中国 NGO 参与环境保护的现状、挑战与机遇

黄浩明 中国国际民间组织合作促进会

演讲提纲

中国 NGO参与环境保护的现状

中国 NGO参与环境保护的挑战

中国 NGO参与环境保护的机遇

中国 NGO参与环境保护的现状

民政部登记注册的生态环境类社会组织数量 (2007-2012)

类型 社会团体

民办非企业

基金会 总数 占总量比例 %

2007 5530 345 34 5709 1.48

2008 6716 908 28 7652 1.85

2009 6702 1049 35 7806 1.81

2010 6961 1070 47 8078 1.81

2011 6999 846 64 7909 1.73

2012 6790 1078 60 7928 1.61

中国环境领域 NGO估计数量根据清华大学 NGO 研究所 2004 年对全国

六个省份 18 个城市的抽样调查，估计中国大陆境内在民政部门注册登记的社会组织中，以环境保护为唯一的“最主要的活动领域”的核心型环保 NGO 大约为 3000 家，与中华环保联合会的统计数据更为接近。如果再加上那些活动领域包含环境保护、但环境保护不一定是首要任务的 NGO ，其数量可达 1.4 万家。

[1] 另外，王名等 [2] 估计，一些在工商部门登记注册、未登记注册或免予登记注册的组织（除高校环保社团）的数量应在一二百家。 [1] 王名，陶传进：《中国环境保护领域非政府组织发展现状以及相关公共政策的分析和建议》，载于高丙中，袁瑞军主编《中国公民社会发展蓝皮书》第 211-232 页，北京大学出版社， 2008 年。

[2] 同上。

关于中国环保 NGO 的分布 关于中国环保 NGO 的分布，中华环保联合会的调查报告

认为中国环保 NGO 主要集中在北京、上海、天津、四川、重庆、云南、内蒙、湖南、湖北等地，其他地区分布较少。

根据民政部的注册登记数据绘制中国各省生态环境类社会组织的分布，尽管民政部的这一数据存在不完备的缺陷，但还是应该能基本反映环保 NGO 的分布状况

从中我们可以看到环保 NGO 较多的地方集中在中东部几省和四川、甘肃等地。但值得注意的是，环保 NGO 注册地与其活动的地域并不完全一致。尤其是草根环保 NGO，他们的活动范围往往会集中在一些自然资源丰富、生态脆弱的地区

各省生态环境类社会组织数量分布（根据 2008 年民政统计制作，不计港澳台，清华邓国胜， 2010 ）

环保民间组织的发展报告 (2008)

总估计 3500 家 （中华环保联合会， 2008）

政府发起成立的环保民间组织 1309 家 , 占37.4%

学校环保社团 1382 家，占 39.5%草根环保民间组织 508 家，占 14.5%国际环保组织驻中国机构 90 家，占 2.6%港澳台地区的环保民间组织约 250 家，占

7.14%

环保 NGO 的作用框架

提升公众环保意识

丰富环保宣传教育的内容创新环保教育方式环保宣传教育方式具有典型示范的作用

拓展环保宣传的空间、弥补政府的不足

促进公众环保行为改善

为个人提供环保节能方案，促进个人环保行为的改善

为企业提供环保节能方案，促进企业环保行为的改善

为社区提供环保节能方案，促进社区环保行为的改善

完善公众参与的机制

推动环保信息披露机制的完善促进环境评价听证会制度的完善环保 NGO还在促进环境影响评价的听证会制度方面发挥了积极的作用。圆明园湖底防渗事件 [1]就是一个典型案例[1] 赵永新，“圆明园时间”推动公众参与，见梁从诫主编：《中国环境绿皮书》，社会科学文献出版社， 2006年， 69页。

完善公众参与政策制定的机制

政策倡导

推动环境政策的出台 北京地球村环境教育中心、世界自然基金会、中国国际民间组织促进会、自然之友、环境与发展研究所、绿家园联合倡议，全国 40多家环保组织共同发起“二十六度空调节能行动”。建议在夏季用电高峰时期将空调温度调至不低于 26度。

在环保组织的倡导下，全国各地纷纷开展各种类型的空调调温行动。国务院法制办还就《民用建筑节能条例（草案）》向社会公开征集意见，拟推行对使用空调采暖、制冷的公共建筑实行室内温度控制制度。除特殊用途外，夏季室内空调温度设置不得低于 26摄氏度，冬季室内温度设置不得高于 20摄氏度。

推动环境政策的有效执行 作为独立的第三方参与环境政策的咨询与评估

中国 NGO参与环境保护的挑战

环保 NGO 发展的环境有待完善

公众认知程度与支持程度偏低法制不完善，环保 NGO 制度化参与渠道不足

培育与规范的力度有待提升

环保 NGO 希望政府解决哪些问题

环保 NGO 的能力亟待提升

环保 NGO 总体能力弱、影响力小 环保 NGO 缺乏稳定的资金来源。国家环保总局（现国家

环保部） 2005 的调查显示， 76.1% 的环保 NGO没有固定经费来源， 22.5% 的环保 NGO 基本没有筹到经费， 81.5% 的环保 NGO 年筹集经费仅在 5 万元以下

由于经费不足，有 43.9% 的全职人员没有薪酬，有薪酬的也在当地的中等以下水平；有 56.3% 的环保 NGO没有能力为其职员提供失业、养老、医疗等福利保障 [1]

由于经费不足，环保 NGO无法吸引一流的人才，也难以开展活动。

[1] 国家环保总局：《中国环保民间现状组织调查报告》，学会， 2007 年第 3期。

[2] 中华环保联合会：《中国环保 NGO 发展状况报告》， 2008 年，第 14 页。

环保 NGO 总体能力弱、影响力小 环保 NGO 缺乏人才，包括管理人才与专业人才。根据中

华环保联合会的调研， 28.9% 的环保 NGO没有专职人员， 46.5% 的环保 NGO专职人员在 1-5人之间 [2] 。从课题组与部分环保 NGO访谈的情况看，大部分环保 NGO都认为人才问题是当前环保 NGO面临的挑战之一。在现有体制下，环保 NGO难以吸引一流的管理人才和专业人才。总的来说，我国环保 NGO 的规模较小，人才匮乏

环保 NGO 内部管理不健全、效率不高。从访谈情况看，目前，我国环保 NGO 的发展还处于起步阶段。虽然与 1990 年代相比有很大进步，但是与发达国家成熟的环保 NGO 相比，中国的环保 NGO 的组织管理水平尚有很大差距。大多数环保 NGO治理结构仍然不完善，理事会形同虚设，由于管理人才缺乏，组织内部的管理制度也不健全

我国环保 NGO普遍缺少专业人才

在资源动员能力、组织管理能力、协调互动能力、危机应对能力、特别是与所在领域的各种公共服务相关的专业能力等方面，都存在较大差距。调查显示，在社团和基金会中有 90％以上的员工没有接受过专业培训，许多组织由于薪酬太低聘不起专职员工，靠少数兼职人员维持运营 [1]

在提供服务方面，近年来个别地方政府探索将部分公共服务通过政府采购方式进行招标，但有能力参与这类服务投标的环保 NGO 为数并不多 [1] 王名，刘求实：《中国非政府组织发展制度分析》，中国非营利评论，第一卷， 2007 年 12月

专业能力缺乏

环保 NGO 彼此之间、以及它们与各种市场力量、各级政府及媒体之间也缺乏必要的交流、互动与力量整合

在面对经济发展和各种社会问题时，不同的环保 NGO 以及各种市场力量往往代表不同的利益群体，各种社会政策、以及社会整体利益的实现，是这些力量相互较量、彼此互动、在矛盾及冲突中走向妥协或力量整合并最终达成均衡的结果

反对怒江建坝之类的活动中出现了部分环保 NGO联合行动的情形，但从总体上看这种情况仍属个案，大多数组织倾向于单打独斗，在开展项目上较少联合行动或合作，除了政府或官方机构推动的自上而下的大型项目之外，跨领域、跨部门、跨地区的重大环境公益活动并不多见

部分环保 NGO会为了获得一两个项目你争我夺、彼此攻击，有些环保 NGO内部也出现激烈的纷争甚至内讧

在一定意义上可以说，由于没有形成一个整体的第三部门及其良性循环的社会公益文化，中国环保 NGO的发展尚处在初级阶段

草根环保 NGO对外依存度较高，存在潜在风险

不同环保 NGO 获得各类境外资助比例 %

注册类型 境外企业资助

境外基金会

国外政府资助

在民政部门登记注册的社会团体 16.00 40.00 4.00

在民政部门登记注册的民办非企业单位

16.67 50.00 0.00

在工商部门进行企业登记的环保NGO

12.50 37.50 0.00

未进行任何登记注册的环保 NGO 0.00 21.05 5.26

环保 NGO发展难以满足社会需求

环保形势严峻，环保 NGO作用亟待提升 环保 NGO“ 是从事利益表达的专门机构，它们是为了表达某些特定集团的目标而专

门建立起来的。这种利益群体的组织有一批专职的工作人员集中致力于利益表达目标的专门化内部角色”。 [1]

反应诉求机制，通过组织性，环保 NGO起着“安全阀”的作用。通过将分散的、原子化的对诉求主体各种意见整合，减少不必要的冲突，实现了诉求主体利益表达，协调与其他利益诉求主体之间的关系，化解公民与政府、公民与企业之间的张力，使得诉求客体更加有效处理诉求主体的利益要求，从而释放了公民因利益实现过程中而产生的冲动和能量，使诉求主体的要求得到满足，成为构建和谐社会关系的“安全阀”。

专业化的环保 NGO 可以放大民众诉求声音，增强民众诉求力量，提高诉求成功概率。民众可以通过行使结社权，将彼此之间具有共同需要的利益诉求升华成为一定的集体意志，并通过集体行动的方式参与到各种社会公共事务中，通过表达和参与形成在社会公共空间中的话语权，从而积极地影响社会过程。成为它们表达利益诉求、参与社会事务、拓展公共空间的制度保障。因此，通过 NGO代表单个的民众对政府、企业等机构施压，能更加有效地影响其决策的方向，避免了沟通诉求主体原子化所带来的种种弊端，实现最终环保诉求目的。

[1] 王金江：《协商政治与中国政治文明建设》，《唯实》， 2004 年第 2期第 48 页。

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中国 NGO参与环境保护事务的主要不足—小结

中国 NGO 缺乏对环境管理事务的知情权益 中国 NGO 缺乏对重大项目设计和可行性研究的参与权益，资格问题

中国 NGO 缺乏对重大项目实施过程的监督权益

中国 NGO 缺乏参与国际重大环境事务的能力

中国 NGO 缺乏国家救济和支持政策

中国 NGO参与环境保护的机遇 (1)

政治层面的机遇党的 18 大提出生态文明建设是五位一体的重要组成部分

党的 18 大提出，中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，要最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业

让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展

中国 NGO参与环境保护的机遇 (2)

政府政策层面变化 (马凯的讲话 2013-03-10)

我国社会组织既培育发展不足，规范管理不够。主要是，成立社会组织的门槛过高，社会组织未经登记开展活动较为普遍，一些社会组织行政化倾向明显，现行管理制度不适应社会组织规范发展需要。为加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，根据党的十八大精神和中央有关规定，《方案》提出，改革社会组织管理制度　

改革社会组织管理制度

逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协商会行政化倾向，增强其自主性和活力

重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任。考虑到政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意

坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全管理制度，推动社会组织完善内部治理结构，促进社会组织健康有序发展

环境保护类的社会组织是属于公益慈善类的组织 , 属于国家重点扶植和发展的对象

国际社会的关注和支持（ 3） 联合国气候变化谈判 ,中国履行的责任和义务

中国排放大国的压力，国际社会的关注 联合国千年发展目标（确保环境的可持续能力）

将可持续发展原则纳入国家政策和方案；扭转环境资源的流失 降低生物多样性的丧失，到 2010年显著减少丧失速度 无法持续获得安全饮用水的人口比例减半 到 2020年使至少 1 亿贫民窟居民的生活有明显改善

国际环保 NGO进入中国帮助中国改善环境状态 专业技术方面的支持 环保 NGO能力建设 倡导模式的变革 媒体参与的效率

公众对环境质量改善的关注度增加（ 4）空气质量的关注

雾霾天气对人们健康和心理的影响 pm2.5 的关注 沙尘暴的关注 酸雨的关注

饮用水质量的关注地下水的污染节约用水的需求

土壤质量和食品安全关注 重金属农药的过量使用

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中国 NGO参与环境保护事务的长期目标

推动政府在环境管理事务的信息透明和公开

中国 NGO 争取获得对参与国家重大项目设计和可行性研究的咨询地位

中国 NGO有对重大项目实施过程的监督权

加强国际合作，促进环境管理的经验交流和合作行动

中国环保 NGO发展的政策建议

一是可以加强对环保 NGO 的宣传，包括树立标杆，对优秀的环保 NGO给予宣传报道与表彰，提高公众对环保 NGO 的认知和支持

二是完善环保 NGO 的登记管理体制。在上位法没有修订之前，一个比较可行的办法是鼓励地方环保部门可以作为草根环保 NGO 的业务主管部门，以解决目前环保 NGO找不到业务主管部门的困惑

三是加大环保部门对环保 NGO扶持和规范的力度。例如，环保部门可以加大对环保 NGO 的项目支持力度，购买环保 NGO 的服务，加大对环保 NGO人员的培训，推动环保 NGO 的自律与互律

结论

环保 NGO的发展不仅需要看数量，更重要的看质量，看专业化和执行力

环保 NGO能力建设是一个系统工程社会利用相关方（政府、企业和媒体

等）的支持是必要的机构理事会成员、执行人员和志愿人员的奋斗是关键

谢谢大家的参与 !

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