягнення [10, c. 119]. Однак, як показує практика, під час реформування законодавства не завжди враховується думка науковців, що інколи призводить до прийняття необґрунтованих рішень. Одним з них, як вважає частина наукової громадськості, було схвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб» від 23 травня 2013 року № 314-VII. Видається, що вказані зміни не в змозі комплексно вирішити проблему кримінальної відповідальності юридичних осіб і ще більше загострюють пов’язані з цим питання теоретико-прикладного характеру, зокрема щодо підстави і умов такої відповідальності, кола осіб, до яких вона може застосовуватись, видів і характеру заходів кримінально-правового реагування, випадків відмови держави від їх застосування та ін.

Впровадження у вітчизняне законодавство інституту кримінальних проступків матиме наслідки не лише у правотворчій та правозастосовній сферах, а й істотно розширить межі наук кримінального права, кримінології, криміналістики та кримінально-виконавчого права. Як зазначає О. П. Рябчинська, «розширення предмета регулювання кримінального права за рахунок включення до нього суспільних відносин з приводу вчинення проступків, розширення кола методів кримінального права за рахунок накладення стягнення за проступки (провини), а у зв’язку із цим і переосмислення змісту кримінально-правових відносин (через корективи суб’єктного складу цих відносин), функцій кримінального права і як галузі права, і як галузі законодавства привнесе плутанину і дисбаланс у зв’язки та відносини в структурі елементів кримінального права як складного системного об’єкта, в якому зміни в одному з елементів системи тягнуть зміни інших його елементів» [11, c. 214].

Усталений термін «злочинність» теж потребуватиме свого перегляду, адже він не охоплює сукупність вчинених кримінальних проступків. Тому для позначення всього масиву кримінальних правопорушень слід сформулювати більш широкий (узагальнюючий) термін, одним із варіантів якого можемо запропонувати «кримінальну протиправність». Наукового осмислення також вимагають детермінація кримінальних проступків, особливості кримінологічної характеристики


6/2013

95

осіб, які їх вчиняють, і вироблення на цій основі обґрунтованих заходів протидії новому виду кримінальних правопорушень.

Підсумовуючи викладене, приходимо до наступних висновків: якщо метою запровадження інституту кримінальних проступків визнається гуманізація кримінальної відповідальності, то один з обраних для цього засобів (часткова криміналізація адміністративних правопорушень) є невдалим і явно не вирішує вказаного завдання. Якщо ж в Україні таким чином намагаються виконати міжнародні зобов’язання щодо реформування кримінального законодавства, то слід реально оцінювати, які це матиме наслідки для українського соціуму.

Список використаних джерел: 1. Хавронюк М. І. Відповідальність за правопорушення у сфері господарської діяльності. У

чому ж полягає гуманізація? / М. І. Хавронюк, А. М. Хавронюк // Теоретичні та прикладні проблеми сучасного кримінального права: матеріали ІІ міжнар. наук.-практ. конф., м. Луганськ, 19–20 квітня 2012 р. – Луганськ: РВВ ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка, 2012. – С. 529–534.

2. Про робочу групу з питань реформування законодавства про адміністративні правопорушення та запровадження інституту кримінальних проступків: розпорядження Президента України від 30 травня 2012 року № 98/2012-рп // Офіційний вісник Президента України. – 2012. – № 19. – Ст. 449.

3. Проблеми впровадження інституту кримінального проступку : матеріали Всеукр. інтернет-конференції, 15–20 червня 2012 р. [Електронний ресурс] / Всеукраїнська громадська організація «Асоціація кримінального права»; Інститут вивчення проблем злочинності НАПрНУ. – Режим доступу : http://ivpz.org/golovna-konferents.

4. Бахуринська О. О. Про дотримання принципу науковості при впровадженні інституту кримінальних проступків [Електронний ресурс] / О. О. Бахуринська // Стратегія і тактика правових реформ: виклики сучасності: матеріали наук.-практ. інтернет-конф., 5 березня 2013 року. – Режим доступу : http://legalactivity.com.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=454%3A040313-14&catid=64%3A5-0313&Itemid=79&lang=ru.

5. Прийняття Кодексу про кримінальні проступки сприятиме спрощенню кримінального процесу – Генеральний прокурор [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Генеральної прокуратури України. – Режим доступу : http://www.gp.gov.ua/ua/news.html?_m=publications&_t=rec&_c=view&id=119204.

6. Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо запровадження інституту кримінальних проступків: проект Закону України № 3438 від 17 жовтня 2013 року [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. – Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48706.

7. Огляд даних про стан здійснення правосуддя у 2012 році [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал «Судова влада України». – Режим доступу : http://court.gov.ua/sudova_statystyka/Oglayd/.

8. Коліушко І. Запровадження інституту кримінального проступку як необхідна складова реформи кримінальної юстиції в Україні / Ігор Коліушко, Олександр Банчук // Кримінальний кодекс України 2001 року: проблеми застосування і перспективи удосконалення: матеріали міжн. наук.-практ. конф., 13–15 квітня 2007 р. : у 2-х ч. – Львів : Львівський державний університет внутрішніх справ, 2007. – Ч. 1. – С. 189–194.

9. Задоя К. П. До питання про доцільність прийняття законопроектів, що передбачають запровадження кримінальних проступків / К. П. Задоя // Адвокат. – 2012. – № 4. – С. 27–32.

10. Куц В. М. Кримінальне правопорушення: відродження забутого поняття / В. М. Куц // Наше право. – 2012. – № 5. – С. 117–120.

11. Рябчинська О. П. Теоретичні та практичні питання встановлення адекватних заходів державного примусу за кримінальні проступки / О. П. Рябчинська // Держава та регіони: науково-виробничий журнал. Серія: Право. – 2012. – № 2. – С. 211–217.

* Гладун Олександр Зіновійович – кандидат юридичних наук, провідний науковий

співробітник відділу досліджень проблем злочинності в економічній сфері Національної академії прокуратури України.

http://ivpz.org/golovna

http://legalactivity.com.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=454%3A040313

http://www.gp.gov.ua/ua/news.html?_m=publicati

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48706

http://court.gov.ua/sudova_statystyka/Oglayd/


6/2013

96

УДК 343.28/.29 Євген Письменський * ПРО ЕФЕКТИВНІСТЬ ЗВІЛЬНЕННЯ ВІД ПОКАРАННЯ ТА ЙОГО ВІДБУВАННЯ

У статті досліджуються проблеми ефективності кримінально-правових норм про

звільнення від покарання та його відбування. Запропоновано основні критерії визначення ефективності застосування такого звільнення.

Ключові слова: звільнення від покарання та його відбування, ефективність, мета. Письменский Е. А. Об эффективности освобождения от наказания и его отбывания. В статье исследуются проблемы эффективности уголовно-правовых норм об

освобождении от наказания и его отбывания. Предложены основные критерии определения эффективности применения такого освобождения.

Ключевые слова: освобождение от наказания и его отбывания, эффективность, цель. Pismensky Ye. O. About the Efficiency of Discharge from Punishment and from Serving It. In the article the problems on the efficiency of the criminal law provisions on discharge from

punishment and from serving it are considered. The main definition criteria of the efficiency of the discharge are given.

Keywords: discharge from punishment and from serving it; efficiency, aim. Незважаючи на те, що серед учених-юристів немає єдності в поглядах з питання, що варто

розуміти під ефективністю кримінально-правових норм, частіше за все її слушно пов’язують з категорією цілей в кримінальному праві. Цей підхід є загальнотеоретичним (функціонально-цільова концепція) і ґрунтується на тому, що «дія права є одночасно ефективною, корисною, економічною, а дослідження кінцевих результатів дії та зіставлення їх із цілями правових приписів дає змогу визначити сумарну ефективність дії правових норм, що складається з досконалості цих норм і правозастосовчої практики» [1, с. 404]. Відповідно, ефективність у правовій сфері становить собою відношення між метою, досягнення якої передбачалося, та фактично досягнутим результатом (за словами О. І. Левченкова, йдеться про відношення між фактично досягнутим, дійсним результатом і тією метою, для досягнення якої було прийнято і задіяно ту чи іншу законодавчу модель) [2, с. 8–9]. Ключовим напрямом забезпечення правової ефективності справедливо називається створення чітких норм права [3].

Криміналісти сприйняли таке розуміння ефективності та адаптували його до своїх потреб, визначаючи ефективність кримінально-правових норм та інститутів через ступінь досягнення цілей, поставлених перед ними. Як зазначає С. В. Максимов, ефективність кримінального закону знаходиться в тісному зв’язку з його цілями і становить собою об’єктивну можливість, що перебуває в прямій залежності від результату дії. Досягнуто поставленої мети – отже, закон працює ефективно, відповідно, а закономірності об’єктивного характеру при постановці мети враховані максимально повно і точно. Формулюючи те або інше кримінально-правове положення, законодавець уявляє собі певний результат, що повинен бути досягнутий саме за допомогою дії кримінально-правових норм [4, с. 152, 160].

Багато проблем звільнення від покарання та його відбування достатньо глибоко досліджені в роботах таких сучасних криміналістів, як О. П. Горох, О. О. Дудоров, О. Ф. Ковітіді, М. В. Романов, А. А. Музика, О. В. Ус, М. І. Хавронюк та інші. Однак питанням ефективності звільнення від покарання та його відбування, специфіці її визначення приділяється недостатньо уваги. Хоча актуальність та теоретико-прикладна значущість цих питань не викликає сумніву.

Метою цієї статті є визначення підходу до оцінки ефективності звільнення від покарання та його відбування як правового інституту, передбаченого Розділом XІІ Загальної частини КК України.

Цілі звільнення від покарання та його відбування, тобто ті уявні результати, заради досягнення яких функціонує весь механізм кримінально-правового впливу, мають істотне значення в теорії кримінального права і юридичній практиці. Однак зрозуміти, що має на меті законодавець, передбачивши в Розділі ХІІ Загальної частини КК України інститут звільнення від покарання та його відбування, – справа не легка.

Безпосередньо з тексту кримінального закону цього дізнатись неможливо, оскільки він чітко визначає мету лише одного свого інституту – інституту покарання. Разом з тим системний аналіз


6/2013

97

нормативних положень дозволяє зробити висновок, що цілі, які ставляться перед інститутом звільнення від покарання та його відбування, можна поділити на загальні (властиві всім видам звільнення) та спеціальні (характерні для окремих видів звільнення). Так, загальну мету можна визначити як прагнення диференціювати реалізацію кримінальної відповідальності. У цьому контексті має рацію В. К. Дуюнов, зауважуючи, що смисл застосування звільнення від покарання полягає в гнучкому, диференційованому підході до проблеми кримінально-правового впливу на засуджених для того, щоб у кожному конкретному випадку, з одного боку, реалізовувалась мета покарання і цілі кримінально-правового впливу загалом, а, з іншого боку, забезпечувалась невідворотність, справедливість та інші принципи кримінально-правового впливу [5, с. 395].

Щодо спеціальних цілей досліджуваного кримінально-правового інституту, то виокремлю такі з них: 1) стимулювати винного, заохочуючи його позитивну посткримінальну поведінку (наприклад, умовно-дострокове звільнення від відбування покарання, заміна невідбутої частини покарання більш м’яким); 2) не допустити застосування покарання, не здатного належним чином здійснити каральний, виправний та профілактичний вплив на засудженого (зокрема, звільнення від відбування покарання у зв’язку із закінченням строків давності виконання обвинувального вироку, звільнення від покарання за хворобою); 3) реагувати на зміни законодавства в частині декриміналізації (звільнення від призначеного покарання у зв’язку з усуненням караності діяння) та депеналізації (звільнення від призначеного покарання у зв’язку з пом’якшенням покарання) окремих злочинів; 4) забезпечити реалізацію конституційного права верховної влади на прощення особи, яка вчинила злочин (амністія та помилування). У деяких випадках той або інший вид звільнення може передбачати реалізацію відразу декількох із зазначених цілей. Наприклад, звільнення від відбування покарання вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до трьох років, спрямоване як на заохочення соціально-корисної поведінки жінки (у спосіб, визначений у частині четвертій статті 83 КК України), так і на запобігання відбуванню покарання, яке через об’єктивно виражені обставини не здатне досягти своєї мети.

Спеціальна мета будь-якого виду звільнення від покарання та його відбування підпорядковується меті вищого порядку. Оскільки норми про це звільнення є складовими кримінальної відповідальності, доречно говорити про реалізацію мети кримінальної відповідальності шляхом реалізації мети того або іншого виду звільнення. І в цьому сенсі спеціальна мета виступає в ролі засобу досягнення мети кримінальної відповідальності.

Слід також указати на мету, так чи інакше характерну для кожного з передбачених кримінальним законом видів звільнення від покарання та його відбування. Це – оптимізація правозастосовного процесу щодо реалізації кримінальної відповідальності (полягає в прагненні держави запобігти нераціональній витраті власних коштів). Як пише О. В. Ус, теоретичні розробки і практика застосування різних видів звільнення від покарання серед іншого зумовлені тим, що соціальні, духовні та матеріальні витрати, пов’язані з його відбуванням, доволі значні [6, с. 98]. Зверну увагу на наведений у літературі приклад з реформування кримінально-правової сфери, що здійснювалось у середині минулого століття у Фінляндії. Проведений аналіз ефективності реформ шляхом вимірів «витрат на результат» у цій країні показав з усією очевидністю, що в Фінляндії з порівняно високим рівнем здійснюваних арештів і кількістю винесення вироків з покаранням у виді позбавлення волі більша кількість грошей, порівняно з сусідніми країнами, витрачалася на сферу виправної системи, і при цьому рівень злочинності в них був приблизно однаковий. З урахуванням цього реформу сфери правосуддя було вирішено спрямувати на скорочення санкцій, декриміналізацію деяких видів злочинів, а також на розширення можливостей звільнення від відбування покарання [7, с. 246].

Як бачимо, економічний аспект звільнення від покарання та його відбування має істотне значення для будь-якої держави, і його не можна не враховувати при побудові системи заходів кримінально-правового впливу на осіб, які вчинили злочини. О. В. Брілліантов з цього приводу слушно підкреслює, що суспільство повинне розуміти: виконання покарання лежить на його плечах, у т. ч. матеріально. Разом з тим учений небезпідставно переконує в недоречності превалювання економічних позицій над усіма іншими [8].

Таким чином, ефективність кримінального закону в частині звільнення від покарання та його відбування має визначатись з точки зору можливості досягнення як його загальної мети, так і цілей певних видів звільнення від покарання або його відбування. Якщо те чи інше нормативне положення сконструйоване таким чином, щоб досягти відповідних цілей, то можна говорити про його ефективність (принаймні потенційну), якщо ні – про неефективність. Як слушно зазначається в літературі, невідповідність змісту закону його цілям і завданням нівелює його значення, адже він


6/2013

98

не спрямований на досягнення встановлених для нього цілей і не може вирішити поставлених перед ним завдань [9, с. 25].

Ефективність кримінально-правової норми завжди складається з її внутрішньої побудови (змісту) та її правозастосовної практики. Як справедливо зазначає Ю. В. Баулін, необхідними умовами ефективності кримінально-правового регулювання є як доброякісність кримінально-правових норм, передбачених у КК, так і ступінь досягнення судом мети застосування зазначених норм [10, с. 785].

Отже, обов’язковою умовою ефективності закону є правильне (адекватне) застосування його компетентними органами, оскільки ефективний закон не завжди означатиме його ефективну реалізацію. При вивченні ефективності тієї або іншої норми необхідно виходити не тільки з певних вад самої норми, а і дефектів її застосування. Адже внутрішній зміст самої норми може бути ідеальним, однак практика її застосування, через низку об’єктивних і суб’єктивних факторів, виявиться дефектною та не здатною досягати цілей, а отже, можна говорити про низьку ефективність застосування кримінально-правової норми [11, с. 67]. З цього приводу О. М. Костенко слушно зауважує, що закон – це не більш ніж інструмент (хороший або поганий) у руках тих людей, які його застосовують (або повинні застосовувати) [12, с. 43].

Наприклад, українські реалії свідчать про те, що на сьогодні впроваджується і широко розвивається в повсякденному житті корупційна взаємодія, а корупція стає складовою частиною суспільної практики. Фахівці переконують у тому, що зараз у нашій країні корупція набуває форми мережевих відносин, форми звичайної, повсякденно застосовуваної моделі публічного взаємозв’язку суспільства та влади. Вона стала «тіньовим», дієвим й ефективним (виділено мною – Є. П.) регулятором суспільних відносин [1, с. 418]. Маю констатувати, що за умов такої ситуації будь-яка правова норма, якою б ідеальною вона не була за своїм змістом, a priori не зможе досягти найвищої за ступенем своєї благородності мети.

Разом з тим високі і низькі показники ступеня досягнення цілей юридичних норм не завжди свідчать про ефективність самих норм. Норма може бути неефективною, але ступінь досягнення мети її високий за рахунок дії інших чинників (зокрема, рівень правосвідомості та правової культури правозастосувача, високий рівень його моральності, релігійність тощо – Є. П.) і, навпаки, норма забезпечує певний ступінь досягнення мети, але внаслідок дії інших чинників (на кшталт згаданої корупції – Є. П.), а відповідні показники не будуть задовільні [1, с. 402].

З огляду на сказане не можна оминути увагою цікаве дослідження ефективності звільнення від кримінальної відповідальності, здійснене українською дослідницею О. С. Козак, яка пропонує оцінювати ефективність інституту звільнення від кримінальної відповідальності як ефективність механізму його правового регулювання. При цьому повинні враховуватись не тільки результати досягнення поставлених цілей, а і засоби досягнення результатів, а також діяльність відповідних державних органів щодо реалізації поставлених перед ними завдань [13, с. 96].

На думку О. С. Козак, механізм оцінки ефективності звільнення від кримінальної відповідальності складається з чотирьох елементів: 1) оцінка рівня застосування звільнення від кримінальної відповідальності; 2) оцінка рівня недопущення вчинення нових злочинів особами, які раніше були звільнені від кримінальної відповідальності (критерієм цього показника є мінімальна кількість осіб, раніше звільнених від кримінальної відповідальності, які знову вчиняють злочини); 3) оцінка рівня компетентності суду при застосуванні звільнення від кримінальної відповідальності; 4) оцінка рівня узгодженості роботи суб’єктів застосування звільнення від кримінальної відповідальності (слідчий – прокурор – суддя) [13, с. 96–100].

Користуючись запропонованим методологічним підходом з певними застереженнями1 і виходячи з базового положення про те, що співвідношення мети правової норми з досягнутим результатом є обов’язковим показником її ефективності, можна запропонувати такі головні критерії ефективності звільнення від покарання та його відбування:

1 Урахування рівня компетентності суду та рівня узгодженості роботи суб’єктів

правозастосування для визначення ефективності звільнення від покарання вважаю зайвим. Адже перший рівень може свідчити про неефективне застосування відповідних норм лише однією з судових ланок, а другий рівень зовсім недоречний, оскільки рішення про звільнення від покарання приймається виключно судом. Крім цього, на відміну від звільнення від кримінальної відповідальності більшість видів звільнення від покарання та його відбування є умовними, що теж певно мірою змінює підхід до визначення її ефективності.


6/2013

99

1) динаміка застосування звільнення від покарання та його відбування. Цей критерій свідчить про затребуваність досліджуваного інституту практикою правозастосування. Відсутність випадків застосування звільнення від покарання та його відбування чи їх незначна кількість може свідчити про те, що та або інша норма належним чином «не працює»;

2) учинення нового злочину після звільнення від покарання та його відбування або (та) порушення визначених законом умов його застосування. Передусім зазначений критерій стосується ситуацій реалізації заохочувальних норм, за яких імовірність недосягнення відповідної мети є істотною, а також тих видів звільнення, що відносять до категорії умовних. Вчинення нового злочину (так само порушення певних умов) свідчить про те, що заохочувальна норма не дала очікуваного результату, а мета більш високого рівня (мета кримінальної відповідальності) залишилась не досягнутою. Так, при звільненні від покарання з випробуванням (частина перша статті 75 КК України) суд виходить з необхідності заохочення позитивної поведінки особи та марності реального виконання (відбування) призначеного їй покарання. Ефективність реалізації цієї мети може підтверджувати становлення на правомірний шлях життя, що передусім відображається у відмові від вчинення нових злочинів. Наприклад, застосоване до особи звільнення від покарання з випробуванням, після якого вона скоює новий умисний злочин, можна вважати неефективним.

Для фахового опрацювання зазначених критеріїв вагоме значення повинні мати офіційні статистичні дані, що узагальнювали б всі заходи кримінально-правового впливу та давали реальну можливість установити певні тенденції їх застосування. На жаль, можливості дослідження статистичної інформації в нашій країні вкрай обмежені. Достеменно відомо, що у звітах судів відсутня інформація стосовно: осіб, звільнених від покарання внаслідок втрати особою суспільної небезпечності (частина четверта статті 74 КК України); осіб, звільнених від покарання у зв’язку з давністю притягнення до кримінальної відповідальності (частина п’ята статті 74 КК України); звільнених від відбування покарання вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до трьох років (стаття 83 КК України); осіб, звільнених від покарання через хворобу (стаття 84 КК України); осіб, яким невідбута частина покарання була замінена більш м’яким покаранням (стаття 82 КК України); осіб, звільнених від відбування покарання у зв’язку із закінченням строків давності виконання обвинувального вироку (стаття 81 КК України)2. Так само не завжди можливо визначити, скільки осіб вчиняють новий злочин після їх звільнення від покарання. Усе це істотно ускладнює вивчення питання про ефективність звільнення від покарання та його відбування.

З огляду на сказане погоджуюсь з думкою М. І. Хавронюка про те, що в статистичному обліку повинна бути повна картина юридичних наслідків злочину – покарання та інших заходів кримінально-правового характеру, звільнення від покарання, причин припинення переслідування і реальних наслідків такого припинення [15, с. 223]. Так само правий А. А. Музика, який стверджує, що КК України потребує всебічної статистичної інформації про себе, адже не зрозуміло як він діє (відсутня, наприклад, інформація про застосування заохочувальних норм, здійснення помилування засуджених, щодо застосування всіх видів звільнення від покарання) [16, с. 160–161]. На думку вченого, проблема належного дослідження ефективності того чи іншого кримінально-правового інституту наразі є «заручницею» вітчизняної практики статистичного обліку злочинності (зокрема, відсутність державного контролю за діяльністю МВС України у цій сфері, брак офіційного аналізу тенденцій та закономірностей злочинності в Україні, неабиякі ускладнення, пов’язані із запровадженням Єдиного реєстру досудових розслідувань, а також зумовлені іншими новелами у зв’язку з набранням чинності КПК України 2012 р.) [17, с. 355].

Підбиваючи підсумки, варто зазначити, що ефективність кримінального закону в частині звільнення від покарання та його відбування має визначатись з точки зору можливості досягнення його загальної мети та цілей кримінально-правових норм, що регламентують певний вид звільнення від покарання або відбування його частини. Якщо те або інше нормативне положення сконструйоване таким чином, щоб досягти відповідних цілей, то можна говорити про його ефективність (принаймні потенційну), якщо ні – про неефективність. Запропоновано такі основні критерії визначення ефективності звільнення від покарання та його відбування: 1) динаміка застосування звільнення від покарання та його відбування; 2) вчинення нового злочину після

2 Аналіз наявних статистичних даних дозволяє констатувати, що на сьогодні офіційну інформацію можна отримати лише щодо застосування звільнення від покарання з випробуванням, умовно-дострокового звільнення від відбування покарання та звільнення від покарання у зв’язку з амністією [14].


6/2013

100

звільнення від покарання (його відбування). Список використаних джерел: 1. Левченков О. І. Проблеми правового регулювання суспільних відносин: загальнотеоретичні

аспекти : монографія / О. І. Левченков ; МВС України, Луган. держ. ун-т внутр. справ ім. Е. О. Дідоренка. – Луганськ : РВВ ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка, 2012. – 528 с.

2. Левченков О. І. Знову до питання ефективності дії права / О. І. Левченков // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка. – 2013. – № 3. – С. 5–15.

3. Рясина А. С. Оценочные категории: общетеоретический и нравственно-правовой аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 [Електронний ресурс] / А. С. Рясина. – Саратов, 2013. – Режим доступу : http://www.ssla.ru/dissertation/referats/07-05-2013-2.pdf.

4. Максимов С. В. Цель в уголовном праве / С. В. Максимов // Российский ежегодник уголовного права / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. А. И. Бойцова. – 2012. – № 6. – СПб. : ООО «Университетский издательский консорциум «Юридическая книга», 2013. – С. 145–165.

5. Дуюнов В. К. Механизм уголовно-правового воздействия : дисс. … д-ра юрид. наук : 12.00.08 / Дуюнов Владимир Кузьмич. – Тольятти, 2001. – 512 с.

6. Ус О. В. Умовно-дострокове звільнення від відбування покарання / О. В. Ус // Проблеми законності. – 2011. – Вип. 117. – С. 98–105.

7. Кури Х. Эффективность наказания: результаты международных исследований / Х. Кури, О. Ильченко // Актуальные проблемы экономики и права. – 2013. – № 2. – С. 240–256.

8. Отчет по проекту «Условное осуждение как мера альтернативного уголовному наказанию воздействия на преступность: понятие, социальная и правовая обусловленность, проблемы социальной легитимизации и повышения качественной эффективности» (2013 г.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : www.sartraccc.ru/print.php?print_file=Explore/calenditog2013.htm.

9. Розенфельд Н. А. Коротка методика юридичного аналізу ефективності застосування законодавства / Н. А. Розенфельд. – К. : Юстініан, 2009. – 48 с.

10. Баулин Ю. В. Конституционные основы уголовно-правового регулирования общественных отношений. В кн. : Вибрані праці / Ю. В. Баулін. – Х. : Право, 2013. – С. 782–785.

11. Орлов В. В. О характеристике эффективности норм уголовного права / В. В. Орлов // Уголовное право в эволюционирующем обществе: проблемы и перспективы : сб. науч. ст. / Ред. колл. : С.Г. Емельянов [и др.] ; Юго-Зап. гос. ун-т. – Курск, 2011. – С. 65–68.

12. Костенко О. М. Кримінальний кодекс і доктрина / О. М. Костенко // Право України. – 2004. – № 7. – С. 43–47.

13. Козак О. С. Звільнення від кримінальної відповідальності : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.08 / Козак Олександра Сергіївна. – Дніпропетровськ, 2008. – 228 с.

14. Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ : лист № 511-981/0/4-13 від 27 червня 2013 р.

15. Хавронюк М. І. Кримінальне покарання: що змінилося за останні п’ять тисяч років? / М. І. Хавронюк // Кримінальний кодекс України 2001 р.: проблеми застосування і перспективи удосконалення : тези доповідей та повідомлень учасників Міжнародного симпозіуму, 21–22 вересня 2012 року. – Львів : ЛьвДУВС, 2012. – С. 227–233.

16. Музика А. А. Казки Кримінального кодексу та реальність / А. А. Музика // Кримінальний кодекс України 2001 р.: проблеми застосування і перспективи удосконалення : тези доповідей та повідомлень учасників Міжнародного симпозіуму, 21–22 вересня 2012 року. – Львів : ЛьвДУВС, 2012. – С. 156 – 162.

17. Музика А. А. Вітчизняне дослідження проблем звільнення від покарання та його відбування (нетрадиційна рецензія) / А. А. Музика // Наука і правоохорона. – 2013. – № 1 (19). – С. 343–358.

* Письменський Євген Олександрович – кандидат юридичних наук, начальник кафедри

кримінального права Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка.

http://www.ssla.ru/dissertation/referats/07

http://www.sartraccc.ru/print.php?print_file=Explore/calenditog2013.htm


6/2013

101

УДК 344.1 (477) Валерій Фастовець *

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ПРАВОВОЇ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

У статті досліджуються проблемні питання, пов’язані з неузгодженістю окремих

положень Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» та Кримінального процесуального кодексу України.

Ключові слова: оперативно-розшукова діяльність, оперативно-розшукові заходи, негласні слідчі (розшукові) дії, Кримінальний процесуальний кодекс України, Закон України «Про оперативно-розшукову діяльність».

Фастовец В. А. Проблемные вопросы правовой регламентации оперативно-розыскной

деятельности. В статье осуществляется анализ норм Уголовного процессуального кодекса Украины и

Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» с целью выявить и устранить существующие противоречия.

Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, оперативно-розыскные мероприятия, негласные следственные (розыскные) действия, Уголовный процессуальный кодекс Украины, Закон Украины «Об оперативно-розыскной деятельности».

Fastovets V. A. Problems of legal regulation of the operational-search activity. In the article carried out analysis of the norms of the Criminal Procedural Code of Ukraine and the

Law of Ukraine «On operative-investigative activity» in order to identify and eliminate existing contradictions.

Keywords: operational-search activity, operational-search measures, the unspoken investigative (search) actions, the Criminal Procedural Code of Ukraine, the Law of Ukraine «On operative-investigative activity».

Протягом дії Кримінально-процесуального кодексу України 1960 року як учені-

процесуалісти, так і практичні співробітники правоохоронних органів зазначали про необхідність більш активного використання матеріалів оперативно-розшукової діяльності (в тому числі і результатів проведених оперативно-розшукових заходів) у вітчизняному кримінальному процесі. Проте тривалий час правова регламентація цього питання обмежувалась згадуванням у Кримінально-процесуальному кодексі України про можливість органів дізнання здійснювати оперативно-розшукові дії (частини третя–четверта статті 104 КПК України), в тому числі за дорученням слідчого (частина третя статті 114 КПК України).

На момент прийняття Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» у 1992 році в суспільстві вже спостерігалися стрімкі темпи інформатизації й технізації. У свою чергу, злочинні елементи на той момент були не тільки добре ознайомлені з тактикою проведення правоохоронними органами окремих слідчих дій та методами здійснення досудового розслідування, а також масово почали використовувати у своїй протиправній діяльності досягнення науки і техніки з метою протидії правоохоронним органам при здійсненні досудового розслідування та ухилення в подальшому від відповідальності.

Передбачені Кримінально-процесуальним кодексом України традиційні форми та методи здійснення досудового розслідування вже не задовольняли існуючим потребам правоохоронних органів у залученні більш ефективних механізмів протидії злочинності, в тому числі використання результатів оперативно-розшукової діяльності у кримінальному процесі. Вітчизняний законодавець періодично пробував вирішувати вказані проблеми шляхом унесення змін до КПК України 1960 року щодо більш активного використання цієї негласної діяльності оперативних підрозділів під час здійснення досудового розслідування злочинів.

Згідно з унесеними змінами до частини другої статті 65 КПК України до фактичних даних, на підставі яких у визначеному законом порядку орган дізнання, слідчий і суд встановлювали наявність або відсутність суспільно небезпечного діяння, винність особи, яка вчинила це діяння, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, були віднесені також протоколи з відповідними додатками, складені уповноваженими органами за результатами проведених оперативно-розшукових заходів. Водночас, відповідно до внесених змін до частини


6/2013

102

п’ятої статті 97 КПК України, заява або повідомлення про злочини до порушення кримінальної справи могли бути перевірені шляхом проведення оперативно-розшукової діяльності.

Однак, не дивлячись на подібні «косметичні» спроби удосконалити чинне кримінально-процесуальне законодавство, багато питань залишилися невирішеними. Це було пов’язано передусім з тим, що здійснення оперативно-розшукової діяльності регламентувалося Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» (далі – Закон України «Про ОРД») та відомчими наказами, більшість з яких була з обмеженим грифом доступу. Разом з тим ані Кримінально-процесуальним кодексом України, ані зазначеними відомчими наказами не передбачалось ефективного механізму використання результатів оперативно-розшукової діяльності для потреб кримінального процесу.

Вищезазначені проблеми підтвердили необхідність проведення реформування вітчизняного кримінально-процесуального законодавства. 15 лютого 2008 року було прийняте рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів», затверджене Указом Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/2008. Черговим етапом цієї реформи стала підготовка та прийняття Верховною Радою України 13 квітня 2012 року Кримінального процесуального кодексу України [1] (далі – КПК України), який набрав чинності 20 листопада 2012 року. Водночас прийняття вказаного нормативно-правового документа супроводжувалося внесенням змін до низки інших нормативно-правових актів, у тому числі і до Закону України «Про ОРД» [2] з метою приведення його у відповідність до положень КПК України.

Однак редакція окремих змін, передбачених Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Кримінального процесуального кодексу України» [3], не дозволяє повною мірою визначити співвідношення кримінально-процесуальної та оперативно-розшукової діяльності, а також визначити порядок здійснення окремих оперативно-розшукових заходів. Вищезазначене у свою чергу зумовлює виникнення проблемних питань, пов’язаних з можливістю подальшого використання в кримінальному провадженні як доказів матеріалів, в яких зафіксовано фактичні дані про протиправні діяння окремих осіб, зібраних оперативними підрозділами з дотриманням вимог Закону України «Про ОРД».

Слід зазначити, що розробленням окремих теоретичних та практичних аспектів здійснення оперативно-розшукової діяльності як органами безпеки, там й іншими правоохоронними органами займались різні вчені-процесуалісти, зокрема, Ю. М. Грошевий, В. С. Зеленецький, В. В. Крутов, М. А. Погорецький, Є. Д. Скулиш, І. В. Слюсарчук, М. О. Шилін, М. Є. Шумило та інші.

Деякі питання особливостей провадження негласних слідчих (розшукових) дій, а також проведення оперативно-розшукових заходів розглядали у своїх наукових працях В. Ю. Артемов, О. А. Білічак, В. О. Глушков, Ю. О. Найдьон та інші.

Однак питання, пов’язані з правовою регламентацією оперативно-розшукової діяльності після набрання чинності КПК України 2012 року та внесення відповідних змін до Закону України «Про ОРД» на даний час залишаються малодослідженими.

Отже, метою цієї статті буде розгляд окремих правових норм Закону України «Про ОРД» та Кримінального процесуального кодексу України на предмет встановлення їх відповідності, а також формулювання власних пропозицій щодо вирішення виявлених проблемних питань.

Аналіз положень Закону України «Про ОРД» дозволяє зробити висновок, що редакція окремих змін, унесених до вказаного нормативно-правового акта у зв’язку з прийняттям Кримінального процесуального кодексу України, створюватиме проблеми оперативним підрозділам під час здійснення ними оперативно-розшукової діяльності, а також проведення оперативно-розшукових заходів.

Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 6 Закону України «Про ОРД» однією з підстав для проведення оперативно-розшукової діяльності є наявність достатньої інформації, одержаної в установленому законом порядку, яка потребує перевірки за допомогою оперативно-розшукових заходів і засобів, про злочини, що готуються, а також про осіб, які готують учинення злочинів. У свою чергу, відповідно до частини дев’ятої статті 7 Закону України «Про ОРД» у разі виявлення ознак злочину оперативний підрозділ, який здійснює оперативно-розшукову діяльність, зобов’язаний невідкладно направити зібрані матеріали, в яких зафіксовано фактичні дані про протиправні діяння окремих осіб та груп, відповідальність за які передбачена Кримінальним кодексом України, до відповідного органу досудового розслідування для початку та здійснення досудового розслідування в порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.


6/2013

103

Необхідно зазначити, що згідно зі статтями 14, 16 КК України готування до злочину є підставою для притягнення винної особи до кримінальної відповідальності, за винятком готування до злочинів невеликої тяжкості. Тому ми розділяємо позицію М. О. Шиліна, який зазначає, що відповідно до Закону України «Про ОРД» наявність достатньої інформації про злочини, що готуються, а також про осіб, які готують учинення злочинів, є, з одного боку, підставою для початку оперативно-розшукової діяльності, а з другого – підставою для початку кримінального провадження [4].

Вирішення цієї проблеми було б можливим, якби законодавець узгодив між собою положення Закону України «Про ОРД». Так, відповідно до статті 1 Закону України «Про ОРД» до завдань оперативно-розшукової діяльності, окрім пошуку і фіксації фактичних даних про протиправні діяння окремих осіб та груп, відповідальність за які передбачена Кримінальним кодексом України, розвідувально-підривну діяльність спеціальних служб іноземних держав та організацій з метою припинення правопорушень та в інтересах кримінального судочинства, належить також отримання інформації в інтересах безпеки громадян, суспільства і держави. Проте всупереч цьому положенню при формулюванні пункту 3 частини першої статті 6 Закону України «Про ОРД» законодавець зазначив таку підставу для проведення оперативно-розшукової діяльності, як «потреба в отриманні розвідувальної інформації в інтересах безпеки суспільства і держави». У свою чергу, згідно зі статтею 1 Закону України «Про розвідувальні органи України» [5], розвідувальна інформація – це усні та зафіксовані на матеріальних носіях відомості, які неможливо отримати офіційним шляхом, про реальні та потенційні можливості, плани, наміри і дії іноземних держав, організацій та окремих осіб, що загрожують національним інтересам України, а також про події і обставини, що стосуються національної безпеки і оборони. Крім того, відповідно до статті 6 зазначеного нормативно-правового акта до розвідувальних органів, що мають право збирати розвідувальну інформацію, належать Служба зовнішньої розвідки України, розвідувальний орган Міністерства оборони України та розвідувальний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону. Таким чином, можна дійти висновку, що отримання розвідувальної інформації не належить до завдань органів Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Державної податкової служби, а отже, використовувати зазначену вище підставу для проведення оперативно-розшукової діяльності вказані органи не мають права.

Таким чином, залишається незрозумілим, чим саме керувався законодавець, коли при формулюванні згаданої вище підстави для проведення оперативно-розшукової діяльності не врахував «потребу в отриманні інформації в інтересах безпеки громадян», зазначену у завданнях оперативно-розшукової діяльності. Внаслідок цих правових прогалин склалася ситуація, коли перед оперативними підрозділами поставлені певні завдання (що робити), які вони неспроможні виконати через відсутність правової регламентації механізмів їх виконання (яким саме чином робити).

У свою чергу, виконання завдання з отримання інформації в інтересах безпеки громадян, суспільства і держави значно ускладнилося з моменту внесення змін до Закону України «Про ОРД». Зокрема, відповідно до частини третьої статті 8 цього Закону, оперативно-розшукові заходи застосовуються виключно з метою запобігання вчиненню тяжкого або особливо тяжкого злочину, запобігання і припинення терористичних актів та інших посягань спеціальних служб іноземних держав та організацій, якщо іншим способом одержати інформацію неможливо. Водночас необхідно мати на увазі, що отримання інформації в інтересах безпеки громадян, суспільства і держави не завжди пов’язано із запобіганням вчиненню конкретного злочину, адже повна і об’єктивна інформація щодо оперативної обстановки – це також досить вагомий і значний інструмент боротьби зі злочинністю.

Указане питання є надзвичайно актуальним, адже відсутність належного правового регулювання таких питань може поставити під сумнів законність проведення оперативно-розшукової діяльності, а отже, законність використання її результатів як приводів до порушення кримінального провадження або як засіб встановлення наявності чи відсутності фактів та обставин, що мають значення для кримінального провадження, тобто в якості доказів.

Слід зазначити, що крім розгляду підстав для проведення оперативно-розшукової діяльності, окремого вирішення потребує проблема визначення співвідношення оперативно-розшукової та кримінальної процесуальної діяльності. Адже для багатьох оперативних співробітників є надзвичайно актуальним питання: чи можна продовжувати проводити оперативно-розшукову діяльність (у тому числі здійснювати оперативно-розшукові заходи) після відкриття


6/2013

104

кримінального провадження на підставі її результатів? На нашу думку, оперативно-розшукова діяльність не може здійснюватися одночасно з

кримінальною процесуальною діяльністю та потребує свого завершення у кожному випадку відкриття кримінального провадження з наступних причин:

1) відповідно до згаданих вище положень статті 7 Закону України «Про ОРД» у кожному випадку виявлення в ході проведення оперативно-розшукової діяльності ознак злочину оперативний підрозділ зобов’язаний невідкладно направити зібрані матеріали, в яких зафіксовано фактичні дані про зазначений злочин, до відповідного органу досудового розслідування для відкриття кримінального провадження в порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України. Разом з тим, у разі якщо ознаки злочину виявлені під час проведення оперативно-розшукових заходів, що тривають і припинення яких може негативно вплинути на результати кримінального провадження, підрозділ, який здійснює оперативно-розшукову діяльність, повідомляє відповідний орган досудового розслідування та прокурора про виявлення ознак злочину, закінчує проведення оперативно-розшукового заходу, після чого направляє зібрані матеріали, в яких зафіксовано фактичні дані про злочин, до відповідного органу досудового розслідування;

2) аналіз положень статей 36, 40 КПК України дає можливість дійти висновку щодо відсутності права у слідчого і прокурора доручати оперативним підрозділам у ході здійснення досудового розслідування проводити оперативно-розшукову діяльність (у тому числі здійснювати оперативно-розшукові заходи);

3) з урахуванням того, що негласні слідчі (розшукові) дії за своїм змістом відповідають оперативно-розшуковим заходам, навіть з логічних міркувань для оперативних підрозділів у рамках відкритого кримінального провадження немає сенсу здійснювати оперативно-розшукові заходи, оскільки слідчим або прокурором за потреби та за наявності передбачених КПК України підстав можуть бути прийняті рішення про проведення негласних слідчих (розшукових) дій та доручено їх виконання цим же оперативним підрозділам.

Однак при внесенні змін до Закону України «Про ОРД» з метою приведення його у відповідність до нового КПК України законодавець так і не провів чіткого розмежування між оперативно-розшуковою діяльністю та кримінальною процесуальною. Зокрема, у статті 9-2 вказаного Закону визначені підстави закриття оперативно-розшукових справ (а отже, і завершення оперативно-розшукових заходів), серед яких відсутня така підстава, як відкриття кримінального провадження.

Таким чином, унаслідок відсутності узгодження положень Закону України «Про ОРД» з КПК України залишаються незрозумілими окремі моменти як щодо початку оперативно-розшукової діяльності, так і щодо її завершення, що, безумовно, створюватиме проблеми для оперативних співробітників під час здійснення ними діяльності щодо виявлення злочинів та осіб, які їх вчинили. Так, якщо оперативний співробітник у рамках заведеної оперативно-розшукової справи під час проведення оперативно-розшукових заходів виявив злочин та направив зібрані матеріали, в яких зафіксовано фактичні дані щодо цього злочину, до відповідного органу досудового розслідування, який відкрив кримінальне провадження та розпочав досудове розслідування, то постає логічне питання: що йому робити далі в рамках цієї оперативно-розшукової справи?.. Проводити оперативно-розшукові заходи, які слідчий буде дублювати проведенням негласних слідчих (розшукових) дій, немає сенсу, а закрити вказану оперативно-розшукову справу у нього немає законних підстав. Вочевидь, що вказана проблема потребує свого термінового вирішення шляхом внесення відповідних змін до Закону України «Про ОРД».

Отже, підсумовуючи наведене, можна зробити наступні висновки: 1. У зв’язку з невідповідністю визначених в Законі України «Про ОРД» завдань оперативно-

розшукової діяльності та приводів до початку останньої пропонується викласти пункт 3 статті 6 Закону України «Про ОРД» у наступній редакції: «потреба в отриманні інформації в інтересах безпеки громадян, суспільства і держави». Крім того, зазначити в цій статті таку підставу для проведення оперативно-розшукової діяльності, як «пошук і фіксація фактичних даних про протиправні діяння окремих осіб та груп, відповідальність за які передбачена Кримінальним кодексом України».

2. З урахуванням того, що мета оперативно-розшукової діяльності не обмежується виключно здобуттям фактичних даних щодо злочинів, які готуються, а також осіб, які їх готують, частину третю статті 8 цього Закону доцільно виключити.

3. Зважаючи на неузгодженість статті 9-2 Закону України «Про ОРД» з положеннями КПК


6/2013

105

України в частині припинення оперативно-розшукової діяльності, вважаємо за доцільне зазначену статтю доповнити такою підставою закриття оперативно-розшукових справ, як «направлення зібраних матеріалів оперативно-розшукової діяльності, в яких зафіксовано фактичні дані про протиправні діяння окремих осіб та груп, відповідальність за які передбачена Кримінальним кодексом України, до відповідного органу досудового розслідування для відкриття кримінального провадження».

Список використаних джерел: 1. Кримінальний процесуальний кодекс України [текст]: – К. : «Центр учбової літератури»,

2012. – 254 с. 2. Про оперативно-розшукову діяльність : Закон України від 18.02.1992 // Відомості

Верховної Ради України 1992. – № 22. – Ст. 303. 3. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям

Кримінального процесуального кодексу України : Закон України від 13 квітня 2012 року № 4652-VI // Офіційний вісник України. – 2012. – № 37. – Ст. 1371.

4. Шилін М. О. Оперативно-розшукова діяльність та негласні слідчі дії: проблеми правового регулювання у світлі нового Кримінального процесуального кодексу України / М. О. Шилін // Вісник прокуратури. – К., 2013. – № 1 (139). – С. 59–64.

5. Про розвідувальні органи України : Закон України від 22.03.2001 // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 19. – Ст. 94.

* Фастовець Валерій Анатолійович – кандидат юридичних наук, заступник завідувача

кафедри криміналістики Національної академії Служби безпеки України.


6/2013

106

Міжнародне право

УДК 342.56.061.1+342.72 Анна Коршенко *

ЗАСТОСУВАННЯ ПРАКТИКИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СУДУ З ПРАВ ЛЮДИНИ СУДОВИМИ ОРГАНАМИ УКРАЇНИ В ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ПРАВА ОСОБИ НА ПРАВОВУ

ДОПОМОГУ

У статті розглянуто окремі рішення Європейського суду з прав людини, які стосуються питання забезпечення права на правову допомогу. Акцентується увага на необхідності використання рішень Європейського суду з прав людини у вітчизняній судовій правозастосовній практиці як джерел права в забезпеченні права особи на правову допомогу.

Ключові слова: практика Європейського суду з прав людини, джерело права, право на правову допомогу.

Коршенко А. В. Применение практики Европейского суда по правам человека судебными

органами Украины в обеспечении права личности на правовую помощь. В статье рассмотрены отдельные решение Европейского суда по правам человека, которые

касаются вопроса обеспечения права на правовую помощь. Акцентируется внимание на необходимости использования решений Европейского суда по правам человека в отечественной судебной правоприменительной практике как источников права в обеспечении права личности на правовую помощь.

Ключевые слова: практика Европейского суда по правам человека, источник права, право на правовую помощь.

Korshenko A. V. Application of the practice of the European Court of Human Rights by courts

of Ukraine on providing the human right to legal assistance. The article deals with separate decisions of the European Court of Human Rights relating to the

issue of the right to legal assistance. Focus of attention on the necessary of using the decisions of the European Court of Human Rights in national judicial law enforcement practice as sources of law on providing the human right to legal assistance.

Keywords: the practice of the European Court of Human Rights, the source of law, the right to legal assistance.

Обравши шлях незалежного розвитку й закріпивши це у Конституції, Україна підтвердила

своє прагнення будувати демократичну, соціальну і правову державу, змістом і спрямованістю діяльності якої визначено права і свободи людини та їх гарантії. Наступним кроком на цьому шляху стало приєднання України до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі – Конвенція). З моменту ратифікації 17 липня 1997 року цього документа Верховною Радою України він став частиною національного законодавства. З огляду на необхідність приведення українського законодавства у відповідність із нормами і принципами міжнародного права досить значущим є вивчення європейського законодавчого досвіду та європейської правової доктрини, розуміння змісту Конвенції 1950 року й основних механізмів реалізації її норм.

З підвищенням ролі захисту прав та інтересів особи значної актуалізації набувають проблеми, пов’язані зі сприйняттям та визнанням державою судових рішень міжнародних судових інстанцій з проблематики забезпечення права на правову допомогу. Незважаючи на те, що кожна держава, як правило, встановлює та закріплює у своєму Основному Законі міжнародний стандарт прав і свобод особи, сучасні демократичні процеси у світі вимагають утвердження міжнародних конвенцій як базових та невід’ємних елементів правового поля демократичних країн. Європейський суд з прав людини (далі – Європейський суд) у даному разі виступає до певної міри як гарант застосування Конвенції 1950 року, однак наразі існує проблема виконання його рішень на території України та подальшого їх використання у вітчизняній судовій правозастосовній практиці як джерела права в забезпеченні права особи на правову допомогу.

Мета цієї статті полягає у визначенні проблемних аспектів застосування практики Європейського суду в якості джерела права судовими органами України в забезпеченні права особи на правову допомогу, а також у пошуку можливих шляхів їх усунення.


6/2013

107

Стан наукової розробки теми полягає в тому, що велике місце в юридичній науці відводиться власне проблематиці застосування практики Європейського суду, а також способам імплементації правових позицій, що становлять її зміст, у національну правову систему. Їм присвячені праці таких учених, як Буроменський М. В., Євінтов В. І., Козюбра М. І., Паліюк В. П., Рабінович П. М., Хорольський Р. Б. та ін. Проблемам практичного використання рішень Європейського суду як джерел права присвятили свої роботи вітчизняні і зарубіжні вчені – Єршов В. В., Караманукян Д. Т., Федик С. Є., Туманов В. О., Дудаш Т. М., Блекстоун В., Роулз Дж., Рі Е. та ін. Питання інтерпретації і застосування Конвенції Європейським судом і судами України розглядали у своїх працях українські вчені Ватаманюк В. М., Мармазов В. Є., Шевчук С. В. та ін. Їх аналізували і такі російські науковці, як Венгеров А. Б., Ільїн Ю. Д., Туманов В. О., азербайджанський учений Гусейнов Л. Г., західні фахівці Ж.-Л. Бержель, В. Бертам, Ф. Тетчер та ін. Європейські стандарти надання правової допомоги у свій час розглядали такі вчені, як Зайчук О. В., Оніщенко Н. М., Орзіх М. Ф., Савич О. С., Черниченко С. В., Шестаков JI. H. Однак проблеми застосування практики Європейського суду національними судовими органами в забезпеченні права особи на правову допомогу залишаються недостатньо дослідженими в юридичній науці.

Важливу роль у забезпеченні прав і свобод людини і громадянина Конституція України відводить праву особи на правову допомогу, яке є невід’ємним правом кожного. Відповідно до статті 59 Конституції України, кожен має право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура [1, с. 23].

Крім того, право на правову допомогу гарантується міжнародно-правовими актами, важливе місце серед яких посідають: Загальна декларація прав людини 1948 року, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 року, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України [1, с. 7].

Таким чином, закріплення права на правову допомогу в Конституції України є результатом імплементації міжнародно-правових норм, які проголошені в глобальних загальних та спеціальних міжнародних актах.

Відповідно до частини четвертої статті 55 Конституції України кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна [1, с. 22].

Отже, з вищевикладеного випливає те, що кожна людина, яка використала в Україні всі гарантовані вітчизняним законодавством засоби судового захисту, може звертатися за захистом своїх прав і свобод до Європейського суду.

У рамках цієї статті розглянемо лише положення Конвенції як уніфікованого міжнародно-правового акта щодо забезпечення права на правову допомогу, яким керується Європейський суд з прав людини при прийнятті рішень. Саме пункт 3 (с) статті 6 («Право на справедливий суд») Конвенції, прийнятої 11 квітня 1950 року Радою Європи і ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97ВР, передбачає, що кожний обвинувачений у скоєнні кримінального злочину має право захищати себе особисто або через обраного ним захисника, а якщо у нього немає достатніх коштів для оплати послуг захисника, мати призначеного йому захисника безоплатно, коли цього вимагають інтереси правосуддя [2].

Слід ураховувати, що прецедентне право Європейського суду обмежене рамками Конвенції, засноване на інтерпретації її норм і використовується лише в зв’язку з їх реалізацією.

За роки продуктивної правотворчої діяльності Європейський суд сформував дієву систему захисту прав людини та її законних інтересів, у тому числі й права на правову допомогу.

Так, важливі аспекти права на правову допомогу постали у справах про кримінальне обвинувачення «Пакеллі проти Німеччини», в цивільному судочинстві «Ейрі проти Ірландії», про надання безоплатної правової допомоги «Артіко проти Італії», про отримання безоплатної допомоги перекладача «Людіке, Белькасем, Коч проти Німеччини», про право на захист «Бендерський проти України» та інших справах.

У рішенні Європейського суду у справі «Пакеллі проти Німеччини» від 25 квітня 1983 року


6/2013

108

Європейський суд відзначив, що положення Конвенції гарантує особі, обвинуваченій у скоєнні кримінального злочину, три права: захищати себе особисто; мати обраного ним самим представника, і, за визначених умов, мати призначеного йому захисника безоплатно [3, с. 51].

Разом з тим, дія права на правову допомогу не обмежується тільки сферою кримінального судочинства. Адже права, передбачені пунктом 3 статті 6 Конвенції, є складовим елементом загального поняття справедливого судового розгляду, що охоплює і випадки здійснення цивільного судочинства.

Справа «Ейрі проти Ірландії» від 9 жовтня 1979 року передбачає, що повна відсутність правової допомоги позивачеві у поданні позову може стати порушенням статті 6 Конвенції, особливо у випадках складних позовів та неможливості для позивача постати перед судом особисто [3, с. 139].

У справі «Артіко проти Італії» від 13 травня 1980 року Європейським судом було зазначено, що пункт 3 (c) статті 6 Конвенції гарантує право на адекватний захист у ході судового розгляду, який здійснюється як особисто, так і за допомогою адвоката; це право підсилюється обов’язком з боку держави надати в певних випадках безоплатну юридичну допомогу [3, с. 138].

У справі «Людіке, Белькасем, Коч проти Німеччини» від 28 листопада 1978 року покладення обов’язку на заявників щодо оплати послуг перекладача після їх засудження було визнано Європейським судом порушенням права заявників на отримання безоплатної допомоги перекладача [3, с. 52].

Отож, на особу, якій спочатку надано безоплатну допомогу, не може покладатися обов’язок відшкодування державі витрат, пов’язаних з наданням такої допомоги, після ухвалення судового рішення у справі. На наш погляд, цей висновок цілком справедливо застосовувати і до правової допомоги захисника.

У справі «Бендерський проти України» від 15 листопада 2007 року [4] Європейський Суд зауважив, що право на захист випливає із права на справедливий судовий розгляд. У цьому контексті право на захист можна розглядати як механізм отримання правової допомоги.

Аналізуючи сучасне законодавство України, можна побачити, що його положення щодо надання правової допомоги та вільного вибору захисника з метою захисту від обвинувачення в кримінальному судочинстві відповідають тим, що закріплені в Конвенції та практиці Європейського суду. Щодо надання правової допомоги в цивільному судочинстві, то законодавство України відповідає тим положенням, що закріплюють права громадян вести свої справи в суді особисто або через своїх представників. До того ж воно містить норми щодо представництва у справах недієздатних й обмежено дієздатних та малозабезпечених осіб. Але положення стосовно обов’язкового представництва у випадках складних позовів, які містяться в рішеннях Європейського суду, у національному законодавстві відсутні.

Важливою подією у справі утвердження верховенства права та європейських підходів до розуміння прав людини в діяльності вітчизняних судів стало прийняття Верховною Радою України Закону від 23 лютого 2006 р. № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», у статті 17 якого визначено обов’язок судів України при розгляді справ застосовувати Конвенцію та практику Європейського суду як джерело права [5]. Даний Закон має важливе значення для української правової системи, бо, завдячуючи цьому, посилиться уже сформований механізм захисту права особи на правову допомогу.

Як зазначено у статті 129 Конституції [1, с. 55], судді під час здійснення правосуддя керуються лише законом. Серед вітчизняних юристів триває дискусія, чи є достатні правові підстави для того, щоб судді обґрунтовували свої рішення безпосередньо правовими позиціями Європейського суду. Адже судова практика, навіть Європейського суду, не є законом в Україні.

На думку Колісник О. В., під час здійснення судочинства національні суди повинні посилатися на висновки Європейського суду як на безпосереднє джерело права. Вони мають не тільки керуватися формальним тлумаченням норм права, а й додержуватися притаманної рішенням Європейського суду ідеї справедливості й гуманності і втілювати її у своїх рішеннях [6].

На думку сучасного українського дослідника європейських стандартів у галузі прав людини та проблем конституційної юстиції Шевчука С. В., права та свободи людини мають бути обов’язково зафіксовані в конституції з метою їх юридичного захисту та гарантій, але зміст цих прав (принаймні першого покоління) не може визначатися лише в текстах законів. Для їх належної гарантії найбільш пристосована діяльність конституційних судів та міжнародних юрисдикційних органів (Європейського суду), яка сприяє всебічному визнанню судового прецеденту джерелом права [7, с. 46].


6/2013

109

На думку Діра І. Ю., нормативні і процедурні правила, сформульовані у Конвенції та протоколах до неї, в жодному випадку не можуть зайняти місця положень національного законодавства у сфері захисту прав людини. Однак вони визначені як такі, що створюють додатковий, наднаціональний засіб для забезпечення реалізації та захисту прав людини, які надає людині національне право. Все це свідчить про субсидіарний характер більшості положень Конвенції [8, с. 12].

Отже, слід визнати: наявність різних точок зору свідчить, що місце прецедентів Європейського суду на національному рівні чітко не визначено.

У пункті 12 постанови Пленуму Верховного Суду України від 18 грудня 2009 року № 14 «Про судове рішення у цивільній справі» [9] зазначено, що в мотивувальній частині кожного рішення у разі необхідності мають бути посилання на Конвенцію та рішення Європейського суду, які згідно із Законом № 3477-IV є джерелом права і підлягають застосуванню.

Як зазначає Климович О. В., суди рідко застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод відокремлено від внутрішнього законодавства. Найчастіше норми Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод використовуються як допоміжні, поряд з нормами внутрішнього права. У разі відсутності відповідної норми внутрішнього права або існування сумнівів щодо її відповідності Конвенції суди звертаються до норм Конвенції, навіть якщо сторони не зробили на неї посилання [10, с. 13].

Виходячи з того, що Конвенція є частиною національного законодавства України (Конвенцію було ратифіковано відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року № 475/97) [11], а рішення Європейського суду є обов’язковими для виконання, що передбачено статтею 2 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року № 3477-IV [5, с. 13], можна зробити висновок, що рішення Європейського суду з прав людини, по суті, потрібно розглядати як прецеденти, в яких міститься офіційне тлумачення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, що конкретизує та доповнює її зміст.

Щороку збільшується кількість прикладів застосування національними судами практики Європейського суду під час вирішення справ чи прийняття процесуальних рішень, у тому числі й при забезпеченні права на правову допомогу. Виникає питання: як має вчинити національний суд, якщо, розглядаючи справу, він установлює наявність конфлікту між положеннями закону та положеннями Конвенції чи практики Європейського суду? На наш погляд, у такому разі одним з можливих виходів із ситуації є звернення судів загальної юрисдикції до Конституційного Суду України (згідно зі статтею 83 Закону України «Про Конституційний Суд» [12] спори щодо конституційності норми закону, що застосовується судом у процесі загального судочинства, мають розглядатися Конституційним Судом з одночасним припиненням провадження по справі) через Верховний Суд України. В такому зверненні питання про неконституційність певної норми закону може додатково обґрунтовуватися посиланнями на положення Конвенції та практику Європейського суду. До того ж Конституційний Суд України уже застосовує положення Конвенції та практику Європейського суду під час вирішення справ. Можливо, це не розв’яже всіх проблем і не запобігатиме порушенню Конвенції в усіх випадках, але це може значною мірою поліпшити судовий захист гарантованих Конвенцією прав та свобод. Це також допоможе уникнути ситуації, коли деякі суди віддаватимуть перевагу нормі закону, а інші в аналогічній справі нехтуватимуть такою нормою, посилаючись на положення Конвенції та практику Європейського суду.

З метою кращої обізнаності та поінформованості національних судів з правовими позиціями Європейського суду важливим є, на нашу думку, проведення науково-практичних конференцій та семінарів, а також здійснення комплексного дослідження практики Європейського суду в питанні забезпечення права особи на правову допомогу і висвітлення його на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України як головного державного органу у забезпеченні реалізації державної правової політики у сфері надання правової допомоги. Важливо, щоб у засобах масової інформації, особливо в офіційних друкованих виданнях українською мовою була викладена практика Європейського суду не тільки щодо України, але й щодо інших держав. Відсутність офіційно визнаного державою джерела публікацій рішень Європейського суду та достатньої «правової культури» у використанні правових позицій Європейського суду вищими судовими інстанціями України і їх негативний приклад для інших судів є перешкодами в ознайомленні національними судами з практикою Європейського суду.


6/2013

110

Крім того, національним судам найважливіше ознайомитися безпосередньо з текстами рішень Європейського суду, оскільки, вирішуючи питання про виправданість втручання органів виконавчої влади в певні права людини, гарантовані Конвенцією, суди мають знати, як саме після них це питання, можливо, розглядатиме Європейський суд.

Наразі в Україні актуальним залишається питання про надання безоплатної правової допомоги, гарантованої Законом України «Про безоплатну правову допомогу» від 2 червня 2011 року [13]. Слід зазначити, що під час судового розгляду та прийнятті рішень, у кожному конкретному випадку, судові органи повинні обов’язково вжити заходів щодо забезпечення права кожного на правову допомогу, особливо на безоплатну правову допомогу на досудових стадіях розслідування в рамках кримінального судочинства.

На нашу думку, судові органи України під час здійснення судочинства повинні беззаперечно керуватися приписами Конвенції у поєднанні з прецедентним правом Європейського суду, яке є безпосереднім джерелом права, що є важливим в утвердженні права особи на правову допомогу. Ігнорування вказаних правових позицій означатиме недотримання взятих Україною міжнародно-правових зобов’язань у сфері прав людини.

Слід наголосити на тому, що у разі якщо Європейський суд знаходить у тій чи іншій справі порушення права особи на отримання правової допомоги та забезпечення права на захист, гарантованого Конвенцією, державні органи влади України мають вжити індивідуальних заходів з метою усунення встановлених порушень і, де можливо, їх наслідків для заявника, а також загальних заходів з метою запобігання порушенням положень Конвенції, аналогічним тим, що були визначені у рішеннях Європейського суду. В останньому випадку державні органи влади повинні забезпечити адекватними правотворчими заходами належну узгодженість національного законодавства з нормами Конвенції та переорієнтувати правотлумачну та правозастосовну національну практику згідно зі стандартами прав людини в Раді Європи.

Проблема належної обізнаності суддів для вирішення такої болючої проблеми, як застосування практики Європейського суду, досі не вирішена, а в контексті останніх тенденцій судово-правової реформи питання належного використання практики Європейського суду також є досить критичним. Маємо надію, що органи державної влади скоординовано підходитимуть до створення належного механізму застосування практики Європейського суду, особливо у світлі судово-правової реформи в Україні.

Враховуючи вищевикладене, слід зауважити, що насправді застосування практики Європейського суду як джерела права національними судами є проблематичним. Завдяки прийнятому Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року № 3477-IV, Україна визнала практику Європейського суду джерелом права, що свідчить про впевнений крок нашої держави до адаптації вітчизняного законодавства до законодавства Європейського Союзу. Законодавець підтвердив прагнення українців жити у європейському правовому просторі.

Ураховуючи практичні кроки України на шляху до утвердження верховенства права та останні позитивні тенденції в українському правовому полі, можна сподіватись, що застосування положень Конвенції та практики Європейського суду національними органами та судовими інстанціями дозволять у майбутньому уникати констатації Європейським судом порушення Україною положень Конвенції.

Список використаних джерел: 1. Конституція України: чинне законодавство станом на 10 лютого 2011 р. – К. : Алерта ;

ЦУЛ, 2011. – 96 с. 2. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод // Офіційний вісник України.

– 2006. – № 32. – С. 270. 3. Банчук О. А. Вимоги статті 6 Конвенції про захист прав людини та основних свобод до

процедури здійснення судочинства / О. А. Банчук, Р. О. Куйбіда. – К. : «ІКЦ «Леста»», 2005. – 116 с.

4. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бендерський проти України» // Офіційний Вісник України. – 2008. – № 18. – Ст. 535.

5. Фурса С. Я. Науково-практичний коментар до Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» / С. Я. Фурса, Є. І. Фурса. – К. : Видавець Фурса С. Я., 2007. – 52 с.


6/2013

111

6. Колісник О. В. Удосконалення здійснення судочинства в Україні в контексті практики Європейського суду з прав людини / О. В. Колісник // Науковий вісник Чернівецького університету : Збірник наук. праць. – Чернівці, 2008. – С. 46–51.

7. Шевчук С. Порівняльне прецедентне право з прав людини / С. Шевчук. – К. : Реферат, 2002. – 344 с.

8. Дір І. Ю. Захист громадянських прав людини в Україні у рамках Ради Європи : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / І. Ю. Дір. – К., 2010. – 20 с.

9. Про судове рішення у цивільній справі : Постанова Пленуму Верховного Суду України від 18 грудня 2009 року № 14 // Вісник Верховного суду України. – 2010. – № 1. – Ст. 4.

10. Климович О. В. Конвенція про захист прав людини та основних свобод як складова внутрішнього права та особливості її застосування національними судами держав-членів Ради Європи : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.11 / О. В. Климович. – К., 2010. – 20 с.

11. Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції : Закон України від 17 липня 1997 року № 475/97 // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 40. – Ст. 263.

12. Про Конституційний Суд України : Закон України від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 49. – Ст. 272.

13. Про безоплатну правову допомогу : Закон України від 2 червня 2011 року № 3460-VІ // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 51. – Ст. 577.

* Коршенко Анна Володимирівна – здобувач кафедри конституційного та міжнародного

права Національної академії внутрішніх справ. УДК 341 Марина Стефанчук * ДО ПИТАННЯ ПРО НОВІ ВИМІРИ ПРАВОВОЇ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРОКУРАТУРОЮ УКРАЇНИ ФУНКЦІЇ ПРЕДСТАВНИЦТВА ІНТЕРЕСІВ

ГРОМАДЯНИНА АБО ДЕРЖАВИ В СУДІ

У статті висвітлюються проблемні питання правового регулювання відносин у сфері реалізації прокуратурою функції представництва інтересів громадянина або держави в суді в частині аналізу відповідності законопроектної діяльності у цій сфері вимогам міжнародно-правових стандартів діяльності прокурора поза кримінальною юстицію.

Ключові слова: прокурор, представництво прокурором інтересів громадянина, представництво прокурором інтересів держави, висновки та рекомендації Венеціанської комісії.

Стефанчук М. Н. К вопросу о новых измерениях правовой регламентации реализации

прокуратурой Украины функции представительства интересов гражданина или государства в суде.

В статье освещаются проблемные вопросы правового регулирования отношений в сфере реализации прокуратурой функции представительства интересов гражданина или государства в суде в части анализа соответствия законопроектной деятельности в этой сфере требованиям международно-правовых стандартов деятельности прокурора вне уголовной юстиции.

Ключевые слова: прокурор, представительство прокурором интересов граждан, представительство прокурором интересов государства, заключения и рекомендации Венецианской комиссии.

Stefanchuk M. M. On the new ways of legal regulation implementing the prosecution Ukraine

functions of representing the interests of the citizen or the state in court. The article highlights the problematic issues of legal regulation of relations in the implementation

of the prosecution function of representing the interests of citizens or state in court in assessing the suitability of legislative activity in this area the requirements of international legal standards of the prosecutor outside the criminal justice system.

Keywords: Prosecutor, Prosecutor representation of citizens’ interests, Prosecutor representation of interests of the state, the conclusions and recommendations of the Venice Commission.


6/2013

112

На сьогодні в Україні триває процес реформування прокуратури у напрямку побудови оптимальної моделі з урахуванням вимог та рекомендацій європейських інституцій, а також їх співвідношення із національними правовими традиціями функціонування вказаного органу.

Питання реформування органів прокуратури, зокрема щодо позбавлення прокуратури функції «загального нагляду», стало актуальним одразу ж після прийняття Конституції України, стаття 121 якої не передбачає збереження за прокуратурою такого повноваження.

Лише пунктом 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України встановлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, і введення в дію законів, які регулюють її функціонування.

Подальше реформування прокуратури є важливим і з огляду на той факт, що це є зобов’язанням України перед європейськими інституціями.

Так, у Висновку Парламентської асамблеї Ради Європи (далі – ПАРЄ) № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України до Ради Європи зазначено, що одне із зобов’язань, яке взяла на себе наша держава, полягає у тому, що роль та функції Генеральної прокуратури будуть змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту в орган, який відповідатиме принципам Ради Європи.

У тексті Резолюції щодо дотримання обов’язків та зобов’язань Україною від 27 вересня 2001 року ПАРЄ закликала українську владу до повного здійснення реформи Генеральної прокуратури відповідно до принципів і норм Ради Європи з метою скасування наглядових функцій прокурора, які не відповідають Конституції України і можуть підірвати незалежність досить слабкої судової системи.

У Резолюції № 1346 (2003) від 29 вересня 2003 року «Виконання Україною своїх обов’язків та зобов’язань» ПАРЄ в черговий раз закликала провести повне реформування органів прокуратури відповідно до принципів та стандартів Ради Європи.

Аналогічні за своїм змістом заклики містяться також у Рекомендації ПАРЄ № 1622 (2003) від 29 вересня 2003 року, Резолюції № 1466 (2005) від 5 жовтня 2005 року, Резолюції № 1862 (2012) від 26 січня 2013 року.

У Резолюції № 1755 (2010) від 4 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій в Україні» ПАРЄ ще раз підтвердила свою позицію щодо того, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема через наявність цієї функції, вона має повноваження, які значно перевищують ті, які необхідні в демократичній державі, а також закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях з Венеціанською комісією закон про прокуратуру, який повністю відповідатиме європейським стандартам і цінностям, та рекомендувала, щоб у якості альтернативи функції нагляду було зміцнено роль омбудсмена та запроваджено систему безоплатної правової допомоги.

У цьому зв’язку необхідно зауважити, що ще і раніше у своїх висновках, зокрема у Висновку від 27 жовтня 2009 року (CDL-AD(2009)048), Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія), нагадуючи Україні про її зобов’язання у напрямку зміни ролі та функцій прокуратури (зокрема щодо здійснення загального нагляду за законністю), наголошувала, що вказане зобов’язання змушує Україну відійти від «радянської моделі прокуратури», за якої прокуратура виступає як потужний інститут, функції якого значно перевищують обсяг функцій, виконуваних прокурором у демократичній правовій державі (див. Висновок Венеціанської комісії від 17 жовтня 2006 року (CDL-AD (2006)029)).

Таким чином, необхідність прийняття нового Закону України «Про прокуратуру» детерміновано як внутрішніми потребами у напрямку побудови демократичної правової держави, так і необхідністю виконання Україною зобов’язань перед європейськими інституціями.

Останньою віхою у розвитку законопроектної роботи щодо реформування прокуратури України став проект Закону України «Про прокуратуру» № 3541 (далі – Проект), внесений Президентом України на розгляд Верховної Ради України 5 листопада 2013 року. Вказаний законопроект є одним із декількох законів щодо прокуратури України, що готувалися протягом кількох років та стосовно яких Венеціанська комісія надавала свої висновки.

У пояснювальній записці до Проекту зазначається, що його розроблено з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською комісією щодо законопроектів про


6/2013

113

реформування прокуратури України. Крім того, цей Проект був проаналізований Венеціанською комісією (Висновок CDL-AD (2013)025 від 14 жовтня 2013 р.), яка зазначила, що його положення є прогресивними порівняно з попередніми пропозиціями змін законодавства, закладають міцну основу для функціонування органів прокуратури відповідно до європейських стандартів та є хорошою базою для завершення реформи прокуратури в нашій державі (пункти 193, 196 Висновку).

Разом з тим Венеціанська комісія надала свої пропозиції щодо вдосконалення положень законопроекту. Найголовнішим положенням законопроекту, яке потребує перегляду, вбачається збереження функцій, пов’язаних з представництвом прокуратурою інтересів окремих осіб і держави, що виходить за рамки сфери кримінального правосуддя.

Такий висновок Венеціанської комісії базується, в тому числі, на Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи від 19 вересня 2012 року (CM/Rec(2012)11) про роль прокурорів поза межами системи кримінальної юстиції, яку Венеціанська комісія розглядає як таку, що забезпечує обмеження повноважень прокурорів за межами кримінальної сфери, а не як таку, що рекомендує, щоби прокуратура мала такі повноваження (CDL-AD(2012)019, пункт. 99).

Конкретні рекомендації Венеціанської комісії у розрізі цього питання полягають, зокрема, у такому:

1) передбачити субсидіарну роль прокурора у сфері представництва окремих осіб, тобто будь-які випадки виконання цієї функції прокуратурою повинні бути тільки допоміжними по відношенню до доступності послуг центрів безоплатної правової допомоги, які повинні забрати від прокуратури функції представництва інтересів фізичних осіб.

Венеціанська комісія обґрунтовує викладену вище рекомендацію наступним чином: представництво прокуратурою інтересів громадян викликає питання у зв’язку з наданням прокуратурі права на участь у судовому процесі, у випадку наявності таких інтересів, незалежно від побажань самої особи (що є обмеженням права особи на доступ до суду, закріпленого у статті 6 Європейської конвенції з прав людини), а також звертатися до суду на власний розсуд та оскаржувати будь-які судові рішення стосовно таких інтересів. Це є тим більше невиправданим, оскільки: а) Генеральний прокурор також зобов’язаний представляти інтереси держави, що очевидно можуть суперечити інтересам особи; б) завдання захисту інтересів особи перед державою більш доцільно доручити інститутам на кшталт Уповноваженого з прав людини. Відповідно, слід лише вітати створення центрів безоплатної правової допомоги. Такі центри матимуть навіть більше можливостей для надання допомоги громадянам, ніж Уповноважений з прав людини.

Відомий дослідник питать оптимальної моделі прокуратури в Україні В. Долежан скептично оцінює ефективність такої альтернативи представництва прокурором інтересів громадян, зазначаючи, що «при всій повазі до благородної діяльності вітчизняного омбудсмена – Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, можна констатувати, що його/її можливості на цьому поприщі значно обмеженіші, ніж у прокуратури. … Не слід покладати такі вже великі надії і на розширення практики надання громадянам безоплатної юридичної допомоги. Відповідно до ч. 2 ст. 59 Основного Закону для надання такої допомоги в Україні діє адвокатура. Проте у діяльності адвокатури надання безоплатної юридичної допомоги завжди було і, очевидно, залишається винятком, а примушування адвокатів надавати безоплатні юридичні послуги призведе до їх низької якості» [1, с. 48].

З урахуванням вищевикладеного очевидним є те, що норми Закону України від 02.06.2011 року «Про безоплатну правову допомогу» [2] у частині встановлення розміру та порядку оплати діяльності суб’єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги потребують об’єктивного обґрунтування з тим, щоб економічні проблеми держави не породили проблем неякісної правозахисної діяльності уповноважених суб’єктів;

2) зміст наступної рекомендації зводиться до необхідності законодавчого визначення інтересів держави, які можуть бути основою для представництва прокурором, як «законних прав держави» з метою уникнення надмірно широкого тлумачення поняття «інтереси держави».

Венеціанська комісія обґрунтовує викладену вище рекомендацію наступним чином: положення про те, що прокуратурі надається функція представництва «інтересів ... держави в суді», сформульоване занадто широко, оскільки під такими інтересами теоретично можна розуміти будь-яке питання, що, на думку державної влади, стосується виконання нею власних функцій або взагалі має значення для держави, навіть якщо йтиметься про конкретні законні права та обов’язки приватних осіб чи організацій.


6/2013

114

Коло інтересів держави, які має право представляти прокуратура, згідно з позицією Венеціанської комісії залишається невизначеним та потребує більш чіткої правової регламентації.

Таким чином, до повного скасування цієї функції вважаємо за доцільне чітко визначити коло інтересів, які має право представляти прокуратура. З цією метою слід обмежити функцію представництва прокуратурою інтересів держави, встановивши, що таке представництво здійснюється виключно у випадках, коли йдеться про необхідність захисту конкретних передбачених законом прав держави.

У розрізі цього питання доречно нагадати, що саме Конституційний Суд України у мотивувальній частині Рішення від 8 квітня 1999 року (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) [3] зазначив, що «інтереси держави» є оціночним поняттям.

У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З аналізу викладеної вище позиції вбачається практична потреба у більш змістовному з’ясуванні поняття «інтереси держави» судом конституційної юрисдикції, який, у відповідь на звернення Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення поняття «інтереси держави», констатував, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, а також зазначив, що саме прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту.

Указана правова позиція Конституційного Суду України свого часу вперше була використана законодавцем при внесенні змін до частини другої статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України Законом України від 21.06.2001 «Про внесення змін до Арбітражного процесуального кодексу України» [4], згідно з якими саме прокурор, що звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає (курсив автора – М. С.), в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту.

Очевидним є те, що навряд чи визнання Конституційним Судом України в порядку офіційного тлумачення «інтересів держави» оціночним поняттям відповідає принципу правової визначеності як складового елемента верховенства права, який, як зазначено у Доповіді Венеціанської комісії щодо верховенства права, вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість ситуацій і правовідносин, що виникають (пункти 41, 46).

Виникає обґрунтований сумнів у тому, чи відповідає таке офіційне тлумачення норми закону твердженням науковців про те, що, «здійснюючи офіційне тлумачення Конституції та законів України, Конституційний Суд України, усуває правову невизначеність та неоднозначність у застосуванні правових норм органами державної влади, їх посадовими та службовими особами, судами України, а отже, сприяє визначеності правового регулювання суспільних відносин» [5, с. 92–93].

Таким чином, з урахуванням рекомендацій європейських інституцій, дослідження питань визначення «інтересів держави» в рамках представницької функції прокурора залишаються наразі відкрити для подальшого наукового дослідження з огляду на їх надзвичайну актуальність;

3) згідно з позицією Венеціанської комісії необхідно вилучити широкі повноваження прокурора, зазначені у статті 24.5 Проекту, особливо стосовно вільного доступу до приміщень та баз даних, що не є необхідним для встановлення підстав для представництва. Оскільки ці повноваження, зокрема, призведуть до значних розбіжностей між позицією прокурорів та інших «звичайних» сторін цивільного процесу, тим самим створюючи проблеми рівності сторін.

Без санкції суду повноваження у статті 24.5 Проекту, особливо щодо вільного доступу до приміщень і доступу до баз даних, є неналежними, якщо прокурори здійснюють представництво інтересів і насправді такі повноваження потрібні лише для встановлення підстав для представництва, оскільки мети, яка передбачає ці повноваження, можна досягти звичайними засобами, які існують у цивільному процесі;

4) наступні рекомендації зводяться до уточнення норм Проекту, які регламентують особливості реалізації функції представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді, і зводяться до того, щоб чітко передбачити, що прокурор може представляти інтереси


6/2013

115

окремих осіб або держави, тільки обґрунтувавши особисте втручання, і після прийняття цих підстав судом, а також до необхідності внести поправки з метою надання прокуратурі лише повноважень окремої особи або державного органу, які він представляє у відповідному суді.

Аналізуючи ці рекомендації, слід звернути увагу на те, що вони знайшли своє втілення в Проекті та відображені у змінах до законодавчих актів, в першу чергу – процесуальних, закріплених у пункті 5 Розділу XII Проекту.

З урахуванням вищевикладених нових вимірів правової регламентації реалізації прокуратурою функції представництва інтересів громадянина або держави в суді наразі вбачається потреба наукових досліджень та обґрунтувань відповідності зазначених вище висновків та рекомендацій європейських інституцій національним правовим традиціям представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді.

Список використаних джерел: 1. Долежан В. Перспективи трансформування функцій прокуратури / В. Долежан // Вісник

Національної академії прокуратури. – 2011. – № 2. – С. 45–49. 2. Про безоплатну правову допомогу : Закон України від 02.06.2011 № 3460-VI // Офіційний

вісник України. – 2011. – № 51. – Ст. 2009. 3. У справі за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної

прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) : Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 15. – Ст. 614.

4. Про внесення змін до Арбітражного процесуального кодексу України : Закон України від 21 червня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2001 р. № 36. - Ст. 188.

5. Гультай М. Правова визначеність у рішеннях Конституційного Суду України/ М. Гультай, І. Кияниця // Вісник Конституційного Суду України. – 2012. – № 5. – С. 83–93.

* Стефанчук Марина Миколаївна – кандидат юридичних наук, професор кафедри адміністративного та фінансового права Національної академії прокуратури України.


6/2013

116

ЕКОНОМІКА

УДК 330.11:336.7 Роман Алямкін *

ТЕОРЕТИЧНІ ПІДХОДИ ДО ВИЗНАЧЕННЯ КАТЕГОРІЇ «ЕКОНОМІЧНА БЕЗПЕКА БАНКІВСЬКОГО СЕКТОРА»

У статті автор здійснив історичний екскурс у становлення категорії «економічна

безпека», розглянуто теоретичні проблеми дослідження сутності економічної безпеки у банківському секторі та визначено зміст цієї категорії за допомогою концепції економічної сили.

Ключові слова: безпека, стабільність, національна безпека, інтерес, економічна безпека, продуктивні сили, економічна сила, економічні ресурси.

Алямкин Р. В. Теоретические подходы к определению категории «экономическая

безопасность банковского сектора». В статье сделан исторический экскурс становления категории «экономическая

безопасность», рассмотрены теоретические проблемы исследования сущности экономической безопасности банковского сектора, раскрыто сущность этой категории при помощи определения понятия экономическая сила.

Ключевые слова: безопасность, стабильность, национальная безопасность, интерес, экономическая безопасность, продуктивные силы, экономическая сила, экономические ресурсы.

Alyamkin R. V. Theoretical Approaches to Defining the Category of Economic Security of the

Banking Sector. The article provides an historical review of the development of the category of economic security,

analyses the theoretical problems of the essence of the banking sector economic security and defines the essence of this category through the concept of economic strength.

Keywords: security, stability, national security, interest, economic security, productive forces, economic strength, economic resources.

Пол. Е. Самуельсон писав, що принцип функціонування ринків споживчих товарів також

розповсюджується на ринки факторів виробництва – наприклад, робочої сили, землі та капіталу. Початок нового тисячоліття, що позначився глобальною фінансовою кризою, поставив під сумнів таке логічне узагальнення. Фактично, саме теоретичні прорахунки завдали найбільшої шкоди світовому банківському сектору. А це, своєю чергою, поставило питання про необхідність удосконалення дієвості системи економічної безпеки банківського сектора.

Як відомо, однією з основних функцій банківського сектора є забезпечення руху грошових коштів. Відповідно, від рівня сформованої системи економічної безпеки банківського сектора залежить не лише стабільність усієї економіки країни, а й загальний стан національної безпеки.

Теоретичним підґрунтям дослідження питання про економічну безпеку стали праці таких вчених, як О. О. Барановський [1, 2], В. М. Геєць [3], В. К. Сенчагов [4], В. І. Ярочків [5], М. І. Зубок [6], О. І. Кузнєцова [7] та ін. Щоправда, незважаючи на значний науковий доробок, проблема формування системи економічної безпеки банківського сектора й досі залишається поза увагою дослідників. Таким чином, метою цієї статті є дослідження теоретичних підходів до формування категорії «економічна безпека».

З метою детальнішого дослідження та визначення категорії «економічна безпека» розглянемо еволюцію цього поняття. Так, слід зазначити, що з моменту виникнення поняття «власність» постало питання про забезпечення її захисту, передовсім у контексті особистої та національної безпеки.

Демокріт ще у V столітті до н.е. розглядав безпеку як можливість людини адаптуватися до умов навколишнього середовища і вбачав, що виживають лише найбільш адаптовані особини. Тобто за Демокрітом зародження людства безпосередньо пов’язане з процесом адаптації, а об’єднання людей у громади сприяло підвищенню захищеності кожного члена громади [8, с. 285].

Арістотель вважав безпеку як природне почуття людини, закладене у кожній живій істоті як почуття любові до себе. У його працях знаходимо зародження принципів економічної безпеки, базисом яких є розвиток середнього класу. Так, він зазначає, що у кожній державі як формі комунікації вільних людей зустрічаються люди заможні, бідні та ті, що стоять між ними.


6/2013

117

Протиріччя, які виникають між людьми, мають вирішуватися за допомогою встановлених правових норм. На думку Арістотеля, найкращою є держава, в якій більшість людей володіють власністю середньої величини [8, с. 292]. Зростання благополуччя суспільства змінює критерії безпеки, підтвердженням чого можна навести вислів Епікура: «справжня безпека досягається завдяки тихому життю та віддаленості від натовпу» [8, с. 384].

У класичний період історії Стародавньої Греції держава опиняється в епіцентрі філософської думки. Відповідно, основною передумовою розбудови державного суспільства є гарантування безпечного існування особи. Так, Демокріт визначає безпеку як невід’ємний атрибут держави, яка повинна забезпечувати загальні інтереси вільних громадян.

Платон, на основі поділу праці між верствами населення, вбачав безпеку як торжество справедливості, що є основним принципом державного устрою. На його думку, кожному громадянинові безпека відводить особливе місце у суспільстві. Оскільки потреби громадян різні, а здатність окремої особи до їх задоволення обмежена, то виникає потреба у створенні спільного життя, або держави. Саме принцип справедливості створює єдність держави та забезпечує її гармонійний розвиток. У цьому він визнавав гармонізацію інтересів, задоволення розумних потреб громадян і, як наслідок, – створення захисту від загроз, що постають ззовні.

Отже, у період античності безпека розглядалась у взаємозв’язку з державою, а перші ознаки економічної безпеки проявлялися в усвідомленні необхідності розподілу праці, захисту приватного майна та формуванні середнього класу як рушійного механізму вирішення соціальних конфліктів.

Згодом, за часів Римської імперії, основою безпеки вважалось право. Воно мало бути офіційно затвердженим та врегульовувати всі соціально-економічні відносини у суспільстві.

У період становлення капіталізму позиції безпеки будувалися на основі ідей природного права. Як приклад концепції безпеки того періоду можна навести теорію англійського філософа Т. Гоббса, який пояснював проблему безпеки через теорію створення держави. В основі його уявлень про державу були покладені такі постулати: по-перше, основою людини є природа, вона незмінна та завжди залишається тотожною собі; по-друге, всі люди є рівними від природи за фізичними та розумовими здібностями, вони наділені рівними природними правами; по-третє, будь-яке суспільство у своєму розвитку проходить два етапи – від природного до громадянського. На основі цих постулатів було запропоновано теорію створення держави як певного консенсусу між людьми. Держава Т. Гоббса позначає перехід від природної форми розвитку до громадянського суспільства. Закон у такій державі стає основою, що обмежує та регламентує права всіх загалом та кожного зокрема. Тобто функція захисту особистості та забезпечення її безпеки покладається на державу як гаранта додержання права.

У подальшому цю теорію розвинув Дж. Локк. Він уважав, що причиною переходу від природного права до громадянського суспільства була не війна всіх проти всіх, а ненадійність прав людини. Суспільний договір, покладений в основу держави, не створював ніякого права. Він створювався лише з метою гарантування дотримання та захисту природного права людини, у тому числі права на безпеку.

Аналогічних поглядів дотримувалися і французькі мислителі (Д. Дідро, К. Гельвецій, П. Гольбах). На їх думку, виникнення держави пов’язане зі створенням суспільного договору, згідно з яким люди повинні надавати послуги одне одному. Вони вважали, що люди об’єднуються у суспільство з метою задоволення потреби у самозахисті та безпеці або реалізації прагнення до щастя. Таким чином, суспільний договір зобов’язував державу гарантувати людині відповідні права.

У контексті дослідження процесу формування категорії економічної безпеки на увагу заслуговує дослідження В. Парето. У його розумінні безпека суспільства – це взаємозв’язок трьох складових елементів: політичної стабільності, економічного процвітання, обороноздатності. У своїх працях він виділив фактори, які впливають на процес формування безпеки. Такий підхід дозволив надати факторам впливу певного значення як питомої ваги кожного у загальній сукупності в межах від 0 до max.

На думку С. М. Шкарлет [9], категорія «безпека» у слов’янському суспільстві з’явилася у середині XV ст. як реакція на загарбницькі посягання Золотої Орди. У XVII ст. це поняття вже відносять до державних і загальновизнаних. У серпні 1881 р. в царській Росії було прийнято «Положення про заходи щодо охорони державного порядку і громадського спокою», де вперше визначено поняття громадської безпеки.


6/2013

118

На основі історичного аналізу процесу формування категорії безпеки в цілому та економічної безпеки зокрема можна зробити висновок, що сутність цієї категорії полягає у забезпеченні захисту найважливіших основ життєдіяльності, до яких слід віднести почуття захищеності, захист основоположних прав і свобод людини, збереження права власності та інше. Мислителі різних історичних періодів дійшли висновку, що природні явища, як такі, що не залежать від волі людини, мають незначний вплив на формування стану безпеки. Водночас найбільший вплив мають саме системи, керовані людиною, де суб’єктами є як окремі особи, так і групи осіб, об’єднані певними спільними інтересами, а об’єктами – комплекс умов та факторів, що становлять рівноважний стан безпеки.

Варто зазначити, що на офіційному рівні категорія «економічна безпека» почала широко застосовуватися у 30-х роках минулого століття. Так, у 1934 році Президент США Ф. Рузвельт у посланні до нації вперше використав словосполучення національна економічна безпека [7, с. 5].

Аналіз процесу формування категорії «безпека» неможливо здійснити лише на основі історичного екскурсу. Для повного визначення цієї складної категорії необхідно встановити зв’язок у розвитку від біологічного до соціального, від соціального до економічного.

Розвиток людини як істоти, здатної до осмислення свого буття та ефективної взаємодії з іншими людьми, привів до появи нової категорії – соціальної безпеки. Саме соціальна безпека, тобто прагнення захистити власну родину від голоду, ворогів та зовнішніх природних умов, стало важливою передумовою розвитку трудової діяльності людини. Спроможність людини усвідомлювати та оцінювати потенційні загрози та свідомо їм протидіяти позначила межу між людським суспільством та світом тварин.

З розвитком соціально-економічних відносин безпека людини та суспільства поступово зростає. Такі соціально-економічні відносини базуються на ефективній взаємодії потенціалів усіх суб’єктів національної системи. Таким чином, безпека стає одним з визначальних факторів розвитку науково-технічного прогресу, стимулом до зростання виробничих сил у поєднанні з пошуком нових, ефективніших засобів комунікації між усіма елементами суспільства.

Шляхом логічного узагальнення можна зробити висновок, що безпека передбачає наявність певного матеріального об’єкта та здатність суб’єкта до протидії-взаємодії з іншими матеріальними тілами у напрямку забезпечення власної цілісності. Тобто якщо уважно розглянути таку концепцію, можна провести певну аналогію з поняттям сили у розумінні точних наук.

З курсу загальної фізики відомо, що сила – це міра взаємодії тіла з іншим тілом. Результатом взаємодії тіл або дії сили на тіло є зміна стану руху або зміна його розмірів, тобто деформація [10]. Ознаками дії сили є зміна значення швидкості, зміна напряму руху, зміна розміру або навіть зміна форми. Таким чином, безпека об’єкта захисту полягає у здатності протидії деформації, інакше кажучи, здатності матеріального тіла зберігати обрану швидкість та напрям руху як основні характеристики дієздатності, а головне збереження форми та об’єму як показника життєздатності.

З моменту появи життя виникла необхідність його захисту. Безпека є одним із життєвих пріоритетів будь-якої живої істоти. Відповідно, на рівні тваринного світу безпека є бажанням зберегти та захистити своє життя.

За допомогою методу логічної абстракції можна навести такий приклад. Поведінку тварин у природі можна умовно поділити на дві групи: хижаків та травоїдних. Безпека полягає у спроможності зберігати життєздатність певної матеріальної одиниці, у нашому випадку – живої істоти. Так, об’єктом захисту є збереження життя живої істоти, суб’єктом – безпосередньо сама жива істота. Таким чином, мета полювання полягає у здатності хижака виробити достатню силу, щоб наздогнати та захопити здобич. Відповідно, травоїдні тварини повинні мати достатню силу, щоб протидіяти хижакам. Результатом дії таких двох сил стане досягнення безпеки для однієї з наведених груп.

Процес полювання дає змогу уявити стратегії, які використовуються для досягнення стану безпеки. Для цього уявимо, що хижак – це небезпека для травоїдних тварин. Процес досягнення безпеки будемо розглядати саме для цієї групи тварин. Слід зазначити, що сила – це добуток маси на прискорення. Відтак стратегію досягнення безпечного стану умовно можна поділити на дві групи: перша – це здатність накопичувати велику масу; друга – здатність виробляти значне прискорення.

Звісно, зазначений приклад є доволі абстрактним, однак він дає можливість доволі просто розкрити сутність безпеки як для об’єктів, так і для суб’єктів захисту. Наведена абстракція уможливлює застосувати таке розуміння безпеки за аналогією на інші процеси, що відбуваються у навколишньому середовищі.


6/2013

119

Такий приклад дає можливість сформулювати наше визначення поняття «безпека» як здатність накопичувати або виробляти значний потенціал сили з метою протидії деформації форми та збереження функцій життєздатності об’єкта захисту. Відповідно, дві рівні сили, протилежні за своїм спрямуванням, взаємно компенсуються та забезпечують безпечний стан для об’єкта захисту.

Водночас визначення поняття економічної безпеки у цьому контексті вимагає встановлення вихідних економічних параметрів. Одним із найважливіших параметрів є маса. З курсу фізики відомо, що маса – це певна кількість матерії, яка вимірюється вагою, іншими словами, для вимірювання фізичних явищ використовується шкала у кілограмах та грамах. Однак економічна наука використовує альтернативний вимір – вартісний, який виражається у грошових коштах.

У процесі історичної еволюції товарного виробництва і товарного обміну, тобто обміну матеріальними одиницями, відбувся перехід від загального товарообміну до грошової форми і відповідно – від загальної форми вартості до грошової [11, с. 140]. У грошах як загальному еквіваленті втілена ідея альтернативного виміру матеріальної одиниці, що набуває форми товару.

Це доводить й одна з функцій грошей, а саме, міра вартості. Фредерік С. Мишкін зазначає: «ми вимірюємо вартість товарів і послуг так само, як вимірюємо вагу у фунтах або відстань у милях» [12, с. 57]. Таким чином, з появою грошових коштів фактично з’явилася альтернативна шкала виміру у вигляді вартості матеріальних одиниць.

Саме вартість робить їх порівнюваними. Вартість виражає відносини між товаровиробниками з приводу порівняння витрат їх праці на виробництво благ та послуг [11, с. 129]. Базовою величиною вимірювання вартості є витрати простої праці, посильної кожному здоровому членові суспільства на певному етапі розвитку. Складна кваліфікована праця вимагає попередньої підготовки виробника. За одиницю складної праці створюється більша вартість, ніж за одиницю простої [11, с.129].

Якщо грошові кошти – це певний альтернативний вимір маси, то прискорення показує напрям, в якому буде діяти сила та швидкість, з якою певна маса змінює положення у просторі.

Визначення сили як категорії економічної науки встановлено досить давно. Так, Б. М. Данилишин, Л. Г. Чернюк та М. І. Фащевський у роботі з дослідження продуктивних сил визначили, що сила є результатом взаємодії енергій. Якщо цей результат для живої природи, в тому числі людини як біологічної істоти за своїм природним базисом і соціальною за формою життєдіяльності, має сприятливий вплив, то така сила є продуктивною. Якщо ж вона призводить до несприятливих наслідків для людини і середовища її існування, то така сила є непродуктивною, руйнівною та деструктивною [14, с. 7]. Фактично, у зазначеному дослідженні зроблено узагальнення про наявність сил, які сприяють розвитку економіки, і потенційно небезпечних, що несуть загрозу її розвиткові або навіть деформації її елементів.

Одним із засновників позиції виникнення сил на основі взаємодії енергії був В. І. Вернадський. У контексті нашого дослідження цікавою є його думка про нераціональність використання сил. Нераціонально використовуючи силу природи як єдиного джерела добробуту людей, суспільство породжує два конфлікти – між природою і суспільством у зв’язку з виснаженням природних сил, з одного боку, і між цивілізаціями – за володіння цими силами природи у зв’язку з їх обмеженістю та вичерпністю, з іншого [14, с. 8].

В. І. Вернадський звертає увагу на два ключових моменти, а саме: перше – швидким і розумним використанням продуктивних сил можна вийти з тих жахів, у яких знаходиться народ; і друге – народ втрачає частину продуктивних сил країни, віддаючи їх у чужі руки, у так звані концесії іноземного капіталу. Таким чином, він робить висновок, що ця віддача є сумною необхідністю, і її не можна уникнути, але її можна правильно регулювати [14, с. 8].

В. І. Вернадський був не єдиним, хто досліджував наявність сил у господарському житті людини. Так, В. Вейц, ще у 20-ті роки минулого століття, виділяючи потенційні та кінетичні продуктивні сили, розкрив зміст цих понять. Під потенційними продуктивними силами він розумів працездатність населення, а також предмети та засоби праці, які є в резерві країни. Під кінетичними продуктивними силами він розумів не лише матеріальні елементи, але і матеріальні умови, за яких відбувається продуктивний процес. До них він відносив уречевлену і живу працю, що бере участь у продуктивному процесі у певний період і в певному продуктивному комплексі [14, с. 10].

Ю. В. Тарануха, вивчаючи роботу А. Сміта «Дослідження про природу і причини багатства народів», зазначає, що для класика «невидима рука» – це сила, що спрямовує приватний інтерес у русло суспільних потреб. Тобто власник капіталу невидимою рукою спрямовується до цілі, яка


6/2013

120

зовсім і не входила у його наміри. Переслідуючи власні інтереси, він більш дієво слугує інтересам суспільства, ніж коли свідомо намагається це робити [13].

Отже, в економічних дослідженнях досить часто зустрічається категорія сили. Щоправда, сама категорія не одержала виразного визначення. Хоча, на нашу думку, для економічних процесів доцільно застосовувати цю категорію у контексті економічної дійсності. Тому вважаємо за необхідне дати авторське визначення категорії «економічна сила».

Отже, економічна сила – це величина, яка є мірою інтенсивності взаємодії маси економічних ресурсів, що проявляється у перетворенні їх на активи, та зміни швидкості їх розвитку у вартісному вимірі або виникнення деформації, інакше кажучи, зміни їх форми та розмірів. Швидкість у цьому контексті необхідно розуміти як здатність економічних активів змінювати свою форму за певний проміжок часу. Напрям характеризується економічними інтересами суб’єктів господарювання у певний історичний момент.

Економічна сила характеризується модулем напряму дії та об’єктом, на який направлена дія. Модуль у величині економічної сили показує наявність як продуктивних, так і деструктивних економічних сил стосовно конкретного об’єкта впливу.

Встановлення такої категорії може поставити питання про доцільність перенесення її з фізики в економічну площину. Водночас можливість перенесення тієї або іншої ідеї з однієї науки в іншу не викликає сумнівів, якщо це сприяє повнішому розкриттю навколишньої дійсності. Категорія сили, як було зазначено вище, досить часто використовувалася в економічних науках. У цьому випадку ми переносимо не лише термін, а і його поняття, адаптуючи до предмета вивчення економічної науки, без зміни його загального значення.

На основі викладеного можемо визначити категорію економічної безпеки банківського сектора як його здатність накопичувати або виробляти значний потенціал економічної сили з метою збереження функції життєздатності та протидії деструктивним економічним силам.

Наведене визначення дає можливість встановити, що: по-перше, банківський сектор повинен мати достатню кількість ресурсів у вартісному вимірі, щоб забезпечити пружність, тобто здатність повернути первісну форму та розміри; і по-друге, повинен мати певний безпечний напрям дії активів, що забезпечує достатнє прискорення з метою уникнення дії потенційно небезпечних сил.

Список використаних джерел: 1. Барановський О. І. Фінансова безпека в Україні (методологія оцінки та механізмів

забезпечення) / О. І. Барановський – К. : КНТЕУ, 2004. – 759 с. 2. Барановський О. І. Фінансові кризи: передумови наслідки і шляхи запобігання:

Монографія / О. І. Барановський – К. : КНТЕУ, 2009. – 754 с. 3. Моделювання економічної безпеки: держава, регіон, підприємство / [В. М. Геєць,

М. О. Кизим та ін.] : за ред. В. М. Гейця – Х. : «ІНЖЕК», 2006. – 240 с. 4. Сенчагов В. К. Экономическая безопасность России: Общий курс / Под ред.

В. К. Сенчагова. – 2-е изд. – М. : Дело , 2005. – 896 с. 5. Ярочкин В. И. Безопасность банковских систем / В. И Ярочкин. – М. : Ось-89, 2004. –

416 с. 6. Зубок М. І. Безпека банківської діяльності: навч. посіб. / М. І Зубок . – К. : КНЕУ, 2002. –

190 с. 7. Кузнецова Е. И. Экономическая безопасность и конкурентоспособность. Формирование

Экономической стратегии государства : монография / Е. И. Кузнецова – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2012. – 239 с.

8. История древнего мира/ Под. ред. И. М. Дьяконова, В. Д. Неровной, И. С. Свенцицкой. – М. : Издательство «Наука», 1989. – 607 с.

9. Шкарлет С. М. Еволюція категорії «безпека» в науковому та економічному середовищі / С. М. Шкарлет // Формування ринкових відносин. – 2007. – № 6. – С. 7–12.

10. Лапінський В. В. Фізика. Основні поняття та закони : навч. посібник / В. В. Лапінський, Б. М. Терещук. – К. : А.С.К., 1998. – 280 с.

11. Климко Г. Н. Основи економічної теорії: політекономічний аспект : підручник / За ред. Г. Н. Климко, В. П. Несторенко. – 2-ге вид., переоб. і доп. – К. : Вища школа – Знання, 1997. – 743 с.

12. Мишкін Ф. С. Економіка грошей, банківської справи і фінансових ринків / Ф. С. Мишкін ; пер. з англ. С. Панчішин, А. Сташинин, Г. Стеблій. – К. : Основи, 1999. – 963 с.


6/2013

121

13. Тарануха Ю. В. Конкуренция: система и процесс : монография / Ю. В. Тарануха. – М. : «Дело и сервис», 2012. – 672 с.

14. Данилишин Б. М. Просторова організація продуктивних сил України: мезо- та мікрорівень / Б. М. Данилишин, Л. Г. Чернюк, М. І. Фащевський. – Вінниця : Книга-Вега, 2007. – 572 с.

* Алямкін Роман Володимирович – кандидат економічних наук, докторант

Університету банківської справи Національного банку України.


6/2013

122

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

УДК 351:331.5 Валерій Алексєєв * РОЗВИТОК ВЗАЄМОВІДНОСИН МІЖ ДЕРЖАВОЮ ТА СУСПІЛЬСТВОМ В

УКРАЇНІ: НОВІ ПІДХОДИ ДО УПРАВЛІННЯ

У статті викладено нові підходи до реформування взаємовідносин між державою та суспільством, основою яких мають бути зміни у відносинах власності та фінансового забезпечення. Доведено необхідність формування структур публічного управління – громадівських рад і мереж соціального бізнесу як основних інструментів запровадження нових механізмів управління на місцевому, регіональному і державному рівнях.

Ключові слова: державне управління, громадянське суспільство, територіальні громади, громадівські ради, власність, мережі соціального бізнесу.

Алексеев В. М. Развитие отношений между государством и обществом в Украине:

новые подходы к управлению. В статье изложены новые подходы к реформированию взаимоотношений между

государством и обществом, основой которых должны стать изменения в отношениях собственности и финансового обеспечения. Доказана необходимость формирования структур публичного управления – громадовских рад и сетей социального бизнеса как основных инструментов внедрения новых механизмов управления на местном, региональном и государственном уровнях.

Ключевые слова: государственное управление, гражданское общество, территориальные громады, громадовские рады, собственность, сети социального бизнеса.

Аlekseyev V. M. The Development of Relations Between the State and the Society in

Ukraine: New Administartion Approaches. The article deals with new approaches to the reformation of relations between the state and the

society. Changes in proprietary relations and financial procurement of community councils development must be the basis for this reformation. The necessity of new structure for public administration formation such as community councils and social business networks as the main instruments of public administration new mechanisms on a local, regional and state level is argued.

Keywords: public administration, civil society, local communities, community councils, property, social business networks.

Постановка проблеми. Органи державного управління соціальною сферою стикаються з

численними бюджетними, кадровими і технічними обмеженнями, що не дає можливість уряду ефективно розв’язувати соціальні проблеми. Подолати ці обмеження, на думку вчених, можливо за умов залучення структур бізнесу, потенціал яких має бути спрямований на боротьбу з бідністю та допомогу найбіднішим верствам населення. Науковці наполягають на тому, що розподіл соціальної відповідальності між державою, підприємницькими структурами і населенням є гарантією забезпечення майбутнього української держави. Тому важливо знайти такі рішення та практичні підходи до спільного розв’язання соціальних проблем, які б сприяли узгодженню інтересів суспільства і закладали фундамент розвитку громадянського суспільства [6, c. 211].

Не менш важливими питаннями є визначення загальної стратегії подальшого розвитку суспільства та держави, а також нових методів управління з метою покращення економічного становища в Україні. Ці та інші питання є предметом дискусій на науковому рівні і вимагають відповідної аргументації на користь практичного застосування новацій у сфері взаємовідносин держави та суспільства для забезпечення сталого економічного розвитку в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Українські вчені звертають увагу на той факт, що у визначенні загальної стратегії подальшого розвитку України були допущені суттєві прорахунки, пов’язані головним чином із недосконалістю соціальної складової реформ та економічною роллю держави у цьому процесі. Основними причинами виникнення такого становища називають «відсутність системного правового регулювання, правової конкретизації положень про демократичну соціально-правову державу, забезпечення державою не лише внутрішнього порядку і зовнішньої безпеки, а й відповідальності за добробут громадян» [9, с. 5].


6/2013

123

Моніторинг суспільної думки показав, що, відповідаючи на запитання про міру участі української держави в управлінні економікою, близько 7 % осіб поділяють ліберальні погляди, наполягаючи на необхідності мінімізувати її участь та покласти сподівання на ринок як найкращий механізм регулювання економіки. При цьому кількість носіїв ліберальних поглядів зростає: у 2002 р. таких поглядів дотримувалися 6,5 % осіб, 2004 р. – 6,1 %, 2005 р. – 5,7 %, 2006 р. – 4,7 %, 2008 р. – 6,6 %, 2010 р. – 5,3 %. Майже половина громадян (49,0 %), які брали участь в опитуванні, вважає, що потрібно поєднувати державне управління і ринкові методи (у 2002 р. – 46,1 %, 2004 р. – 45,5 %, 2005 р. – 46,2 %, 2006 р. – 49,5 %, 2008 р. – 49,9 %, 2010 р. – 48,4 %). Близько третини респондентів є прихильниками повернення до планової економіки на засадах державного обліку і контролю (2002 р. – 29,3 %, 2004 р. – 31,6 %, 2005 р. – 29,3 %, 2006 р. – 29,6 %, 2008 р. – 28,8 %, 2010 р. – 31,6 %) і 14,0 % осіб узагалі вагалися з відповіддю на таке запитання (2002 р. – 17,8 %, 2004 р. – 16,5 %, 2005 р. – 17,1 %, 2006 р. – 14,6 %, 2008 р. – 13,7 %, 2010 р. – 13,8 %) [3, с. 9; 11, с. 484; 12, с. 33]. Отже, моніторинг соціальної ситуації в Україні доводить, що при вирішенні питань забезпечення гідних умов для праці значна частина населення покладається на державу.

Деякі науковці намагаються знайти компромісне рішення між посиленням державної участі у розв’язанні суспільно значимих проблем та вимогами ринкового «невтручання». Зокрема, Н. Нижник пропонує змінити вектор політики з позиції невтручання держави в економіку на програму, за якою держава візьме на себе роль із визначення правил для її розвитку, як це відбувається у розвинутих країнах світу, зокрема США, Швеції та Німеччині. При цьому держава має відігравати координуючу роль у створенні державних та приватних установ, що забезпечуватимуть функціонування ринкової економіки [8, с. 28]. Така постановка питання потребує формування положень, суть яких полягає у необхідності розв’язання цієї проблеми з акцентом на роль держави в управлінні суспільним розвитком. При цьому не лише як координатора, а й рівноправного партнера суспільства.

За таких умов постане питання щодо розробки економічної стратегії та тактики розвитку. Однак в умовах, коли роль держави намагаються звести до стороннього спостерігача за економічними процесами, покладаючи сподівання здебільшого на саморегулюючий механізм ринкових відносин, визначитися і знайти компромісне рішення з цього питання державі та суспільству буде не так просто. Доводиться також констатувати, що ігнорування пропозицій мешканців населених пунктів щодо економічної стратегії та тактики розвитку створює прецеденти для невдоволення на місцях державою політикою і економічними реформами, які намагаються застосувати без врахування думки суспільства. Намагання використати громадські організації як виразників інтересів усього суспільства та спроби перевести цей процес у площину постійного та безпредметного діалогу за відсутності вектору розвитку не дає позитивного ефекту і не сприяє налагодженню тісних взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом державного управління.

Необхідно також акцентувати увагу на тому, що скільки б не вели мову про вільний ринок, без планування у сфері економіки належне функціонування держави та цивілізований розвиток суспільства можна поставити під сумнів. Світова економічна криза є наслідком послаблення планової економіки з наданням пріоритету ринковій економіці, за якою не враховується загальний принцип існування суспільства, а лише враховується індивідуальний інтерес окремих осіб. Ситуація в деяких європейських країнах, де внаслідок відсутності планових підходів до економічного розвитку сотні тисяч громадян залишилися без роботи, є достатнім аргументом на користь такого твердження.

Протягом двох десятків років методом спроб і помилок в Україні намагаються обрати найбільш оптимальний варіант регулювання економіки, за допомогою якого очікується покращити ситуацію у цій сфері, що відповідним чином має позначитися і на стабілізації у суспільстві. Стосовно пошуку шляхів для вирішення цього питання існують різні підходи науковців та практиків. Так, В. Бабкін вважає, що Україна в черговий раз стоїть перед вибором та необхідністю відновлення раціонального співвідношення приватного та публічного, тобто державного і громадського в економічному, політичному та соціальному житті [4, с. 54]. О. Тодика дотримується точки зору, що така ситуація притаманна усім перехідним етапам розвитку держави та суспільства, але особливо це проявляється у період становлення ринкових відносин, де має місце обвальна поляризація населення щодо матеріальних доходів порівняно з країнами розвинутої демократії. Зрозуміло, що це не сприяє злагоді у суспільстві, створенню ефективного механізму народовладдя, а тому у перехідний період відбувається тимчасове послаблення політичних і соціальних основ, що пов’язано з переоцінкою соціально-політичних цінностей


6/2013

124

значною частиною населення [10, с. 315]. Наскільки ще розтягнеться цей перехідний період і чи виправданий він для значної частини населення України – питання не риторичне. Суспільство втомилося від переоцінки соціально-політичних цінностей, але остаточно так і не визначилося з основними пріоритетами у сфері економіки, взаємовідносинах із державою в управлінні, механізмом формування громадянського суспільства.

Метою цієї публікації є пошук нових підходів до управління. Виклад основного матеріалу. Формування громадянського суспільства відбудеться внаслідок

усвідомлення суспільством своєї ролі у державному управлінні на паритетних засадах із державою. Цей процес прямо залежить від застосування такої форми власності, що дозволить максимально зблизити суб’єкт та об’єкт державного управління. Завдяки використанню лише приватної форми власності можна на певний період забезпечити взаємовідносини між людиною і людиною, між людиною і державою, але для взаємовідносин держави та суспільства має бути застосована зовсім інша форма власності. Можна навіть припустити, що на перших етапах, в окремих населених пунктах України, приватний сектор забезпечить належний рівень надання управлінських послуг. Насамперед, це стосується сіл, селищ та міст, де розташовані потужні промислові підприємства, або прилеглі до населених пунктів території, де є природні ресурси. Водночас, необхідно враховувати наявність загальнодержавної проблеми, суть якої полягає у забезпеченні належного рівня життєзабезпечення в інших населених пунктах, де в силу певних причин і не завжди об’єктивних обставин, відсутні такі умови. Мова йде, у тому числі, про безвідповідальне ставлення деяких посадових осіб органів місцевого самоврядування до майна комунальної власності, яке, в силу необ’єктивних причин, було втрачено для громади через необґрунтовану приватизацію та відчуження. При цьому посадові особи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування навіть не намагаються призупинити цей процес, а, навпаки, максимально сприяють приватним структурам у реалізації планів, суть яких полягає у позбавленні територіальних громад матеріальної основи – майна як державної, так і комунальної форми власності.

У зв’язку з цим виникають цілком логічні запитання. Якщо в Україні приватизовано та відчужено більшість об’єктів державної та комунальної власності, то за рахунок чого передбачається забезпечувати життєдіяльність територіальних громад, а також утримувати відповідні структури державного управління та органи місцевого самоврядування? За відсутності змістовних повноважень у сфері відносин власності у чому саме полягатиме призначення та роль органів державного управління для держави та чи взагалі потрібні у такому разі органи місцевого самоврядування суспільству? Водночас виникає ще одне запитання: яка з форм власності дозволить державі та суспільству відчувати себе самостійними і незалежними від приватних управлінських структур, що прагнуть викупити залишки державної та комунальної власності і в такий спосіб повністю взяти під свій контроль економіку України?

За наявності різних форм власності (державної, приватної, комунальної) видається, що феномен спільної власності так і не було до кінця розкрито. Недостатньо також досліджено призначення цієї форми власності в розрізі налагодження тісних управлінських взаємовідносин держави та суспільства в Україні [2, c. 78–79]. Позиція автора статті полягає у необхідності максимального залучення держави та суспільства до вищезгаданих процесів за рахунок використання різних форм власності. Але найбільший ефект може бути отриманий у разі поєднання громадівської та державної власності, що дозволить створити нову форму власності – громадівсько-державну власність – матеріальну основу економічної політики ХХІ ст. Адже за відсутності матеріальної складової – власності – проведення будь-якої економічної реформи заздалегідь приречено на поразку, а з позиції можливостей реалізації запланованих заходів без урахування цієї складової виглядатиме не більше ніж популізмом на тлі економічної нестабільності [1, c. 102].

На думку Ю. Левенця, сила громадянського суспільства полягає у його економічній автономії відносно держави та владних інституцій. Громадянське суспільство є суб’єктом, дійовою особою політичного процесу, оскільки вимагає встановлення нового типу відносин – не клієнтальних, а партнерських [7, с. 114]. Погоджуючись у цьому питанні з Ю. Левенцем, звернемо увагу на те, що досягнути цього можна лише за умови створення самодостатніх територіальних громад – основи громадянського суспільства в Україні. З позиції управлінського аспекту, без структуризації дійти до такого рівня самій громаді дуже проблематично, але в принципі можливо за певних умов, насамперед, за наявності власності громади. Якщо немає таких можливостей на рівні громад, не може бути й мови про структуроване суспільство. Називати неструктуроване


6/2013

125

суспільство громадянським – це видавати бажане за дійсне. Проте від того нічого не зміниться у самому суспільстві. При цьому необхідно враховувати, що без спільної участі держави та суспільства цей процес може розтягнутися на невизначений термін. Цей процес стане набагато результативнішим, якщо буде застосовано нові форми участі громадян в управлінні державними справами та впроваджено нові структури публічного управління – громадівські ради, за допомогою яких держава спільно з територіальними громадами доведе його до логічного завершення. Механізм участі держави та суспільства у зазначеному процесі має бути побудований на принципах партнерських взаємовідносин в економічному, політичному, духовному аспектах, а також розглядатися неодмінною умовою при формуванні нових підходів до управління.

Основним аргументом на користь створення структур публічного управління – громадівських рад – є конституційні вимоги щодо можливостей самостійного управління територіальною громадою майном комунальної власності. Інший аргумент пов’язаний із фактичним розкраданням деякими посадовими особами органів місцевого самоврядування майна територіальних громад. Більшість із них через недосконалість чинного законодавства уникають відповідного покарання, оскільки рішення щодо приватизації та відчуження майна приймаються колективними органами – місцевими радами, без урахування думки мешканців населених пунктів, де розташовано ці об’єкти. Такі дії розвалюють місцеві господарства, лишаючи територіальні громади без об’єктів життєзабезпечення, що у подальшому негативно позначається на якості обслуговування громадян. Немає необхідності наводити численні приклади, адже кожен із нас постійно стикається із цим у повсякденному житті, але запобігти таким негативним явищам одноосібно не в змозі. У зв’язку з цим виникає потреба у структурах публічного управління, здатних надати можливість мешканцям населених пунктів відстоювати свої інтереси на місцевому, регіональному і загальнодержавному рівнях.

Громадівські ради довели свою спроможність виступати активними захисниками інтересів громади. Громадівська рада підпорядкована виключно громаді. Дієвість цієї структури публічного управління оцінює територіальна громада. Громадівська рада обирається (і розпускається у випадку її бездіяльності) на загальних зборах громадян, що є їх виключним правом. Створення громадівських рад на рівні територіальних громад в Україні не слід пов’язувати переважно з необхідністю впорядкування питань майнового характеру. У процесі подальшого розвитку суспільних відносин громадівські ради на практиці доведуть, що вони дійсно є одним із ключових елементів структури управлінських взаємовідносин держави та суспільства в Україні [2, c. 102–104].

Для життєзабезпечення територіальних громад в Україні залишається актуальним питання щодо створення широкої мережі кооперативів, які б об’єднали товаровиробників на рівні декількох сіл, селищ, району, області, держави. Не менш актуальним питанням є створення кооперативних заводів, спільних міжрайонних та міжобласних підприємств. У кожному населеному пункті доцільно відкрити соціальний магазин, у якому була представлена продукція кооперативів і зазначених підприємств: якісних, а головне – натуральних продуктів вітчизняного виробництва за доступними цінами. Стосовно фінансового забезпечення таких структур доречно скористатися вітчизняним та зарубіжним досвідом, про який зазначає О. Іваницька. Мова йде про створення кредитних товариств, кредитних спілок та позичково-ощадних товариств з метою фінансування спільних проектів. Для належного функціонування системи взаємовідносин держави та суспільства в економічній сфері видається доцільним розглянути питання про необхідність створення спеціального банку – Громадівсько-державного банку, акціонерами якого мають стати держава – 50 % і територіальні громади – 50 %. За пропозиціями відповідних територіальних громад, регіональні відділення цього банку виступатимуть ініціаторами запровадження нових послуг [5, c. 136]. Безумовно, пропозиція щодо надання таких повноважень одній банківській установі викликатиме критику з боку фахівців у сфері фінансових відносин. Однак треба взяти до уваги, що контроль за фінансовим станом цієї установи здійснюватиметься безпосередньо територіальними громадами за відповідною процедурою, що передбачатиме прийняття відповідних рішень за участю уповноважених громадою представників – членів громадівських рад, обраних на загальних зборах відповідної територіальної громади. Видається, що такий підхід стане достатнім аргументом для того, щоб уникнути критики в частині гарантій і безпеки банківської установи.

Стосовно створення регіональних фінансових мереж з метою активізації інвестиційно-інноваційних процесів в Україні, заслуговують на увагу пропозиції заступника директора Інституту міжнародних відносин Національного авіаційного університету з наукової роботи


6/2013

126

І. Іваницької і завідувача кафедри державного управління та місцевого самоврядування Херсонського національного технічного університету І. Лопушинського, які викладено у публікації «Формування мереж соціального бізнесу». Автори статті провели аналіз деяких теоретичних підходів до підвищення рівня соціальної відповідальності бізнесу і практичних кроків щодо розвитку соціального бізнесу в Україні. На думку дослідників, мережа соціального бізнесу передбачає створення на рівні регіону взаємопов’язаних між собою міні- та мікро-організацій. В основі їх діяльності, зазначають вчені, має бути покладений інформаційний обмін щодо споживацьких потреб та інтересів громади, груп людей і окремих осіб, їх можливостей щодо вироблення товарів і послуг. До цієї мережі мають залучатися фінансові організації: банки, кредитні спілки, страхові компанії, пенсійні фонди, які видаватимуть позики (мікрокредити) під гарантії місцевих органів влади або уповноваженого мережі соціального бізнесу, на якого покладено функції взаємодії з фінансовими інституціями. Держава має ретельно продумати систему пільг і преференцій для фінансових інституцій, які беруть участь в фінансуванні розвитку мереж соціального бізнесу. Держава також має виступати гарантом, контролюючим органом, регулятором відносин. У мережах соціального бізнесу підприємницькі структури долучаються до розв’язання соціальних проблем та розвитку громад. Держава, у свою чергу, стає головним партнером мережі соціального бізнесу [6, c. 215].

У контексті зазначеного виникають такі питання: яким чином та за якою мотивацією передбачається залучити фінансові організації: банки, кредитні спілки, страхові компанії, пенсійні фонди, які видаватимуть позики (мікрокредити) під гарантії місцевих органів влади або уповноваженого мережі соціального бізнесу, на якого покладено функції взаємодії з фінансовими інституціями. Виходячи з цього, наступним питанням є дотримання процедури видачі позик і гарантій, якщо враховувати, що на рівні органів місцевого самоврядування, за відсутності матеріальної основи – власності, інших можливостей, для того, щоб підтвердити фінансову спроможність представницького органу, немає. Також досить непереконливою є аргументація щодо можливостей залучення підприємницьких структур до розв’язання соціальних проблем і розвитку громад. І зовсім незрозуміло, за якими критеріями відбуватиметься оцінка відповідальності бізнесу і здійснення практичних кроків щодо розвитку соціального бізнесу в Україні. Безумовно, можна погодитися з О. Іваницькою і І. Лопушинським у тому, що моніторинг та оцінка роботи органів влади в мережах соціального бізнесу повинна базуватися на реальних фактах зменшення бідності та зростання підприємницької активності за ініціативи самої громади. Однак виникає питання, яким чином це звести до логічного вирішення, якщо ініціативність на рівні громад, за відсутності структуризації, є досить низькою. Перекласти ці питання на неконсолідоване суспільство або знову-таки на органи місцевого самоврядування не є оптимальним рішенням, а лише констатацією відсутності структуризації на рівні громад в державі. Відповідно, без участі громади у цих процесах, можна поставити під сумнів прийняття таких рішень, а також їх реалізацію без фінансової підтримки з боку уряду.

Треба погодитися з науковцями, що оцінка рівня довіри до уряду визначається переважно проведенням соціологічних опитувань, які не розкривають реальну ситуацію на місцях. Вчені справедливо акцентують увагу на тому, що фактично не проводяться опитування на предмет того, як змінилося б ставлення до уряду, якщо державні органи сприяли розгортанню бізнесу в тій чи іншій сфері. О. Іваницька і І. Лопушинський вважають, що за три роки, які залишилося до 2015 року, система державного управління має пристосуватися до нового покоління працівників і споживачів, їх нового мислення, вимог і бажань, до нових форм розвитку бізнесу, партнерства і кооперації та втілити на практиці нові методи і механізми взаємодії держави та суспільства [6, c. 215–216].

У цілому погоджуючись з такими підходами, слід зазначити, що з часом суспільство остаточно усвідомить таку необхідність, що призведе до переосмислення його місця та ролі у процесі подальшого розвитку держави. Стосовно визначеного реалізації заходів, науковці не враховують досить важливу обставину, що основна проблема, яка перешкоджає суспільному розвитку, пов’язана з тим, що державна і комунальна власність, визначені як матеріально-фінансова основа українського суспільства, поступово зникають, залишаючи громадян зі своїми проблемами наодинці. При цьому на державному рівні та в наукових колах продовжують наполегливо наголошувати, що ринок усе виправить через ефективне застосування приватної власності. Натомість ситуація у центрі та на місцях свідчить про наявність численних проблем, що виникли через нездатність структур державного управління та органів місцевого самоврядування захистити від системної кризи найуразливіші верстви населення. Усе це відбувається на тлі


6/2013

127

неефективного управління власністю територіальних громад на місцях, що стає також однією з головних причин недовіри з боку громадян до структур державного управління та органів місцевого самоврядування.

Ситуація з комунальною власністю територіальних громад настільки ускладнена, що через певний проміжок часу можна буде констатувати – такої форми власності в Україні просто не існує. Навіть якщо і лишатимуться окремі об’єкти комунальної власності, то, через відсутність механізму належного фінансового утримання, вони не становитимуть інтересу для громади. Питання щодо подальшої долі комунальної власності вже навіть не є дискусійним, а радше таким, що перейшло у площину негативно-практичної реалізації. Усе це відбувається за відсутності контролю з боку жителів територіальних громад, які без створення структур публічного управління власними силами не здатні захистити майно комунальної власності від невиправданої приватизації та відчуження. Для виправлення такої ситуації потрібні більш активні дії, і в цьому напрямі одними з перших мають стати заходи, спрямовані, передусім, на збереження майна громади.

Однак державна політика переважно націлена на приватизацію державної та комунальної власності. Поряд з цим у силу певних обставин приватний власник може не витримати конкуренції та розпродати об’єкти цільового призначення, а мешканці відповідної територіальної громади залишаться без засобів життєзабезпечення. Йдеться, насамперед, про об’єкти житлово-комунального господарства. Натомість на державному рівні не передбачається відповідних заходів щодо відновлення об’єктів життєзабезпечення за рахунок державного бюджету, а прорахунки у цій сфері чиновники намагаються перекласти на ринок, який, за задумами теоретиків «нової хвилі» масової приватизації, має вивести державу з економічної кризи. Такий підхід до загальнодержавної проблеми – як з економічної, так і з політичної точок зору – є помилковим і жодним чином не сприятиме налагодженню тісних взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом державного управління. Навпаки, існуюче ставлення до наявних проблем у сфері відносин власності призводить до виникнення проблем системних, які важко розв’язати за відсутності реальних засобів впливу на цей процес у держави та суспільства.

Висновки. Після фактичного знищення комунальної власності на місцевому та регіональному рівнях, реальним напрямом формування власності громади є її створення за рахунок внесків та майна мешканців населених пунктів. Іншим напрямом може стати створення громадівської власності за рахунок державної власності, що стане важливим кроком на шляху до консолідації суспільства та новим етапом розвитку суспільних відносин. Цей важливий крок з боку держави дозволить пришвидшити перехід до громадівсько-державного управління, за яким логічно почнеться наступний етап − налагодження тісних управлінських взаємовідносин держави та суспільства в Україні. Цей процес передбачає застосування нових структур публічного управління, за допомогою яких здійснюватимуться організаційні заходи для залучення громадян до управління власністю громади та вирішення інших питань життєдіяльності у контексті майбутнього розвитку на засадах поєднання державного та громадівського управління. Наскільки виправданим є цей крок з точки зору перспектив подальшого розвитку української держави та становлення громадянського суспільства, безумовно, доведе лише практика впровадження цього елементу в систему взаємовідносин держави та суспільства в управлінні. При цьому можна з упевненістю зазначити, що на тлі фактичного знищення матеріальної основи держави – державної власності та матеріальної основи територіальних громад – комунальної власності, не виникає жодних сумнівів, що налагодження тісних управлінських взаємовідносин держави та суспільства в Україні відбудеться із застосуванням запропонованих новацій.

Перспективи подальших досліджень. Важливо створити належні умови для практичного застосування новацій у сфері взаємовідносин держави та суспільства в управлінні. У зв’язку з цим викликає необхідність розв’язання проблем у сфері фінансового забезпечення та розвитку структур публічного управління. Потребує більш чіткого пояснення, якими конкретними заходами можна забезпечити належне функціонування системи взаємовідносин держави та суспільства в управлінні. Відповіді на ці питання мають стати основою для розробки стратегії подальшого розвитку держави та суспільства в Україні.

Список використаних джерел: 1. Алексєєв В. М. Взаємовідносини держави та суспільства в Україні: управлінський аспект :

монографія / В. М. Алексєєв. – Чернівці : Технодрук, 2010. – 524 с.


6/2013

128

2. Алексєєв В. М. Суспільство та держава: управлінські взаємовідносини : монографія / В. М. Алексєєв. – Чернівці : Технодрук, 2012. – 344 с.

3. Головаха Є. Українське суспільство 1992–2008: соціологічний моніторинг / Головаха Є., Паніна Н. – Київ, 2008. – 85 с.

4. Громадянське суспільство і держава в Україні: проблеми взаємодії. Матеріали методологічного семінару / Відп. ред. : В. В. Цвєтков, І. О. Кресіна; упорядник Є. В. Перегуда. – К. : Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2004. – 84 с.

5. Іваницька О. М. Регіональні аспекти діяльності комерційних банків в Україні / О. М. Іваницька ; за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. – К. : Вид-во УАДУ, 2002. – Вип. 2. – С. 130–137.

6. Іваницька О. М. Формування мереж соціального бізнесу / О. М. Іваницька, І. П. Лопушинський // Аналітика і влада: журн. експерт.-аналіт. матеріалів і наук. пр. Ін-ту пробл. держ. упр. та місц. самоврядування Нац. Акад. держ. упр. при Президентові України. – К. : НАДУ, 2012. – № 6. – С. 211–216.

7. Левенець Ю. А. Держава у просторі громадянського суспільства / Ю. А. Левенець. – К. : Освітня книга, 2006. – 272 с.

8. Нижник Н. Проблеми сьогодення державного управління в Україні / Н. Нижник // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, присвяченої 10-річчю Академії, Київ, 31 трав. 2005 р. : у 2 т. / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. – К. : Вид-во НАДУ, 2005. – Т. 1. – С. 23–29.

9. Правові системи сучасності. Глобалізація. Демократизм. Розвиток. / В. С. Журавський, О.В. Зайчук, О.Л. Копиленко, Н.М. Оніщенко ; за заг. ред. В. С. Журавського. – К. : Юрінком Інтер, 2003. – 296 с.

10. Тодика О. Ю. Народовладдя на трансформаційному етапі розвитку держави і суспільства : монографія / О. Ю. Тодика ; за ред. О. В. Петришина. – Х. : Право, 2007. – 480 с.

11. Українське суспільство 1992–2010. Соціологічний моніторинг / За ред. д-ра екон. наук В. Ворони, д-ра соц. наук М. Шульги. – К. : Інститут соціології НАН України, 2010. – 636 с.

12. Українське суспільство 1994–2004. Моніторинг соціальних змін. –К. : 2004. – 705 с. * Алексєєв Валерій Марленович – доктор наук з державного управління. УДК 353 Володимир Богданович *

Руслан Бальбек * Андрій Литвин *

МЕТОДИЧНИЙ ПІДХІД ДО ФОРМАЛІЗАЦІЇ ЗАДАЧІ ТА ФОРМУВАННЯ

СИСТЕМИ ПОКАЗНИКІВ ОЦІНЮВАННЯ РІВНЯ ЕТНОНАЦІОНАЛЬНОЇ НАПРУЖЕНОСТІ В АР КРИМ

Розглядається методичний підхід до формалізації процесу державного управління

забезпеченням етнонаціональної стабільності в АР Крим. Ключові слова: державне управління, етнонаціональна напруженість, етнонаціональна

стабільність, формалізація, рівень етнонаціональної напруженості. Богданович В. Ю., Бальбек Р. И., Литвин А. В. Методический подход к формализации

задачи та формирования системы показателей оценивания уровня этнонациональной напряженности в АР Крым.

Рассматривается методический подход к формализации процесса государственного управления обеспечением этнонациональной стабильности в АР Крым.

Ключевые слова: государственное управление, этнонациональная напряженность, этнонациональная стабильность, формализация, уровень этнонациональной напряженности.


6/2013

129

Bogdanovych V. Yu., Balbek R. I., Lytvyn A. V. Methodical approach to the formalization of task and forming of the system of evaluation indexes of the ethnic national tension level in Crimea.

Methodical approach to formalization of process of state administration providing the ethnic national stability in Crimea is observed.

Keywords: state administration, ethnic national tension, ethnic national stability, formalization, level of ethnic national tension.

Постановка проблеми. Стаття присвячена проблемі підвищення ефективності державного

управління в етнонаціональній сфері. Якість функціонування системи державного управління великою мірою залежить від методологічних засад, які покладено в основу організації процесу забезпечення етнонаціональної стабільності в АР Крим. Одним із найважливіших методологічних завдань під час розроблення нових і підвищення ефективності чинних механізмів державного управління у цій сфері є формалізація цього процесу.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання забезпечення етнонаціональної стабільності знаходять своє відображення в багатьох публікаціях – як у спеціалізованих виданнях, так і у виданнях більш загального призначення [1–9; 14–15]. Але в більшості з них проблемам методологічного характеру приділяється недостатньо уваги, що значно зменшує їх як теоретичну, так і практичну значущість для державного управління забезпеченням етнонаціональної стабільності. Із робіт, у яких ці проблеми у тій чи іншій мірі знайшли своє відображення, слід відзначити [8–9; 14–15]. У працях [8, 9] представлено методичний підхід до формалізації процесу формування державної політики щодо нейтралізації факторів, які спричиняють зростання напруженості у сфері етнонаціональних відносин в АР Крим. У [11, 12, 16] розглядаються методичні рекомендації щодо формалізації процесу забезпечення національної та воєнної безпеки, але ці рекомендації для етнонаціональної сфери потребують доопрацювання.

Невирішена раніше проблема. У розглянутих публікаціях відсутня методика формалізації державного управління забезпеченням етнонаціональної стабільності з урахуванням нових факторів, що спричиняють різке зростання рівня етнонаціональної напруженості, та найважливіших акторів, що впливають на ці фактори протягом останніх років.

Метою цієї статті є розробка методичного підходу до формалізації задачі та формування системи показників оцінювання рівня етнонаціональної напруженості в АР Крим.

Викладення основного матеріалу. У Стратегії національної безпеки України [5], Законі України Про основи національної безпеки України [2] сформульовані основні положення державної політики, спрямованої на захист національних інтересів, гарантії безпеки особистості, суспільства й держави від зовнішніх і внутрішніх загроз у визначальних сферах життєдіяльності. Серед пріоритетів національних інтересів основна увага приділена забезпеченню органами державного управління соціально-політичної стабільності в державі шляхом локалізації, деескалації та врегулювання етнонаціональних конфліктів і оперативної ліквідації їх наслідків.

Упровадження наукових підходів до підвищення ефективності державного управління розвитком держави та, зокрема у цій сфері потребує чіткої формалізації процесу забезпечення етнонаціональної стабільності.

Термін «формалізація» є досить поширеним як у наукових дослідженнях, так і в організації управління в різних галузях діяльності. У загальному вигляді під формалізацією розуміють відображення результату мислення в точних поняттях і твердженнях [16]. Формалізація полягає в тому, що об’єктам, їх властивостям і відношенням знаходять стійкі, добре доступні для огляду і тотожні матеріальні конструкції, які дають змогу виявити і зафіксувати суттєві сторони об’єкта. Формалізація уточнює зміст завдяки виявленню його форми і може бути здійснена з різним ступенем повноти.

Виходячи з такого тлумачення формалізації, можна визначити завдання формалізації процесу забезпечення етнонаціональної стабільності як об’єкта розгляду таким чином: «Формалізація процесу державного управління забезпеченням етнонаціональної стабільності в державі є виявлення й опис, як вербальний у прийнятих термінах, так і математичний, складових цього процесу, їх зв’язків і відношень».

Складність такого завдання зумовлена тим, що необхідно враховувати важливий вплив на цей процес особливостей зовнішнього і внутрішнього середовищ, збільшення невизначеності, непередбаченості, мінливості, взаємозалежності, зростання масштабів можливих негативних наслідків тощо.


6/2013

130

Першим кроком на цьому шляху має бути визначення множини факторів, що спричиняють зростання напруженості у сфері етнонаціональних відносин та порушують соціально-політичну стабільність в АР Крим. Це сприятиме здійсненню більш ефективних управлінських заходів для регулювання та розв’язання проблемних питань в цій сфері.

Етнічний конфлікт як форма зіткнення неспівпадаючих інтересів етноспільнот або останніх з державою з питань реалізації етнонаціональної політики проявляє себе у формі політичного протистояння, яке може переходити в жорстке насильство і тим самим нести загрозу національній безпеці держави. Тому державне управління має орієнтуватися не тільки на вжиття певних запобіжних заходів, а, перш за все на виявлення і зняття протиріч, котрі виникають у етнополітичній сфері поліетнічного суспільства.

Соціально-політична ситуація, що склалася в державі з моменту проголошення незалежності, та тенденції її розвитку визначаються комплексною взаємодією множини факторів, серед яких етнонаціональному належить визначальна роль. Коректне врахування даного фактора при формуванні та практичній реалізації державної політики у сфері забезпечення національної безпеки дасть змогу підвищити її ефективність, зменшити ризики втрати соціально політичної стабільності держави.

Оскільки дестабілізуючі фактори по-різному проявляються в окремих сферах життєдіяльності, то доцільно для кожного фактора визначати пріоритетні сфери їх можливого впливу.

На етнополітичну ситуацію в Автономній Республіці Крим здійснює вплив велика кількість різноманітних факторів. Перш за все це зумовлюється значною етнічною розмаїтістю регіону, що часто спричиняє суперечки на етнонаціональному підґрунті. Причини суперечок носять здебільшого економічний та політичний характер. Наприклад, основними чинниками виникнення етнонаціональних суперечок виступають: несприйняття деякими етноспільнотами або їх представниками обраного Україною політичного курсу; питання розподілу земель Криму; питання статусу мов національних меншин.

Важливість й актуальність теоретичного осмислення національних проблем зумовлені й тим, що останнім часом свідомість народу України зазнала досить значного впливу з боку різних акторів, що присутні у політичному просторі України, які прагнуть нав’язати своє бачення перспектив розвитку країни.

Основними завданнями, що постають перед органами державного управління в період трансформації суспільства, є виявлення чинників, які спричиняють зростання напруженості в етнонаціональній сфері і впливають на забезпечення соціально-політичної стабільності в регіоні та державі, проведення комплексного аналізу причин їх виникнення, прийняття науково обгрунтованих, ефективних управлінських рішень щодо їх попередження або нейтралізації.

Для глибокого вивчення конфліктних ситуацій, які виникають в Автономній Республіці Крим, доцільно розкривати їх зміст у контексті сфер діяльності суспільства шляхом виявлення основних факторів, що їх спричиняють. На наш погляд, це надасть можливість виявити ті сфери діяльності суспільства, в яких проблема загострення етнонаціональних відносин виникає найбільш часто.

Для прийняття адекватних управлінських рішень, раціонального використання ресурсів (фінансових, кадрових, інформаційних тощо) дуже важливо уміти кількісно оцінювати рівень етнонаціональної напруженості. Саме кількісна оцінка дає змогу «відчувати» масштаб етнічного конфлікту та інші його суттєві характеристики [11]. Тому мета формалізації – задачу оцінювання представити у такому вигляді, щоб можна було отримувати кількісні оцінки рівня етнонаціональної напруженості у звичній для особи, що приймає рішення (ОПР), системі координат «рівень етнонаціональної напруженості – час». Досвід авторів щодо дослідження подібних проблем для визначальних сфер національної безпеки показує [12, 16], що це завдання можна вирішувати з використанням удосконаленого методу аналізу ієрархій (МАІ) [13, 16].

Згідно з МАІ структуру управлінського рішення можна представити ієрархією, що містить мету, основні і часткові критерії, діючих осіб з їх цілями (акторів), об’єкти (держави, люди, групи тощо), на які впливає дане рішення, альтернативні варіанти рішення тощо. Метод аналізу ієрархій дає можливість знайти найкращий з альтернативних варіантів або розподілити ресурси між альтернативними варіантами пропорційно їх пріоритетам. Такий підхід дає змогу більш обґрунтовано приймати складні рішення, враховувати основні фактори, що впливають на ситуацію у сфері етнонанціональних стосунків, обмежити суб’єктивізм при прийнятті управлінських


6/2013

131

рішень, більш раціонально використовувати ресурси, що виділяються для забезпечення етнонаціональної стабільності в АР Крим.

Формалізацію задачі оцінювання рівня етнонаціональної напруженості доцільно розпочати з визначення множини сфер Sar, в яких виявляється напруженість у етнонаціональних стосунках. Відповідно до можливостей МАІ [13] бажано кількість сфер обмежити Sar < 9. Якщо при першому розгляді кількість сфер перевищує 9, то слід об’єднати найбільш близькі з тим, щоб виконати обмеження Sar < 9.

Ураховуючи рекомендації фахівців у сфері етнонаціональних відносин [8–9; 14–15 ], доцільно виділити такі сфери:

зовнішньополітична (KVp) внутрішньополітична (KNp); економічна (KEp); соціальна (KSp); релігійна (KRp); інформаційна (KInp). Саме на ці сфери приходяться основні інформаційні потоки та комунікації різних етнічних

спільнот, у цих сферах відбувається їх співробітництво, зароджується етнонаціональна напруженість та здійснюються управлінські заходи щодо зниження її рівня.

Основними акторами у зазначених сферах, які здійснюють різнобічний вплив на стан етнонаціональних стосунків, є:

органи центрального і регіонального управління; українські політичні, релігійні, інші державні та недержавні організації; Сполучені Штати Америки; Російська Федерація; Туреччина; ЄС і НАТО; інші держави, організації, діаспори. У формальному виді забезпечення етнонаціональної стабільності описується цільовою

функцією системи державного управління, яку можна сформулювати таким чином: система державного управління спрямовує свої зусилля на недопущення зростання інтегрального рівня етнонаціональної напруженості вище визначеного порогу Рп1 за умови, що ресурси, які виділяються на забезпечення етнонаціональної стабільності Rbн, не менші, ніж мінімально потрібні Rbp.

При цьому слід враховувати, що функціонування системи державного управління у сфері міжетнічних відносин повинно базуватися на специфічних принципах [16]:

підпорядкованість діяльності суб’єктів системи державного управління Конституції України і законам України;

єдність і взаємозв’язок етнонаціональної політики з іншими складовими політики національної безпеки держави;

залежність складу і структури системи державного управління у етнонаціональній сфері від рівня етнонаціональної напруженості в АР Крим та державі у цілому;

пріоритетність несилових заходів (політичних, економічних, інформаційних, управлінських) у практичній реалізації етнонаціональної політики;

своєчасна постановка реальних (за часом, ресурсами, силами і засобами) завдань із забезпечення етнонаціональної стабільності та всебічного забезпечення їх ефективного виконання;

використання прогнозно-аналітичного підходу до обґрунтування функцій системи державного управління забезпеченням етнонаціональної стабільності та її структурних елементів.

Реалізація зазначених принципів можлива на основі їх системного врахування при формуванні цільової функції системи державного управління забезпеченням етнонаціональної стабільності як складової соціально-політичної стабільності (під соціально-політичною стабільністю будемо розуміти такий стан, коли своєчасно виявляються, усуваються та нейтралізуються деструктивні фактори та явища, що порушують сталий розвиток суспільства, погіршують соціальні параметри життя населення, суттєво утруднюють керованість суспільно-політичними процесами тощо) шляхом вибору відповідної системи показників оцінки її ефективності.

Процедуру забезпечення соціально-політичної стабільності в АР Крим будемо розглядати з позиції системного підходу [8, 9].


6/2013

132

Це означає, що для дослідження складного процесу забезпечення соціально-політичної стабільності можна скористатися теорією складних систем [16]. Для цього необхідно цей процес представити як ієрархічний, багаторівневий, провести його декомпозицію на кілька більш простих процесів зі своїм деревом цілей кожний. Крім того, необхідно провести також декомпозицію цілей й «зв’язати» їх з кожним відносно самостійним підпроцесом і розподілити по рівнях ієрархії.

Оскільки нас цікавить перш за все вплив на забезпечення соціально-політичної стабільності етнонаціональних відносин, то будемо абстрактно вважати, що інші сфери, крім етнонаціональної, на даному часовому інтервалі не спричиняють змін сталого розвитку АР Крим. У теорії моделювання таке допущення називають методом «заморожування» коефіцієнтів. Звісно, що введений дослідницький підхід є спрощенням ситуації, оскільки на практиці таке буває дуже рідко, але він має право на «життя», а отримані таким чином результати можуть бути розповсюджені згодом на більш складні ситуації [17].

Сталий розвиток АР Крим, який за прийнятим допущенням залежить від рівня напруженості у сфері етнонаціональних відносин, можна наглядно представити монотонно зростаючою фазовою траєкторією Ft (рис. 1).

Рис.1. Гіпотетичний приклад впливу зростання етнонаціональної напруженості на

забезпечення соціально-політичної стабільності в регіоні На рисунку показано: до моменту t1 у суспільстві зберігалася соціально-політична

стабільність, але зростав рівень етнонаціональної напруженості. Звісно, що зростання рівня етнонаціональної напруженості призводило до уповільнення темпів економічного розвитку та спричиняло інші негативні процеси та явища у регіоні. І коли поточний рівень етнонаціональної напруженості перевищив поріг терпіння (Pps – поріг порушення соціально-політичної стабільності), у розглядуваному регіоні настала криза. Врегулювання кризи почало давати результати з моменту t2 (проявляються ознаки зниження рівня етнонаціональної напруженості у розглядуваному регіоні). Звісно, що для повернення до передкризового стану необхідно понизити рівень етнонаціональної напруженості K (t) до такого значення Pvs (Pvs – поріг відновлення соціально-політичної стабільності), при якому буде унеможливлене чергове порушення соціально-політичної стабільності. Звідси виходить, що соціально-політичну стабільність можна оцінювати двома станами: забезпечується або не забезпечується.

Виходячи з представленої вище залежності K (t), державна етнонаціональна політика має бути орієнтована на недопущення зростання рівня етнонаціональної напруженості в АР Крим до критичного рівня, тобто

K (t) < Pps (1) Проведений аналіз соціально-політичної ситуації в АР Крим показав, що етнонаціональна

напруженість на сьогодні найбільш відчутно проявляється в зовнішньополітичній, внутрішньополітичній, економічній, соціальній, релігійній та інформаційній сферах.

t1 t2 час

1,0

Pps

K (t)

Pvs

tvs

Ft

t


6/2013

133

Накопичення етнонаціональної напруженості у зазначених сферах здійснюється нелінійно, зі складним взаємовпливом, що не піддається суворому математичному описові. Тому результуючий рівень етнонаціональної напруженості доцільно представити у вигляді функціоналу [16]

K (t) = F{ KVp(t), KNp(t), KEp(t), KSp(t), KRp(t), KInp(t), t}, (2)

де KVp(t), KNp(t), KEp(t), KSp(t), KRp(t), KInp(t) – рівень етнонаціональної напруженості, що

проявляється у зовнішньополітичній, внутрішньополітичній, економічній, соціальній, релігійній та інформаційній сферах відповідно.

З урахуванням зазначеного цільова функція системи державного управління забезпечення етнонаціональної стабільності може бути подана загальною формулою

K (t) = F{ KVp(t), KNp(t), KEp(t), KSp(t), KRp(t), KInp(t), t} < Pps. (3)

Для оцінювання рівня етнонаціональної напруженості у визначених сферах доцільно

вибрати таку систему показників: у зовнішньополітичній сфері {ПVp}: ПVp1 – ступінь прагнення з боку кримськотатарського населення створити власну державу

або увійти до складу Туреччини; ПVp2 – рівень готовності керівництва меджлісу ініціювати масштабний конфлікт з

втягуванням у нього РФ; ПVp3 – рівень проросійських настроїв у Криму; ПVp4 – ступінь впливу зацікавлених держав на керівництво меджлісу стосовно підтримки

щодо реалізації їхніх інтересів в Криму; у внутрішньополітичній сфері {ПNp}: ПNp1 – ступінь загострення міжнаціональних протиріч; ПNp2 – рівень недовіри до влади з боку населення; ПNp3 – рівень неприйняття деякими етноспільнотами або їх представниками обраного

Україною політичного курсу; ПNp4 – ступінь недосконалості механізму організації ефективної взаємодії Кабінету Міністрів

України, інших центральних органів виконавчої влади з Радою міністрів АР Крим та інших органів виконавчої влади АР Крим для оперативного розв’язання проблем регіону;

ПNp5 – рівень готовності керівництва меджлісу ініціювати конфлікти з масовими заворушеннями на території Криму;

ПNp6 – ступінь активності створених етнічних організованих злочинних угруповань; ПNp7 – ступінь загострення протиріч у формуванні політичної еліти кримсько-татарського

народу; ПNp8 – рівень правового нігілізму; ПNp9 – рівень невдоволеності роботою правоохоронних органів; ПNp10 – рівень готовності взяти участь у протестних діях; в економічній сфері {ПEp}: ПEp1 – рівень економічної експансії зарубіжних країн (енергетичної залежності від Росії); ПEp2 – рівень ефективності використання коштів Державного бюджету України, місцевих

бюджетів та інших коштів, що виділяються на облаштування осіб, депортованих за національною ознакою, які повертаються в АР Крим;

ПEp3 – ступінь нерівномірності економічного розвитку етнонаціональних спільнот (історичні передумови);

ПEp4 – неоднаковий рівень доступу різних етнонаціональних груп до природних ресурсів та матеріальних благ у регіоні (бізнесові інтереси);

ПEp5 – рівень корупції в органах влади та органах самоврядування регіону; ПEp6 – рівень якості життя в регіоні; у соціальній сфері {ПSp}:


6/2013

134

ПSp1 – рівень загострення проблеми культурно-мовного питання (визначення російської мови як другої державної мови);

ПSp2 – ступінь загострення ситуації навколо розподілу земель південного узбережжя та центрального району Автономії;

ПSp3 – рівень незадоволення з боку певної групи репатріантів існуючою ситуацією з їх облаштуванням;

ПSp4 – рівень дискримінації за національною ознакою певними роботодавцями при прийомі на роботу;

ПSp5 – рівень загострення криміногенної ситуації; ПSp6 – рівень протиcтояння громадських об’єднань за етнічними ознаками; у релігійній сфері {ПRp}: ПRp1 – ступінь розпалювання протиріччя серед віруючих через ігнорування владою проблем,

що створилися з приводу релігійних святинь та ін.; ПRp2 – рівень активності радикальних ісламістських організацій, багато з яких діють поза

контролем з боку держав походження та визнані у країнах, де вони поширені, радикальними, екстремістськими та навіть терористичними;

в інформаційній сфері {ПInp}: ПIn1 – рівень маніпулювання ЗМІ суспільною свідомістю різних етнічних прошарків

населення Криму; ПIn2 – широта висвітлення історичних подій негативного змісту для однієї етноспільноти з

боку представників іншої; ПIn3 – ступінь залученості інформаційних ресурсів (у т.ч. міжнародних) для інформаційно-

психологічного впливу на населення АРК і світову спільноту; ПIn4 – ступінь просування освітніх і культурних проектів, заходів «діалогу культур» тощо з

боку інших держав (у т. ч. підготовка політиків молодого покоління); ПIn5 – рівень активізації недержавних організацій та їх впливу на етнонаціональні процеси в

автономії; ПIn6 – інтенсивність інформаційно-пропагандистських акцій стосовно «кримського

сепаратизму», загострення стосунків з РФ, Чорноморського флоту, етнічних росіян, російської мови тощо.

Висновок. Отже, запропонований методичний підхід до формалізації задачі та формування системи показників оцінювання рівня етнонаціональної напруженості в АР Крим дасть змогу отримувати кількісні оцінки рівня етнонаціональної напруженості, порівнювати його з вибраними порогами державного реагування щодо деескалації його рівня до прийнятної величини, чим і буде забезпечуватися ефективне державне управління процесом забезпечення етнонаціональної стабільності та будуть більш ефективно розподілятися ресурси державного та регіонального бюджетів.

Список використаних джерел: 1. Конституція України // Верховна Рада України : Офіц. вид. – К. : Парламент. вид-во, 2006.

– 60 с. 2. Закон України «Про основи національної безпеки України» // Відомості Верховної Ради

України. – 2003. – № 39. – Ст. 351. 3. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики : Закон України від 01.07.2010 № 2411-VI //

Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 40. – Ст. 527. 4. Послання Президента України Віктора Януковича до Українського народу (з Експертною

доповіддю НІСД «Україна ХХ1 століття. Стратегія реформ і суспільної консолідації») / Укладач А. В. Єрмолаєв. – К. : НІСД, 2010. – 128 с.

5. Указ Президента України від 12 лютого 2007 року № 105 «Про стратегію національної безпеки України» [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/105/2007.

6. Коваль О. А. Міжетнічні конфлікти у контексті національної безпеки України: теоретичні аспекти [Електронний ресурс] / О. А. Коваль // Проблеми національної безпеки. – Режим доступу : http://www.niisp.gov.ua/vydanna/panorama/issue.php?s=prnb0&issue=2000_3-4.

http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/105/2007

http://www.niisp.gov.ua/vydanna/panorama/issue.php?s=prnb0&issue=2000_3


6/2013

135

7. Гальчинський А. Інтеграція кримських татар в українське суспільство: проблеми і перспективи (Аналітичні оцінки Національного інституту стратегічних досліджень) / А. Гальчинський, О. Власик, С. Здіорук, В. Крисаченко, Н. Прозорова, М. Степико. – К. : НІСД, 2004. – 88 с.

8. Тохтарова І. М. Оцінювання державної політики у сфері етнонаціональних відносин в Автономній республіці Крим : дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / І. М. Тохтарова. – К. : НАДУ, 2010. – 188 с.

9. Тохтарова І. М. Формалізація процесу формування державної політики щодо нейтралізації факторів, що спричиняють зростання напруженості у сфері етнонаціональних відносин в АР Крим / І. М. Тохтарова // Зб. наук. праць НАДУ при Президентові України. – 2007. – № 1. – С. 101–114.

10. Богданович В.Ю. Методика оцінювання ефективності державного управління забезпеченням етнонаціональної стабільності в Автономній Республіці Крим/ В.Ю. Богданович, І.М. Тохтарова // Зб. наук. пр. ОРІДУ НАДУ при Президентові України «Актуальні проблеми державного управління». - 2007. - № 4 (32). - С. 4-10.

11.Богданович В.Ю. Воєнна безпека України: методологія дослідження та шляхи забезпечення : монографія / В. Ю.Богданович. – К. : Тираж, 2003. – 322 с.

12.Богданович В. Ю. Теоретические основы анализа проблем национальной безопасности в военной сфере : монографія / В. Ю. Богданович. – К. : Основа, 2006. – 296 с.

13. Саати Т. Аналитическое планирование. Организация систем / Т. Саати, К. Кернс ; пер. с англ. – М. : Радио и связь. 1991. – 224 с.

14. Куц Ю. О. Етнополітичні державотворчі процеси в Україні: управлінський аспект : монографія / Ю. О. Куц. – Х. : Вид-во ХарРІУАДУ «Магістр», 2002. – 204 с.

15. Сенюшкина Т. А. Государственные механизмы управления этническими конфликтами : дис. ... д-ра наук с гос. упр. : 25.00.02 / Т. А. Сенюшкина. – К. : НАДУ, 2007.

16. Богданович В. Ю. Теоретичні основи забезпечення національної безпеки України в умовах позаблоковості : монографія / В. Ю.Богданович, І. С. Романченко, І. Ю. Свида. – Львів : АСВ, 2011. – 414 с.

17. Богданович В. Ю. Теоретико-методологічні основи забезпечення національної безпеки України ( в 7 томах). Том 1. Теоретичні основи, методи і технології забезпечення національної безпеки України : монографія / В. Ю. Богданович, І. Ю. Свида, Є. Д. Скулиш. – К. : Наук.-вид. відділ НА СБ України, 2012. – 548 с.

* Богданович Володимир Юрійович – доктор технічних наук, професор, заслужений діяч

науки і техніки України, голова наглядової ради Українського аналітичного центру перспективного розвитку.

* Бальбек Руслан Ісмаїлович – слухач НАДУ при Президентові України. * Литвин Андрій Володимирович – експерт Українського аналітичного центру

перспективного розвитку. УДК 339.91 (477) Юліана Палагнюк * МЕХАНІЗМИ СПІВРОБІТНИЦТВА МІЖ УКРАЇНОЮ ТА ЄС ВІДПОВІДНО ДО

УГОДИ ПРО ПАРТНЕРСТВО ТА СПІВРОБІТНИЦТВО У статті виокремлюються та аналізуються механізми співробітництва України та ЄС

відповідно до Угоди про партнерство та співробітництво, спираючись головним чином на характеристику положень УПС, а також на її аналіз вітчизняними науковцями з різних галузей наук.

Ключові слова: механізми, державне управління, співробітництво, партнерство, угода, Україна, Європейський Союз.

Палагнюк Ю. В. Механизмы сотрудничества между Украиной и ЕС в соответствии с

Соглашением о партнерстве и сотрудничестве. В статье выделяются и анализируются механизмы сотрудничества Украины и ЕС в

соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, опираясь главным образом на


6/2013

136

характеристику положений СПС, а также на ее анализ отечественными учеными различных отраслей наук.

Ключевые слова: механизмы, государственное управление, сотрудничество, партнерство, соглашение, Украина, Европейский Союз.

Palagnyuk Y. V. The Mechanisms of EU–Ukraine Cooperation according to Agreement on

Partnership and Cooperation. The article distinguishes and analyzes the mechanisms of cooperation between Ukraine and the EU

in accordance with the Agreement on Partnership and Cooperation relying mainly on the characterization of the PCA provisions and on their analysis made by domestic scientists from different fields of science.

Keywords: mechanisms, public administration, cooperation, partnership, agreement, Ukraine, the European Union.

Механізми співробітництва між Україною та ЄС остаточно сформувалися після ратифікації

базового договору між Україною і Європейським Союзом – Угоди про партнерство і співробітництво (далі – УПС) у 1998 р. Термін дії Угоди становив 10 років і закінчився 1 березня 2008 р. Ще у 2007 р. Україна та ЄС почали переговори про укладення нової посиленої Угоди між Сторонами, що включатиме й створення зони вільної торгівлі, адже після десятирічного співробітництва між Україною та ЄС у форматі УПС взаємні договірно-правові зобов’язання потребували суттєвого розширення через досягнення та виклики останніх років. Проте, хоча переговори щодо нової Угоди між ЄС та Україною були офіційно завершені і її зміст був парафований у 2012 р., очікуваного підписання Угоди на Вільнюському саміті Східного партнерства 28–29 листопада 2013 р. не відбулося. У зв’язку з цим, а також з огляду на невизначеність наразі строків підписання та ратифікації нової Угоди актуальним досі залишається визначення механізмів співробітництва між Україною та ЄС, що були започатковані УПС і дотепер загалом діють на її основі, адже УПС містила механізм її автоматичної пролонгації після закінчення початкового періоду реалізації тривалістю десять років у разі відсутності заперечень однієї зі Сторін.

У цьому дослідженні автор спирається головним чином на положення УПС як основного документа двосторонньої співпраці України та ЄС, а також на її аналіз, зроблений вітчизняними науковцями з різних галузей наук. Слід відзначити, що хоча українські дослідники характеризували різні положення УПС протягом її реалізації, разом з тим в науці державного управління залишається потреба дослідити механізми співробітництва України та ЄС відповідно до цієї Угоди. Отож, мета статті полягає у виокремленні механізмів співробітництва України та ЄС згідно з УПС.

Для виокремлення й аналізу механізмів співробітництва між Україною та ЄС відповідно до УПС насамперед визначимо, що механізми державного управління – це «способи розв’язання суперечностей явища чи процесу в державному управління, послідовна реалізація дій, які базуються на основоположних принципах, цільовій орієнтації, функціональній діяльності з використанням відповідних форм і методів управління» [1, с. 375]. Релевантним для цього дослідження є також те, що «залежно від засобів, які використовуються у конкретних механізмах державного управління, вони можуть бути політичними, економічними, соціальними, організаційними та правовими, а також комплексними відповідно до основних сфер суспільної діяльності» [1, с. 375].

УПС стала основним документом, який визначав правовий механізм двостороннього співробітництва між Україною і ЄС. Варто враховувати те, що правові механізми відповідно до «Енциклопедії державного управління» – це «комплекси взаємопов’язаних юридичних засобів, які об’єктивовані на нормативному рівні, необхідні та достатні для досягнення певної мети» [1, с. 378]. Відзначимо, що хоча УПС була підписана між Україною і Євросоюзом 14 червня 1994 р. і ратифікована Верховною Радою України 10 листопада 1994 р., однак набула чинності лише 1 березня 1998 р. після того, як була ратифікована парламентами всіх держав – членів ЄС.

Цілями партнерства і співробітництва між Україною та ЄС, що були встановлені УПС, визначені такі: «забезпечення у відповідних рамках політичного діалогу між Сторонами, який сприятиме розвитку тісних політичних відносин; сприяння розвитку торгівлі, інвестицій і гармонійних економічних відносин між Сторонами і, таким чином, прискоренню їхнього сталого розвитку; створення основ взаємовигідного економічного, соціального, фінансового, цивільного,


6/2013

137

науково-технічного та культурного співробітництва; підтримка зусиль України по зміцненню демократії і розвитку її економіки та завершенню переходу до ринкової економіки» [2] (стаття 1 Угоди).

На думку кандидата юридичних наук І. Березовської, «попри значну подібність структури і сфер регулювання, УПС порівняно з європейськими угодами про асоціацію запроваджує нижчий рівень співробітництва як за цілями, так і за конкретним економічним змістом» [3, с. 9]. Більше того, основною відмінністю можна назвати те, що в УПС прямо не йдеться про вступ України до ЄС, а також немає посилань на «процес європейської інтеграції» [3, с. 9].

Крім того, різною є і юридична база УПС та угод про асоціацію. Так, наприклад, в основі європейських угод про асоціацію лежить стаття 310, а юридичною базою УПС є статті 133 і 308 Договору про заснування ЄС. Крім того, щодо зони вільної торгівлі між державою та ЄС, яку І. Березовська характеризує як неодмінну економічну основу асоціації з ЄС, то УПС тільки визначала перспективу її створення в майбутньому [3, с. 10]. Власне, у статті 4 УПС відзначено, що «сторони зобов’язуються розглянути, зокрема, після подальшого просування України по шляху економічних реформ, доповнення відповідних розділів цієї Угоди, зокрема Розділу III і статті 49 з метою створення зони вільної торгівлі між ними» [2]. При цьому створена згідно з УПС Рада з питань співробітництва була наділена повноваженнями надавати рекомендації Сторонам щодо таких доповнень, що можуть набрати чинності лише через укладання угоди між Сторонами відповідно до процедур. Було передбачено і зазначено, що у 1998 р. Сторони спільно розглянуть питання того, чи дозволять обставини і зокрема прогрес України у здійсненні ринкових економічних реформ та існуючі на той час в країні економічні умови розпочати переговори щодо створення зони вільної торгівлі (стаття 4 УПС).

Щодо прогресу України у здійсненні економічних реформ з моменту підписання УПС (1994 р.) та до зазначеної в УПС дати 1998 р., то автор на основі проведеного аналізу дійшла висновку про те, що економічні реформи Л. Д. Кучми, Президента України з 1994 р., можна розглядати як продовження політики Л. М. Кравчука, Президента України з 1991 по 1994 р. Однак не слід забувати про те, що лібералізація була закінчена за президентства Л. Д. Кучми, приватизаційна програма була змінена після Л.М. Кравчука майже повністю, повномасштабне створення ринкових економічних інститутів розпочалося, а макроекономічна стабілізація була ініційована вже за президентства Л. Д. Кучми. Крім того, важливо відзначити, що економічні реформи Л. Д. Кучми в Україні проводилися за допомогою західних радників відповідно до пунктів так званого «Вашингтонського консенсусу» (Washington consensus) та з урахуванням певного попередньо накопиченого досвіду [4, c. 58]. Таким чином, можна підсумувати, що незважаючи на очевидний прогрес економічних реформ в Україні порівняно з 1994 р., усе ж таки існуючі на той час економічні умови в Україні та поза нею не дозволили почати переговори щодо створення зони вільної торгівлі відразу у 1998 р.

УПС загалом приділяє найбільш значну увагу економічним питанням співробітництва України та ЄС. У складі комплексного механізму державного управління О. Федорчак визначає в тому числі економічні механізми як «механізми державного управління банківською, грошово-валютною, інвестиційною, інноваційною, кредитною, податковою, страховою діяльністю тощо» [5]. Отож, проаналізуємо економічний механізм співробітництва між Україною та ЄС згідно з УПС.

Так, важливим розділом Угоди є Розділ VII «Економічне співробітництво», в якому проголошено, що ЄС та Україна вступають в економічне співробітництво, що зміцнюватиме і розвиватиме економічні зв’язки на благо обох Сторін для сприяння процесу економічних реформ та відродження сталого розвитку України. Уточнено, що з цією метою співробітництво зосереджується на «промисловій кооперації, заохоченні та захисті інвестицій, державних поставках, зближенні політики стандартизації в гірничовидобувній та сировинній галузях, науці та техніці, освіті та навчанні, АПК і сільському господарстві, енергетиці, цивільній ядерній галузі, галузі охорони навколишнього середовища, транспорті, космосі, телекомунікаціях, фінансових послугах, «відмиванні» грошей, валютній політиці, регіональному розвитку, соціальній кооперації, туризмі, малому та середньому підприємництві, засобах інформації та зв’язку, захисту прав споживачів, митній справі, співробітництві в галузі статистики, економіці та боротьбі з наркотичним бізнесом» [2]. Відзначимо, що саме Рада з питань співробітництва наділена повноваженнями надавати рекомендації стосовно розвитку співробітництва у зазначених сферах.

В Угоді прописаний також фінансовий механізм співробітництва. Вітчизняні економісти-науковці В. Ф. Столяров і І. П. Москалюк визначають його як «складову частину господарського


6/2013

138

механізму, що являє собою сукупність фінансових стимулів, важелів, інструментів, форм і способів регулювання економічних процесів і відношень» [6]. Крім того, фінансовий механізм можна визначити як «сукупність форм і методів створення і використання фондів фінансових ресурсів з метою забезпечення різноманітних потреб державних структур, господарських суб’єктів і населення» [7, с. 72]. Саме тому фінансовий механізм включає ціни, податки, пільги, дотації, субсидії, штрафи, санкції, кредити тощо, а його складовими є фінансове прогнозування і планування, фінансові показники, ліміти, резерви, нормативи і система управління фінансами.

Відтак розглянемо фінансовий механізм співробітництва між Україною та ЄС, що визначений у Розділі IX «Фінансове співробітництво». Так, для досягнення цілей Угоди Україна отримує тимчасову фінансову допомогу від ЄС, який надає технічну підтримку у вигляді субсидій для прискорення економічних перетворень в Україні. Доречно також звернути увагу на те, що ця фінансова допомога надається в рамках Програми ТАСІС, а мета і галузі фінансової допомоги ЄС визначаються в орієнтовній програмі, яка відображає встановлені пріоритети, погоджені між Сторонами залежно від потреб України, поглинаючої спроможності секторів та прогресу реформ. У цьому процесі безпосередньо задіяна Рада з питань співробітництва. Крім того, Сторони забезпечують тісну координацію надходжень у рамках технічної допомоги Співтовариства з надходженнями з інших джерел (держави-члени, інші країни та міжнародні організації), такі як Міжнародний банк реконструкції та розвитку, Європейський банк реконструкції та розвитку, ПРООН і МВФ [2]. Це було передбачено для оптимального використання наявних ресурсів і, на думку автора, свідчить про тісну координацію між різними суб’єктами, що задіяні у фінансовому співробітництві з Україною.

Як характеризують УПС вітчизняні вчені [8; 3, с. 10], Угода має «еволюційний» характер через наявність перспективних заходів, що можуть або повинні бути здійснені на її основі. І. Березовська зазначає, що на базі УПС започатковано створення організаційно-правових засад і визначено напрями діяльності з гармонізації законодавства в Україні [3, с. 10]. Отож, назвімо ті положення УПС, що стосуються співробітництва ЄС та України у сфері зближення законодавства. За визначенням колишнього заступника міністра юстиції України В. Мармазова і в. о. директора Центру європейського та порівняльного права Г. Друзенка, після набуття чинності УПС Україна почала створювати інституційний механізм адаптації та формувати нормативно-правову базу для реалізації правової реформи; іншими словами, почався процес «створення в Україні адаптаційного механізму» [9]. Відзначимо, що адаптація (від лат. adaptare – пристосування) – це процес пристосування системи до навколишнього середовища без втрати своєї ідентичності» [1, с. 20]. Отож, адаптаційний механізм можна розуміти як механізм пристосування системи до оточуючого середовища із збереженням власної ідентичності. У даному випадку це стосується нормативно-правової бази України.

З метою розкриття вищезазначеної проблематики варто розглянути статтю 51 Угоди. В ній указано, що зближення існуючого і майбутнього законодавства України із законодавством Співтовариства є важливою умовою для зміцнення економічних зв’язків між Україною та Співтовариством. Йдеться, зокрема, про те, що Україна вживе заходів для того, щоб її законодавство поступово було приведене у відповідність до законодавства Співтовариства. Визначено галузі для відповідності законодавчої бази ЄС та України: закон про митницю, закон про компанії, закон про банківську справу, бухгалтерський облік компаній і податки, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупки, охорона здоров’я та життя людей, тварин і рослин, навколишнє середовище, захист прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила і стандарти, закони та інструкції стосовно ядерної енергії, транспорт. Виходячи із поставлених завдань, ЄС надаватиме Україні належну технічну допомогу для здійснення цих заходів, яка може включати: обмін експертами; завчасне надання інформації, особливо стосовно відповідного законодавства; організацію семінарів; професійну підготовка; допомогу у здійсненні перекладу законодавства Співтовариства у відповідних секторах [2]. Таким чином, можна говорити про те, що зближення існуючого і майбутнього законодавства України із законодавством Співтовариства відповідно до УПС є одним з важливих інструментів реалізації економічного співробітництва між Сторонами Угоди.

Кандидат юридичних наук О. Лаба досліджувала теоретико-правові особливості гармонізаційного механізму зближення законодавства України з правовою системою ЄС і наголосила, що «міжнародні угоди ЄС про партнерство і співробітництво та асоціацію можуть включати положення про гармонізацію відповідного законодавства країн-не членів з правом Євросоюзу, а основними способами гармонізації є приєднання до угод, сторонами яких є країни-


6/2013

139

члени Євросоюзу, ухвалення нормативних актів, положення яких відповідають нормам права європейських інтеграційних організацій, взаємне визнання чинних в країнах – учасницях угод та відповідних стандартів» [10, с. 8]. При цьому вона уточнює, що йдеться про те, що норми національного права повинні бути приведенні у відповідність із вимогами права ЄС. Разом з тим гармонізація законодавства не вимагає від держав-членів ухвалення однакових правових актів, а мова йде в першу чергу про застосування схожих законів чи інших правових актів» [10, с. 16], переконана О. Лаба.

Узагальнюючи, «інтеграційні процеси не можуть здійснюватись механічно, вони потребують удосконалення, узгодження і приведення національного законодавства України до норм та стандартів Європейського Союзу і створення таким чином правової та інституційної бази співробітництва між нашою державою і ЄС» [11, с. 7], тому ряд положень УПС містить зобов’язання України щодо створення правової бази для регулювання співробітництва з ЄС в різних сферах. Тож «здійснення відповідних заходів правової інтеграції, визначення її меж і способів, створення ефективних механізмів перебуває у віданні України як зацікавленої в цьому держави» [11, с. 7], наголошує кандидат юридичних наук Н. Сюр.

УПС також окреслила політичний механізм співробітництва. Зважаючи на те, що його можна визначити як «механізми формування економічної, соціальної, фінансової, промислової політики тощо» [5] у складі комплексного механізму державного управління, розглянемо політичний механізм співробітництва України та ЄС відповідно до УПС у Розділі II «Політичний діалог».

Згідно з УПС Сторони встановлюють між собою регулярний політичний діалог, який вони мають намір розвивати та поглиблювати. Політичний діалог запроваджено з метою супроводу та зміцнення процесу зближення між ЄС та Україною, підтримки політичних та економічних змін у нашій державі, а також сприяння встановленню нових форм співробітництва. Передбачалося, що політичний діалог, по-перше, зміцнить зв’язки України із ЄС і, власне, із співтовариством демократичних держав в Європі. При цьому економічне зближення шляхом реалізації Угоди приведе до більш інтенсивних політичних відносин між Сторонами. По-друге, регулярний політичний діалог ще більше зблизить позиції Сторін з міжнародних питань, а тому, очевидно, зміцнить безпеку і стабільність на Європейському континенті. По-третє, політичний діалог передбачає, що Україна та ЄС будуть співпрацювати у питаннях зміцнення стабільності і безпеки в Європі, додержання принципів демократії, поваги і сприяння правам людини, зокрема правам національних меншин. Більше того, у необхідних випадках проводитимуться консультації із зазначених питань [2] (стаття 6 УПС).

Доречно звернути увагу на те, що попередні інституційні основи співробітництва України та ЄС втратили свою чинність у 1998 р. у зв’язку з ратифікацією УПС і необхідністю створення інституційних механізмів двостороннього співробітництва відповідно до нових договірно-правових засад. Виходячи із цього, визначимо їх.

Одне з визначень інституційного механізму тлумачить його як методологію впливу не лише на формування інституцій, їх взаємозв’язків, але й забезпечення їх відповідного функціонування і трансформації [12, c. 94]. Натомість під інституційними механізмами варто розуміти «сукупність взаємозв’язків між формальними та неформальними інституціями держави, які сприяють поступовому еволюційному розвитку правил і процедур, санкцій і стимулів, стримувань і противаг у процесах і результатах виробництва, розподілу, обміну, споживання благ та забезпечують узгодження та коригування інтересів різних суспільних груп, координацію сумісної діяльності на шляху досягнення цілей розвитку всієї системи» [13], вважає кандидат наук з державного управління О. Ткачова.

Інституційний механізм виконання УПС базується на трьох спільних органах: Раді з питань співробітництва, Комітеті з питань співробітництва (складаються з представників Ради ЄС і членів Європейської комісії та представників Кабінету Міністрів України) і Комітеті з питань парламентського співробітництва (форум парламентаріїв України і ЄС). Цим питанням присвячена Глава X УПС «Інституційні, загальні та заключні положення».

Кандидат економічних наук І. Черкаський охарактеризував ці три спеціалізовані органи співробітництва між Україною та ЄС, створені згідно з УПС, як загальноекономічні за напрямами своєї діяльності, тобто такі, що здійснюють регулювання валютно-фінансових відносин відповідно до наданих ним універсальних повноважень [14, с. 12]. Водночас І. Березовська звертає увагу на те, що хоча інституційна структура згідно з УПС подібна до тієї, що створена відповідно до європейських угод про асоціацію, проте є суттєві відмінності. Так, наприклад, на відміну від рад


6/2013

140

асоціацій Раду з питань співробітництва не наділено повноваженнями приймати обов’язкові для сторін рішення. Натомість її роль звужена до прийняття «необхідних рекомендацій». На переконання І. Березовської, це ускладнює імплементацію УПС і показує її нижчий рівень порівняно з так званими «європейськими угодами» [3, с. 10] або ж угодами про асоціацію. На різниці у цьому аспекті між угодами про асоціацію та угодами про партнерство наголошував і кандидат юридичних наук Р. Петров. Так, на його думку, УПС «не визначає спільних інститутів, які будуть створені відповідно до Угоди і які будуть виносити обов’язкові рішення» [15] для обох Сторін.

Таким чином, можна підсумувати, що у результаті аналізу УПС автором було виокремлено і проаналізовано такі механізми співробітництва між Україною та ЄС, як: економічний механізм, фінансовий механізм, правовий механізм, так званий «адаптаційний механізм», або ж гармонізаційний механізм зближення законодавства України з правовою системою ЄС, політичний механізм, а також інституційний механізм. Усі вони у складі комплексного механізму державного управління сприяли розвиткові партнерства і співробітництва між двома Сторонами у пріоритетних галузях, визначених УПС.

Перспективи подальших розвідок у цьому напрямі полягають у детальній характеристиці визначених механізмів співробітництва між Україною та ЄС відповідно до УПС, а пізніше, з метою порівняння, – в аналізі механізмів інтеграції відповідно до нової посиленої Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

Список використаних джерел: 1. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові

України ; наук.-ред. колегія : Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. – Т. 2 : Методологія державного управління / наук.-ред. колегія : Ю. П. Сурмін (співголова), П. І. Надолішній (співголова) та ін. – 2011. – 692 с.

2. Про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами. Угода, Протокол, Міжнародний документ від 14.06.1994 [Електронний ресурс] // Верховна Рада України. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/998_012. – Назва з екрана.

3. Березовська І. А. Правове регулювання відносин Європейського Союзу з асоційованими країнами : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.11 / І. А. Березовська ; Київ. нац. ун-т ім. Т.Шевченка. – К., 2005. – 18 с.

4. Палагнюк Ю. Економічні реформи в Україні під час президентства Л. М. Кравчука (1991–1994) / Ю. Палагнюк // Наукові праці : Науково-методичний журнал. Т. 122. Вип. 109. Політичні науки. – Миколаїв : Вид-во ЧДУ ім. П. Могили, 2010. – С. 54–59.

5. Федорчак О. Класифікація механізмів державного управління [Електронний ресурс] / О. Федорчак // Науковий вісник «Демократичне врядування». – Випуск 1. – 2008. – Режим доступу : http://archive.nbuv.gov.ua/e-journals/DeVr/2008-01/O_Fedorchak.pdf. – Назва з екрана.

6. Столяров В. Ф. Основи формування фінансового механізму державного регулювання регіонального розвитку [Електроний ресурс] / В. Ф. Столяров, І. П. Москалюк // Збірник наукових праць. Економічні науки. – Вип. 5. – 2009. – Режим доступу : http://archive.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum%20/ZnpEn/2009_5/9.Osnovy%20formuvannia%20finansovogo%20mehanizmu.pdf. – Назва з екрана.

7. Яремчук А. С. Місце фінансового механізму в системі державного регулювання економіки / А. С. Яремчук, О. А. Горбенко // Наукові праці ДонНТУ. Серія : економічна. – Вип. 32. – 2007. – С. 68–73.

8. Коментар з питань імплементації Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством. – Брюссель : European Commission, 1999. – 123 c.

9. Мармазов В. Адаптація законодавства України до acquis Європейського Союзу: підсумки п’ятирічного шляху [Електронний ресурс] / В. Мармазов, Г. Друзенко // Офіційний сайт Міністерства юстиції України. – Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/1702. – Назва з екрана.

10. Лаба О. В. Право Європейського Союзу та право України: теоретико-правові проблеми співвідношення та гармонізації (1991–2004 рр.) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / О. В. Лаба ; Нац. акад. внутр. справ України. – К., 2005. – 21 с.

11. Сюр Н. В. Правова інтеграція України до Європейського Союзу : теоретико-правове дослідження : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Н. В. Сюр ; Київ. нац. ун-т внутр. справ. – К., 2006. – 20 с.

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/998_012

http://archive.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum%20/ZnpEn/2009_5/9.Osnovy%20formuvannia%20finansovo


6/2013

141

12. Гриценко А. А. Інституційна архітектоніка і механізми економічного розвитку / А. А. Гриценко // Економічна теорія. – 2005. – № 1. – С. 94–116.

13. Ткачова О. К. Теоретичні основи інституційних механізмів державного управління митною справою [Електронний ресурс] / О. К. Ткачова // Державне управління : удосконалення та розвиток. Електронне наукове фахове видання. – № 6 – 2013. – Режим доступу : http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=587. – Назва з екрана.

14. Черкаський І. Б. Механізм фінансового співробітництва з ЄС в системі міжнародних економічних пріоритетів України : автореф. дис. ... канд. екон. наук : 08.05.01 / І. Б.Черкаський ; НАН України. Ін-т світ. економіки і міжнар. відносин. – К., 2001. – 19 с.

15. Petrov R. Association agreement versus partnership and co-operation agreement. What is the difference? [Електронний ресурс] / Roman Petrov // Eastern Partnership Community. – Режим доступу : http://www.easternpartnership.org/community/debate/association-agreement-versus-partnership-co-operation-agreement-what-difference.

* Палагнюк Юліана Вікторівна – кандидат політичних наук, доцент кафедри державної

політики та менеджменту Чорноморського державного університету імені Петра Могили. УДК 37.01:303.62:304 Дар’я Петрашенко *

ДЕРЖАВНА ОСВІТНЯ ПОЛІТИКА УКРАЇНИ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ: ЦІЛІ,

СКЛАДОВІ, ПЕРСПЕКТИВИ У статті подано стислий аналіз державної політики у сфері освіти в Україні на сучасному

етапі як сфери взаємовідносин різних соціальних груп та індивідів у межах використання інститутів публічної влади задля реалізації суспільно-значущих інтересів і потреб. Розглянуто тенденції, передумови розвитку освітньої політики, її напрямки та компоненти.

Ключові слова: державна освітня політика, державна політика у сфері освіти, освіта, держава, функціонування системи освіти.

Петрашенко Д. В. Государственная образовательная политика Украины на

современном этапе: цели, составляющие, перспективы. В статье подан сжатый анализ государственной политики в сфере образования в Украине

на современном этапе как сферы взаимоотношений различных социальных групп и индивидов в пределах использования институтов публичной власти с целью реализации общественно-значимых интересов и потребностей. Рассмотрены тенденции, предпосылки развития образовательной политики, ее направления и компоненты.

Ключевые слова: государственная образовательная политика, государственная политика в сфере образования, образование, государство, функционирование системы образования.

Petrashenko D. V. State educational policy of Ukraine on the modern phase: goals, components,

perspectives. The article presents a compressed analysis of the state policy in the field of education in Ukraine

on the modern phase as a sphere of mutual relations between different social groups and individuals within the limits of institutional usage in the public policy aimed at the realization of socially substantial interests and demands. Tendencies, pre-conditions of the educational policy development, its directions and components are reviewed.

Keywords: state educational policy, state policy in the field of education, education, state, functions of educational system

Бачення освітньої політики як «politics» (у контексті різних наук – соціальної, політичної

філософії та політичної науки) спирається на визначення її як сфери «взаємовідносин різних соціальних груп та індивідів у межах використання інститутів публічної влади задля реалізації своїх суспільно значущих інтересів і потреб» [1, с. 66]. Політика (politics) – це «політичні змагання між верствами, групами інтересів, партіями тощо» [2, с. 63].

Термін «державна політика у сфері освіти», або «державна освітня політика», використовується з 60-х рр. XX ст., коли роль освіти на державному рівні почали розглядати як

http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=587

http://www.easternpartnership.org/community/debate/association


6/2013

142

важливий фактор економічного розвитку і соціального прогресу, як сферу, що потребує особливої уваги на загальнодержавному рівні [3, с. 11].

В. Гальпєріна, спираючись на здобутки своїх попередників, обґрунтовує тезу про те, що характер взаємовідносин між політикою й освітою, як функціональними підсистемами суспільства, визначається в кінцевому підсумку всіма тими явищами, що уособлюються поняттям «соціальні інтереси» та «влада». У цьому контексті мають розглядатись, відповідно, і питання освіти у сфері політики – їх статус, ставлення до них різних соціальних сил, конкуренція, боротьба між ними за розподіл і контроль за відповідними ресурсами (матеріальними, інтелектуальним тощо), роль держави та громадянського суспільства, характер та напрями їх впливу на освітні процеси тощо. Освітня політика – «це поле взаємовідносин різних соціальних груп, індивідів щодо використання владних інституцій задля реалізації своїх інтересів і потреб в одній із найважливіших сфер суспільного буття – освіті» [4, с. 8].

Наявні дослідження соціально-політичних аспектів освітньої політики не оминають одне із ключових питань – роль держави, функції влади. У зрізі освітньої політики, зазначає В. Журавський, завжди є вертикальні відносини влади: є ті, які керують, і ті, якими керують, якими б умовними не були ці відносини [5, с. 15]. Політична влада і держава – поняття нероздільні. В існуючих дослідженнях, через багатоаспектність, складність феномена «державна освітня політика» не існує її загальноприйнятого визначення. У спробі сформулювати його необхідними елементами стають посилання, перш за все, на джерело походження політики. Вживаються терміни: «офіційна освітня політика», «офіційна політична лінія держави», «державний курс» тощо. За визначенням В. Журавського, «державна освітня політика «є системою дій щодо реалізації в суспільстві затвердженої органами державної влади і схваленої громадською думкою концепції освіти» [5, с. 11]. «Освітня політика – складова частина політики держави, - зазначають В. Куклін та С. Беляков, - сукупність теоретичних ідей, цілей і завдань, практичних заходів розвитку освіти» [3, с. 14].

Наведені визначення не претендують на те, щоб розглядати їх як тотожні явища, що характеризуються поняттям «державна освітня політика» й «освітня політика суспільства». Це, очевидно, співвідношення частини і цілого. Зазначений підхід базується на більш широкому розумінні політики як виключно діяльності людей щодо влади та владних відносин. Усе більше українських дослідників поділяють тезу, за якою політика притаманна усім формам людської діяльності. Вона стосується напрямів суспільного життя, де виявляється активність складових стосовно до цілого та свободи вибору [4, с. 85]. У зв’язку із цим невипадково в останній час у вітчизняному суспільствознавстві обґрунтовується можливість інтерпретації освітньої політики суспільства у вигляді цілого ряду окремих політик, спрямованих на вирішення тих чи інших проблем, чи розвиток компонентів системи освіти.

У такий спосіб долаються обмеженості пануючих до останнього часу одномірних підходів, коли держава розглядається як єдиний суб’єкт (актор) освітньої політики. Наприклад, Ю. Терещенко пише: «У першому наближеному плані поняття «освітня політика» може бути потлумачене як цілеспрямована діяльність держави в руслі реалізації громадянського права на освіту» [6, 7]. Як випливає зі змісту статті, «саме діяльність держави у сфері освіти уособлює «освітню політику України». Схоже тлумачення зазначеного феномена надає К. Корсак, який розглядає «національну освітню політику» в широкому розумінні як сукупність пріоритетів і цілей, які формулює уряд чи інший вищий орган для здійснення заходів щодо удосконалення і розвитку системи освіти чи її елементів» [1, с. 112].

Отже, згідно із зазначеними визначеннями, їх автори розглядають «державну освітню політику», «національну освітню політику», «освітню політику України», «освітню політику суспільства» як однопорядкові явища. Але чи достатньо підстав для цих тлумачень? Безумовно, на що ми вже звертали увагу, немає якихось серйозних аргументів у спробах заперечувати ключову, а іноді й вирішальну, роль державної освітньої політики в суспільстві. Як слушно зазначає Ю. Терещенко, «політико-правова ідеологія держави, смисловим концентратом якої є Конституція, ця, так би мовити, світська Біблія, претендує на те, щоб визначати стратегію «суспільної дії, включаючи освітянську» [8, с. 12].

Аналіз розвитку освітньої політики дає можливість визначити кілька її важливих закономірностей. По-перше, структура системи освіти має стійку тенденцію до ускладнення, що обумовлюється поступовим розвитком соціальної структури суспільства, зростанням його економічних, соціальних, духовних потреб і, як наслідок, урізноманітненням взаємодії багатьох процесів і явищ. Звичайно, це не відбувається по прямій, висхідній лінії, але домінуючим


6/2013

143

підсумком є зростання значущості освіти в розвитку суспільства. Цей процес охоплює всі етапи формування й розвитку системи освіти: від зародження з простих форм навчання і виховання в первісному суспільстві до перетворення її на визначальний чинник сучасного інформаційного суспільства.

По-друге, для освітньої політики завжди була характерною множинність суб’єктів її здійснення. Без сумніву, співвідношення ролі тих чи інших суб’єктів у формуванні та реалізації освітньої політики не було сталим, постійно змінювалось. Але з моменту свого утворення держава перетворюється на провідного суб’єкта освітньої політики. Властивими їй методами (правовими, адміністративними, економічними) вона активно включається в процес освіти нових людських генерацій. Державна освітня функція, зазначає В. І. Луговий, простежується протягом усього періоду існування держави, більше того, вплив держави на освітні процеси постійно посилюється. Це обумовлюється серйозним ускладненням життя суспільства й підвищенням унаслідок цього питомої ваги державної влади в механізмах суспільної регуляції. Саме держава в ході реалізації освітньої функції пов’язує між собою інтереси різних груп і спонукає їх до прояву активності з метою досягнення єдиних визначених цілей [9, с. 51].

По-третє, будь-яка держава, підкреслює О. Ю. Оболенський, функціонує в певному соціальному оточенні, залежить від економіки та культури суспільства, його структури, психології та матеріальних і духовних цінностей громадян, їх менталітету, історичної пам’яті поколінь тощо. У зв’язку з цим процеси формування і здійснення освітньої політики на кожному етапі розвитку суспільства мають певні особливості, які детермінуються співвідношенням соціально-економічних умов та суспільно-політичних відносин, яке, власне, і впливає на визначення змісту, пріоритетних цілей освітньої політики, вибір методів і засобів їх досягнення. Сукупність цілей та завдань держави, що практично реалізуються нею в освітній сфері, відображають сутність держави та її соціальне призначення [6, с. 12].

Отже, державну освітню політику можна визначити як складову політики держави, що відображає сукупність її цілей і завдань у сфері освіти, які формуються політичною системою залежно від сутності держави та її соціального призначення і реалізуються нею за допомогою відповідних інструментів. Таким чином, поняття «державна освітня політика» передбачає, що вона формується, визначається державою і здійснюється від її імені в особі державних органів та установ, які уособлюють усі гілки державної влади, з метою упорядкування освітніх процесів, здійснення на них впливу або безпосереднього визначення їх перебігу.

Мета державної політики України щодо розвитку освіти, визначеної урядом, полягає у створенні умов для розвитку особистості й творчої самореалізації кожного громадянина України, вихованні покоління людей, здатних ефективно працювати і навчатися протягом життя, оберігати і примножувати цінності національної культури та громадянського суспільства, розвивати і зміцнювати суверенну, незалежну, демократичну, соціальну та правову державу як невід’ємну складову європейської та світової спільноти [10].

До найбільш масштабних передумов розвитку освітньої політики ми відносимо глобальні процеси, як такі, що, на нашу думку, мають суттєвий вплив на формування й розвиток якісної системи освіти та управління нею. На рис. 1. відобразимо основні вектори діяльності державно-громадського управління, які, зазнаючи суттєвого впливу глобалізації, потребують модернізації.

Рис. 1. Напрямки розвитку освітньої політики України

Напрямки розвитку освітньої політики України

Нормативно-правовий компонент

Фінансовий компонент

Управлін-ський

компонент

Науково-дослідний компонент

Навчально-виховний компонент

Інформаційно-комунікаційний

компонент

Інформаційно-технологічний компонент

Компонент моніторингу


6/2013

144

Серед висвітлених напрямків розвитку освітньої політики особливої уваги потребує фінансовий компонент. Цей компонент розвитку освітньої політики, підпадаючи під вплив глобальних перетворень та взаємодіючи з іншими сферами (науково-дослідною, нормативно-правовою, навчально-виховною, інформаційно-комунікативною, інформаційно-технологічною та сферою моніторингу, які в сукупності творитимуть нову парадигму освіти), є зеленим світлом для України на шляху до отримання відповідного статусу серед розвинених країн світу.

Таким чином, здійснивши аналіз поняття «державна освітня політика», ми дійшли певних висновків. Цей напрям державного управління викликає зацікавленість з боку вчених, оскільки модернізація системи освіти України, інтеграція до європейського освітнього простору, орієнтація на принцип «меритократії» передбачають необхідність подальшого реформування системи державного управління освітньою галуззю в контексті запровадження компетентного підходу, адаптивної структури управління та ефективного використання інновацій, але, зважаючи на багатогранність проблеми, немає однозначного трактування й чітко визначених організаційних механізмів реалізації.

Список використаних джерел: 1. Корсак К. В. Освіта, суспільство, людина в XXI столітті: інтегрально-філософський аналіз

/ К. В. Корсак. – Київ-Ніжин, 2004. – 210 с. 2. Кремень В. Г. Освіта і наука України: шляхи модернізації (Факти, роздуми, перспективи)

[Текст] / В. Г. Кремень. – К. : Грамота, 2003. – 216 с. 3. Красняков Є. В. Освітня політика як інструмент впливу держави на систему освіти /

Є. В. Красняков // Шлях освіти. – 2006. – № 4. – C. 11–13. 4. Бердашкевич А. П. Основные принципы формирования и реализации государственной

политики / А. П. Бердашкевич // Вестник Московского университета, сер. 12. Политические науки. – 2001. – № 4. – С. 83–94.

5. Журавський В. С. Вища освіта як фактор державотворення і культури в Україні / В. С. Журавський. – К. : Видавничий дім «ІнЮре», 2003. – 416 с.

6. Оболенський О. Ю. Державна служба : навч. посіб. / О. Ю. Оболенський. – К. : КНЕУ, 2003. – 344 с.

7. Артемчук Г. І. Вища школа України: реальність і тенденції розвитку [Текст] : монографія / Г. І. Артемчук, В. В. Попович, Г. Г. Січкаренко. – К. : Ленвіт, 2004. – 176 с.

8. Терещенко Ю. Філософія освіти та пошуки морально-етичного виховання / Ю. Терещенко // Шлях освіти. – № 4. – 2002. – С. 11–15.

9. Прокопенко Л. Аналіз здійснення державної політики російського уряду у сфері університетської освіти в ХІХ ст. / Леонід Прокопенко, Тамара Липовська // Актуал. пробл. держ. упр. – Д. : ДРІДУ НАДУ, 2003. – Вип. 4 (14). – С. 45–62.

10. Про Національну доктрину розвитку освіти : Указ Президента України від 17.04.2002 № 347/2002 : за станом на 10 верес. 2009 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.osvita.org.ua/.

* Петрашенко Дар’я Володимирівна – аспірант кафедри філософії і методології

державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

http://www.osvita.org.ua/


6/2013

145

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

№ 6/2013

Підписано до друку 26.12.2013. Формат 60х80/8. Папір офсетний. Гарнітура Times New Roman.

Ум. друк. арк. 18,12. Обл.-вид. арк. 14,94. Тираж 300 прим.

Оригінал-макет підготовлено в Інституті законодавства Верховної Ради України

04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Documents

Наукові записки - rada.gov.uainstzak.rada.gov.ua/uploads/documents/31173.pdf · Наукові записки Інституту законодавства Верховної