Odgovorna Vlastkvalitet na uslugite i negovata povrzanost so drugite aspekti na uspe{nosta vo javniot sektor preku razgleduvawe klu~ni temi i identifikuvawe prakti~ni iskustva {to

0

korica

OECD

Odgovorna vlast

Inicijativi za kvalitet na uslugite

PUMA

1

Odgovorna vlast

Inicijativi za kvalitet na uslugite

Prevod od angliski na knigata

Ressponsive Government Service Quality Inicijative

Skopje, 2003

Organizacija za ekonomska sorabotka i razvoj (OECD)

2 0 0 0 Menaxment Konsalting Asocijacija

MKA 2000 MKA 2000 preku preveduvawe na nekolku edicii na Evropskiot Instituit za Javna Administracija – EIPA na makedonski jazik, se vklu~uva vo aktivnostite za dobliùvawe na Republika Makedonija do evropskite standardi za javna administracija i javni servisi. Edicijata “Odgovorna administracija” e edna od tie prevodi.

Prevodot na knigata e ovozmoèn so podr{ka na Inicijativata za reforma na Lokalnata uprava i javnite servisi (podràna od Institutot Otvoreno Op{testvo).

MKA 2000 izrazuva golema blagodarnost do EIPA I NISPAcee za nivnata podr{ka vo obezbeduvawe na publikacijata. EIPA ne e odgovorna za kvalitetot na prevodot i negovata usoglasenost so originalniot tekst. MKA 2000 Pretsedatel Mirjana Apostolova

2

3

OECD - ORGNIZACIJA ZA EKONOMSKA SORABOTKA I RAZVOJ

Vo soglasnost so ^len 1 od Konvencijata potpi{ana vo Pariz na 14-ti Dekemvri 1960, {to stapi vo sila na 30-ti Septemvri 1961, Organizacijata za Ekonomska Sorabotka i Razvoj (OECD) }e promovira politika dizajnirana da:

• Postigne najvisok odr`liv ekonomski raste`, vrabotuvawe i podignuvawe na ìvotniot standard vo dràvite ~lenki, seto toa prosledeno so odrùvawe na finansiska stabilnost i so konkreten pridones pri razvivaweto na svetskata ekonomija;

• Pridonese kon solidna ekonomska ekspanzija na dràvite ~lenki kako i na drugite dràvi vo procesot na ekonomski razvoj; i

• Pridonese kon ekspanzija na svetskata trgovija vrz multilateralna i nediskriminatorska osnova vo soglasnost so internacionalnite obvrski.

Dràvite osniva~i na OECD se Avstrija, Belgija, Kanada, Danska, Francija, Germanija, Grcija, Island, Irska, Italija, Luksemburg, Holandija, Norve{ka, Portugalija, [panija, [vedska, [vajcarija, Turcija, Velika Britanija i SAD. Slednive dràvi stanaa ~lenki pokasno preku za~lenuvawe na navedenite dati: Japan (28 April 1964), Finska (28 Januari 1969), Avstralija (7 Juli 1971), Nov Zenland (29 Maj 1973), Meksiko (18 Maj 1994) i ê{ka (21 Dekemvri 1995). Komisijata na Evropskata Unija zema u~estvo vo rabotata na OECD (^len 13 na Konvencijata na OECD).

Publie en francais sous le titre:

L’Administration a l’Ecoute du Public Initiatives relatives a la qualite du service

© OECD 1996 Barawa za dozvola za reprodukcija ili prevod na celata ili pak delovi od publikacijata treba da se dostavat do:

Head of Publications Service, OECD 2, rue Andre-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16, France

4

PREDGOVOR

Ovaa publikacija sodrì referati prezentirani na Simpozium na ovaa tema organiziran od Slu`bata za javna uprava - Public Management Service (PUMA) na OECD, odràn vo Pariz na 7-8 Noemvri 1994.

Simpoziumot go vode{e Sir. Kenneth Bloomfield, Pretsedava~ na Forumot na Direktori na Severna Irska, Velika Britanija. Referatite gi izdade David Shand, odgovoren za organizacijata na Simpoziumot.

Generalniot Sekretar e odgovoren za publikuvaweto na referatite. Iznesenite stavovi predstavuvaat li~no gledi{te na avtorite i ne proizleguvaat i ne se usoglaseni so oficijalnite stavovi na vladite na dràvite ~lenki na OECD.

5

S O D R @ I N A :

Li~nosti koi pridonesoa za izdavawe na ovaa kniga ............ 7 Voved ........................................................ 9

Poglavje 1 Voveden referat

od David Shand i Morten Arnberg............................... 15

Poglavje 2 Tekovni i idni aktivnosti vo inicijativite za kvalitet vo Portugalskata javna administracija

od Isabel Corte - Real ....................................... 51

Poglavje 3 Tekovni i idni aktivnosti vo inicijativite za kvalitet: sostojbata vo Francija

od Marcel Pochard ......................................... 61

Poglavje 4 Tekovni i idni aktivnosti vo inicijativite za kvalitet: Programa za kvlaitet na uslugi Velika Britanija

od Genie Turton ........................................... 72

Poglavje 5 Tekovni i idni aktivnosti vo inicijativite za kvalitet na uslugi: vo Portugalija, Francija i Velika Britanija Komentar na dokumentite na Isabel Corte-Real, Marcel Pochard i Genie Turton

od Wendy O’Conghaile ...................................... 78

Poglavje 6 Konsultacija i u~estvo na korisnikot: potro{uva~i i javni uslugi

od Tormod K. Lunde ........................................ 86

Poglavje 7 “Konsultacija i u~estvo na korisnikot: potro{uva~i i javni uslugi”

Komentar na dokumentot od Tormod K. Lunde od Nikos Varelidis ......................................... 101

Poglavje 8 Iformirawe na korisnicite: ulogata na oficijalnite stavovi za standardite na javniniot servis

od Henrik Hjortdal i Bent Schou ............................... 105

Poglavje 9 "Informirawe na korisnicite za ulogata na oficijalnite stavovi za standardite na javniot servis" Komentar na napisot na Henrik Hjortdal i Bent Schou

od Geert Bouckaert ........................................ 127

Poglavje 10 Ulogata na izborot na gra|aninot vo podobruvawe na realizacijata na javnite servisi

od Roger Pyddoke......................................... 139

Poglavje 11 "Ulogata na izborot na gra|aninot vo podobruvawe na realizacija na javniot servis" Komentar na statijata od Roger Pzddoke

od Christopher Pollitt ....................................... 157

6

Poglavje 12 Postignuvawe odgovornost za kvalitet na servisite: mehanizmi za nadvore{na kontrola i obezbeduvawe kvalitet

od Judith Aitken........................................... 164

Poglavje 13 "Mehanizmi za nadvore{na kontrola i obezbeduvawe kvalitet " Komentar od napisot na Judith Aitken

od Aian Winberg .......................................... 184

Poglavje 14 Mehanizmi za àlbi i nadomestok vo javniot sektor .......................191

od Elizabeth Filkin ......................................... 191

Poglavje 15 Mehanizmi za àlbi i nadomestok vo javniot sektor Komentar na napisot od Elizabeth Filkin

od Michel Le Clainche ...................................... 204

Poglavje 16 (Vnatre{ni) relacii vo upravata i inicijativi za podobruvawe na kvalitetot na uslugite

od Klaus H. Goetz and Helen Z. Margetts ........................ 211

Poglavje 17 (Vnatre{ni) Relacii vo upravata i inicijativi za podobruvawe na kvalitetot na uslugite Komentar na napisot od Klaus H. Goetz and Helen Z. Margetts od Jan Olsen......................................................................................................... 230

Poglavje 18 Analiza na podobuvawe na kvalitetot na uslugite: obezbeduvawe socijalna za{tita, Irska

od Rory O'Shea........................................... 236

Poglavje 19 Fokusirawe kon korisnikot implikacii za izbranite prestavnici i dràvnite slu`benici

od Hon. Arthur C. Eggleton .................................. 255

Poglavje 20 Ulogata na izborot na gra|aninot vo podobruvaweto na uspe{nosta na javniot sektor

od Morten Arnberg ........................................ 261

Poglavje 21 Informirawe na gra|anite: oficijalen stav za informaciite i standardite na servisot

od Morten Arnberg ........................................ 288

Poglavje 22 Strategii za kvalitet vo trite zemji: Francija, Velika Britanija i Avstralija

od Sylvie Trosa ........................................... 316

7

LI^NOSTI KOI PRIDONESOA ZA IZDAVAWE NA OVAA KNIGA:

Dr. Judith Aitken, Glaven Editor, Education Review Office, Nov Zenland. Morten Arnberg, (eks) Administrator, OESR Public Management Service,

Pariz.

Dr. Geert Buckaert, Profesor, Public Management Centrem Katholieke Universiteit Leuven, Belgium.

Isabel Corte-Real, Dràven sekretar za modernizacija na administracija, Portugalija.

The Hon. Arthur Eggleton, pretsedatel na odbor za Buxet, Minister za infrastruktura, Kanada.

Elizabeth Filkin, Revenue Adjuctator, Revenue Adjuctator’s Office, Velika Britanija.

Klaus Goetz, Predava~ po Politika, Oddel za Javna Vlast, Londonsko U~ili{te za Ekonomija i Politi~ki nauki, Velika Britanija.

Henrik Hjortdal, Rakovoditel na oddel, Ministerstvo za Finansii, Danska.

Michel Le Clainche, Pretsedatel, ARAP (Association pour l’Amelioration des rapports entre l’administration at le public), Francija.

Dr. Tormod Lunde, Generalen Direktor, Norve{ki institut za istraùvawe na potro{uva~ite; Profesor Oddel za Sociologija, Univerzitet vo Oslo, Norve{ka.

Helen Margetts, Predava~ po Javna Politika, Oddel za Politika i Sociologija, Birbeck College, Londonski Univerzitet, Velika Britanija.

Wendy O’Conghaile, rakovodel na istaùvawa, Evropska fondacija za podobruvawe na ìvotnite i rabotnite uslovi, Irska.

Jan Olsen, Glaven ekonomist, Nacionalna asocijacija na lokalni vlasti, Danska.

Rory O’Shea, (eks) Direktor, Socijalni uslugi, Irska. Marcel Pochard, Generalen direktor, Direction Gemenrale de l’administation et

de la fonction publique, Ministerstvo za Javna Administracija, Francija.

Dr. Cristopher Pollitt, Profesor, Oddel za javna vlast, Brunel University, Velika Britanija.

Roger Pyddoke, Senior Economist, Agencija za Administrativen Razvoj, [vedska.

Bent Schou, Rakovoditel na sektor, Ministerstvo za finansii, Danska.

David Shand, glaven administrator, OESR Public Management Service, Pariz.

Genie Turton, Direktor, Citizen’s Charter Unit, Kabinet, Velika Britanija.

Dr. Sylvie Trosa, Pomosnik sekretar, Oddel za finansii, Avstralija.

8

Dr. Nikos Varelidis, Centar za razvojni studii, Grcija. Alan Winberg, Izvr{en Direktor, Government Review and Quality Services,

Odbor za Buxet, Kanada.

9

VOVED

Istorijat

Zasilenoto vnimanie naso~eno kon korisnicite go menuva upravuvaweto vo javniot sektor i javnite uslugi vo site OECD Dràvi ~lenki. Tekovniot anga`man na PUMA vo ovaa oblast se nadovrzuva na prethodnite aktivnosti {to se objaveni vo publikacijata od 1987 Administracijata kako Servis: Javnosta kako Korisnik, publikacija {to ostanuva pojdoven trud vo ovaa oblast. Vo nea e identifikuvana podgotvenosta na upravata da odgovari na barawata na gra|anite (responsivness) kako klu~en faktor pri opredeluvawe na vrednosta na javnata usluga.

Generalna opredelba na Dràvite ~lenki vo reformata na upravuvaweto vo javniot sektor e deka treba da se dade pogolema va`nost na kvalitetot na izvedbata i na rezultatite, otkolku na pridrùvaweto kon definiranite pravila i procesi. Konzistentno so taa oredelba, ~ekor ponatamu predstavuvaat inicijativite za kvalitet na uslugite i servisite. Predhodnite reformi se fokusiraa glavno vrz podobruvawe na internite procesi ili efikasnosta. Fokusirawe vrz kvalitetot na uslugite bara od javnite pretprijatija da stanat po “otvoreni”:, poveke da gledaat kon nadvor, i vo nekoi slu~ai duri i da ja opravdaat svojata uloga i postoewe. Ovaa opredelba pretstavuva dopolnitelna dimenzija na uspe{nosta / izvedbata.

Simpoziumot na Inicijativi za kvalitet na uslugite vo dràvite ~lenki na OECD odràn vo Pariz na 7-8 Noemvri 1994 ima{e cel da pomogne podobro da se razvijat i implementiraat inicijativite za kvalitet na uslugite i servisite vo zemjite ~lenki. Za da se postigne toa fokusot be{e staven vrz razjasnuvawe na konceptot za kvalitet na uslugite i negovata povrzanost so drugite aspekti na uspe{nosta vo javniot sektor preku razgleduvawe klu~ni temi i identifikuvawe prakti~ni iskustva {to vetuvaat. Rezime od diskusiite na simpoziumot

Inicijativite za kvalitet na uslugite se sproveduvaat od vladite na OECD dràvite kako rezultat na nivnite politi~ki ubeduvawa. Vo oddelni slu~ai taa cel e povrzana so potrebata za namaluvawe na goleminata i ulogata na javniot sektor. Vo drugi slu~ai e povrzana so pritisocite vrz javniot sektor da ja zgolemi podgotvenosta da odgovara na barawata na gra|anite. Vo sekoj slu~aj vnimanieto se naso~uva vrz podobruvawe na kvalitetot na postoe~kite uslugi, a ne vrz pro{iruvawe

10

na brojot na uslugite. Faktori {to potiknuvaat inicijativi za kvalitet na uslugite se:

• Pritisoci za namaluvawe na buxetot i na drugite resursi; preku podobruvawe na kvalitetot na uslugite da se vlijae na namaluvawe na tro{ocite ili “pravewe poveke so pomalku”;

• Javnost {to bara podobri uslugi, pogolemo vlijanie na javnosta pri izborot na uslugite {to se nudat i pri na~inot na realizacija;

• Prifa}awe na faktot deka inovativen i efikasen javen sektor, {to odgovara na barawata na gra|anite, moè da pridonese za ekonomskata uspe{nost vo okruùvaweto;

• Pritisok za podobruvawe na legitimitetot i transpa-rentnosta na vlasta preku utvrduvawe na individualnite prava na gra|anite na uslugi i zgolemuvawe na ednakvosta vo pristapot kon uslugite;

• Novite tehnolo{ki mo`nosti za podobruvawe na kvalitetot na uslugata;

• Promeni vo teorijata na upravuvawe vo privatniot sektor {to se smetaat za relevantni i prifatlivi i vo upravuvaweto so javniot sektor.

Inicijativite za kvalitet na uslugite pokrenuvaat fundamentalni pra{awa za vrskata me|u dràvata i gra|aniniot. Kako {to ovie vrski se razlikuvaat me|u dràvite, vo zavisnost od nivnata pravna i politi~ka tradicija, taka se razlikuvaat i nivnite gledawa na podgotvenosta za prifakawe na inicijativite za kvalitet na uslugi. Ovie fundamentali pra{awa vklu~uvaat: kolkavi se pravata na korisnicite sporedeno so pravata na dano~nite obvrznici? Dali vistina zboruvame za korisnici, vo pazarna smisla na zborot ili pak za gra|ani koi imaat i dol`nosti pri koristeweto na uslugata? Postoi generalno prepoznavawe na interesite na dano~nite obvrznici i na dol`nostite na korisnicite na uslugite, no isto taka postojat i nekoi razliki me|u Dràvite ~lenki vo vrska so opsegot na ovie prava i toj treba da se obrazloì.

Razli~nite metodologii i filozofii vrz koi se temelat inicijativite za kvalitet na uslugite nemaat golemo vlijanie na generalnata poistovetenost vo pristapot, so isklu~ok na ulogata na pazarot {to se reflektira pri nudeweto izbor na korisnicite. Iako postojat razli~ni strategii {to potenciraat odelni delovi na celokupniot kvalitet na uslugata, postoi zabeleìtelna izedna~enost vo gledi{teto {to se moè da opfati kvalitetot na uslugata. Generalno fokusot e vrz kvalitetot na dostavuvaweto / isporakata na uslugata (pretstaveno preku dostapnost, nevremenost, to~nost, i t.n.) reflektiraj}i go direktnoto vlijanie za korisnikot,

11

namesto vrz toa {to moè da se nare~e “nasleden kvalitet” na uslugata ili na rezultatite od uslugata. Na primer, namaluvaweto na vremeto za ~ekawe na medicinski operacii samo po sebe ne kaùva ni{to za kvalitetot na medicinskiot tretman {to bi moèl da bide pretstaven so brzina na zakrepnuvawe ili pak so procent uspe{ni tretmani. Dodeka ne osoznaeme deka se ignoriraat ovie po{iroki pra{awa na celokupna efektivnost na programite za kvalitet, }e postojat slu~ai kade {to fokusiraweto vrz kvalitetot na dostavuvaweto na uslugata / isporaka na servisot moè da go oddale~i vnimanieto od rezultatite na uslugata (pr. Nekoi dràvi isto taka detalno gi ocenuvaat programite, vklu~uvajki ja i ocenkata na korisnicite za kvalitetot na rezultatite i na isporakata na uslugata). Toa e tema za natamo{no razgleduvawe i diskusija.

Nekoi dràvi, vklu~uvajki gi Belgija, Francija, Portugalija i Obedineto Kralstvo (Velika Britanija), vospostavile sofistici-rani centralni inicijativi preku deklaracii {to ~esto se predvodeni od politi~ari, a vo oddelni slu~ai, kako vo SAD, preku zadolìtelni deklaracii za standardi na uslugi na oddelni javni pretprijatija. Vo drugi pak dràvi, podobruvawata na kvalitetot na uslugite e sostaven del na reformite na javniot sektor. Vo mnogu dràvi inicijativite na opredeleni organizicii i na nivnite vraboteni bile dviè~ka sila pri podobruvawata. Avstralija i [vedska se me|u dràvite {to razmisluvaat dali centralna inicijativa moè da ja nadopolni postoe~kata rabota na individualnite organizacii. Evropskata Unija isto taka razmislulva za centralna inicijativa “deklaracija za uslugi”, dodeka Sovetot na Evropa razmisluva za lokalna vlast. Poradi se ova, se u{te e otvoreno pra{aweto za relativnata prednost na centralnite inicijativi za kvalitet na uslugite.

Postojat dokazi deka inicijativite za kvalitet na uslugite go menuvaat odnosot na javnosta kon javnite servisi, na~inot na koj dràvnite / javnite slu`benici sodejstuvaat so javnosta i na~inot na koj se organizirani javnite uslugi. Tie isto taka gi menuvaat tipovite na uslugite {to se nudat i na~inot na koj istite se dostavuvaat. Ponatamu, tie gi menuvaat odnosite me|u politi~arite i dràvnite slu`benici. No dodeka ovie vlijania se generalno priznaeni, postojat malku vistinski informacii {to navistina se slu~uva “na teren” vo vrska so podobrenata realizacija, raznovidnosta na tipovi ponudeni uslugi, kako i so zadovolstvoto na korisnicite. Toa e podra~je {to bara natamo{no prou~uvawe. Ograni~eni sme i so soznanijata za namaluvawe na brojot na javnite uslugi {to se nudat vo oddelni dràvi. Dokolku bi se podobril kvalitetot na isporakata na individualnite uslugi bi se zgolemila pobaruva~kata na tie uslugi i }e se vlijae na

12

percepcijata na korisnicite. Poradi toa postoi potreba od posistematsko merewe na efektite od opredelbata za fokusirawe na korisnicite od aspekt na dano~ni obvrznici, korisnici na uslugite ili vraboteni, kako i na vlijanieto na odnosite me|u dràvnite slu`benici i izbranite pretstavnici.

Va`ni temi za inicijativite za kvalitet na uslugi i razgledani na Simpoziumot se:

• Pravo korisnikot da izbira usluga ili servis; • Opseg na konsultacija i participacija na

korisnikot; • Efektivno koristewe na mehanizmite za àlbi i

obe{tetuvawe; • Obezbeduvawe informacii za kvalitet na uslugite,

osobeno za merewe na odgovornosta za uspe{nosta na uslugite; i

• Vlijanie na inicijativite za kvalitet na uslugite vrz odnosite me ”u javite pretprijatija, upravata i interno me” u resorite.

So razli~en prioritet i va`nost tie elementi se sre}avaat vo site Dràvi ~lenki. Razlikite vo pristapite na Dràvite ~lenki {to se od zna~ewe za natamo{na diskusija vklu~uvaat:

a. Stepen do koj mu se ovozmoùva na korisnikot - gra ”aninot sloboden izbor na ponuduva~ na uslugi i implikacii {to takvata sloboda na izborot moè da gi ima vrz opstanokot / zatvoraweto na javnite pretprijatija. Vo nekoi dràvi zgolemuvawe na izborot na ponuduva~ na javnata usluga e glavna strategija za podobruvawe na kvalitetot na uslugata, pr. izbor na u~ili{ta i bolnici. Drugi pak dràvi se zagrièni za posledicite po socijalnata ednakvost i za mo`noto nepotrebno tro{ewe resursi za obezbeduvawe “prekumeren” izbor. Poradi toa tema za natamo{ni diskusii e, do koj stepen zgolemeniot izbor na uslugi e vo interes na korisnikot i vo koi slu~ai zgolemuvawe na izborot moè da go podobri kvalitetot na uslugata.

b. Stepen na konsultirawe na korisnikot-gra ”aninot, specifi~en e stepenot vo koj inicijativite se zasnovani vrz realno pribirawe mislewa od korisnicite, nasproti donesuvawe odluki zasnovano vrz pretpostaveni potrebi ili èlbi na gra ”anite. Razli~nite mo`nosti za participacija na korisnikot vo donesuvawe na odlukite se : • Informirawe na korisnicite; • Konsultacija so korisnicite; • Partnerstvo so korisnicite; • Delegirawe do korisnicite; • Kontrola od korisnicite.

13

v. Vo oddelni slu~ai upravite ja nadminale fazata na konsultacii. Tie gi rezervirale finalnite odluki za sebe, nasproti primerot deka vo nekoi dràvi lokalnata vlast pokaùva poinovativen pristap kon u~estvo na gra ”anite. Vo pove}eto dràvi pristapot bil pove}e “od gore - nadolu” otkolku “od dolu - nagore”. Potencirame deka voveduvawe standardi za uslugite po pravilo ne obezbeduva kakvi bilo dopolnitelni prava za korisnicite. Kako tema za vo idnina e stepenot do koj, ili vo koi podra~ja, vlastite moàt da dozvolat ili obezbedat pogolemo nivo na u~estvo na korisnicite vo odlu~uvaweto za posakuvanoto i mo`no nivo na kvalitet na ispora~anite uslugi ili servisi.

g. Pove}eto dràvi, specijalno onie vo koi poednostavuvawe na administracijata e glavnata cel, gi razvile mehanizmite za àlbi i obe{tetuvawe. Kaj niv pove}e vnimanie se posvetuva na celta za obe{tetuvawe ili ispravki kaj korisnicite, otkolku na podobruvawe na idnata izvedba. Tema za natamo{ni prou~uvawa e kako da se obezbedat informacii za àlbite na korisnicite, specijalno onie {to se dobieni usno pri direkten kontakt so korisnicite, i kako tie pozitivno da se iskoristat za podobruvawe na izvedbata / uspe{nosta.

d. Dràvite se razlikuvaat po stepenot do koj celite za kvalitet na uslugi se kvantifikuvani i objaveni, kako i po izmerenata realna izvedba vo sporedba so definiranite celi. Ponekoga{ mereweto se vr{i preku anketirawe na korisnicite. Vo nekoi dràvi objavuvaweto na standardite {to go definiraat kvalitetot na uslugata {to moàt da go o~ekuvaat korisnicite (navremenost, dostapnost, to~nost, i t.n.) se gleda kako najva`na alatka za zgolemuvawe na uspe{nsta na ponuduva~ite na uslugi. Vo drugi dràvi, nema razvieno jasni celi i merki. Tema za natamo{no prou~uvawe e na~inot za soodvetno merewe na kvalitetot na uslugite i negova integracija vo sevkupnoto merewe na uspe{nosta.

e. Vo dràvite ~lenki kade {to ponudata na uslugi e vo nadle`nost na poniskite nivoa na vlast, inicijativite za kvalitet na uslugite imaat dolgoro~ni implikacii vrz odnosite me|u razli~nite nivoa na vlast. Ovie implikacii seu{te se javuvaat. Tema za natamo{no prou~uvawe e stepenot do koj lokalnata samouprava - naveduvajki razli~ni nivoa i tipovi uslugi me|u regionite - moè da generira tenzii imaj}i go predvid konceptot na unitarna dràva, kako i stepenot do koj vlasta od povisokite nivoa posakuva da ima vlijanie na razvojot na poniskite nivoa na vlast.

14

Vo princip fokusiraweto vrz kvalitetot na uslugite obazbeduva mo`nost za preispituvawe na osnovata za postojnite programi i nivnite uslugi i za razgleduvawe na mo`nostite za re-inìnering na procesite spored koi uslugite, vsu{nost, se nuduat i realiziraat. Se ~ini deka, vo praksa, vo mnogu slu~ai ova ne se slu~uva. Tema {to treba da bide zemena predvid e kako takvata pre-ocenka i re-inìnering moàt da se vgradat vo predstavuvaweto na inicijativite za kvalitet na uslugite. Idni aktivnosti na PUMA (Slu`ba za javna uprava - Public Management Service)

Simpoziumot e zasnovan na izminatite aktivnosti na PUMA vo oblasta na konsultacijata i u~estvoto na gra|anite vo javnite servisi. Toa pretstavuva osnova za natamo{nite aktivnosti na PUMA {to }e bidat naso~eni kon upravuvawe so obezbeduvawe uslugi niz razli~ni nivoa na vlasta, dogovarawe za nivoto na kvalitetot na uslugata (performance contracting) i za merewe i sporeduvawe na perfomasite na uslugite (benchmarking) vo javniot sekor.

Nekolku dràvi ~lenki prezemaat ~ekori za davawe pogolemo zna~ewe na pra{aweto za kvalitet na uslugite, dodeka vo drugite takvite ~ekori se planiraat za vo bliska idnina. Simpoziumot, preku idnoto omreùvawe na u~esnicite i preku objavuvawe na dokumentite i diskusiite od Simpoziumot }e im obezbedi pomo{ na dràvite ~lenki.

PUMA }e prodolì da sobira, analizira i {iri informacii za razvojot na inicijativite za kvalitet na uslugite vo dràvite ~lenki. Kako {to se slu~uvaat nastani {to frlaat svetlina na temite nazna~eni kako predmet na natamo{ni studii, taka }e se predlagaat idni akcii, bilo kako del od veke planirani aktivnosti ili pak kako sosema novi aktivnosti.

15

Poglavje 1

VOVEDEN REFERAT

od

David Shand i Morten Arnberg Voved

Ovoj meterijal gi razgleduva:

• Prirodata na standardite za uslugi i kvalitetot na uslugite;

• Kvalitet na usluga vo kontekst na celokupno podobruvawe na izvr{uvaweto na vlasta;

• Sodrìni {to treba da se imaat predvid pri razvojot i implementacijata na inicijativite za kvalitet na uslugi.

Pri toa ovoj materijal nema cel da gi navede site razli~ni pristapi za podobruvawe na kvalitetot na uslugite {to se sproveduvaat od vladite ~lenki na OECD. Namesto toa, cel e da se identifikvaat sli~nite pristapi {to se sre}avaat kaj dràvite ~lenki i da se dade generalna analiza na na~inite kako se spravuvaat tie so niv.

Bezmalku sekoja zemja ~lenka na OECD prezema zna~itelni aktivnosti vo ovaa oblast. Oddelni dràvi se opredelija za sproveduvawe specifi~ni i sofisticirani inicijativi ili reformi na podra~jeto na kvlaitetot na uslugite. Tie vklu~uvaat:

Belgija Deklaracija za korisnicite na javnite uslugi (1992) Public Services Users’ Charter

Kanada Inicijativa za standardi za uslugi (1992) Service Standard Initiative

Franija Delkaracija za javni uslugi (1992) Public Services Charter

Portugalija Deklaracija za kvalitet vo javnite uslugi (1993) The Quality Charter in Public Services

[panija Observatorija za kvalitet (1992) The Quality Observatory

Obedineto Kralstvo

Gra|anska Deklaracija (1991) Citizen’s Charter

Vo drugi dràvi toa e tekoven i konkreten proces na otvoreni inicijativi za promovirawe na fokusot kon uspe{nosta i rezultatite na uslugite. Vo nekoi dràvi, vo nedostatok na seopfatni inicijativi od strana na vlasta, inicijativi prezema drugata strana preku

16

individualnite subjekti. Vo mnogu dràvi lokalnite vlasti, kako i javnite pretprijatija, se aktivni igra~i vo ovaa oblast (pr. Po{tenski, transportni i telekomunikaciski sistemi). Vo nekolku dràvi kade {to postojat zna~itelni aktivnosti vo individualniot sektor, se donesuvaat edine~ni odluki ili pak se inicira nivno spojuvawe vo edna centralno promovirana i koordinirana inicijativa so {to se pro{iruva i zasiluva nivnoto vlijanie. Dràvi vo koi se slu~uva toa se Avstralija, Danska, Finska, Norve{ka i [vedska. Osnovni informacii

Fokusirawe vrz kvalitetot na uslugite e del od generalnata naso~enost na reformite kon upravuvaweto na javniot sektor {to se sproveduva od dràvite ~lenki na OECD. Konkretno, akcent se stava vrz podobruvawe na podgotvenosta na javnite pretprijatija da odgovorat na barawata na gra|anite, potiknuvaj}i i ohrabruvaj}i go nivnoto naso~uvawe kon uspe{nosta i rezultatite na uslugite. Postoi generalen konsenzus deka prethodnata orientacija kon administracija zasnovana vrz pravila mora da bide zameneta so generalna orientacija kon rezultatite vo koja portebite na korisnicite igraat va`na uloga. Fokusirawe vrz kvalitetot na uslugite e vo osnova ednostavno i nekontraverzeno. Osnovnata ideja na toj pristap e deka javnite pretprijatija postojat pred se za da davaaat uslugi ili produkti na korisnicite (ili klientite, gra ”anite ili konzumentite; zborot “korisnik” se koristi od tuka pa natamu vo materijalot), a ne da ovozmoùvaat vrabotuvawe edinstveno za dràvni slu`benici, kako {to nekoi naj~esto si mislat. Op{to prifatena e opredelbata za pogolemo jaknewe na mo}ta na korisnicite kako zamena za praksata na donesuvawe na site klu~ni odluki od strana na ispora~atelot na uslugata, bez formalna i soodvetna konsultacija so korisnikot.

Korisnikot moè da bide: nadvore{en za vlasta, kako del od javnosta ili nezavisen deloven subjekt; interen na vlasta, kako ministerstvo, dràvna institucija ili javno pretprijatie; ili interen del na samata institucija, kako oddel za kadrovi pra{awa ili smetkovodstvo. Ovoj materijal se fokusira na eksterni klienti bidejki toa e i fokusot na inicijaivite za kvalitet na uslugite vo OECD dràvite ~lenki.

Uslugite {to se obezbeduvaat moàt da bidat: naplativi (pla}awe za primena usluga), davawe soveti ili obezbeduvawe informacii, kako i obezbeduvawe javni servisi kako {to se zdravstvo, obrazovanie ili transport. Uslugata moè da bide ponudena vrz pazaren princip, t.e. korisnikot da pla}a za uslugata, ili pak da bide finansirana od buxetot. Aktivnostite {to proizleguvaat od pravnata regulativa, sproveduvaweto na

17

zakonite i sobiraweto danoci, se isto taka orijentirani kon korisnikot. Tie uslugi vklu~uvaat {irok opfat transkacii me|u korisnikot i dava~ot na uslugata, pokrivajki, pove}e ili pomalku, javni objekti i pove}e razli~ni uslugi i produkti, pr. pati{ta i mostovi, pomo{ na hendikepirani, direktna pari~na pomo{, vremenski prognozi, li~na sigurnost.

Odgovorot na pra{aweto koj e korisnikot?, moè da varira vo zavisnost od tipot na ponudenata usluga i nejzinata politi~ka i institucionalna ramka. Zapo~nuva so pra{aweto, koj ima interes pri nudeweto na uslugata?. Za golem broj uslugi korisnikot predstavuva zbir interesi, vklu~uvajki ja globalnata javnost, specifi~ni interesni grupi i klienti.

Vo nekoi dràvi zborot “korisnik” se koristi za opi{uvawe na legalanata vrska me|u gra|aninot i vlasta. Vo ovoj materijal zborot se koristi vo po{iroka smisla.

Inicijativite za kvalitet na uslugite vlijaat na vrskata me|u klientot i ponuduva~ot, {to pak zavisat od tipot na uslugata. Slednata tabela ilustrira nekoi od pova`nite mo`nosti.

Vo tabelata se prikaàni pove}e dimenzii na terminot “korisnik” vo zavisnost od prirodata na transakcijata me ”u korisnikot i ponuduva~ot ili od odnosot me|u dvete strani. Ovie razli~ni dimenzii moàt da vlijaat na nivoto na u~estvoto na korisnikot vo donesuvaweto na odlukite, nivoto na o~ekuvawata na korisnikot i na prirodata na mehanizmite za àlbi i nadomestoci, kako {to be{e objasneto predhodno. Seopfatnite strate{ki celi na ponuduva~ot vlijaat na pristapot kon definirawe na vrskata so korisnikot. Sledi podetalno obrazloènie na ova pra{awe.

Tabla 1. Primeri na razli~ni vrski korisnik / ponuduva~

Pozicija na korisnik

Tip usluga - pozicija na korisnik i na ponuduva~

Korisnik na beneficii

Na primer beneficii za nevraboteni. Klientot dobiva pari~na pomo{ od koja e mnogu zavisen i za koja ima legalno pravo. Ponuduva~ot e vo pozicija na monopol.

Konzumer / potro{uva~

Na primer doma{na pomo{, kade korisnikot moè da ima nekoj stepen na izbor me|u razli~ni javni i privatni uslugi, no e mnogu zavisen od uslugata, a taa e vo golema merka personalizirana.

Ponuduva~: proizveduva~ i potro{uva~

Na primer roditeli volenteri vo u~ili{ta, kade {to korisnikot moè da e potro{uva~ koj igra uloga vo proizvodstvoto na uslugata.

Korisnik Na primer javni parkovi, kade

18

korisnikot nema alternativa za javnata usluga, no ne e mnogu zavisen od nea i uslugata ne e personalizirana.

19

Kupuva~ Korisnikot kupuva usluga (pr. po{ta,

telekomunikacii, transport) i pla}a tarifa. Ponuduva~ot ~esto e vo pozicija na monopol i zavisnosta ~esto e golema.

Dano~en obvrznik

Vo rabotewe so upravata za javni prihodi, dano~nite obvrznici (klientite) imaat jasni zadolènija, no o~ekuvaat usluga ili pomo{ za ostvaruvawe na obvrskite.

“Regulirana stranka”

Pr. bezbednost, ekolo{ki regulativi. Korisnikot e predmet na inspekcii, regulativi, i d.r,. a tie imaat zna~itelno vlijanie na negovite operacii. Korisnikot ima legalni obvrski, no o~ekuva qubezna i navremena aktivnost na regulatorot.

Izvor: OECD

Kvalitet vo kontekst na isporakata na uslugite sodrì nekolku komponenti (pr. pravovremenost, to~nost, dostapnost i soodvetnost, kako {to e opi{ano podolu), {to izrazuvaat vrednosti za nudeweto na uslugata i za vrskata me|u korisnikot i ponuduva~ot. Ovie vrednosti se razlikuvaat od dràva do dràva, vo zavisnost od kulturnoto i politi~koto minato. Odredeni sofisticirani vrednosti, na pr. ednakvost i legalnost, imaat prednost dokolku ne se ve}e vgradeni vo obezbeduvaweto na uslugata. Kako takvi tie moàt da imaat tretman na preduslovi za obezbeduvawe podobar menaxerski pristap vo obezbeduvawe na uslugata, kako {to se navremenosta i zadovolstvoto na korisnicite so sodrìnata na uslugata.

Me ”usebnite odnosi pri obezbeduvaweto na uslugata, kade {to javniot dobavuva~ ima monopol, jasno se razlikuvaat od tie kade {to ima natprevaruvawe vo uslugite {to nudat povisok stepen na izbor za klientot i pazarni beneficii za dobavuva~ot so cel da se podobri kvalitetot na uslugata. Pra{aweto na izbor e ras~leneto podolu vo materijalot.

Vo publikacijata na OECD PUMA od 1997 godina "Administracijata kako Usluga: Javnosta kako Korisnik" se predloèni slednite komponenti na dostavuvawe na uslugata {to odgovara na barawata na gra|anite:

• Transparentnost - korisnicite treba da znaat kako raboti administracijata, koi se ograni~uvawata na akciite na dràvnite slu`benici, koj e odgovoren za {to i kako da se popravi dokolku ne{to trgne lo{o.

• U~estvo na korisnikot - korisnicite ne sakaat da bidat tretirani kako pasivni prima~i na uslugi na javnata administracija. Vo mnogu slu~ai neophodno e nivno vklu~uvawe toga{ koga administracijata

20

treba da zavr{i nekoja od svoite zada~i, kako na primer sobirawe danoci.

• Zadovoluvawe na barawata na korisnicite - na {to e mo`no pove}e korisnici treba da im bidat ponudeni uslugi {to im odgovaraat vo dadeniot moment. Pristapot “Edna golemina za site - edna ista usluga za site” pove}e ne odgovara. Se insistira na nova fleksibilnost pri nudewe uslugi vo javniot sektor {to }e obezbedi tie da bidat po merka na korisnikot.

• Dostapnost - korisnicite treba da imaat lesen fizi~ki pristap do administracijata vo vreme {to im odgovara i treba da im bidat ponudeni informacii na razbirliv jazik. “Edno {alterskiot sistem” - kade {to se obedineti na edno mesto pove}e javni uslugi - e primer kako da se napravi poprijaten kontaktot so javnite uslugi i kako korisnicite da za{tedat vreme.

Ovie komponenti se seu{te validni i moàt da bidat preformulirani kako:

• klientite u~estvuvaat ili se konsultirani za odlukite vo vrska so nivoto i tipot uslugi {to treba da se ponudat;

• tie se informirani za nivoto i tipot na uslugite {to se ponudeni;

• tie moàt realno da o~ekuvaat da go dobijat Toa nivo na usluga;

• tie imaat pravo na àlba i nadomestok dokolku ne se obezbedi soodvetnoto nivo na usluga ;

• instituciite {to obezbeduvaat uslugi se obvrzani da postavat celi za kvalitet na uslugata i da izvestuvaat za nivnata uspe{nost pri obezbeduvaweto na tie celi.

Site vladi priznavaat deka postignuvaweto na pogolema orijentacija kon korisnicite bara zna~itelna kulturna promena vo na~inot na raboteweto na javnite pretprijatija. Voedno bara i kapaciteti za promena i vreme za taa da se postigne. Vladite se opredelija za takva promena {to }e predstavuva tekovna i kontinuirana aktivnost i {to }e bara prifa}awe i razbirawe od vrabotenite. Vrabotenite mora da dobijat soodveten trening, potik i beneficii. Postoi generalno razbirawe deka vrabotenite od ”prvata linija”, ili onie koi imaat direkten kontakt so korisnicite, se klu~ni za uspehot na vakvite inicijativi. Nivnite ve{tini i status treba da bidat unapredeni kako bi se podobril kvalitetot na uslugata.

Kapacitetot za takvite promeni se razlikuva od dràva do dràva vo zavisnost od razli~ni faktori kako {to se: politi~ko i menaxersko liderstvo, ja~inata na eksternite i inter-organizaciskite pritisoci, nivoto na razbirawe

21

na generalnite celi na upravuvawe so kvalitetot na uslugite i na~inite za postignuvawe na neophodnite promeni. Jasno e deka uspe{nite kulturni promeni baraat akcija i “od gore nadolu” (pr. liderstvo od vrvot) i “od dolu nagore” (pr. podobruvawe i akcija od vrabotenite).

Poradi toa standardite za uslugi ne se odnesuvaat samo na tehni~kite aspekti na mereweto i upravuvaweto so kvalitetot na uslugite vo javnite pretprijatija. Tie dopiraat i fundamentalni pra{awa za odnosot me|u gra|anite i dràvata. Tie isto taka pokrenuvaat gereralni pra{awa za upravuvaweto so kvalitetot na uslugata (performance management) - kako da se definiraat celite, kako tie da se implementiraat, kako da se informira za rezultatite i da se obezbedi ocenka ili vrednuvawe na uspe{nosta na uslugite, kako {to e objasneto podolu vo materijalot.

Griàta za efikasnoto i efektivnoto obezbeduvawe na javnite uslugi {to gi prepoznavaat interesite i na korisnicite i na dano~nite obvrznici, e generalno prifatena kako va`na eti~ka i profesionalna osnova za sovremeni javni uslugi. Takvata eti~ka osnova ovozmoùva ramka vo koja moè da se ocenuva adekvatnosta na realizacija ili odnesuvaweto na individualniot dràven slu`benik. Toa isto taka obezbeduva ramka ili kriterium za odlu~uvawe vo situacii koga e potrebna diskrecija ili se mo`ni pove}e alternativi. Koreni / Po~etoci na orijentacijata kon kvalitet na uslugite

Ne e preterano dokolku se kaè deka orjentacija kon korisnikot e ili stanuva fundamentalen aspekt na profesionalizmot i etikata vo izvr{uvaweto na javnite uslugi vo dràvite ~lenki na OECD. Nekoi od po~etocite na ovoj razvoj se opi{ani vo publikacijata na OECD od 1987 godina "Administacijata kako Usluga: Javnosta kako Korisnik". Toa se :

• resursni ili buxetski pritisoci; so gledi{te deka orijentacija kon podobruvawe na kvalitetot na uslugata e na~in za namaluvawe na tro{ocite ili “pravawe pove}e so pomalku”;

• ”vklu~ena javnost” javnost {to saka podobra usluga i pogolemo u~estvo vo odlu~uvaweto koi uslugi se nudat i kako;

• raspoznavawe na faktot deka poefikasniot javen sektor {to odgovara na barawata na gra|anite }e ja podobri celokupnata ekonomska uspe{nost;

• pritisok za podobruvawe na legitimitetot i transparentnosta na vlasta preku specifikacija na opredeleni gra|anski prava na uslugi i zgolemuvawe na ednakvosta vo pristapot do uslugite;

22

• novi tehnolo{ki mo`nosti za podobruvawe na javniot sektor;

• promeni vo teorijata na upravuvawe vo privatniot sektor, a se istovremeno relevantni i primenlivi vo upravuvaweto na javniot sektor.

Oddelni drugi faktori vklu~uvaat zgolemena demokratizacija i èlba za garantirawe na individualnite prava i promovirawe na ednakvosta.

Potekloto na inicijativite za kvalitet na uslugite se razlikuva vo dràvite ~lenki na OECD. Vo oddelni dràvi buxetskite pritisoci pretstavuvale glaven faktor; vo drugi pak generator bilo nezadovolstvoto od javnite uslugi. Nekoi pak dràvi se soo~ile so kombiniran efekt na dvata faktora. Vo nekoi dràvi (pr. Obedinetoto Kralstvo) inicijativata bila razviena i promovirana od politi~kite lideri. Vo drugi (pr. Kanada) toa go napravile dràvnite slu`benici. Vo nekolku dràvi (pr. Avstralija, Nov Zeland, [vedska) vo nedostatok na centralno vodena inicijativa, menaxmentot i vrabotenite na javnite pretprijatija, kako del od internite reformi, se javuvaat kako inicijatori za podobruvawe na kvalitetot na uslugite.

Inicijativite za kvalitet na uslugite ja potenciraat va`nosta od efikasna vlast koja {to odgovara na barawata na gra|anite za ekonomski i socijalen progres kako del od kontekstot za buxetski ograni~uvawa. Vakvite inicijativi se promovirani od vladi so razli~ni politi~ki gledi{ta. Inicijativite za kvalitet na uslugite ne se neophoden del na inicijativite za “pomala javna administracija”, iako tie moàt da bidat vklu~eni vo situacii koga se voveduva konkurencija vo nudeweto javni uslugi. Ovie inicijativi se konsistentni so kontinuiranata uloga na javniot sektor i so odbranata i gradeweto na doverbata vo javniot sektor.

Korisno e da se ispita vrskata na ovie reformi so generalnite inicijativi za reformi vo javniot sektor. Jasno e deka inicijativite za kvalitet na uslugite se konzistentni so orientacijata kon rezultatite {to se sledi vo reformite na javniot sektor vo mnogu dràvi. Inicijativite za kvalitet na uslugite pretstavuvaat korisna ramka za sproveduvawe po{iroki reformi. Dokolku, pri voveduvaweto na standardite se preispitaat i re-dizajniraat osnovnite celi na programite: efektivnost i cenata (efikasnost) po koja se ispora~uvaat uslugite i ako se postavi barawe za redovno izvestuvawe i analiza na kvalitetot na uslugite, toga{ vakvite inicijativi ja davaat ramkata za seopfatno podobruvawe na uspe{nosta na vlasta. (Vo ovoj materjal e prezentirana diskusija za toa kakvi dimenzii na celokupna uspe{nost moàt da bidat opfateni vo inicijativite za kvalitet na uslugite).

Inicijativite za kvalitet na uslugite, isto taka, gi pokrenuvaat fundamentalite pra{awe za odnosot / vrskata

23

me|u dràvata i gra|anite. Kako {to ovoj koncept se razlikuva me|u dràvite, vo zavisnost od nivnite politi~ki i pravni tradicii, taka se razlikuva i potekloto i pristapot kon inicijativite za postavuvawe standardi za uslugite. Prirodata i momentot za inicijativite vo razli~ni dràvi e odraz na ovie razli~ni koncepti. Fundamentalni se pra{awata : kolku daleku odat pravata na gra|anite vo sporedba so pravata na dano~nite obvrznici? Dali navistina zboruvame za korisnici vo pazarna smisla na zborot ili pak za gra|ani koi isto taka imaat i dol`nosti?

• nekoi gi gledaat reformite kako re{avawe na nasledeniot konflikt me|u dràvnite slu`benici i gra|anite vo korist na vtorite, so pomestuvawe na mo}ata od ponuduva~ot kon korisnikot;

• drugi gi gledaat kako pravo na dràvata {to se zasnova vrz socijalno korisni dràvni aktivnosti;

• nekoi gi gledaat reformite kako podobruvawe na ednakvosta i demokratijata preku prepoznavawe na ednakvite prava na site korisnici (gra|ani), i so toa iskorenuvawe na protekcionizmot i korupcijata pri ispora~uvawe na javnite uslugi;

• nekoi se zasnovani vo golema merka vrz poednostavuvawe na administracijata i namaluvawe na birokratizacijata;

• nekoi vladi veruvaat deka pazarnite mehanizmi i dadenata mo`nost na izbor na korisnikot moraat da bidat integralen del od politikata za orijentacija kon korisnikot;

• nekoi, osobeno lokalnite vlasti, imaat poednostaven i pragmati~en stav deka u~estvoto na gra|anite vo odlu~uvaweto za uslugite mora da go podobri kvalitetot na uslugite.

So zgolemeno direktno konsultirawe so korisnicite ili so nivnite po{iroki grupi koi pretstavuvaat opredeleni gra|anski interesi ponekoga{ i preku osnovawe korisni~ki odbori - se postavuva pra{aweto za odnosot me|u postoe~kite demokratski procesi i ovie novi konsultativni formi. I gra|anite se isto taka pretstaveni vo predstavni~kite tela preku svoi izbrani pratenici (Sovet na Grad i Sobranie). Direktnoto konsultirawe so gra|anite moè da ja promeni ulogata i funkcioniraweto na predstavni~kite tela, bidejki se otvaraat novi kanali potrebite na gra|anite da stignat do tie koi donesuvaat odluki.

Inicijativite za kvalitet na uslugite vo dr`vite ~lenki na OECD se isto taka od golema va`nost poradi pra{aweto na otvorenost i odgovornost na vlasta. Vo funkcija na informiraweto na korisnicite za uslugite postoi generalna soglasnost tie da bidat izvestuvani za kvalitetot na izvr{uvaweto na uslugite vo sporedba so

24

utvrdenite standardi ili postavenite celi i za podnesuvawe izve{tai (vo nekoi slu~ai i nezavisna verifikacija) za kvalitetot na izvedbata od strana na nadvore{ni tela. Ovoj pristap e konzistenten so potencitaweto na otvorenosta i odgovornosta na javniot sektor vo generalnite reformi {to se sproveduvaat vo dràvite ~lenki.

25

Obele`ja na orijentacijata kon korisnikot

Glavnoto pra{awe {to se postavuva e koj opredeluva {to treba da dobijat korisnicite i preku koi procesi toa se ostvaruva? Vo opredeluvaweto {to treba da dobijat korisnicite, va`na uloga ima demokratskiot proces preku koj se vklu~uvaat Sobranieto i drugite izbrani tela na poniskite nivoa na vlasta. Izbranite pretstavnici gi pretstavuvaat pred vlasta potrebite i interesite na korisnicite so cel da i pomognat da gi izbalansira interesite na korisnicite i dano~nite obvrznici.

Obele`jata na u~estvoto na korisnicite moàt da variraat. Predloèn e spektar od pet to~ki za mo`no u~estvo i toa se:

• informirawe; • konsultirawe; • partnerstvo; • delegirawe; • kontrola.

Prvoto ednostavno mu obezbeduva na korisnikot informacii za toa koi uslugi se nudat. Vtoroto ovozmoùva dialog me ”u ponuduva~ot i korisnikot za odlukite i mo`nostite, iako, seu{te, site odluki se donesuvaat od vlasta ili od samiot ponuduva~. Tretoto ovozmoùva zaedni~ko odlu~uvawe. êtvrtoto ovozmoùva donesuvawe odluka od strana na korisnikot, no vo dogovorena ramka {to barem delumno e opredelena od vlasta ili od ponuduva~ot. Poslednata to~ka im ovozmoùva na korisnicite donesuvawe na site odluki, kako {to se slu~uva toa na vistinski konkurenten Pazar. Kako {to }e bide obrazloèno podolu, iako postojat varijacii me|u razli~nite uslugi, pove}eto dràvi funkcioniraat na vtorata ili tretata to~ka od spektarot. Pra{aweto kolku navistina se konsultiraat korisnicite e podocna podetalno obrazloèno.

Dali navedenite privilegii {to korisnicite, razumno, imaat pravo da gi o~ekuvaat, se normativno uredeni ili se samo vetuvawe na vlasta, izjavi na dobri nameri? Pravata na korisnicite se normativno uredeni samo vo nekolku dràvi i toa edinstveno za opredeleni uslugi. Vo oddelni slu~ai e predvideno pravo na kompenzacija dokolku ne se obezbedi nazna~enoto nivo na usluga (pr. vo nekoi deklaracii vo Obedinetoto Kralstvo, kako Deklaracijata za Britanskite èlezni~ki patnici).

Vo opredelbata za orijentacija kon korisnikot, fundamentalno za korisnicite e da imaat soodveten pristap do ponudenite uslugi. Nekoi dràvi go potenciraat ovoj aspekt, duri i vo oddelni slu~ai mu davaat prednost pred konsultiraweto. Pra{aweto na dostapnost do uslugite e razgledano vo materijalot podocna.

26

Drug vaèn aspekt na orijentacijata kon korisnikot e soodvetnosta - stepenot do koj uslugite se “napraveni po merka” na potrebite na individualnite korisnici. Pra{awata na izbor i diskrecija, {to se del od ovoj aspekt, se objasneti podolu. Ovoj aspekt go vklu~uva i stepenot na dozvolenata fleksibilnost na ponuduva~ot vo nudeweto uslugi.

Tema za rasprava e do koj stepen orijantacijata kon korisnikot obezbeduva pravo na izbor vo smisla na toa od kade i od kogo korisnikot moè da dobie usluga. Debatata generalno e vo pravec na izbor me|u ponuduva~ od privatniot i javniot sektor i toa e objasneto podolu. Poprifatliv pristap kon pravoto na izbor e toga{ koga korisnicite moàt da odberat usluga {to odgovara na nivnite individualni potrebi.

Aktivnoto vklu~uvawe na korisnicite i diskrecijata se isto taka del od opredelbata za orijentacija kon korisnikot. êsto pati postojat i obvrski za korisnicite na uslugata, pr. da dadat to~ni informacii za socijalnite okolnosti koga primaat beneficii za nevraboteni. Ovoj odnos moè da bide i normativno reguliran toga{ koga konkretniot odnos usuga / korisnik sodrì definirani obvrski za dvete strani i sankcii dokolku istite ne se po~ituvaat. Isto taka moè da ima organizaciski kontekst toga{ koga obvrskite na korisnikot se preduslov za efektivna dostava na uslugite.

Standardite za uslugi pokrenuvaat zna~ajni pra{awa vo vrska so pravata i potrebite na korisnicite da bidat informirani za prirodata na uslugata i za nivoto na uspe{nosta {to moè da ja o~ekuva; koi barawa, ako voop{to gi ima, mu se dozvoleni; i koe nivo na kvalitet na usluga vsu{nost dobiva. Ovoj tip informacii se va`ni i vo slu~aj koga uslugata ja nudi vladin monopol i koga taa se nudi od privaten sektor - konkurencijata. Vo nekoi dràvi postojat zna~itelni dokazi deka potenicijalnite korisnici ne se informirani za raspoloìvite uslougi ili prava. Vo oddelni dràvi prioritetno se razvivaat novi informacioni sistemi {to obezbeduvaat direkten pristap na javnosta do informaciite za tipot i izvorot na raspoloìvite uslugi.

Nudeweto informacii za uslugite se odnesuva na obezbeduvawe i razjasnuvawe na pravata (pomo{ na korisnikot pri pristap do uslugite i prakticirawe na pravoto na izbor tamu kade {to e toa mo`no), prisposobuvawe kon o~ekuvawata na korisnicite, sozdavawe doverba me|u ponuduva~ot i korisnikot, ovozmoùvawe dialog so korisnikot i obezveduvawe ponuduva~ot da se odnesuva vo soglasnost so baranite standardi. Poradi seto toa, informirawto e za uslugite vo sebe gi vklu~uva i celite za transparentnost i sporedlivost na uslugite.

27

Vo nekoi dràvi (Kanada, Danska i Norve{ka), osoben akcent se stava na donesuvawe deklaracii za pravoto na uslugi. Cenej}i ja va`nosta od razli~ni informacii za razli~ni uslugi, se prepora~uva ovie deklaracii da se pravat na sektorska osnova. Vakvite deklaracii se va`ni, ne samo za korisnicite i za upravuvaweto so kvalitetot na uslugite, tuku vo nekoi slu~ai i za zgolemuvawe na doverbata na javnosta vo nudeweto uslugi od strana na javniot sektor.

Ustanovena e praktikata da se priznae pravoto na medicinskite pacienti da bidat informirani za tretmanot, za rizicite {to postojat, za alternativite, kako i pravoto na roditelite da se informiraat za obrazovanieto i uspe{nosta na svoite deca. Zatvorenicite pri doa|aweto vo zatvorot so pi{an dokument moàt da bidat informirani za nivnite prava i odgovornosti. Za oddelni uslugi na korisnicite im se potrebni ograni~en broj informacii za da moàt vrz osnova na sopstveno rasuduvawe da go ocenat kvalitetot na uslugata, kako na primer navremenosta i komfornosta na vozovite. Za drugi pak uslugi na korisnicite im e potrebna opredelena vremenska distanca za da moàt da go napravat toa. Kaj oddelni uslugi klientot ne e vo sostojba sam da go ocenuva kvalitetot na uslugata bidejki samo ponuduva~ot ima pristap ili pak gi razbira relevantnite informacii {to se odnesuvaat na nivoto na rizik za korisnikot od konkretnata usluga. Kako na primer kvalitetot na kompleksnite medicinski uslugi ili bezbednosta na vozovite. Vo sekoj slu~aj, za ostvaruvawe na celta korisnikot da bide informiran za uslugite e potreben razli~en obem i sodrìna na iformacii. Komponenti na kvalitetot na uslugite

Kvalitetot na uslugite e vaèn aspekt za uspe{nosta na javnite pretprijatija. Voop{teno, kvalitet moè da se definira kako soodvetnost ili povolnost, no isto taka e mo`no da se definira potesno ili pak po{iroko. Na primer, soodvetnost za korisnicite na medicinski uslugi moè da zna~i uspe{nost na tretmanot ili operacijata. Pri toa soodvetnosta se odnesuva na sevkupnata efektivnost na uslugata - tretmanot {to e po{iroko otkolku kaj pove}eto inicijativi na kvalitet na uslugite. Ili pak moè da bide definirano potesno i da pokriva drugi komponenti od realizacijata na uslugi od va`nost za korisnicite, kako na primer navremenost, to~nost i drugo opi{ano podolu.

Pogeneralno, konceptot na soodvetnost prepoznava razli~ni potrebi za razli~ni korisnici i deka za niv se va`ni razli~nite aspekti na uslugata. Toa predpostavuva deka e potrebna ponuda na izbor na razli~ni uslugi ili soodveten stepen na izbor kade {to toa ima smisla. Na primer na korisnicite na telekomunikaciski uslugi moè da im se ponudi izbor od telefonski paketi. @elezni~kite

28

organizacii moàt da nudat prva i vtora klasa usluga. Koristeweto hirur{ki intervencii vo dnevnite bolnici moè da bide sloboden izbor na pacientite. Roditelite bi moèle da izberat vo koe u~ili{te da si go zapi{at deteto. Na postarite lica bi im bil ponuden izbor me|u nekolku institucii za ìveewe, ili pak dijapazon od mo`nosti za pomo{ dokolku se opredelat da ostanat vo svoite domovi. Paso{koto oddelenie moè da im ponudi ekspresna usluga (za povisoka cena) na lu|eto na koi im trebaat paso{ite vo pokus rok. Isto taka moàt da se ponudat poveke na~ini za pla}awe na uslugite.

Voobi~aeno, kvalitetot na uslugata na pove}e na~ini vlijae vrz korisnikot na uslugata. Pove}eto zemji toa go prifatija kako kvalitet na izvr{uvaweto na uslugata, a ne kako rezultat od uslugata. Ova va`no razgrani~uvawe e obrazloèno podocna. Toa se razli~ni aspekti na kvalitetot. Zatoa komponentite na izvr{uvaweto na uslugite vlijaat na rezultatite, no ne se poistovetuvaat so niv. Tie moàt da bidat instrument pri podobruvawe na uslovite za ìveewe vo edna dràva; na primer brziot i lesen pristap do uspe{ni medicinski tretmani ili pak kvalitetnoto obrazovanie moàt da vlijaat vrz nacionalnata produktivnost. Komponentite na realizacija na uslugite se del od procesot na izvr{uvawe javni uslugi, {to pak ovozmoùva podobri rezultati i vlijanie vrz op{testvoto.

Za sekoja od spomenatite komponenti na kvalitetot na uslugata postojat mnogu primeri vo dràvite ~lenki na OECD. Ovde se dadeni nekolku:

• Navremenost na uslugata. Kolku dolgo korisnikot treba da ~eka za realizacija na konkretnata usluga? Dali vozovite pristignuvaat na vreme? Kolku vreme bolniot treba da ~eka za operacija? (Namaluvawe na vremeto na ~ekawe vo bolnici e ~est aspekt na inicijativite za standard na uslugata.) Kolku dolgo korisnikot ~eka na {alter pred da mu se obrne vnimanie, ili pak na telefon dodeka dobie odgovor? Dali dràvata gi pla}a socijalnite beneficii na vreme? Kolku vreme e potrebno dodeka se utvrdi deka korisnikot pretplatil danok i oti treba da mu se vtatat pari? Kolku vreme e potrebno korisnikot da ja pomine paso{kata kontrola pri vleguvawe vo dràvata? Kolku vreme e potrebno sudskite sporovi da stignat na sud i kolku brgu se re{avaat?

• Koli~ina na usluga. Na primer koja e za~estenosta na vozovite? Kolku ~esto postari lu|e dobivaat doma{na poseta ili druga pomo{ dokolku se opredelat da ostanat vo svoite domovi?

• Dostapnost i lesnotija na uslugata. Na primer kolku e daleku najbliskata èlezni~ka stanica, ili vo slu~aj na drugi uslugi, javnata kancelarija

29

kade {to moè da se dobie potrebniot sovet ili pak informacija? Mnogu vladi posvetuvaat golemo vnimanie za obezbeduvawe kancelarii za kontakt so gra|anite {to im se dostapni vo vreme koga im odgovara, ili pak, vlastite obezbeduvaat podobar telefonski ili drug pristap do ispora~atelite na uslugi. Ima primeri koga korisnikot treba da kontaktira so dve ili pove}e kancelarii za da dobie odgovor na pra{awata za razli~ni aktivnosti na vlasta, kako na primer danoci, socijalno, javni pati{ta, i.t.n. Dostapnosta ili lesnotijata kako komponenta na kvalitetot na uslugata vo ovoj slu~aj predpostavuva deka postoi mo`nost na edno mesto da se dobijat site barani odgovori (“edno{alterski sistem”). Iskustvoto govori deka "edno{alterskiot sistem" ovozmoùva i podobruvawe na kvalitetot na uslugata i namaluvawe na tro{ocite. Dostapnosta moè da opfa}a i aspekti na ednakvost, kako {to e razumnoto nivo na ednakvost vo pristapot do uslugite i za gra|anite od malite naseleni mesta za koi isporakata na uslugata e vrzana so pogolemi tro{oci. Inovativnoto koristewe informaciska tehnologija isto taka moè da go podobri pristapot do uslugite za geografski rasprostraneti korisnici.

• Raspoloìvost i kontinuitet na uslugite. Na primer kolku ~esto telefonot ili vodata se prekinuva poradi havarii i kolku vreme e potrebno da se obnovi uslugata?

• To~nost. Na primer, dali na korisnicite na socijalna pomo{ im se ispla}a to~na suma? Dali na pra{awata za uslugite se davaat to~ni i precizni informacii za pravata, nivoto na uslugata i za nivnite zadolènija? Dali dano~nite obvrznici dobivaat to~na informacija {to bi im pomognala da gi popolnat barawata za vra}awe na danokot?

• Sigurnost. Na primer, nivoto na rizik pri nesre}i vo javniot transport ili klini~kata bezbednost pri medicinskite operacii.

• Soodvetnost. So ovoj aspekt se postavuvaat po{iroki pra{awa za efektivnosta na programite. Dali uslugata odgovara na barawata na korisnicite ili dali go re{ava problemot poradi koj korisnikot bara usluga? Isto taka go dopira pra{aweto dali korisnikot ima soodveten stepen za izbor na obemot na uslugata ili se ponudeni pove}e uslugi od koi moè da izbere, pr. Ponudeni pove}e tehnologii za izbor vo javniot telekomunikaciski sistem. Poslednovo moè da se izmeri samo preku anketirawe na zadovolstvoto na korisnicite.

Podednakvo od va`nost moàt da bidat i drugi kvalitativni faktori. Za da gi ostvaruvaat svoite

30

delovni potrebi vo komunikacijata so vladinite institucii na korisnicite im e potrebno uslugite da bidat prijatni i ednostavni, a ne neprijatni i sloèni. Prijatnosta pokriva pove}e kvalitativni aspekti na uslugata, kako {to se: dali obra}aweto kon klientot e u~tivo, dali javnite kancelarii i javniot transport se komforni i ~isti. Ednostavnosta e klu~en aspekt. Golem broj inicijativi za kvalitet na uslugite se temelat tokmu na celta na poednostavuvawe na administracijata. Na primer, koristewe lesno ~itlivi i razbirlivi formulari. Raboteweto so vladinite agnecii ne bi trebalo da nalikuva na trka so pre~ki. Poradi toa treba da se eliminiraat bescelnite administrativni barawa. Toa podrazbira i namaluvawe na formularite {to se baraat od korisnicite kako dokaz za nivniot status, prifa}aj}i go zborot na korisnikot kako merodaven vo soodvetni slu~ai, a podrazbira i fleksibilno sproveduvawe na pravilata i propisite. Pokraj administrativno poednostavuvawe, moè da e vklu~eno i poednostavuvaweto na samite proceduri. Na primer poednostavuvawe na dano~nite zakoni moè da se gleda kako podobruvawe na uslugata, no i kako naso~uvawe i poednostavuvawe na administriraweto na dano~nite zakoni.

Oddelni komponenti na kvalitetot na uslugata moàt da se vo me|usebna zavisnost taka {to ostvaruvaweto na edna moè da ima negativno vlijanie vrz drugite. Eden takov primer e balansot so navremenosta i preciznosta.

Nekoi od komponentite na kvalitetot na uslugite {to gi spomnavme pogore, moàt da bidat pove}e ili pomalku va`ni od drugi pri razli~ni uslugi i za razli~ni korisnici. Vo oddelni slu~ai navremenosta moè da ne bide krucijalen faktor kako {to e slu~aj so protivpoàrnata slu`ba, policijata i drugitete urgentni uslugi; ili pak da bide pomalku bitna kaj drugite tipovi uslugi. Dali patnicite pove}e ja cenat pogolemata frekvencija na vozovite, izborot razli~ni kategorii vozovi, ili pak navremenosta (to~nost) i ~istotata na vozovite? Pri postavuvaweto na standardite za kvalitet na uslugata, kon razli~ni uslugi treba da se pristapi razli~no (Danska, Obedinetoto Kralstvo i Portugalija go ilustriraat ovoj pristap, pri {to poslednite dve imaat posebni Deklaracii za razli~ni uslugi).

Oddelni dràvi pri isporakata na javnite uslugi definiraat osnovni principi kako {to se fer, ednakvost, neutralnost i doverlivost kako aspekti na “kvalitet”. Drugi pak dràvi gi beleàt ovie aspekti kako mnogu sofisticirani i tie se tretiraat oddelno od komponentite za isporaka na uslugite. Generalno, ovie aspekti se od razli~na priroda i predstavuvaat principi {to obezbeduvaat gra|anite da ne bidat diskriminirani vrz osnova na socijalen status, rasa, boja, poteklo, pol, i.t.n. Poradi toa tie sluàt za poinakva cel vo sporedba so drugite komponenti za kvalitet na uslugite, a toa e

31

obezbeduvawe najdobra mo`na usluga vo sekoe vreme i vo ramkite na raspolo`livite resursi.

Ova do sega be{e generalen opis na komponentite za kvalitet na uslugata. Tie pretstavuvaat vaèn aspekt pri isporaka na uslugite od gledna to~ka na korisnikot. Jasno e deka tie gi pottiknuvaat javnite pretprijatija da gi pro{irat vidicite i da go svrtat vnimanieto od pridrùvaweto na internite procesi.

32

Odnos me|u kvalitetot na uslugata i uspe{nosta

Od prethodnata diskusija sleduva deka ne se site aspekti na uspe{nosta sekoga{ opfateni so komponentite za kvalitet na uslugata {to se opi{ani vo gornite primeri. Kako prvo tro{ocite, a so toa i efikasnosta, moàt da ne bidat vklu~eni. So vklu~uvawe na tro{ocite nie gi prepoznavame interesite na dano~nite obvrznici koi, vo najgolem broj slu~ai, gi pla}aat i ovie programi, a ne samo gledi{teto na klientite. Mo`no e duri i formalno da se vklu~at tro{ocite vo standardite za kvalitet na uslugata, kako {to e vo Kanadskata Inicijativa za standardi na uslugi. Poznati se primerite koga so unapredeuvawe na orijentacijata kon korisnicite se postignuva i namaluvawe na tro{ocite preku poednostavuvawe na administracijata i preku namaluvawe na potencijalnite gre{ki. I pokraj toa, ne moè da se zboruva za direktna korelacija me|u podobrenata realizacija na uslugi i visinatata na tro{ocite za taa usluga. Me|utoa, ~esto pati postoi zaemnost megu tro{ocite i soodvetnosta na uslugata, ili pak so drugite komponenti za kvalitet, kako {to se obemot ili navremenosta. Poradi ovie pri~ini postavenite celi za uspe{nosta, na primer kaj èleznicata, treba da opfatat i kvalitet na uslugata (frekfencija, navremenost, i.t.n) i nivo planirani tro{oci za taa usluga.

Kako vtoro, kako {to be{e kaàno pogore, standardite za realizacija na uslugite ne sekoga{ gi vklu~uvaat efektivnosta ili rezultatite od programata, pra{awe {to e od golema va`nost za dano~nite obvrznici. Stepenot do koj e vklu~ena efektivnosta na programata zavisi od toa kolku {iroko se definira terminot “soodvetnost”. Me|utoa, samo opredeleni inicijativi za kvalitet na uslugite imaat takov obem za da go zadovolat toj kriterium. Se razbira deka vo mnogu slu~ai podobruvaweto na kvalitetot na uslugata i efektivnosta na programata ne se vo konflikt. Na primer, obrazovnata programa moè da ima kako definirana cel implementacija na opredeleni obrazovni dostignuvawa. Se dodeka se ovie celi validni od obrazovna gledna to~ka i se oceneti kako relevantni od strana na korisnicite, imame soobraznost me ” u celite na realizacijata na uslugata i efektivnosta na programata. Golema e verojatnosta za soobraznost me|u podobriot kvalitet na uslugata i povisokite obrazovni dostignuvawa. No toa ne e sekoga{ pravilo, vo opredeleni slu~ai te{ko moè da se utvrdi povrzanosta me|u podobrenata realizacija na uslugata i efektivnosta na programata. Na primer Sudot moè da funkcionira pobrgu, no kakvo vlijanie ima toa vrz negovata efektivnost ili vrz korektnosta na negovite odluki (toa moè da se oceni preku izmenetite presudi kako rezultat na podneseni àlbi)? Dokolku go namalime vremeto na ~ekawe za medicinski intervencii, dali }e imame pretstava za

33

kvalitetot na medicinskata usluga ili dijagnoza, raboti {to ja opredeluvaat efektivnosta na programata?

Mo`no e da imame programa {to gi zadovoluva klientite, a voedno da e neefektivna. Takov e primerot koga }e go podobrime kvalitetot (pr. navremenost) na realizacijata na uslugata, a korisnikot ne e vo mo`nost da i pristapi na uslugata (pr. vreme na ~ekawe kaj medicinskite pacienti). Vtor slu~aj e koga vistinskite korisnici ne se tie koi se planirani da gi po~ustvuvaat pridobivkite od programata ili pak koga programata imo lo{o definirani celi. Dobrostoe~kite farmeri moàt da bidat odu{eveni od programata za podr{ka na zemjodelieto, no taa }e bide neefektivna dokolku planiranite primateli bidat farmeri so niski primawa. Strategija na “Osvojuvawe / Privlekuvawe na korisnikot“ (kade interesite na korisnicite se stavat pred propi{anite interesi na drugite zasegnati stranki) e karakteristika na nekoi vladini programi {to ne se oceneti pozitivno. Na primer raboteweto na Dano~nata uprava moè da dobie pozitivni ocenki od dano~nite obvrznici bidejki ne e premnogu stroga vo sledewe na dano~nite celi.

Poradi seto ova, pri priznavaweto na golemoto zna~ewe na aspektite za kvalitet na realizacija na uslugata kako {to se navremenosta, dostapnosta, to~nosta i.t.n, ne treba da gi zanemarime i va`nite aspekti za uspe{nost na uslugite, odnosno efikasnosta ili namaluvaweto na tro{ocite i efektivnosta na programite. Ne velime deka inicijativite za kvalitet na uslugite {to gi sproveduvaat dràvite ~lenki na OECD, gi ignoriraat ovie aspekti na uspe{nosta. Naprotiv, vo slu~ajot na Gra ”anskata Deklaracija vo Obedinetoto Kralstvo kako element na celokupniot pristap za spravuvawe so uspe{nosta na uslugite e potencirana va`nosta na postignuvawe “vistinska vrednost za potro{eni pari“ i na obezbeduvawe usluga {to dano~nite obvrznici moàt da si ja dozvolat. Se odi do tamu inicijativite za standardi na uslugite da se tretiraat kako mo`nost za preispituvawe na postavenosta na opredeleni programi, proceduri i tro{oci na realizacija, zaedno so efektivnosta i namaluvaweto na tro{ocite. Vo bezmalku site dràvi inicijativite za kvalitet na uslugite vo najmala merka se „buxetski neutralni“ - ne vlijaat na buxetot, a vo oddelni slu~ai tie pretstavuvaat sredstvo preku koe se obezbeduvaat buxetski za{tedi. Tie ne se gledaat kako mo`nost javnite pretprijatija da dobijat dopolnitelni sredstva za podobruvawe na uslugite. (Iskustvoto vo nekoi dràvi, i pokraj toa, naloùva da se bide vnimatelen kako bi se izbegnale inicijativi za kvalitet na uslugite {to rezultiraat vo nepotrebno poka~uvawe na brojot i tro{ocite na manaxerskiot personal i tro{ok na personalot potreben za realizacijata na uslugite.)

34

Seto toa ja ilustrira kompleksnosta potrebna za balansirawe na elementite na kvalitetot na uslugata so ostanatite aspekti na uspe{nosta, kako i za obezbeduvawe neophodna isplatlivost imaj}i gi predvid interesite na javnosta vo celost, opredeleni interesni grupi i korisnicite. Komponentite na kvalitetot i nivnata vrska so ostanatite elementi na uspe{nosta moàt da se pretstavat na sledniot na~in:

Tabla 2. Balansirawe na komponentite na uspe{nosta - isplatlivosta

Vlez Komponenta na kvalitet

Izlez Rezultat / vlijanie (efekti vrz op{testvoto)

(Gledna to~ka: dano~ni odvrznici i kreatori na politika)

(Gledna to~ka: korisnik)

(Gledna to~ka: dobavuva~)

(Gledna to~ka: javnost / korisnik / kreator na politika / mo`no dobavuva~ / dano~en obvrznik)

Tro{oci Prvila / Regulativi Barawa za rezultati

Navremenost Obem Dostapnost Raspoloìvost To~nost Bezbednost Prijatnost i.t.n

Krajni uslugi / produkti A B V G D i.t.n

Efektivnost Soodvetnost - stepen na re{avewe na problemite: odgovara na barawata na korisnicite (zadovolstvo) i/ili re{ava socijalni ili drugi problemi

Izvor: OECD

Gornava tabela pokaùva deka e mo`no da postojat razli~ni celi za razli~ni komponenti na uspe{nosta vo zavisnost od toa kakva e celta na donesuva~ot na odlukata od gledna to~ka na obezbedeni rezultati i postignato vlijanie od uslugite, raspoloìvite resursi i mo`nata isplatlivost na opredeleni komponenti na kvalitetot. Kreatorot na politikata prvin treba da gi zeme predvid sakanite rezultati i vlijanija so cel da moè da odlu~i za soodvetnata kombinacija vlezovi, komponenti na kvalitetot i rezultati.

Moè da se zaklu~i deka (so rizik da se povtori o~iglednoto), i dokolku opredelena agencija gi postigne sopstvenite celi za kvlaitet na uslugata (kako {to se definirani vo vtorata kolona od gornata tabela) toa nema da bide dovolno kako merka za nejzinata celokupna uspe{nost.

Implikacijata od ovie pra{awa e deka korisnicite nemaat kakov bilo “posleden zbor” vo vrska so nivoto i tipot na uslugata, osven dokolku samite bidat vo mo`nost da gi pokrijat celokupnite tro{oci na uslugata, (vo nekoi sllu~ai moè da im se dade opcija za pla}awe na dopolnitelnite tro{oci za odredeleni doponitelni uslugi). So drugi zborovi, gledi{tata i interesite na

35

korisnicite ne se edinstvenite {to treba da se zemat predvid, bidejki tie prestavuvaat samo del od pove}eto zainteresirani stranki. Potrebno e da se postigne ramnoteà me|u gledi{tata na korisnikot i gledi{tata na ponuduva~ot i/ili vlasta, vo korist na pogeneralni interesni grupi kako {to se dano~nite obvrznici. Problemi i pra{awa

Dodeka konceptot na orijentacija kon korisnikot vo princip e jasen i ednostaven, kako i pove}eto raboti toj malku pote{ko se realizira vo praksa, no problemite ne se nenadminlivi. Postojat nekolku pra{awa {to baraat vnimatelni odgovori. Tie odgovori moàt da bidat kompleksni i zna~ajni vo zavisnost od uslugata na koja se odnesuvaat. Tuka spa|aat:

• Koj e korisnikot? Moè da se vklu~eni poveke zainteresirani stranki so svoi razli~ni interesi.

• Kolku vnimanie treba da obrneme na korisnicite? Do koj stepen korisnikot treba da go opredeli na~inot na koj se definiraat standardite, pr. na~inot na koj se meri uspe{nosta ili nivoto na ponudenata usluga?

• Koj zboruva vo ime na korisnikot (koj go predstavuva) ? Vo slu~ai koga moè da bide te{ko da se dobijat individualni mislewa za performansite.

• Kako treba da se konsultiraat korisnicite? Toa pokrenuva metodolo{ki pra{awa za dizajnirawe i interpretacija na pra{alnici i anketi.

• Dali postojat i zadolènija ili obvrski na stranata na korisnikot?

• Koi se implikaciite od odnosite me|u razli~nite nivoa na vlast za inicijativite za kvalitet na uslugite vodeni od razli~ni nivoa na vlasta? Dali e opravdano da se donesat nacionalni standardi i, ako e taka, vo koi slu~ai?

• Do koj stepen izborot na korisnikot, ili konkurencijata vo nudeweto uslugi, e integralen del na politikata za orijentacija kon korisnikot?

• Kako pottiknuvame i barame procesot na postavuvawe standardi za uslugite da vklu~uva fundamentalno preispituvawe na na~inot za realizacija na uslugite, namesto toj da se temeli vrz postoe~kiot na~in na koj se vr{at rabotite?

• Kako se spravuvaat vladinite agencii so o~ekuvawata na korisnicite? Vo ovoj kontekst, kako moàt da se razmenuvaat informacii za tro{ocite na uslugite?

Iskustvoto vo dràvite ~lenki pokaùva deka edna od glavnite pridobivki od inicijativite za kvalitet na uslugite preku barawe za definirawe na korisnicite i zasegnatite stranki, se reflektira vo nov pristap vo

36

praveweto i sodrìnata na vladinite programi i ostanatite vladini aktivnosti, ili pak vo potenciraweto na nivnata su{tinska osnova, a so toa i nivnata efektivnost. Na toj na~in na povr{ina isplivuvaat strate{kite pra{awa i, vo Amerikanska terminologija, im se ovozmoùva na javnite pretprijatija da se “obnovat”. Se javuvaat dva slu~aja {to baraat da se balansira me ”u razli~nite zasegnati stranki - koga vlasta sebe si se gleda kako korisnik i koga “javniot interes” dobiva prioritetno zn~ewe.

Dano~nata uprava moè da go ilustrira prviot slu~aj. Taa moè da gi gleda dano~nite obvrznici kako korisnici za koi saka da obezbedi “prijatelska” usuga davajki im to~ni informacii i procesirajki gi brgu nivnite prijavi, pretpostavuvajki deka tie se ~esni korisnici se dodeka ne se dokaè sprotivnoto. Od druga strana, pak, taa moè da ja gleda vlasta kako svoj glaven klient i da prezeme poaktivna uloga vo ostvaruvaweto na vladinite dano~ni celi, namesto prihodite od danoci da bidat rezultat na pasivnoto sledewe na realizacijata na dano~niot zakon. Vo praksa Dano~nata uprava gi prepoznava i vlasta i dano~nite obvrznici kako svoi korisnici, a balansot me ”u obata interesa se definira kako organizaciskata “kultura”. Sli~en e primerot kaj korisnicite na opredeleni beneficii, kade {to soodvetna agencija ocenuva dali nekoj ima pravo na dopolnitelni primawa i gi vr{i isplatite. Vo tie sli~ai e mo`na kultura na “favorizirawe” na primatelite preku so~ustvuvawe so nivnite problemi i veruvawe vo slu~ai koga ne postoi somnevawe. Od druga strana, mo`na e “stroga” kultura kon opredeluvawe na pravoto na koristewe na beneficiite i zastapuvawe na gledi{te {to kako glavna cel ima tro{oci na vlasta. Vo praksa, organizaciskata “kultura” se definira od organizacisko - pravniot mandat {to go ima institucijata, od drugite direktivi {to gi dobiva od vlasta kako i od sopstvenata korporativna ili strate{ka ramka za planirawe. Iznao|aweto vistinski balans ne e precizno definirano i predstavuva ume{nost na balansirawe na prioritetite so aktualnite uslovi i problemi.

Primer za vtoriot slu~aj e opredeluvawe na mestoto i ulogata na korisnicite na Zatvorskata programa. O~igledno e deka korisnicite na ovaa programa se javnosta (ili javniot interes) koja saka da bide za{titena od zatvorenicite i zatvorenicite so mo`nosta za nivna rehabilitacija. No do koj stepen i zatvorenicite moàt da bidat korisnici? Tie moàt da bidat ignorirani ili pak da bidat gledani kako zaedni~ki ili delumni korisnici. Vo zavisnost od toa za koj pristap }e se opredelime, se postavuvaat razli~ni programi ili programski celi. Vo obrazovnite programi korisnikot e: u~enikot (pretstavuvan od roditelite) ili

37

pazarot na trudot (pretstavuvan od rabotodava~ite), ili “op{testvoto” (javniot interes) ili pak site ovie? Vo vladinite regulativni programi, bez ogled dali korisnikot e “javniot interes” (koj nema jasno definiran pretstavnik, osven preku vlasta) ili pak korisnici se organizaciite i individualcite koi se regulirani, tie imaat opredeleni prava za toa kako so niv treba da se odnesuva vo programata, pr. so niv da se odnesuva u~tivo i ekspeditivno, bez sozdavawe dopolnitelni tro{oci?

Za da se bide siguren deka site aspekti na uspe{nosta na programata se zemeni predvid, vo praksa kako “korisnik” ili zasegnata stranka se gleda na sekoja individua ili grupa {to moè da gi po~ustvuva efektite od programata. Neizbeèn del na dizajnot na sekoja programa e ocenkata kako da se usoglasat interesite na edna grupa korisnici so interesite na drugata grupa.

Vo kolkava merka treba da bidat konsultirani korisnicite? Jasno e deka orientacijata kon korisnikot ne naveduva na konsultacija na korisnicite i zemawe predvid nivni gledi{ta, no pra{awe e do koj stepen? Za kakov tip usluga, od pogore spomenatite, se raboti? Korisnicite moàt da bidat pra{ani po pat na anketa koi aspekti im se najva`ni pri opredeluvaweto na tipot na uslugata i teìnata {to treba da se dade na oddelni aspekti od realizacijata na uslugata. No dali korisicite }e go imaat posledniot zbor? Korisnikot ne e direktno odgovoren za obezbeduvawe i preraspredelba na nedovolnite finansiski resursi za postignuvawe na celta na programata. Na primer, javnosta moè da misli deka vaèn aspekt na uslugata {to ja nudi policijata e nivnata prisutnost i vidlivost na ulicite. No ocenkata na samata policija, kako profesionalen ekspert, moè da bide deka toa ne e najisplatliviot na~in za koristewe na policijata so cel da se namali kriminalot. Finalnata odluka za opredeluvawe na najsoodvetnoto nivo i tipot na usluga e rabota na vlasta (koja gi pretstavuva dano~nite obvrznici), so isklu~ok vo situacii koga samiot korisnik gi pokriva tro{ocite na uslugata.

Nekoi ponuduva~i na uslugi predlagaat vnimatelnost pri konsultiraweto na korisnicite za da ne se podignat èlbite na nivo na potrebi samo poradi toa {to korisnicite sakaat ne{to. Nekoi duri mislat deka gledi{tata na korisnicite ~esto pati se promenlivi i nesigurni i gi kritikuvaat anketite {to go doznavaat misleweto na korisnicite poradi nezna~itelnata va`nost {to moè da se pridodade na odgovorite na postavenite pra{awa. Dvete gledi{ta ja demonstriraat èlbata da se namali vlijanieto od konsultirawe na korisnicite, a vo oddelni slu~ai e mo`no takviot odnos da se protolkuva i kako èlba za izbegnuvawe na odgovornosta. Me|utoa, toa ne e tipi~en pristap. Pove}eto ponuduva~i na uslugi i vlasti seriozno gi tretiraat konsultaciite so

38

korisnicite i se ubedeni deka tie davaat va`na i korisna informacija.

No i pokraj toa, toa {to se nudi na korisnikot vo site dràvi ~lenki se konsultacii namesto pravoto za donesuvawe odluki. Sekoga{ odlukata za izbor na prioriteti i nivo na usluga ja donesuva vlasta ili pak soodvetna institucija odgovorna za realizacijata na uslugata. Duri i vo slu~aj na sloboden konkurenten pazar {to koristi vau~eri, na vlasta i ostanuva da ja opredeli koli~inata i opsegot na takvite vau~eri. Konsultacijata so korisnicite igra va`na uloga pri sostojba na konkurenten pazar. Na primer, privatniot sektor gi anketira korisnicite za da si pomogne pri podobruvawe i razvoj na produktite.

Opredelbata za odreduvawe na nivoto na uslugata ili na kvalitetot na realizacijata na uslugata e kompleksno i va`no pra{awe. Kako {to be{e spomnato pogore, svoj udel ima misleweto na javnosta i baraweto na korisnicite, no odlukata prvenstveno }e bide donesena od vlasta ili od institucijata ponuduva~ na taa usluga. Taa odlukata moè da ima zna~itelni politi~ki i buxetski implikacii poradi {to e potrebno, pri nejzinoto donesuvawe, da se imaat predvid mo`nite politi~ki implikacii i site povrzani tro{oci. Na primer, ako vlasta dade vetuvawe deka vremeto na ~ekawe za operacija na srce vo javnite bolnici nema da bide podolgo od dva meseca, koi sî dopolnitelni resursi treba da se angaìraat vo zdravstveniot sektor, ili pak vo koi oblasti }e moraat da se namalat uslugite? Na ova pra{awe e te{ko vedna{ da se odgovori bidejki ne se vedna{ raspoloìvi to~nite informacii za tro{ocite. O~ekuvawata na korisnicite moàt da bidat ka~eni na povisoko nivo od opravdanoto, i moèbi }e bide potrebno da se raboti na nivnoto namaluvawe. Dokolku se imaat predvid politi~kite reperkusii pri namaluvaweto na dogovorenoto nivo na uslugite, preporaka e da se odi na postavuvawe poniski standardi {to moàt podocna da se podobruvaat so zgolemuvawe na iskustvoto i uspe{nosta / izvedbata.

Se postavuva pra{awe, kolkava sloboda treba da imaat javnite pretprijatija vo donesuvaweto odluki za nivoto i tipot na uslugite vo sporedba so odlukite {to se donesuvaat od centralnata vlast. Preporakata e, centralnata vlast da gi nosi strate{kite odluki {to vklu~uvaat koristewe pogolemi resursi, a ostanatite odluki da se donesuvaat od samite agencii, imaj}i go predvid nivniot postojan kontakt so korisnicite. Se postavuva i pra{aweto za nivoto na upravuvawe i odlu~uvawe vo javnite pretprijatija i za nivoto na obezbedena diskrecija na operatovniot personal vo procesot pri odlu~uvawe za tipot i obemot na uslugite {to treba da ispora~aat. Vo dràvite ~lenki kreatorite na politikata na uslugite obezbeduvaat razli~ni nivoa na avtonomija vo vrska so realizatorite na javni uslugi.

39

Oddelni dràvi sogledale deka e korisno da se ima jasno odvojuvawe na odlukite: odluki za politikata vo vrska so toa {to treba da bide obezbedeno so konkretnata usluga (tie odluki se donesuvaat od kreatorite na politikata i go utvrduvaat posakuvaniot rezultat od uslugata), i menaxerski odluki {to se odnesuvaat na na~inot na realizacijata na konkretnata usluga ({to se donesuvaat od samiot realizator).

Dokolku ne e mo`no direktno da se konsultiraat site kategorii korisnici preku anketi i sli~ni metodi, koi se mo`nostite i nivnite èlbi da bidat zemeni predvid? Kako moème da se obezbedime deka se konsultirani "vistinskite lu|e"? Kakvo vnimanie treba da im se dade na razli~nite grupi potro{uva~i? Dali tie treba da se gledaat kako pretstavnici na korisnicite ili kako pretstavnici na “ekstremni” gledi{ta? Dali mentalno retardiranite korisnici se soodvetno pretstaveni preku svoite semejstva ili od socijalni rabotnici? Vo nekolku dràvi formirani se Odbori na korisnici so cel da obezbedat da se slu{ne ” glasot na korisnicite” pri donesuvaweto odluki na institucionalno nivo, pr. za opredeleni u~ili{ta i bolnici. Alternativno, moè da se formiraat sovetodavni odbori ili komisii. Kaj nekoi ponuduva~i na uslugi prisutna e nedoverba i skepsa kon ulogata na sovetodavnite odbori i nivniot korisen pridones vo donesuvaweto odluki povrzani so uslugite.

Iskustvata na dràvite ~lenki ukaùvaat deka ne postojat jasni, definitivni odgovori na postavenite pra{awa vo vrska so toa kako da se dobie misleweto na korisnicite.

Korisnicite moàt da bidat konsultirani na nekolku na~ini. Mo`na forma se standardni anketi na korisnicite, pri {to mora da se koristi soodvetna metodologija za dizajnirawe i analiza na anketite dokolku treba da se dobije validen zaklu~ok. Mo`no e so anketata da se zgolemat o~ekuvawata na korisnicite, dokolku istite se pra{uvaat dali se zadovolni od opredelena usluga. Vo praksa e mo`no korisnicite da ne obrnale dovolno vnimanie na nekoe pra{awe {to se postavuva vo anketata ili ne go smetale za dovolno va`no. Korisno e pred da bidat anketirani da im se naso~i vnimanieto na ne{to za {to dotoga{ ne razmisluvale. Od druga strana pak, anketata moè da pretstavuva na~in za iskaùvawe na nezadovolstvoto {to ve}e postoi vo nivnite glavi. Do nekoj stepen toa }e zavisi od koristewe soodvetna metodologija.

Mo`nosta korisnicite na uslugi da davaat svoi zabele{ki i svoi sugestii se smeta za korisen izvor na informacii, kako {to ke vidime podocna.

Me|utoa, nekoi ponuduva~i mislat deka najkorisnite informacii se obezbeduvaat so kontinuiran dialog i kontakt na nivnite vraboteni so korisnicite na nivnite

40

uslugi. Na toj na~in se osoznava direktnata reakcija na korisnicite vedna{ po konsumiraweto na uslugata. Mnogu e va`no takvata informacija brgu i to~no da se prenese od vrabotenite koi imaat kontakt so korisnicite i do menaxmentot na organizacijata. Vo nekoi inicijativi za kvalitet na uslugite relativno e zapostaven ovoj izvor za dobivawe direktni informacii od korisnikot.

Pove}eto vladi razbiraat deka standardite za uslugite ne gi vklu~uvaat samo pravata na korisnikot tuku vklu~uvaat i zadolènija za korisnikot. Na~inot na koj e toa opfateno se razlikuva me|u dràvite, delumno reflektirajki gi razli~nite pravni i politi~ki tradicii {to se odnesuvaat na vrskata me|u gra|anite i dràvata. Nekoi od formalite deklaracii (pr. Belgija) zadolènijata gi definira eksplicitno. Generalno e prifaten stavot deka korisnicite ne treba da ja zloupotrebuvaat ili naprazno tro{at uslugata i deka tie treba me ” u sebe da si pomognat, najmnogu {to moàt, vo donesuvaweto na svoite odluki. Na primer Vladinata agnecija - Zavod za vrabotuvawe, moè da obezbeduva informacii za vrabotuvawe, no korisnikot ima zadolènie da ja oceni i iskoristi informacijata, namesto da o~ekuva agencijata da donese odluka vo negovo ime. Isto taka vo mnogu dràvi e utvrdena formalna obvrska za takvite korisnici - nevrabotenite da posetuvaat obuka i kursevi za intervjuirawe i da odat na intervjua za rabota koga toa od niv se bara. Vo primerot na Upravata za javni prihodi, taa moè da ja poednostavi dano~nata administracija i da gi napravi formularite ednostavni za koristewe dodeka dano~niot obvrznik ima zadolènie soodvetno da se zapoznae so zakonot za danoci ili pak so barawata za ostvaruvawe na povratok. Toj treba da napravi razumen napor za da razbere {to se bara od nego. Opredelba na dano~nata uprava, kako i na ostanatie agencii-dava~i na uslugi, e kolku detalni soveti treba da im dadat na svoite korisnici pred da gi upatat kon profesionalnite sovetnici. Toa e odluka za tipot i nivoto na uslugata {to }e bide ponudena.

Pra{aweto, dali korisnikot e samo pasiven primatel na uslugata, se javuva vo opredeleni slu~ai koga korisnikot se javuva vo uloga na “~ist” kupuva~, kupuvajki javna usluga preku sistem na vau~eri. Vo nekoi dràvi se misli deka vau~erskiot sistem moè da go pottikne korisnikot da bide pasiven korisnik na uslugite, namesto da bide vklu~en vo podobruvawe na uspe{nosta na javnite pretprijatija. Na primer, nekoi dràvi mislat deka vklu~uvaweto na roditelite vo podobruvawe na lokalnoto u~ili{te i odgovornosta da se napravi toa da raboti podobro, moè da bide namaleno so koristeweto na vau~erskiot sistem. Ako roditelite moàt da biraat vo koe u~ili{te }e go dadat svoeto dete koristejki gi vau~erite, tie moàt da pomislat deka celata odgovornost za kvalitetot na uslugata pa|a na u~ili{tata kako

41

ponuduva~i {to sakaat da privle~at korisnici. Povtorno toa e pra{awe na balans. Poèlni se informacii od korisnikot kako i negovo vklu~uvawe, no toj ne bi trebalo da e odgovoren za kvalitetot na uslugata.

Vo pove}e dràvi ~lenki na OECD, isporakata na javnite uslugi do korisnicite naj~esto e aktivnost na lokalnata ili regionalnata vlast namesto na celtralnata vlast. Taka na primer vo Nordiskite dràvi i vo Obedinetoto Kralstvo, obrazovanieto, zdravstvoto i pove}eto drugi socijalni uslugi se pokrieni od lokalnite vlasti. Standardite za uslugi vo ovie slu~ai moàt da istaknat pra{awa za odnost me|u nacionalnata i lokalnata vlast i da sozdadat tenzii me|u dolgogodi{nite tradicii na unitranata vlast na edna strana i na lokalnata avtonomija na druga strana. Do koj stepen treba da ima lokalna avtonomija vo postavuvawe na nivoata na usluga, specijalno vo slu~aj koga uslugite se vo golema merka finansirani od lokalnite dava~ki i drugi lokalni javni prihodi? Do koj stepen moè centralnata vlast da saka da vospostavi razumna ednakvost vo uslugite niz celata dràva i so koj mehanizam? Pristapite se razlikuvaat, od silna lokalna avtonomija kako vo Finska (kade e predloèno da ne se dozvoli me{awe na centralnata vlast vo odgovornosta za javnite prihodi i uslugi) do Danska kade e prisutno centralisti~ko gledawe. Dodeka vo pove}eto dràvi lokalnite vlasti razvivaat svoi pristapi kon inicijativite za kvalitet na uslugi, vo Obedinetoto Kralstvo centralnata vlast so lokalnite deklaracii ima definirano pravila za izvestuvawe za kvalitetot na uslugite i za drugite informacii za uspe{nosta. Vo [vedska, Danska i vo Obedinetoto Kralstvo objavuvaweto na komparativnite nivoa i indikatori za efikasnost im pomaga na lokalnite vlasti i na gra|anite vo donesuvawe odluki za komparativnite nivoa na usluga i tro{oci i za evaluacija na uspe{nosta.

Pra{aweto za razlikite vo lokalnite standardi na realizacija na uslugite nasproti uniformiranosta preku nacionalnite standardi e prisutna dilema vo dostavuvaweto na nacionalnite vladini uslugi. Mnogu dràvi prifatija deka e neophodno postoeweto na lokalni razliki vo nivoata na uslugite kako odraz na ponudenata cena i drugi faktori, no samo vo opredeleni parametri t.e. postoi generalno pravilo za razumna ednakvost na nivoata na uslugata, bez ogled kade ìveat lu|eto.

Stepenot do koj konkurencijata vo nudeweto uslugi, a so toa i pravoto korisnikot da izbira ponuduva~, treba da e sostaven del na inicijativite za standardi na uslugi, e pra{awe po koe dràvite ~lenki na OECD imaat razli~ni mislewa. Iako generalno e prifatena vrednosta na konkurencijata za stimulirawe i kontinuirano podobruvawe na izvedbata na uslugite, nekoi dràvi se zagrièni od drugi posledici, kako {to se mo`nosta za zgolemena neednakvost na korisnicite i namaluvaweto na

42

ulogata na javnite pretprijatija. Konkurencijata e klu~na komponenta na Gra|anskata Deklaracija vo Obedinetoto Kralstvo me ”utoa, taa ne e mnogu favorizirana vo dràvite so social-demokratska vlast kako {to e primer so nekoi Nordiski dràvi. Tie mislat deka sloboden izbor socijalni ustanovi, u~ili{ta i bolnici, osobeno ako e prosleden so sistem na participacija / vau~erski sistem, moè da dovede do neprifatlivi neednakvosti. I pokraj toa bezmalku vo site dràvi postoi prifa}awe na opredeleno pravo na izbor vo obrazovanieto ili zdravstvenite uslugi, osobeno vo slu~aj koga javnite pretprijatija ne se vo mo`nost da ponudat barano nivo na usluga. Generalno e prifatena opredelbata deka tamu kade {to nema mo`nost za izbor postoi pogolema potreba od nadvore{en nadzor ili inspekcija na javnite pretprijatija so cel da se sledi nivnata uspe{nost, a potrebni se i kontinuirani konsultacii so korisnicite.

Nekoi vlasti im dozvoluvaat na korisnicite sloboden izbor na usluga, kako na primer, vo koja bolnica sakaat da im se izvr{i hirur{ka itervencija. Vo nekoi slu~ai ovoj pristap predizvikal zatvorawe na opredeleni bolnici poradi nemawe dovolno pacijenti/korisnici. Mo`nosta za sloboden izbor na uslugata od ovoj vid vklu~uva golem broj dopolnitelni pra{awa, kako {to se tro{ocite za prenesuvawe pacienti od edna bolnica vo druga, tro{ocite za premestuvawe na zdravstvenata ifrastruktura (namaluvawe ili zatvorawe oddelni bolnici i pro{iruvawe na drugi). Nekoi dràvi {to ovozmoùvaat vakov izbor, implikaciite od pojavenite posledici na nedovolen broj korisnici ne gi re{avaat so zatvorawe na instituciite, tuku gi tretiraat kako signali deka treba da se popravi uspe{nosta ili atraktivnosta na tie institucii.

Vtor aspekt na izborot e mo`nosta da se izbere najsoodvetna usluga od ponudeniot izbor/ opseg na uslugi. Toa moè da se podobri dokolku se dade mo`nost za izbor me|u pove}e ponuduva~i, no podednakvo kvaliteten izbor moè da ponudi i monopolisti~ki ponuduva~. Mo`nosta da se izbere od ponudeniot opseg uslugi e aspekt na soodvetnosta na uslugite kako {to be{e objasneto predhodno.

Pri postavuvawe na standardite za uslugite dobro e da se iskoristi mo`nosta za reocenka na na~inot na koj se dostavuvaat uslugite so cel da se utvrdi dali nivnata realizacija moè da se podobri i/ili dali nivnite tro{oci moè da se namalat. Metodologijata prepora~uva vo reocenkata da se po~ne od baranite idni rezultati i da se odi nanazad, za da se vidi koi resursi se potrebni za da se postignat tie rezultati - neuslovuvano od postojnite procesi i metodi. Cel na reocenkata e podobruvawe na efikasnosta, taa ne smee da se zadrì samo na celite {to pretpostavuvaat “rabotewe kako i voobi~aeno/dosega”. Reocenkata e del od reinèneringot na

43

procesite {to treba redovno da se pravi vo site javni pretprijatija. Metodologijata isto taka go vklu~uva i pra{aweto za toa kolku se mo`ni dogovorenite standardi ili postavenite celi, kako i nivoto na posakuvanoto podobruvawe {to treba da se inkorporira vo celta. Reinìneringot, preku postavuawe na “tesna” ili ”te{ka” cel, no ednovremeno i realna, e eden od na~inite za stimulirawe na podobruvawe na uspe{nosta.

Alatkata {to moè da se koristi za podobruvawe na uspe{nosta e Celosno Upravuvawe so Kvalitet (Total Quality Management - TQM). TQM se fokusira na kontinuirana evalucacija i podobruvawe na site procesi vo organizacijata od aspekt na nivniot pridones kon uspe{nosta. Faktot deka TQM gi pokriva site operacii i site aspekti na uspe{nosta vklu~uvajki gi i internite, ne treba da se gleda kako izedna~uvawe so kvalitetot na uslugata. Postojat ~etiri generalni principi na TQM pristapot {to odogovaraat za site organizacii i toa se: razbirawe i presretnuvawe na barawata na klientite (krucijalen element); sekoj vo organizacijata e odgovoren za kvalitet; vrabotenite vo organizacijata treba da se tretiraat kako “korisnici” (od drugite slu`bi) i potragata po kvalitet e beskone~en proces.

Srodna alatka za podobruvawe na kvalitetot na uslugata e sertifikacija po standardi za kvalitet na uslugi, kako {to se ISO 9000 serijata standardi i drugi sli~ni. Prednosta na sertifikacijata e deka nadvore{na, neutralna strana gi postavuva barawata za sistemot za upravuawe so kvalitet na organizacijata i go sledi pridrùvaweto kon barawata i so toa mu dava kredibilitet na sistemot vo celost. Vakvata akreditacija ~esto se koristi za marketing na uslugata od strana na organizacijata-dostavuva~ na uslugi.

Kako rezime, alatkite za podobruvawe na kvalitetot na uslugite vklu~uvaat:

• Konkurencija: korisnikot gi iskaùva svoite potrebi preku stepen na sloboden izbor - organizacijata treba da odgovori ako saka da preìvee.

• Celosno upravuvawe so kvalitet (TQM): se fokusira na site aspekti na kvalitetot na proizvodstvo i dostavuvawe usluga ili produkt.

• Reinènering na delovnite procesi (BPR): se fokusira na inovacii vo procesot i namaluvawe na tro{ocite pri utvrduvaweto na standardite za kvalitet.

• Decentralizacija / devolucija na donesuvawe odluki: se fokusira na ponuduva~ot na usluga na kogo mu se dava mo} za donesuvawe odluki po pra{awa na upravuvawe so uslugite zasnovaj}i se na

44

veruvaweto deka stepenot na avtonomija ja podobruva uspe{nosta.

• Razgrani~uvawe na funkciite za isporaka na uslugi od politikata.

• Eksperimentirawe so novi metodi za isporaka na uslugi t.e. pilot proekti.

Site navedeni alatki imaat svoi prednosti i ograni~uvawa vo zavisnost od uslugata za koja stanuva zbor, strukturniot, organizaciskiot i politi~kiot kontekst vo koj taa se koristi, i znaeweto istite da se adaptiraat na specifi~nite okolnosti. Uprauvawe so uspe{nosta

Vo ramkite na inicijativite za kvalitet na uslugite se postavuvaat slednite dve pra{awa za upravuvaweto so uspe{nosta :

• Kako da go merime i ocenuvame vistinskoto nivo na uspe{nosta?

• Kako da napravime vistinskoto nivo na uspe{nosta da zna~i ne{to za korisnikot i kako da obezbedime negovo kontinuirano podobruvawe?

Dvete pra{awa se pova`ni za upravuvawe na uspe{nosta pove}e otkolku za standardite za dostavuvawe na uslugi. Pri nivnoto re{avawe treba da se prepoznaat i imaat predvid ograni~uvawata na merkite na uspe{nosta.

Postojat nekolku generalni problemi pri upravuvawe so uspe{nosta. Za po~etok, nekoi aspekti od kvalitetot na uslugata moàt da bidat vo konflikt poradi {to se javuva potreba od nivno usoglasuvawe (pr. povisoko nivo na usluga moè da zna~i pogolemi tro{oci). Mo`no re{enie e da se predvidi soodvetna rezerva (pr. kaj voznite redovi da se dade pove}e vreme otkolku {to e potrebno vo postavuvawe na standardot za nekoja vozna linija za vozot poretko da docni, iako ~esto pati bi doa|al pred vreme). Celite iskaàni kako minimalni standardi (pr. site operacii na srce moraat da se izvr{at vo rok od dva meseca), moàt da se postignat po cena na zgolemuvawe na vremeto na ~ekawe za taa usluga ili za drugi uslugi. Kako pra{awe moè da se postavi, dali se meri vistinskata rabota. Na primer, goleminata na redot na ~ekawe za opredelena usluga moè da e nesoodvetna merka za ocenka na nezadovolenata pobaruva~ka. Tamu moèbi ne se vklu~eni site korisnici koi imaat potreba od taa usluga od ednostavna pri~ina {to ne bile informirani za svoite prava. Drugata dilema povrzana so mereweto na uspe{nosta vo javnite pretprijatija e podednakvo aktuelna. Taka na primer, merkite na uspe{nosta ne treba da se premnogu komplicirani, me ”utoa treba da gi pokrivaat site va`ni aspekti na kvalitetot na uslugata. Ne smee da bide zanemareno utvrduvaweto na pri~insko-posledi~nite odnosi (pr. dobra uspe{nost nemora da e

45

rezultat na dobro upravuvawe i slaba uspe{nost nemora da e rezultat na lo{o upravuvawe, moè da bidat vklu~eni i drugu faktori vo igrata). Od tie pri~ini e potrebno da se definira paket indikatori za uspe{nosta {to }e gi vklu~i i zaemnite odnosi me|u razli~nite indikatori i koj }e pretstavuva osnova ili reper spored koj }e se meri uspe{nosta. Nekoi merki za uspe{nost se poobjektivni vo smisla deka se polesni za merewe i sporedba, {to moè da gi napravi da bidat povlijatelni i pokraj toa {to ne reflektiraat na pozna~ajni aspekti od kvalitetot na uslugi.

Informaciite za uspe{nost treba da se koristat na konstruktiven na~in vo funkcija na nejzino podobruvawe, a ne samo za utvrduvawe na vinovnikot vo slu~aj na slaba uspe{nost. Rezultatite na uspe{nosta treba da predstavuvaat po~etok na dialogot za nivoto na uspe{nosta {to sakame da ja postigneme.

Vo dràvite ~lenki na OECD postoi generalen koncenzus deka mereweto na uspe{nosta moè da obezbedi korisni informacii, no koga se raboti za Javnite pretprijatija mereweto na uspe{nosta na javnite uslugi seu{te treba da se razviva za da gi opfati i pokompleksnite aspekti na uspe{nosta. Postoi koncenzus deka treba da se raboti na razvivawe dobri, sigurni merki na uspe{nosta i na paketi merki za uspe{nosta {to }e gi pokrivaat najrelevantnite komponenti na oddelnite uslugi.

Treba da se imaat predvid pote{kotiite pri razvivawe dobri indikatori za uspe{nosta (specijalno ako sakame da obezbedime da bidat opfateni site relevantni aspekti na uspe{nosta, no vo isto vreme mereweto na uspe{nosta da ne bide premnogu kompleksno) i poznat e faktot deka fokusirawe vrz oddelni indikatori vo nekoi slu~ai moè nesakano da go namali dijalogot za celite na uslugata i uspe{nosta (pr. fokusirawe samo vrz rezultati od ispiti kako indikator za kvalitetot na obrazovanieto). Vo taa funkcija nekolku dràvi (pr. Danska) kako indikator za merkata na uspe{nost pogolemo zna~ewe dava na anketite na korisnicite za nivoto na nivnoto zadovolstvo od uslugata, otkolku na formalnite indikatori. Navistina, vo nekoi slu~ai postignuvaweto dadeno nivo na zadovolstvo na korisnicite e postaveno kako indikator na uspe{nosta. Toj indikator e ocenuvan preku sporedba so prethodnoto nivo na zadovolstvo, ili pak so nivoto na zadovolstvo od drugi agencii. Anektite na korisnicite moàt da obezbedat proverka na indikatorite za uspe{nosta pr. Proverka dali zgolemenata efikasnost vo donesuvawe odluki e na {teta na kvalitetot na donesenite odluki. Me|utoa, kako {to kaàvme prethodno, nema univarzalna soglasnost za vrednosta na vakvite anketi. Nekoi organizacii mislewata na korisnicite, {to se sobiraat preku vakvite anketi, gi gledaat kako subjektivni i nesigurni. Isto taka se zabeleùva deka

46

ponekoga{ vo anketite se postavuvaat pogre{ni pra{awa. Sepak, toa e pra{awe na adekvatna upotreba na soodvetna metodologija za sodrìna, dizajn i evaluacija na anketite.

I pokraj pote{kotiite pri merewe na zadovolstvoto na korisnicite postoi generalna soglasnost deka e potreben dijalog so korisnicite i oti anketiraweto na korisnicite e dobar na~in za dobivawe informacii za nivnite potrebi i èlbi. Treba detalno da se ispita metodologijata na anketiraweto i da se prepoznaat mo`nite ograni~uvawa.

Gledano od perspektiva na korisnikot vo praksa se koristat i drugi metodi za merewe na kvalitetot na uslugata. Eden od prifatenite metodi e da se ima grupa eksperti za opredelena problematika koi izvestuvaat za nivoto na kvalitetot na uslugite sporedeni so dogovorenite indikatori za kvalitet (ocenkite se temelat vrz intervjua so vrabotenite i so korisnicite) Nekoi javni pretprijatija vo Obedinetoto Kralstvo eksperimentiraat so pristapot takanare~en “misteriozen kupuva~” kade {to grupa ispituva~i ja testiraat uslugata prepravajki se kako korisnici. Ovoj metod treba da se sproveduva so golemo vnimanie bidej}i bara od u~esnicite da go prekr{at zakonot vo tehni~ka smisla na zborot.

Vo okolnosti koga javnoto mislewe i percepcijata na korisnicite se vaèn element vo mereweto na uspe{nosta, pr. koga toa e prioriteten element na celite na organizacijata, treba da se vnimava da ne se slu~at nefunkcionalni posledici. Na primer javnoto pretprijatie moè da se opredeli za zna~itelni marketing i promotivni aktivnosti za da si go podobri rejtingot kaj javnosta i korisnicite. Ovie aktivnosti moàt da angaìraat golem del od energijata na organizacijata namesto taa da se stavi vo funkcija na podobruvaweto na uslugata za korisnicite. Javnoto pretprijatije moè da manipulira so odobruvaweto od strana na javnosta i korisnicite za da se za{titi sebesi i svoite programi, namesto da ja podobri realizacijata na uslugite. Od strana na vladini tela i nadvore{ni agencii za nadzor / revizija treba da se razivijat metodi za pravilno ocenuvawe na tvrdewata za uspe{nosta (razgrani~uvajki vistini i manipulacii).

Uspe{nosta vo realizacijata na uslugite, kako i drugite aspekti na uspe{nosta, vklu~uva izvestuvawe za rezultati sporedeni so postaveni celi kako na~in da se motiviraat ponuduva~ite na uslugi da bidat se pouspe{ni. Toa isto taka moè da vklu~uva i eden drug aspekt na upravuvawe so uspe{nosta - eksteren nadzor / revizija ili formirawe inspektorati za proverka i potvrduvawe na informaciite za uspe{nosta (kao Inspektoratot za U~ili{ta i Zatvori vo Obedinetoto Kralstvo i Reviziska agencija za obrazovanie vo Nov Zenland). Ovoj pristap e mo{ne vaèn koga javnoto pretprijatie ima “fakti~ki monopol” vrz realizacijata na uslugata, a e vaèn i za

47

na~inot kako se meri uspe{nosta na uslugata. Vo nekolku dràvi se baraat nezavisni revizii na dadenata informacija za uspe{nosta (Finska, [vedska, Nov Zenland, lokalna vlast vo Obedinetoto Kralstvo). Toa e mnogu va`no vo situacii koga ne postoi konkurencija vo realizacijata na uslugite. Sporedbata (benchmarking) na uspe{nosta na javnite pretprijatija, kako vo vrska so prehodnata uspe{nost, taka i so uspe{nosta na drugite srodni organizacii/agencii, moè da e vaèn izvor na pritisok za podobruvawe na uspe{nosta.

Izvestuvaweto za merkite i indikatorite za uspe{nosta vklu~uva pra{awa kako {to se: Za {to treba da se izvestuva i Koj treba da bide izvestuvan? Koj treba da e “sopstvenik” na izvestuvaweto? Vo kakva forma treba da e izvestuvaweto? Razli~na informacija za uspe{nosta moè da e interesna za razli~ni korisnici. Slednava lista razgrani~uva tipovi informacii za uspe{nosta:

• Korisni~ka informacija: toa e informacija {to mu ovozmoùva na korisnikot da go oceni sostavot, koli~inata i kvalitetot na uslugata i ako e mo`no da napravi izbor.

• Menaxerska iformacija: ovaa informacija e relevantna samo za iternoto rakovodewe - menaxmentot na javnoto pretprijatie i obezbeduva osnova za korektivna akcija vo odnos na procesite na proizvodstvo, vlezovite i.t.n.

• Naveduva~ka informacija: ovaa infomacija mu ovozmoùva na kreatorot na politikata da gi oceni rezultatite i vlijanieto na realiziranata uslugata so cel da predloì mo`ni promeni vo politikata i programite.

Izvestuvaweto e pra{awe na efektivno komunicirawe i presretnuvawe na potrebata za informacii na celnite grupi {to se definirani pogore. Informaciite za uspe{nosta treba da se dobro naso~eni, pregledni, precizni, koncizni i formulirani na jasen i direkten jazik.

Kako na uspe{nosta da i se obezbedi vistinsko mesto? Eden od mo`nite mehanizmi se pismenite dogovori za uspe{nost ili usluga ({to generalno go pokrivaat aspektot na uspe{nosta koj e po{irok od samiot kvalitet na uslugata). So tie dogovori e mo`no i definirawe na finansiskite kazni za javnoto pretprijatie dokolu uspe{nosta ne go postigne baraniot standard, pr. nadomestuvawe na korisnicite dokolku vozot docni. Moàt da se implementiraat i bonusi za rakovoditelite koi se povrzani so uspe{nosta. Javnoto priznavawe preku javni pofalbi, nagradi i sertifikati, podednakvo moè da gi motivira vrabotenite i e ~esta praksa vo dràvite ~lenki. Vo mnogu dràvi obezbedubawe va`nost na uspe{nosta e del od sevkupnoto upravuvawe so realizacijata na dogovorot za uspe{nost {to se potpi{uva

48

megu javnite pretprijatija i ministrite. Publikuvaweto na rezultatite od sporedbata na uspe{nosta (benchmarking) moè samo po sebe da i dade va`nost na uspe{nosta bidejki profesionalniot status ~esto pati e klu~na grià na dràvnite slu`benici. Vo site slu~ai e potrebno da se obrne vnimanie na razli~nite aspekti na uspe{nosta dokolku se saka vakvite mehanizmi da rabotat efektivno, zemajki predvid deka kvalitetot na uslugata ili uspe{nosta na realizacijata ne gi pokriva site aspekti na uspe{nosta.

Vo nekoi dràvi ~lenki nedostasuvaat nekoi aspekti vo lanecot na upravuvaweto so uspe{nosta (od koi kvalitetot na uslugata e samo eden del). Tie gi vklu~uvaat pra{awata spomnati pogore, kako i:

• kako i od kogo treba da se sproveduva monitoringot na uspe{nosta, ocenkata na pokaànata uspe{nost i odlu~uvaweto za korektivnite akcii;

• preduslovi za nazna~uvawe na individualna orgovornost za uspe{nosta ;

• soodvetni motivacii (nagradi i sankcii) za razli~ni nivoa na uspe{nosta i do koj stepen postojnite motivacii moàt da bidat korisni ili stanuvaat kontraproduktivni;

• dinamika na javnoto izvestuvawe za pregled na uspe{nosta;

• promenetata uloga na eksternata revizija za fokusirawe vrz rezultatite namesto vrz vlezovite;

• finansiski (buxetni) posledici za nedovolna uspe{nost;

• znaewe i èlba na izbranite pretstavnici za spravuvawe so pra{awata za uspe{nosta.

Nekolku dràvi ~lenki za voveduvawe na inicijativite za kvalitet na uslugi go koristat pristapot “od gore nadolu” i posvetuvaat nedovolno vnimanie na toa kako se obu~eni i motivirani vrabotenite koi imaat kontakt so korisnicite za da dadat podobar kvalitet na uslugata. Inicijativite za kvalitet na uslugite prepora~uvaat podobar status i profesionalizam za ovie vraboteni i poradi toa, vo princip, i zgolemeni li~ni primawa- nadomestok. Tie isto taka moàt da vklu~at i pogolema diskrecija vo donesuvaweto na odlukite na tie vraboteni i zgolemuvawe na ve{tinite kako bi moèle da izvr{uvaat po{irok opfat zada~i. Inicijativite za kvalitet moàt da predizvikaat obezbeduvawe podobreni fizi~ki uslovi za rabota povrzani so podobruvawe na fizi~kiot izgled i kontakt na javnite kancelarii. Isto taka moàt da predizvikaat i promeni vrzani so fleksibilnost na rabotnoto vreme. Tie moàt da bidat va`ni faktori za motivirawe na vrabotenite. Me|utoa, ne treba da se o~ekuva deka site tekovni vraboteni }e gi prifatat vakvite promeni. Za navistina da se podobri uspe{nosta

49

potrebni se jasni signali i motivacii od strana na rakovodstvoto vo javnite pretprijatija.

Posledno, no ne i najmalku zna~ajno vo sistemot za upravuvawe so uspe{nosta e pravoto na àlba i nadomestok. Vo orijentacijata kon korisnicite na uslugi osnovna opredelba e postoewe formalen mehanizam za re{avawe na àlbite, kako i mo`nosta za nadomestok. Francija ima vospostaven sistem na “posrednici - mediateurs” koi gi prezemaat àlbite vo vrska so javnite uslugi (kako {to imaat i pove}eto Nordiski dràvi preku “Ombudsman” sistemot). Tie do nekoj stepen gi pokrivaat àlbite na administrativnite odluki ili na ostvaruvaweto na zagarantiranite prava i ne se fokusiraat na àlbi za kvalitetot na ponudenite uslugi. Vo nekoi dràvi se vospostaveni centralni proceduri za spravuvawe so àlbite od korisnicite na javnite uslugi, pr. Rabotnata Grupa na Gra|anskata deklaracija vo Obedinetoto Kralstvo. Obedinetoto Kralstvo gi ima postaveno slednive generalni kriteriumi za kvalitet na sistemot na àlbi: da bide pristapen i razbirliv, da dava efektiven odgovor i da e primenliv vo relevantni siotuacii. Pra{awe na politika e dali nadomestokot treba da vklu~uva samo izvinuvawe ili i finansiska kompenzacija. Toa treba da se odredi pri dizajniraweto na koja bilo inicijativa za kvalitet na uslugi.

Drugo e pra{aweto kakov treba da bide nadomestokot. Kaj nekoi uslugi moè da e soodvetna finansiska kompenzacija, pr. klientot ima finasiska zaguba ili izgubeno vreme. Finansiskata kompenzacija moè da bide podednakvo soodvetna kako kazna za javnoto pretprijatie i so toa da pretstavuva motivacija za podobra uspe{nost. Finansiskata kompenzacija na kraj moè da bide lo{a za korisnicite dokolku javnoto pretprijatie koristi pogolem del od buxetot na finansiska kompenzacija namesto na samite uslugi. Vo drugi slu~ai moè da bide dovolno da se dokaè deka javnoto pretprijatie u~i od gre{kite ili od neuspe{nosta i deka prezema soodvetni korektivni akcii. Nadomestokot gi vklu~uva i kratkoro~nite potrebi na klientite za dobivawe o{teta i dolgoro~nite potrebi na organizacijata za u~ewe od svoite gre{ki.

Nivoto na opravdani àlbi e vaèn aspekt na uspe{nosta. Se razbira deka zadovolstvoto na korisnicite ne se meri samo so brojot na podnesenite àlbi. Mnogu nezadovolni korisnici ne se àlat,a golem broj àlbi moàt da se javat i poradi samiot sistem za nivno podnesuvawe. Poradi toa vo pove}e dràvi anketiraweto na korisnicite e mnogu va`no. Isto taka e va`no javnite pretprijatija da ja koristat na konstruktiven na~in kritikata {to se dobiva od àlbite za podobruvawe na uspe{nosta vo dostavuvawe na uslugata. Vo mnogu slu~ai àlbite se izvor na informacii za toa {to mislat korisnicite deka e va`no vo isporakata na dadenata usluga. Pove}eto dràvi ~lenki gi koristat iskustvata od

50

privatniot sektor vo pristapot za spravuvawe so àlbite od korisnicite. Zaklu~ok

Za vladi {to se deklariraat deka odgovaraat na baraweta na gra|anite, od fundamentalna va`nost e podobruvaweto na kvalitetot na uslugite. Paralelno so ostanatite aspekti na upravuvawe so uspe{nosta vo javnite pretprijatija treba realno da ja sogledaat kompleksnosta na postavuvaweto i koristeweto na celite za uspe{nosta, so osobena naglaska vrz stepenot do koj i kako treba da bide konsultiran korisnikot. Vo tie napori ne smee da se zanemari razbiraweto deka podobruvaweto na efektivnosta i efikasnosta, kako i unapreduvaweto na standardite za realizacija na uslugite, se isto tolku va`ni. Poèlno e tie da bidat inkorporirani vo inicijativata za podobruvawe na uspe{nosta na uslugite.

Vistinskiot test na inicijativite za kvalitet na uslugite e dali tie gi unapreduvaat standardite za realizacija na uslugite. Toa se potvrduva so konkreten dokaz za podobrenata uspe{nost na kvalitetot na uslugite vo javnite pretprijatija. Iako se prisutni mislewa deka podobruvaweto na uspe{nosta se slu~ilo poradi pri~ini poinakvi od tie na centralnite inicijativi, se znae deka pri~inite ne se va`ni - vaèn e rezultatot. Gledi{tata na korisnicite za toa dali se podobril kvalitetot na uslugata moàt da bidat razli~ni, no tie sepak go respektiraat vlijanieto na buxetski pri~ini na namaluvaweto na uslugite. Nedostasuva seopfatna evaluacija ili dokazi, osven moèbi vo Obedinetoto Kralstvo, no toa e pole za natamo{na rabota.

51

Poglavje 2

TEKOVNI I IDNI AKTIVNOSTI VO INICIJATIVITE ZA KVALITET VO PORTUGALSKATA JAVNA ADMINISTRACIJA

od

Isabel Corte - Real Ova poglavje se fokusira na slednive temi:

• kako inicijativite za kvalitet se razvivale vo Portugalskata javna administracija;

• “Programa za Kvalitet”; • politiki za modernizacija na administracijata i

inicijativi za kvalitet: jaki strani; • ograni~uvawa na inicijativite za kvalitet; • idni mo`nosti.

Kako se razvivale inicijativite za kvalitet vo Portugalskata javna administracija

So odobruvaweto na “Deklaracijata za Kvalitet” vo 1993 god. vnimanieto vo portugalskata javna administracija po~na da se naso~uva kon kvalitet. Me|utoa, toa ne be{e prviot ~ekor prezemen vo taa nasoka; toj dojde prirodno kako rezultat na prethodnite politi~ki aktivnosti i podgotovki.

Od krajot na 1985 god. Portugalija e vo period na politi~ka stabilnost i zna~itelen ekonomski razvoj. Evropskata integracija postavi novi predizvici pred ekonomskite subjekti i pred Portugalskoto op{testvo. Za mala otvorena ekonomija kako {to e Portugalija, oficijalnite stavovi za kvalitet dobija novo zna~ewe. Va`no e ne samo da se proizveduva pove}e tuku i podobro i da se zgolemi kvalitetot na ìveeweto vo site oblasti.

Vo izbornata kampawa na poslednite parlamentarni izbori Premierot ja pretstavi, za prv pat i eksplicitno, temata za kvalitet kako esencijalna aspiracija na mnogu sektori na Portugalskoto op{testvo. Vladinata programa, odobrena od Parlamentot, ja opfa}a{e ovaa tema na sledniot na~in:

Po ciklusot za strukturni reformi i ekonomski razvoj, kvalitetot na javnata administracija stanuva opredelba i predizvik. Kvalitetot bara efikasno nudewe uslugi, personaliziran odnos so javnosta i posvetenost kon brzo zadovoluvawe na barawata na javnosta. Kvalitet se meri preku namaluvawe na gre{ki, propusti, defekti, àlbi, docnewa, nedorazbirawa. Voedno so kvalitetot se pottiknuva inicijativnosta i kreativnosta na maìte i ènite koi rabotat vo javnata administracija i vo fokusot na nivnite aktivnosti se postavuvaat gra|anite i potro{uva~ite na javnite uslugi.

52

Za da se postignat ovie celi Vlasta planira da realizira programa za podobruvawe na kvalitetot.

Politikata za modernizacija na administracijata na predhodnata vlast isto taka be{e naso~ena kon gra|aninot i kon podobruvaweto na javnite uslugi.

Od politi~ka gledna to~ka be{e neophodno da se mobilizira i da se donese strategija za ”obnovuvawe” na javnata administracija, koja {to dolgo vreme be{e diskreditirana i bezmalku zanemarena. Gra|anite, prete`no, pokaùvaa mal interes za toa dali vo vladata ima ili nema Minister za reforma na administracijata. Privatniot sektor, isto taka, be{e nezainteresiran ili nesaka{e da gi iskoristi i da se vklu~i vo inicijativite {to se pokrenuvaa na toa pole {to moèbi, }e go podobrea ekonomskoto opkruùvawe. Se pove}e se postavuva{e pra{awe za konkurentnosta vo pro{ireniot ekonomski pazar na Evropskata Unija. Od politi~ka gledna to~ka, be{e i se u{te e neophodno da se podràt politi~kite inicijativi za podobruvawe na javnite uslugi {to }e pridonesat javnata administracija efikasno da ja ispolni osnovnata zada~a za zadovoluvawe na potrebite na op{testvoto.

Od administrativna gledna to~ka isto taka postoea jaki pri~ini za donesuvawe strategija {to se koncentrira na odgovarawe na barawata na gra|anite. Predhodnite iskusta, sobrani od {irok sistem administrativni reformi {to se zanimavaa so strukturi i tehnologii, pokaùvaat deka postignatiot napredok ne e dovolen. Be{e va`no da se promeni fokusot, od administracija koncentrirana vrz sebe, kon administracija naso~ena kon interesite na gra|anite.

Kako zaklu~ok, od ovie oficijalni stavovi treba da se naglasat slednite to~ki:

• vo Portugalija od 1986 god. procesot na modernizacija na javnata administracijata vklu~uva inicijativi naso~eni kon fokusirawe na ulogata na gra|aninot i kreirawe kultura {to odgovara na barawata na gra|anite.

• Vo 1991 god. vlasta obrna osobeno vnimanie vrz politikata za kvalitet vo javnata administracija. Isto taka uvide deka razvojot na kvalitetot, kako vo javniot taka i vo privatniot menaxment, e od ogromno zna~ewe za nacionalnata konkurentnost.

• Vo 1993 god. nekolku inicijativi i proceduri, {to ve}e bea definirani, se konsolidiraat preku odobruvaweto na Deklaracijata za Kvalitet na Javnite Uslugi.

“Programa za Kvalitet”

Najva`nata inovacija vo programite za kvalitet e opredelbata za dràvni slu`benici koi se obvrzani da

53

rabotat na kriti~en, koncentriran i aktiven na~in, so vklu~uvawe i pottiknuvawe od rakovodstvoto. Vo strate{koto planirawe voveduvaweto na programite glavno gi vklu~uva vrvnite direktori, me|utoa vo slu~aj na voveduvawe kvalitet site u~esnici vo procedurata za realizacija na edna usluga, nezavisno od nivnoto nivo, mora da bidat vklu~eni vo site fazi na razvojot.

Druga karakteristika na programite za kvalitet (nasledena od oblastite na ~ovekovi resursi, sociolo{ki i socijalni nauki) e konstantnata promena i nedovolnoto razbirawe za toa {to e dogovoreno i {to e navistina postignato.

Kone~no, specijalen akcent se stava na golemiot broj gra|ani koi se vklu~uvaat vo razli~nite oblasti na javnata administracija, imeno: zdravstvo, socijalno, pravda, obrazovanie, i.t.n.

Prvata karakteristika bara dizajnirawe na {iroka programa za motivirawe so koristewe na site raspoloìva metodi za komunikacija.

Vtorata i tretata karakteristika baraat selekcija na pilot grupi za da bidat rezultatite vidlivi i merlivi.

Strategijata na Programata za Kvalitet naveduva na pottiknuvawe po{iroki inicijativi za mobilizirawe na op{testvoto i javnata administracija, kako i na potesni inicijativi za kvalitet isprobani so mali pilot timovi. Pokraj ovie inicijativi treba da se naglasi slednovo: Odobruvawe na Deklaracijata za Kvalitet na Javnite Uslugi

Vovednite zborovi na Premierot za ovaa Deklaracija bea:

Naso~uvaweto na vnimanieto kon kvalitetot e eden od najgolemite predizvici so koj se soo~uvame na patot kon podgotvuvawe na Portugalija za 21viot vek vo sekoj segment na op{testvoto i vo oddelni oblasti kade {to e neophodna dràvna intervencija. Vo poslednive godini se sproveduva politika i se voveduvaat proceduri za podobruvawe na kvalitetot na javnite uslugi {to mu obezbeduvaat na gra|aninit pogolema diskrecija i pogolemo vlijanie vrz podra~jata {to se od negov interes. Vlasta dade instrukcii i prifati merki za regulirawe na odnesuvaweto na dràvnite slu`benici kon javnosta. Tie vklu~uvaat nivna identifikacija, odlu~uvawe za dostapnost na uslugite za vreme na pauzata za ru~ek, sistematsko konsultirawe na privatniot sektor za problemite i procedurite {to se od niven interes, koncentrirawe na razli~ni odelenija i slu`bi pod eden pokriv kako {to se edno-{alterski notar i centri za carina na brodovi, zajaknuvajki gi garanciite za pravata na gra|anite preku odobruvawe na Kodeksot za

54

Administrativni Proceduri i olesnuvajki go informiraweto na gra|anite. Ovie inovacii treba da se pro{irat u{te pove}e za da se obezbedi gra|anite i kvalitetot da bidat vo fokusot na Potrugalskata Javna adinistracija. Deklaracijata za Kvalitet {to vo momentov se razgleduva od Sovetot na Ministri pretstavuva golem ~ekor vo taa nasoka. Vo tekot na slednata godina, ministerstvata }e gi konkretiziraat opredelbite na ovaa Deklaracija za direktna i sigurna implementacija na svoite uslugi kon korisnicite. Predloènata Deklaracija, za ~ie prifa}awe treba da se opredeli Sovetot na Ministrite, e klu~niot ~ekor kon voveduvawe kvalitet. Spored Deklaracijata gra|anite se vo centarot na site uslugi i se nazna~eni za sudii na kvalitetot na tie uslugi. So donesuvaweto na ovaa Deklaracija }e se zgolemi doverbata na gra|anite, }e se potiknat inicijativite za pogolemo vlijanie na gra|anite vo donesuvaweto politi~ki odluki, za prifa}awe na àlbite kako i za popravawe na napravenite propusti / gre{ki. Golemiot opseg opfateni uslugi ozna~uva deka ovie prinici }e bidat {iroko primeneti vo najrazli~ni situacii. Ma|utoa, celta ostanuva ista: da se podobri kvalitetot na javnite uslugi. Javnata administracija ja ima potrebnata energija, ve{tini i kreativnost toa da go napravi. Po ovaa Deklaracija moèbi }e sledat i drugi {to }e im gi potvrduvaat na gra|anite na ovaa dràva na{ite opredelbi za podobruvawe na uslugite.

Filozofijata na Deklaracijata e vgradena vo slednive pet klu~ni to~ki:

• potsetuvawe na osnovnata opredelba: Deklaracijata za Kvalitet e nadgradba na postojniot sistem;

• prezemawe novi ~ekori vo postojnata organizacija i voveduvawe novi opredelbi za fokusirawe vrz gra|aninot;

• naglasuvawe deka gra|aninot e vo centarot na vnimanieto na Portugalskata javna administracija, kon nego se fokusiraat uslugite i toj e sudija za nivniot kvlaitet;

• prepoznavawe na razli~nostite vo administracijata i potreba od prifa}awe vo site slu`bi;

• razmisluvawe za potreba od osovremenuvawe i na javnata administracija i na javnite uslugi.

Deklaracijata za Kvalitet be{e predstavena od Premierot pred site generalni sekretari na dràvno nivo kako i na sredbi niz dràvata.

55

Sektorski Deklaracii za Kvalitet i Indikatori na Kvalitet

Obata gorespomnati materijala bea izdadeni za poddr{ka na kreirawe na sektorski deklaracii za kvalitet. Dràven Natprevar za Idei za Kvalitet

Vo 1992 god. se odrà Dràven Natprevar za Idei za Kvalitet so cel da se mobilizira po{irokata javnost. Bea primeni preku 300 prijavi.

Natprevar za Kvalitet vo Javnite Uslugi

Vo 1993 god. se odràa otvoreni natprevari za site javni uslugi. Im bea dodeleni nagradi na tie ~ii {to uslugi nudea kvalitet. Vo natprevarot se vklu~ija bezmalku 10% od ”directorate-general” i predstavnici od srodni uslugi koi dodelija nagradi za pet najdobri uslugi. Nagradite gi dodeli Premierot, a bea vo forma na simboli~ni skulpturi.

Napredna obuka za upravuvawe so kvalitet

Grupa od dvaeset direktori / generalni sekratari od site ministerstva prisustvuvaa na napredna obuka za upravuvawe so kvalitet {to se odviva{e vo Portugalija i Kanada. Grupata me|u sebe organizira redovni sredbi za da gi analizira i diskutira sektorskite iskustva povrzani so kvalitetot.

Politiki za modernizacija na administracijata i inicijativi za kvalitet: jaki strani

Za tie koi se dlaboko navlezeni vo modernizacijata i upravuvaweto so kvalitetot e ekstremno te{ko da go ocenuvaat progresot. Samo kriti~noto ocenuvawe na prednostite i nedostatocite na prezemenite aktivnosti moè da dovede do koregirawe na postojnite i definirawe na novite aktivnosti.

Pette jaki strani na prezemenite inicijativi se slednive:

Prvata jaka strana e vodstvoto na Premierot, koj politi~ki i li~no gi poddrùva aktivnostite {to treba da bidat prezemeni.

Vtoro, strukturnite merki {to predhodnite vladi gi smetaa za nevozmo`ni ili te{ki, se implementirani so jaka politi~ka poddr{ka {to ovozmoì konzistentno voveduvawe i na kvalitetot. Pritoa mora da se naglasi:

i. Odobruvawe na Kodeksot za Administrativni Proceduri. Kodeksot ja postavuva normativnata ramka za implementacijata na orijentacijata kon korisnikot soglasno opredelbite vo vladinite programi. Pravoto

56

na informacija i konsultacija so zainteresiranite strani, pred da se donese odluka od strana na vladata, e esencijalno pravo za zajaknuvawe na gra|anskite prava. Kodeksot za Administrativni Proceduri predstavuva{e prioritet za vlasta celi 30 godini - prvata verzija datira od ranite osumdesetti godini na dvaestiot vek. Me|utoa, za negovo odobruvawe nedostasuva{e politi~ka poddr{ka. Administracijata stravuva{e deka so Kodeksot gra|anite, ne samo {to }e dobijat nova uloga, tuku }e dobijat i pogolema sloboda na izbor i vlijanie vrz rabotite {to gi zasegaat. Odobruvaweto na Kodeksot, iako ne e vo direkta linija so inicijativite za upravuvawe so kvalitetot, indirektno dava normativna ramka podrùvaj}i gi principite za odgovarawe na barawata na gra|anite {to gi konsolidira.

ii. Reformata na [emata za Plati vo Javnite uslugi be{e u{te edna zna~ajna strukturna inovacija. Starata {ema za plati datira{e od 1935 god. i be{e dizajnirana za 25000 dràvni slu`benici. [emata be{e zastarena i ima{e nedostatok na vnatre{na ednakvost i nadvore{na konkurentnost (opredeleni kategorii vraboteni imaa razli~ni plati vo zavisnost od oddelot ili ministerstvoto) i koriste{e kompleksen sistem za nadomestoci. Reformata na [emata za Plati ja podobri vnatre{nata struktura na javnata administracija. Problemot so platite go narekuvaa “zaspaniot xin” i poradi svojata konfliktna priroda be{e pra{awe od golema politi~ka i tehni~ka kompleksnost. Bez odlu~niot stav na vlasta vo vrska so toa pra{awe reformite vo 1989 ne bi moèle da se sprovedat

iii. Slednata zna~ajna merka {to be{e prezemena e povrzana so dopolnitelnoto obrazovanie za {to e razviena integrirana strategija: • Slu`bite za dopolnitelno obrazovanie na javnata

administracija se racionalizirani i poednostaveni i dadeni pod jurizdikcija na Dràvniot Sekretar za Modernizacija na Administracijata;

• Vode~kite principi bea definirani vo soglasnost so celite za obnovuvawe i voveduvawe kvalitet vo javnata administracija;

• So pomo{ na sredstva od Evropskata Unija be{e odobren Investicioniot plan;

iv. Slednata zna~ajna strukturana merka be{e obezbeduvaweto informacii za gra|anite so koristewe na bazata na podatoci INFOCID. Od tehnolo{ka gledna to~ka toa predstavuva multimedijalen sistem {to vklu~uva sliki, tekst i zvuk i e rezultat na zaedni~kite napori na timot sostaven od 30 kreatori na informacii. Opremata e ednostavna za koristewe i lesno dostapna vo centralnite podra~ja.

57

Tretata jaka strana e vidlivosta / o~iglednosta na prezemenite aktivnosti. Prezemeni se desetina merki za debirokratizacija {to ima{e efekt vrz sekojdnevniot ìvot na gra|anite. Formirana be{e specijalna Komisija za odnosi Biznis - Administracija so {to se ovozmoì direktno vlijanie na privatniot sektor vrz eliminacijata na birokratijata i participacija vo zakonite {to se donesuvaa.

Se u{te predstoi mnogu {to treba da se napravi, no ve}e postoi ~ustvo deka ima nakakov progres. Neodamne{noto ispituvawe na javnoto mislewe pokaà deka 51% od lu|eto mislat deka uslugite se podobreni vo poslednite pet godini.

êtvrtata jaka strana e visoko kvalifikuvaniot tim {to gi koordinira reformite. Nevozmo`no }e be{e da se napravi ovaa rabota bez koherenten, kompetenten i kreativen tim. Vo toa mnogu pridonesoa ednostavnosta i brzinata vo komunikaciite i mobilnosta na timot.

Pettata jaka strana e povrzana so prethodnata. ûstvoto na posvetenost i kreativnost na ovoj tim mu ovozmoì sekoga{ da prezentira novi poraki za modernizacija na administracijata. Vsu{nost, be{e mnogu zna~ajno modernizacijata na administracijata da bide prezentirana na inovativen na~in. Istite govori brgu stanuvaat dosadni i nikoj ve}e ne saka da gi slu{a.

Svesna deka ima u{te mnogu da se napravi, Vlasta se re{i da formira Komisija za Kvalitet i Racionalizacija na Javnata Administracija. Komisijata izgotvi dijagnosti~ki izve{taj i dade preporaki za podobruvawe na kvalitetot i isplatlivosta na op{testveniot sistem.

Komisijata be{e sostavena od po~ituvani delovni li~nosti, politi~ari, profesori, eksperti i direktori od javniot i privatniot sektor. Nivniot izve{taj i preporaki, “Obnovuvawe na Javnata Administracija: Predizvik, Opredelba” pridonese kon mobilizirawe na op{testvoto i povtorno zabrzuvawe na reformite.

Da rezimirame, pette jaki strani se:

• Politi~ka poddr{ka od Premierot. • Implementacija na strukturni merki i reformi za

podobruvawe na kvalitetot i odgovaraweto na barawata na gra|anite.

• O~evidnost na merkite za debirokratizacija i poednostavuvawe na administracijata.

• Kohezija i kompetentnost na timot {to gi vodi reformite.

• Potiknuvawe na va`nosta na ideite za kvalitet i racionalizacija na javnata administracija.

Ograni~uvawe na inicijativite za kvalitet

58

Site pozitivni oficijalni stavovi moàt da imaat i svoja negativna strana, problemi i ograni~uvawa. Tie mora da se spomenat.

Negativno gledi{te na oddelni slu`bi

O~evidnosta e pozitiven aspekt. Me|utoa, postepeniot proces na reformi i faktot deka javnata administracija e golema i razli~na zna~i deka sekoga{ }e postojat delovi kade {to uspehot ne se zabeleùva vedna{. Postignatata pozitivna o~evidnost ~esto e zamaglena od negativnoto gledi{te na oddelni slu`bi i uslugi, no sepak uspe{nite podobruvawa na kvalitetot brgu se prifa}aat kako takvi i natamu gi zgolemuvaat o~ekuvawata. Toa go pravi sozdavaweto kvalitetna administracija kontinuiran i teòk proces i u{te pove}e ja otvara javnata administracija za kritiki.

Vtoroto ograni~uvawe se odnesuva na decentralizirani aktivnosti

Na eden mal tim {to treba da pottiknuva promeni i inovacii, neophodna mu e operativnost vo realizacijata na zada~ite i izbegnuvawe na rutinskite pristapi. Od druga strana soodvetnite ministerstva se odgovorni za resursite i implementacijata na procedurite, kako i za na~inot na dejstuvawe. Ja~inata na malite timovi, nivnata fleksibilnost i kreativnost si ima svoja cena. Tie go nemaat pravoto na samostojno dejstuvawe. Takvata sostojba bara sorabotka i delikaten balans vo rakovodeweto me|u timovite na Centralnata edinica za modernizacija na administracijata i soodvetnite ministerstva.

Drug aspekt na ova pra{awe e sorabotkata so Ministerstvoto za Finansii. Odgovornosta za Javnata Administracija e podelena me|u Ministerstvoto za Finansii i Dràvniot Sekretarijat za modernizacija na administracijata. Ministerstvoto za Finasii ja nabquduva Javnata Administracij od “makro” perspektuva: osobeno vnimanie posvetuva na ekonomskite, buxetskite i finansiskite politiki, kako i na globalnite ekonomski i buxetski indikatori.

Dràvniot Sekreterijat za modernizacija na administracijata e odgovoren za “mikro” decentralizirani politiki i za upravuvawe so kvalitet. So decenii, administrativnoto razmisluvawe i operativnite proceduri se zasnovaa na logikata na golemi sistemi, a javnata administracija e naviknata da odgovara na buxetskite barawa, da bide informirana i kontrolirana od Ministerstvoto za Finansii. Toa go aktuelizira pra{aweto na balans me|u dvete institucii, {to bara poseben trud i uramnoteùvawe. Tretoto ograni~uvawe se odnesuva na debirokratizacija

59

Birokratskite barawa se ~esto pati povrzani so pla}awe taksi i licenci {to se vaèn del od dràvnite prihodi. Vo nekoi slu~ai tie barawa se tolku kompleksni {to potiknuvaat formirawe posredni~ki organizacii {to im pomagaat na malite biznisi i gra|anite da izlezat na kraj so administracijata, koja nema interes da ja eliminira sopstvenata birokratija.

Na kuso, predstavenite tri ograni~uvawa se:

• istaknuvawe na konceptot za kvalitet moè da go naglasi negativnato gledi{te na oddelni slu`bi;

• decentraliziranite aktivnosti imaat svoja cena: raspoloìvite sredstva im pripa|aat na soodvetnite ministerstva i ne im se na raspolagawe na timovite za modernizacija;

• birokratijata ima sojuznici: posredni~ki grupi {to se pozicioniraat me|u privatniot i javniot sektor.

Mo`nosti za vo idnina

Prvo, nama perfektni modeli za realizacija na ovie politiki. Me|utoa, postojat modeli kade pozitivnite oficijalni stavovi se pojaki od negativnite elementi. Nie mislime deka takov e primerot na Portugalija. Idnite modeli mora da gi zajaknat pozitivnite oficijalni stavovi i da iznajdat “lekovi” za negativnite elementi.

Se napravija podetalni programi {to gi pokrivaa kriti~nite oblasti. Vo razni ministerstva kako ”lek” se potencira potrebata od sorabotka i zaedni~ki aktivnosti, dodeka i natamu se favorizira mal tim za modernizacija. Formiran e pilotski tim za kvalitet vo Ministerstvoto za Finansii vo sorabotka so Dràvniot Sekreterijat za Modernizacija na administracijata. Na pozitivnata strana se socijalnite partneri, naj~esto predstaveni preku zdruènijata na rabotodava~ite koi se i sekoga{ bile od posebna pomo{ vo eliminacijata na birokratijata.

Imaj}i gi predvid promoviranite idei i dadenata poddr{ka na aktivnostite {to se ve}e vo realizacija, treba da se spomnat slednite razmisluvawa :

• Javnata Administracija nema samo-regulira~ki mehanizmi. Bidej}i raboti na monopolska osnova, taa se stremi da se za{titi od pritisoci i postavuva uslovi za uslugite {to gi nudi. Me|utoa, postojat dve regulira~ki sili {to moàt da napravat pritisok ili kontrola: na edna strana se gra|anite, a na druga strana e izbranata vlast pred koja odgovara javnata administracija. Vsu{nost, vlasta ja regulira javnata administracija i se postavuva kako medijator me|u nea i op{testvoto vo celina.

• Vtoro, javnata administracija treba da se povle~e od oblastite vo koi privatniot sektor nudi

60

isplatlivi i kvalitetni uslugi. Konceptot koj {to treba da se potikne se odnesuva na javna administracija koja garantira ponuda na esencijalni uslugi za op{testvoto i nudi socijalen balans, namesto ideata deka javnata administracija samo nudi i realizira uslugi. Ovoj koncept mora da se iskoristi za podobruvawe na kvalitetot vo ramkite na ekonomskite ograni~uvawe na javnite tro{oci.

Na kraj, neophodno e da se poddràt promenite i za taa cel da se sozdade dinami~na mreà lu|e {to postojano se pro{iruva.

Procesot na konsolidacija na Deklaracijata za Kvalitet vo javnata administracjia i nejzinoto koristewe od Komisijata za Kvalitet i racionalizacija gi pro{iruva perspektivite za obnovuvawe na pove}e sektori na Portugalskoto op{testvo i e izvor na inspiracija za vklu~uvawe i na drugite procesi. Strukturnite politi~ki promeni {to se vo faza na razvoj baraat dolgoro~na podr{ka.

Gradewe tim za podr{ka {to vklu~uva profesionalci kako od Javnata Administracija taka i von nea i nivno povrzuvawe vo operativna mreà, tim {to kritikuva, naveduva i {iri politiki i proceduri naso~eni kon podobruvawe na javnite uslugi, e zna~itelen stimul za vo idnina.

Nakuso, idnite mo`nosti za podobruvawe na kvalitetot i obnovuvawe na javnata administracija se:

• nema sovr{eni modeli, taka {to jakite strani moraat da se istaknuvaat i “lekovite” treba da se koristat za ublaùvawe na nedostatocite;

• gra|anite, op{testvoto i vlasta imaat mo} da ja reguliraat javnata administracija;

• treba da se najdat novi na~ini za obezbeduvawe na javnite uslugi zasnovani vrz koncept na administracija {to garantira uslugi i so toa go podobruva kvalitetot i gi namaluva tro{ocite. Definitivno treba da se napu{ti konceptot na administracijata {to samo nudi uslugi;

• neophodno e da se sozdade pro{irena mreà profesionalci, kako od javnata administracija taka i von nea, vklu~eni vo timot za podr{ka, a }e bidat garancija deka promenite se dobro strukturirani i deka }e pretstavuvaat traen proces.

61

Poglavje 3

TEKOVNI I IDNI AKTIVNOSTI VO INICIJATIVITE ZA KVALITET: SOSTOJBATA VO FRANCIJA

od

Marcel Pochard Voved

Pome|u 1978 i 1979 godina naporite za modernizacija na vlasta vo Francija se gledaat preku sproveduvaweto na normativnite reformi vo javnata administracija. Vo sredinata na osumdesetite godini, vo Francija se rodi dvièweto za razvoj na kvalitet vo vlasta. Se formiraa Kruòci za kvalitet so cel da im se ovozmoì na dràvnite slu`benici da predlagaat i da u~estvuvaat vo naporite za podobruvawe na nivnata rabota. Ednovremeno se prezemeni obemni aktivnosti za osoznavawe na o~kuvawata na korisnicite koi imaat i pravo i obvrska da baraat soodvetna usluga. Ovie Kruòci za kvalitet predstavuvaat prv ~ekor vo inicijativite za kvalitet na uslugi vo Francija. Kvalitetot vo javnite uslugi doìvea nov podem so administrativnite reformi od 1989. Ovaa vladina inicijativa, koja ima{e cel da razvie odgovornost i orientacija kon kvalitetot na uslugite, gi postavi glavnite principi i celi {to potoa bea sistematizirani vo Deklaracijata za Javni Uslugi vo 1992. Deklaracijata predstavuva natamo{en ~ekor vo modernizacijata na Francuskata administracija. Ovoj materijal gi objasnuva ovie tri posledovatelni inicijativi za kvalitet i gi ocenuva nivnite rezultati kako i idnite mo`nosti.

Kruòci za kvalitet

Prvite javni napori za pottiknuvawe na Kruòcite za kvalitet vo Francuskata vlada datiraat od Mart 1985. Lokalnite inicijativi bea prezemeni vo “Departmental Facilities Agency” od Orne, Fondot za Zdravstveno Osiguruvawe na Val de Marne, Centralnata Bolni~ka Apteka vo Pariz, i Centarot za Telekomunikacii vo Angers.

Slednata godina bea vostanoveni Kruòci za kvalitet vo Ministerstvoto za Ekonomija, Finansii i Privatizacija {to ja osmisluvaa "Francuskata misija za kvalitet". Nivniot razvoj be{e promoviran od Ministerstvoto za Javni Uslugi, {to izleze so procenka deka vo 1988 godina funkcioniraa 3000 vakvi kruòci za kvalitet. Ovoj kompetenten forum predloì kako da se podobrat porocedurite za priem, da se skrati vremeto za odgovor i da se namalat zagubite.

62

Administrativna Reforma

Temelej}i se vrz rezultatite od predhodnite eksperimeti, na 23 Feruari 1989 Premierot so cirkularno obra}awe go najavi obnovuvaweto na javnata administracija {to do toga{ be{e predmet, kako na buxetskite ograni~uvawa, taka i na zgolemenite o~ekuvawa od strana na korisnicite. Premierot vo svoeto obra}awe promovira{e seopfaten pristap kon vladinite reformi i podobruvawe na uspe{nosta na uslugite. Pristapot se temeli vrz podobruvaweto na politikata na odnosite kon vrabotenite, zgolemuvaweto na odgovornosta i voveduvaweto politika na uslugi orientirani kon korisnicite. Ovoj pristap voedno bara od javnite vlasti da ja ocenat javnata politika.

Implementacijata na ovoj pristap inicijalno dovede do zaedni~ki napori za redefinirawe na prioritetite na sekoja od agenciite i na zada~ite {to se odvivaat vo ramkite na inicijativite za kvalitet i centrite za odgovornost - najnaprednnata forma na ovoj pristap.

Ovoj razvoj e specifi~en za vlasta koja se opredeli da trgne po razli~en pat od toj na privatniot sektor. Privatniot sektor naj~esto prifa}a pristap kon celokupen kvalitet ” , zasnovan na veruvaweto deka kruòcite za kvalitet se ograni~eni po obem i se posoodvetni za re{avawe na {alterskite problemi.

Soo~eni so novite ekonomski i socijalni predizvici Francuskite vlasti moraa da se prenaso~at i da pokaàt sposobnost za adaptacija kon novite promeni kako strukturno taka i funkcionalno. Se inicira{e procesot na op{tata decentralizacija so cel da se ovozmoì ponuda na personalizirani uslugi {to odgovaraat na kompleksnosta na edine~nite barawa kako i da se usoglasat ponudenite rezultati od javnite uslugi so geografskata realnost. Toa be{e pridruèno so reafirmacija na fundamentalnite i novite principi {to se osnova na javnite uslugi, kako {to se poednostavuvawe na procedurite, transparentnosta, informirawe na javnosta i potreba za podobruvawe na procedurite za priem na barawa za javnite uslugi.

Na pozitivnata strana na vakviot pristap se nao ”aat:

• naporite za modernizacija i obnovuvawe na socijalniot dijalog;

• strategijata za odgovornost zasnovana na menaxerska avtonomija;

• modernizacijata na metodite za upravuvawe so ~ovekovite resursi;

• i ocenakata na celokupniot pristap.

63

Na negativnata strana imame:

• zgolemena fleksibilnost na buxetskite proceduri; • kontrola na menaxmentot.

Proekti na Agenciite

Proektite na Agneciite go so~inuvaat globalniot pristap naso~en kon reafirmacija na fundamentalnite vrednosti na ageniciite i razjasnuvawe na nivnata misija. Celta na ovoj pristap e ne samo da se definiraat celite i strategijata, tuku kvalitetno da se unapredi funkcioniraweto na agencijata so cel da se obezbedat podobri uslugi za korisnicite.

Potencirajki gi reluzltatite, ovoj pristap vovede efikasnost vo agenciite i ja zgolemi nivnata sposobnost za prifa}awe promeni, potpomognati so globalizacijata na buxetot i decentralizacijata.

Denes postojat pove}e od 700 vakvi proekti na agenciite. Tie se pove}e sostojba na umot otkolku fiksni metodologii, poradi {to mnogu variraat vo goleminata na organizacijata, postavenite prioriteti za sekoja agencija, stepenot na decentralizacija na agencijata, konceptot na proektot i nivoto na participacija na u~esnicite, kako i profesionalnata kultura i istorijatot na sekoja od agenciite (raste` ili kriza, soodvetni ili nedovolni resursi, eksterni {okovi, i najva`no, decentralizacija koja {to gi prenaso~ila kapacitetite i ve{tinite kon odgovarawe na potrebite na korisnicite).

Vo sekoj slu~aj, ovoj pristap zasnovan vrz proekti rezultira{e so osvrnuvawe vrz misiite i celite na agenciite i pridonese za podobro razbirawe na na~inot na koj tie funkcioniraat.

Centri za odgovornost

Od 1 Januari 1994 postojat 207 centri za odgovornost {to vrabotuvaat bezmalku 100 000 dràvni slu`benici. Vo 1993 nivniot buxet iznesuva{e 2 miliona franci. Centrite za odgovornost se najnapredna forma na proekti na agenciite.

Vode~kite principi na centrite za odogovrnost se koristeweto dogovori za voveduvawe pogolema fleksibilnost vo pravilata za upravuvawe so buxetot pridruèni so pogolema administrativna avtonomija. Kreiraweto na centrite za odgovornost ovozmoì pomestuvawe kon dogovorni odnosi me|u centralnata vlast i postoe~kite agnecii. Toa rezultira{e so inicijativa za zaedni~ki vetuvawa na agenciite potpisni~ki na dogovorite i nivnite nadzorni vlasti i vovede indikatori na upravuvaweto.

Razvieni se razni strategii za centrite za odgovornost. Ministrite za javnite raboti, Industrija, Kultura, Mladi i Sport, zaedno so Ministerstvoto za

64

Obrazovanie go imaat pro{ireno ovoj pristap so toa {to gi vklu~uvat i nivnite agencii. Ministerstvata za Socijalni raboti, Zemjodelstvo, Vnatre{ni raboti, Pravda i Pomorski raboti eksperimentiraat edinstveno so oddelni agencii. Centrite za odgovornost se koristat i za funkcionalen reinìnering na oddelni centralni agencii so ednovremeno zgolemuvawe na nivnata avtonomija na upravuvaweto.

Ovoj pristap zasnovan vrz proekti ja pro{iri internata i eksternata komunikacija na vlasta. Tie isto taka ja potenciraa va`nosta na obukata za dràvnite slu`benici so cel da se postignat baranite rezultati i da se podobri efikasnosta.

Motivirawe na dràvnite slu`benici

Podobruvawe na kvalitetot i efektivnosta na javnite uslugi bara motivirawe na dràvnite slu`benici i nadgraduvawe na nivnite ve{tini.

Prezemeni se pove}e ~ekori za motivacija na dràvnite slu`benici i za nivno integrirawe vo vladinite politiki za modernizacija preku proekti na agenciite i centrite za odgovornost.

Centrite za odgovornost ovozmoùvaat zaedni~ki nagradi vo forma na kolektivni beneficii (vklu~uvaj}i postavuvawe kafuliwa, podobruvawe na rabotnite uslovi, studiski patuvawa i drugi formi, mo`nostite ne se ograni~eni). Individualno profitirawe ne e zemeno predvid.

Soglasnosta na menaxerite za kontinuirana obuka datira od 10 Juli 1992 i pretstavuva golem napredok vo oblasta na obukata vo ministerstvata. Toa be{e poddràno na inter-ministersko nivo od Ministerstvoto za Javni Uslugi.

Vo 1990 godina, postoe~kite individualni mehanizmi {to bea dizajnirani za vklu~uvawe na kvalitetot na uslugite vo sevkupnoto nagraduvawe (nadomestoci za prekuvremeno rabotewe, dodatoci, bonusi za uspe{nost) se zameneti so noviot mehanizam povrzan so rabotata: nov indeksiran plan za bonusi (la nouvelle bonification indiciaire - NBI). Toj se odnesuva na dràvnite slu`benici koi se na pozicii so specijlani odgovornosti ili pak na pozicii {to baraat specifi~ni tehni~ki ve{tini. Vo 1993, so promenite vo urbanata politika, bazata za nao|awe NBI se fokusira vrz dràvnite slu`benici koi rabotat na javnite proekti za domuvawe ili za razurnati podra~ja.

Dodatocite na prihodot se dizajnirani taka {to gi menuvaat li~nite prihodi {to gi primaat dràvnite slu`benici kako rezultat na koli~inata i kvalitetot na izvedenata rabota. Sudovite potvrdile deka vakvite dodatoci se individualni i ne pretstavuvaat pravo na sekoj vraboten. Vlasta ima pravo da oceni dali

65

kvalitetot na zavr{enata rabota go opravduva donesuvaweto na odlukata za isplata na takov dodatok i da ja opredeli negovata visina. Direktorite na oddelite isto taka imaat pravo da dodeluvaat bonusi vrz osnova na uspe{nosta. Za nesre}a, tie ne sekoga{ znaat za toa pravo ili pak ne se osmeluvaat da go upotrebat.

Indeksiraniot sistem za bonusi predstavuva nov tip sistem za motivacija zasnovan vrz rabotata na slu`benikot, a ne vrz negoviot rang. Toj e definiran na 9 Februari 1990 vo memorandumot na razbirawe. Vo Memorandumot se dadeni trite kategorii dràvni slu`benici koi dràt rabotni mesta so specijalni odgovornosti ili pak baraat specifi~ni tehni~ki ve{tini, nezavisno od kategorijata na koja pripa|aat. Ovoj Memorandum stapi vo sila na 1vi Avgust 1990. Za taa namena vo buxetot na programata se staveni 1200 milioni francusku franci godi{no podeleni na sedum ednakvi rati za celo vremetraewe na planot.

Poednostavuvaweto, zgolemenata transparentnost na aktivnostite na vlasta od strana na dràvnite pretstavnici, raspoloìvosta na informaciite za korisnicite i pristap do pravoto i pravnite proceduri isto taka se gledaat kako na~ini za podobruvawe na kvalitetot na ponudenite uslugi.

Deklaracii za javnite uslugi

Ovie principi se vgradeni vo Deklaraciite za javnite uslugi, prifateni od Sovetot na Ministrite na 18 Mart 1992godina. Tie se dizajnirani da gi fokusiraat soodvetnite agencii vrz korisnikot i da go podobrat kvalitetot na uslugata. Sekoja godina se sproveduva procenka za toa kako se sproveduvaat Deklaraciite vo praksa.

Transparentnost i objavuvawe informacii

Postojat barawa administrativnite akcii da bidat obrazloèni i potvrdeni (Zakon od 11 juli 1979, so dodatoci), rokovite i procedurite za otpovikuvawe na odlukite da bidat jasno nazna~eni (Dekret od 28 Noemvri 1983), zaedno so utvrdenata uloga na Vladiniot Medijator vospopostavena so Zakonot od 3ti Januari 1973 i akcijata na Komisijata za pristap do administrativnite dokuemtni i Komisijata za Kompjuterskite dokumenti i Slobodi. Site zaedno treba da garantiraat trasparentnost i javnost na podatocite za aktivnostite me|u javnosta i vlasta.

Poednostavuvawe

Specijalno vnimanie e dadeno na poednostavuvaweto na administrativnite proceduri od strana na Komisijata za Simplifikacija na Administrativnite Proceduri (COSIFORM) i od Komisijata za normativata. Decentralizacija

66

Od 1990 decentralizacijata pretstavuva klu~en aspekt vo modernizacija na vlasta, t.e vo koristeniot pristap za podobruvawe na kvalitetot na uslugite i obezbeduvawe vlasta da bide poodgovorna kon novite socijalni barawa. So Zakonot od 6 februari 1972 koj {to se odnesuva na teritorijalnata podelba na Republikata i Dekretot od 1 Juli 1992 {to ja proklamira Dekalracijata za decentralizacija, napraveno e decentralizacijata da bide osnoven vode~ki princip za dràvni intervencii. Vo avgust 1993 Premierot pobara od site ministerstva da napravat plan za reorganizacija i decentralizacija. Tie planovi }e bidat razgledani od me|uresorska komisija za teritorijalna decentralizacija kon krajot na Septemvri 1994.

Ovie inicijalni pridobivki moraat da se vgradat vo oblasta na personalniot menaxment, internata obuka i pri utvrduvawe na interni finansiski proceduri vo ministerstvata. Vo taa nasoka treba da se gleda i razvojot na centrite za ekspertiza. Koncentracijata resursi i mo`nosti na edno mesto, kako {to e postignato vo sektorite za vodi, urban i ruralen razvoj (spojuvaj}i gi objektite na oddelite kako i nivnite sektori za zemjodelie) i vo oblasta na ekonomskiot razvoj (fokusirano na regionalnite industriski sektori), treba da se pro{iri na ekologijata i na politikata za vrabotuvaweto.

Zgolemuvawe na o~evidnosta na javnata usluga

Primaren fokus na politikite za podobruvawe na kvalitetot na uslugite e zgolemuvawe na o~evidnosta na javnite uslugi vo nerazvienite naselbi i vo ruralnite sredini. Vlasta ima namera da promovira inovativni iskustva kako {to e "edno{alterski sistem", {to na edno mesto spojuva uslugite za korisnicite od pove}e vladini organizacii, javni institucii i socijalni agencii.

Podobren kontakt / priem

Podobruvawe na kvalitetot na uslugite bara podobruvawe na kontaktot na korisnicite so davatelot na uslugite. Recepcija, {alter ili priemna kancelarija za korisnici e mestoto kade {to korisnikot vospostavuva prv kontakt so agencijata. Kvalitetot na odnosot kon korisnikot vo golema merka se odreduva spored tretmanot {to se primenuva pri Prviot kontakt i vrz osnova na prviot vpe~atok korisnikot ocenuva kakvi mu se pravata i mo`nostite za dobivawe kakva bilo usluga.

Na 16 Juni 1944 Ministerstvoto za Javni Uslugi, so èlba da inicira globalen, me|uresorski i javno - privaten partnerski pristap za podobruvawe na priemot na korisnicite, ponudi zaedni~ka Deklaracija. Zaedni~kata deklaracija e potpi{ana so pretsedatelot na Zdruènieto na Gradona~alnicite vo Francija, direktorite na javnite

67

pretprijatija kako {to se :Francuski @eleznici, Javno Transportno pretprijatie, Elektrostopanstvo na Francija, Po{ta, Telekom, pretsedatelite i direktorite na glavnite socijalni institucii ili agencii : Biroto za vrabotuvawe, Agencijata za Mladi i Zdruènieto za profesionalno obrazovanie na vozrasni. So potpi{uvawe na ovaa deklaracija, site se soglasija deka kvalitetot pri raboteweto so javnosta, specijalno so iritirani korisnici vo neprijatni situacii, pretstavuva klu~en del od nivnata aktivnost. Tie zaedni~ki prifatija da gi intenziviraat svoite napori za odgovarawe na barawata na opkruùvaweto preku:

• podobruvawe na priemot vo site formi (vo ìvo, preku telefon, ili preku po{ta);

• postavuvawe na soodvetni resursi za identifikacija, ocenuvawe na o~ekuvawata i potrebite na korisnicite i revizija na efektite od nivnite napori za podobruvawe na sostojbata;

• stavawe akcent vrz podobruvawe na priemot vo vkupnite napori da se promenat i reorganiziraat;

• zgolemuvawe na obukata na vrabotenite koi se odogovorni za priem.

So ovaa deklaracija vsu{nost se vospostavuva zaedni~ka politika za priem vo site javni institucii. Nedostatokot od vakva politika do sega e predmet na zna~ajni kritiki od strana na relevantnite tela za revizija.

Ocenka i evaluacija

So cel da se ponudi kvalitetna usluga t.e. soodveten odgovor na korisnicite, javnite pretprijatija moraat podobro da gi identifikuvaat o~ekuvawata na korisnicite - {to kontinuirano se zgolemuvaat- i moraat da go ocenat nivnoto zadovolstvo. Vo 1990 formirani se me|uresorskata komisija, razvojniot fond i e opredelen tehni~ki konsultant kako institucionalen mehanizam za ocenuvawe na javnite uslugi. Rabotata {to ja sprovede Nau~niot Sovet za Ocenka vo 1993 ovozmoì razvoj na metodologija zasnovana vrz indikatori za kvalitet i indikatori za merewe na zadovolstvoto na korisnicite.

Tehni~kiot konsultant napravi izve{taj za procedurite {to se koristeni pri voveduvawe na indikatorite za kvalitet i zadovolstvo na korisnikot. Toj istaknuva deka pristapot za kvalitet e praviot na~in za izbegnuvawe na prirodnata tendencija na organizaciite da se fokusiraat na internite kriteriumi so veruvawe deka tie gi iskaùvaat i potrebite na korisnicite, bez predhodno direktno da gi ispitaat o~ekuvawata na korisnicite.

So voveduvawe na indikatorite za kvalitet, javnite pretprijatija bi trebalo podobro da gi fokusiraat svoite napori za modernizacija za da odgovaraat na

68

opkruùvaweto, da gi slu{aat korisnicite i da razvivaat na~ini za merewe na postignatiot progres. Nau~niot Sovet za Ocenka definira{e tri kategorii indikatori za kvalitet i zadovolstvo na korisnicite {to mora da go napravi i sekoe javno pretprijatie. Toa se: indikatori za zadovolstvo na korisnicite, interni indikatori za kvalitet i na kraj, seopfatni indikatori za kvalitet na izvestuvawe na centralno nivo.

Spored ocenkite na konsultantot za tehni~ka ocenka bi moèle da se razvijat nekolku zaedni~ki indikatori kako {to se navremenost, pristapnost, obrabotka na àlbi. Me|utoa beznade`na e pomislata deka nekoj moè da definira univarzalni indikatori {to }e bidat validni za site javni pretprijatija. Ovie indikatori bi trebalo da pridonesat za pogolema transparentnost vo transakciite me|u korisnicite i javnite pretprijatija preku razvivawe dijalog za tro{ocite, resursite i potrebite na korisnicite.

Do denes, ovie indikatori se primeneti samo delumno i stepenot na nivnata implementacija varira me|u javnite pretprijatija.

Na sredbite vo Ministerstvoto za Javni Uslugi, me|uresorskite rabotni grupi gi koristea ovie analizi pri utvrduvaweto na merkite za podobruvawe na procedurite za priem. Merkite {to gi prepora~aa }e bidat prezentirani vo zaedni~ki Vodi~ {to treba da bide distribuiran vo esen 1994 do direktorite na oddelite za priem na korisnici. Vo Vodi~ot se dava golemo zna~ewe na odreduvaweto na o~ekuvawata na korisnicite. Vo nego se predlagaat nekolku indikatori na kvalitet {to treba da im sluàt kako primer na direktorite vo nivnite tekovni napori za definirawe na vakvite indikatori.

Podednako e va`no da se meri obemot na ponudenite uslugi specijalno vo nerazvienite naselbi. So cel podobro da se oceni statusot, lokacijata i gustinata na javnite uslugi vo ovie naselbi, Ministerstvoto za Javni Uslugi izraboti studija za "nudeni javni uslugi". So studijata treba da obezbedat informacii za vladata i za direktorite na decentraliziranite javni pretprijatija za indikatorite {to se odnesuvaat na aktivnostite po sektori (vklu~uvaj}i, no ne ograni~uvajki se na zdravstvoto, bezbednosta, transportot i kulturata). So pomo{ na ovie indikatori bi trebalo da se utvrdi postojniot ras~ekor me|u reperot (dogovorenoto nivo na usluga vo oddelot ili gradot) i uslugata {to vsu{nost se nudi vo soodvetnite naselbi. Grafikonite za uspe{nost {to se napraveni so koristewe na ovie informacii moàt da pomognat pri donesuvawe odluki i bi trebalo da ovozmoàt sproveduvawe politiki za izedna~uvawe zasnovani vrz konkretni podatoci.

Rezultati i predviduvawa

69

Sprovedenata anketa od Ministerstvoto za javni usugi vo tekot na trite eksperimentalni godini specificirani vo pismoto od Premierot od 25 januari 1990, pokaùva deka aktivnostite na Centrite za odgovornost ovozmoìle podobruvawe na kvalitetot na upravuvaweto vo oblasta na tekovnite finansii. Od druga strana pak, e konstatirano nedovolno vlijanie vrz upravuvaweto so vrabotenite poradi nesproveduvawe na fleksibilnite buxetski merki {to bea postaveni vo po~etokot.

Ocenkite na Komisijata za generalno planirawe vo vrska so sproveduvawe na proektite na agenciite ukaùvaat na mo`nosta tie da odgovorat na o~ekuvawata primenuvaj}i go proektniot pristap dokolku go fokusiraat vnimanieto vrz podobruvawe na internite operacii. Toa pokaùva deka ima potreba administracijata pove}e da se fokusira vrz o~ekuvawata na korisnicite i vrz celite povrzani so agenciite za javni uslugi.

Primeri na prezemeni merki

Kako podr{ka vo sproveduvaweto na golemite promeni (decentralizacija, tehnolo{ki progres, kontrola na dràvnite rashodi, zgolemeni o~ekuvawe na korisnicite) Ministerstvoto za Javni Uslugi izgotvi proekt za progres i modernizacija vo 1985 god. Toj proekt e osmislen taka {to }e ovozmoì kontrola nad ovie promeni i odnapred }e gi zadovoli postavenite barawa preku mobilizirawe na site slu`bi i vraboteni okolu tri klu~ni idei: transparentnost, profesionalnost i efektivnost.

Se prifati specifi~en pristap {to se zasnova{e vrz lokalnite inicijativi i vrz formirawe mreì (od oddeli, generalni sekretari, rakovoditeli zadolèni za programite za modernizacija i sl.) So toj pristap se stavi forkusot vrz: animirawe na visokite nivoa na menaxment pravejki gi poodgovroni, organizacija na profesionalna obuka, upravuvawe so administracijata, upravuvawe so ~ovekovite resursi i modernizacija na tehni~kite i komunikaciskite resursi.

Vo vrska so menaxerskiot-administrativen del vo 1986 i 1987 Ministerstvoto zapo~na so proekt za definirawe na specifi~nite celi za sekoja agencija oddelno. Vo 1987 po~naa da se pravat napori za razjasnuvawe na smetkovodstvenite i finansiskite dvièwa me|u dràvata i slu`bite, ovozmoùvajki sekoja slu`ba da ima pristap do informaciite i sporedbenite podatoci zasnovani vrz nekolku indikatori. Vo 1988 slu`bite dobija pristap do kompjuterskite sistemi {to im ovozmoùvaa podobro merewe na aktivnostite od aspekt na tro{oci i obem na realizacija. Natamo{nite ~ekori ja postavija osnovata za vistinska menaxerska kultura vo agenciite. Vsu{nost, direktorite se posvetija na definiranite celi i aktivnostite na nivnata agencija (So dogovor za kvalitet na uslugite e definiran plan za upravuvawe so

70

vrabotenite {to predviduva zgolemuvawe na kvalitativnite i kvantitativnite barawa za vrabotenite zasnovani vrz zgolemuvawe na aktivnostite vo narednite 3 godini). Ovie trigodi{ni planovi za celite/ resursite se vovedeni vo 1989. Tie se pro{ireni na site slu`bi i vo tek e nivna imlementacija na regionalno nivo so {to se ovozmoì koordinacija na progresot vo upravuvaweto i razvoj na prognozite za idninata. Odobruvaweto na ovie planovi e ekvivalentno na transformirawe na edna slu`ba vo Centar za odgovornost. Sekoj plan sodrì analiza na glavnite strate{ki nasoki i na planiraniot razvoj vo trigodi{niot period. Toj razvoj gi tretira aspektite na resursite po obem i finansii, vklu~uvajki, no ne ograni~uvajki se na vrabotenite, kako vo vrska so brojot taka i vo vrska so kvalifikaciite. Toj gi utvrduva prioritetnite sektori za implementacija so cel kvalitetno da se pregovara so centralnata agencija za efikasna distribucija na resursite po slu`bi. Toj isto taka obezbeduva celokupna supervizija na procenkite i prognozite za sekoja definirana oblast na aktivnosti na nacionalno nivo i za sekoj od vklu~enite partneri (dràva, slu`ba, grad i treti stranki).

Transformacijata na slu`bite vo Centri za odgovornost bi trebalo da e prosledena so pofleksibilen menaxment, {to vo praksa te{ko se realizira. Toa podrazbire globalizacija na operativnite fondovi, poednostavuvawe na lokalnata finansiska kontrola (prosledena so definirawe na procenet buxet), i mo`nost za prefrlawe na neiskoristenite fondovi vo slednata buxetska godina.

Vo 1985 Po{tata na Francija, koja od 1990 ima status javen operator podednakov na privatnite kompanii, razvi pristap za podobruvawe na kvalitetot po inicijativa na regionalnite i sektorskite direktori. Ovoj pristap e strukturiran okolu dve temi: prvo, razvivawe na participativen menaxment i vtoro, pristap kon celosen kvalitet koj se sostoi od postojano podobruvawe na kvalitetot vo site slu`bi. Vo 1978 be{e podgotven Plan za kvalitet so 10 to~ki (politika za priem na klientite, standardni rokovi, planirawe novi finansiski planovi, razvivawe novi alatki za upravuvawe, razvivawe dinami~ka interakcija me|u nadle`nite slu`bi i interna komunikacija...). Primenetata politika be{e prosledena so silna javna kampawa. Kulminacija na kampawata be{e prezentacijata na iskustvoto od po{tenskite uslugi vo oblasta na kvalitetot vo 1989 vo Pavillon Baltard. Nekolku godini po red prioritet na Po{tata be{e priemot kaj korisnicite. Slu`bite {to gi dostignaa sopstvenite celi vo oblasta na priemot kaj korisnicite dobivaat doplnitelni Buxetski sredstva.

Mehanizmite {to se postaveni od Ministerstvoto za Finansii vo 1990 godina se temelat vrz postavuvawe Delegat za modernizacija, formirawe Odbor za planirawe i

71

procenka, formirawe Komitet za strategija, redovni sredbi na upravniot odbor na direktorite, obezbeduvawe operativna poddr{ka za delegatot za modernizacija vo sekoja slu`ba i interna komunikacija. Formirani se me|uresorni klubovi (klub na direktori, klub na treneri, i kompjuterski klubovi). Promovirani se menaxerski alatki: globalizacija na operativnite krediti i progresivna implementaicja na sistem za sledewe na tro{oci.

Francuskiot Telekom vklu~i dva indikatora za kvalitet vo dvanaesette indikatori {to regularno gi sledi pretsedatelot na kompanijata.

Ve}e nekolku godini Ministerstvoto za Obrazovanie ima grupa za planirawe i procenka {to go sledi postignatoto nivo na studentite vo razli~ni godini so cel da obezbedi reakcija na rezultatite na investiciite vo {kolstvoto i da obezbedi insrtumenti za da moàt profesorite da gi sporedat svoite rezultati vo odnos na prosekot.

72

Poglavje 4

TEKOVNI I IDNI AKTIVNOSTI VO INICIJATIVITE ZA KVALITET: PROGRAMA ZA KVALITET NA USLUGI: VELIKA BRITANIJA

od

Genie Turton Javniot sektor vo Velika Britanija ima dolgo izgradena reputacija za visoki standardi na integritet i fer odnesuvawe vo javnata administracija. No kon krajot na 70-ite godini se povede zna~itelna javna debata za standardot na javnite uslugi. Postoea somneì deka kvalitetot na ponudenata usluga e ponizok od normativnite o~ekuvawa. So rasteweto na pritisocite vrz javniot buxet se zgolemuva{e potrebata za poka~uvawe na kvalitetot bez zgolemuvawe na tro{ocite.

Se sprovedoa nekolku programi za reforma na javniot sektor vo 80-ite godini, site so cel da obezbedat podobri uslugi za potro{enite pari. So Inicijativata za Finansiski Menaxment vo po~etokot na 80-ite se vovede nov finansiski menaxment i buxetski sistem so zna~itelno preraspredeluvawe na buxetot na lokalni menaxeri. “Rayner” programata za efikasnost (imenuvana po Ser Derek Rajner koj do{ol od "Marks i Spenser" kako sovetnik na Premierot za efikasnost) se fokusira{e na efektivnosta i efikasnoata na procedurite vo razli~nite slu`bi. Vo 1988 se sprovedeni reformite pod ime Progarama na Sledni êkori, {to pridonese za kreirawe 100 agencii za implementacija. Taa se realizira{e vo relativno avtonomno opkruùvawe, na odelni samostojni proceduri {to prethodno bea sostaven del od integralnoto rabotwe na slu`bite.

Vo tekot na 80-ite goini Vladata, isto taka, se potrudi da go namali vlijanieto na dràvata kako pridones kon pogolema efikasnost i efektivnost vo javniot sektor. Programata za Privatizacija celosno pomesti oddelni uslugi vo privaten sektor, kako na primer gas, voda i struja. Pove}e uslugi {to ostanaa vo nadle`nost na dràvata bea dadeni na privatnite ponuduva~i koi ponudija “pogolema vrednost za parite”. Toa se realizira{e vo ramkite na programata za Javni nara~ki - Zadolìtelna transparentnost i kompetitivnost na Nara~kite (Tenderi).

Site ovie programi se odvivaa vo period koga pove}e oddeli i slu`bi sproveduvaa sopstveni programi za kvalitet. Takov proces se odviva{e i vo pove}e privatni kompanii {to u~estvuvaa vo procedura za akreditacija na kvalitetot, ili vo edukacija na vrabotenite ili pak vo voveduvawe Britanski Standardi BS5650. Primenuvaweto na Gra|anskata Deklaracija vo Javnite uslugi treba da se gleda kako komplementarna aktivnost na drugive proceduri za kvalitet.

73

Gra|anska Deklaracija - 1991 godina

Programata za Gra|anska Deklaracija po~nata vo Juli 1991 gi obedini site ovie aktivnosti i gi odnese eden ~ekor ponatamu. Predhodnite reformi se koncentriraa na unapreduvawe na standardite. Toa go postignuvaa glavno preku koncentrirawe vrz podobruvawe na procedurite za realizacija na uslugite - internite organizaciski promeni {to bea potrebni za podignuvawe na standardite vo javnite uslugi. Gra|anskata Deklaracija ja promovira{e idejata za javni uslugi {to podobro odgovaraat na potrebite na obi~nite lu|e. Taa se koncentrira na vrskata me|u javnite uslugi i nivnite korisnici. Kako {to kaà Premierot koga ja najavuva{e programata, “Gra|anskata Deklaracija ima cel da im dade pogolema mo} na gra|anite. Taa ne e recept za zgolemena akcija od stana na dràvata tuku e izjava na vlasta deka veruva vo pravoto na gra|aninot da bide informiran i da moè samiot da izbira.”

Celi i principi

Gra|anskata Deklaracija e desetgodi{na programa. Nejzina primarna cel be{e da obezbedi donesuvawe konkretni Deklaracii za site pova`ni uslugi. Tie edine~ni Deklaracii treba da gi postavat standardite za tie uslugi i da utvrdat {to moàt da napravat korisnicite dodkolku tie standradi ne se po~ituvaat. Ovaa cel e postignata, {to se potvrduva so faktot deka pove}eto pomali javni uslugi imaat doneseno sopstveni Deklaracii i standardi.

Postignuvawe na edinstvenata cel za podignuvawe na standardite i podobruvawe na odgovornosta kon korisnicite se mereni preku realizacija na oddelnite standardi i celi {to se postaveni za sekoja usluga. Sekoja godina Parlamentot vo detali se izvestuva za realizacijata na oddelnite standardi. Vo Izve{tajot podednakvo se pokaùva i progresot vo odnos na oddelni metodi za postiguvawe povisoki standardi, kako na primer anketirawe na pazarot za aktivnostite na javnite uslugi. Posledniot takov izve{taj za progresot e izdaden vo Mart 1994.

Postojat {est (6) principi po koi se merat podobruvawata:

i) Standardi. Za sekoja javna usluga treba da se postavat specifi~ni standardi za kvalitetot, tie treba da se sledat i objavuvaat za da znaat korisnicite {to da o~ekuvaat. Standardite ne bi trebalo da se odnesuvaat samo na lesno merlivi karakteristiki (pr. odgovarawe pisma) tuku treba da go odrazuvaat kvalitetot na uslugata.

ii) Informacii i transparentnost. Korisnikot mora da ima to~na informacija za uslugite, celite i

74

izvedbata. Informacijata treba da e dostapna i napi{ana na razbirliv jazik. Infomaciite treba, tamu kade {to e mo`no, da im ovozmoàt na gra|anite da ja sporedat izvedbata na eden ponuduva~ so drugite ponuduva~i (na primer se pravat rangirani tabeli za bolnici i u~ili{ta). I javnite uslugi treba da se sproveduvaat transparentno. Javnosta treba da znae koj e nadleèn i dali se ispolnuvaat standardite. Bexovite so imiwa se edni od simbolite na vakvata otvorenost.

iii) Izbor i konsultacii. Sekade, kade {to e toa mo`no, treba da se obezbedi primena na princip na izbor na javnite uslugi i da se ovozmoì ispolnuvawe na potrebite na korisnicite za redovni konsultacii. Vo golem broj uslugi reformite se napraveni taka da go maksimiziraat pravoto na izbor. Na primer, vo Deklaracijata na Roditelite, roditelite moàt da se opredelat za u~ili{teto {to sakaat da go posetuva nivnoto dete. Taa obezbeduva olesnuvawe na procedurata za pro{iruvawe na popularnite u~ili{ta i otvarawe novi u~ili{ta vo soglasnot so barawata na roditelite. Na primer vo medicinata, voveduvaweto dogovori za osnovawe fondovi ovozmoì op{tite lekari da moàt da izbiraat bolnica vo koja nivniot pacijent }e dobie najsoodvetna nega.

iv) U~tivost i srde~nost. Gra|anskata Deklaracija se zalaga za visoko kvalitetni uslugi za site gra|ani i za ednakov pristap do uslugite. Toa zna~i, ne samo ponuduvawe na u~tiva i srde~na usluga, tuku i osiguruvawe deka korisnicite }e moàt da ja iskoristat uslugata. Vo taa nasoka mnogu se zna~ajni organizacionite formi kako {to e fleksibilno rabotno vreme, dobro ozna~uvawe, dobra telefonska centrala, korisni pamfleti i drugo.

v) Dobro definirawe na ne{tata. Osnovno vo Gra|anskata Deklaracija e odgovaraweto na barawata na gra|anite. Dokolku ne{to ne e kako {to treba, gra|aninot barem ima pravo da dobie podrobno i u~tivo objasnuvawe i generalno izvinuvawe.

vi) Vrednost za parite. Povisok kvalitet ne sekoga{ ~ini pari. Ponekoga{ parite moàt da se potro{at poefektivno preku promena na prioritetite ili preku finansirawe novi na~ini za presretnuvawe na potrebite na gra|anite.

Strategii

Inicijativata za Deklaracii po~na kako centralizirana od gore nadolu, silno podrùvana od Premierot. Taa i se u{te e pod silno vlijanie na centarot. Taa gi povrzuva

75

programite za kvalitet {to se ve}e po~nati vo slu`bite i agenciite. Nejziniot uspeh e rezultat na postavenite celi so programite vo 80-ite, celi {to moàt da se postignat preku interna organizacija, specijalno so delegirawe na buxetite i so realizacija na programite. Sleden ~ekor: Programata treba da gi smeni razmisluvawata na javniot sektor - ne samo kaj ponuduva~ite tuku i kaj korisnicite. Kako {to sozreva programata, Centralnata Edinica za Gra|anska Deklaracija se pove}e raboti paralelno so slu`bite i agenciite, pomagajki im vo razmena na idei, spodeluvawe na dobrite iskustva i istaknuvawe na uspesite.

So programata se opfateni site {est principi {to bea objasneti predhodno. Denes osobeno vnimanie se posvetuva na “dobro definirawe na ne{tata”, a vo 1995 se o~ekuva toa da bidat konsultaciii i participacija na korisnicite / gra|anite.

Za “dobro definirawe na ne{tata” dràvata vospostavi specijalna “Rabotna Grupa za re{avawe prigovori” koja treba da gi sovetuva gra|anite i da razvie najdobri mehanizmi za spravuvawe so prigovori i sugestii. Rabotnata Grupa izgotvi dokumenti za sovetuvawe i gi isproba vo sovetuvaweto na korisnicite i ponuduva~ite, pred da gi izdade svoite finalni preporaki vo letoto 1995. Prigovorite i nadomestocite se mnogu va`ni bidejki gra|anite se naj~ustvitelni koga ne{to }e izleze od kontrola i koga se ~ustvuvaat nemo}ni bez na~ini za obe{tetuvawe/nadomestok. Se potvrduva deka dobar sistem za prigovori moè mnogu da im pomogne na javnite pretprijatija vo podobruvawe na nivnite uslugi.

Po{iroko vlijanie vrz kvalitetot imaat konsultaciite i aktivnoto u~estvo na gra|anite otkolku procedurite za prigovori i predlozi. Vo taa nasoka mnogu se koristat anketite na korisnicite. Vo anketite mnogu retko se ispra{uva za postavuvaweto, sledeweto i unapreduvaweto na standardite kako i za realizacija na uslugite. Vo nekolku slu~ai, pr. vo problematikata na javnite stanovi, samite gra|ani / stanari se vklu~uvaat vo realizacija na uslugite. Toj pristap e silno povrzan so celite na vlasta da ovozmoì poaktivno u~estvo na samite gra|ani vo nivnite op{tini. Dodeka Inicijativata za Gra|anskata Deklaracija e nameneta da go zgolemi gra|anskoto razbirawe za nivnite prava, taa isto taka vo nekoi slu~ai sluì kako potsetnik za nivnite odgovornosti. Na primer, bolni~kite pacienti se potseteni da gi po~ituvaat zakaànite sredbi za terapija ili ispituvawe. Isto taka, roditelite se potseteni na potrebata da se osiguraat deka nivnite deca }e odat vo u~ili{te.

Pote{kotii

76

Ve}e se postignati golem del od podobruvawata. Vo mnogu oblasti na javniot sektor postoi zna~itelna posvetenost i entuzijazam za pra{awata za kvalitet. Voedno, kako vo javniot sektor taka i vo javnosta i mediumite postoi i skepticizam za Gra|anskata Deklaracija. Toa e delumno poradi sredstvata {to se koristeni za postignuvawe na podobra realizacija na javnite servisi osobeno vo faza na privatizacija i ispituvawe na pazarot {to, sami po sebe se kontraverzni. Vo oddelni slu~ai prvi~nite standardni postaveni vo deklaraciite, iako realisti~ni vo pogled na toa {to moè da se postigne, ne gi ispolnija o~ekuvawata na korisnicite.

Kako {to se razvivaat deklaraciite i se podobruvaat metodite za konsultirawe i involvirawe na gra|anite nie se podobruvame vo identifikuvawe i postavuvawe standardi za raboti {to se od zna~ewe za korisnicite. Nie ja nadgraduvame inicijativata i razbirliva e na{ata koncentracija za postavuvawe standardi za delovi od procesot, na primer vremeto na ~ekawe za bolni~ki tretmani. Tie, iako se va`ni, pretstavuvaat samo del od na{ata grià za korisnikot. Se pove}e vnimanie se dava na razvivawe standardi za rezultati, na primer kvalitetot na obrazovanieto {to go dobiva deteto.

Do sega be{e mo`no da se drìme do principot deka Gra|anskata Deklaracija treba da ovozmoì dostavuvawe podobreni javni uslugi bez dopolnitelni tro{oci za dano~nite obvrznici ili pak korisnicite na uslugata.

Dostignuvawa

Dostignuvawata, kako {to be{e spomnato pogore, se ocenuvaat ili prijavuvaat sekoja godina, oddelno za sekoja usluga. Denes, vo regulirani vremenski intervali, bezmalku site uslugi prikaùvaat podatoci za uspe{nosta taka {to korisnicite moàt da vidat {to im se dostavuva kako usluga. Isto taka ima i regularni anketi za korisnicite. Ovie anketi se po~esto pretstavuvaat pove}e od ednostavni anketi za “zadovolstvo”, pa taka vo niv se pra{uva za promenite {to bi sakale da gi vidat, korisnicite kako i za nivnite predlozi za podobruvawa.

Idni nasoki

Potenciraweto na kvalitetot i uspe{nosta na uslugite so sigurnost go menuva odnosot me|u vlasta i gra|anite. Stariot stil na roditelstvo e is~eznat i e zamenet so poramnopraven odnos me|u ponuduva~ot na uslugite i gra|aninot. Vo odnos na odgovornosta, se zagovara potransparentna vrska me|u ponuduva~ot na uslugi i dano~niot obvrznik. Novite metodi na rabotewe i promenite vo nagraduvaweto na vrabotenite gi pottiknuvaat vrabotenite vo javniot sektor za realizacija na pristap {to e poorientiran kon korisnikot i za prezemawe li~na odgovornost za realizacijata i

77

podobruvaweto na uslugite. Ramkata vo koja uslugite se dostavuvaat i se planiraat, glavnata odgovornost, politikata i liderskata programata, seu{te se vo nadle`nost na izbranite pretstavnici. No sega e mo`na pomala politi~ka kontrola na detalite i pogolemo vlijanie na obi~nite gra|ani vrz donesenite odluki.

78

Poglavje 5

TEKOVNI I IDNI AKTIVNOSTI VO INICIJATIVITE ZA KVALITET NA USLUGI VO PORTUGALIJA, FRANCIJA I VELIKA BRITANIJA Komentar na dokumentite na Isabel Corte-Real, Marcel Pochard i

Genie Turton

od

Wendy O’Conghaile Voved

Pri prou~uvaweto na ovie tri nacionalni pridonesi jas i prio|am na temata na inicijativi za kvalitet vo javnite uslugi od perspektiva na Evropska Organizacija koja se interesira za kvalitetot na ìvotot i rabotnite uslovi. Ne samo toa, jas isto taka zboruvam od perspektiva na ~ovek so 10 godi{no iskustvo vo rakovodewe so razni multinacionalni istraùva~ki programi vo oblasta na socijalnoto isklu~uvawe, nevrabotenost i siroma{tija.

Od sredinata na osumdesetite godini Evropskata Fondacija za podobruvawe na ìvotnite i rabotinite uslovi ima finansirano tri ispituvawa vo oblasta na javnite uslugi. Prvoto se fokusira{e na na~ini za podobruvawe na informaciite za neprivilegiranite korisnici1, vtoroto na dokumentirawe i analizirawe na raznite inicijativi naso~eni kon zgolemuvawe na orientacijata na javnite uslugi kon korisnicite2, i tretoto, tekovna studija, “Aktivnosti vo javnite uslugi orientirani kon korisnicite”3. Poslednoto istraùvawe se fokusira na inicijativi vo nekomercijalnite javni uslugi, osobeno vo socijalnite uslugi (op{to, socijalno osiuruvawe i individualni socijalni uslugi) i gi razgleduva implikaciite za kreatorite na politikite / direktorite, rabotnicite i korisnicite. Proektot e realiziran od osum dràvi ~lenki, vklu~uvajki gi Francija, Portugalija i Velika Britanija. Vo proektot bea opfateni 16 razli~ni studii, a bea razgleduvani, kako sodrìnskite aspekti (sodrìna, opseg, vlijanie) taka i procesnite aspekti (kako). Proektot e del od fondaciskata programska tema “Socijalna kohezija” i se

1 Obezbeduvawe Informacii za Urbani Uslugi, Evropska Fondacija za Podobruvawe na @ivotnite i Rabotnite Uslugi, 1987, OOPEC, Luksemburg 2 Javni Uslugi: Rabotewe za Klientite, Evropska Fondacija za Podobruvawe na @ivotnite i Rabotnite Uslugi, 1990, OOPEC, Luksemburg 3 Aktivnosti vo javnite uslugi otientirani kon klientite - Pregled i izve{taj za progresot na Proektot, Evropska Fondacija za Podobruvawe na @ivotnite i Rabotnite Uslugi, Raboten document Br. WP/94/01/EN, 1994, Dablin

79

fokusira na uslugi {to se va`ni za korisnicite “vo nu`da” koi se zavisni od javnite uslugi od socijalni, ekonomski, etni~ki ili kulturni pri~ini. Toj gi analizira i ènite koi ~esto pati se neproporcionalno zastapeni, kako me|u takvite korisnici, taka i kaj vrabotenite vo javnite uslugi, osobeno kaj onie {to rabotat so korisnicite. Druga progarama na Fondacijata povrzana so ovaa tema e Evrosovetuvali{teto, aktivna istraùva~ka programa za sovetodavni uslugi na pazarot na trudot, {to isto taka adresira pra{awa na dostapnost, kvalitet i efektivnost4.

Poteklo, celi, strategii, vlijanija - nacionalni odgovori

Izve{taite od trite dràvi pokaùvaat oddelni zaedni~ki karakteristiki, no tie isto taka go pokaùvaat silnoto vlijanie na nacionalnite sistemi i tradiciite vo javnata administracija i vo uslugite. Me|utoa, site tie sproveduvaat promeni i inicijativite za kvalitet na uslugite se del od po{irokite programi za reforma i modernizacija {to vo poslednive godini stanuvaat se pova`ni.

Vo site zemji e zastapen silen “od gore-nadolu” pristap kon promeni koordiniran i voden od najvisokite politi~ki nivoa, osobeno vo Velika Britanija i Portugalija, dodeka vo slu~ajot na Francija e so potencirawe na decentralizacijata. Toa e vo sprotivnost so nekoi drugi dràvi, kako na pr. Germanija, kade {to ulogata na centralnata vlast ne e tolku dominantna, taka {to lokalnite vlasti i sindikatite na vrabotenite vo javnite uslugi imaat pogolemo vlijanie vrz razvojot. Sostojbata vo Danska e sli~na, no so se pozna~ajna usloga na korisnicite. Vo Portugalija centralanta vlast predstavuva ednistven vaèn igra~ za stimulirawe na promeni. Vo Velika Britanija, iako ne e detalno opi{ano vo materijalot, zna~itelno vlijanie imaat lokalnite vlasti, volonterskiot sektor i organizaciite na potro{uva~ite. Ulogite i interesite na razli~nite klu~ni igra~i e tema {to bara pove}e vnimanie i debata.

4 Publikacii od Evrosovetuvali{te programata, vklu~uvaj}i: - Vodi~ za Dobra praktika vo Sovetuvawe vo Pazarot na Trud,

Evropska Fondacija za Podobruvawe na @ivotnite i Rabotnite Uslugi, 1994, OOPEC, Luksemburg

- Portfolio na studii na Evrosovetuvali{teto: Primeri za Inovativni praktiki vo Sovetuvawe vo Pazarot za Trud, Evropska Fondacija za Podobruvawe na @ivotnite i Rabotnite Uslugi, 1994, OOPEC, Luksemburg

- Sinteza na Evrosovetuvali{te Finalen Izve{taj od Faza 2: Sovetuvawe - alatka za prevencija i re{avawe na nevrabotenosta, Evropska Fondacija za Podobruvawe na @ivotnite i Rabotnite Uslugi, 1994, OOPEC, Luksemburg

80

Dodeka javnite vlasti, centralni ili lokalni, imaat klu~na uloga pri inicirawe promeni vo pove}eto slu~ai, postojat i drugi va`ni igra~i koi imaat zna~itelna uloga i razli~ni interesi vo procesot na promeni. Taka, na primer korisnicite igraat klu~na uloga dokolku se potpreme na rezultatite od studiite na Fondacijata. Vo ramkite na “Community Care Users Involvment Network” vo Vilt{ir, Velika Britanija, nezavisna organizacija na postari i onesposobeni lu|e, zapo~na inicijativa {to sega se finansira od lokalnata vlast. Celta na ovaa organizacija e da gi poddrì korisnicite pri iskaùvawe na nivnite griì, da raboti za promena na odnosot na vrabotenite i za obezbeduvawe podostapni uslugi {to pove}e odgovaraat na potrebite na korisnicite. Sega ovaa inicijativa ima poddr{ka od rakovodstvoto vo agenciite za realizacija na uslugite i tie se vklu~eni vo razvojot na strategijata i obukata na vrabotenite. Gr~kata Agencija za Socijalno Osiguruvawe (IKA) od druga strana ja potencira decentalizacijata na zna~ajnite odgovornosti na nivoa {to prethodno nemale takvi odgovornosti i klu~nite igra~i vo ovoj slu~aj se donesuva~ite na odluki od povisokite nivoa, kako i mladi vraboteni.

Razli~ni akteri na razli~ni na~ini se vklu~uvaat vo nudeweto uslugi i kon promenite vo toj proces. Pove}e inicijativi za kvalitet na uslugite vklu~uvaat pove}e od edna kategorija akteri. Efektivnoto promovirawe promeni bara razbirawe na interesite i griìte na razli~nite akteri i grià kako da se obezbedi nivnata poddr{ka, odnosno. da se sozdade pristap vo koj dvete strani dobivaat.

Javnite uslugi vo ovie tri dràvi se na{le pod ednakvi pritisoci za promenite {to imaa tendencija da vlijaat silno vrz celite na programite za promeni. Toa vklu~uva potreba za:

• namaluvawe na tro{oci; • presretnuvawe na barawata predizvikani od

demografski, ekonomski i socijalni promeni; • podobruvawe na efikasnosta i efektivnosta; • odgovarawe na barawata za zgolemena uloga na

korisnicite.

Se pokaà deka toa e reakcija na specifi~nite problemi, no isto taka e prisuten i pozitiven stimul za promeni. “Dokolku vlastite bidat efikasni preku svoite slu`bi i drugi institucii {to nudat javni uslugi, dokolku tie dobro rabotat i davaat kvalitetna usluga nema somne` deka }e moàt kolektivno da pridonesat za zna~itelen ekonomski i socijalen progres i deka }e moàt da pridonesat za podobruvawe na kvalitetot na na{iot ìvot” (Bertie Arhern, Minister za Finansii, Irska, Oktomvri 1994).

81

Materijalite potvrduvaat deka procesot na podobruvawa treba da bide dolgoro~en i deka bara postojano sledewe i evaluacija. Toa e se u{te prili~no nerazviena oblast. Kako del od svojata rabota, Fondacijata gi analizira{e implikaciite na ovoj razvoj od gledna to~ka na razli~itite akteri - kreatori na politikata, vrabotenite i korisnicite. Procesot e ekstremno teòk poradi nedostatok na dogovorenite indikatori na uspe{nost kako i kompleksnosta i raznovidnosta na promenite kaj razli~itite uslugi {to vlijaat na razli~nite kategorii akteri. Pra{aweto za ocenka bara pogolemo vnimanie i pogolema preciznost kako bi moèle da se opredelat vistinskite postignuvawa na inicijativite za kvalitet na uslugi. Pra{awa za natamo{na diskusija

Kako rezultat na ovie generalni observacii utvrdeni se nekolku temi {to baraat pove}e vnimanie pri razvojot na inicijativite za kvalitet na uslugi. a. Implikacii od promenite na lokalno (mikro) nivo

Pri evaluiraweto na vlijanieto i implikaciite na vakvite promeni vo javnite uslugi potrebno e da se prefrlime od makro na mikro nivo. Gra|anite i korisnicite imaat pravo i potreba da znaat {to se slu~uva i {to moàt da o~ekuvaat od javnite uslugi. Deklaraciite moàt da igraat zna~itelna uloga vo ovoj proces, no dali navistina deklaraciite za inicijativite dopiraat i vlijaat na ìvotot na korisnicite na uslugite? Vo neodamne{nata anketa vo Velika Britanija, od 1000 ispitani edinstveno eden od trojca videl kopija od Gra|anskata Deklaracija, eden od deset gi pro~ital dokumentite i samo 16 ispitani bile zadovolni od niv.

Razgleduvajki gi implikaciite na koja bilo programa za podobruvawe na kvalitetot, bitno e da se znae kakvo e iskustvoto na korisnicite pri koristewe na uslugata i dali uslugite gi zadovolile nivnite potrebi i o~ekuvawa. Proizleze potreba za pogolemo ispituvawe na oddelnite inicijativi kako bi se opredelile, prakti~no, vlijanijata na tie promeni i za kogo se nameneti istite. Ovaa aktivnost moè da obezbedi povratna reakcija za natamo{no doteruvawe i podobruvawe na uslugite za tie da gi presretnat vistinskite potrebi. Povratnite informacii bi pomognale vo opredelbata kako da se razvivaat prioritetite, kako da se podobri obukata na vrabotenite, kako da se obezbedi pristap do uslugite i dostavuvawe na informaciite. Edinstveno na lokalno nivo e mo`no da se pristapi kon promeni na perspektivite na razli~nite zasegnati stranki - korisnicite na uslugite, vrabotenite i rakovodstvoto na uslugite. b. Ulogi i odgovornosti na vrabotenite

82

Programite za promena treba da imaat podinami~en pogled vo vrska so vrabotenite, osobeno onie koi se vo direkten kontakt so korisnicite. Utvedena e postojana potreba za zgolemena orijentacija kon obuka i u~ewe za razvojot vo upravuvaweto so ~ovekovite resursi. Isto taka postojat mo`nosti i e utvrdena korista od pogolemo vklu~uvawe na vrabotenite vo procesot na promeni u{te od najranite fazi. Se potencira potrebata od informirawe za li~nite primawa, strukturite za ocenuvawe i rabotnite uslovi, za obezbeduvawe pogolema fleksibilnost vo rabotnite metodi i za ovozmoùvawe vrabotenite da prezemaat inicijativi.

Odnosot na vrabotenite koi se vo kontakt so korisnicite ima golemo vlijanie vrz toa kako korisnicite gi doìvuvaat uslugite. Za da se odgovori na potrebite od javnite servisi vo devedesetite godini, od golema va`nost e posvetenosta i vklu~uvaweto na vrabotenite od javnite pretprijatija. Direktorite treba da ja razberat vrednosta na ovoj resurs i potencijalot za podobruvawe na uslugite preku u~ewe od sopstveni iskustva i idei.

Bitna e i ulogata na sindikatot i liderite na javnite uslugi, osobeno pri pregovarawe za potrebnite promeni i pri ispra}awe vistinski signali do vrabotenite koi gi pretstavuvaat. Vo takvo opkruùvawe sindikatite po~nuvaat da zazemaat siguren i inovativen stav namesto defanzivna polo`ba. Tie voo~ija deka tekovnata struktura na javnite uslugi e rezultat na vremeto koga potrebite bea poizedna~eni, resursite pobogati i korisnicite pomalku glasni. Podednakvo voo~ija i deka javnite uslugi treba da se adaptiraat kako bi ostanale relevantni i odr`livi.

Sindikatite treba da se vklu~at vo debata za klu~nite pra{awa kako {to se: Dali uslugite gi presretnuvaat barawata na korisnicite vo devedesetite? Dali se tie dobro upravuvani, dali se rezultat na demokratskite procesi i iskaànite èlbi na lokalniot elektorat? Dali e sogledana ulogata za privatniot i ne-profitniot sektor? Kako moàt da se vklu~at vrabotenite? Kako moè da se podobri dizajnot na rabotnite mesta vo javnite uslugi i kako moè da se osigura nivnata efikasnost i adaptivnost? v. Ednakvost i ednakvi mo`nosti

Vo Bazi~niot Materijal Sekreterijatot se povikuva na ednakvosta kako nov aspekt {to sluì za poinakvi celi od standardnite komponenti za kvalitet na uslugi ~ija cel e osiguruvawe najdobra mo`na usluga vo sekoe vreme vo sostav na raspoloìvite resursi za celnata grupa. Jas pove}e se dràm do stavot deka ovoj aspekt, sporeden so pra{awata za ekonomi~nost, efikasnost i efektivnost, e toj koj ja pravi bitnata razlika me|u javnite i privatnite uslugi i nivnata vrska so korisnicite.

83

Ograni~enite resursi vo vrska so danocite i javnite tro{oci, alocirani vrz baza na politi~ki izbori, moraat da se usoglasat so potrebite. Denes toa ~esto pati se sveduva na racionalizirano upravuvawe. Pra{awata za odgovornost (kon gra|anite i dano~nite obvrznici) kako i fer odnosot i socijalnata pravda, za javniot sektor se griì ednakvi so tie za kvalitet i isplatlivost (efektivnost vo odnos na tro{ocite). Prisutno e mislewe deka ovie kriteriumi se od pogolemo zna~ewe sega koga gi iskusuvame problemite na zgolemena nevrabotenost, siroma{tija i isklu~uvawa od rabota, i deka se aktuelni vo dosta dràvi.

Francuskiot izve{taj ja voo~i potrebata za obrnuvawe posebno vnimanie na opsegot na uslugite {to se nudat i nivnata raspoloìvost vo nerazvieni i neprivilegirani naseleni mesta i op{tini. Toa gledi{te e poddràno od istraùva~kata programa na fondacijata za socijalna kohezija koja ja istakna potrebata za podednakvo vnimavawe na toa kako i kakvi uslugi se nudat.5

Vo istraùvaweto na javnite uslugi za socijalna pomo{ Fondacijata bara{e dokazi za ednakvi mo`nosti vo nivniot razvoj i za nivnoto vlijanie vrz socijalnite razliki. Neprifa}aweto na faktot deka korisnicite ne se homogena grupa, duri i za edna specifi~na usluga {to e nameneta za edna celna grupa, vodi kon mo`no o{tetuvawe na najranlivite. Golema e verojatnosta deka opstanokot na najneprivilegiranite vo na{eto op{testvo zavisi od javnite uslugi. Nivna neprivilegiranost zna~i deka tie imaat pomala mo`nost da gi iskaàt svoite potrebi i nezadovolstva, pomala mo`nost da zemat aktivna uloga vo promenite i kako gra|ani nivnoto vlijanie e pomalo vo politi~kata arena. Va`no vlijanie na politi~kiot proces moè da ima i nivnata apatija i cinizam. Sporedeno so inicijativite za kvalitet na uslugi, ovie korisnici baraat dopolnitelna pomo{, pove}e i poinakvi informacii i celni mehanizmi za beneficirawe.

Se aktuelizira i pra{aweto za ednakvi mo`nosti za vrabotuvawe i potreba od razvivawe na polovata zastapenost na vrabotenite vo javnite uslugi. Razvojot mora da se {iri do najniskite nivoa so anga`man na èni i zastapenost na etni~kite malcinstva. Vo na{eto istraùvawe naidovme na malku dokazi za ednakvi mo`nosti vo realizacijata na uslugite i vrabotuvaweto, vo dizajniraweto na inicijativite, vo celite postaveni od vrabotenite koi se vo kontakt so korisnicite, ili vo sledeweto na rezultatite od uslugite i vrabotuvawata. Postojat pove}e dokazi vo oblasta na podobruvawe na pristapot do uslugite (kako fizi~ki taka i psiholo{ki pristap). No ne e izvr{eno ispituvawe dali ednakviot tretman za site korisnici e i navistina ednakov tretman.

5 Premostuvawe na Zalivot, Evropska Fondacija za Podobruvawe na rabotnite i ìvotnite uslovi, 1994, OOPEC, Luksemburg

84

Postoi skromna evaluacija za ednakvosta na rezultatite ili za vlijanieto na inicijativite za kvalitet vo borbata protiv marginalizacijata i isklu~uvaweto.

Zaklu~ok

Ovie tri materijala se fokusiraat na razvojot na nacionalno nivo, no kako Evropska organizacija Fondacijata e zainteresirana i za implikaciite za Evropskata Unija. Razli~ni EU institucii od razli~ni perspektivi imaat se pogolem interes za javnite uslugi. Vo kontekst na Edinstven Pazar, Ekonomskata i Socijalnata Komisija izdade sopstven stav za Javniot Sektor vo Evropa (CEE 892/93). Komisijata sogledala deka efektiven javen sektor e nezamenliv preduslov za zajaknuvawe na ekonomskata i socijalnata kohezija. Taa ja istaknuva potrebata za podobra obuka na vrabotenite, promocija na inovacii i zaedni~ki konsultacii so javnite vlasti, sindikatite i organizaciite na potro{uva~ite na EU nivo. Evropskata Komisija ja ima ulogata za stimulirawe na obukata i razmenata na iskustva i podr{ka vo razvivawe na pozitivnata praksa.

Vo Komisijata, Politikata na Uslugi za potro{uva~i gi ~eka rezultatite od edna golema studija za javnite uslugi vo dràvite ~lenki, vklu~uvajki i ocenka na razvojot na gra|anskite deklaracii. Drugi klu~ni temi {to se ispituvaat se: nudewe informacii na korisnicite, pote{kotii vo pristapot, u~estvo i pretstavuvawe na korisnicite i proceduri za razre{uvawe àlbi. Vo DG V (Socijalni pra{awa), e prezemeno istraùvawe za gra|anski “paso{” koj se odnesuva na uslugite, a kako {to e predloèno od Delors, vo kontekst na borba protiv socijalnata isklu~itelnost i siroma{tijata. Kako prilog se podgotvuva novata regulativa {to e vo nadle`nost na Strukturnite Fondovi na EU osobeno vo oblasta na obukata, Dokumentite za Razvoj, Konkurentnost i Vrabotuvawe i za Socijalnata Politika na EU. Tie dokumenti }e imaat implikacii vo javnite uslugi i pri nivnoto idno podobruvawe.

Vo zavr{niot izve{taj za istraùvaweto {to }e bide raspoloìv vo 1995, Fondacijata }e se obide da izgotvi preporaki za akcija na Evropsko nivo {to }e treba da go intenziviraat razvojot i akciite naso~eni kon korisnicite. Fokusot }e bide na podobruvawe na ìvotnite i rabotnite uslovi so osobeno vnimanie na ulogata na pristapi naso~eni kon korisnicite za promovirawe na socijalna kohezija i ednakvi mo`nosti. Isto taka najverojatno }e go potencira zna~eweto na integriran pristap, kombinirajki ekonomska efikasnost so socijalen pristap; potreba za vklu~uvawe na site klu~ni akteri vo dizajnot, implementacija i ocenka na promenite i vo zna~eweto na iznao|awe na~ini za transfer na iskustva za

85

uspe{ni inovacii vo politikata i praktikata, kako nadvor taka i vo nacionalnite granici.

86

Poglavje 6

KONSULTACIJA I UÊSTVO NA KORISNIKOT: POTRO[UVAÎ I

JAVNI USLUGI

od

Tormod K. Lunde

Celta na ovoj dokument e da se diskutiraat i delumno da se ocenat razli~nite mehanizmi na vlijanie, involviranost i u~estvoto na korisnikot ili potro{uva~ot vo servisite na javniot sektor.

Zaradi toa, analizirani se razli~ni metodi {to moàt da se koristat so cel da se obezbedi povratna informacija od klientite, korisnicite, kupuva~ite ili potro{uva~ite na javnite uslugi kako i formite na u~estvo na gra|anite. Vo tekstot na ovoj dokument ovie grupi (klienti, korisnici, kupuva~i itn.) }e gi tretiram kako potro{uva~i. Vo dokumentot najprvo se prezentira op{t pregled na mehanizmi na u~estvo, po~nuvajki od informirawe i konsultacija do partnerstvo i kontrola. Potoa izve{tajot }e se fokusira na metodite {to moàt da se koristat za konsultirawe i pribirawe informacii od potro{uva~ite. Na kraj, vo dokumentot se pravat obidi da se izvle~at zaklu~oci za toa koga odredeni mehanizmi se soodvetni ili ne, preku ocenka na nivnite prednosti i slabosti.

Potenciraweto na golemiot interes kon u~estvoto na korisnikot proizleguva od zgolemenata odgovornost na javniot sektor kon potrebite i prednostite na potro{uva~ot. (vidi, na primer Poglavje 1 i Finansministeriet, 1994). Mora da se istakne deka za inicirawe organizacioni promeni vo javniot sektor kanalot na povratnata informacija od potro{uva~ot prestavuva alternativa ili dopolnuvawe na prethodno dominantniot politi~ki kanal. Dodeka nekoi istaknuvaat deka organizaciite ne se raspoloèni za promena vsu{nost se ~ini deka tie imaat mnogu ograni~ena sposobnost za promena (Kaufman, 1971; 1976; Hannan i Freeman, 1977).1 Obidot, potro{uva~ot da se pretstavi kako agent/korisnik na promeni e vo toa deka organizaciite se sposobni za adaptacija, kako i vo toa deka dokolku se pove}e svrteni kon potrebite i èlbite na nivnite patroni i potro{uva~ite, tolku e po golema verojatnosta deka }e se promenat.2

Duri i ako se prifati ova vtoroto, donekade pooptimisti~ko, perspektivno za organizaciite, se podrazbira predupreduvaweto, posebno vo ekolo{kata smisla - deka postoi zna~itelna inercija kaj organizacite {to verojatno ne treba da se zaboravi.

87

êsto pati, po èstokite konflikti vo naporite da se promenat organizaciite, svedoci sme na praksata deka {tom edna{ }e padne pravot od reorganizacijata, lu|eto poleka po~nuvaat da go pravat toa {to go pravele sekoga{, na na~in kako {to sekoga{ go pravele. Zaradi toa, predizvikot ne e da se inicira samata promena, tuku da se stavat vo dvièwe trajnite i samoodrùva~ki procesi na promena. U~estvo na potro{uva~ot

Vo Poglavje 1 se sugerira deka "moè da postoi kontinuitet vo vklu~enosta na korisnikot i negovata diskrecija preku pet identifikuva~ki to~ki" (vidi -Christoffersen, 1992):

• informirawe; • konsultirawe; • partnerstvo; • delegirawe; • kontrola.

Na prvoto nivo na potro{uva~ot mu se obezbedeni informacii za raspoloìvite uslugi. Vo Danska ovaa ideja natamu se sproveduva preku takanare~enite "deklaracii za uslugi" so koi se utvrduvaat servisite {to sobranite informacii gi pravat lesno dostapni i naso~eni kon potro{uva~ite. Celta na informacijata za potro{uva~ot, kako i na "deklaraciite za uslugi", e da se zgolemi transparentnosta i da se olesni sporedlivosta me|u razli~ni uslugi. Na ova nivo, osnoven problem e da se identifikuva celnata grupa i pristapot do nea.

Vtoroto nivo ovozmoùva potro{uva~ot da gi dade svoite viduvawa za odredena usluga. Sepak, negovoto viduvawe moè ili nemoè da ima vlijanie na donesuvawe odluki, dodeka na ova nivo odlukite se nosat od strana na vladata ili slu`bata {to ja dava uslugata. Na ova nivo se javuvaat mnogukratni problemi, kako {to se: koj e potro{uva~ot i kako moè da se organizira dijalog so nego (korisni~ki anketi, fokusni grupi itn)? Metodite, nabroeni podocna, se odnesuvaat za ova nivo.

Tretoto nivo na involviranost vklu~uva zaedni~ko ili podeleno donesuvawe odluki. Verojatno, toa se koristi vo sitauacii kade {to potro{uva~ite imaat pravo na veto ili koga u~estvuvaat vo upravnite odbori na direktori ili se na pozicii od koi imaat pove}e vlijanie otkolku tipi~no simboli~na "delegatska funkcija" pri ~lenuvaweto vo odborot. Problemot {to se javuva na ova nivo na u~estvo e, me|u drugoto, i toa koj treba da go pretstavuva potro{uva~ot (advokatot na potro{uva~ot, pretstavnici od potro{uva~ite koi primaat usluga, prestavnici od celnata grupa, itn.)? Isto taka, {to ako interesite na

88

potro{uva~ot zna~itelno se razlikuvaat od edna do druga podgrupa?

Na ~etvrto nivo, odlukite gi nosat potro{uva~ite vo ramki na dogovoren obem i soglasnost od vlasta ili slu`bata {to ja dava uslugata. Povtorno problemite se javuvaat vsu{nost toga{ koga nekoj }e se obide da vovede participacija na ova nivo: koi se potro{uva~i, kako da bide organizirano donesuvaweto odluki, {to okolu odgovornosta za gre{kite, itn? (Toa se klasi~ni problemi od tipot glaven pretstavnik ).

Na petto nivo potro{uva~ite gi donesuvaat site odluki. Toa podrazbira deka potro{uva~ite prezemaat celosna kontrola nad servisot. Povtorno se potenciraat problemite koj e glaven pretstavnik na potro{uva~ot.

Postojat i drugi na~ini za organizirawe na u~estvoto na potro{uva~ot {to obezbeduvaat razli~ni nivoa na involviranost i diskrecija, kako i zada~i i obvrski na potro{uva~ite. Me|utoa, so organizirawe na u~estvoto na potro{uva~ot se zgolemuva brojot na osnovnite problemi {to vlijaat na legitimnosta na ova u~estvo. Treba da se ima predvid mo`nosta site potro{uva~i, a ne samo del od niv, da imaat korist od zgolemenata potro{uva~ka diskrecija. Ovie problemi, se razbira, se su{tinski za mo`nosta za u~estvo i vklu~uvaweto na potro{uva~ot, kako {to problemot glaven pretstavnik e neizbeèn vo sekoj prakti~en tip na demokratska vlast. Sepak, oddelni problemi {to proizleguvaat od ovaa dilema moàt da bidat namaleni dokolku nekoj vnimatelno go izbere nivoto na vklu~enost na potro{uva~ot kako i metodot za ovozmoùvawe pravo na glas na potro{uva~ite Hirschman, 1970.3

Interesite na potro{uva~ite vo javnite servisi

Vo sferata na javnite uslugi, kako i vo pove}eto drugi sferi, potro{uva~ite imaat interesi4 {to pokrivaat razli~ni oblasti. Prviot i osnovniot interes e cenata.5 No, osven za cenata, potro{uva~ite se zainteresirani i za drugi pra{awa kako {to se kvalitetot, pristapot, prisposoblivosta, to~nosta i bezbednosta (vidi, Poglavje 1). Isto taka, pove}eto potro{uva~i se zainteresirani za pra{awata vo vrska so kvalitetot na uslugata, kako {to se: prijaten tretman, udoben transport, itn. Ponatamu, potro{uva~ite moàt da imaat pravo na fer soslu{uvawe kako i mo`nosti za obe{tetuvawe, dokolku se raskinati bezuslovnite i fiksnite dogovori ili pak ne se ispolneti vetuvawata.

Vo osnova, potro{uva~kite interesi se pribli`no ednakvi, bez razlika dali tie kupuvaat ili nabavuvaat produkt ili usluga od javniot ili od privatniot sektor. Dokolku ponekoga{ se poniski nivnite o~ekuvawa, koga se raboti za uslugi vo javniot sektor, toa ednostavno e

89

odraz na predhodnite iskustva, a ne na razli~nost na potro{uva~kite interesi.

Zaradi toa, se ~ini posigurno da se zeme predvid deka sekoj obid da se zgolemi ~ustvitelnosta kon potrebite na potro{uva~ite e vo interes na potro{uva~ot. No, isto taka, ima pri~ini da se veruva deka obidite servisite vo javniot sektor da se napravat po~ustvitelni kon interesite i prioritetite na potro{uva~ite, se predizvik na rutinata, vrednostite i prioritetite, definirani vo ovie organizacii. Na primer, potro{uva~ite moàt da baraat poinakvo rabotno vreme od toa na koe se naviknati i go preferiraat vrabotenite vo javniot sektor.6

Ima mnogu na~ini da se zemat predvid barawata i prioritetite na potro{uva~ot vo slu`bite na javniot sektor. Eden od niv e da se privatiziraat ovie slu`bi i da se zamenat odnosite vo javniot sektor (ponekoga{, istotaka i monopolot) so onie na pazarot i konkurencija. No pazarot ne e sekoga{ re{enie. Tamu kade {to ne e mo`no, va`no e da se predvidat barawata na potro{uva~ot kako dopolnuvawe i predizvik za prioritetite na slu`bata, od pri~ini {to organizaciite {to nudat uslugi se osnovani prvenstveno so cel da im sluàt na potro{uva~ite, a ne na vrabotenite vo niv. Duri i vo otsustvo na pazar stojat na raspolagawe dovolen broj indikatori za utvrduvawe na priritetite i interesite na potro{uva~ot.

Vo prodolènie e daden osvrt na nekoi metodi {to moàt da se koristat od strana na javnite slu`bi za sobirawe informacii za prioritetite, interesite, iskustvata i procenkite na potro{uva~ite.

Raspolo`livost

Prvoto pra{awe {to se postavuva e dali e ovozmoèn pristap na potro{uva~ite do uslugata za koja se zainteresirani ili imaat potreba. Potrebno e da se odredi brojot na potencijalnite korisnici (ili, vo nekoi slu~ai, namerni korisnici) i toj da se sporedi so brojot na aktuelnite korisnici.7 Sekoe nesovpa|awe moè da indicira problemi vo raspolo`livosta i dostapnosta do uslugata.8 Toa moè da gi vklu~i site ili nekoi od slednive ~ekori :

a) Identifikacija na potrebite i na celnite korisnici: Koi se potencijalni korisnici na uslugite? Koi se karakteristikite na ovaa grupa?

b) Pregled na izvorite: Toa e pregled na razli~nite uslugi {to se dostapni na odredena celna grupa potro{uva~i. Bi trebalo da sodrì informacii za toa koj gi nudi uslugite, vidovi uslugi, kade i koga uslugite se na raspolagawe, kako i nivnoto nivo na snabduvawe so uslugata. Isto taka se va`ni i informaciite vo vrska so pristapot kon uslugite

90

(cenata, raspolo`livosta, soodvetnite kriteriumi, itn).

Va`no pra{awe pri analizirawe na potrebata e koi se potencijalnite korisnici na dadenite uslugi. Istraùvaweto moè da se koristi za da se odredat potencijalnite problemi i re{enija i da se odredat karakteristikite na grupite {to potencijalno moàt da koristat takva usluga. Va`ni izvori na takvite informacii se javnite statistiki, predhodnite istraùvawa itn. Drugo sredstvo e sinteteti~ka procenka: koristewe statistiki na naselenieto (ili op{to povisoko nivo) za da se proceni dominacijata na problemot ili potrebata kaj nekoi podgrupi ili sub-populacii (na primer, procenka za brojot ra|awa na odredena teritorija koga se dostapni edinstveno statistiki na regionalno ili nacionalno nivo) so pretpostavka deka stapkite na preovladuvawe se isti.9

v) Analizi na korisnikot. Se koristi modelot na razliki za da gi opi{e celnite grupi. Sporeduvawata na procenkite i profilite na postojniot korisnik ili korisni~kite grupi, moàt da dovedat do problemi pri obeleùvaweto na cenite i ras~ekor vo raspolo`livosta, pristapot ili prisposobenosta na dadenata usluga.

g) Analizi na aktuelnata upotreba: Studiite za obemot na koristeweto javni uslugi sporedeni so o~ekuvawata, moàt da pokaàt razliki {to ukaùvaat na problemi. Ovie analizi, isto taka, treba da gi vklu~at studiite za pre~kite vo koristeweto, na primer fizi~kite, finansiskite ili vremenskite ograni~uvawa, kulturnite promeni {to gi pravat uslugite neprifatlivi ili konkurencija so alternativnite vr{iteli na uslugi. Isto taka, treba da se imaat predvid raspolo`livosta i svesnosta. Anketite na relevantnite potencijalni korisni~ki grupi ~esto pati dobro se prisposobuvaat na toa. Tie treba da se koristat za da se pokaè i obemot i distribucijata na problemite ili potrebite i barawata vo grupata. Na raspolagawe se ~etiri metodi za anketa:

1. Intervjua. Tie se skapi, no dozvoluvaat direktni razgovori i razmeni na informacii vo o~i - ~ovek na ~ovek. Toa e voedno i najdobriot metod za vklu~uvawe nesposobni ili marginalni ~lenovi na op{testvoto.

2. Telefonski intervjua. Tie se dozvolivi za istite tipovi razmena kako {to se lice v lice intervjuata, no polesno e za potro{uva~ite da odbijat u~estvo vo niv. Tie se obavuvaat so pomalku tro{oci.

3. Anketi po po{ta. Tie se fleksibilni i ne se skapi. Niskite tro{oci dozvoluvaat opfat na golemi anketni grupi. Sovremenite tehnologii (vidi Dillman, 1978; Mordal, 1989) garantiraat soodvetna stapka na odgovor na anketa.

91

4. Anketi na naselenieto. Pove}e ili pomalku, lokalnite anketi baraat da se nadmine tendencijata korisni~kite anketi da davaat nefer ili premnogu ostri procenki za potrebite i èlbite na celnata populacija. Ovde, celta e da se dobie soznanie za zna~eweto ili legitimnosta na raspolo`livata usluga, kako i animacija i kontakt so potencijalnite korisnici koi, poradi kakvi bilo pri~ini ne ja koristat uslugata.

Treba da se zabeleì deka anketite ne se samo instrumenti za sobirawe informacii, tuku i deka se do nekoj stepen i reaktivni. Tie budat nadeì me|u odgovornite deka ne{to }e se slu~i.

Glasot na narodot?

Prepostavuvaj}i deka relevatnata celna grupa potro{uva~i e definirana i nekoj e zadovolen od izve{tajot na celnata grupa,10 ili pak nekoj ne se griì za raspolo`livosta ili pristapnosta na javniot servis, sledniot ~ekor e da se vospostavi nekakov vid komunikacija so potro{uva~ite.11 Ovoj ~ekor e razbran kako konsultacija i sobirawe informacii.

Postojat golem broj metodi {to se dostapni dokolku nekoj saka da go prou~uva zadovolstvoto ili nezadovolstvoto na potro{uva~ot. Listata {to sledi ne e celosna, no glavno e {iroka.12 Metodite nabroeni tuka pretpostavuvaat deka se poznati i celnata grupa (grupata potencijalni korisnici na dadeniot javen servis) i uslugite {to se ponudeni za ovaa grupa.

1. Anketi na klu~nite informatori: Klu~nite informatori se va`ni li~nosti, lu|e za koi se pretpostavuva deka imaat znaewe i sposobnost da davaat izve{tai za socijalnite potrebi. Ovie anketi ne se skapi i ne baraat mnogu vreme. Klu~nite informatori treba da bidat izbrani za da go pokrijat celokupniot opseg na op{testvenoto mislewe. McKillip(1987), citiraj}i go Hagedorn (1977), prepora~uva deka primerokot od 10-15 e dovolen za ovoj tip anketa. Vakvi anketi ~esto pati se korisni pri beleèwe na nevoobi~aenite problemi i pra{awa {to vlijaat na primaweto na ponudenite uslugi (kulturni problemi, itn). Sepak, postoi tendencija ovie anketi da go precenat problemot vo celnata grupa i da ja potcenat sposobnosta na potro{uva~ite sami da se spravat so rabotite. Isto taka, klu~nite informatori se nakloneti i kon oddelni organizacii vo odnos na op{testvenite potrebi.

2. Anketi na klientot/korisnikot: Anketite na sega{nite ili predhodnite korisnici na uslugata se va`ni zatoa {to anketiranite ve}e imaat iskustvo od koristeweto na uslugata i se vo mo`nost da

92

procenat kako taa funkcionira i kolku se zadovolni korisnicite (za alternativnite metodi, vidi pogore). Isto taka, tie se vo mo`nost da gi iskaàt motivite i barawata na potro{uva~ot.13 Kako i da e, ima mnogu problemi povrzani so anketirawe na potro{uva~ite. Dali korisnicite se vo mo`nost da dadat validni opisi za zadovolstvoto i nezadovolstvoto od ponudenite uslugi? Na primer, dali studentite i pacientite so mentalni problemi se vo pozicija da gi procenat programite na koi se izloèni?14 Isto taka, istraùvaweto ukaùva deka procenkite na programskite komponenti nastojuvaat da bidat vo korelacija so izve{taite na programite kako celina (na primer, Larsen et al., 1979). Isto taka, vo mnogu oblasti nivoata na zadovolstvo na korisnikot se orientirani kon pozitivnata strana. Dokolku anketata se napravi so momentalnite korisnici, odgovorite moàt da bidat osporeni zaradi vrskite me|u korisnicite i realizatorite na uslugata, odrazuvaj}i go faktot deka anketiranite koi se izbrani da koristat dadena usluga, glavno }e bidat popozitivni vo odnos na drugoto naselenie {to isto taka se sostoi od potro{uva~i koi izbrale da ne ja koristat uslugata.15 Larsen et al. (1979) gi prepora~uva slednite na~ini za zgolemuvawe na korisnosta od anketite na potro{uva~ite za obezbeduvawe informacii za zadovolstvoto na potro{uva~ite (od McKillip, 1987:80):

• Fokusirawe na nezadovolstvoto, preku upotreba na otvoreni pra{awa i preku istraùvawe na relativnoto zadovolstvo. Toa ima za cel sovladuvawe na faktot deka korisni~kite anketi nastojuvaat da bidat nakloneti kon pozitivni odgovori.

• Ispituvawe na trendovite na zadovolstvo, toa }e gi pokaè promenite vo nivoto na zadovolstvo, {to }e obezbedi validni informacii duri i ako ocenkite na nivoto na zadovolstvoto se pristrasni.16

• Vklu~uvawe na specifi~ni pra{awa za pre~kite vo uslugite. Povtorno, osnovna cel e da se refokusira vnimanieto od pozitivnite kon negativnite aspekti na uslugata

3. Anketi na naselenieto: Anketite na geografski definiranite naselenija baraat da se nadmine tendencijata na korisni~kite anketi za davawe pristrasni ili prerestriktivni ocenki za potrebite i èlbite na celnite popupulacii (vidi pogore). Tuka celta e da se dobie uvid vo zna~eweto ili legitimnosta na ponudenata usluga.

93

4. Nabquduvawe: Rezulatite vo vrska so celnata populacija podobro se merat direktno (na primer preku kvantitativni merewa i statistiki za dostignuvawata) otkolku preku samoizvestuvawe ili izvestuvawe od drugite. Vo oddelni slu~ai statistikite na lokalnite indikatori moàt da sluàt za ovaa cel (na primer kriminalnite statistiki). Ili moè da se koristat eksperimenti.

5. Iskustva od prva linija. Tie koi vo slu`bite se vo direkten kontakt so potro{uva~ite steknuvaat iskustva {to moàt sistematski da se upotrebuvaat. Sepak, ovoj izvor na informacii verojatno }e bide pristrasen zaradi razli~ni pri~ini:17 prvo, tamu kade {to e vklu~ena slu`bata ili izborot na uslugata vrabotenite vo prva linija se sre}avaat so potro{uva~i koi se pozitivno nastroeni. Vtoro, vrabotenite od prvata linija se pogodni da izvestuvaat selektivno: pozitivnite stavki }e bidat popogodni za izvestuvawe otkolku negativnite, no negativnite se pove}e vo interes na vrabotenite otkolku na potro{uva~ite. Isto taka, vo pove}eto organizacii ima pravilnici {to ja definiraat za{titata od kolegite protiv pretpostavenite i drugite. Zaradi toa ovoj izvor na informacii treba da se koristi zaedno so obi~nite korisni~ki anketi, àlbi i sistematsko nabquduvawe. Poverojatno e anketata }e bide poefektivna dokolku se sproveduva vo organizacii kade {to vrabotenite imaat ekonomski motivi za obezbeduvawe zadovolstvo na potro{uva~ot.

6. Proceduri za àlbi od potro{uva~ot: àlbite od potro{uva~ot se izjavi na mislewe za uslugite. Tie se vreden izvor na informacii. @albite moàt da go iskaàt nezadovolstvoto od cenata, kvalitetot, uslugata i od mnogu drugi aspekti relevantni za potro{uva~ite. Sepak, takvata informacija e, se razbira osobeno pristrasna: ima za cel izvestuvawe samo za problemite i so toa go zgolemuva nezadovolstvoto. Ponatamu, mal del od tie koi se vsu{nost nezadovolni, saka da se àli. So cel takvite informacii da bidat korisni, tie mora da bidat sistematizirani i evaluirani. Isto taka, golemiot broj àlbi moèbi doaga od mehanizmot predviden za poplaki. Tuka e dopolnitelno pra{awe kako da se zgolemi verojatnosta deka organizacite na javniot sektor }e go iskoristat ovoj izvor na informacii? Prva mo`nost moè da bide da se utvrdat pravila za da se obezbedi àlbite na potro{uva~ot da se tretiraat od strana na nositelite na odluki i visoko da se postavat vo organizaciite. Vtora mo`nost moè da bide da se utvrdat pravila {to }e definiraat obrska za javnite slu`bi da izdavaat statistiki za àlbite i postapuvaweto so niv (na primer vo nivnite godi{ni

94

izve{tai). Treta mo`nost moè da bide vospostavuvawe dobro poznati i pristapni kanali za àlbite so poznat avtoritet nadvor od organizacijata.

7. Sovetodavni tela na korisnikot: telata za sovetuvawe na korisnikot obezbeduvaat nefiltrirani informacii. Tie moàt da bidat mnogu korisni vo odbeleùvaweto na razlikite me|u o~ekuvawata i iskustvata na korisnicite. Sepak, samo momentalnite, a ne potencijalnite korisnici, se prisutni vo vakvite tela. Na ovoj na~in nivnite pogledi gi odrazuvaat interesite na momentalnite korisnici. Isto taka, sovetodavnite tela ne sekoga{ gi prestavuvaat korisnicite; premnogu se forsiraat aktivnite malcinstva, ne se pretstaveni slabite grupi, ne se pretstaveni interesite na va`nite malcinstvata, itn. Zaradi toa e va`no da se obrne vnimanie na zastapenosta na raznovidnite i razli~ni interesi vo takvite odbori. I, bidej}i funkcijata e pove}e da se sovetuva otkolku da se odlu~uva, raznovidnosta e, op{to zemeno, pova`na otkolku pretstavuvaweto. Na kraj, treba da se zabeleì i toa deka upotrebata na sovetodavnite tela gi podgreva nadeìte za promena. Poradi toa tie verojatno ne treba da se upotrebuvaat, osven dokolku slu`bata ponuduva~ na uslugite e podgotvena da implementira promena vrz osnova na primeniot sovet.

8. Pretstavuvawe na odbor na korisnikot. Pretstavnicite na korisnikot vo upravnite odbori moàt da imaat nekolku funkcii. Prvo, tie obezbeduvaat kanal za permanentno vlijanie na potro{uva~ot. Vtoro, tie obezbeduvaat kanal na informacii od odborite do potro{uva~ite dokolku izvestuvaat povratno kaj nivnite izbira~i ({to voobi~aeno ne go pravat). Sepak, postojat pove}e problemi podednakvi so onie kaj sovetodavnite tela. Kogo pretstavuvaat prestavnicite na potro{uva~ot? Za po~etok, tie prete`no pove}e gi pretstavuvaat sega{nite korisnici otkolku potencijalnite i pove}e aktivnite otkolku pasivnite ili slabite korisnici. Ponatamu, tie isto taka moàt da go pretstavuvaat i jakoto mnozinstvo ili frakcija. Oddelni problemi moàt da bidat pova`ni pri pretstavuvawe na odborite na korisnikot otkolku pri sovetodavnite tela na korisnikot bidej}i tie moàt da bidat naglaseni preku vlijanieto na odborite vrz odlukite i pristapot do priviligirani informacii. Vo slu~aite koga informacijata od sostanocite na odborot na korisnicite e povratna, o~ekuvawata moàt da stanat porealni. No isto taka moè da dojde do nezadovolstvo ili frustracija dokolku povratniot

95

kanal bide aktivno upotreben za mobilizacija na interesite.

9. Fokusni grupi: Fokusnite grupi dolgo vreme se koristat vo marketingot. Tie se koristat za da se dobijat direktni reakcii od potro{uva~ite za ponudenite dobra i uslugi i da se obezbedi mo`nost potro{uva~ite da zboruvaat. Tie se osobeno korisni vo identifikacijata na interesite i dostapnosta na dadenata usluga, ili za testirawe na rezultatite od analizite na socijalnite indikatori ili koristeweto na uslugata. Grupnite u~esnici moàt da diskutiraat za ~uvstvata, gledi{tata i dr., a metodot nudi dinami~na postavka {to ovozmoùva da se razberat o~ekuvawata na potro{uva~ot. Sepak, u~esnicite vo tie grupi sorabotuvaat i moàt me|usebno da vlijaat edni vrz drugi. Toa moè da predizvika "pristrasni" reakcii.

10. Nominalni grupi: Afektivnite grupi moàt da se koristat za sozdavawe idei, a isto taka i za procenka. Vo grupite treba da se vklu~at davatelite na uslugi, klu~nite informatori,18 korisnicite i ~lenovi od op{tata populacija. Na u~esnicite im se davaat pra{awa i tie gi odgovaraat so pi{uvawe. Nema diskusija me|u u~esnicite. Ideite se registriraat i prelistuvaat. Ideite se objasnuvaat, no ne se kritikuvaat. Od u~esnicite se bara da gi rangiraat razli~nite idei. Rezultatite za razli~nite idei se registriraat i potoa se diskutiraat ideite. U~esnicite gi rangiraat ideite u{te edna{ i se dobiva nov zaedni~ki rezultat. Tuka kako problem se javuva voobi~aenata potreba od testirawe na va`nosta na rezultatite so koristewe drugi metodi.

11. Javni sobiri. Javnite sobiri moàt da bidat korisni toga{ koga e potrebno da se postigne nekoj vid konsenzus me|u razli~nite interesi {to se odnesuvaat na oddelni javni servisi i toga{ koga ovoj konsenzus predpostavuva interakcija me|u involviranite strani. Javnite sobiri, isto taka, se nakloneti kon zgolemuvawe na legitimnosta na analizite i predlozite. Sepak, va`no e deka se pretstaveni site zainteresirani strani i davatelot na uslugata e podgotven da deluva spored dadeniot sovet. Vo sprotivno vklu~enite strani moàt da se po~uvstvuvaat izmanipulirani. Isto taka, dokolku ne postoi konsenzus ili ~isto mnozinstvo, javnite sobiri moàt da sluàt za da go zgolemat intenzitetot na konfliktite me|u razli~nite interesi.

12. Gradski sredbi. Ovie se poevtini i pove}e javni od javnite sobiri i ~esto se koristat da obezbedat poddr{ka. Ovoj metod moè da se koristi dokolku u~estvuva del od populacijata, ako diskusijata e dobro organizirana i ako celta na

96

sostanokot e dobro definirana. Sepak, dokolku rezultira so èstoka debata bez jasni i dobro poddràni zaklu~oci, moè da sluì za zgolemuvawe na intenzitetot na konfliktot. Isto taka, rezultatot moè da bide nepredvidliv, dodeka vo isto vreme se podgrevaat nadeìte.

97

Zaklu~oci

Postojat mnogu metodi za osoznavawe na èlbite i iskustvata na potro{uva~ite za uslugite {to gi nudat organizaciite od javniot sektor. Ovie metodi obezbeduvaat sobirawe informacii, kako i analiza na formite na u~estvo na potro{uva~ot. Sepak, sobiraweto informacii i nivno koristewe se prili~no ~uvstvitelni pra{awa. Predizvik e da se koristat taka dobienite informacii vo podobruvawe na izvr{uvaweto na uslugata. Dokolku bide uspe{no, toa }e bide dobro za potro{uva~ot. Sepak, so menuvaweto na odnosite me|u javniot sektor i potro{uva~ite podednakvo dobivaat i onie koi gi nudat uslugite t.e javnite slu`bi i onie koi tie uslugi gi koristat. Edna takva reorganizacija moè da obezbedi vklu~uvawe na potro{uva~ite i promena na nivnata pozicija od pasivni prima~i vo aktivni i sposobni korisnici i vreden izvor na informacii.

Na krajot, mnogu od metodite {to moàt da se koristat za da se soberat informacii i da se vklu~at potro{uva~ite, klientite ili korisnicite, ~esto doveduvaat do rezulati {to predizvikuvaat problemi so {to sostojbata moè da stane i se pote{ka. Zaradi toa, opi{anive metodi mora da se izberat i da se koristat mnogu vnimatelno. Vo sekoj slu~aj tie ne se soodvetni dokolku celta za koja se koristat e doveduvawe vo zabluda ili privid deka ne{to se pravi ili deka nekoj se slu{a.

ZABELE[KI

1. Stinchcombe (1965) zabeleàl deka sekoga{ organizaciite se stremat da se podredat spored dominantniot model na organizirawe utvrden vo vremeto na nivnoto sozdavawe kako organizacii. Aldrich (1979) i Hannan i Freeman (1977), dvajcata pobornici na popularizacija na ekolo{kite perspektivi na organizaciite, duri tvrdat deka {ansite za popularizacija na organizaciite prete`no se vo zavisnost od okolinata, pove}e otkolku adaptacijata i promenata vo ramkite na idividualnite organizacii. Kako i da e, Kaufman (1976), zabeleàl deka organizaciite na javniot sektor, sprotivno na onie od privatniot sektor, nikoga{ ne umiraat.

2. Sekako, ima odreden broj drugi dviè~ki sili za organizaciona promena, kako {to se me|unarodnite odnosi, tehnolo{kite promeni, socijalnite promeni itn. (vidi Olsen, 1990).

3. Metodite {to im ovozmoùvaat na korisnicite izlez (pazari i pazarni re{enija) tuka ne se diskutiraat bidej}i tie pra{awa }e bidat opfateni vo ramkite na ostanatite dokumenti dadeni na ovoj simpozium.

98

4. Te{ko e da se razgrani~i to~nata razlika me|u interesot na korisnicite i javniot interes. Kako i da e, kako {to zabeleà Forbes (1987:2), pove}eto OECD zemji nikoga{ ne oformile vladini ministerstva ili oddeli zadolèni da gi pretstavuvaat interesite na korisnicite, ili barem del od niv, vo politi~ka smisla. Za op{ta diskusija na ova izdanie vidi Forbes (1987) i Eriksen i Weigård (1993).

5. Pra{aweto okolu cenata e komplicirano zatoa {to korisnicite ~esto pati pla}aat preku taksi, no retko i direktno. Cenata ovde e ekstra tro{ok platen od korisnikot za dadeniot servis ili usluga. Proizleguva deka e po~esto onie koi ne pla}ale taksa pove}e da se zagrièni za upotrebata na parite od taksata od uslugite, otkolku onie koi pla}ale. Isto taka proizleguva deka vo slu~aite kade {to lu|eto pla}aat del od tro{ocite za obezbeduvawe usluga preku taksi, bez razlika dali ja koristat ili ne, korisnicite na taa usluga ne se zadovolni da pla}aat ekstra cena za upotreba na dadeniot servis.

6. Vo ranite 80-ti, Norve{kata vlada inicira{e ekstenzivna kampawa so cel pootvoreno op{testvo, so rabotno vreme pove}e posveteno na novite uslovi na, me|u drugoto, pogolemo u~estvo na ènite vo rabotnata sila i zgolemuvawe na pritisokot vrz rabotnoto vreme. Od toga{ sme svedoci na golemi promeni vo privatniot sektor, no relativno marginalni promeni vo javniot sektor (vidi Forbuker - og Administrasjonsdepartementet, 1987).

7. Toa ne e tolku sekojdnevno kolku {to zvu~i. Postoi tendencija, od brojni razli~ni pri~ini, davatelite na javnite uslugi da mislat deka aktuelnite i potencijalnite grupi korisnici se edni isti ili pak mnogu sli~ni. Posvojstveno za niv, no pomalku va`no od socijalna gledna to~ka, e da se posvetat na toa kako da ovozmoàt podobra usluga na poznata grupa korisnici otkolku da se trudat da ja napravat uslugata dostapna za oddelni, seu{te malku poznati, grupi korisnici.

8. Za po{iroka diskusija za mo`nostite i rabotnoto vreme vo Norve{kiot kontekst, vidi Forbruker-og Administrasjons de partementet (1987).

9. U{te eden, poinakov pristap e analizata vo socijalnata sfera. Opisi na populacii vo geografskite oblasti so zna~ewe na tri tipa indikatori: socijalen status (vo smisla na indeks), semejni odnosi (struktura na semejstvo, doma}instvo, participacija na ènata pri rabota) i rasa. Specijalni potrebi za javni uslugi moàt da imaat oblasti karakteristi~ni po nizok socijalen status, golem broj doma}instva na vozrasni samci i golemi (ili mnogu) malcinski grupi. Natamu nekoj moè da upotrebi rizi~ni analizi: da upotrebi socijalni indikatori za da ja predvidi

99

~estata zastapenost na problemite ili potrebite za javni uslugi vo lokalnite oblasti ili podgrupi.

10.Spored ne{tata, potencijalnata korisni~ka grupa i aktuelnata korisni~ka grupa se ednakvi, ili poznati se i sogledani kako neproblemati~ni eventualnite razliki me|u ovie grupi kako i nivnite celi.

11.Slednata sekcija e opi{ana podrobno vo Mordal (1993) i McKillip (1987).

12.Postoi relativno malo, sistemsko sporedlivo, istraùvawe za upotrebata na takvite mehanizmi (vidi isto taka Bleiklie 1982). Na primer, tipi~no e da nedostasuva vo knigite za upravuvawe na javnite organizacii diskusijata za ulogata na povratnata informacija od korisnikot (vidi, na primer, Graham i Hays 1986).

13.Diskusijata za ovoj metod, iako mnogu pooptimisti~ka, moè da se najde vo Bomann Larsen i Jensen (1986).

14.Ili dali se poinakvi tie koi moàt da gi pretstavat takvite grupi korisnici, kako {to se vo sostojba da go napravat toa roditelite, vrabotenite, itn.?

15.Vo statistikata, klu~niot problem ~esto se pretstavuva kako “primer za zavisna promenliva”.

16.Kako i da e, toa bara aktuelnite pra{awa i kontekstot vo koi se upotrebuvaat da se dràt kako konstanta kolku {to e mo`no pove}e od anketa do anketa.

17.Za op{ta diskusija vidi isto taka Lipsky, 1980. 18.Klu~ni informatori moàt da bidat pretstavnici od

zdruènie na korisnici ili advokati na potr{uva~kite.

REFERENCI

ALDRICH, H.E. (1979), Organisations and Environments, Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey.

BLEIKLIE, I. (1982), “Brukernes erfaring fra kontakt med offentlig virksomhet”, I Forbuker – og Administrasjonsdepartementet: Publikum – erfaringskilde for forvaltningen, Universitetsforlaget, Oslo, pp. 66-81.

BOMANN-LARSEN, P. and T.Ø. JENSEN (1986), Håndbok i publikumsundersøkelser, Universitetsforlaget, Oslo.

CHRISTOFFERSEN, H. (1992), “Borgeren og de offentlige serviceydelser”, AKF-Nyt, N. 5, pp.17-22.

DILLMAN, D. (1978), Mail and Telephone Surveys: The Total Design Method, John Wiley, New York.

ERIKSEN, E.O. and J. WEIGÅRD (1993), “Fra statsborger til kunde: Kan relasjonen mellom innbyggerne og det offentlige reformuleres på

100

grunnlag av nye roller?”, Norsk statsvitenskapeling tidsskrift, 9, pp. 111-131.

Finansministeriet (1994): Servicedeklarationer, The Ministry of Finance, Copenhagen.

FORBES, J.D. ()1987, The Consumer Interest, Croom Helm, London. Forbuker-og Administrasjonsdepartementet (1987), Åpent – eller stengt?,

Universitetsforlaget, Oslo. GRAHAM JR., C.B. and S.W. HAYS (1986), Managing the Public

Organisation, CQ Press, Washington, DC. HAGEDORN, H.J. (1977), A Manual on State Mental Health Planning,

Superintendent of Public Documents, Washington, DC. HANNAN, M.T. and J. FRRMAN (1977), “The Population Ecology of

Organisations”, American Journal of Sociology, 82, pp. 929-964. HIRSCHMAN, A.O. (1970), Exit, Voice, and Loyalty, Harvard University

Press, Cambridge, MA. KAUFMAN, H. (1964), “Organisational Theory and Political Theory”,

American Political Science Review, 58,pp. 5-14. KAUFMAN, H. (1971), The Limits of Organisational Change, University of

Alabam Press, University of Alabama. LARSEN, D., ATTKISSON, C., HARGREAVES, W. and NGUYEN, T. (1979),

“Assessment of client/patient satisfaction: Development of general scale”, Evaluation and Program Planning, 2, pp. 197-201.

LIPSKY, M. (1980), Street-level Bureaucracy, Russel-Sage, New York. MCKILLIP, J. (1986), Tools for the Human Services and Education, SAGE,

Beverly Hills, CA. MORDAL, T.L. (1989), Vi spør, hvem svarer, TANO, Oslo. MORDAL, T.L. (1993), Tema med variasjoner: Forbuksforskning om

velferdstjenester i kommunene, Lysaker, Norway: SIFO-report No. 1-1993.

OLSEN, J.P. (1990), Statsstyre og institusjonsutforming (2nd.ed.), Universitetsforlaget, Oslo.

STINCHCOMBE, A.L. (1965), “Social Structure an Organisations”, in J.G. March (ed.) Handbook of Organisations, pp. 142-193, Rand-McNally, Chicago.

101

Poglavje 7

“KONSULTACIJA I UÊSTVO NA KORISNIKOT: POTRO[UVAÎ I JAVNI USLUGI”

Komentar na dokumentot od Tormod K. Lunde

od

Nikos Varelidis

Ovoj komentar e zacrtan vrz osnova na iskustvoto na avtorot so modernizacijata na javnata administracija vo Ju`no Evropskata zemja (Grcija) i vrz osnova na komparativna studija na “Korisni~ki orientirana akcija” vodena vo poslednite dve godini od Evropskata fondacija za podobruvawe na raboteweto i ìvotnite uslovi {to pokriva 8 zemji od Evropska Unija.*

Tormod Lunde-oviot dokument se koncentrira na mehanizmi (metodi, tehniki i pristapi za) identifikacija na potrebite na korisnikot, prioriteti za i iskustva od obezbeduvawe na javnite uslugi. Upotrebata na takvi mehanizmi o~evidno e neophodna koga realizatorot na uslugi treba da ja dokaè pozicijata na korisnikot na uslugata.

Vo diskusijata za takvite mehanizmi T. Lunde pravi va`na razlika me|u dve grupi gledi{ta na uslugata. Prvata grupa se drì do pristapot, poto~no, dali se uslugite dostapni i upotrebeni od tie na koi {to im trebaat i koi se ovlasteni da gi upotrebuvaat. Vtorata grupa gledi{ta se odnesuva na toa {to moè da bide po{iroko opi{ano kako kvalitet na usluga. Poto~no seto toa e relevantno za tie {to aktuelno koristat uslugi, nivni potrebi, prioriteti, zadovolstvo od ovozmoènata usluga, kako i dobienite finansiski beneficii ili naplatenata cena.

Za dvete grupi gledi{ta e napravena detalna prezentacija na dostapni mehanizmi i proceneti se, vo detali, prednostite i nedostatocite na sekoj mehanizam. Malku {to, po odnos na koristenite metodi, moè da se dodade.

Op{to sogleduvawe, {to moè da bide pojdovna to~ka za diskusija, e deka prezentacijata pokaùva relativno racionalen i optimisti~ki pogled za verojatna upotreba na dostapnite mehanizmi vo javnata administracija, {to

* Studijata pokriva 8 zemji od Evropska Unija (Danska, Germanija, Grcija, Francija, Irska, Italija, Portugalija, Velika Britanija). Studijata e fokusirana na uslugi za pomo{ i grià. Vo sekoja zemja, okruènieto na javnite uslugi be{e pregledano i bea vodeni dva detalni slu~ai na studii za inicijativite za dokaùvawe na kvalitetot na uslugite.

102

po definicija e prijatelska kon korisnicite i saka da upotrebuva takvi mehanizmi. Sprotivno na toa pesimisti~ko e gledaweto deka javnata administracija po definicija ne prijatelski naso~ena kon korisnicite i verojatno ne koristi mnogu mehanizmi za identifikacija na prioritetite na korisnikot. Toa e moèbi preglobalno pretstavuvawe na dokumentot {to e prezentiran, no ima za cel da isprovocira diskusija ili rasprava.

Dokolku se prifati moeto pesimisti~ko gledawe kako pojdovna to~ka, stanuva va`no da se identifikuvaat uslovite {to }e ja olesnat ili ograni~at verojatnosta na upotrebata na mehanizmite za identifikacija na prioritetite na korisnikot. Po~ituvaj}i go toa }e go potenciram gledi{teto deka kriti~en uslov e nivoto na ovlastuvawe ili vlijanie na korisnikot koga se odnesuva na realizatorot na uslugite. Odtamu, vo prakti~ni termini, koga realizatorite na uslugi imaat celosen ili delumen monopol na ovozmoùvaweto na servisot nema da bidat aktivno sogledani i iskoristeni prioritetite na korisnikot. Dokolku e toa vistina, lekcijata za politikata e; mehanizmite za identifikacija na prioritetite na korisnikot treba da se kombiniraat i da gi sledat intervenciite {to primarno go zgolemuvaat ovlastuvaweto na korisnikot.

Respektiraj}i go ova, Lunde pravi razlika me|u dve kategorii organizacii na realizatori na uslugi koristej}i go kriteriumot na privatizacija. Prvata kategorija gi vklu~uva tie uslugi {to moàt da bidat ili se privatizirani i vtorata gi vklu~uva tie {to ne moàt ili ne stanale privatizirani. Se razbira, postojat me|usituacii {to se vo mnozinstvo. Ovaa razlika predstavuva po~etna to~ka za identifikacija na uslovite {to }e ja olesnat ili ote`nat upotrebata na mehanizmi za identifikacija na prioritetite na korisnikot.

Taka, vo slu~aj na prvata kategorija moè da se rasprava za voveduvawe pravo na korisnikot da ima sloboden izbor me|u pove}e realizatori na uslugi {to }e se griàt za negovite prioriteti preku pazarna operacija i konkurencija {to prirodno se razviva me|u alternativite. Vo pazarno opkruùvawe moè da se o~ekuva deka realizatorite na uslugi aktivno }e gi upotrebuvaat site dostapni mehanizmi i }e baraat da gi identifikuvaat prioritetite na korisnikot kako sredstva za pretpriemni~ki opstanok, podednakvo kako {to go pravat toa vo privatniot sektor, so istraùvawe na korisnicite i sli~ni metodi. Vo slu~aj na vtorata kategorija, koga uslugite ne moàt ili ne }e bidat privatizirani, poto~no koga realizatorot na uslugata ima celosna ili delumna monopolska mo} na korisnikot, ekstremno e va`no da se sogledaat prioritetite na korisnikot. No vo ovoj slu~aj realizatorite na uslugi verojatno ne sakaat da gi osoznaat prioritetite na korisnikot. Vsu{nost vo mnogu

103

slu~ai, (primer, koga agenciite realizatori na uslugi gi sledat ili se predmet na buxetski redukcii), vo niven interes e da ne gi identifikuvaat prioritetite na korisnikot. Vo toj slu~aj moè da bide dobro toa {to vo interes na realizatorite na uslugi e da NE gi izgubat korisnicite pri nivno isklu~uvawe od snabduvaweto na uslugite, ili preku pritisok vrz niv so nizok kvalitet na snabduvawe, Tie bi moèle da se svrtat kon privatnite ponuduva~i na uslugi (ako e toa mo`no kako alternativa), dokolku moàt da si dozvolat da ja platat potrebnata cena.

Ovie argumenti, zasileni so op{tata izjava ukaùvaat pred se deka se dodeka ne bide voveden kakov bilo stepen na ovlastuvawe na korisnikot, prioritetite na korisnikot verojatno nema da bidat aktivno sogledani i iskoristeni vo praksata. Da go stavime toa vo poekstremna forma, javnite servisi nerado gi koristat prioritetite na korisnikot se dodeka ne se prinudeni da go napravat toa preku zgolemena ramnoteà na mo}ta me|u korisnikot i realizatorot na uslugata i namaluvawe na zavisnosta na korisnikot od realizatorot na uslugata.

So privatizacijata se ovozmoùva model {to teoretski go ovlastuva korisnikot da upliva na pazarot na uslugi, no vo vistinskite pazarni uslovi toj model e nesovr{en. Pova`no e, ostavaj}i gi nastrana fer kritikite protiv privatizacijata, deka vo mal broj slu~ai, dokolku voop{to gi ima, e mo`na celosna privatizacija. Vo pove}eto slu~ai ima koegzistencija me|u privatnite i javnite servisi. Vo mnogu uslugi vo oblasta za pomo{ i grià, privatizacijata ne e mo`na vo celost bidej}i vodi kon isklu~uvawe na tie na koi najmnogu im treba pomo{ i koi ne moàt da platat za uslugata.

Ovaa generalna izjava treba da se konkretizira so odreden broj faktori povrzani so karakteristikite na okruùvaweto na javnata administracija, {to varira me|u zemjite, no i me|u servisite vo ramkite na istata zemja. Da poednostavime u{te pove}e, realizatorite na uslugi vo opkruùvaweto na javnata administracija, {to po tradicija se prijatelski nastroeni kon korisnikot i imaat menaxerski sposobnosti, sakaat da gi identifikuvaat prioritetite na korisnikot pove}e od okruùvawata na javnata administracija {to ne se prijatelski kon korisnikot i ne poseduvaat menaxerski sposobnosti. So rizik od generalizacija, takviot kontrast moè da bide sogledan preku sporedba na nekoi Skandinavski zemji so nekoi Ju`no Evropski zemji (na primer Grcija).

Takvite mehanizmi za identifikacija na prioritetite na korisnikot ne se upotrebuvaat tolku kolku {to nekoj moè da se nadeva ili o~ekuva i e podràn od konstataciite vo predhodno prikaànata studija na Evropskata Fondacija. Vo 16 realizirani studii,

104

analizite pokaàa deka retko se upotrebuvaat mehanizmite za identifikacija na prioritetite i retki bea slu~aite kade {to tie se od dominantno zna~ewe pri realizacijata na uslugite. Tie slu~ai bea selektirani kako dobra praktika, i bidej}i se dobi ograni~en broj upotreblivi primeri, ovie otkritija imaat samo reprezentativna vrednost vo ovaa smisla.

Istata studija i nizata sega{ni i tekovni pristapi vo oblasta na gra|anskite administrativni odnosi ovozmoùva so sredstvata {to sleduvaat da se konstruira klasifikacija na ovlastuvawata. Takva klasifikacija, {to e tuka premnogu poednostavena, e pokorisna vo soodnos so politikata od klasi~niot koncept na postojano vlijanie na “informacija, konsultacija, partnerstvo, delegirewe, kontrola”.

• Izlez: direktno vlijae na korisnicite; tie imaat opcija da izberat me|u alternativnite realizatori na uslugi (na primer javni i privatni).

• Izbor: direktno vlijae na korisnicite; tie imaat opcija da izberat tip usluga vo sistem na eden realizator

• Decentralizacija: indirektno vlijae na korisnicite preku: - poednostavena hierarhija vo organizacijata; - geografska pribli`nost; - isplatlivost (na primer preku ovlastuvawata na

lokalnite vlasti); • U~estvo / Participacija: direktno vlijae na

korisnicite preku obezbeduvawe uslugi po pat na razmena, samoupravuvawe,

Niz ovaa ~etiri-stepena klasifikacija se provlekuvaat dve osnovni dimenzii. Prvata e nivoto i formata na vlijanie vrz korisnikot, direktno ili indirektno. Vtorata dimenzija se odnesuva na privatnoto - javna sprotivnost (ili kontinuitet). Koristej}i gi ovie dimenzii ~etirite kategorii ovlastuvawa moàt da bidat opi{ani na sledniot na~in:

Tabela 3. êtiri kategorii ovlastuvawa na korisnikot

Stepen na ovlastuvawe Direktno

vlijanie Indirektno vlijanie

Pazar

Izlez

Izbor

Forma na ovlastuvawe

Javna U~estvo

Decentralizacija

Izvor: OECD

105

Poglavje 8

INFORMIRAWE NA KORISNICITE: ULOGATA NA OFICIJALNITE STAVOVI ZA STANDARDITE NA JAVNIOT SERVIS

od

Henrik Hjortdal i Bent Schou

Kratka sodrìna

Agendata za javniot sektor vo devedesetite vklu~uva zgolemena odgovornost kon korisnicite. Toa zna~i za~esten dijalog me|u javniot sektor i negovite korisnici.

Va`no sredstvo za za~esten dijalog so korisnicite se informaciite vo forma na oficijalni stavovi za standardite na javniot servis. Ima tri celi na voveduvawe oficijalni stavovi za standardite na javniot servis:

1. Dokaàni mo`nosti korisnikot da ja oceni javnata administracija i slu`bite

2. Podobro sovpa|awe me|u o~ekuvawata na korisnicite na javnite servisi i aktuelnoto nivo na servisite i kvalitetot; i

3. Podobri mo`nosti za àlbi, nadomestoci, izbor i partcipacija za korisnicite vo javnite servisi

Dopolnitelnata cel bi moèla da gi zasili barawata za izveduvawe na izvorite na javniot servis.

Vo kombinacija so metodite za obezbeduvawe informacii za potrebite i barawata na korisnicite (na primer: anketata) podobreniot servis na informacii moè da dovede do zgolemena odgovornost. Korisnicite stanuvaat ovlasteni.

Za~esteniot dijalog me|u javnite agencii / institucii i korisnicite / gra|anite moè da bide nov vaèn princip na organizirawe preku javniot sektor. Vo detali, metodata moè da bide upotrebena za da gi regulira aktivnostite na javnite agencii / institucii kako i vo odnosite me|u centralnata i lokalnata vlast.

Voved: Organizirawe na javniot sektor vo 90 -tite : Birokratija, pazari i odgovornost

Za vreme na 80-tite i 90-tite fokusot be{e pove}e naso~en vrz odgovornosta vo javniot sektor. Toa se razvi vo tri tekovni trendovi:

• Upotreba na indikatori za uspe{nost i rezultat kako dopolnuvawe kon tradicionalnite merki za ocenka kako {to se parite, personalot itn.;

106

• Fokus naso~en kon kvalitetot na javnata administracija i uslugite namesto kon profesionalna standardizacija;

• Vklu~uvawe na interesite na korisnicite i gra|anite preku izbor, participacija, anketi itn.

Site tri trenda pridonesuvaat fokusot pove}e da se naso~i kon pretstavuvawe na standardite vo sektorot na javnite uslugi.

Standardite vo sektorot na javnite uslugi moàt da se razvijat preku dve mnogu razli~ni reformski strategii:

Prvata strategija moè da se nare~e nova birokratija. Vo ovaa strategija standardite vo servisot se definiraat od gore preku politi~ko ili profesionalno vodstvo. Standardite vo servisot gi zamenuvaat tradicionalnite zakoni so pravila i komandi. Rabotnite edinici {to gi snabduvaat korisnicite i gra|anite so uslugi, se odgovorni za postignuvawe dobro definirani celi na rezultati i uspe{nost. Ovaa strategija vklu~uva i upotreba na vnatre{ni dogovori vo ramkite na javniot sektor i vospostavuvawe agencii so zgolemena diskrecija ili avtonomija. Taa be{e implementirana vo nekolku zemji na OECD.

Vtorata strategija e pazarna strategija, kade {to standardite na uslugite se definirani od dolu preku vlijanieto na klientot i negoviot izbor. Standardite na uslugite se razvivaat preku konkurencija me|u javnite institucii {to se ovozmoùva preku davawe sloboda na korisnikot da izbere me|u javnite uslugi / realizatori na uslugi. 2

Pove}e vladini reformi {to se odnesuvaat na izdavawe i izvestuvawe za standardite na uslugite vklu~uvaat i birokratska i pazarna strategija. Primeri se Britanskata gra|anska deklaracija od 1991 i Francuskata "Deklaracija za javnite uslugi" od 1992 god.

Ovoj dokument dokaùva deka ima i treta strategija {to moè da se nare~e odgovoren javen sektor, kade {to glavnata sodrìna na standardite na uslugite e definirana preku dijalog na razli~ni nivoa me|u korisnicite vo javniot sektor. Ovaa strategija prifa}a da gi pro{iri drugite strategii {to se spomnati pogore, zatoa {to kombinira dva razli~ni pritisoka i interesa vo postavuvaweto na standardite - od gore pa nadolu. No isto taka sodrì edinstveni elementi kako {to se vklu~uvawe na korisnicite direktno vo oformuvaweto i obezbeduvaweto na javnite servisi. Primer e formiraweto odbori od korisnici vo osnovnite u~ili{ta i centrite za dnevna nega na deca (vidi isto taka OECD, 1987).

Vaèn element za vospostavuvawe odgovoren javen sektor e da se dizajniraat komunikaciskite tekovi me|u korisnicite kon javnosta i obratno. Toa zna~i

107

vospostavuvawe dijalog i vklu~uva metodi na davawe informacii od korisnicite (na primer anketi na korisnicite) i metodi za informirawe na korisnicite.

Ovoj dokument e koncentriran vrz posledniot aspekt na dijalogot: Informirawe na korisnicite za standardite i kvalitetot na javniot servis vo forma na oficijalni stavovi za standardite na javniot servis (PSSSs). Spored na{e viduvawe, PSSSs }e dokaè deka }e bide va`no sredstvo za zgolemena odogovornost vo javniot sektor.

Posle razgleduvaweto na konceptot na PSSSs kako va`no sredstvo za vospostavuvawe dijalog so korisnicite, dokumentot razgleduva nekoi poop{ti prespektivi za razvoj na odgovoren javen sektor, vklu~uvaj}i ja upotrebata na standardite na servisot kako instrument za dijalog na site nivoa vo javniot sektor.

PSSSs - Oficijalni stavovi za standardite na javniot servis: principi

PSSSs moè da se definiraat kako kus i jasen opis na klu~ni svojstva i standardi na javniot servis. Informaciite moàt da im bidat dostapni na korisnicite vo forma na pe~aten materijal ili elektronski. Informaciite moàt da imaat forma na "deklaracija na sodrìnata na javnite servisi" ili "javni informacii za potro{uva~ot", objasnuvaj}i go toa {to korisnicite moàt da go o~ekuvaat i kakvi ovlastuvawa imaat. PSSSs moè da sodrì informacii za celta na servisot, uspe{ni rezultati i zna~ewa na dobienoto obe{tetuvawe.

Toa mu ovozmoùva na korisnikot da deluva i reagira na dobienata usluga, da se àli ili da dobie obe{tetuvawe, da ima pravo na izbor, da bara vlijanie i u~estvuvo preku formaliziranite kanali, itn. Vo ovaa smisla, PSSSs se preduslov za vospostavuvawe aktiven dijalog me|u realizatorot na uslugata i korisnikot.

Informiraweto na korisnicite za javnite servisi moè da vodi kon:

a) Dokaàni mo`nosti korisnikot da ja ocenuva javnata administracija i servisite (zgolemena transparentnost);

b) Podobro sovpa|awe me|u o~ekuvawata na korisnicite na uslugite i nivoto i kvalitetot na aktuelniot servis (korisnikot stanuva pozadovolen so uslugata); i

v) Podobri mo`nosti korisnikot da moè da se àli, da bara obe{tetuvawe, da izbira i da u~estvuva vo javniot servis (korisnikot moè da deluva i da reagira i soodvetno na toa da go menuva javniot servis).

Sekoj od ovie navodi se sostoi od pove}e detali.

a) Pravewe potransparentni javni servisi

Informiraweto na korisnicite predizvikuva oddelni fundamentalni principi preku koi javniot servis e tradicionalno organiziran. Javnite servisi se tradicionalno formirani od politi~kite prioriteti i profesionalnite vrednosti {to ne se predmet za diskusija so korisnicite. êsto pati profesionalcite vo javniot sektor se na mislewe deka korisnikot ne treba da participira vo odreduvawe na prioritetite i vrednostite vrz koj se temelat javnite servisi.

Ovoj princip moè radikalno da se promeni so obezbeduvawe pove}e informacii. Korisnicite }e bidat vo mo`nost da ja proveruvaat rabotata na profesionalcite. Karakteristikite i kvalitetite na javnite uslugi spored toa moàt da bidat transparentni za korisnicite.

Sepak, se razbira deka ne e mo`na celosna transparentnost na javniot sektor. Prirodata na mnogu javni servisi ne dozvoluva kompletno otvarawe. Spored teoriite na kontrolata na uslugite i kvalitetot, korisno e da se postavi razlika me|u tri tipa uslugi ili servisi povrzani so mo`nosta na potro{uva~ite da go procenuvaat kvalitetot na servisot:

Tabela 4. Potro{uva~ka / korisni~ka mo`nost da se procenuvaat kvalitetite na uslugite

LESNO ZA

PROCENUVAWE

TE[KO ZA PROCENUVAWE

ISTRA@UVA^KI USLUGI

ISKUSTVENI USLUGI

PROVERENI USLUGI

(Se procenuvaat pred pora~ka)

(Se procenuvaat po pora~kata)

(Nemoàt da se procenuvaat vrz

osnova na iskustvo)

Izvor: Simon Speller: Service Quality – The missing link? Evropska fondacija za menaxment na kvalitetot, 1992.

So javnite informacii glavno im se olesnuva na korisnicite da gi procenat javnite uslugi i nivniot kvalitet. Uslugite se trensformirani od "provereni uslugi" kon "iskustveni uslugi" i kon "istraùva~ki uslugi". Primer e bolni~kata operacija {to sekoga{ bila "proverena usluga" spored visokata kompleksnost i profesionalizam. Obidite da se informira pacientot, na primer, za sposobnostite na lekarot, rizikot od infekcii i prethodnoto iskustvo vo zazdravuvaweto na pacientite, moè da mu go olesni ocenuvaweto na bolni~kite uslugi. Vaka, bolni~kata operacija vo golema merka e transformirana vo edno "iskustveno" ili "istraùva~ka usluga".

Mo`nosta na transformacija na prirodata na uslugite, ednostavno i preku informacii, sekako deka ne treba da

108

109

se preuveli~a. Mnogu e te{ko da se smeni prirodata na uslugata i mnogu od promenite ne se rezultat na pove}e informacii. Po~esto se pova`ni razvojot na tehnologijata i zgolemenite obrazovni sposobnosti na gra|anite. Vsu{nost, najva`nata promena vo prirodata na uslugite verojatno e povrzana so standardizacijata na procesot na davawe uslugi. Informativniot servis treba da se gleda kako neophoden uslov dokolku potro{uva~ite i korisnicite treba da dobijat prednost od (pove}e fundamentalni) promenite vo prirodata na uslugite.

Nakuso, servisot na informacii pravi korisnicite polesno da gi procenuvaat uslugite preku zgolemenata transparentnost, no ne ja zamenuva potrebata za profesionalni vrednosti i politi~ki prioriteti vo ramkite na javnite uslugi. b) Zgolemuvawe na zadovolstvoto na korisnikot

Pravej}i gi korisnicite posposobni za ocenuvawe na javnite uslugi preku soodvetni informacii, moè da dojde do zgolemuvawe na harmonijata me|u o~ekuvawata na korisnicite i obezbedeniot aktuelen servis. Teoriite za kontrola i kvalitet na uslugata prepora~uvaat deka toa gi determinira nivoata na zadovolstvoto na korisnikot.

Eden od osnovnite problemi vo javniot servis e nivoto i nasokata na o~ekuvawata na korisnikot; ponekoga{ tie se odredeni i ponekoga{ preceneti. I dvete vodat kon nezadovolstvo. PSSSs e eden od na~inite da se dokaè znaeweto na korisnikot za javnite uslugi, nivnite standardi i kvaliteti i za uslovite vo ramkite na koi tie se obezbedeni. PSSSs pravat o~ekuvawata da bidat podefinirani i soodvetno na toa brojot zadovolni korisnici }e se poka~i. Toa vsu{nost se slu~ilo vo bolnicite vo Funen, Danska, po~nuvaj}i so informirawe na pacientite kako {to e ilustrirano vo sledniot primer.

Informirawe pacienti - bolnici vo Danskata provincija Funen

Za da se dokaè zadovolstvoto na pacientite vo bolnicite, provincijata Funen vovede serija inicijativi vklu~uvaj}i informativen centar, informativni letoci za pravata na pacientite i anketi za pacientite.

Va`no otkritie od glavnata anketa za pacientite vo 1993 god. e kako to~nata obezbedena informacija za pacientite vo vrska so vremeto na ~ekawe za operaciite vlijae na odnosot na pacientot da go prifati toa vreme na ~ekawe:

• 61% od pacientite ne se informirani za vremeto na ~ekawe {to e prikaàno kako dolgo ili mnogu dolgo.

• 14% od pacientite pravilno se informirani za

110

vremeto na ~ekawe {to e prikaàno kako dolgo ili mnogu dolgo.

Soznanijata se za hospitaliziranite pacienti. Se zabeleùva podednakva tendencija i za nadvore{nite pacienti.

Sledstveno, informiraweto na pacientite za pri~inata na ~ekawe ima pozitiven efekt vrz nivnoto prifa}awe na vremeto za ~ekawe. ______________

Izvori: Fyns Amt: Kvalitetssikring 93. Odense 1993. Fyns Amt: Ta` temperaturen på dit sygehus ... Resultat af patient-tilfredshedsundersøgelse 1993. Indlagte patienter/Ambulante patienter. Odense 1993. Fyns Amt: Rapport om patienttilfredshed på de fynske sygehuse. Odense 1993.

No informacijata na standardite i kvalitetot na javniot servis ne mora sekoga{ da pridonesuva za zadovolstvoto na korisnikot. Od druga strana: Dokolku se mnogu niski standardite i kvalitetot na javnite servisi porastot na informaciite moè da go potencira neuspehot na javnite uslugi. Rezultat moè da bide zgolemenoto nezadovolstvo i povremeni napori za zgolemeno tro{ewe.

Nakuso, informativniot servis go podobruva zadovolstvoto na korisnikot koga standardite na uslugata se op{to prifateni od korisnicite. Neuspehot na uslugata }e bide duri i poo~eviden i pote{ko }e se prikrie. v) Ovlasteni korisnici

Sposobnosta na korisnikot da deluva i reagira kon javnite uslugi, bilo vo forma na poplaki, obe{tetuvawa, u~estvo ili izbor, vo osnova se potpira na uslovot deka tie }e bidat sposobni da gi ocenuvaat ovie uslugi.

Upotrebata na kanalite za poplaki i obe{tetuvawe bara minimum znaewe za formalnite prava i proceduri. U~estvoto podednakvo se temeli i vrz znaeweto na formalnite prava i proceduri, a podednakvo i vrz toa kako rabotat javnite institucii, itn. Izborot me|u razli~ni uslugi se temeli vrz znaeweto za relevantnite standardi i mo`ni nivoa na kvalitet.

So voveduvwe na PSSSs ne se menuvaat formalnite prava na korisnicite za poplaki, obe{tetuvawe, participacija ili izbor. Nitu upotrebata na PSSSs ne zna~i odredeni prava za korisnicite kako {to e sloboda na izbor. No informaciite ovozmoùvaat korisnikot da gi upotrebuva svoite prava poefektivno. Na toj na~in PSSSs pridonesuva kon ovlastuvaweto na korisnicite.

111

Privilegirani informirani korisnici vo op{tinite vo Danska

Vo nekolku Danski servisi se upotrebuvale oddelni vidovi informacii za da se zgolemi involviranosta na korisnikot vo javnite uslugi.

Dnevnite centri za nega na deca vo op{tina Kolding vo Danska im ovozmoùvaat na roditelite informativen servis, vklu~uvaj}i informacija za aktivnostite preku den, pla}awe, otvoreni ~asovi, itn. I roditelite se podednakvo informirani za sopstvenite obvrski. Ovoj vid informacii treba da im dava na roditelite vistinska sloboda na izbor.

Osnovnite u~ili{ta vo op{tina Odense vo Danska imaat formaliziran dogovor so gradskiot sovet kako sredstvo za {iroko rangirana decentralizacija i institucionalna avtonomija. Pokraj toa, sovetot izdade soop{tenie vo vrska so op{tite servisni celi, {to kombinirani so celite postaveni od individualnite u~ili{ta, ja konstituiraat glavnata sodrìna na informativniot servis obezbeden za roditelite. U~ili{nite odbori (koi se sostaveni prete`no od roditeli) imaat va`na uloga vo kreiraweto na informativniot servis. Glavnata cel e da se zgolemi interesot na roditelite i nivnoto u~estvo.

Doma{nata nega za deca vo op{tina Borkop vo Danska gi ilustrira trite tipa informativni servisi. Prvo, postoi op{ta informacija za doma{na nega za deca vo op{tinata i za toa kako raboti. Vtoro, ima informacija za specijalnite ponudi i aran`mani vo lokalnata uprava. Posledno, ima detalna informacija za sekoj dom, so informacija za semejstvoto, nivnite naviki, prethodnata rabota, interesi, itn. Uslugite se napraveni da bidat transparentni za roditelite, ovozmoùvaj}i im da u~estvuvaat, da davaat demanti i da gi peispituvaat nivnite o~ekuvawa. ______________

Izvor: Kommunernes Landsforening: Fokus pä brugerne. En eksempelsamling om kvalitet-sudvikling og servicemäl i kommunerne. København 1994. Eden drug primer od Norve{ka e u{te pojasna ilustracija za privilegiranite korisnici.

112

Privilegirawe na patnicite-javen transport vo Oslo, Norve{ka

Javnoto pretprijatie za transport na Oslo (èleznici, tramvai i avtobusi) dava garancija za patnicite {to vklu~uva 12 deklaracii. Na primer:

• zaminuvawa spored vozen red, ni podocna ni porano • patnicite dobivaat informacija pred zaminuvawe i

pri traewe na transportot • patuvaweto treba da bide prijatno i ~isto

iskustvo • firmata im nadomestuva na patnicite koga

transportot docni (pove}e od 20 minuti) __________

Izvor: A Public Service Standard Statement (leaflet) from AS Oslo Sporveier.

Implementirawe na oficijalnite stavovi za standardite na javniot servis

Konceptot na PSSSs dobi pozitivni reakcii nasekade vo javnite sektori vo nekolku OECD zemji. O~evidno principot ne e kontraverzen i e {iroko prifaten. Debatata (vo Danska posebno) be{e fokusirana na toa kako da se vovede konceptot.

Implementacijata moè da se zasnova vrz barawata od nacionalnata vlada (vo forma na op{t administrativen zakon) zatoa {to site javni vlasti koristat PSSSs vo site administrativni i servisni oblasti. Nacionalnata vlada isto taka moè da gi definira uniformiranite sodrìni na PSSSs. Alternativno, PSSSs moàt da bidat implementirani bez centralni barawa.

Podolu se ilustrirani ~etiri razli~ni strategii na implemntirawe.

Centralniot model e mnogu sli~en so gra|anskata rezolucija za strategijata na Velika Britanija, kade {to se definirani i objaveni standardite na servisot i rezultatite i se napraveni izve{tai na nivo na nacionalnata vlada.

Standardniot model e soodvetno pro{iren vrz pazarnata strategija {to e spomnata pogore. Demantite za izvesna sli~nost vo mo`nite informacii mu ovozmoùvaat na korisnikot izbor i konkurencija me|u realizatorite na uslugite.

113

Tabela 5. Razli~ni modeli za implementacija na oficijalnite stavovi za standardite na javniot servis

Obligatorno Opciono

Ednorodno Centralen model PSSSs se obligatorni Va`ni delovi od sodrìnata na PSSSs se definirani na nivo na nacionalna vlada.

Standarden model Nekoi standardi {to se

definirani od nacionalnata vlada treba da se

primenuvaat ako PSSSs se vovedeni.

Promenlivo Ramkoven model PSSSs se obligatorni no sodrìnata e definirana od odgovornite vlasti.

Decentraliziran model Odgovornite vlasti

odlu~uvaat za upotrebata i sodrìnata na PSSSs

Izvor: OECD Ramkovniot model ednakvo kako i decentraliziraniot model odgovaraat na strategijata za zgolemena odgovornost na javniot sektor. Razlikata me|u dvata modela e vo nacionalnata politi~ka voqa ili interes za prikaùvawe oddelni merki vo site delovi na javniot sektor.

Decentraliziraniot model gi postavuva mnogu dobro decentraliziranite javni sektori. Moèbi toa e edinstveniot model {to moè da bide soodveten za pove}e zemji, kako {to e i Danska. Toj ima nekolku prednosti vo poredba so pove}e centralizirani modeli. s

Prvo, gi olesnuva pribirawata iskustva od {irokiot rang iskustva so razli~ni re{enija na PSSSs. Vtoro, odgovara na zgolemeniot trend za lokalna avtonomija: koga odgovornosta za javen servis e na lokalno nivo se ~ini prirodno deka za obezbeduvaweto informacii treba da se odlu~uva na toa nivo. Treto, decentraliziraniot model moè da se pokaè poefikasen pri ednonaso~na cel za zgolemen dijalog so gra|anite. Odgovornosta moè da se promovira od nivo na nacionalnata vlada, no vistinskata odgovornost se zasnova na kontakt lice v lice me|u javnite institucii/vraboteni i gra|aninot (‘’The moment of Truth’’ in Normann, 1991). Kone~no decentraliziraniot model e nebirokratski i so tendencija da ja zgolemi presmetlivosta.

No isto taka moè da ima i nedostatoci. Pred se ovoj model ne garantira deka konceptot }e bide usvoen vo {iroko rasprostranetiot javen sektor. Vsu{nost idejata za zgolemena transparentnost i odgovornost moè, kako {to kaàvme predhodno, da se soo~i so otporot od

114

gra|anskite slu`benici i profesionalci. Vtoro, nedostatok na standardizacija vo sodrìnata na PSSSs moè da rezultira so mnogu informacii {to se neva`ni za gra|aninte.

Na ovoj na~in zgolemuvaweto na odgovornosta na javniot sektor preku PSSSs pretstavuva dilema. Od edna strana odgovornosta e lokalna i konkretna po priroda i zavisi od aktivniot dijalog me|u javnite institucii/slu`benici i nivnite korisnici. Od druga strana ~istata lokalna inicijativa moè da bide neizvesna i neefikasna.

Za da se vovedat PSSSs preku decentraliziraniot model, no istovremeno da se zadadat nekoi op{ti principi preku javniot servis, moàt da se postavat nekoi op{ti nasoki - vid eti~ki kodeks - {to treba da se sledi vo centralnite i lokalnite javni institucii pri proektirawe na PSSSs. Podolu e pokaàn primer za toa.

PSSSs upatstva

Standardna izjava na javniot servis

• ne e obvrzuva~ka za obezbeduva~ot • vklu~uva edinstveno informacii {to se va`ni za

gra|anite • lesna e da se pro~ita i razbere • vklu~uva informacija za pravata na gra|anite

(vklu~uvaj}i participacija i obe{tetuvawe) • vklu~uva informacija za kvalitetot na servisot • informira za rezultatite na anketite na gra|anite

(zadovolstvoto na gra|anite itn)

Mnogu blisku do ovie upatstva e slednata PSSSs od op{tinata Aarhus vo Danska.

Odluka za servisnite standardi-doma{na nega za stari lu|e

Vo 1990 op{tinata Aarhus zazema oficijalen stav za servisni standardi (ili celi) za doma{na nega na starite. Primeri od ovoj stav se:

• Pred da se dobie doma{na nega se pravi pismen dogovor za sumata na uslugata me|u gra|aninot i oddelot za doma{na nega. Korisnikot }e dobie kopija od dogovorot vo negoviot-nejziniot dom.

• Site dogovori treba da se dràt do ist princip. Ako e toa nevozmo`no gra|aninot mora da dobie razumno i prifatlivo objasnuvawe.

• Dokolku treba da se otkaè doma{nata nega, vedna{

115

mora da se zakaè nova sredba. Korisnikot nikoga{ nema da go slu{ne vraboteniot da re~e: Nemav vreme.

Za sledewe na ovie servisni standardi be{e sprovedena anketa me|u korisnicite na doma{na nega. So rezultatite se dobija osnovni povratni informacii za predizajnirawe na oficijalmite stavovi za standardite na servisite. _______

Izvor: Aarhus kommune, Udviklingskontoret: Brugerundersogelse af hjemmehjalpen. 1994

Vtor primer za koncept mnogu blizok do PSSSs, nare~en "potro{uva~ki dogovori", postoi vo provincijata Jork vo Velika Britanija.

"Potro{uva~ki dogovori" vo provincijata Jork vo Velika Britanija

Vo potr{uva~kite dogovori vo detali se opi{ani pravata na korisnikot za sekoj javen servis, kako {to e sobirawe smet, odrùvawe pati{ta i uslugi vo sobranieto na gradot. Vo niv e vklu~ena i informacijata za cenata na servisite.

Dokolku gra|aninot e nezadovolen od servisot "dogovorot" sodrì informacija za mo`nostite za àlba i obe{tetuvawe. Potro{uva~kite dogovori se definirani kako zadolìtelni za provincijata. Oficijalni stavovi za standardite na javniot servis - svet na raznovidnost

Vidot na informacijata obezbedena od javnite servisi, mnogu se razlikuva od eden do drug javen sektor. I pokraj razlikite, postojat nekoi op{ti trendovi {to moàt zbirno da se prestavat na sledniot na~in:

1. Silnite profesionalni kulturi se nedovolni da gi pretstavat i objavat servisnite standardi. êsto pati argument za toa e deka prirodata na servisot e mnogu komplicirana za da bide izrazena na ednostaven na~in ili da gi izmeri operacionalnite termini. Objasnuvaweto e deka PSSSs moè da vodi kon nesakani pomestuvawa na fokusot kon toa {to moè da go izmeri, a ne kon toa {to e va`no za kvalitetot.

2. Interesot za PSSSs e golem tamu kade {to ima konkurencija me|u realizatorite na uslugi. Vo takvi uslovi PSSSs moè da vodi kon poka~uvawe na kvalitetot na uslugite i po{irok spektar na izbor za korisnikot.

116

3. Interes na lokalnata vlast za PSSSs, iako izgleda deka interesot e najgolem vo oblastite kade {to korisnicite se ve}e ovlasteni od strana na drugi preku u~estvo vo odbori vo u~ili{tata i detskite gradinki i preku izbor na zdravstvena nega i sredni u~ili{ta.

Razliki vo tradiciite i razvoj vo upotrebata na informaciite na javniot servis vo Danskiot javen sektor Vo Danskoto Ministerstvo za finansii konceptot na PSSSs be{e razvien i pro~isten preku rabotni grupi vo vnatre{nite slu`bi i so u~estvo na pretstavnici od zdruènijata na lokalnite vlasti. Rezultatot be{e Vladina Bela Kniga izdadena proletta 1994 (Servicedeklarationer). Vo tekot na rabotata stana evidentno deka mo`nostite i nadle`nosta za voveduvawe na PSSSs vo razli~ni oblasti na servisot zna~itelno varira.

Vo obrazovnite servisi, vklu~uvaj}i gi osnovnite u~ili{ta (lokalna odgovornost), srednite u~ili{ta (odgovornost na provincijata), vi{i u~ili{ta i univerziteti (nacionalna odgovornost), ve}e e tradicija informirawe na korisnicite za formalnite raboti kako {to se na primer mo`nostite, na~inite, ispitite, itn. Postoi èlba i interes da se primeni ovaa informacija zaedno so rezultatite od anketiraweto na roditelite i u~enicite. No isto taka postoi i golem otpor vo Danskiot obrazoven sektor kon objavuvaweto informacii za kvalitetot na {koluvaweto vo u~ili{tata i univerzitetite, primer prose~nite ocenki na zavr{enite u~enici - studenti. Otporot e zaradi toa {to postignuvaweto na ovie celi moè povratno da vlijae na drugite aspekti na obrazovanieto.

Vo zdravstvenite servisi, osobeno vo bolnicite za koi {to se odgovorni Danskite provincii (primarnata zdravstvena za{tita e privatna), postoi zgolemen interes za davawe informacii na pacientite. Nastrana od informacijata za fizi~kite mo`nosti, toa vklu~uva kvalitet i rezultati od tretmanot (medicinski i hirur{ki) kako moèn element na idnite PSSSs. Od poseben interes e informacijata za toa kolku treba da ~eka pacientot za standardna nekomplicirana bolni~ka operacija. Vo 1995 ovaa informacija be{e dostapna vo site bolnici kako del od spogodbata me|u nacionalnata vlada i organizacijata na nacionalni regioni (vidi go podolu primerot vo ovoj dokument).

Vo oblasta na socijalnite servisi, osobeno vo centrite za dnevna nega za deca i doma{na nega za postari lica, i dvata vo nadle`nost na vladata, tradicijata i praksata za informirawe na korisnicite zna~itelno varira. Lokalnata informacija ~esto pati se istaknuva preku formalen opis na dadenite uslugi. Ponekoga{ se

117

vklu~eni pravoto na poplaka i obe{tetuvawe. Dosega informacijata mnogu retko vklu~uva{e rezultati od anketite na korisnicite i drugi merki za kvalitet na servisot. Sega toa se menuva mnogu brgu. Kako {to e demonstrirano vo neodamne{nite publikacii na nacionalnata lokalna vladina organizacija i nacionalnata regionalna organizacija, vo lokalnite vlasti na Danska informacijata za servisnite standardi i kvalitet na uslugite stanuva se poobemna. Pove}eto metodi {to se primenuvaat se istite kako vo primerite dadeni predhodno vo ovoj dokument. Voveduvaweto odbori od korisnici vo 1990 god. vo osnovnite u~ili{ta i 1994 vo centrite za dnevna nega na deca vlijae{e vrz obemot na informaciite. Voveduvaweto na korisnicite vo izborot, prete`no na regionalno nivo, gi natera regionite da razvijat informativna politika.

Vo transportot i komunikaciite (èleznica, po{ta, telekomunikacii, itn) osnoven trend e toa da se napravi preku zgolemena konkurencija i delumna privatizacija. So toa se stava silen fokus vrz relevantnite infromacii za potro{uva~ite. ________

Izvor: Finansministeriet: Servicedeklarationer. København 1994. Dijalog za standardite na servisite na pove}e nivoa vo javniot sektor

Odgovornosta vo javniot sektor poteknuva od operativnoto nivo kade {to e toj vo direktna vrska so korisnicite na dnevnite bazi. Toa e mestoto kade {to moè da se pojavi, da se razvie i da zajakne fundamentalniot dijalog me|u javniot sektor (negovite institucii, pretprijatija i vraboteni) i korisnicite.

No dijalogot na operativno nivo zavisi od funkcioniraweto na sli~ni aran`mani na drugo povisoko nivo vo javniot sektor.

Najprvin èlbite i potrebite na korisnikot treba da se prisposobat ili da odgovaraat na povisoko nivo vo hierarhijata za da mu se ovozmoì na operativnoto nivo da ispora~a povolen servis za korisnicite (odluki za resursite, personalot, regulativite, itn.). Vtoro, centralnite prioriteti okolu politikata (politi~ki menaxment), standardite na uslugite i brojot na resursite {to se tro{at, treba da se sovpadnat vo hierarhijata se do operativnoto nivo. Treto, moè da se javi potreba od koordinacija me|u razli~ni nivoa vo vladiniot i javniot sektor za standardite na servisite.

So drugi zborovi, razli~nite nivoa vo javniot sektor treba me|usebno da bidat povrzani preku proceduri za koordinacija i posreduvawe. Toa zna~i deka standardite i

kvalitetot na servisite {to se doneseni na razli~ni nivoa vo vladata i menaxmentot, treba da bidat vo harmonija edni so drugi. Zatoa dijalogot mora da se prefrli na operativno nivo i da se vklu~i vo vodeweto i upravuvaweto povrzano so site nivoa vo javniot sektor. Vakvoto razmisluvawe e prikaàno na tabelata podolu.

Tabela 6. êtiri oblasti na dijalog

Izvor: OECD

profesionalen personal

gra|ani/ korisnici

nacionalni politi~ari

regionalni/ lokalni

politi~ari

pr.Standardi za servisi opredeleni vo odnos na buxetot

pr. Standardi na servisi opredeleni so

oficijalnite stavovi na javnite servisi

pr. Standardi na servisi opredeleni so dogovori

4

1

23

1. Prva oblast na dijalogot: me|u politi~arite i

gra|anite ("politi~ka "debata)

Toa e vo osnova politi~ka relacija me|u nacionalnite i lokalnite politi~ari (vladite, parlamentite ili sovetite) i gra|anite. Ova e toa {to voobi~aeno se podrazbira pod terminot "politika", vklu~uvawe golem broj tradicionalni i va`ni institucii, kako {to se izborite, politi~kite partii i programi, parlamentarni proceduri itn.

Primer za toa kako politi~kite odnosi se menuvaat so zgolemuvawe na odgovornosta i zazemaat forma na dijalog za standardite na servisite e neodamne{nata Danska Vladina Bela Kniga.

Informirawe na "javnosta "za standardite na servisite na lokalnata vlast. Danska 1994.

Vo Danskata Vladina Bela Kniga za obnovuvawe i efektivnost na lokalniot javen sektor, pretstavnicite od centralnata administracija i od lokalnite vlasti prepora~aa da im se ovozmoàt na gra|anite pove}e i poobemni informacii za lokalnite servisi za gra|anite. Preporakata se odnesuva{e na razli~ni nivoa za informacii:

118

119

1. Informacija od lokalnata vlast kon lokalnite gra|ani

za standardite vo lokalnite servisi. Gra|anite podirektno se zapoznavaat so prioritetite na lokalnata vlast kako dopolnuvawe na koja bilo informacija {to e vo buxetskite dokumenti.

2. Op{tite informacii za lokalnite standardi na servisite {to im ovozmoùva na gra|anite i na nacionalniot parlament da gi sporedat standardite na servisite me|u razli~nite op{tini i regioni.

__________

Izvor: Indenrigsministeriet: Fornyelse og effektivisering i den kommunale sektor. Betænkning nr. 1268, April 1994. 2. Vtora oblast na dijalogot: Vklu~uvawe na korisnicite

vo odreduvaweto na standardite na servisite

Odnosite me|u gra|anite korisnici i javnite servisi taka kako {to se pretstaveni od strana na profesionalniot personal (OECD 1997) se predhodno obraboteni vo ovoj dokument. Kako {to se opi{uva pogore, razvojot na ovie odnosi ja menuva prirodata na javniot sektor od dobar kon odgovoren. Nema da odime natamu vo detali na ovaa oblast na dijalogot.

3. Treta oblast na dijalogot: Odreduvawe na standardite na servisite so dogovori (politi~ari ⇔ profesionalen personal)..

Ova se odnesuva na relacijata me|u politi~koto nivo i operativnoto nivo vo ramkite na javniot sektor. Voveduvaweto principi na dijalog vo ovoj del na javniot sektor zna~i zamena na tradicionalnata birokratija zasnovana vrz ednostrana komunikacija od gore nadolu, so edna nova, dvonaso~na komunikacija.

Vo mnogu OECD zemji 80- tite godini bea obeleàni so reformi vo buxetskite i administrativnite sistemi, odeluvaj}i ja politikata na administracijata i voveduvaj}i novi upravuva~ki sredstva kako {to e mereweto na uspe{nosta. Kako posledica na ovoj proces, kon krajot na 80-ite i po~etokot na 90-ite be{e razvien koncept za uspe{ni dogovori. Toj vklu~uva dogovorni spogodbi me|u agencijata i odgovornite kancelarii na Ministerstvata (ili minister). Agencijata prezema da dostavuva specifi~ni uspesi i rezultati vo zamena za definiran buxet i menaxerski fleksibilnosti. Dogovorot gi definira odnosite me|u agencijata i slu`bata kako dijalog me|u dvete strani.

120

Dogovornite agencii vo pove}eto slu~ai se vo pridobivka so upotrebata na PSSSs. PSSSs moàt da im pomognat na agenciite da ja postignat svojata uspe{nost i da gi realiziraat celite. Na primer, edna od celite moè da bide zgolemuvawe na zadovolstvoto na korisnikot od servisot {to mu e dostaven od strana na agencijata. Toa e demonstrirano od strana na Nacionalniot Komitet za industriski {teti, {to e prva danska dràvna agencija koja go vovede konceptot na PSSSs.

Nacionalen Komitet za industriski {teti vo Danska Nacionalniot Komitet za industriski {teti stana dogovorna agencija vo Januari 1993 god. Vo dogovorot so oddelotot za socijalni raboti bea prikaàni odreden broj aktivnosti i merewa na rezultatot, vklu~uvaj}i zgolemena efektivnost, razvivawe sistem za osiguruvawe na kvalitet i razvivawe na pogolemo zadovolstvo kaj korisnikot od servisite (kako i zadovolstvoto na interesnite grupi i trgovski zdruènija).

Vo 1993, kako rezultat na anketite od gra|anite i interesnite grupi, bea vovedeni nekolku merki za pogolema aktivnost i merewa na rezultatot. Kako edna od niv, Komitetot izgotvuva standardna izjava za standardi na javniot servis, {to kako cel go postavuva zgolemuvaweto na zadovolstvoto na gra|aninot od 64% vo 1993 na 70% vo 1996 god., se planira i anketa vo vrska so toa.

Istiot princip na dogovori zasnovani na dijalog i konsensus, kako {to e prikaàno podolu, postapno e voveden od lokalnite vlasti vo op{tina Skanderborg vo Jutland.

121

Dogovori zasnovani na dijalog-op{tina Skanderborg vo Danska

Gradskiot sovet vovede nov vid politi~ko upravuvawe so op{ti i operativni celi za lokalnite servisi.

Modelot sodrì ~etiri elementi:

• Postavuvawe op{ti celi za standrdnite servisi.

• Dogovor so ispora~atel na lokalni servisi da e spogoduvawe me|u sovetot i instituciata - ispora~atel;

• sproveduvawe anketi za korisnici; • ocenuvawe i revizija na celite na standardite na

servisite;

Izvedbenite dogovori vklu~uvaat celi za standardite na servisite, ramka za institucijata i drugi fleksibilnosti na menaxmentot _______

Izvor: Kommunernes Landsforening: Målstryring og personal eledelse. Copenhagen 1993.

4. êtvrta oblast na dijalogot: me|uvladini spogodbi za standardite na servisite

Ovoj dijalog za standardite na servisite se vodi me|u razli~nite nivoa na vlasta, osobeno me|u nacionalnata i regionalnata/lokalnata vlast (vo unitarnite nacionalni dràvi) ili me|u federalnite i dràvnite vladi i regionalnite/lokalnite vlasti (vo federalnite dràvi). Kako posledica na toa se dogovori ili soglasnost, {to e edno od centralnite barawa za regulativa i kontrola nasproti lokalna samouprava i avtonomija.

Lokalnata samouprava sluì vo mnogu celi. Pred se, glavno e poefikasna pri voveduvawe pove}e javni servisi na lokalno ili regionalno nivo. Isto taka, faktot deka lokalnite politi~ari imaat pogolemo vlijanie vrz mo`nostite na servisot, vodi kon stabilnost i razvoj na demokratskiot sistem.

Vrednostite i celite zad koi stoi silna lokalna samouprava se soo~uvaat so oddelni pro{iruvawa so nacionalni politi~ki vrednosti. Del od toa e fiskalnata politika spored koja treba da se usoglasi javniot buxetski deficit so pribli`nite potrebi na ekonomijata. Centralnata vlada }e bara da vlijae i da ja regulira celokupnata potro{uva~ka, {to gi vklu~uva i tro{ocite na lokalnata vlast i taksite. Vtor del od nacionalnite politi~ki vrednosti se ednakvi mo`nosti za gra|anite, prava i socijalnata blagosostojba. Toa zna~i deka centralnata vlada ima interes za regulirawe na standardite na servisite i osiguruvawe na korisni~kite prava na lokalno nivo.

122

Spored toa postoi mal konflikt me|u vrednostite na lokalnata avtonomija i nacionalnite politi~ki vrednosti. Ovoj konflikt ~esto se re{ava preku pregovori i spogodbi me|u centralnata vlada i organiziranite pretstavnici na lokalnata uprava (toa osobeno dava efekti vo Holandija i Danska, kade {to se odnosite malku pove}e regulirani preku institucionaliziran dijalog).

Posledniot razvoj, vo ovoj dijalog me|u nacionalnite i lokalnite vlasti, e vnesuvawe standardi na servisi i servisni informacii na mnogu op{to nivo {to e ilustrirano so sledniot primer.

Postavuvawe standardi na servisi i obezbeduvawe informativni servisi vo bolni~kiot sektor preku

spogodbi me|u centralnata vlada i regionite, Danska 1994 god.

Spogodbata od 1994 me|u Danskata vlada i nacionalnite regionalni organizacii (i gradovite Kopenhagen i Frederiksberg) vklu~uva i specijalna spogodba {to go opfa}a bolni~kiot sektor vo period od ~etiri godini.

Spogodbata sodrì:

1. Zna~itelno zgolemuvawe na u~estvoto na dràvata vo bolni~kiot sektor;

2. Zgolemuvawe na kapacitetot za operacii so zna~itelno namaluvawe na vremeto na ~ekawe za pacientite na najmnogu tri meseci;

3. Zgolemeni napori pri tretmanot na mentalnite bolesti;

4. Izdavawe selektirani standardi na servisite za dobroto na pacientite;

5. Informacija na nacionalno nivo za aktivnostite i uspe{nosta na bolni~kiot sektor

__________

Izvor: Unpublished agreement between National Government and the Danish National County Organization, June 1994.

Na edno poop{to nivo vo Danska, nacionalnite i lokalnite vlasti se spogodile da vospostavat nacionalen sistem na informativni servisi na lokalnoto nivo. Toa e eden od glavnite rezultati od raboteweto na me|uvladinite komiteti {to se zanimavaat so nov razvoj na lokalnata vlast. Sistemot }e go snabdi postojniot sistem na statistiki na lokalnata vlast so klu~nite pokazateli opi{ani vo prethodniot primer. Upravuvaweto preku dijalog e "rizi~no"

Se razbira, postojat brojni problemi vo vrska so zgolemenata upotreba na dijalogot vo javniot sektor. Isto taka, tie problemi rastat tamu kade {to korisnicite se vklu~eni vo PSSSs preku zgolemen servis na

123

informacii. Postojat brojni faktori {to go pravat upravuvaweto preku dijalog "rizi~en" biznis. a. Rizik od birokratizacija

Linijata na podelba moè da bide mnogu tenka me|u, od edna strana kvalifikuvanite korisnici sposobni da gi ocenat servisite {to gi primaat i da gi razvivaat osnovanite o~ekuvawa za idnite uslugi i, od druga strana, legalnite obvrzuva~ki prava. Vo procesot na postavuvaweto na PSSSs postoi rizik deka originalnoto sredstvo za zgolemen dijalog me|u korisnicite i javniot sektor moè da se tretira kako legalno obvrzuva~ko pravo za korisnicite.

Toa se odnesuva na eden od osnovnite nedostatoci na PSSSs: kako da se osigurame deka informacijata e relevantna i obvrzuva~ka i kako da gi ovlastime korisnicite da odgovorat vo slu~aj na dezorientira~ki informacii na neuspe{niot servis bez transformirawe na PSSSs vo eden nov birokratski instrument {to predizvikuva nezadovolstvo kaj korisnikot?

Soodvetna za{tita protiv rizikot od birokratizacija moè da bide pogolemata odgovornost i presmetlivost na nivo na agencii, institucii i op{tini. b. Rizik od pritisok vrz javnata potro{uva~ka

Mnogu povrzan so rizikot od birokratizacija e rizikot deka dijalogot moè da dovede do zgolemen pritisok vrz javnata potro{uva~ka. Barawata i potrebite na klientite moàt da bidat beskone~ni. Zatoa, pokanata do korisnicite za u~estvo vo postavuvaweto na standardite na servisite, neizbe`no }e dovede do pritisok vrz javnata potro{uva~ka. Korisnikot moè da o~ekuva pove}e dokolku informaciite za javnite servisi pridonesuvaat za ogolemi prava za javen servis. p

Za{titata protiv zgolemuvawe na ovoj rizik pri implementirawe na PSSSs e vo toa {to informacijata treba da gi razjasni ramkite vo koi moè da se dviàt korisnikovite o~ekuvawa - ne da gi zgolemi ili da dade dopolnitelni prava. v. Rizik od namaleno vladeewe

Rizikot od pritisok za zgolemena potro{uva~ka e podednakvo i rizik za namaleno vladeewe vo javniot sektor. Preku mehanizmite na dijalogot moàt da se javat te{kotii vo politi~koto upravuvawe na javnite tro{oci, dodeka pak od niv moàt da proizlezat novi "potrebi".

Soodvetna za{tita protiv ovoj rizik e vo zgolemenata transparentnost vo javniot sektor {to treba da donese ednakvi beneficii i za politi~arite i za korisnicite. Sprovedeni na vistinski na~in, PSSSs obezbeduvaat va`ni

124

upravuva~ki informacii {to moàt da dovedat do zgolemeno vladeewe vo javniot sektor. g) Rizik od namalena efektivnost i legitimitet

Dijalogot so korisnicite moè da bide problemati~en za profesionalniot personal vo instituciite za obezbeduvawe uslugi i soodvetno na toa da ja namali nivnata efektivnost. Vo isto vreme javniot sektor moè da se soo~i so neuspe{na zakonitost zaradi razvojot na "osvojuvawe korisnici", kade {to programite moàt, pove}e od potrebno, da sluàt za potrebite na odredeni korisnici, a so pomal interes kon tie {to pla}at taksi.

Ovie rizici ne treba da se preuveli~uvaat se dodeka postoi mo`nost ubavo da se objasni deka dijalogot vsu{nost ja zgolemuva efikasnosta i efektivnosta i ja zgolemuva legitimnosta, pa makar i od gledi{te na korisnikot. Zemaj}i gi predvid site oblasti na servisot, bezmalku site gra|ani se korisnici i primaat nekoj vid usluga.

Za{tita protiv ovoj rizik, {to moè isto taka da ja zgolemi odgovornosta, e transparentnosta obezbedena preku informaciite za ovie programi, nivniot kvalitet i nivnite korisnici.

Klu~ni zabele{ki

Spored teoriite etiketirani kako "nov institucionalizam", instituciite se od vitalna va`nost za uspehot na reformite na javniot sektor. Pri voveduvawe novi sredstva za dijalog vnatre ili nadvor od javnata administracija, mora da bideme sigurni deka tie pridonesuvaat za realni promeni vo instituciite na javniot sektor.

Iskustvata od Danskiot javen sektor pokaùvaat deka e mo`no da se ovlastat korisnici i deka sredstvata {to gi ovlastuvaat korisnicite moàt podednakvo da go smenat i javnoto administrativno i profesionalnoto odnesuvawe. Dobar primer e voveduvaweto na izborot za pacientite vo bolnicite za brojni standardni operacii vo 1991/1992 god. Nema somnevawe deka novata mo} vo racete na pacientite, direktno i indirektno gi prisiluva bolnicite da go podignat kvalitetot na uslugata i informaciite. Indirektnite efekti se pokaàa kako osobeno zna~ajni. Ednostavno, zakanata deka pacientite moàt da izberat druga bolnica e dovolna da se smeni tretmanot na javniot ektor. s

Voveduvaweto na PSSSs moè da ima ednakvi konsekvenci, osobeno ako tie se kombinirani so drugi sredstva ili instrumenti za pro{iruvawe na dijalogot, kako {to se anketite i dogovornoto upravuvawe.

Dokaànite informacii za javnite servisi preku PSSSs se del od pove}eto novi sredstva za dijalog preku koi se

125

pristapuva kon edna nova era na poodgovoren javen sektor. Upravuvaweto preku pravila i komandi se pokaà pomalku efikasno pri spravuvaweto so promenite vo svetot i so barawata na korisnicite. Postavuvawe standardi na servisi preku dijalog so samite korisnici pravi javniot servis polesno da odgovori na potrebite i barawata na korisnicite i soodvetno na toa da gi ispolni svoite funkcii vo sovremenoto op{testvo.

ZABELE[KI

1. Na primer, vo 1988, Velika Britanija po~na "Inicijativa za sledni ~ekori" za da go promovira sozdavawe Izvr{ni agencii vodeni od izvr{ni {efovi koi se odgovorni pred ministrite i fiksnite izvedbeni celi. Francija, vo 1990 formira 60, a vo 1991 85 "Centri za odgovornost", sozdadeni da ovozmoàt pofleksibilen menaxment. Vo 1988/1989 [vedska ja pretstavi programata za decentralizacija fokusirana na rezultatite i dolgoro~nite celi, zgolemenata avtonomija i diskrecioniot avtoritet za menaxerite na agenciite.

2. Primer se i konkurentskata ponuda i dogovorawata vo Velika Britanija i Danska, voveduvaweto vau~eri vo SAD i [vedska i privatizacijata vo Irska i Velika Britanija.

3. Kommuneernes Landsforening: Fokus på brugerne. En eksempelsamling om kvalitetsudvikling og servicemål i kommunerne. København 1994. Amstrådsforeningen: Service information og Brugerinddragelse i Amterne. En eksempelsamling. København 1994.

REFERENCI

Aarhus kommune, Udviklingskontoret (1994), Brugerundersøgelse af hjemmehjælpen.

Finansministeriet (1994), Servicedeklarationer, Rapport fra arbejdsgruppen om oplysning om offentling servicekvalitet, Copenhagen.

Fyns Amt (19930, Kvalitetssikring 93, Odense. Fyns Amt (1993), Ta` temperaturen på dit sygehus... Resultat af patient-

tilfredshedsundersøgelse 1993. Indlagte patienter/Ambulante patienter, Odense.

Fyns Amt (1993), Rapport om patienttilfredshed på de fynske sygehuse, Odense.

Indenrigsministeriet, "Fornyelse og effektivisering i den kommunale sektor", Betænkning nr. 1268, April 1994.

126

Kommunernes Landsforening (1993), Målstryring og personaleledelse, Copenhagen.

Kommunernes Landsforening (1994), Fokus på brugerne. En eksempelsamling om kvalitetsudvikling og servicemål i kommunerne, Copenhagen.

NORMANN, Richard (1984), Service Management: Strategy and Leadership in Service Businesses, John Wiley and Sons, Chichester.

OECD (1987), Administration as service, the public as client, OECD, Paris. SPELLER, Simon (1992), Service Quality-The Missing Link? European

Foundation for Quality Management.

127

Poglavje 9

"INFORMIRAWE NA KORISNICITE: ULOGATA NA OFICIJALNITE STAVOVI ZA STANDARDITE NA JAVNIOT SERVIS"

Komentar na napisot na Henrik Hjortdal i Bent Schou od

Geert Bouckaert

Ovoj dokument e mnogu korisen i vreden bidej}i se fokusira na eden vaèn aspekt na kvalitetot na uslugite, informiraweto na zasegnatite stranki. Vo isto vreme toj odi i kon toa da se baraat razbirlivi ili skrieni promeni vo strategiite i vladinite modeli.

Ovie komentari }e bidat fokusirani na:

• strate{kite razvoi; • principite na oficijalnite stavovi za standardite

na javniot servis (PSSSs); i • modelite na dijalog.

Strate{ki razvoi

Vo Dokumentot se tvrdi deka postojat dve tradicionalni strategii vo fokusiraweto na kvalitetot i standardite na uslugata: novata birokratija i pazarnata strategija, kako i toa deka odgovorniot javen sektor e treta i posebna strategija.

O~igledno e deka tradicionalnite strategii se koristat na eden kombiniran na~in. Osven toa, kombinacijata e poinakva vo OECD zemjite i e povrzana so razlikite vo kulturniot, politi~kiot i administrativniot istorijat. Va`nosta na ovie istorijati e jasno pokaàna vo deklaraciite na Velika Britanija, Francija i Belgija (Bouckaert, 1995b).

Glaven vodi~ vo akcijata na Vladata na Velika Britanija e da im se dodade na "trite Es" (ekonomija, efikasnost i sposobnost) kvalitetna dimenzija, preku konkurencija. Verbata vo pazarot e dokaz za vladata deka kvalitetot moè da se garantira preku konkurencijata. Osnovnata relacija vo dràvata e me|u korisnikot i negoviot ili nejziniot javen servis. Dinamikata na sistemot e ekonomskiot pritisok vrz proizvoditelite za da gi zadovolat potro{uva~ite na javnite servisi.

Francuskoto i Belgiskoto razmisluvawe e sosema poinakvo. Francuskite principi po~nuvaat so ~len 15 od Déclaration des Droit de l` Homme et du Citoyen, {to istaknuva deka op{testvoto ima pravo da bara odgovornost od dràvnite slu`benici. Javnite servisi se odgovorni za zaedni~kite dobra i treba da gi dostavat dobrata {to ne se ponudeni na pazarot. Za da go napravat toa, javnite servisi treba

128

da gi po~ituvaat pravilata na demokratskoto op{testvo. Toa e kontekstot vrz koj tie moàt da ja koristat institucionalnata mo}. Toa rezultira so edna ramnoteà na prava: pravata na gra|aninot i pravata na dràvata. Vo dinamikata na francuskiot sistem, osnovniot mehanizam za realizirawe na zaedni~kite dobra se garantira od strana na pravniot sistem, t.e. Dràvniot sovet (Conseil d` État).

Osnovnite Belgiski principi se povrzani so Rechstaat-État de Droit i so sistemskite barawa za prisposoblivost, pravi~nost i kontinutitet kako zakoni na javniot servis. Obvrskata za solidarnost podrazbira deka korisnikot ne gi zloupotrebuva negovite ili nejzinite prava za samiot da go prekine javniot servis. Zaradi toa, Belgiskata deklaracija obezbeduva lista prava, a osobeno obvrski za korisnicite, kako i privilegii i obvrski za javniot sektor.

Toa dava rezultati pri edna ramnoteà me|u pravata na javnite slu`benici, interesite na vladata i potrebite na korisnicite. Duhot na solidarnosta i po~ituvaweto na zaedni~kite dobra stanuva osnoven mehanizam koj {to rezultira so edna ramnoteà na obvrski me|u javnite servisi i korisnicite.

Vo prou~uvaweto na podobrite slu~ai od praksata za kvalitetot na uslugite {irum Evropa, Pollitt i Bouckaert prona{le dve novi, povrzani, glavni otkritija i tri dokaàni strategii (Pollitt i Bouckaert, 1995). Toa {to prvo e pronajdeno e, deka nasokata na proizvodstvenata orientacija na vlogovi, aktivnosti i izdatoci se dopolnuva so kupuva~kata perspektiva {to e orientirana na izdatoci, prihodi, rezultati, efekti i zadovolstvo. Vtoroto va`no otkritie se relaciite vo vodeweto i upravuvaweto na organizaciite. Progresivni administrativni promeni od relacii na tradicionalna dominacija na pravoto na zakonot do relacii kade dominiraat interakciite na zasegnatite stranki. Strankite, t.e. potro{uva~ite se involvirani vo procesot na sovetuvawe, donesuvawe odluki, implementacija i evaluacija, zasnovani vrz nivnite interesi.

Toa rezultira so tri mo`ni kvalitetni, dokaàni strategii {to bi ja zamenile tradicionalnata birokratija (fokusirana na vlogovi, aktivnosti, i ponekoga{ na izdatoci i rakovodewe spored regulativi).

• Od birokratija, tradicionalno naso~ena kon proizvoditelot, kon birokratija naso~ena kon gra|aninot. Na~inot na kontrolirawe ostanuva ednakov. Sepak, pogolemiot fokus vrz potro{uva~ite, nivnite prava i o~ekuvawa dava rezultati vo pregledite i informaciite za standardite.

129

• Od birokratija tradicionalno naso~ena kon proizvoditelot, kon koproizvotstvo i samoproizvodstvo fokusirano na proizvoditelot. Percepcijata na tradicionalnite birokratii ostanuva orientirana kon prihodite i aktivnostite. Sepak, korisnicite i gra|anite se vklu~eni kako volonteri bez promena na balansot na mo}ta i interesot na birokratijata kon dogovorenite zada~i i reduciranite tro{oci. Volonterite i gra|anite se tamu da vospostavat edno nivo na isporaka na uslugi so reducirani tro{oci.

• Od birokratija tradicionalno naso~ena kon proizvoditelot kon nastojuvawe na proizvodstvo naso~eno edinstveno kon gra|aninot i potro{uva~ot. Rezultat na Fokusiraweto vrz potrebite, o~ekuvawata i satisfakcijata e potro{uva~ot kako aktiven partner vo procesot na kreiraweto na politikata, implementacijata i evaluacijata. Kvalitetnata agenda e kombinirana so nova {ema na odgovornost i presmetuvawe, {to rezultita so edna obnovena demokratija.

Ovoj tret i fundamentalno poinakov model {to se temeli vrz gra|anskite, politi~kite i ekonomskite prava na gra|anite, dava rezultati pri politi~ka i ekonomska demokratija i gi pro{iruva administrativnite prava na gra|anite za vospostavuvawe na administrativna demokratija.

Informiraweto na gra|anite i korisnicite e klu~en element vo ovaa treta strategija.

Sepak, seu{te ima nekoi elementi vo dokumentot za koi e potrebna rasprava:

1. Se zema deka e pridobivka koga gra|anite se razlikuvaat od korisnicite ili potro{uva~ite. Sepak, dokumentot gi spomenuva korisnicite kako kategorija {to treba da bide informirana. Isto taka, napisot ostava nekoja dvosmislenost pri koristeweto na gra|anite, korisnicite ili gra|anin / korisnik kako opisni kategorii. Vo zemjite so silen legislativen istorijat, oddelni prava se povrzani so interesite na baratelot, na primer pravoto na informacii. Toga{ osnovnoto pra{awe e: dali korisnicite ili gra|anite vo su{tina treba da bidat informirani? Da se smeta deka toa e edno isto, e odraz na edna slabo razviena tradicija na Rechtstaat.

2. Dali ovie poinakvi strate{ki osnovni kategorii moàt da bidat implementirani vo sekoj sistem ili tie se limitirani od Anglo-Amerikanskata kultura? Dali teoretskata dominacija na Anglo-amerikanskata paradigma rezultira so edna uniformirana {ema na promena vo site OECD zemji, so nezna~itelni

130

varijacii? Kade e isplatlivosta za zemjite {to ne pripa|aaat na ovaa Anglo-amerikanskata paradigma, pri prezemawe efektiven servis za kvalitetni inicijativi?

Vo neodamne{en me|unaroden natprevar {to se odnesuva na "najdobrata praktika" vo javniot sektor na poleto na demokratijata i efikasnosta, ìrito sostaveno od nau~nici od po~etok gi otfrli Latino-orientiranite zemji. Kriteriumite bea: uspe{nost pod demokratska kontrola; gra|anska i potro{uva~ka orientacija; sorabotka me|u politi~arite i administracijata; decentralisti~ko upravuvawe; kontrolirawe i izvestuvawe; rabotni~kiot potencijal; i mo`nosta za inovacii i evolucija obezbedeni preku natprevarot. Francija, Italija, [panija, Portugalija i Belgija bea karakterizirani kako zemji so prili~no centralisti~ki, zdruèn i institucionalen pogled na dràvniot sektor (Bertelsmann Foundation, 1933:17).

O~igledno e deka razli~nite istorijati rezultiraat so razli~ni persektivi za dobra uspe{nost i rezultati.

Razvojot na Evropskite Pravila {to se povrzani so sekoja zemja ~lenka na koja se odnesuvaat, a kako rezultat {to treba da se postigne vo forma i metod po izbor na nacionalnite vlasti, pokaùva deka Velika Britanija i Irska preferiraat slobodna pravna ramka vo koja e moèn eden pofleksibilen fokus vrz rezultatite. Od druga strana, kontinentalnata tradicija bara postrogo definirana ramka {to }e bide pove}e fokusirana na zna~ewata i na procedurite {to treba da garantiraat rezultati, kako i pravi~nost i respekt kon hierarhijata na zakonite i regulativite (Siedentopf and Ziller, 1988:39,58).

Drugite elementi, kako {to e fokusiraweto vrz gra|aninot ili korisnikot, razli~nite hierarhii na vrednosti (na primer pravi~nosta sporedena so korisnosta i kvalitetot), razli~nite zna~ewa za subordiniranosta, moàt da rezultiraat vo razli~ni relacii so gra|anite i korisnicite i so razli~ni sodrìni, razvoi i koristewe na uspe{ni merki i standardi (Bouckaert, 1995)

Za toa Germanija predstavuva odli~en primer (Klages,1995). Rechtmäbigkeit (postoewe zakonska regulativa) dolgo vreme bila i se u{te e glavna merka za kvalitet na javniot sektor. Toa be{e dopolneto od Wirtschaftlichkeit (ekonomija). Kon krajot na 60-tite godini od dvaesetiot vek vo Germanija donesoa nekakov progres vo u~estvoto i odgovornosta, rezultiraj}i vo toa {to podocna bilo nare~eno kooperativna dràva. Osven toa, dràvata ne se dele{e so nejzinite tradicionalni nastojuvawa za unitarno donesuvawe odluki. Spored Klages kako va`no vo Germanskiot kontekst bi trebalo da se

131

gleda toa deka Verwalttungsrechtslehre (administrativen zakon kako disciplina) nekoe vreme gi ispituval mo`nostite za integrirawe na dijalogot so gra|anite vo edna legalna osnova na administrativnata aktivnost. Vakvite napori bi moèle da se naso~at duri i kon interaktivno kreirawe novi normi i pravila soodvetni da odgovorat na nadvore{nite kvalitetno- orientirani o~ekuvawa. Principi na oficijalnite stavovi za standardite na javniot servis (PSSSs)

Dokumentot spomenuva tri principi za PSSSs: podobrena transparentnost za evaluacija; podobro sovpa|awe na o~ekuvawata i kvalitetot za da se zgolemi satisfakcijata; i opolnomo{tenosta na korisnicite da se àlat, da baraat obe{tetuvawe, da biraat i da u~estvuvat vo izborot.

Postoi hierahija me|u ovie tri principi. Principot na transparentnosta e preduslov za razvoj na principot na opolonomo{tenost. I dvata principi treba na krajot da dadat rezultati vo garantiraweto na satisfakcijata na korisnicite.

Sposobnosta za procenuvawe na kvalitetot na uslugite zavisi od transparentnosta. Nekolku avtori gi imaat klasificirano dobrata i uslugite spored posebni karakteristiki (za diskusija vidi: Bouckaert and Halachmi, 1993). Na primer:

• Williamson (1981) gi koristi (na primer humana prednost) specifi~nosta i sposobnosta kako kriteriumi i ima 4 kategorii: vnatre{en pazar kade ~ovekovite prednosti se nespecifi~ni i za koi procenkata e lesna (zagrièni); privatni timovi kade prednostite ne se specifi~ni i rabotata ne moè lesno da se izmeri (ra~no vtovaruvawe); zadolìtelniot pazar kade prednostite se pogodni za firmata i zada~ite lesno se merlivi (knigovodstvo, proces na komjuterska obrabotka); povrzan tim kade prednostite se specifi~ni za firmata i mnogu te{ko se merlivi (Privaten sekretarijat za uslugi na Upravniot Odbor.

• Blankart (1981) razviva klasifikacija na ispitanite dobra so definiran kvalitet (surovi materijali, goriva), provereni dobra so predvidliv kvalitet (konsalding, revizija, vremenska prognoza) i doverlivi dobra so nedostièn kvalitet (pravnata administracija vo sudovite, odbranata, sistemite na javni dobra, diplomatskite sistemi).

• Wilson (1989) razviva klasifikacija na proizvodstveni dobra (servis na vnatre{en prihod: rezultatot i efektot se zabele`livi), proceduralni dobra (obuka vo vojskata: rezultatot e zabele`liv, efektot ne e zabele`liv) ra~no izraboteni dobra (Forest Union: rezultatot ne e zabele`liv, efektot e zabele`liv)

132

dobra kako kopiii (u~ili{ta: nitu rezultatot nitu efektot se zabele`livi).

Ovaa podelba na dobra i uslugi, {to vo eden del e razviena vo kontekstot na institucionalnata ekonomija, podednakvo se odnesuva i na primerot na odnosite pretpostaven/zastapnik. Naj~esto tie se vo edna fundamentalna neramnoteà.

Percepcijata na potro{uva~ot moè da bide dobra ili lo{a i standardite na proizvoditelot moàt da bidat dostapni ili nedostapni. Toa rezultira so ~etiri sostojbi na (ne) ramnoteà na informacii i moè da rezultira so ~etiri razli~ni {emi na odnesuvawe na potro{uva~ite (Pollitt and Bouckaert, 1995: 23-24):

Tabela 7. Dostavuvawe na informacii i odnesuvawe na potro{uva~ot

Standardi na potro{uva~ot

Dostapni Nedostapni

Dobro

Se soglasuva ili ne se soglasuva: pazarewe ili pregovarawe

Dominacija na potro{uva~ot ubeduvawe

percepcija na potro{uva~ot

Lo{o

Dominacija na potro{uva~ot: da se veruva ili da se napu{ti

istraùvawe

Izvor: OECD

Ovaa tabela na dostavuvawe na informacii i diferencijacija na odnesuvawata, prepora~uva razli~ni {emi i strategii za informirawe na korisnicite i za kreirawe na transparentnosta.

Navistina postoi eden raznoviden svet na mo`nosti i relevantnost vo prestavuvaweto na PSSSs vo razli~ni sferi na uslugi kako {to se prepora~uva vo napisite na Hjordal i Schou. Sepak, prezemaweto na taa informacija moè da gi transformira kreditnite dobra vo iskustveni i istraùva~ki dobra {to izgleda mnogu optimisti~ki i podrazbira deka proizvodnite karakteristiki se menuvaaat zaradi informaciite.

Na ovoj na~in seu{te postojat oddelni zabele{ki za diskusija na napisot:

3. Informaciite, obrazovanieto, tehnologijata i standardizacijta ne moàt da ja menuvaat prirodata na uslugite. Vo najdobar slu~aj, neramnoteàta na informaciite moè da bide promeneta, a podocna moè da bide napadnata i oddelna namerna vme{anost. Sepak, servisite za koi potro{uva~ite }e moàt da se pazarat ili da pregovaraat }e ostanat isti.

133

Izjavata: “PSSSs pravat o~ekuvawata da bidat podobro definirani i to~ni i spored toa brojot na zadovolnite korisnici }e se zgolemi", verojatno edinstveno moè da se primeni vo mnogu specifi~na sredina.

Maister (1985) se povikuva na Prviot zakon za uslugite kako

Satisfakcijata = Percepcija - O~ekuvawe

Dokolku percepcijata ne odgovara na o~ekuvawata, voobi~aen rezultat }e bide nezadovolstvo. Ako percepcijta odgovara na o~ekuvawata, normalna posledica }e bide satisfakcija. Parasuraman i drugi (1985) se osvrnuvaat na zaedni~koto i ednostavno nesoglasuvawe me|u toa {to potro{uva~ite go o~ekuvaat i toa {to go iskusile kako zabeleìtelen rezultat. Razlikata vo kvalitetot e nesovpa|aweto me|u ovie dva elementa. Toa rezultira so analiza na razlikite. Subjektivniot kvalitet ili satisfakcija zavisi od zabeleìtelniot kvalitet i kvantitet na dobrata ili uslugite, o~ekuvawata na potro{uva~ot/korisnikot {to gi ima vis-à-vis ova dobro ili usluga i efektite od koristeweto ili konsumiraweto na toa dobro ili usluga.

Dvojniot paradoks na kvalitetnata satisfakcija kaùva deka postoi mo`nost od namaluvawe na objektivniot kvalitet (proizvodstveno definiran), a seu{te da postoi zgolemuvawe na satisfakcijata. Od druga strana, postoi mo`nost od zgolemuvawe na objektivniot kvalitet, a sepak da ima namaluvawe na satisfakcijata (Bouckaert, 1995c)

O~ekuvawata i percepcijata se intermedijalni varijacii. Zgolemenite o~ekuvawa i drèweto na postojan objektiven kvalitet ili nezna~itelno zgolemen objektiven kvalitet, }e rezultira so namaluvawe na satisfakcijata. Dokolku o~ekuvawata se namalat pobrgu od objektivniot kvalitet toa }e predizvika povisoka satisfakcija.

Empiriskite ispituvawa gi ilustriraat i gi potkopuvaat ovie paradoksi (za osvrt, vidi Bouckaert, 1995c ).

Se razbira, kako {to ni kaùva samiot napis, obezbeduvaweto informacii na ponisko nivo na kvalitet moè da go zgolemi nezadovolstvoto. Sepak, toa se primenuva edinstveno dokolku o~ekuvawata ostanat ednakvi. Obezbeduvaweto informacii ja zgolemuva percepcijata na servisot za dostavuvawe i deluva na potencijalot za zgolemuvawe ili namaluvawe na satisfakcijata.

Ovaa vizija e mnogu optimisti~ka i voluntaristi~ka. Sepak, empiriskoto istraùvawe, {to e mnogu ograni~eno, pokaùva deka:

• informiraweto na lu|eto ne rezultira nu`no i so poznavawe na standardite;

134

• poznavaweto na servisot i negovite standardi ne vlijae nu`no na nivoata na satisfakcija;

• nivoata na satisfakcija se odnesuvaat pove}e na op{tite vpe~atoci otkolku na samite visoki nivoa na kvalitet; i

• korisnicite, kolku pove}e tro{at se pove}e odbivaat da kaàt deka se zadovolni.

Beale i Pollitt (1994) otkrile deka poznavaweto na standardite na potro{uva~ot e mnogu ograni~eno duri i vo edna zemja {to gi stava informaciite visoko vo politi~kata agenda. (na primer Velika Britanija)

Lynn (1992:77) vo negovoto istraùvawe otkril deka "op{toto zadovolstvo od podra~niot sovet ne se izrazuva kako vrska koja korespondira so osnovnoto poznavawe na lokalnite vladini pra{awa". Toj, isto taka, otkril deka vo "relativno visoko-potro{uva~ki sredini na vlasta i e polesno od drugite da re~e deka e zadovolna so na~inot na koj nivniot sovet upravuva so rabotite" (Lynn, 1992:76).

Gaster (1994:64) gi prou~uval uslugite na sovetot na Richmond i Solihill i tvrdi deka "razlikite me|u Richmond i Sollihil demonstriraat interesno gledi{te spored koe iako uslugite na Richmond se pokaàle kako pozadovoluva~ki, ìtelite na Solihill bile op{to pozadovolni, a nivniot personal bil pokorisen, efikasen i polesno se drèl na rastojanie.

Ovlastenite korisnici ja kreairaat potrebata od zadovoluva~ki menaxment. Ovoj zadovoluva~ki menaxment se sostoi od kontrola na uslugite {to e fikusirana na "objektivno" proizvodstveno definiran kvalitet i standardi: kontrola na zabeleùvawe {to podednakvo gi informira korisnicite i treto, kontrola na o~ekuvawata. (Bouckaert, 1995c).

Na ovoj na~in, za dokumentot moàt da se napravat slednive dopolnitelni zabele{ki :

4. PSSSs edinstveno }e go zgolemi brojot zadovolni korisnici vo mnogu specifi~ni okolnosti. Obezbeduvaweto informacii ne e sekoga{ potreben ili dovolen na~in za da se zgolemi satisfakcijata.

5. Za da se povrzat kvalitetot i satisfakcijata potrebno e da se razvie kvalitet na upravuvawe so uslugi, kontrola na zabeleùvawe i kontrola na o~ekuvawe. Toa zna~i deka javniot sektor treba da se smeni od TQM (Celosno upravuvawe so kvalitet) vo TSM (Celosno upravuvawe so o~ekuvawata).

6. Efektivnoto celosno upravuvawe so o~ekuvawata bara gra|anska soglasnost, a ne samo involviranost na korisnikot.

135

7. Opa|aweto na percepcijata i o~ekuvawata moè da bide vladina politika za zgolemuvawe na satisfakcijata.

8. Opasno e da se drì satisfakcijata na korisnikot kako organizaciona cel, bidej}i percepcijata i o~ekuvawata kako elementi ne se celosno pod kontrola na vladata. Percepcijata i o~ekuvawata se menuvaat so vreme i vo prostor ponekoga{ na neo~ekuvan na~in i taka ja pravat satisfakcijata da se razlikuva oddelno od kvalitetnite rezultati.

Implementacija: Model na dijalog

Dokumentot prikaùva ~etiri tipa dijalog:

• me|u politi~arite i gra|anite, politi~ka debata; • me|u gra|aninot/korisnikot i profesionalniot

personal; • me|u profesionalniot personal i politi~koto nivo; • me|u nacionalnoto politi~ko nivo i lokalnoto i

regionalno nivo.

Ovoj fundamentalen dijalog me|u javniot sektor (instituciite, pretprijatijata i vrabotenite) i korisnicite garantira protek na informacii {to rezultira so vklu~enost na korisnikot, kvalitet i statisfakcija.

Postoi potreba od izvesen komentar {to se odnesuva na ovoj pristap.

Ovoj model e klu~en element vo analizata. [emata odi i nad fenomenolo{kite promeni vo kvalitetot i opi{uva eden nov tip administrativna demokratija.

Tradicionalno, legitimnosta se temeli vrz ~etiri elementi (Beetham, 1991): legitimnost kako sovpa|awe na odlukite i pravilata so Pravoto na zakonot; legalnata mo} i zakonot kako proizlezeni od ustavot {to se odnesuva na zaedni~kite i na osnovnite vrednosti na op{testvoto; mo}ta na dràvata kako orientirana kon javniot interes i odobrenie na gra|anite preku zagarantirana institucionalna mo`nost za peridi~ni procenki na politikite i politi~arite.

Kako prvo, noviot model {to e tuka prezentiran dodava eden nov element kon komponentite na legitimnosta: dogovorot me|u profesionalcite i korisnicite.

Kako vtoro, postoi edna nova podelba na trudot me|u razli~nite akteri; profesionalniot personal e pove}e istaknat.

Kako treto, se pojavuvaat dva novi tipa supsidijarnost kako dopolnuvawe na dvata tradicionalni tipa. Postoi subsidiarnost me|u nacionalnite i lokalnite nivoa na vladiniot sistem (stavawe na aktivnostite na lokalno nivo ako e mo`no i na nacionalno nivo ako e potrebno) i me|u privatniot i javniot sektor (stavawe na aktivnostite vo privatniot sektor ako e mo`no i vo

136

javniot sektor ako e potrebno). Dvata novi tipa subsidijarnost se javuvaat: me|u politi~arite i administratorite (da se stavat aktivnostite i odgovornostite na administrativno nivo ako e mo`no i na politi~ko nivo ako e potrebno) i pome|u administratorite i gra|anite /korisnicite (da se stavat aktivnostite na gra|ansko nivo ako e mo`no i na administrativno nivo ako e potrebno).

Ovaa vizija e mnogu optimisti~ka i voluntaristi~ka.

Vo napisot za diskusija ostanuvaat slednive pra{awa:

4. Koi se razli~nite stranki {to treba da bidat involvirani? Dali treba, na krajot, site gra|ani da bidat involvirani na nivo na profesionalniot personal?

5. Postoi li opasnost od pogolemo vnimavawe na mikro-organizaciite (relaciite na organizaciite i korisnicite), a pomalo na makro-organizaciite?

6. Dali postoi opasnost od suboptimalnost koga se obrnuva pogolemo vnimanie na kvalitetot, korisnosta i efikasnosta na povisoko nivo odkolku na legitimnosta?

7. Dali ovoj model ne sozdava silen monopol na administrativno nivo, rezultiraj}i vo kratki postapki me|u politi~arite i korisnicite? Dali toa nema da ja pro{iri prazninata vo zakonitosta? Koj dobiva i koj gubi?

8. Zo{to e rizi~no "toa deka originalno sredstvo za rastewe na dijalogot me|u korisnicite i javniot servis e da se postignat i da se tretiraat povrzano legalno vospostavenite prava na gra|anite"? [to e lo{o vo dobrata Veberova birokratija?

Zaklu~ok

Kvalitetot na javniot sektor e neophoden za edna legitimna vlada. Vo isto vreme, toj izgleda nevozmoèn, nedostièn, proziren, dvosmislen i pove}e dimenzionalen (Pollitt i Bouckaert, 1995: 162). Ovoj paradoks stanuva eden od glavnite predizvici vo slednata decenija. Napisite na Hjortdal i Schoub go opi{uvaat ovoj paradoks i ovoj predizvik.

REFERENCI

BEALE, V. and C. POLLITT," Charters at the Grass-Roots: A First Report",

Local Government Studies, 1994, 20(2): 202-225.

BEETHAM, D. (1991), The Legitimation of Power, MacMillan, London.

137

Bertelmann Stiftung (1993), Democracy and Efficiency in Local Government (Vol,1 Documentation of the International research), Bertelsmann Foundation Publishers, Gutersich.

BLANKART,C.B. "Limits of Privatization", European Economic Review, 1987, 31:346-351

BOUCKAERT, G (1995a), "Measurement of Public Sector Performance: some european perspectives", in a. HALACHMI and G.BUCKAERT (eds.), Organisational Performance and Measurement, Quorum, Greenwood Publishing group, Westport, Connecticut (forthcoming).

BOUCKAERT, G (1995b), "Charters as Frameworks for Awarding Quality : the Belgian, British and French Experience", in H. HILL and H. KLAGES 9eds), Trends in Public Sector Renewal, Recent Developments and Concepts of Awarding Excellence, Peter Lang, Frankfurt am nain, pp. 185-200.

BOUCKAERT, G (1995c), "Remodeling Quality and Quantity in a Managment Context ", in A. HALACHMI and B. BOUCKAERT (eds), Public Productivity through TQM and Strategic Managment: International Persectives on Theory and Practice, IDS, IIAS, Rotterdam, Brussels pp.21-38

BOUCKAERT, G. and A. HALACHMI (1993), "TQM and the Use of Performance Indicators in the Public Sector: Theory vs. Practice". Paper presented at the Berkeley Symposium on Public Managment Research, Berkeley, California.

GASTER, L. (1991), Quality at the front Line, SAUS Studies, Occasional Papers and Working Papers, School for Advanced Urban Studies, Bristol.

KLAGES, H.E.A., "Quality Improvment in German Local Government ", in C. POLLITT and G.

BOUCKAERT (eds), Quality Improvment in European Public Services: Concepts, Cases and Commentary, Sage, London, pp.69-81.

LYNN,P.(1992), Public Perceptions of Local Government: its Finance and Services, London, HMSO.

MAISTER, D.H. (1985), "The Psychology of Waiting Lines", in J.A. CZEPEIL, M.R. SOLOMON and C.F. SURPRENANT (eds), The Service Encounter: Managing Employee-Customer Interaction in Service Businesses, Lexington Books, Lexington, Massachusetts.

PARASURAMAN, A., L.L. BERRY and V. ZEITHMAL,"A Conceptual Model of Service Quality and its Implications for Future Research", Journal of Marketing,1985, 49:41-50.

POLLITT, C. and G. BOUCKAERT, eds. (1995), Quality Improvment in European Public Services: Concepts, Cases and Commentary, Sage, London.

138

SIEDENTOPF, H and H. ZILLER,eds (1988), Making European Policies Work. The Implementation of Community Legislation in the Member States, (Vol.1: Comparative Syntheses), European Institute of Public Administration, Sage, London.

WILLIAMSON, O., "The Economics of Organization: The Transaction Cost Approach", American Journal of Sociology, 1981,87 (3): 548-577.

WILSON, J. (1989), Bureaucracy, What Government Agencies Do and why They Do it, New York.

139

Poglavje 10

ULOGATA NA IZBOROT NA GRA\ANINOT VO PODOBRUVAWE NA REALIZACIJATA NA JAVNITE SERVISI

od

Roger Pyddoke Voved Vo ovaa statija se publikuvani filozovski, iskustveni i {pekulativni diskusii za rezultatite ili posledicite na razvojot na pristap za pravo na gra|aninot da izbira uslugi ili pravo na "gra|anski izbor". Vo nea se postavuvat, kako glavni, slednive pra{awa:

• Dali slobodata na izborot e nerazdelen del pri fokusiraweto vrz gra|aninot ?

• [to znaeme sega, od iskustvo, za izborot na gra|aninot i negovite posledici?

• Koi se mo`nite glavni nasoki vo izborot na gra|aninot i kakvi ke bidat posledicite ?

Zatoa celta na ovaa publikacija e da se rasprava za potencijalite i iskustvata od voveduvawe elementi na gra|anskiot izbor vo realizacija na javnite servisi ili realizacija na servisi regulirani od dràvata. Osnovnata ideja e realizacijata na takvite uslugi da se povrze so natamo{nte celi namesto da se zadovolat gra|anite, no pri toa treba da se zemat predvid i site va`ni celi i tro{oci. Zaradi toa ovaa publikacija dava po{iroki perspektivi od tesnogradosta na zadovolstvoto na gra|aninot.

Vo publikacijata, terminot "gra|anski izbor" se upotrebuva da se odbeleàt dve gledi{ta:

• Mo`nosta da se bira me|u pove}e realizatori na razli~ni uslugi. Pri~inata za toa e èlbata da se naso~i fokusot tamu kade {to izborot e upotreben za pazarniot natprevar zaradi pottiknuvawe na konkurencijata. Zatoa nie go isklu~uvame va`niot, no i poinakov slu~aj kade {to monopolisti~kite realizatori se ohrabreni da nudat alternativi.

• Ekspanzija na izbor na gra|aninot na javen servis ili servis javno reguliran. Nie o~igledno go isklu~uvame ispituvaweto na zemjite kade {to uslugite obraboteni vo ovaa publikacija ne se i ne bile predmet na javna realizacija ili javno regulirawe.

Publikacijata glavno se odnesuva na izve{tajot od parlamentarniot komitet (SOU 1993-47) kako i na ministerskiot memorandum (Ds 1994 : 72), podgotveni od avtorot vrz osnova na rezultatite od tekovnata [vedska

140

politika i vrz primerite na odnosnite stranski iskustva, so namera da se ponudat pove}e izbori za gra|anite, korisnici na javni uslugi. Ispituvanite uslugi se u~ili{ta, lokalni zdravstveni uslugi, detska za{tita i neguvawe stari lica. Ovie izbrani uslugi bea predmet na [vedskite reformi za "gra|anskiot izbor".

Prviot del na ovaa publikacija go dava pregledot za opravdanosta zasnovana vrz teorijata za blagosostojba vo javnite fondovi {to participiraat vo davaweto na ovie uslugi. Site ispitani uslugi ja delat karakteristikata deka va`nite efekti na uslugata ne mora de se manifestiraat vedna{ po izvr{enata usluga. Isto taka, postojat gledi{ta deka za oddelni uslugi moè da bide te{ko krisnikot sam da izvr{i pravilen izbor. Ovie gledi{ta moàt da predizvikat pojava na razni vidovi korisni~ka politika.

Me|utoa, kako i da e, gra|anite ~esto pati sakaat realizacijata na uslugata ili moèbi poto~no rezultatite od ovie uslugi, da bidat podednakvo dostapni za site. @elbata za pogolem javen pristap do uslugite moè da predizvika potro{uva~kata na takvite uslugi da stane avna grià, a ne samo ~isto privatna rabota. j

Vo vtoriot del se prezentira grupa merki {to moàt da bidat upotrebeni pri pro{iruvaweto na izborot na korisnicite na uslugata. Pri ispituvaweto na ovie merki se zemeni predvid pet razli~ni efekti od izborot. Prezentirana e grupa op{ti hipotezi za tie efekti zaedno so razgleduvaweto na primenlivosta na tie op{ti hipotezi pri analizi na oddelna usluga. Vo ovoj del nie podednakvo gi obrabotivme i zdobienite iskustva za va`nosta na tie efekti.

Na krajot, vo tretiot del se napraveni oddelni zabele{ki za mo`nite idni reakcii i razvoj na vladinata politika za pro{iruvawe na pravoto na izbor na uslugite.

Opravdanosta na javnata intervencija i ekspanzija na izborite

Teorijata za ekonomska blagosostojba predlaga mo`nost za analiza na koj i da e razbirliv motiv za javna intervencija povrzan so motivite za raspredelba i efikasnost.

Postojat nekolku konceptualni pristapi vo analizata na motivite za raspredelba. Raspredelbeniot motiv treba da obezbedi princip, vrz uslovi na teorijata za blagosostojba, {to moè da opravda ne~ija nametnata èlba vrz poedinec. Vo po{iroka smisla, toa ponekoga{ se odnesuva na paternalizmot. Vo liberalni ramki partenalizmot ima negativen prizvuk. Toj e edna od pri~inite zo{to socijalnite teoreti~ari se obiduvaa da gi razlikuvaat slu~aite na "zakonskite" vidovi nametnuvawa.

141

Prviot pristap, predloèn od Tobin (1970), dava argumenti deka za nekoi osnovni uslugi, kako {to e osnovno obrazovanie - opismenuvawe, gra|anite se na stojali{te oti treba da bidat ednakvo dostapni za site. Ne treba da im se dozvoli na gra}anite da ne go iskoristat sopstvenoto pravo ili obvrska da bidat poobrazuvani. Ottamu, od gledi{te na sloboda na nekoristewe, liberalizmot e ograni~en. Sentimentalnostite vo vrska so toa se nare~eni specifi~ni ednoli~nosti.

So vtoriot pristap se dava mo`nost da se opravda izzemaweto od normalnoto sebe-odreduvawe pri oddelni abnormalni zdrastveni polo`bi, kako {to e zemaweto droga ili senilnosta.

So tretiot pristap se dava mo`nost da se opravda javnata intervencija pri nemo} gra|aninot sam da ja proceni idninata. Pri takvo opravduvawe se bara od Vladata odnapred da poseduva informacija, vo sprotivno pote{kotiite pri procenkite, {to moàt da bidat nadminati, }e dovedat do predrasudi vo odnesuvaweto kon sistemot. So poslednoto moè da se motivira preraspredelba vo ìvotniot ciklus, pr. zadolìtelni za{tedi za penzii.

êtvrtiot pristap na dokaùvawe se odnesuva na slu~ai, kako {to se nezgodite, za koi postojat teoretski mo`nosti za osiguruvawe, no tamu kade {to ne e vospostaven takov pazar. Vo toa moàt, na primer, da se vklu~at i visokite tro{oci na zdrastvenite tretmani. Vo takvi slu~ai se smeta za neprifatlivo gra|aninot da bide ostaven bez zdravstven tretman, duri iako toj ili taa imale mo`nost da bidat osigureni, no ne napravile takov izbor.

Delotvornite motivi, ispituvani tuka, povlekuvaat potreba od javna intervencija vo realizacija na uslugite, povrzana so slednite pazarni propusti: A. Informaciski problemi

Tuka treba da se spomnat dva vida informaciski problemi. Vo nekoi slu~ai oddelni u~esnici imaat neednakov pristap kon dadenata informacija za stokata ili uslugata. Toa moè da ja spre~i konkurencijata da sklu~i dogovori po poefikasna cena. Toa se slu~uva vo Primerot so doktorot, no ne i so pacientot, poznavajki gi negovite sposobnosti, potencijalniot tretman i prezemenata grià vo dijagnosti~kiot proces. Vtoriot tip e vrzan so te{kotii koga se zemaat predvid nastanite {to }e se odvivaat vo dale~na idnina. Odtamu moàt da ne se vospostavat pazarite za osiguruvawe i krediti. B. Javen proizvod

142

Javniot proizvod e proizvod ili usluga ~ie {to isklu~uvawe od potro{uva~kata moè da se slu~i poradi visoka cena ili nepobaruvawe, ili poradi dvete raboti. Prviot slu~aj stanuva interesen dokolku zaednicata moè da proizvede stoka po neto op{testvena dobivka. Vtoriot slu~aj se odnesuva na slu~aite kade {to uslugata e prisutna odnosno e del od informacija, radio prenos ili park - toga{ koga eden od potro{uva~ite ne gi popre~uva drugite vo konzumiraweto na uslugata. Javnite proizvodi ne se sekoga{ jasno prepoznatlivi vo opkruùvaweto. V. Nadvore{nosti

Nadvore{nosta e polza ili voznemirenost {to se javuva pri kompenzacija bez soglasnost na vklu~enite stranki. Tipi~ni primeri se ubavite zgradi ili zagaduvaweto. G. Konkurentski propusti

Primer na klu~ni propusti na konkurencijata e nedelivosta na ekonomijata na obemot i na kompetencijata.

Ekonomijata na obemot se odnesuva na slu~ajot vo koj dva razli~ni proizvoda moàt da bidat proizvedeni po poniska cena od eden proizvoditel, polesno od kolku od dvajca.

Kako {to vidovme, postojat nekolku slu~ai kade {to ne se jasni razlikite me|u poveke vidovi opravdanost.

Vo taa smisla moè da bide korisno pri sledewe na objektivnostite {to gi naglasuvat ovie raspredelbeni i proizvodstveni motivi za intervencija na pazarot, da se vklu~at merki {to ke pridonesat za dva po{iroki i poograni~eni izbora za korisnicite - potro{uva~i. Eve nekolku primeri :

Dokolku zakonodavcite barat od proizvoditelite na uslugite da gi informirat nivnite mu{terii za izvesna prednost na uslugata, vo nekoja smisla toa moè do go podobri kvalitetot na uslugata. Toga{ korisnikot }e se najde vo takva polo`ba {to }e napravi da bide poinformiran za izborot, a istovremeno da mu se ponudat pomalku razli~nosti. Drugiot primer se odnesuva na javnata stoka. Dokolku zakonodavcite ja razgleduvaat op{tata osnova na sposobnostite i vrednostite {to e va`na za u~ili{tata i ako vovedat nacionalno testirawe, da re~eme, za nacionalen jazik, matematika, razbirawe na ustavot, toa }e dovede do ograni~uvawe na razlikite kaj tie predmeti. Kaj drugite predmeti toa moè da gi zgolemi pri~inite za razliki.

Sega go davame rezimeto za op{ta, dobra teorijska opravdanost za javna intervencija vo odreduvaweto na uslugite. Vo slednite poddelovi }e bide prezentirana primenata i interpretacijata na ovie principi na posebnite uslugi.

143

U~ili{ta

Op{to mislewe vo pove}eto zemji e obezbeduvawe ednakvi mo`nosti za obrazovanie. Nekoi socijalni teoreti~ari odat ponatamu pravej}i zabele{ka deka ednakvosta vo mo`nostite ne moè da se primeni se dodeka nema ednakvost i vo uslovite.

Glavnata potreba i opravdanost za obrazovna politika, predloèna vo Erikson i Xonson (1993), se socijalnite gubitoci od neiskoristenite razvojni potencijali i poedinci. Tie naglasuvaat deka ranata diferencijacija na studenite go zgolemuva rizikot talentiranie deca, staveni vo senka na obrazovanieto, nikoga{ da ne go razvijat svojot celosen potencijal. Zatoa izdrànoto grupirawe poedinci so razli~no nivo znaewe gi namaluva ovie negativni efekti. Vo uslovi na poop{to opravduvawe, prezentirano pogore, ovaa objektivnost se javuva za da bide izvle~ena od kombinacijata na dvete specifi~ni ednakvosti pri procenka na idninata.

Vtoroto opravduvawe za javna intervencija vklu~uva sozdavawe edna op{ta osnova na sposobnosti i znaewa i ohrabruvawe i zasiluvawe na grupa op{ti vrednosti. Vospostavuvaweto op{ta osnova na sposobnosti i vrednosti moè da predstavuva javno dobro dokolku poradi toa komunikacijata i proizvodstvoto stanat podobri.

Na krajot, postojat dve razli~ni pozitivni nadvore{nosti {to moàt da ja opravdat javnata intervencija vo obrazovanieto. Prvata gi vklu~uva pozitivnite nadvore{nosti vo u~eweto kaj talentiranite grupi. Poedinecot vo takva grupa moè pobrgu da se razvie od kolku vo grupa na pomalku talentirani.

Vtoro, kako rezultat na dano~niot sistem se javuva edna pozitivna nadvore{nost. Dadeniot dano~en sistem ne mu ja dava na poedinecot vkupnata krajna dobivka od povisokiot prihod, generiran od povisokoto obrazovanie Toa moè da ja opravda podelbata vo obrazovanieto.

Detska Za{tita

Javnata intervencija glavno se opravduva so preraspre-delbenite motivi na ìvotniot ciklus. Podednakvo kako i vo obrazovanieto postoi kvazi-nadvore{en motiv. Spored dadeniot dano~en sistem, oddelno semejstvo ne dobiva vkupna dobivka od zgolemenoto proizvodstvo dokolku roditelot se vraboti namesto da ostane doma i da gi odgleduva svoite deca.Toa moè da bide opravduvawe za davawe pomo{ (Kone~no, tuka moàt da postojat, kako analogija na {kolskiot slu~aj, nadvore{ni i "javno dobro" motivi za vospostavuvawe na osnovna vrednost. Lokalna zdrastvena grià

144

Najefikasno opravduvawe za intervencija na pazarot na zdravstvenata grià e, kako {to pogore spomnavme, nepovolna informacija za pacientot. Ponekoga{, kako dopolnuvawe na toa se predlaga oddelni zdrastveni problemi da ne moàt da bidat osigurani na pazarot i toa bi baralo rizi~na javna za{tita na ednakva osnova.

Neguvawe stari lica

Neguvawe stari lica se sostoi od {irok spektar razni uslugi, od ~istewe do medicinska grià. Potrebata za neguvawe se javuva na razli~na vozrast i vo razli~no vreme. Vo praktikata toa zna~i deka e mnogu te{ko da se predvidat potrebi za neguvawe za sekoj ~ovek oddelno. Motivot za za{tita od rizik predlaga javno obezbeduvawe, iako ne so celosno pokrivawe. Za uslugite, pove}e vrzani za medicinata, se primenuva istiot vid opravduvawe kako i pri zdravstvenata grià.

Opravduvawe za pro{ireniot izbor

Ne vredi vo zemji {to prifatile reformi za izbor, {to e prosledeno so zgolemena vladina intervencija, ne samo vo uslovite od propisot, tuku, ponekoga{, i vo proizvodstvoto.

Vo mnogu zemji postoi zgolemen interes za pomestuvawe na fokusot kon zadovoluvawe na potro{uva~ot pri obezbeduvawe na javnite uslugi. Pri~ina za toa e uveruvaweto deka, obrnuvajki pogolemo vnimanie na èlbite na potro{uva~ot, zna~itelno moàt da se podobrat uslugite za individualnite korisnici so nezna~itelno poskapuvawe.

Eden od na~inite da se obrne pogolemo vnimanie na èlbite na potro{uva~ot e da se pro{irat mo`nostite potro{uva~ite da izvr{at izbor.

Opravduvaweto za {irewe na izborot vo sredeni situacii glavno e povrzano so podobro prilagoduvawe na uslugite kon èlbite na korisnicite.

Izvor na takvata politika se viziite da se napravat takvi proizvodstveni uslovi {to ke li~at na idealen pazar. Politi~arite, voveduvaki garancija, se fokusiraa na gledi{tata kako {to se: vlez na pomalku propisi za proizvodstvenite formi i za obezbeduvawe usluga, visok stepen na mobilnost na korisnicite, i t.n.

Odtamu, toa e potvrdeno, bi moèl da se predizvika povisok stepen na variacii i podobra uspe{nost/kvalitet. Analogno, utvrdeno e deka konkurencijata, pottiknata so izborot, }e pridonese za namaluvawe na cenite za potro{uva~ite.

Oddelni merki odbrani za pro{iruvawe na izborot i nivnite efekti - teorija i dokazi

145

Merki

Vo ovaa sekcija analizirame niza merki {to moàt da se koristat od vladata za da im se pro{iri na korisnicite ponudeniot izbor servisi {to se realiziraat od dràvata. Ovaa niza merki e izbrana pri analiza na komponentite na najdalekuse`nite politiki na pro{iruvawe na izborot vodeni dosega. Tie se najdalekuse`ni od gledi{te na naglasuvawe na liberalnite pravila za javno dràvno finansirawe vrzano za izborot na korisnikot i ottamu na brziot porast na oddelni razli~ni alternativi ponudeni od privatnite realizatori na uslugi. Faktot deka ovie dalekuse`ni politiki se pojavuvaat so nekolku razli~ni etiketi kako {to se "vau~eri" i "mo`nost da se odlu~i za von vladiniot sistem", itn., ne treba da go zatemnat faktot deka tie imaat osnovni sli~nosti.

Trgnuvaj}i od startnata pozicija - realizacija od dràvata na monopolski i uniformiran na~in - izborite moàt da se pro{irat na nekolku na~ina. Vo ovaa statija nedostatokot prostor isklu~uva rasprava za site varijanti. Zatoa }e se koncentriram na nekolku "idealni tipovi" {to sledat:

a. Poliberalno regulirawe za u~estvo i prava za dobivawe dràvni fondovi Ovaa statija se fokusira na poliberalnite uslovi za postavuvawe novi realizatori na uslugi, koi se predmet na odredena regulativa za sertifikacija ili ne{to sli~no.

b. Nivo na finansirawe Varira nivoto na poddr{ka na dràvata. Osnovna forma e pla}awe po servis. Nekoi formi za poddr{ka kombiniraat fiksen del i del {to varira so koli~inata na realiziraniot servis. Ovde se obrabotuvaat otstapuvawata na nivo na varijabilniot del.

v. Pravo na sobirawe nadmestok Kako dodatok na finansirawe od dràvata, na izvr{itelite im e dadeno pravoto za sobirawe nadomestok pokrivaj}i gi tro{ocite vo razli~ni stepeni.

g. Javni standardi Standardite se vovedeni so odreden broj razli~ni oblici i moàt da bidat pottiknati (primeneti) preku odreden broj razli~ni institucionalni spogodbi, kako {to se vospostavenite javni (nacionalni) barawa i kontroli na realizatorite preku sertifikacija, nacionalno testirawe itn.

d. Javno pokaàn i realiziran kvalitet i informacija za uspe{nosta na uslugata Kako {to e prethodno razgleduvano, slobodata na izborot moè da stane nedelotvorna ili duri {tetna dokolku konsumentot ne e svesen za

146

nejzinite/negovite alternativi ili za svojstvata na servisot.

Razli~ni efekti na izborot

Vo dvete [vedski Beli Knigi za pravo na izbor na usluga (SOU 1993:47 i Ds 1994:72), teoretskite hipotezi i iskustvenite dokazi (kako [vedski taka i internacionalni) se sovpa|aat okolku efektite za mo`nosta za izbor me|u razli~ni realizatori na uslugi. Identifikuvani se slednite efekti:

a. tro{okot na vladata; b. razgrani~uvaweto na servisite od aspekt na

sodrìnata ili profilot; v. prose~na uspe{nost ili nivo na kvalitet na

uslugite; g. otstapuvawe (ili razlika) na uspe{nosta ili

nivoata na kvalitet; d. segregacija definirana kako nepoèlno razdvojuvawe

na individui vrz osnova na prihodot, etni~ki ili rasni razliki, ili razliki vo akademski ve{tini.

Op{ti hipotezi

Otkako se dadeni celite za pro{iruvawe na izborot na korisnikot, bez da se `rtvuvaat drugite politi~ki celi, razgleduvano vo Sekcija 1, sega }e gi ispitame efektite na merewata prezentirani pogore. ]e po~neme so sumirawe na glavnite op{ti hipotezi za posledicite od merkite od prethodnata sekcija. Faktot deka ovie hipotezi nekoga{ se izrazeni vo posigurni termini ne zna~i deka se ukaùva na status poinakov od hipotezata. Za oddelni hipotezi postoi, pomalku ili pove}e, teoretska ili iskustvena poddr{ka.

Poop{tite i poliberalni prava za dobivawe dràvno finansirawe vo smisla na nadomestok po servis, verojatno }e vodi vo brz porast na realizacijata poradi vklu~uvawe novi realizatori na uslugi i zgolemena realizacija od postoe~kite realizatori na uslugi. Pravoto na finansirawe od dràvata isto taka sozdava pottik za ponuda na novi ili podobreni servisi {to moàt da gi podobrat prisposobuvawata kon prioritetite i barawata na oddelni korisnici.

Vo slu~ai kade {to te{ko se sogleduvaat rezultatite, ili kade {to ne se sofpa|aat interesite na dano~niot obvrznik i korisnikot, osobeno e va`no da se uslovi nadomestokot so o~ekuvanite rezultati ili kvalitetot na uslugata. Zgolemenoto razgrani~uvawe vo odnos na sodrìnata ili profilot verojatno vodi kon zgolemuvawe na razlikite na kvalitetot i rezultatite. Dokolku vladata ima dosledno nivo na kvalitet i rezultati, kako edna od nejzinite celi }e bide sozdadena situacija na pazarewe.

147

Rizikot na segregacija se ~ini najgolem za servisite {to se konsumiraat vo grupi. Toa e delumno to~no tamu kade {to samata grupa ima zna~aen pridones za rezultatot na procesot. Ottamu, pogolem e rizikot za obrazovanieto otkolku za detskata za{tita i neguvaweto. Pobrz porast na realizacijata na uslugata verojatno }e go zabrza procesot na segregacija.

Prednostite na fleksibilnosta i ednostavnosta na nadomestokot po realiziran servis se ~ini deka protivre~i na ne~uvstvitelnosta na razlikite vo cena, pr. za zgradi. Vakvite razliki vo cenata moàt da zna~at prepla}awe na nekoi realizatori na uslugi.

Avtomatskoto pravo da se obezbedi odredena suma po servis ne go obeshrabruva realizatorot da ja ponudi uslugata po poniska cena. Ottamu nadomestokot po realiziran servis ne sozdava pottik za konkurencija na realizatorot na uslugata, kolku i da nudi toj poniska cena od standardniot nadomestokot po realizirana usluga. Nad se, toa vodi kon zgolemuvawe na tro{ocite i cenata na servisot za koj stanuva zbor.

Site gorespomnati efekti, se ~ini }e bidat zasileni so poka~enoto nivo na nadomestok. Povisokoto nivo na finansirawe ja zgolemuva brzinata za vklu~uvawe i porast na realizacijata na uslugata, a ottamu i na cenata, no isto taka ja zgolemuva razlikata, korekcijata na kvalitetot i segregacijata (vo obrazovanieto). Ovie efekti, se ~ini, deka }e se pottiknat preku pobrzo vklu~uvawe novi razli~ni realizatori na uslugi.

Zgolemena sloboda na realizatorite na uslugite da nametnat pla}awe za servisite moè da ja namali cenata za dano~nite obvrznici, ako nadomestokot e vo korelacija so tro{ocite. Ovaa sloboda moè da vodi i kon zgolemena razlika me|u sodrìnata i profilot i ottamu zgolemeno otstapuvawe od nivoata na kvalitet. Toa kako reakcija moè da sozdade segregacija vo smisla na toa {to na razli~ni socijalni grupi moè da im bidat ponudeni sistematski razli~ni rezultati i nivoa na kvalitet.

Poprecizni barawa za kvalitet, vo vid na sertifikacija i potesna kontrola, verojatno }e ja zgolemat cenata direktno i indirektno preku opfat na grupi od interes. Zdruènijata moàt da sugeriraat, na primer, deka visokata stru~nost na personalot e osnova za kvalitetot. Popreciznite barawa moàt da ja ograni~at i sakanata ili nesakanata razlika. Isto taka se o~ekuva da se namalat nesakanite promeni vo kvalitetot. Kako rezulatat na opfatot, nivoto na kvalitetot moè da go zgolemi sakaniot ili nesakaniot kvalitet od perspektiva na gra|aninot koj izbira.

Transparentnsta na informacija za kvalitetot i rezultatite }e go zgolemat dràvniot tro{ok. Zatoa toa moè da pridonese za pofokusirana konkurencija od aspekt

148

na kvalitet. Za vozvrat toa }e go zgolemi nivoto i varijacijata na kvalitetot. Vo obrazovanieto toa moè da ja pottikne segregacijata ili direktnoto politi~ko vnimanie kon segregaciskite problemi.

Dozvolete mi sega da dadam komentar na najinteresnite pretpostavki i iskustveni rezultati za sekoja servisna kategorija.

Obrazovanie

Efektite vrz cenite za dano~nite obvrznici od poliberalnata distribucija na javnite fondovi }e zavisi od tekovnoto nivo na finansirawe vo odnos na tro{ocite. Bidej}i u~ili{tata imaat golem opseg na fiksni tro{oci, tipi~ni sredni tro{oci }e bidat povisoki od sporednite tro{oci. Toa }e predizvika zna~itelni finansiski problemi vo u~ili{tata i zaednicite {to se soo~uvaat so namalena studenska populacija neposredno pred da moàt da se reguliraat fiksnite tro{oci. Vo sistemi vo koi oddelni u~ili{ta se preplateni za nivnite servisi moè da dojde do povisoki sredni tro{oci, osobeno dokolku ponisko platenite u~ili{ta moàt da primaat kompenzacija retroaktivno.

Sli~no, tro{ocite za zgradite, voobi~aeno, }e variraat zna~itelno na razli~ni geografski lokacii. Poradi ovie ili drugi pri~ini moàt da se javat golemi razliki vo potencijalite za poèlnata redukcija na tro{ocite. Vo krutite sistemi, so poddr{ka po realiziran servis, moè da se javi nepoèleno prepla}awe na oddelni u~ili{ta. So cel da se poddràt novite alternativi, oddelni vladi predloìja da obezbedat dare`livo nivo na poddr{ka.

Liberalnata primena na pravoto da se primaat javni fondovi vo kombinacija so dare`livi nivoa na poddr{ka vodi kon brz porast na nezavisnite u~ili{ta vo [vedska i Velika Britanija, a ottuka i raste~ki izbor. Toa za vozvrat vodi kon pogolema grupa razli~ni alternativni u~ili{ta. Podatocite od Nacionalnata U~ili{na Agencija vo [vedska pokaùvaat deka pove}eto novooformeni u~ili{ta imaat razli~en stepen pedago{ka, religiozna ili druga forma na specijalizacija.

Ispituvawata za kvalitetnite i vode~ki u~ili{ta pokaùvaat deka u~enicite vo u~ili{tata so jasni celi i vrabotenite posveteni na niv, se pouspe{ni(vidi Chubb i Moe, 1990 za ostanati referenci). Dokolku vakvite uslovi lesno se pojavat vo novite u~ili{ta, toga{ dare`livata poddr{ka na privatnite u~ili{ta moè da go podobri sredniot kvalitet na u~ili{tata.

Porastot na specijalizacijata i razli~nosta na u~ili{tata verojatno }e vodi kon povisok stepen na zadovolstvo na oddelni u~enici i nivnite roditeli.

149

Efektite od nacionalnite celi za znaewa, ve{tini i vrednosti, se pomalku o~evidni.

Zgolemenata razli~nost ne bi trebalo da ima op{ti efekti vrz uspe{nosta na u~enicite po glavnite predmeti. Oddelni isklu~itelni u~ili{ta verojatno moàt da imaat uspeh vo dostignuvawe povisoki nivoa na ve{tini. Simetri~no, moè da se podrazbira deka nekoi u~ili{ta moàt da imaat lo{i performansi i pogolemo razvodnuvawe na kvalitetot. Dokolku vakvite u~ili{ta se otkrijat porano i se prezemat soodvetni merki, toga{ moàt da se izbegnat negativnite efekti, a srednata uspe{nost da raste.

Zgolemuvaweto na razlikite moè da go spre~i formiraweto op{ta grupa ve{tini i vrednosti. Pove}e Amerikanski istraùva~i na {kolstvoto ukaùvaa deka po{irokiot izbor i pogolemata razli~nost moàt da vodat kon namalena osnova na op{ti ve{tini i vrednosti (pogledni za primer Levin, 1989, p.12). Denes nekoi zemji imaat sistemati~na informacija za celite na postignuvawata vo ovie ramki. Ne najdovme nikakvi podatoci za efektite od reformite na izborot.

Voveduvawe politika na izbor vodi kon zgolemena svest za toa kolku malku znaat roditelite za dostignuvawata na u~ili{tata. Toa vodi kon politi~ki barawa za jasna potreba za na~inot na koj treba da se reklamiraat performansite na oddelni u~ili{ta, kako i barawata za sertifikacija i kontrola na u~ili{tata. Javno dostapnite informacii za roditelite od Velika Britanija i [vedska vklu~uvaat podatoci za ocenkite, stepenot, rezultatite od nacionalnite testovi i izostanocite. Vo pove}eto op{tini vo [vedska ovaa informacija se u{te nedostasuva (SOU 1993:47).

Mo`nosta za izbor moè da vodi kon namaluvawe ili zgolemuvawe na segregacijata. Segregacijata moè da se namali ako razlikata vo interesite (nauka, zanat, muzika itn) gi ohrabri u~enicite od razli~ni socijalni grupi da se izme{aat. Segregacijata moè da se zgolemi ako u~ili{tata vo sosedstvo so nizok status se sistemski napu{tani od pouspe{nite u~enici koi preminuvaat vo u~ili{ta so poatraktivni sosedstva. Glavniot rizik e nekoi u~ili{ta da bidat etiketirani kako u~ili{ta so problemi i moàt da bidat napu{tani od pove}e u~enici i roditeli koi moàt najmnogu da pridonesat za pozitivniot duh na u~ili{teto. Iskustvenite dokazi pokaùvaat deka i dvete sili moàt da bidat od golemo zna~ewe. Lokalna zdravstvena za{tita

Pove}eto analizi na koi naidovme za izborot na gra|aninot i zdravstvenata grià, se fokusiraat na informacijata za pacientot za medicinskite alternativi i mo`nosta na pacientot da napravi nivna procenka.

150

Osnoven preduslov za pro{iruvawe na izborot na korisnikot e toj da bide svesen za alternativite. Istraùvawata na svesta na gra|aninot za negovite prava da izbere doktor, pokaàa za~uduva~ko ignorirawe na ovie prava. Isto taka e va`no pacientot da bide sposoben da gi oceni postoe~kite razliki, (ne samo od aspekt na servisot, kako {to e odrùvaweto, redovi na ~ekawe itn.), kako i potencijalnite razliki pri medicinski tretman ponuden od razli~ni realizatori na uslugi (Istraùvawa za ovie pra{awa vidi Saltman, 1992). Kako i vo slu~aj na obrazovniot sistem, lokalnata zdravstvena za{tita ima zna~itelni fiksni tro{oci. Ottuka, finansiski sistem zasnovan vrz prose~na isplata moè da sozdade sistematsko nad i podfinasirawe, {to za vozvrat moè da gi zgolemi tro{ocite.

Toga{ {to moè da se kaè za efektite na postepen trend za finansirawe zasnovano na brojot servisi vo zdravstveniot sektor? Toa vodi kon eliminacija na redovite na ~ekawe i kon pogolema produktivnost. No nekoi nabquduva~i u{te posilno predupredija na preoptimisti~koto interpretirawe na ovie procenki (Anell, 1992). Nekoi od ovie pridobivki delumno moàt da se postignat za smetka na namaleniot kvalitet i uspe{nost.

Neguvawe postari lica

Najdovme samo nekolku analizi na efektite na izborot za neguvawe stari lica. OECD (1993, str.45-54) publikuval analizi za kvazi-vau~er programa za stare~kite domovi vo Velika Britanija. Ovaa studija im dava odredena poddr{ka na dvete generalni pretpostavki prezentirani pogore: pravoto na javno finansirawe sozdava brzo zgolemuvawe na snabduvaweto na kapacitetite na stare~kite domovi i brzo zgolemuvawe na javnite tro{oci.

Odredeni drugi postoe~ki studii pojasnuvaat kako formite na nadomestok na realizatorite na uslugite moàt da vlijaat na rezultatite i tro{ocite (Norton, 1992; Osborne i Gaebler, 1992, str.138-139). Vo ovie dve studii e naglasena va`nosta od opredeluvawe na nadomestokot preku vnimatelno odbran opis na kvalitetot na uslugata. Toa }e rezultira i so nagraduvawe vrz osnova na zgolemen broj kreveti na korisnicite na stare~kite domovi, sprotivno na toa {to se slu~uva koga stare~kite domovi se nagradeni za podobruvawe na zdravjeto.

Studiite vo [vedskite op{tini (SOU 1994:47) pokaàa golemi razliki vo nivoata na uslugite na neguvawe. Isto taka postojat zna~itelni razliki vo nivoata i formite za naplata na servisite.

Spored analizata na politikata vo [vedska (Ds 1994:40 str.29) postoi zagriènost deka zgolemenata mo`nost za izbor moè da ja zgolemi segregacijata poradi prihodot

151

vo negata na postarite lica. Osobeno takva verojatnost postoi vo sistem so naplata koj e vo tesna vrska so tro{ocite na realizacijata. Detska za{tita

Studiite za detskata za{tita najmnogu se fokusiraat na tro{ocite ili pedago{kite pra{awa. Napraveni se oddelni studii na tekovnite politiki za detskata za{tita. Poliberalnite prava za koristewe javni fondovi go zgolemija finansiraweto na privatnata detska grià. [vedskite studii pokaàa deka odredeni namaluvawa vo finansiskata poddr{ka na gradinkite, imaat mal ili nikakov efekt na kvalitetot (Bjuerek et al., 1992; Sundell, 1991).

Edna od studiite pokaà zna~itelen potencijal za namaluvawe na tro{ocite so koristewe nadomestoci {to vlijaat na tro{ocite za realizacija na uslugata (Hjalmarsson, 1991).

Kolku {to znaeme, ne se nabquduvani segregaciskite efekti. Kako i da e, oddelni nabquduva~i ukaùvaat deka moè da se pojavi segregacija.

Zaklu~ok

Vo ova poglavje bea ispituvani pet jasni politi~ki merki {to moàt da se koristat od vladite za da go pro{irat izborot vo javno obezbedenite servisi. Tie bea ispituvani so respekt kon pette mo`ni razli~ni efekti. Bea prezentirani i pretpostavki za najverodostojnite efekti i iskustveni nao|awa.

Na kraj, go potencirame slednoto:

• Generalniot i liberalen sistem na dare`liviot javen fond vo smisla na nadomestok po realiziran servis vodi kon brz porast na snabduvawe, obezbeduvaj}i nivo na finansirawe nedovolno da gi pokrie tro{ocite. Kako i da e, toa nikoga{ ne pottiknuva namaluvawe na tro{ocite. Naprotiv, cenite i javnite tro{oci za servisot rastat tipi~no za ovoj pristap.

• Pojavata na novi realizatori stavi na raspolagawe novi alternativi. Postoi brz porast na novi vidovi u~ili{ta i zgradi za grià na postari lica. Od aspekt na korisnikot moè da bide mnogu va`na mo`nosta za izbor na alternativata ili mo`nosta da se napu{ti realizatorot na uslugata. Ovie promeni subjektivno moàt da bidat va`ni, iako e malku promeneta sodrìnata na uslugata.

• Site efekti - raste~kite tro{oci, poraznovidnosta, nivoata na kvalitet i varianti, kako i segregacijata - se zasileni so zgolemenite nivoa na javnite fondovi. Ovie efekti se predizvikani

152

preku zgolemena stapka na vklu~enost na realizatorite na uslugi.

• Nekoi studii pokaàa deka formata na finansirawe e va`na pri davawe to~ni signali do realizatorite. Toa pokaùva deka, dokolku sistemot za nadomestok gi zanemaruva va`nite dimenzii na rezultatot, moè da se namali èlbata za vakvi rezultati.

• Efektite na segregacija do sega stanaa jasni vo u~ili{tata. Negativni efekti se javija najmnogu vo u~ili{ta od sosedstva so nizok prihod {to se sistematski napu{tani od deca na roditeli so povisoko obrazovanie i prihod.

• Decentralizacija na odgovornosta za produkcijata implicirana od pogolemiot izbor moè da ima potreba od centralizacija na drugi odgovornosti za centralnite i nekoga{ lokalnite vlasti. Toa vklu~uva postojano preispituvawe i primena na zakoni za regulirawe na realizacijata na ovie servisi.

• Edno od poliwata na koe sega{nata regulativa e limitirana, e obvrskata na realizatorite da gi informiraat korisnicite za nivnite servisi. Nekolku zemji mnogu napreduvaa vo barawata realizatorite da obezbedat minimum informacija za kvalitetot na realizacijata na uslugata do korisnicite, a e napravena i odredena analiza na nivnoto vlijanie. Ottuka ne moème da napravime izve{taj za iskustvata od vakvite barawa.

Idni trendovi vo izborot na korisnikot

Vo prethodnoto poglavje gi sumiravme pretpostavkite i iskustvenite naodi od efektite na merkite, naj~esto primeneti za da go pro{irat izborot na korisnikot. Vo ova poglavje izbrav da gi komentiram najva`nite predizvici i nedostatoci na tekovnite reformi za sloboden izbor i da razmisluvam kako tie da se izbegnat.

Prvata zabele{ka e deka izborot na korisnikot e samo eden od mo`nite pati{ta za stimulirawe na naso~uvaweto vrz èlbite na korisnikot i deka vo perspektiva postojat i drugi efikasni sredstva za da se postigne celta na orientacijata kon korisnikot. Moè da bide od golema va`nost za korisnikot pri dobivaweto na baranite servisi preku mo`nosta za izbor na realizator na servisot da vlijae direktno vrz realizacijata i adaptacijata na servisot preku konsultacii so snabduva~ot.

Potencijalot za, i iskustvata od eksperimentiraweto so adaptacijata kon barawata na korisnikot napraveni od individualnite realizatori na uslugi, ne se zemeni predvid vo detali vo ovoj napis. Vo praksa, ova prilagoduvawe, {to moè da sodrì izbor od razli~en vid i nivo na servisi (od istiot realizator), sekako e i va`na alternativa i dopolnuvawe na izborot na

153

korisnikot. Vo mali zaednici vo retko naseleni regioni moèbi nemoàt da se ponudat varijanti preku odreden broj razli~ni realizatori na uslugi. Pri~inata za toa e deka poedine~niot realizator se soo~uva so fiksni tro{oci i imaj}i malku korisnici ne moè da postigne razumna sredna cena. Vo ovie zaednici, adaptacijata na eden realizator e edinstvena alternativa. No isto taka, toa e i dopolnuvawe poradi toa {to i tamu kade {to nekolku konkurenti moàt da opstanuvaat, za individualnite realizatori moè da bide konkurentska prednost fleksibilnata ponuda i naso~uvaweto vrz barawata na korisnikot.

Isto taka, va`no dopolnuvawe kon izborot e slu~ajot kade {to vladata izbira popretpazliva strategija za ponuda na izbor edinstveno me|u javnite realizatori na servisi. Toga{ pottikot na realizatorot e zna~itelno pogolem od mo`nosta za napu{tawe na korisnikot.

Vo pove}e zemji se istraùvaa potencijalite za direktna adaptacija kon barawata na korisnikot preku dijalog so nego. Primerite vklu~uvaat nudewe izbor na medicinski tretman so sli~ni sevkupni rezultati, no so poinakov mal rizik od komplikacii, nudej}i pove}e informacii za alternativni lekovi, nudej}i kategorii (kako {to e Montessori) vo javnite u~ili{ta, neguvawe postari lica so razli~no nivo na usluga, servisi za ~istewe so nadomestok blizok do tro{okot, servisi za detska grià za del od denot kako i razli~ni uslugi za obezbeduvawe obrok. Site ovie primeri pokaùvaat deka realizacija na standardnite javni servisi vistinski ne go ispitala potencijalot za razlikite. Mo`na pri~ina za toa e faktot deka vakvi razli~nosti ne bea ohrabreni od zakonodavcite i deka e slab pottikot na individualnite realizatori za fleksibilna ponuda.

Vtor prigovor kon postojnata politikata za izbor e deka pogolemiot izbor i pogolemata adaptacija kon individualnite barawa imaat tendecija da ~inat pove}e i da dovedat do povisoki javni tro{oci. Nie najdovme dve generalni strategii {to }e se sprotivstavat na ova. Prvata e da se zgolemi stepenot do koj javno obezbedenite servisi }e bidat finasirani preku nadomestok. Toa, pred se, predizvikuva potreba od preispituvawe na celnite motivi za javna intervencija i finansirawe. Vo [vedska iskustvata od obidite za zgolemuvawe na naplatata za neguvawe stari lica vodi kon protivre~nost. Ne e o~igledno dali ili kako moàt da bidat razumno odvoeni privatnite i javni aspekti na servisot. Ottamu, ne e sekoga{ sigurno deka nadomestokot moè da bide voveden bez namaluvawe na socijalnite celi.

Vtorata strategija predlaga protivteà na porastot na tro{ocite vklu~uvaj}i konkurentsko u~estvo na tender za servisot. Vo praksa toa }e zna~i deka op{tinata }e sklu~i dogovor za fiksen broj, da re~eme, razli~ni

154

u~ili{ni mesta i da gi stavi na tender. Toga{ op{tinata moè da im dade na roditelite da izbiraat od ovie alternativi.

Tret prigovor ili predizvik na tekovnite politiki na izbor e nesigurnosta {to se sozdava koga se zema predvid realitvnata odgovornost na realizatorot, lokalna vlast ili centralnata vlada. Ovaa neodredenost se odnesuva na nekolku pra{awa: obvrska za informirawe na korisnicite, pravila za poplaki, pravila i prisila za odgovornost itn.

Vo mnogu zemji so politika za dobivawe pogolema orientacija kon korisnikot, postoi intenzivna debata okolu pra{awata za informirawe, na primer koi se va`ni informacii za korisnicite, realizatorite i zakonodavcite i koi treba da bidat. Denes e polesno da se obezbedi celosna komparativna informacija za avtomobili ili hoteli otkolku za u~ili{ta. Za mnogu vidovi informacii e poverojatno obvrskata ili odlukata za informirawe da ostane so realizatorot. Glavno pra{awe {to se odnesuva na celite za kvalitet i efikasnost e (pokrivaj}i celi kako {to se cena i segregacija) za {to moè da bide va`na centralno odredenata, generalno sostavena i komparativna infomacija.

Do koj stepen treba privatniot realizator da bide odgovoren za rezultatite na servisot kon poedincite? Pravoto za poplaki i àlbi mora da bide pomireno so pravilata na privatniot sektor.

Za nekoi celi nacionalnata vlada moèbi }e ima potreba od instrumenti za zasiluvawe na pravilata baraj}i odgovornost od lokalnata vlada. Toa sega e protivre~no pra{awe vo [vedska, osobeno koga zasilenata centralizacija ima su{tinski finansiski posledici za lokalnite vlasti.

Vo slu~aj na obrazovanieto problemite za segregacija moàt da se pokaàt te{ki. Vo prethodnoto poglavje sogledavme deka problemite se javuvaat po~esto vo sosedstva so nizok status. Se sugeriraat oddelni odbranbeni strategii. Edna od niv vklu~uva podobri u~iteli i upravnici na u~ili{tata kako i fond za nadgradba. Druga strategija e da se zatvorat ovie u~ili{ta.

Da zaklu~am, ovoj napis ukaùva na neodamne{ni iskustva vo primenata na politiki na izbor na korisnikot. Ovie iskustva pokaùvaat deka vladite mora da se spravat so odreden broj va`ni pazarewa. Primenata na slobodnite javni fondovi vodi kon osnovni pazarewa me|u brziot porast vo realizacijata i varijantite od edna strana i pogolemi tro{oci od druga strana. Tenderite vodeni pocentralizirano }e ostavat pomalku prostor za zgolemen izbor, no moè da se planira da ~inat pomalku.

155

Pogolemoto finansirawe preku nadomestok dozvoluva pogolema svest i ~uvstvitelnost za tro{ocite od edna strana, no moè da go zgolemi problemot na realizacija od druga strana. Do sega se malku opfateni potencijalite na novoprimenetite nadomestoci.

Kone~no, doprevme do odreden broj temi pokrieni od drugi poglavja vo ovaa kniga, pra{awa {to se komplikuvaat so faktot deka sistemot na korisni~ki izbor ponekoga{ bara da bide re{en za odreden broj nezavisni realizatori so nesigurni odgovornosti.

Site ovie problemi na pazarewa naloùvaat dopolnitelni eksperimenti i vnimatelno sogleduvawe na iskustvata za tekovnite i idni proektirawa na politikata na korisni~ki izbor.

156

REFERENCI

ADLER, PETCH and TWEEDIE (1989), Parental Choice and Educational Policy, Edinburg U.P.

ANELL (1992), Förnyelse av sjukvarders styrsystem, Landstringsförbundendet, Stockholm.

BJUREK, GUSTAVSSON, KJULIN i KÄRRBY (1992), Effectivitet och kvalitet i barnomsorgen, Institutionen för pedagogik bid Goteborgs universitet.

CHUBB i MOE (1990), Politics, Markets i America's Schools, The Brookings Institution, Washington, DC.

Ds 1994:40, "Statens roll inom vard och omsorg". Ds 1994:72, "Valfrihet inom skilan". ECHOLS, MCPHERSON i WILLMS, "Parental Choice in Scotland", Journal

of Educational Policy, 1990, str. 207-222. ERIKSSON i JONSSON (1993), "Ursprung och utbilding", SOU 1993:85 HJALMARSSON (1991), Den nya barnomsorgen, Svenska

Kommunforbundet. KÄRBY, "Incentive Regulation of Nursing Homes", Journal of Health

Economics, 1992, str.105 - 128. OECD (1993), Managing with Market-Type Mechanisms, OECD Public

Management Studies, OECD, Paris. SALTMAN (1992), Patientmakt över varden, SNS-förlang, Stockholm. SOU 1993:47, "Konsekvenser av valmöjligheter". STIGLITZ (1986), Economics of the Public Sector, Norton, New York. SUNDELL och LUNDSTRÖM, "Pengarna eller Livet?", Stockholms

Kommuns Social förvaltning, 1991. TOBIM, "On Limiting the Domain of Inequality", Journal of Low and

Economics 13, 1970, str.268-277

157

Poglavje 11

"ULOGATA NA IZBOROT NA GRA\ANINOT VO PODOBRUVAWE NA RALIZACIJA NA JAVNIOT SERVIS"

Komentar na statijata od Roger Pzddoke

od Christopher Pollitt

Opfat na statijata

So statijata se obezbeduva silen sistematski pristap do odredena grupa temi {to se zanimavaat so pravoto na izborot na gra|aninot vo javnite servisi. Taka, nudi va`ni informacii za iskustvata na odreden broj zemji ~lenki na OECD i pottiknuva mnogu korisni pra{awa od golemo zna~ewe. Kako i da e, kako i drugite soznanija, ne go pokriva celiot opseg na izborot na korisnikot, zatoa e prigodno komentarot da po~ne so primena na skromno prepoznavawe za da nazna~i koi temi se pokrieni so statijata, a koi ne. Tuka namerata e da se lociraat duzina pra{awa {to se nazna~eni so statijata vo ramkite na po{irokata panorama na izborot na korisnikot kako celina. Neizbe`no, pri komentar od vakov vid, pove}e prostor }e se posveti na pro{iruvawe ili kritika na argumentot vo originalnata statija otkolku na povtoruvawe ili ednostavno, negova pofalba. Toa vo sebe ne sodrì nepo~ituvawe na originalnata statija, tuku, ednostavno dava kriti~en osvrt na orginalniot tekst.

Za da se lociraat argumentite vo statijata, vo Tabela 1 e prikaàna makro-klasifikacija na izborot na gra|aninot (vidi podolu). Vertikalnata dimenzija pravi razlika me|u izborite napraveni od poedinci, "korisnici" (gra|ani) i izbor napraven vo ime na gra|aninot od oddelni agencii ili uparava na koi im e dadena odgovornost za vakov tip odlu~uvawe. Na primer, na noviot NHS vnatre{en pazar pove}eto izbori na realizator - bolnica bea taka napraveni, ne od pacientite, tuku od upravata za obezbeduvawe na zdravstvoto (~esto rabotej}i preku ramkovni dogovori {to opfa}aat, tro{oci i obem) ili od FHGP Funding General Practitioners Fond na lekarite od op{ta praksa. Ovie u~esnici vsu{nost rabotat kako zastapnici na pacientite. Ovoj vid sostojba (tolku ~esta vo reformiranite javni servisi) gi zgolemi site klasi~ni problemi na relacija upravitel/zastapnik (vidi na primer Ferlie et al, 1993). Ima dokazi {to pokaùvaat deka oddelni agenti (zdravstvena uprava) ne im dadoa golem prioritet na barawata i pogledite na upravitelite (Applebz et al., 1992;Pollitt1994). Kako i da e, statijata ne se zanimava voop{to so problemite upravitel/zastapnik, i situaciite na izbor 4, 5 i 6 (vidi Tabela 8) i ottamu ne se opfateni so ovaa statija.

158

Horizontalnata dimenzija od Tabela 8 pravi razlika na tri tipa izbor so koi moè da se soo~i gra|aninot. Prvata (leva kolona) izbira me|u razli~ni paketi i nivoa na sekoj servis ponuden od monopolski realizator na servisot. Taka, na primer, edinstveno javnite bazeni za plivawe vo gradot moàt da ponudat plivawe po poniski ceni nadvor od udarniot termin i povisoki ceni vo udaren termin. Ili pak servisot za sobirawe smet moè besplatno da iznesuva smet od doma vo mal obem, no da naplatuva za obemni raboti kako {to se friìderi ili stari pijana. Dràvnite u~ili{ta ~esto pati nudat besplaten paket uslugi za osnovno obrazovanie, no naplatuvaat za ekstra uslugi, kako {to se sportski klubovi, u~ili{ni patuvawa, individualni muzi~ki nadgradbi itn. Vakva situacija e prikaàna vo kelija 1 vo Tabela 8 i nudi plodno pole za razvoj od pove}e organizacii za javni servisi. Statijata specijalno go izdvojuva ovoj tip izbor od analizata.

Tabela 8. Razli~ni tipovi izbor vo servisi od javniot sektor

Izbor

Alternativni servisni paketi

ponudeni od eden

realizator

Izbor na servis me|u razli~ni javni

realizatori

Izbor na servis me|u javni i privatni

realizatori

Vodeni od korisnikot

1 2 3

Vodeni od agent

4 5 6

Izvor : OECD

Srednata kolona se odnesuva na razli~en tip izbor - napraven me|u konkurentski realizatori, kade {to site se konkurenti od javniot sektor. Toa e nare~eno kako situacija na javna konkurencija (Saltman i von Otter, 1989). Sprotivno, krajnata, desna kolona se odnesuva na situacii kade {to realizatorite od javniot sektor moraat da se soo~at so konkurencija na realizatori so privaten kapital, profitno orientirani ili ne, a vo terminite na Saltman i von Otter, vo me{an pazar. Vo napisot se ispituvani ovie dva tipa situacii. Da sumirame, statijata se koncentrira na }eliite 2 i 3 vo Tabelata 8 i ne gi ispituva, ponekoga{ razli~nite pra{awa {to se javuvaat vo }eliite 1, 4, 5 i 6. ]e se vratime na ovoj predmet na razgleduvawe na kraj na komentarot.

Statija : pregled : klu~ni pra{awa i nivni odgovori

Statijata gi postavuva slednite klu~ni pra{awa :

159

a) Dali slobodata na izbor e nerazdelna od fokusot vrz korisnikot?

b) [to znaeme sega od iskustvoto za izborot na korisnikot i negovite posledici ?

c) Koi moàt da bidat glavni tendencii vo izborot na korisnikot i koi }e bidat posledicite?

Koi i od kakov obem se odgovorite {to gi nudi statijata vo ovoj limitiran prostor. Komentatorot }e gi sumira vo slednite pasusi.

Vo sekoj slu~aj, slobodata na izbor ne e avtomatski i del od zgolemenata orijentacija kon korisnikot, no e edna od mo`nite posledici na takviot fokus. Moèbi oddelni vidovi orientacija kon korisnikot nema voop{to da go zgolemat izborot dokolku monopolskiot realizator na javen servis odlu~i ednostrano, go zgolemi kvalitetot na uslugata preku namaluvawe na vremeto na ~ekawe ili stapkite na gre{ki. Toa podobruvawe e nare~eno kvalitet na proizvoditelot, no samoto za sebe ne pravi ni{to za da go zgolemi izborot na korisnikot, POLLIT,C., i G.BOUCKAERT,eds. (1995). Statijata go poso~uva nedostatokot na avtomatizam na nekoi mesta, pr. koga se analiziraat "te{kite slu~ai" kako {to se zavisnici od droga ili starost i pri izvestuvawe za mo`nite neuspesi vo davawe informacija na korisnikot.

Ovaa statija ni dava dobar del interesni iskustveni informacii za izbor na korisnikot i negovite posledici. Oddelno se ukaùva deka slobodata na javnite fondovi ~esto pati vodi kon zgolemuvawe na realizacijata i kon ona {to e realizirano. Segregacijata (ili "pazarna segregacija") moè, isto taka, da bide posledica, iako ima na~ini za ureduvawe na toa preku regulitiva. Nadomestokot po servis se namaluva za da se pottikne realizatorot na servisot da gi namali tro{ocite, a i preciznite barawa za kvalitet moàt da gi namalat tro{ocite osobeno ako definicijata za "kvalitet" e ostavena na grupa profesionalni realizatori na servisi.

Gledaj}i napred, so statijata se identifikuvaat oddelni problemi so izborot na korisnikot {to se pokaàni dosega. Spored statijata, {tom se identifikuvaat, se predlagaat na~ini za navra}awe na sekoj oddelno. Nazna~eno e deka direktnite konsultacii so korisnikot moàt, do odreden stepen, da ponudat alternativen pristap kon izborot na korisnikot, no komentarot e deka do sega realizatorite na javnite servisi imale mal potstrek za da go pravat toa. Se ukaùva deka zgolemenite ceni {to ponekoga{ se rezultat na porastot na realizacijata, moàt da se ograni~at so po{iroka primena na konkurentski tenderi. Navedeno e deka procedurite za obe{tetuvawa i poplaki se pove}e moraat da se prisposobuvaat kako {to se zgolemuva brojot na javni servisi {to se obezbeduvaat od privatniot sektor.

160

Za da se zaokruì ovoj pregled, moè da se dodade deka ovaa statija osobeno se fokusira na disciplinata. Taa mu prio|a na pra{aweto na orientacijata kon korisnikot od perspektiva na teorijata za ekonomska blagosostojba i zatoa se odnesuva na motivite za kvalitet i efektivnost na realizacijata na uslugata. Daleku od toa deka ova e edinstven pristap. Statija pi{uvana od gledi{te na teoreti~arite na organizacijata ili politi~kite nau~nici (duri i filozofi) bez somnevawe ukaùva na drugi temi i drugi va`ni konceptualni i teoretski pogledi. Na primer organizaciski teoreti~ar moè da se fokusira na pra{awa za implementacija i vklu~uvawe na po{irokiot izbor na korisnikot vo proektiraweto na strukturata na organizacijata na javniot servis.

Pove}e detali za su{tinata na statijata

Servisi {to se obraboteni vo statijata se; u~ili{tata, lokalnite servisi za zdravstvena za{tita, detska grià i nega na stari lica. Moèbi e va`no da se zabeleì deka site ovie servisi se so naglasena komponenta lice - v - lice so gra|aninot. Kako {to ve}e se soglasiv (POLLITT, C. M. CAVE i R.JOSS (1994)), razli~ni tipovi javni servisi moàt da bidat pomalku ili pove}e priem~ivi za odredeni upravuva~ki tehniki - vklu~uvaj}i gi tehnikite za izbor na korisnikot. Mnogu lice-v-lice servisi se su{tinski nestandardizirani i kooperativni (reakcijata na korisnikot ima golema uloga vo odreduvawe na to~nite karakteristiki - i efikasnost - na dadenata usluga). Drugite javni servisi se sosema razli~ni vo ovoj pogled, pr.servisi koi se odnesuvaat na licencirawe, davawe odobrenija, ili sledewe na zagaduvaweto. Malku e nejasno {to moè da zna~i "izbor na korisnik" vo ovoj konteks. Ottamu, op{to gledi{te e deka vo osoznavaweto na ulogata na izborot na korisnikot moèbi }e ima potreba od prisposobuvawe soglasno so klu~nite karakterstiki na odredeniot servis. Statijata ne odi daleku vo ovoj pravec, iako dava do znaewe deka moàt da postojat razliki vo servisite {to se koristat od grupi (pr.obrazovanie) i onie {to se konsumiraat od poedinci (pr.neguvawe). Klu~nite karakteristiki, identifikuvani vo drugo istraùvawe (pr. Pollitt,Bouckaert,1995), go sodràt slednoto :

a) Stepenot i tipot na "lice v lice" interakcija so korisnicite na servisot.

b) Stepen na "tehnologija" (kolku e povrzan servisot, barem i vo kusi rokovi, so specifi~na tehnologija)

c) Dali organizacijata obezbeduva ~ist "servis" (vodewe bazen za plivawe ili zdravstvena klinika) ili e vo vrska so funkcija na "socijalni nara~ki" (pr. inspektorat za zagaduvawe; mnogu aspekti na

161

policiski servisi). Ovie razgrani~uvawa se razraboteni ponatamu vo Stewart (1992).

Osven razlikite vo klu~nite karakteristiki me|u servisite, moè da postoi i drugo gledi{te za varijantite na javnite servisi za koi statijata ne odvoila dovolno prostor. Po~etna to~ka na drugoto gledi{te e pretpostavkata deka pred sega{nite reformi situacijata bila od tipot "javno obezbeden servis na monopolski i uniformen na~in". Sepak, pove}eto dokazi od ispituvawata na vidovite servisi za koi se odnesuva statijata (obrazovanie, detska grià, lokalni servisi za zdravstvena za{tita, itn) pokaùvaat deka postojat zna~itelni varijacii me|u mesnostite i edinicite pred da bide pottiknat izborot na korisnikot ili reformite za pazarni vidovi (pr., za varijaciite vo individualnite odluki poglednete McGoogan,1984, ili za poop{ti varijacii vo prioritetite i nivoata na servisite, pogledete Ashford, 1974; Elcock i Hazward, 1980).

Postoi u{te edno gledi{te spored koe moàt da se kvalifikuvaat sogleduvawata izloèni vo statijata. Primer {to e ispituvan vo eden od polibearalnite finansirawa po realiziran servis, inter alia, vodi kon porast na isporakata, povisoki tro{oci i pogolemi podelbi. Iako toa moè da bide dominanten slu~aj vo [vedska, ne treba da e to~no i za Velika Britanija. Tokmu se sretnuva sprotivnoto. Vo posledno vreme od glavnite javni servisi kako {to se zdravstvenata za{tita i visokoto obrazovanie, se bara zna~itelen porast na realizacijata dodeka se raboti pod kapata na cvrstiot globalent buxet postaven od centralnata vlada. Zatoa naplatata po servis, vo ovie servisi, e drasti~no namalena, a prinudno se namaleni i tro{ocite po edinka. Pove}eto od 79 gra|anski servisni agencii bea analizirani vo Next Steps Review 1993 od aspekt na nivnata uspe{nost povrzana so celite za namaluvawe na tro{ocite na edinkata ili celite za postignuvawe na merliv kvalitet kako i podobruvawe na kvalitetot na servisot i vo mnogu slu~ai i rezultatot (Chacellor of the Duchz of Lancaster, 1993).

Izbor i u~estvo

Vo statijata se veli deka "Potencijalite za direktno prisposobuvawe kon barawata na korisnikot preku dijalog so nego, se ispituvani vo pove}e zemji". Kako i da e ovoj vid pristap e nakuso opi{an i negovata vrska so izborot na korisnikot ne e elaborirana. Sepak direktnite konsultacii so korisnikot nudat bitna alternativa na silata na pazarot - ili vo nekoi slu~ai zamena. Nekoi formi na konsultacii moàt da im ponudat na korisnicite mo`nost za vlijanie, {to e retkost na konvencionalnite pazari. Taka, na korisnikot moè da mu se dade pravo da se konsultira za odredeni pra{awa, vklu~uvaj}i pra{awa za dizajnot na idnite servisi,

obezbedeuvawe informacii za servisot ili na~inot na koj }e se meri zadovolstvoto na korisnikot.

Tabela 9 (dadena podolu) prepora~uva eden na~in na koncipirawe na konsultaciite so korisnikot. Vertikalnata dimenzija se dviì od poslabi formi na konsultacii (podolu) kon posilni, kulminiraj}i vo situacii kade korisnikot vsu{nost gi vodi samite servisi, iako finansiite moàt da bidat obezbedeni od dràvata. Ne postojat mnogu vistinski primeri za ovoj ekstrem, iako nekoi proekti na zaednicata pokaùvaat grubo pribliùvawe na silata na korisnikot. Horizontalnite dimenzii pokaùvaat grupa gledi{ta za realizacija na servisot preku koi vlijanieto na korisnikot moè da se pro{iri.

Tabela 9. Dimenzii na izbor na korisnikot vo realizacijata na javnite servisi

Korisnicite imaat celosen rakovodno ovlastuvawe vrz servisot

Korisnicite go delat rakovodnoto ovlastuvawe so realizatorite (delewe na silata)

od nisko do visoko

Horizontalna Dimenzija : OBEM na silata na korisnikot Korisnicite imaat pravo da

bidat konsultirani

Ekstremen slu~aj e nicite imaat direkten udel vo site stapki na servisot, po~nuvaj}i od servis dizajnot prekdizajnot i implementacizadovolstvoto na koriskorisnikot e ograni~en n

Servis dizajn

Vlezovi vo servis

Aktivnosti/ procesi na Servis

Rezultati od

servisot

Zadovolstvo na

korisnikot (Rezultati/ o~ekuvawa)

Rezultati od servisot/ vlijanie / f kti

Korisnikot ima pravo na àlba

Korisnikot se konsultira so

li t t

kot e informiranIzvor : OECD

Vertikalna Dimenzija : Stepen na SILA na

korisnikot

Seopfatna ckorisnikot e deservisot za k

koga korisodvivawe na

Korisni

u sledewe na efektite/vlijanieto, jata na sistemot za sledewe na nikot. Mnogu po~esto udelot na a samo eden ili dva ~ekora.

a konsultacija i u~estvoto na a da ja zgolemi verojatnosta zbor da bide progresivno

el na takvatka toa treboj stanuva

162

163

oblikuvan vo nizata od koja nejzinite korisnici treba da odberat. Zatoa se misli deka konsultacijata e drugo sredstvo za izbor na korisnikot. Kako takov moè da se povrze predhodno so tipovite na izbor pretstaveni vo tabela 1. Mehanizmot za konsultacii }e bide mnogu vaèn toga{ koga, ili otsustvuva konkurencija od alternativnite realizatori na uslugi (kelii 1 i 4), ili tamu kade {to postoi relacija rakovoditel/agent (poradi opasnosta od interesite i izborot na agentot {to se razlikuva od onie na rakovodstvoto kelii 4,5 i 6).

Da zaklu~ime (se u{te gledaj}i ja Tabelata 8), statijata glavno upatuva na situacii na izbor od tipot 2 i 3. Sepak vo servisite od javniot sektor postojat podednakvo mnogu instanci na situacii od tip 1, 4, 5 i 6. Vo ovie barem (i osobeno mo`no vo 2 i 3 isto taka) e neophodno da se pogledne zadninata na analizite vo statijata i da se zemat predvid mehanizmite za direktna konsultacija so korisnicite.

REFERENCI

APPLEBY, J., et al.(1992), Implementing the reforms: a second national

survey of District General Managers, National Association of Health Authorities and Trusts.

ASHFORD,D.,"The effest of central finance on the British local government system", British Journal of Political Science, 1974, 4, str 305 - 322.

Chancellor of the Duchy of Lancaster (1993), Next Steps Review 1993, HMSO, London.

ELCOCK,H. i S.HAYWOOD (1980), The buck stops where? Accountability and control in the National Health Service, Institute for Health Services Studies, Universitz of Hull, Hull.

FERLIE, E.,L.,CAIRCROSS i A.PETTIGREW (1993),"Understanding international markets in the NHS" str. 69 - 81 in I. TILLEY (ed.), Managing the internal market, Paul Chapman Publishing, London.

MCGOOGAN,E.,"The autopsy and clinical diagnosis", Journal of the Royal College of Physicians of London, 1984, 18, str. 240 - 243.

POLLITT, C.,"Provider markets in the health care: the British experience", The Kansas Journal of Law and Public Policy, 3:2, Winter 1993/94, str 43 - 49.

POLLIT,C., i G.BOUCKAERT, eds. (1995), Improving quality in European public services, Sage, London (forthcoming).

POLLITT, C., M. CAVE i R.JOSS (1994), "International benchmarking as a tool to improve public sector performance: a ctitical overview", in OECD, Performance Management in Government: Issues and illustrations, Public Management Occasional Paper 1994 No.5, str 7-22, OECD, Paris.

164

SALTMAN, R. i C. VON OTTER,"Public Competition vs. mixed markets: an analytical comparison", Health policy, 1989, 11, str. 43-55.

STEWART, J. (1992), Managing difference: the analysis of service characteristics, Institute of Local government Studies/Local Government Management Board, Birmingham.

WENNBERG, J., J. FREEMAN i W.CULP, "Are hospital services rationed in New Haven or over-utilised in Boston?", Lancet, 1987, str. 1185 - 1189.

Poglavje 12

POSTIGNUVAWE ODGOVORNOST ZA KVALITET NA

SERVISITE: MEHANIZAMI ZA NADVORE[NA KONTROLA I OBEZBEDUVAWE KVALITET

od

Judith Aitken

Voved Prethodno podgotveniot napis za ovoj simpozium od sekretarijatot na OECD pokrenuva brojni temi za upravuvawe so raboteweto pod slednive inicijativi za kvalitet na servisite:

• kako go merime i ocenuvame aktuelnoto nivo na rabotewe, i

• kako obezbeduvame toa da ima va`nost i deka napreduva

Eden od odgovorite na ovie pra{awa e da se zemat predvid relativnite odgovornosti na realizatorite na uslugite kon informaciite za raboteweto, generirani od razli~nite mehanizmi za kontrola na kvalitetot, kako i oblastite vo koi pritisocite vo ~uvstvitelnite oblasti ja zgolemuvaat odgovornosta i go podobruvaat kvalitetot na upravuvaweto so realizacijata na servisot.

Razvoj na upravuvaweto so kvalitetot

Vo izminative dekadi razvojot na upravuvaweto, vklu~uvaj}i go i upravuvaweto so realizacija na uslugite, se dviè{e od kontrola na kvalitetot (tipi~no, proverka na vlezot vo vrska so predefiniranite standardi za upotreba) kon po{irok pristap koj opfa}a ne samo kvalitet na procesot na uslugata, tuku i konzistentnost i kvalitet na rezultatite.

Ovoj razvoj vlijae{e na prirodata i celite na mehanizmite za sledewe i kontrola i na tipot informacii za analiti~ka procenka. Podednakvo toj gi pokaà i pridobivkite {to moàt da proizlezat koga se integriraat razli~ni koherentni i zaemno zasileni formi na vnatre{na i nadvore{na kontrola pri nivnoto vlijanie vrz realizatorite na uslugite.

165

Nadvore{na kontrola kako stimul za promena

Vnimanieto na ovoj napis e naso~eno vrz agenciite za nadvore{na kontrola {to sozdavaat pritisok za podobruvawe na raboteweto na realizatorite na uslugata, vklu~uvaj}i go i pritisokot za podobruvawe na nivniot sopstven kapacitet za samokontrola. Pove}eto diskusii se temelat vrz obrazovniot sektor, no temite verojatno se generalno primenlivi i vo drugite sektori.

Koga vnimanieto e naso~eno vrz osobeno ~uvstvitelna dimenzija na realizacija na uslugata, toga{ informaciite napraveni za rakovoditelite, korisnicite i drugite kreatori na odlukite moàt da gi proizvedat slednite efekti:

• zgolemena odgovornost, • podobruvawe na zadovolstvoto, • podobruvawe na kvalitetot na odlukite na

kreatorite na politikata i • zgolemena odgovornost kon o~ekuvawata i potrebite

na korisnicite.

Ovie efekti mora da se razgleduvaat so vnimanie, osobeno {to ne e lesno da se spojat ulogite na "policaec nasproti pomaga~" vo edinstven nadvore{en kontrolen mehanizam. Vakvi dvojni funkcii od strana na realizatorite na uslugite (kako i od korisnicite na uslugite) vo zavisnost od aktuelnite rezultati moàt da se predstavat kako konfliktni ili komplementarni, kako {to e primenata na sankcii za lo{o izvedena realizacija ili o~evidnite pogodnosti za korisnikot.

Vo izminatata decenija vo site zemji na OECD ima{e golemi promeni vo obrazovniot sektor. Kvalitetot na obrazovanieto, kako toj da se poka~i so pove}e razli~ni merki (od zgolemeno u~estvo na site nivoa do promeni vo profesionalnata praksa, reformi na nastavnite programi i novi kontrolni mehanizmi), se pod intenzivno javno politi~ko vnimanie u{te od docnite sedumdesetti godini.

Dilemite okolu na~inot na podobruvawe na rezultatite vo obrazovanieto i zgolemuvaweto na vrednosta na investirawe vo lu|e nateraa oddelni zemji, vklu~uvaj}i ja Velika Britanija, Avstralija, Holandija, Danska, SAD i Nov Zeland, ~esto pati da pravat radikalni promeni vo nivnite sistemi za realizacija na uslugi i da go ocenuvaat raboteweto na nacionalno/federalno ili dràvno/lokalno nivo.

Vo Velika Britanija i Nov Zeland, na primer, zabele`liviot razvoj vo devedesettite godini vklu~uva kreirawe samostojni agencii za kontrola - Kancelarija za standardi vo obrazovanieto (OFSTED, Velika Britanija) i Kancelarija za kontrola vo obrazovanieto (ERO, Nov

166

Zeland). Vakvite javni agencii moàt da se razlikuvaat od privatnite asocijacii za kontrola i akreditirawe (na primer vo SAD) kako i od dràvnata inspekcija i edinicite za obezbeduvawe kvalitet vo tradicionalnite politi~ki osnovani ministerstva {to se zaedni~ka karakteristika na drugite OECD zemji.

Ponovite britanski i novozelandski iskustva pokaùvaat deka tamu kade {to centralnite sovetnici za politika i ministerstvata finansiraat inicirawe i administrirawe na servisite, tie se odgovorni i za nivnata nadvore{na kontrola. Vo ovoj slu~aj efektite od kontrolata se pomali odkolku koga kontrolorot e nezavisen i ima kontrola nad publikuvaweto na rezultatite. So ovie iskustva se postavuva pra{aweto za koristewe nadvore{na kontrola vo servisi, kako {to e obezbeduvawe na kontrola do tretiot stepen na obrazovanieto. Usoglasuvaweto so zakonskite barawa se smeta za neophodno, no e nedovolno da predizvika podobruvawe.

Za da se javi podobruvawe kako rezultat na nadvore{na kontrola ili inspekcija, mora da se ispolnat brojni preduslovi:

• nadvore{niot procenitel mora da bide sposoben da gi identifikuva to~nite nameri, celi i o~ekuvawa na dogovornite strani za realizacija na koj bilo servis (na primer centralnata Vlada i lokalnite rakovoditeli na realizacijata na servisot),

• dogovorenite celi moraat da bidat dovolno jasno nazna~eni za da mu ovozmoàt na realizatorot na uslugite da napravi soodveten izbor me|u prioritetite vo funkcija na postignuvawe na celite,

• dogovorot/soglasnosta za o~ekuvanata usluga (kako {to e realizacija na nacionalna programa ) mora to~no da gi odredi o~ekuvawata za kvalitet vo vrska so korisni~kite rezultati, podednakvo i indikatorite za cena, vreme, obem, kontinuitet kako i soodvetna usluga za razli~ni korisni~ki grupi,

• dogovorot za realizacija na servisot mora da razjasni kako }e se manipulira so informaciite {to se odnesuvaat na upravuvaweto so dogovorot, so prifatlivoto nivo na proceduri za izvestuvawe i so statusot na informacii razmenuvani me|u dogovornite strani,

• mora da se razjasni dali nadvore{nata procenka }e se temeli zna~itelno vrz prethodnite samokontroli

• mora da se razjasni dali koja bilo druga nadvore{na inspekcija (kako {to se proceniteli ili inspektori za sigurnost) e ovlastena da sproveduva simultani kontroli,

167

• da se definira sredstvo so koe }e se potvrdi nivoto na realiziraniot servis i

• mora da ima jasna izjava za podstrek i za posledicite od nesoobraznosta ili nepridrùvawe na uslovite i standardite od dogovorot za realizacija.

Tamu kade {to se ispolneti preduslovite, nezavisnata nadvore{na kontrola nad raboteweto na realizatorot na uslugata moè da go unapredi kvalitetot na upravuvaweto i realizacijata na servisot, osobeno krajnite rezultati

Drugi mehanizmi za kontrola

Vo site OECD zemji postoi {irok spektar mehanizmi za kontrola na upravuvaweto i raboteweto. Nastrana od konvencionalnite formi na interna procenka i drugi interni samokontroli, pristapot za obezbeduvawe kvalitet, kako {to e TQM i negovite derivati, ednakvi po kvalitet kontroli i tehniki kako i "sporedba", oficijalno se promovirani od centralnite agencii. Avstraliskiot oddel za finansii, na primer, gi zastapuva sporeduvawata i sistematskata ocenka na programite kako del od op{to prifatenata niza sredstva za merewe i ocenka na raboteweto i za testirawe.

Malite kancelarii za politi~ko sovetuvawe za oblasti kako {to e statusot na ènite ili etni~ki malcinstva, vo oddelni zemji se osnovani za da gi prou~at i politi~kite predlozi i rezultatite na servisnite agencii i da go pokaàt stepenot koga nivnoto rabotewe nosi beneficii za odredena populacija korisnici.

Od krajot na sedumdesettite godini ulogata na nezavisnite proceniteli kako "generalni proceniteli" se pro{iri od konvencionalnata funkcija na finansiskata procenka na agenciite od javniot sektor do detalna analiza na tema "vrednost za pari" za koja parlamentite se pove}e se interesiraat. Ovoj razvoj, ne samo {to sluè{e za sozdavawe pokriti~ka okolina za realizacija na uslugite, tuku pomogna i za podobruvawe na sposobnosta na parlamentite i zakonskite tela da se pojavat kako va`ni nadvore{ni kontrolni mehanizmi.

Vo SAD u~ili{tata i kolexite dobrovolno se podloùvaat na ispituvawe od privatnite akreditirani asocijacii, {to obi~no rabotat naporedno so dràvnite obrazovni institucii. Iako kontrolite sprovedeni od vakvite asocijacii moàt da se pravat poretko (da re~eme na deset godi{ni intervali), tie cvrsto se potpiraat na samokontroli i produkcija na akcioni planovi nameneti za podobruvawe na realizacijata na servisite. So sredstvata kako {to se redukcijata na brojot i komleksnosta na regulatornite i drugi faktori se pottiknuva povisok

168

kvalitet na raboteweto vo sporedba so evidencijata na usoglasenosta. Kreirawe na efektivnoto obezbeduvawe kvalitet

Vo Nov Zeland edinstveno vo obrazovniot sektor e vospostavena nezavisna dràvna slu`ba - Kancelarija za kontrola vo obrazovanieto (ERO), specijalno za sledewe, procenka i javno izvestuvawe za glavnite oblasti na investirawe i realizacija na uslugite. Nejzinoto vospostavuvawe se odrazi na generalnoto dobliùvawe kon reformite vo javniot sektor, zasnovano vrz :

• jasno razgrani~uvawe na interesite na Vladata za sopstveni{tvo i nabavka (koja {to vo Nov Zeland e dominanten obezbeduva~ na obrazovnite uslugi),

• razdvojuvawe na funkciite za realizacija na uslugite od funkciite za regulirawe i politi~ko sovetuvawe,

• namaluvawe na rizikot od nekonzistentnost vo odlukite za investirawe i kvalitet na realizacijata na servisite od strana na centralnata uprava, preku eksplicitni dogovori za raboteweto ili nabavkata {to gi identifikuvaat soodvetnite odgovornosti na ministrite i izvr{nite direktori na oddelite i

• eliminacija na pove}e tradicionalni draàvni institucii so funkcii za inspekcija, regulirawe i kontrola na kvalitetot.

Kancelarijata za kontrola vo obrazovanieto (ERO) e ovlastena so Statut redovno i javno da izvestuva za prirodata, kvalitetot i vlijanieto na site privatni i javni obrazovni uslugi vo do-treto stepenoto obrazovanie.

ERO vo nekoi va`ni aspekti e sli~en so Kancelarijata za standardi vo obrazovanieto (OFSTED) vo Velika Britanija - osobeno negovata institucionalna odvoenost od konvencionalnite ministerstva/oddeli za obrazovanie. Sli~ni primeri za samostojni agencii vo javniot sektor ima vo nekoi OECD zemji.

Osnovaweto vakvi agencii za nadvore{na kontrola moè da izgleda kontradiktorno na dvièweto za rasformirawe na vakov tip institucii. Vo novozelanskiot dràven sektor ocenkata na raboteweto na realizatorite na uslugite retko vklu~uva eksplicitna nadvore{na kontrola izvedena od strana na agencija specifi~na za tie uslugi. Od druga strana odlukite za sozdavawe nezavisni agencii ovlasteni da ja kontroliraat realizacijata na obrazovnite uslugi trgnuvaat od pretpostavki :

• potreba za zgolemuvawe na javnata doverba vo kvalitetot na obrazovnite uslugi i nivnoto

169

vlijanie vrz korisnicite (osobeno kvalitetot na studentskoto obrazovanie),

• nedostatok od doverba vo sposobnosta za samoregulirawe na realizatorite na uslugite,

• postojana grià za nivoto i vlijanieto na pridobivawe na realizatorot i

• paralelna grià za opfatot za pridobivawe na korisnikot.

Ovoj pristap na obezbeduvawe na kvalitet vo Nov Zeland i verojatno vo Velika Britanija se odrazuva vrz:

• faktot deka bea pretstaveni i drugi metodi so koi Vladata saka{e da gi sledi obrazovnite uslugi, kako {to se krupnite promeni vo nacionalnata programa ili sistemi za akreditirawe na u~ili{tata za stipendirawe na studentskite kvalifikacii,

• politi~kata opredelba, da se osigura deka lokalnite standardi za realizacija na uslugite }e promoviraat ili }e bidat konzistentni so strate{kata politi~ka ramka za uslugata, kako {to e "gra|anskata deklaracija" i

• opredelbata na realizatorite (osobeno u~itelite) za dolgogodi{nata britanska ideja za "kralski inspektori" koja {to be{e klu~niot kontrolen element vo dràvniot u~ili{en sistem.

Vo Nov Zeland, ovaa tradicija na kontrola realizatorite povr{no ja smestija vo reformskite "akti za obrazovanie" od 1989 godina. Sepak vo 1989 god. vlijanieto na pomestuvaweto od stariot oddel za inspekcija kon novata samostojna agencija za kontrola na realizatorite i korisnicite, ne be{e nitu eksplicitno promovirano nitu javno diskutirano. Posledica na toa be{e postojaniot otpor na realizatorite kon nadvore{nata ocenka - vo isto vreme koga se zgolemija barawata za podobruvawe na realizacijata na servisite.

Raboteweto na u~ili{tata e nadvor od opsegot na sovetodavnite ministerstva za ènski pra{awa, etni~ka populacija i mladi, no od 1989 godina stanuvaat direkten predmet na procenitelskata mo} na na~inot na rabota "kontrola i celosna procenka", {to vklu~uva procenka na informaciite za raboteweto sodràna vo publikuvanite "izjavi za realizacija na uslugi" tamu kade {to se podgotvuvaat.

Sepak raste ~uvstvitelnosta od faktot deka kako pro{iruvawe na ocenkite i nadvore{nite kontroli na kvalitetot od ERO, od u{ili{tata podednakvo se bara i da obezbedat administrativni informacii za Ministerstvoto za obrazovanie, potrebni za finansirawe. Novata dràvna akreditirana agencija, NZQA (New Zealand Qualifications Authority) e ovlastena da gi akreditira u{ili{tata kako realizatori

170

na odredeni kursevi, za stipendirawe na odredeni povisoki {kolski kvalifikacii i bara bitni podatoci od u~ili{tata za ovaa namena.

Taka za pove}e realizatori na uslugi cenite za informaciite postaveni od 1990 godina kako odgovor na barawata na ~etiri razli~ni, odvoeni, nadvore{ni, centralni agencii, bea previsoki. Pridobivkata od ova be{e forsirawe nadvore{nite organizacii da sorabotuvaat i da kreiraat poefikasni metodi za pribirawe informacii. Vo tekot na izminatite dvanaeset meseci ERO podgotvi izjava za ocenka na raboteweto na servisite i ja podnese do "kontrola i celosna procenka". Vo ovoj moment pregovara za dogovor za snabduvawe na agencijata NZQA so podatoci za kontrola na kvalitetot {to gi bara{e pred da gi akreditira u{ili{tata kako obezbeduva~i na opredeleni uslugi. Vo 1994 godina ERO, Ministerstvoto za obrazovanie i Kancelarijata za procenka pred Parlamentot prezentiraa zaedni~ki izve{taj za obrazovniot sektor vo celina. Veruvam deka ova e vaèn presedan za mnogu zemji ~lenki na OECD.

Pristap "inspekcija" - ocenka na realizatorite

Vo Nov Zeland bezmalku cel vek pred da pominat "akti za obrazovanie" vo 1989 godina monolitniot oddel za obrazovanie radikalno go prestruktuira{e obrazovniot sektor i prenese zna~ajni ovlastuvawa i odgovornosti od centralnite agencii vrz lokalni tela izbrani od gra|anite. Negovata intervencija vo lokalnite u~ili{ta be{e golema, vklu~uvaj}i go raboteweto na celokupniot profesionalen i drug kadar; centralno go kontrolira{e rangiraweto, promocijata i zadolìtelna registracija na nastavnicite. Toj ima{e uddel vo regionalnoto dogovarawe i centralna kontrola na nacionalnata programa i studentskoto ocenuvawe preku nacionalni ispiti.

Edna od klu~nite institucii vo realizacijata na ovaa usluga be{e {kolskiot inspektorat. Kako {to e se u{te praksa vo najgolemiot del od OECD zemjite, novozelandskite inspektori bea agenti na centralniot, dràven oddel za obrazovanie. Profesionalnoto ovlastuvawe na u~ili{nite inspektori se potpira{e vrz faktot {to tie proizleguvaat od nastavnici koi obavuvale praksa vo prvostepenite i vtorostepenite u~ili{ta i zatoa na niv se gleda kako "na stranata" na realizatorite. Institucionalnoto ovlastuvawe na inspektorite proizleguva od tri posebni funkcii koi tie gi izvr{uvaat :

• regulirawe - rangirawe i promocija na nastavnici (so posledovatelno vlijanie vrz toa kade }e predavaat, a podednakvo i vrz nivnite li~ni primawa),

171

• promocija - {irewe na programa kreirana od inspektorite so direktna participacija na realizatorite i

• sovetuvawe - sovetuvawe za nastavnicite i profesorite za primena na programata i profesionalnata praksa bez kakva bilo obvrska za javno planirawe na tro{ocite za obemot, terminite, cenata i sodrìnata na ovie soveti.

Inspektorite ne gi koristea mnogu {irokite mo`nosti za analiza i komentari za kvalitetot na nastavata, rakovodeweto vo u~ili{tata i insistiraweto za usoglasenosta so regulativata.

Nivnata nadvore{na kontrola za realizacija na uslugata se koncentrira{e na rangiraweto na predava~ite i profesionalna podr{ka. Tie ne se fokusiraa direktno vrz vremeto, obemot ili efikasnosta na realizacijata na servisot, nitu na vrskata me|u predavawe i u~ewe. Postoeja nekolku statutarni ili drugi definicii na korisni~ki potrebi {to gi vodea inspektorite. [to e u{te pova`no, inspektorskite naodi, kritiki i izve{tai za nedostatoci vo kvalitetot na uslugata ne bea javno publikuvani, nitu bea dostapni do realizatorite ili korisnicite pod mototo sloboda na informirawe {to postoi vo mnogu zemji. kako {to se SAD i Nov Zeland. Inspektorite gi prenesuvaa primerite za dobri iskustva prete`no kako anegdoti.

Ocenkite za efektivnosta na obrazovnata usluga vo smisla na studentski obrazovni dostignuvawa, glavno se potpiraat vrz direktnite realizatori - nastavnici. Izvestuvawata za redovnata nadvore{na procenka na nastavnite metodi i studentskoto iskustvo vo u~eweto bea mnogu kontraverzni.

Ne postoea sistematski dogovori za unapreduvawe na celokupnata realizacija na uslugata so ocenuvawe na delovi od sistemot, iako toa }e be{e izvodlivo so 400-te inspektori vo taka mala zemja so samo 2800 u~ili{ta. Odlukite za podobruvawe proizlegoa od pritisocite na realizatorite vrz oddelot za obrazovanie i obi~no vklu~uvaa obezbeduvawe pove}e resursi prisposobeni na goleminata na oddelenijata, barawata za podr{ka od specijalisti i sli~no.

Edinstveno vo vtorostepenite u~ili{ta, raboteweto na u~ili{tata be{e prikaùvano formalno i javno vo moment na izleguvawe na postarite u~enici koi se soo~uvaa (ili izbegnuvaa) so nacionalni ispiti. Ocenuvaweto na kvalitetot i soodvetnosta na {koluvaweto, od gledi{te na detskoto uìvawe i generalnata adaptacija kon u~ili{teto, glavno se potpira{e na roditelite. Ocenuvaweto na ekonomskata vrednost na vkupnoto u~ili{no iskustvo i relativnata vrednost na zdobienite ve{tini i znaewa, se zasnova{e vrz stepenot na vrabotenost i do

172

tretostepenite dràvni i privatni realizatori na obrazovanieto.

Ovaa tradicija od pred 1990 godina jasno gi koncentrira{e realizatorite odnosno u~itelite. Na~inot, sodrìnata i kvalitetot na realizacijata na uslugata vo golem stepen bea vodeni od realizatorite. Izrabotkata na programata se karakterizira{e so u~estvo na samite predava~i, koi poradi svojata profesija najdobro znaea {to treba da u~at nivnite u~enici, kako da se realizira nivnoto formalno obrazovanie i kako da bide sleden i ocenuvan negoviot kvalitet. Sistemot realizator - ocenuva~ be{e visoko integriran i otporen na izvestuvawata za natprevar na korisnici (studenti), za rabota i nagraduvawa me|u nastavnicite i direktorite duri i me|u studentite na akademijata. Pomestuvawe kon pogolemo fokusirawe na korisnikot

Vo 1989 godina, sledej}i go primerot na reformite vo javniot sektor postaveni vo 1984 godina i is~ekoruvaj}i pred sli~nite organizacioni pomestuvawa vo Velika Britanija, mnogu raboti - osobeno institucionalnite dogovori za kontrolata na uslugata - radikalno se promenija. Prethodno centraliziranite funkcii bea relocirani i komleksnata istoriska infrastruktura {to dominira{e vo oddelot i negovite pridru`ni regionalni i lokalni kancelarii, celosno be{e eliminirana. Po barawe na roditelite se formiraa okolu 2700 odbori na doverba (staratelstvo). Za sekoe u~ili{te postoi odbor {to vleguva vo individualni dogovori za realizacija na servisot (deklaracii) so "kralstvoto" pretstavuvano od ministerot za obrazovanie.

Postaveni bea dva novi dràvni oddela :

• Ministerstvo za obrazovanie koe obezbeduva politi~ki soveti i upravuvawe so dogovorite, kako nara~atel na obrazovnite uslugi, i licencirawe na u~ili{tata vklu~uvaj}i go i upravuvaweto so transferot na finansiski sredstva za plati i operativni tro{oci na lokalnite odbori, i

• Agencija za kontrola i procenka (ERO)

Odborite bea sostaveni samo od vraboteni od u~ili{tata, vklu~uvaj}i gi i predava~ite. Kontrolata na platite na u~ili{niot kadar za brojni nastavni i drugi pozicii za koj pla}a dràvata kako nara~atel na obrazovnata usluga od odborot, ostana vo nadle`nost na ministerstvoto. Sekoj u~ili{en odbor e zavisen od generalnata zakonskata regulativa i specifi~nata regulativa za obrazovanieto i spored Zakonot mora da gi po~ituva klu~nite regulativni i politi~ki imperativi, vklu~uvaj}i go "nacionalniot obrazoven vodi~" (publikuvan 1993 godina) i novata nacionalna programa.

173

Vladata donese brojni visoki "strate{ki rezultati" na koi se o~ekuva da se pridrùvaat site rakovoditeli od javniot sektor (vklu~uvaj}i gi i onie od obrazovanieto). Obemniot strate{ki rezultat vo obrazovniot sektor podnesen od Vladata e "napredok kon razvoj na povisoki i posoodvetni ve{tini za podr{ka na postignuvawe pogolemo vrabotuvawe i porast na prihodi".

Povrzanosta me|u nadvore{nata kontrola i realizacijata na servisi

Kako {to be{e navedeno predhodno, tradicionalnoto novozelandsko razlikuvawe od britanskiot u~ili{en sistem dovede do zadrùvawe na nekoi formi nadvore{na inspekcija koga kon krajot na osumdesettite godini bea implementirani drugite reformi. Vo OECD konferencijata za ocenuvawe na kvalitetot vo u~ili{tata, odràna vo Nov Zeland vo avgust 1994 godina, zemaa u~estvo pretstavnici na 24 obrazovni sistemi. Nivnoto iskustvo pokaà deka vo mnogu OECD zemji u{te od 1945 godina, balansot me|u razli~nite funkcii na u~ili{nite inspekcii se promeni od regulatoren kon sovetni~ki. Toa se odrazi glavno na raste~kata dominacija na profesionalnite realizatori na uslugata (predava~ite) i na faktot deka re~isi site inspektori bea od grupata predava~i. "Raboten zaklu~ok be{e, kolku e pogolem profesionalizmot na direktorite i predava~ite tolku e pomala potrebata za nadvore{na inspekcija i supervizija". (Renwick, 1994).

Faktot deka kontrolata za obezbeduvawe na kvalitetot be{e vo racete na realizatorite na uslugata dovede do radikalni promeni vo strukturite za nadvore{na kontrola i vo ulogata na inspektorite/kontrolorite vo Nov Zeland i Velika Britanija. Ovie promeni se paralelni, vo oddelni aspekti, so kontrolnite sistemi vo nekoi ne OECD zemji kako Singapur, kade inspekciite ja sledat konzistentnosta me|u realizacijata na uslugata i glavnite imperativi za nacionalen razvoj.

Vo svojata uloga na nezavisen procenitel, ERO zadrùva, samo indirektno, edna od funkciite na stariot inspektorat - sovetni~kata funkcija. Za razlika od negoviot prethodnik, site soveti ponudeni od ERO se publikuvani i kolku {to e mo`no se dokumentirani i celosno transparentni.

Kancelarijata sproveduva tri tipa kontroli za obezbeduvawe kvalitet i publikuva tri tipa izve{tai. Sekoj od niv se temeli vrz analiza na dokumentacijata, inspekcija na lice mesto i konsultacii so realizatorite (vidi prilog A za komentar na ulogata na internata samokontrola).

1. Izve{taj za odgovornost

Ovie kontroli (revizii) go sledat dogovorot (deklaracija) za realizacija na servis me|u

174

ministerstvoto i sekoj odbor za obezbeduvawe obrazovni uslugi. Izve{taite od revizijata pokaùvaat deka realizatorite na uslugite i drugite dogovorni strani (Ministerot) se odnesuvaat spored Zakonot i gi obezbeduvaat standardite za kvalitet i drugite barawa za realizacija, predvideni vo dogovorot. Barawata vklu~uvaat tip, cena, obem i vreme na usluga. Toa moè da izgleda kako policiska funkcija za da se obezbedi usoglasenost. Zbirnite rezultati od ovie revizii rutinski se objavuvaat vo pe~atot podednakvo kako i izve{taite za oddelni institucii.

Eden od klu~nite rezultati od vakvata forma na nadvore{na kontrola e javnata izloènost na :

i) stepenot na dostignuvawe na o~ekuvawata od realizacijata na uslugata, osobeno vo vrska so kvalitetot, koj moè da bide nedefiniran, nepravilno razbran, ignoriran ili mnogu {iroko interpretiran i

ii) stepenot na neuspeh na realizatorite vo ispolnuvaweto na standardite za realizacija i ispolnuvaweto na korisni~kite o~ekuvawa

Toa koncentarirawe na ~uvstvitelnosta na realizatorot osobeno od aspekt na o~ekuvawata na korisnicite za kvalitet i zadovolstvo, ima{e nekolku posledovatelni efekti :

i) javen i politi~ki pritisok vrz u~esnicite vo dogovorot za realizacija na uslugata, za podobruvawe na nivnoto rabotewe,

ii) pritisok vrz zakonodavnata vlast - Ministerstvoto za obrazovanie, za podobruvawe na kvalitetot na procesot za licencirawe so koj, na primer, realizatorite se ovlasteni za realizacija na razli~ni obrazovni uslugi,

iii) motivirawe na realizatorite na uslugata da gi ispolnat kvalitativnite i kvantitativnite standardi za raboteweto. Toa e osobeno mo}no, imaj}i go predvid Nov Zeland kade ve}e ne postoi izbirawe na u~ili{tata. Korisni~kiot izbor na u~ili{te (t.e. sakaniot realizator na usluga) e strogo podràn so Zakon i javna politika. Postojaniot neuspeh na realizatorot da gi ispolni jasnite standardi za kvalitet i drugi standardi moè da pokrene raspu{tawe na izbranoto upravno telo od strana na Ministerot.

iv) edna{ pojavenite zna~itelni te{kotii za regulatorot pri izbegnuvawe na primena na sankcii poradi nesoobraznost, nesoodvetno rabotewe i neobezbeduvawe na dogovorenite standardi, bea javno objaveni i od kancelariite bea prepora~ani soodvetni sankcii.

175

Do nekoj stepen se namali otporot na realizatorite kon javno izloùvawe, no se u{te postoi ~uvstvitelnost kon izdavaweto izve{tai za po{irokata javnost, duri i koga, so pojavuvaweto na kontrolni agencii, se izbegnati sporedbenite tabeli za raboteweto.

2. Izve{taj za efektivnost

Ovie kontroli go istraùvaat pribliùvaweto na realizatorite kon ocenuvanite rezultati ili efektivnosta i davaat preporaki za podobruvawe na efektivnosta. Tie se zasnovani na pravilata deka u~ili{tata pravat razlika vo studentskoto obrazovanie i taa razlika bi bila pokazatel za vrednosta na obrazovanieto na decata. Kontrolorite postavuvaat tri eksplicitni pra{awa :

• {to o~ekuvate (kako realizator na servisot / uslugata) da postignat u~enicite i kako da uìvaat, vo obrazovna smisla, za periodot vo koj toj/taa e vo ova u~ili{te ?

• kako znaete deka ovie o~ekuvawa bile realizirani ? • koi faktori (na primer kvalitetot na predavawata,

kvalitetot na rakovodeweto, nivoto i naso~uvaweto na investiciite, efektite na posebnite intervencii) gi predizvikaa ovie rezultati ?

Izve{tajot obi~no vklu~uva posebni preporaki za podobruvawe na realizacijata na servisot.

Najva`nite naodi na kontrolite za efektivnost se deka :

i) realizatorite na servisot retko sami si gi postavuvale ovie pra{awa i se do ovoj moment nemale interen upravuva~ki sistem {to bi moèl da gi postavi, i

ii) realizatorite na servisot imaat samo nekolku sigurni sredstva za kvantitativna ili kvalitativna ocenka na progresot na studentite ili postignuvawata vo obrazovanieto. Malku e verojatno toa da bide podobreno za kratok period, od pri~ini {to i me|unarodnite istraùva~ki grupi imaat pote{kotii so barawata za soodvetna metodologija za procenka.

ERO ne go prifati pristapot za rasprostranuvawe na kriteriumi za efektivnost {to bi trebalo da se koristat, a koj e usvoen vo drugite zemji preku agencii za obezbeduvawe kvalitet. OFSTED na primer kreira{e i publikuva{e svoi sopstveni kriteriumi za kvalitet i rabotewe, a sli~ni kvalitet/rabota indikatori bea razraboteni od agenciite za kontrola vo Avstralija i drugi mesta.

Pollitt (1990) i drugite raspravaa "deka obezbeduvaweto kvalitet bara postavuvawe eksplicitni i transparentni

176

standardi {to se odrazuvaat na ve}e definiranite ili vospospostaveni potrebi na korisnicite na servisot". (Cuttance, 1994). Dodeka, se soglasi ERO, kreiraweto vakvi standrdi }e ima podolgoro~no vlijanie dokolku bide napraveno od realizatorite na servisot namesto od nadvore{en procenitel. Vtoro, mora da ima eksplicitni kriteriumi za verifikuvawe na standardite i indikatorite na raboteweto prifateni od realizatorite na uslugata - na primer, tie moraat da bidat i sigurni i to~ni.

Duri i iako procesot e pobaven, gledaweto na ERO e deka dokolku realizatorite na servisot se podobrat niz sopstveno u~ewe i go zgolemat kvalitetot na realizacijata na uslugata, treba da bidat ohrabruvani sami da gi istaknat ovie kriti~ni to~ki so podr{ka i vodewe, no bez re{enija izvedeni od nadvor. 3. Izve{taj za ocenka

Nacionalnite proceniteli se zafatija so {irok spektar temi i dimenzii na celokupniot obrazoven sistem. Vo 1993/94 godina bea publikuvani pet izve{tai od ERO za u~ili{niot sektor :

• Efektivno upravuvawe, • Samokontroli, • Dobri novozelandski u~ili{ta (primeri na dobra

praksa i realizacija na usluga), • U~ewe vtor jazik i • Matematika vo novozelandskata programa.

Izve{taite za odgovornost, efektivnost i ocenka sozdavaat razli~ni tipovi informacii.

i. Informacii za korisnici

Izve{taite se kreirani za informirawe na tri razli~ni korisni~ki grupi :

• korisnici na obrazovnata usluga (pretstaveni od roditelite i staratelite),

• izbran odbor od roditeli, i • realizatori na obrazovanieto (odbori, direktori i

predava~i).

Izve{taite za kvalitetot na uslugata kako i usoglasenosta na realizatorite so nivnite dogovorni obvrski, se javni dokumenti. Nacionalnite izve{tai za procenka se publikuvaat naporedno so drugite sistemski procenki. Toa im dava na korisnicite direkten uvid vo sistematizirani informacii i objektivna ocenka na celite na site tretto stepeni servisi, delumno za da se obezbedi potvrda na realiziranoto, delumno za da se pomogne vo izborot na

177

korisnikot i isto taka da se zgolemi kvalitetot na odlukite na izbira~ite.

ii. Informacii za rakovodstva

Kancelarijata gi definira{e ispituvawata i soodvetnite izve{tai za da obezbedi informacii za rakovodstvoto. Kontrolite ja opfa}aat prirodata, sodrìnata, cenata, obemot i vremeto na site servisi {to se soglasil da gi obezbeduva realizatorot vo dogovorot/deklaracijata so Ministerot.

Kancelarijata bara odgovor od rakovoditelite (i koga e potrebno od Ministerot i negovite sovetnici) za toa kako, koga i pod koi uslovi }e bidat prezemeni korektivni akcii od u~ili{teto i dava preporaki za podobruvawe na rakovodeweto so uslugata.

iii. Informacii za upravuva~i

Za onie koi donesuvaat odluki vo upravata potrebni se sigurni i navremeni informacii vo vid na povratna informacija za toa kako realizatorite na uslugata ja implementiraat tekovnata politika i pridonesuvaat za povisoko nivo na nacionalnite razvojni opredelbi. Povratnite informacii se potrebni i za prenaso~uvawe ili napu{tawe na tekovnata politika, kako i za dobro fokusirawe na novi politi~ki inicijativi.

Kancelarijata obezbeduva vakvi "informacii za upravuva~i" na razli~ni na~ini vklu~uvaj}i izve{tai do Parlamentot i odgovorniot minister, publikuvawe nacionalni studii za procenka i, se pove}e, direktno u~estvo vo centralniot proces za donesuvawe politi~ki odluki.

Publikuvaweto vakvi informacii im pomaga i na drugi korisnici, kako {to se istraùva~i, komercijalni trening servisi, vraboteni i drugi.

Preduslovi za efektivna nadvore{na kontrola

Vlijanieto na vakvi sistematski, nadvore{ni kontroli na kvalitetot na servisite bi bilo dvokratno :

i. podobruvawe na kvalitetot na uslugata; so sporeduvawe na u~ili{tata, vo nacionalna i internacionalna smisla, ili obezbeduvawe na podobro rabotewe so davawe primeri za dobra praksa i

ii. izloùvawe na stepenot do koj kvalitetot na uslugata varira so posledici vrz korisnicite.

Kako {to e spomenato na po~etokot, od iskustvoto na ERO vo izminatite ~etiri godini e jasno deka dokolku sakame nadvore{nite kontroli/inspekcii da gi imaat ovie efekti, treba da bidat ispolneti brojni preduslovi:

178

• nadvore{niot procenitel treba da bide vo mo`nost da gi identifikuva jasnite nameri, opredelbi i o~ekuvawa na strankite vo sekoj dogovor za realizacija na usluga (primer, vladini i lokalni rakovoditeli na realizacija na uslugata),

• dogovorenite opredelbi mora da bidat dovolno jasni za da mu ovozmoàt na realizatorot da napravi soodveten izbor me|u konkurentni prioriteti za da dostigne specifi~ni opredelbi,

• sekoj opis na o~ekuvanata usluga (kako {to e realizacija na nacionalnata programa) mora da vklu~i jasno definirani o~ekuvawa za kvalitetot vo relacija so korisni~kite rezultati, kako i indikatori (cena, vreme, obem, kontinuitet i soodvetna usluga za razli~ni korisni~ki grupi),

• dogovorot za realizacija na uslugata mora da razjasni kako }e se manipulira so informaciite {to se odnesuvaat na rakovodewe so dogovorot, prifatlivoto nivo na proceduri za izvestuvawe i statusot na informaciite razmenuvani me|u dogovornite stranki,

• dogovorot za realizacija na servisot mora da bide jasen vo odnos na toa dali nadvore{nata procenka, vo celost ili delumno, }e se temeli na prethodni samokontroli i dali nekoja nadvore{na agencija e ovlastena da sproveduva simultani, no nezavisni inspekcii, kontroli i sl.

• mora da bidat dogovoreni sredstvata so koi }e bide potvrdeno nivoto na realizacija na konkretnata usluga i

• dogovorot mora da sodrì jasni preporaki za podstrek, posledici od neusoglasenosti ili nerabotewe spored standardi.

Tamu kade {to voop{to ne se ili se samo delumno definirani ovie preduslovi, edna od najkorisnite posledici na nadvore{nite kontroli e iniciraweto na nivniot razvoj i primena. Efekti od neispolnuvawe na preduslovite

Iskustvoto na ERO e deka :

• otsustvoto na jasni, eksplicitni izjavi za o~ekuvanite rezultati i standardi za kvalitet ima sprotivno vlijanie na raboteweto na rakovoditelite na realizacijata na uslugata i nivnite korisnici,

• otsustvoto na jasni opredelbi i o~ekuvani standardi za rabotewe im ovozmoùvaat na rakovoditelite na realizacijata na uslugata da go izbegnat sudot za li~niot izbor {to go pravat me|u konkurentnite prioriteti,

179

• nedovolno definiranite o~ekuvawa za raboteweto zna~itelno go ograni~uvaat podobruvaweto na internoto rakovodewe, osobeno vo odnos na vrabotenite, na primer odluki za prerasporeduvawe i investirawe vo obuka na vrabotenite,

• bez jasni o~ekuvawa, rakovoditelite na realizacijata na uslugata ne se vo mo`nost da gi procenat mo`nite posledici od specifi~nite intervencii vo odnos na odredeni grupi korisnici i

• bez analiza na posledicite od specifi~ni aktivnosti realizatorite na servisot obi~no rabotat na povolen i prikladen na~in.

Definiraweto na specifi~nite korisni~ki orientirani opredelbi (kako rezultati od studentskoto u~ewe) e neophodno, no ne i dovolno. Iskustvoto na ERO pokaùva deka vo dogovorite za rabota so profesionalniot kadar mora da bide vgraden pottik za raboteweto. Mora da postoi pozitivno okruùvawe koe {to na realizatorot na uslugata (predava~ite) mu dava doverba za izbor kako bi gi postignal dogovorenite rezultati.

Zaklu~ok

Postojat brojni pri~ini zo{to vlijanieto na formalnata, nadrvore{na kontrola i procenkata na nekoi javni socijalni servisi, kako obrazovanieto, moàt da bidat pomalku efektivni od mehanizmot za voveduvawe red na komercijalniot pazar. Nastrana od o~igledniot nedostatok od komercijalen pottik, kako {to e sozdavaweto finansiska dividenda, ovie pri~ini vklu~uvaat:

• povrzanost so izvestuvaweto deka pristapot do servisite, kako {to e {koluvaweto, e klu~ vo realizacijata na demokratskite celi kako {to se ednakvosta i ramnopravnosta. Ova go pravi mnogu diskutabilno raskinuvaweto na dogovorot so realizatorot, bidej}i so toa se opfa}a del od korisni~kiot pristap do uslugata,

• pritisok vrz Vladata od strana na izbira~ite, koi vo isto vreme se i glavni sopstvenici/investitori vo obrazovanieto i dominantni nara~ateli na uslugi,

• golemo nesoglasuvawe okolu toa koi se korisnici na uslugi i nivnata relativna va`nost, osobeno vo svetloto na razli~nite sposobnosti na oddelni korisnici, kako {to se imigrantite i malite deca, i nesoglasuvawe da gi definiraat nivnite barawa i o~ekuvawa i

• te{kotija pri zatvorawe institucii kako {to se u~ili{tata {to moàt da bidat pove}efunkcionalni vo lokalnite zaednici, vo sporedba so ignoriraweto

180

i toleriraweto na ne tolku o~iglednite neuspesi vo raboteweto kako {to se neefektivnite predavawa.

Ponatamu, kontinuiranoto postoewe nadvore{ni kontroli za realizacija na uslugite vo obrazovanieto pokaùva deka vnatre{no sprovedenite aktivnosti za samokontrola ne obezbeduvaat dovolno robusna samoanaliza ili kriti~na samoocenka za da potvrdat deka progresot e napraven kako {to se o~ekuvalo, ili deka }e bidat postignati {irokite nacionalni opredelbi za uslugata.

Vo okolina na natprevar na realizatori, kade {to se dostapni site izve{tai za kontrola do site realizatori na uslugi i site korisnici i javno se publikuvani preku sredstvata za informirawe, proizleguva deka nadvore{nata procenka od nezavisnite institucii e efektiven stimulant za :

• podobreno rakovodewe so realizacijata na uslugata, • podobreno odlu~uvawe od strana na kreatorite na

politikata, • podobrena odgovornost i • pogolema ~uvstvitelnost za korisni~kite o~ekuvawa.

Sekako, toa }e se slu~i edinstveno dokolku nadvore{niot procenitel se smeta za doverliv. Vo sprotivno energijata moè da se potro{i na pobivawe na procenkite ili duplirawe na nadvore{nite kontroli. Na primer, centralnite politi~ki sovetnici bi moèle da tro{at vreme za sproveduvawe sopstveni ispituvawa za da gi "verifikuvaat" prethodno utvrdenite naodi, so toa se prolongira podobruvaweto ili kakva bilo potreba od promena na postojnite Zakoni ili javnata politika.

Izdvojuvaweto na politi~kite soveti od procenkata na raboteweto izgleda kako da ja ublaùva kriti~nata granica na nadvore{nata procenka, a redovnoto odvivawe na ~estite nadvore{ni kontroli (sekoi dve do tri godini) moè aktivno da go stimulira podobruvaweto na kvalitetot na realizacijata na uslugata i preciznosta so koja se definirani potrebite na korisnicite i o~ekuvawata za kvalitetot. Toa isto taka ja podobruva va`nosta na vnatre{nata i nadvore{nata procenka za realizatorot i korisnikot.

REFERENCI

CUTTANCE, P. (1994), "Quality Assurance in Education Systems", in Studies in Educational Evaluation, Vol 20, pp 99-112, Pergamon.

POLLITT,C. "Doing business in the temple? Managers and quality assurance in the public services", Public Administration, Winter 1990, Vol 68 No.4, pp 435-452.

181

RENWICK,W. (1994), Draft Report on OECD/OFSTED/New Zeland Conference on Quality in Schools in Auckland.

New Zealand Schools 1993, A Report on the Compulsory Schools Sector in New Zealand, Learning Media, Wellington,1994

182

Prilog A

Izvadoci od novozelandskite u~ili{ta 1993 godina : Zadolìtelen izve{taj za u~ili{en sektor vo Nov Zeland

Sistem za upravuvawe i praksa

Javniot finansiski akt od 1989 godina bara godi{no izvestuvawe za upravuvaweto so raboteweto vo u~ili{niot sektor, vklu~uvaj}i go upravuvaweto so procenkite i kvalitetot na sistemot za upravuvawe i praksata za koi u~ili{nite odbori na doverba se direktno odgovorni (strana 45).

Kvalitet na {kolskiot sistem na upravuvawe i praksata

Odborite na doverba imaat posebna odgovornost za sledewe na upravuvaweto i praksata, vklu~uvaj}i ja programata, vrabotuvaweto, finansiite i imotot {to se odnesuva na u~ili{tata. Tie se :

obvrzani da dokumentiraat kako se implementiraat Nacionalnite upatstva za obrazovnie i da ja sledat tekovnata programa za samokontroli

Nacionalni upatstva za obrazovnie (1993)

Toa ne e nova odgovornost. Dogovornata ramka (1990) isto taka vklu~uva{e odredeni barawa od u~ili{tata za prezemawe samokontrola (strana 49).

Proces na samokontrola

Samokontrolata bara pi{ani pravila za da moè da se proceni obezbeduvaweto dobro rabotewe. Odborite {to go razvija procesot na samokontrola i imaa kompletna dokumenatcija, pi{uvaa pravila i proceduri za upravuvawe so u~ili{tata, jasno nazna~uvaa opredelbi i sistemi za nivna proverka (strana 50).

Samokontroli i studentski dostignuvawa (definirani so ERO)

Najva`nite i naj~esto identifikuvani temi so koi odborite se sre}avaa pri prezemawe samokontrola bea okolu informaciite za studentskite postignuvawa.

Odborite se obvrzani da obezbedat informacii za studentskite postignuvawa.

Koristeweto na ovie informacii za sopstvena praksa bi trebalo da bide integrirano so realizacija na programata. Odborite treba da imaat pristap do celokupnite informacii za postignuvawata za da moàt uspe{no da ja realiziraat svojata obvrska za obezbeduvawe na nacionalnite obrazovni celi.

Informaciite i dokumentite {to im se neophodni na odborite za odrùvawe na tekovnata programa za

183

samokontrola, se verifikuvani i dopolneti od nadvore{nite proceniteli.

184

Poglavje 13

"MEHANIZMI ZA NADVORE[NA KONTROLA I OBEZBEDUVAWE KVALITET"

Komentar od napisot na Judith Aitken

od

Aian Winberg

Napisot na Judith Aitken "Postignuvawe odgovornost preku kvalitet na servisite: mehanizmi za nadvore{na kontrola i obezbeduvawe kvalitet" e informativen i vo nego preku primeri se identifikuva pritisokot {to go vr{at nadvore{nite agencii za kontrola so cel da go podobrat raboteweto na realizatorite na uslugite. Vo napisot se skicira pristapot za postignuvawe efektivna nadvore{na kontrola. Vo nego se zboruva za razbirawe na dinamikata na realizacija na uslugata i se istaknuva deka kontrolite mora da im sluàt na realizatorite (predava~ite), centralnite agencii i korisnicite (roditeli i studenti). So napisot se poso~uva deka postoi sigurna perspektiva na opredelbite za kontrola i mi se dava mo`nost da go sporedam novozelandskoto iskustvo na kontrola vo obrazovanieto so poop{tiot model na kontrola povrzan so kanadskite inicijativi za postignuvawe odgovornost za kvalitetot na realizacijata na uslugata.

Op{to zemeno, kanadskoto iskustvo veli deka efektivnata kontrola bara me{an pristap, balans na tehniki za vnatre{na i nadvore{na kontrola. Spored na{e sogleduvawe, kontinuiranoto podobruvawe na realizacijata na uslugata zavisi od preventivniot i aktiven pristap {to gi povrzuva znaeweto i ve{tinite na iskusniot realizator so onie na profesionalniot procenitel. Op{to e prifateno deka vnatre{nite kontroli {to baraat samoocenuvawe i promoviraat "visoka cena" }e sozdadat zna~itelni podobruvawa, osobeno vo okolina {to vklu~uva doverlivi nadvore{ni kontroli. Vo momentov kanadskiot pristap kon kontrolite e vo ohrabruvawe na zaemnata doverba, zaedni~ki principi i konsenzus na opredelbite. Na{eto koristewe i vnatre{ni i nadvore{ni kontroli zaedno so na{ata praksa go pomaga javniot pristap do informaciite od kontrolata {to be{e kreiran za promovirawe na kontinuirana atmosfera za u~ewe vo upravata. Okolina

Napisot na Judith Aitken zboruva za okolina vo koja na prethodniot novozelandski reìm na kontroli vo obrazovanieto mu nedostasuva{e javna doverba. Kontrolite od inspektori {to bea bliski so realizatorite na uslugite bea predmet na somnevawe i kritika. Poradi

185

politi~kata opredelba za podobruvawe na kvalitetot na obrazovanieto vo Nov Zeland i standardite za kontrola so koi toa se mere{e, se javi potreba od poefikasen reìm za kontrola

Vo napisot se objasnuva deka pred pominuvaweto na "akti za obrazovanie" vo 1989, organizacijata na novozelandskiot obrazoven sektor be{e zna~itelno centralizirana, a ja vodea realizatorite. Proizleguva deka ne se vloùvaa dovolno napori za podobruvawe na celokupnata realizacija na uslugata niz sistem na kontroli. [kolskiot inspektorat pretstavuva{e edna od klu~nite institucii vo funkcioniraweto na prethodniot {kolski sistem. ^lenovite na ovaa grupa podgotvuvaa pregledi, kritiki i izve{tai {to ne se dostavuvaa do realizatorite ili korisnicite. Inspektorite proizleguvaa od redovite na predava~ite i direktorite. Pojavata na kakov bilo napredok prete`no doa|a{e kako rezultat od pritisokot na oddelot za obrazovanie. Ocenkata na efektivnosta na obrazovnite uslugi, vo smisla na studentski obrazovni dostignuvawa, najmnogu zavise{e od direktnite realizatori - nastavnicite. Kako i da e, izvestuvaweto za redovnite nadvore{ni ocenuvawa na nastavnite metodi i studentskoto iskustvo vo u~eweto bea isklu~itelno sprotistaveni.

Formiraweto Kancelarija za kontrola vo obrazovanieto (ERO) ima{e zna~itelni potencijalni prednosti kako del od radikalnoto prestruktuirawe na novozelandskiot obrazoven sektor, {to vklu~uva{e prenos na zna~itelna mo} i odgovornost od centralnite agencii vrz lokalno izbranite odbori od gra|anite. Kako nezavisen procenitel ERO zadrà samo edna od funkciite na stariot inspektorat - sovetodavna funkcija. Site soveti ponudeni od ERO se transparentni. Postojat tri dimenzii na informativnata ramka vo koja ERO funkcionira. Toa vklu~uva:

1. Informacii za korisnici - da se obezbedat izve{tai za kvalitetot na uslugite. Toa pokriva {irok spektar informacii, od procenuvawe do sovetuvawe na mediumite i komparirawe na podatocite so drugi zemji i vo razni periodi,

2. Informacii za rakovodstvo - da se obezbedat kontroli za prirodata, sodrìnata, cenata, obemot i vremeto na servisite. So ova se iznuduva odgovor od rakovoditelite za toa kako i pod koi uslovi }e bidat prezemeni korektivni akcii. Informaciite za rakovodstvoto isto taka prepora~uvaa podobruvawe vo rakovodeweto so uslugata i raboteweto i

3. Informacii za upravuva~i - da se obezbedat sigurni periodi~ni informacii kako {to se povratnata vrska za implementirawe na tekovnata politika i pridonesot za povisoko nivo na nacionalnite razvojni opredelbi.

186

Ovie tri tipa informacii se sozdavaat so kombinirawe na kontrolni i pomo{ni funkcii. Ovaa kombinacija vklu~uva izvestuvawe za odgovornost, efektivnost i ocenka. Vo napisot isto taka se izvestuva za pove}e preduslovi za uspe{na nadvore{na kontrola vklu~uvaj}i, me|u drugoto, prisustvo na jasni izjavi za o~ekuvanite rezultati, posebni o~ekuvawa kako {to e kvalitetot, kako i kvantitativni indikatori (cena, vreme, obem, kontinuitet i soodvetna usluga za razli~ni korisni~ki grupi).

Temi za razgleduvawe

So napisot na Judith Aitken se predlaga "dokolku e agencijata za politi~ko sovetuvawe i finansirawe podednakvo odgovorna za nadvore{na kontrola na uslugite {to gi inicira i administrira, efektite od kontrolata }e bidat pomali otkolku koga kontrolorot e nezavisen i ima kontrola nad naodite". Kanadskoto iskustvo pokaùva deka fakti~ki postojat nekolku sredstva za postignuvawe napredok vo raboteweto. Nadvore{nata kontrola e mnogu vredna, no e dopolnuvawe na vnatre{nata kontrola; nadvore{nata kontrola e samo edna "alatka vo kutijata za alati".

So preduslovite za efektivna nadvore{na kontrola, kako {to e nazna~eno vo napisot, se prikaùva idealna situacija. Vo Kanada iskustvoto od sproveduvawe kontroli vo neidealen svet dovede do me{ano koristewe nadvore{ni i vnatre{ni kontroli. Spored na{e sogleduvawe navedenite preduslovi se indikatori za dobro upravuvawe i moàt da bidat primeneti so ednakov uspeh vo me{aniot pristap na kontrola. Interesiraweto bi bilo golemo dokolku vo napisot se razgleduvaa akciite {to bi moèle da bidat prezemeni za otstranuvawe na problemite vo sistemite na vnatre{nata kontrola. Ostana neodgovoreno i pra{aweto dali redizajnot na postojniot sistem moè da ne dade korisni rezultati, osobeno vo oblasta na upravuvawe so kvalitetot. Vo pomalku centralizirani, korisni~ki orientirani i natprevaruva~ki sistemi (kade {to korisnikot izbira realizator), nekoj bi o~ekuval prirodno da se razvie silno ~uvstvo na odgovornost kon lokalnata zaednica za obezbeduvawe kvalitet na uslugata i lokalnata usluga da bide sporeduvana so dobro prifatenite i merlivi standardi za kvalitet na uslugata. Vo Kanada posvetuvame golemo vnimanie na razvojot i na koristeweto vakvi merlivi standardi, kako i na podr{kata na rakovoditelite vo prezemaweto rigorozni, disciplinirani samoprocenki ({to bi moèle da bidat kontrolirani so periodi~ni procenki). Vo napisot na Judith Aitken se istaknuva deka ERO publikuva{e izve{taj za samokontrola vo 1993/94 godina, a postoeweto na

187

kapacitetot za samokontroli izgleda kako osnovna komponenta za kvalitet vo realizacija na uslugata.

Judith Aitken dava jasen model na funkcioniraweto na ERO: model zasnovan na fokusirawe vrz korisnikot i na rakovodnite i upravuva~ki informacii. Nekoj bi se zapra{al zo{to ovoj model ne bi bil ednakvo primenliv i za vnatre{nite i za nadvore{nite kontroli. Kanadski pristap

Kontrolata e rigorozen proces za sobirawe i analiza na informacii, ~ija cel e kontinuirano podobruvawe na efektivnosta i efikasnosta na servisite na upravata. Malku verojatni efektivni rezultati, osven dokolku procesot so koj tie se postignati e efikasen i moè da si go dozvolime. Podobruvawata na procesot se osnova za bezusloven uspeh na kvalitetot na servisite. Nie vo Kanada se obiduvame da ja postigneme ovaa cel preku me{ani kontroli {to vklu~uvaat upotreba, ne samo na nadvore{ni mehanizmi, tuku i vnatre{ni mehanizmi kako kontroli na nivo na organizacija vo edine~nite oddeli i agencii, kako i preku celosno samoocenuvawe vodeno od rakovoditelite.

Primer za uspe{na inicijativa za kvalitet na servisot, kako rezultat na vnatre{na kontrola, e onaa vo slu`bite za izdavawe vizi. Vo 1991 godina se slu~i radikalno pomestuvawe od praksata za neposredno intervjuirawe kon komunikacija preku e-mail. Ovoj nov pristap zna~ajno ja podobri realizacijata na uslugata so koristewe primeroci i upravuvawe so rizici. Kako i da e sekoga{ postoi potreba za rafinirawe na balansot me|u realizacijata na kvaliteni uslugi, efikasnosta i mo`nostite.

Za proverka na kvalitetot na uslugata vo oktomvri 1994 god. be{e napraven test za samoprocenuvawe. Klu~no be{e vklu~uvaweto na prednata linija vo procesot na kontrolata; relevantnite informacii bea lesno dostapni i testot gi ovlasti i motivira vrabotenite da rabotat na neophodnite podobruvawa. Se vospostavi vtora kontrola {to }e bide sprovedena na nacionalno nivo za vrabotenite i korisnicite, kako bi se obezbedilo natamo{no podobruvawe na procesot na kontrola.

Drug primer za efektivna vnatre{na kontrola e Programata za unapreduvawe na servisite inicirana od Revenue-Canada. Ovaa Programa startuva{e vo fevruari 1992 godina so vkrstuvawe na funkciite na rakovodnite tela i mreàta na konkretnite realizatori. Toa e strog vnatre{en sistem na kontrola {to gi natera servisite da upatat àlbi do oddelni kancelari so cel da se podobri realizacijata na uslugite. Site tie àlbi se sobrani i sistematski analizirani za da se otkrijat bitnite problemi na servisite. Procesot e otvoren, se izgotvuvaat nedelni izve{tai vo koi se navedeni àlbite

188

i prezemenite akcii i se distribuiraat do site direktni realizatori. Prethodno àlbite bea dostavuvani od sekoja kancelarija oddelno. Toa go popre~uva{e brziot razvoj i implementacijata na korisni re{enija za zaedni~kite problemi vo oddelenijata. So novata Programa postoi zabeleìtelno namaluvawe na obemot na àlbite kako rezultat na korektivnite akcii.

Vo prethodnite dva primera, postojnata baza znaewa i poznavaweto so procedurite na servisite go napravija procesot na vnatre{nata kontrola podobar od toj na nadvore{nata kontrola pri koristeweto na informaciite na efikasen i isplatliv na~in i za pokus vremenski period. Vo napisot na Judith Aitken se dokaùva deka edinstveniot efektiven pristap za kontrola e preku nadvore{ni agencii. Vo Kanada visoko se vrednuvaat i nadvore{nite i vnatre{nite procesi na kontrola vo naporite za kontinuirano podobruvawe.

Kontrolata kako alatka za strate{ko upravuvawe

Kontrolata se koristi za da se obezbedi odgovornost kaj lu|eto za koristenite resursi i za rezultatite {to tie resursi gi proizveduvaat. Kontrolata se koristi za odgovornost, no isto taka i kako alatka za strate{ko upravuvawe. Dokolku nekoj smeta deka celta e podobruvawe na uslugite i obezbeduvawe javni servisi kako element na podr{ka i odr`livost vo konkurentnata ekonomija, toj treba da pogledne vo ocenkite za postignatite rezultati {to se temelat vrz fakti. Politika za kontrola vo Ministerstvo za finansii

Kako odgovor na na{ite promeni na okolinata, Ministerstvoto za finansii na Kanada vo maj 1994 god. publikuva{e nova politika i upatstva za kontrola, vnatre{na procenka (revizija) i ocenuvawe. Ovaa politika se odnesuva na aktivnostite za vnatre{na kontrola vo federalnite oddeli i agencii vo Kanada i vodi kon jaknewe na vnatre{nata procenka (revizija) i ocenuvawe. Toa e realizirano preku postavuvawe dve glavni aktivnosti vo donesuvaweto na odlukite i preku kreirawe produktivno zdruùvawe na rakovoditelite so grupite za vnatre{na procenka (revizija) i ocenuvawe. Ovoj pristap e edno od postojanite podobruvawa kako dopolnuvawe na odgovornosta. Novata politika poo~igledno gi povrzuva{e vnatre{nata i nadvore{nata ocenka vo procesot na donesuvawe odluki, inovacii i odgovornosti.

Politikata na kontrolata e osnova na strategijata za zajaknuvawe na aktivnostite za kontrola na site nivoa na upravuvawe vo celata uprava. Strategijata se sostoi od :

1. Fokusirawe na vremeto, soodvetnosta i korisnosta na kontrolata za odlu~uvawe.

189

2. Usoglasuvaweto na kontrolata so prioritetite na upravata,

3. Koristewe na kontrolata za da se voo~i {to raboti, a {to ne i da se razvijat prakti~ni alternativi i

4. Zgolremuvawe na kvalitetot, sigurnosta i profesionalizmot na kontrolata

Preku novata politika se osozna kontrolnata uloga na direktnite i politi~kite rakovoditeli i se identifikuvaa razli~ni pristapi, vklu~uvaj}i samoocenuvawe kako alatka {to im sluì i na rakovoditelite i na kontrolorite. Samoocenuvaweto ja unapreduva filozofijata na vrabotenite i rakovoditelite za funkcionirawe kako partneri za re{avawe na problemite na kvalitetot i raboteweto. Taka toa celosno gi poddrùva tipovite inicijativi za upravuvawe so kvalitet {to bea publikuvani vo OECD zemjite, vklu~uvaj}i inicijativi kako Gra|anska deklaracija vo Velika Britanija, Kontrola na nacionalnoto rabotewe koncept za standardi za servisite vo SAD, Gradewe podobri javni servisi vo Avstralija i deklaracija za javni servisi vo Francija.

Politikata podednakvo ja poddrùva i opredelbata na kanadskata uprava da se bide pootvoren, tvrdej}i deka izve{taite od klu~nite kontroli, vklu~uvaj}i vnatre{ni procenki i ocenki, mora da bidat dostapni za javnosta bez prethodno formalno barawe, soglasno Aktot za pristap do informacii, no na na~in {to odgovara na ovoj Akt i na Aktot za privatnost.

Generalno, federalnite oddeli }e gi napravat kontrolite javno dostapni so smestuvawe na izve{tai vo bibliotekite na oddelite. Federalnite biblioteki na oddelite preku standardizirani naslovi }e go olesnat pristapot do izve{taite od kontrolite, bilo na lice mesto ili preku zadolùvawa vo bibliotekite. Prifateno e deka bibliotekite so soodvetni sredstva }e ponudat direkten (on-line) pristap do elektronskite kopii.

Implementiraweto na novata politika pokaùva deka upravata gi ceni to~nite i navremeni informacii za toa {to se raboti i za vistinskoto vlijanie na politikata i programite. Politikata ja zajaknuva vnatre{nata procenka (revizija) i ocenka zaradi podobruvawe na zaedni{tvoto na direktnite i politi~kte rakovoditeli za odlu~uvawe i odgovornost. Vo celina novata politika na kontrola se stremi kon odlu~uvawe zasnovano vrz fakti.

Dobro vospostavenata nadvore{na kontrola, Canada’s Auditor General, postoi so edinstvena cel da gi kontrolira upravnite oddeli i nivnoto rabotewe. Kancelarijata na Auditor General e postavena kako izdvoen i ramnopraven oddel i svoite predlozi gi dava direktno na Parlamentot. Postojat i drugi nadvore{ni i nezavisni komiteti odgovorni za kontrola na specifi~ni vladini agencii ili aktivnosti, osobeno, agencii za koi javniot obvinitel e

190

odgovoren minister. Toa gi vklu~uva: Kanadskata kralska kowi~ka policija (RCMP) - Komisijata za javni poplaki (PCC); RCMP Komitetot za nadvore{na kontrola (ERC); Komitetot za sigurnost na kontrola (SIRC); Generalnata inspekcija i Korektivniot istraùva~. Sekoj od ovie nadvore{ni kontrolni entiteti ima razli~en identitet. Nivnata najgolema obvrska e kompletirawe i podnesuvawe godi{ni pregledi do javniot obvinitel, koj za vozvrat gi prezentira ovie informacii vo Parlamentot. Javniot obvinitel nema kontrola nad raboteweto na kontrolnite agencii, no sepak, toj e odgovoren za naodite pred Parlamentot. Zaklu~ok

Nadvore{nite i vnatre{nite kontroli se dva pola na kraevite na spektarot na ocenkite. Sekoja ocenka vo spektarot zavisi od sekoj edine~en predmet i mora da mu bide soodvetna. Preduslovite navedeni vo napisot na Judith Aitken se dobra praksa za rakovodeweto. Od nejziniot napis jasno se gleda deka Nov Zeland se pravat obidi da se bide ~uvstvitelen kon rabotnata okolina vo oddelni situacii. Razgleduvaj}i okolina so skapi i centralizirani kontroli, kako {to prethodea na ERO, samo nekolku inicijativi za kontrola bi go izdràle testot na vremeto.

Me|utoa, imaj}i situacija kade {to nekoi od ovie uslovi ne postojat {to go ustanovivme kako realnost, Kanada usvoi balansiran i me{an pristap, kombiniraj}i gi vnatre{nite i nadvore{nite kontroli za postignuvawe odgovornost za kvalitet na servisite. Vrz ovie mehanizmi na nadvore{na i vnatre{na kontrola kombinirani so elementi na kvalitetno rakovodewe i angaìrawe, se gleda kako na neophoden sistem za proverki i balans za postignuvawe kvalitetna realizacija na uslugata i zrolemena odgovornost. Nadvore{nata kontrola vospostavuva odgovornost preku principite za upravuvawe so kvalitet, praksata i sredstvata za samoocenuvawe, povratnata vrska od vrabotenite i korisnicite i obidot za pottiknuvawe na duhot za sorabotka. So novata kanadska politika za kontrola se prepoznava ulogata i na direktnite i na politi~kite rakovoditeli vo procesot na kontrola i se identifikuvaat razli~ni pristapi. Obezbeduvaweto zaedni{tvo na vnatre{nite i nadvore{nite mehanizmi za kontrola ima potencijal da go unapredi donesuvaweto odluki i kvalitetot na realizacijata na uslugata.

191

Poglavje 14

MEHANIZMI ZA @ALBI I NADOMESTOK VO JAVNIOT SEKTOR

od

Elizabeth Filkin

Voved Vo ovoj napis se dava kratok pregled zo{to vo OECD zemjite im se dava golema va`nost na mehanizmite za àlbi i nadomest vo javniot sektor. Vo nego se razgleduvaat razli~nite principi {to ovie mehanizmi idealno gi sledat i nivnoto vlijanie na cenata i drugite resursi za telata od javniot sektor. Podloga

Kako {to be{e navedeno vo poglavje 1, bezmalku site OECD zemji rabotat na zgolemuvawe na kvalitetot na javnite servisi. Vo mnogu zemji ovoj pottik za kvalitet vklu~uva podobruvawe na postapuvaweto po àlbi za niskiot stepen na realizacija na uslugata.

Na primer, vo Velika Britanija Vladata donese “gra|anska deklaracija”, inicijativa kreirana za podobruvawe na standardot na javnite servisi i nivna pogolema odgovornost kon korisnicite. Deklaracijata sodrì {est principi za dobar javen servis. Pettiot od niv e "stavawe na rabotite na vistinsko mesto". Toa zna~i deka, ako rabotite trgnat naopaku, organizacijata }e se izvini, }e dade celosno obrazloènie i }e ponudi brzo i efikasno re{enie; }e obezbedi dobro publikuvani i lesni za koristewe proceduri za àlbi, so nezavisna kontrola koga e toa mo`no.

Postojat dve glavni pri~ini zo{to se razvi vrska me|u obezbeduvaweto kvalitetni servisi i dobroto rabotewe so àlbite :

• dokolku organizacijata se stremi da obezbedi dobar kvalitet na uslugata, va`no e da znae koga ne uspeva za da gi stavi rabotite na mesto za nezadovolniot korisnik i

• znaeweto za napravenite gre{ki i nedostatoci i pomaga na organizacijata vo idnina da gi podobri rabotite za korisnicite.

Postojat soznanija deka vo Velika Britanija vo izminative godini se zgolemuva brojot na àlbite vo vrska so telata od javniot i privatniot sektor. Na primer, brojot na àlbite za javniot i privatniot sektor upateni do skoro site pravobraniteli bil vo porast. Vo mnogu slu~ai ova izgleda kako refleksija, ne od

192

vlo{uvawe na uslugata, tuku od porastot na o~ekuvawata od uslugata i naklonetosta kon podnesuvawe àlbi {to raste so doverbata na lu|eto vo sistemot na prifa}awe àlbi. [to podrazbirame pod "àlbi"?

Pra{aweto za toa {to e àlba ne e tolku jasno kako {to izgleda na prv pogled. Dokolku nekoj pismeno se obrati do dano~nata kancelarija protestiraj}i deka slu`benikot bil grub so nego, pove}eto lu|e se gotovi da prifatat deka ~ovekot podnel àlba. No {to ako ~ovekot pismeno se obratil za da ukaè :

• zabeleàl deka ne mu bilo dadeno dano~no odobruvawe za {to podnel barawe; ili

• razbral deka dano~niot slu`benik go odbil negovoto barawe za odobruvawe i sakal da prigovori; ili

• znael deka nema pravo na odobruvawe, no saka da protestira za da go dobie.

Vo site tri primeri ~ovekot moè da smeta deka podnel àlba. No dano~niot slu`benik moè da go smeta prvoto kako raspra{uvawe dali neodobruvaweto be{e sootvetno; vtoroto kako àlba na zakonskata odluka i so toa stanuva predmet na zakonskiot sistem za àlbi (tribunali, sudovi i dr.); i tretoto kako izrazuvawe nezadovolstvo za politikata na upravata.

Od druga strana nekoj {to podnel direktna àlba za realizacija na uslugata moè da go zapo~ne svojot komentar so zborovite "jas ne se àlam, no ....". Kancelarijata za àlbi vo Velika Britanija e svedok na brojni slu~ai kade {to lu|eto bile nezadovolni od dobienata usluga, no tie ne sakale da go upotrebat zborot "àlba" zatoa {to go ~uvstvuvale premnogu konfrontira~ki ili premnogu kriti~en za konkretniot slu`benik za koj se odnesuva. Nekoi lu|e ~uvstuvaat deka se nequbezni ako go koristat zborot àlba.

Zna~i li ne{to ako lu|eto go interpretiraat zborot "àlba" razli~no? Jasno, va`no e da ne se bide vovle~en vo nejasna diskusija za toa {to e, a {to ne e àlba. Va`no e slu`benicite to~no da go identifikuvaat toa {to go ma~i nekogo, zatoa {to na~inot na re{avawe na problemot moè da se razlikuva vo zavisnost od toa dali se raboti za àlba za postapuvawe, àlba za zakonskata odluka, politi~ki predlog ili ne{to drugo. Toa verojatno }e se odrazi i na na~inot na koj slu`benikot }e go zabeleì problemot, zaradi informirawe na rakovoditelite. Znaej}i kako da ja zabeleì àlbata i koga ne e nare~ena taka, verojatno, }e mu pomogne na slu`benikot vnimatelno da se odnesuva so navredenoto lice.

193

Napisot pove}e se zanimava so àlbite za kvalitet na realizacijata na uslugata, otkolku so predmetot na zakonite i politikata. No postoi vrska i ima silna pri~ina za slednoto:

• vo ramkite na organizacijata treba da postoi konzistentna definicija za àlbi, taka {to informaciite za rakovoditelite moàt da bidat sobrani i sporeduvani me|u edinicite vo organizacijata;

• od korisnicite ne se o~ekuva da re{at dali àlbata e za uslugata, za zakonskata odluka i sli~no. Organizacijata bi trebalo da klasificira {to e {to i soodvetno da go sovetuva korisnikot,

• vrabotenite bi trebalo da moàt da odgovorat na site tipovi àlbi, ili sosema sami da go re{avaat problemot ili da go upatat korisnikot na soodvetno mesto i

• ohrabruvaweto na vrabotenite da gi identifikuvaat àlbite }e ja podobri relacijata na vrabotenite so javnosta.

Problemi so sistemot na àlbi

Iako postoi evidencija deka se zgolemuva brojot na àlbite vo Velika Britanija, verojatno grafikonite pretstavuvaat samo vid "santa mraz". Istraùvawata vo Velika Britanija pokaàle deka barem dvajca od trojca koi se poàlite od svoite lekari, imigracioniot servis, britanskata èleznica, lokalnite soveti ili agencijata za povlastici, vsu{nost i ne podnele àlba.

Zo{to nezadovolnite lu|e re{ile da ne podnesuvaat àlbi? Pri istraùvawe sprovedeno za oddelot za "gra|anska deklaracija" vo Velika Britanija bea sogledani slednive pri~ini zo{to lu|eto koi ~uvstvuvale deka treba da podnesat àlba za javnite servisi, toa ne go storile :

ne bi promenilo ni{to 36% }e odzeme mnogu vreme 23% ne moèa da se griàt za toa 15% ne bea sigurni komu da se àlat 10% ne se smeni ni{to minatiot pat 5% ne sakaat da sozdadat voznemirenost 3% be{e skapo 2% bea ispla{eni 1% be{e poednostavno da se ostavi kako {to e

1%

na krajot, ne ~uvstvuvaa potreba 1% nema mislewe 3%

Istraùvawata vo Norve{ka i drugi zemji pokaàa deka e pomalku verojatno lu|eto da se àlat na uslugi otkolku

194

na proizvodi. Sekako, javniot sektor te`nee da bide primarno vklu~en vo realizacija na uslugite.

Kako {to postoi nepodgotvenost za àlba kaj del od lu|eto, taka postoi nepodgotvenost i kaj del od javniot sektor da gi pottiknuva àlbite. Vsu{nost, toa e ponekoga{ pri~inata zo{to lu|eto se nere{itelni kon àlbite. Mo`nite pri~ini za vakvoto odnesuvawe na organizaciite i slu`benicite se :

• Nesoodveten trening. Oddelni àlbi e te{ko da se re{at. Tie moàt da bidat agresivni ili nelogi~ni. Dokolku vrabotenite ne se obu~eni kako da se odnesuvaat so vakvite lu|e, tie moàt da go destimuliraat procesot na àlewe,

• Atmosfera na osuda. Dokolku slu`benicite se pla{at od disciplinski merki poradi àlbite, tie moàt da go potcenuvaat i destimuliraat procesot na àlewe,

• Nesoodvetna rabota. Po tradicija pove}e organizacii go smetale raboteweto so àlbite kako nesoodvetna rabota i rabota {to ne e nameneta za najsposobnite lu|e.

• Investirawe. Oddelni organizacii od javniot sektor ne bea podgotveni da investiraat vo informati~ka tehnologija i komleksni telefonski sistemi kakvi {to posoeja vo organizaciite od privatniot sektor {to najdobo rabotea so àlbi,

• Otsustvo na konkurencija. Mnogu organizacii od javniot sektor imaat monopol vo realizacijata na uslugite i zatoa ne se zagrièni za lojalnosta na korisnikot na na~in na koj e zagrièn privatniot sektor,

• Javnost. Mnogu organizacii smetaat deka ako go pottiknat àleweto, porastot na brojot na àlbi vo javnosta }e bide razbran kako opa|awe na kvalitetot na servisot,

• Preoptovarenost. Mnogu lu|e vo javnite servisi se ~uvstvuvaat preoptovareni so rabota i smetaat deka ohrabruvaweto na àleweto }e zna~i u{te pogolemo optovaruvawe.

Principi na dobar sistem na àlbi

Vo juni 1993 godina britanskata Vlada formira{e slu`ba Citizen's Charter Complains Task Force za prezemawe obemna kontrola na javnite sistemi na àlbi i proverka dali tie se sproveduvaat spored principite na "gra|anskata deklaracija". Ovaa slu`ba definira lista principi za koi smeta deka dobriot sistem na àlbi treba da gi sledi. Sedumte principi {to sistemot treba da gi sledi se :

• lesno dostapen i dobro promoviran vo javnosta,

195

• ednostaven za razbirawe i koristewe, • brzo postapuvawe, definirani rokovi i informirawe

na lu|eto za progresot na àlbata, • obezbeduvawe celosna i ~esna istraga, • po~ituvawe na èlbite na lu|eto za doverlivost, • zemawe predvid site gledi{ta, obezbeduvawe

efektiven odgovor i soodveten nadomestok i • obezbeduvawe informacii za rakovodewe za

podobruvawe na servisot.

Sevo ova izgleda kako korisna ramka {to treba da se zeme predvid za elementite na dobar sistem na àlbi.

A. Dostapnost

Dokolku vistinski treba da se pottiknat àlbite, sekoj {to ima namera da se àli treba da znae kako da ja napravi i do kogo da ja podnese. Toa najverojatno zna~i obezbeduvawe pamfleti i posteri na mestata kade se realiziraat uslugite. Tamu kade {to organizaciite ispra}aat dopisi do gra|anite, na primer smetki, vra}awe danok, detali za na~inot na àlewe, moàt da bidat vklu~eni na samiot dopis ili kako prilog. Dokolku nekoj vraboten smeta deka korisnikot e nezadovolen, va`no e da mu objasni (bez da bide pra{an) kako toa da go napravi.

Imaj}i ja predvid nepodgotvenosta na lu|eto za podnesuvawe àlbi, organizaciite mora da iznajdat na~ini na gradewe doverba. Toa moè da se postigne, na primer, so publikuvawe jasni standardi za nivoto na uslugata {to lu|eto treba da ja o~ekuvaat za da nema dvoumewe za nekompletnosta na uslugata i opravdanosta na àlbata. Toa moè da se postigne i so sozdavawe klima vo koja lu|eto nema da se ~uvstvuvaat neprijatno. Vrabotenite treba da imaat razbirawe i simpatija kon podnositelot na àlbata (duri i koga taa e opravdana), namesto da bidat neprijatelski raspoloèni ili defanzivni. Ponekoga{ moè da se postavi "prijatel na gra|anite", koj bi im pomognal da ja prosledat svojata àlba, aktivnost za koja gra|anite smetaat deka se potrebni eksperti.

B. Ednostavnost za razbirawe i koristewe

Dokolku treba da se àlat ne samo najupornite, mehanizmot za àlbi mora da bide ednostaven za razbirawe i koristewe. Toa osobeno treba da vaì za organizaciite {to sakaat da gi slu{nat minornite iritacii na lu|eto, ovie minorni iritacii moàt da sodràt va`ni informacii za rakovodeweto kako i da bidat odgovorni za generalnoto ~uvstvo na poti{tenost me|u korisnicite i vrabotenite.

Verojatno postoi informaciski jaz, a ~esto i obrazoven jaz me|u slu`benicite od javniot sektor i korisnicite. Za slu`benicite {to sekojdnevno rabotat so predmetite relativno e ednostavno àlbata da ja izrazat detalno i napismeno. Za korisnicite toa e pote{ko.

196

Potrebna im e pomo{ za definirawe precizni termini vo svojata àlba. Tie duri moàt i da se otkaàt od àlbata, ako od niv se pobara da ja izrazat napismeno ili vo formular. Istraùvawata vo Velika Britanija pokaàa deka 57% od lu|eto bi se àlele po telefon, 28% li~no i samo 15% pismeno: seu{te vo Velika Britanija mnogu organizacii od javniot sektor baraat lu|eto da gi podnesuvaat svoite àlbi pismeno.

V. Brzo postapuvawe po àlbi

Javniot pravobranitel vo Velika Britanija izjavil deka:

Odloènata pravda ne e sekoga{ odbiena pravda, no ~esto pati taka izgleda za korisnikot. Najmalku {to moè e da go povredi negovoto ~uvstvo za prigovor.

Istraùvawata za British Gas pokaàa deka kolku po~esto nekoj kontaktira so organizacijata okolu àlbite, tolku taa e ponezadovolna. Raboteweto okolu àlbite povlekuva dopolnitelen anga`man za vrabotenite i resursite vo organizacijata.

[to se podrazbira pod brzo postapuvawe po àlbi verojatno }e zavisi od prirodata na sekoja edine~na àlba. Dokolku korisnikot ja gleda svojata àlba kako ~esna (na primer, "Ne dobiv odgovor na ednostavno pismo {to go isprativ pred dva meseca") nema da bide impresioniran ako rabotite ne se sreduvaat brgu. No dokolku àlbata e kompleksna (na pr, "Sakam da se àlam za na~inot na koj se raboti so moite dano~ni obvrski niz poslednive pet godini") mnogu korisnici }e bidat podgotveni da prifatat deka op{irnoto postapuvawe po àlbata }e odzeme pove}e vreme. Anketata na Ravenue Adjudicator's Office vo Velika Britanija pokaà deka nivnite korisnici (~ii àlbi za Inland Revenue voglavno se kompleksni) visoko ja rangiraa brzinata na postapuvaweto po nivnite àlbi, no ne tolku visoko kako opfatot na postapkata.

Eden od na~inite na koj organizaciite moàt da go zabrzaat postapuvaweto po àlbite e da gi ovlastat vrabotenite vo direktni kontakti da re{avaat kolku {to e mo`no pove}e àlbi, bez da gi prosleduvaat niz organizaciskata hierarhija. G. Celosno i ~esno postapuvawe po àlbi

Edinstveno nekolku organizacii od javniot sektor ne bi se soglasile so praviloto deka àlbite treba da se re{avaat celosno i ~esno. Postojat evidencii {to ukaùvaat deka celosnosta i ~esnosta na postapuvaweto se na vrvot na prioritetite na podnositelite.

Sepak, ne e sekoga{ lesno da se proveri dali fakti~koto postapuvawe e celosno i ~esno, ili ako e, dali e taka prifateno od strana na podnositelite.

197

Za organizaciite glaven predizvik e najprvin da se sogledaat rabotite od perspektiva na podnositelot kako i od perspektiva na organizacijata, a potoa da se donese nezavisen i objektiven sud. Toa moè da bide te{ko. Vrabotenite neizbe`no gi sogleduvaat rabotite od perspektiva na organizacijata, namesto od perspektiva na korisnicite. Toa {to na vraboteniot mu izgleda kako minorna sprepka, na podnositelot koj ne e zapoznaen so sistemot, moè da mu izgleda sosema poinaku. Isto taka postoi razbirliva tendencija kaj rakovoditelite za poddr{ka i odbrana na akciite na nivnite vraboteni.

Iako organizacijata sprovela celosna istraga i postignala ~esna odluka, na podnositelot toa moè da mu izgleda poinaku, osobeno ako rezultatot ne ja poddrùva negovata àlba. Te{ko e da se zadovolat podnositelite tamu kade {to ~uvstvuvaat deka e nepravedno da se griàt za organizacijata. Na pr., nevrabotena samohrana majka za dobivawe dràven benefit treba da bide raspra{uvana od vraboten zadolèn za toa. Taa moè da go po~uvstvuva raspra{uvaweto kako ne~esenost, nasila navleguvawe vo nejzinite li~ni okolnosti, poradi {to moè da smeta deka i sistemot e ne~esen.

Nadminuvaweto na ova ~uvstvo na "ne~esnost" moè da bide mnogu te{ko. Tuka, preku obuka na vrabotenite za li~ni i komunikaciski ve{tini moè da se napravi zna~aen ~ekor {to }e im pomogne da se soìveat so problemite na lu|eto (duri i koga ne ja poddrùvaat àlbata). Sleden ~ekor bi moèl da bide obezbeduvawe kakov bilo oblik nezavisna kontrola dokolku lu|eto ne bidat zadovolni so vnatre{nata istraga na postapuvawe po àlbata. Toa moè da dobie oblik na primena na sudewe i ili pravobranitelstvo. D. Doverlivost

Temata {to ~esto gi zagriùva lu|eto e vrzana za ~esnosta i pristapot. Tie se griàt da ne bidat `rtvi vo idnina ili da bidat, na nekoj na~in, predhodno sudeni zaradi podnesuvawe àlba. Toa e problem osobeno vo javniot sektor kade {to o organizaciite, naj~esto, imaat monopol vo realizacijata na uslugata. Lu|eto se ~uvstvuvaat prijatno pri podnesuvawe àlba za usluga realizirana vo prodavnica od privatniot sektor zatoa {to imaat mo`nost vo idnina da kupuvaat vo drugi prodavnici. Tie se ~uvstvuvaat neprijatno pri podnesuvawe àlba za nivnata dano~na kancelarija so koja i vo idnina treba da sorabotuvaat.

Za povisokite rakovoditeli koi im razjasnuvaat na vrabotenite deka ne smeat da gi diskriminiraat podnositelite, moèn na~in za re{avawe na frustriranosta na podnositelite e vklu~uvawe na jasni izjavi za nediskriminatorskata politika na organizacijata vo literaturata za àlbite i obezbeduvawe nezavisen sistem

198

na kontrola za lu|eto koi se ~uvstvuvaat kako `rtvi na sistemot.

199

E. Efektiven odgovor i soodvetna pomo{ / nadomest

Mala e smislata za podnesuvawe àlba dokolku rezultatot bide neefektiven odgovor ili nesoodvetno nadomestuvawe. Istraùvawata napraveni za edinicata na "gra|anskata deklaracija", spomenata vo poglavje 13, pokaùvaat deka naj~esta pri~ina {to gi predomisluva lu|eto da podnesat àlba e nivnoto mislewe deka àlbata nema ni{to da promeni.

Vo prodolènie, vo oddelni sekcii se obrabotuvaat razli~ni formi na odgovor i nadomestuvawe {to moàt da bidat sprovedeni. Z. Informirawe na rakovodstvoto

Dokolku celata organizacija e podgotvena da u~i od àlbite, a ne samo oddelni vraboteni koi rabotat na toa, va`no e informaciite za àlbite da se distribuiraat nasekade vo organizacijata. Na ovoj na~in }e moàt da se identifikuvaat trendovite i da se definiraat soodvetni podobruvawa za site podnositeli.

Klu~en predizvik za organizaciite e vospostavuvawe sistem {to pribira dovolno informacii za da ovozmoì analizi, bez izloùvawe na vrabotenite na dopolnitelno optovaruvawe. Oddelni organizacii vo Velika Britanija, kako Revenue Adjudicator's Office i Benefits Agency, razvija kompjuterski sistemi za da im pomognat vo toa.

Dokolku organizaciite sakaat celosno da gi iskoristat informaciite {to moàt da se priberat od nezadovolstvoto na korisnicite, treba da priberat informacii za stavot na oddelni organizacii okolu "neformalna àlba", kako i informacii za àlbite {to pominale niz formalniot sistem za postapuvawe po àlbi. Slu`bata za kontrola na javnite sistemi na àlbi (Task Force) vo Velika Britanija utvrdi deka mnogu organizacii gi evidentiraat samo àlbite {to pominale niz formalnite kanali za àlbi, dodeka izrazite na nezadovolstvo {to se vedna{ razre{eni od direktno vrabotenite ili pak ne bile prosledeni natamu, ne se evidentiraat.

Formite na primena na sudewe ili pravobranitelstvo, podednakvo moàt da obezbedat va`ni informacii za rakovodstvoto, {to se zasnova vrz nivnata nezavisna kontrola na àlbite. Na primer, vo Velika Britanija, Ravenue Adjudicator's Office za operativnite edinici na Inland Revenue podgotvuva mese~ni izve{tai za site àlbi {to se razgleduvani vo celata organizacija. Kancelarijata, isto taka, podgotvuva i godi{en izve{taj.

Mehanizmi za podnesuvawe àlbi

200

Razli~ni organizacii imaat razli~ni mehanizmi za postapuvawe po àlbite. Nekoi se obiduvaat da se spravat so àlbite vedna{, nekoi gi prosleduvaat niz rakovodniot lanec, nekoi imaat izdvoeni edinici za postapuvawe po àlbi, a nekoi imaat nezavisni pravobraniteli i arbitraà. Mnogu organizacii gi kombiniraat site ili samo nekoi od ovie mehanizmi.

Najsoodvetniot mehanizam za sekoja oddelna organizacija, verojatno zavisi od strukturata i prirodata na rabota na organizacijata. Generalno pravilo e deka ima prednost obidot vedna{ da se re{at kolku {to e mo`no pove}e àlbi. Toa e najbz na~in za postapuvawe po àlbite, pred tie da imaat {ansa da eskaliraat vo ne{to poseriozno. Prenesuvaweto na odgovornosta za postapuvawe po àlbi na direktno vrabotenite ima prednost zatoa {to im pomaga na vrabotenite vedna{ da gi po~uvstvuvaat pridobivkite od svoeto rabotewe. No, ako àlbite se smestat na prvata linija, neophodno e za toa da se informira rakovodstvoto, za da se identifikuvaat trendovite i da se prezemat soodvetni akcii za pomo{.

Izdvoednite edinici za postapuvawe po àlbi moàt da koristat elementi na kontrola nezavisno od rakovodstvoto, iako pove}eto lu|e ne se soglasuvaat tie da go pravat toa. Podednakvo toa moè da bide i sredstvo za razmena na iskustva me|u rabotnite edinici, no ako site podnositeli na àlbi avtomatski se obra}aat do ovie edinici, postoi rizik od oddale~uvawe na realizatorite na uslugata od problemite {to nivnite gre{ki gi sozdavaat i od informaciite kako taa da se podobri. Sli~ni razmisluvawa vaàt i koga àlbite se prosleduvaat niz rakovodniot lanec postojano, iako e toa moèbi najsoodvetniot na~in za rabota kade {to, na primer, àlbata se odnesuva na odnesuvaweto na odreden vraboten.

Nezavisnata arbitraà i pravobraniteli davaat golema sigurnost tamu kade {to organizaciite ne se vo mo`nost da gi re{at rabotite na zadovolstvo na podnositelite na àlbite. Tie, isto taka moàt da imaat uloga na "pes ~uvar" na standardite za servisite vo organizacijata. Promena na mentalitet

Pozitivnoto prifa}awe na àlbite ne e blisko so prirodata na lu|eto. Iako uspe{nata studija na rakovodstvoto pokaùva deka àlbite treba da se gledaat pozitivno, verojatno ne e za ~udewe dokolku oddelen vraboten, rabotej}i spored svoite sposobnosti, àlbite gi ~uvstvuva kako zastra{uva~ki i bolni.

Toa e osoben problem vo organizaciite kade {to vladee atmosfera na osuda. Dokolku vraboteniot napravi seriozno prekr{uvawe na pravilata, rakovodstvoto }e saka i }e mora da prezeme disciplinski merki. No pove}eto àlbi ne se od toj tip - tie po~esto se odnesuvaat na problemi so sistemot ili se tip zabuna, gre{ki i propusti {to se

201

javuvaat vo sekoja pogolema organizacija. Vo ovie situacii najdobro e da se re{i problemot so àlbata, a incidentot da se iskoristi kako pouka za vrabotenite i organizacijata vo celost.

Vrabotenite pozitivno }e reagiraat na novite àlbi edinstveno dokolku povisokite rakovoditeli stavat do znaewe deka rutinskite àlbi vo normalini uslovi nema da se iskoristat za kaznuvawe na vrabotenite. Za nekoi organizacii toa pretstavuva glavna promena vo mentalitetot. Pomo{ / Nadomestuvawe

Pomo{ta/nadomestokot moè da dibie razli~ni formi, no postojat tri glavni tipa :

• izvinuvawe, • stavawe na rabotite na mesto (za podnositelite i

drugite) i • kompenzacija.

A. Izvinuvawe

Sekoja gre{ka zasluùva izvinuvawe i za ednostavnite gre{ki toa e verojatno se {to o~ekuva podnositelot. Iskustvoto pokaùva deka za da se bide efikasen, izvinuvaweto treba da se dade najbrgu po napravenata gre{ka i treba da bide iskreno. Podnositelite ne sakaat kako odgovor da dobivaat pisma vo koi op{irno se opfateni minornite gre{ki {to gi pravat, a golemite gre{ki na organizaciite da bidat samo kuso spomnati. B. Stavawe na rabotite na mesto

Tamu kade {to àlbata se odnesuva na postavuvawe na rabotite na mesto, organizacijata treba toa i da go napravi. Na primer, dokolku organizacijata uvidi deka ne odgovorila na nekoe pismo, toa treba i da go napravi. Kako {to e kaj izvinuvaweto va`na brzinata so koja }e se odgovori, va`na e i vo ovoj slu~aj.

Idealno, organizacijata bi trebalo da gi identifikuva i drugite predmeti kade se napraveni sli~ni gre{ki i da gi postavi rabotite na mesto bez da ~eka da bide podnesena àlba. Organizacijata isto taka mora da obezbedi preventiva vakvite gre{ki da ne se slu~uvaat povtorno, verojatno preku dopolnitelna obuka, promena na sistemi ili pojasnuvawe za vrabotenite {to to~no se o~ekuva od niv.

202

V. Kompenzacija

Kompenzacijata moè da dobie razli~ni formi.

Oddelni organizacii davaat mali avtomatski isplati ako ne gi ispolnat objavenite standardi. Na primer, "British Gas" pla}a 10 funti dokolku ne uspee da odrì sostanok.

Nekoi organizacii na korisnicite im gi nadomestuvaat site dopolnitelni tro{oci i zagubi {to gi pretrpele kako rezultat na gre{ka. Na pr, "UK Inland Ravenue" toa go primenuva vo slu~aj na seriozna ili postojana gre{ka.

Oddelni organizacii na korisnicite im kompenziraat za problemite i neprijatnostite {to im gi predizvikale so gre{kata ili problemot na servisot. Ponekoga{ ovie se narekuvaat ute{itelni isplati. Vo Velika Britanija tie se svojstveni pove}e za privatniot otkolku za javniot sektor.

Va`na za razgleduvawe vo organizaciite e visinata na isplatenata kompenzacija. Dokolku organizacijata ima fiksni resursi, se prifa}a argumentot deka isplatata na kompenzacii gi odvlekuva resursite od realizacijata i podobruvawe na uslugata. Sepak, vaèn argument e deka kompenzacionata {ema ja fokusira organizacijata na va`nosta rabotite da bidat napraveni dobro u{te vo prv moment, pa na toj na~in da se za{tedat sredstva. Pri ova, sekoga{ postoi subjektivno gledawe na toa {to se nepristrasni rezultati vo sekoja oddelna situacija.

Verojatno ne postoi edinstven pristap za site organizacii. Sekoja organizacija saka da postavi svoja {ema vo smisla na svoite resursi i o~ekuvawata i barawata na svoite korisnici. Site organizacii sakaat da bidat sigurni deka dobro upravuvaat so javnite fondovi.

Za organizacijata bi bilo korisno da gi pra{a korisnicite za nivnoto viduvawe na kompenziraweto, za da otkrie to~no {to e efektivno za nea. Tro{oci / Ceni

Cenite bea kuso spomenati vo kontekst na pla}awe kompenzacii. No razgleduvaweto na resursite e va`no za celokupnoto postapuvawe po àlbite. Dokolku organizacijata saka da gi sledi dosega iskaànite principi, verojatno }e treba da tro{i sredstva za raboti kako {to e obuka i informati~ka tehnologija za evidentirawe na àlbite. Isto taka }e treba da ovozmoì dovolno vreme za kvalitetna ekipa vraboteni da postapuva po àlbite.

Ramnoteà na toa e {to àlbite i pomagaat na organizacijata da go identifikuva na~inot za podobruvawe na efikasnosta i ostvaruvawe dolgoro~na za{teda.

203

Slu`bata za kontrola na javnite sistemi na àlbi (Task Force) vo Velika Britanija otkri vo organizaciite od javniot sektor zagriènost okolu tro{okot za voveduvawe celokupen sistem za postapuvawe po àlbi, imaj}i gi predvid buxetskite ograni~uvawa. No izgleda deka malku organizacii napravile procenka na sega{niot tro{ok za postapuvawe po àlbi, kolku }e gi ~ini podobruvaweto na na~inot so postapuvawe po àlbi i kolku bi moèle da za{tedat dokolku gi identifikuvaat na~inite za izbegnuvawe na gre{kite vo po~etokot na raboteweto.

Zabeleàno e deka organizaciite pove}e rabotat na procenka na tro{ocite i beneficiite odkolku na podobruvawe na postapkata po àlbite. Dokolku organizaciite sakaat da bidat seriozni pri podobruvawe na kvalitetot na servisot, tie moraat da prifatat deka postapuvaweto po àlbite e oblast vo koja soodvetno moraat da izdvojat i resursi, nezavisno od potencijalnite za{tedi. Privaten /javen sektor

Vo privatniot sektor razmisluvawata za postapuvawe po àlbite se razlikuvaat od onie {to vaàt za javniot sektor. Naj~esto se veli deka toa za {to se griì privatniot sektor e kako da se zadrì korisnikot, bidej}i vaì praviloto - korisnikot e sekoga{ vo pravo, dodeka javniot sektor se griì za ~esnost, nepristrasnost i ednakvost.

O~evidno vo toa ima vistina, no nema to~no definirana granica. Privatniot sektor treba da vodi smetka za ~esnosta i ednakvosta zatoa {to korisnicite razmenuvaat iskustva me|u sebe, a mediumite pokaùvaat osoben interes za àlbite. Toj treba da vodi smetka i za granicata do koja kompanijata e podgotvena da plati kako bi gi za{titila idnite korisnici. Za organizaciite od javniot sektor ~esnosta i ednakvosta o~igledno se mnogu va`ni, kako {to e va`no i raspolagaweto so javnata kasa. No, va`ni se i drugi gledi{ta. Ne e dobro da se tro{at javni pari za organizacijata op{irno da rasprava da li e napravena gre{ka ili ne za minorni raboti. Isto taka, edinstveno zadovolna baza korisnici moè da obezbedi poednostavna i poefikasna realizacija na raboteweto so pomalku griì za vrabotenite od aspekt na tro{oci. Zaklu~ok

Postapuvaweto po àlbi e te{ka rabota, no e vo porast i za organizaciite vo javniot i za organizciite vo privatniot sektor. Iako ne moè da se definira grupa pravila {to }e gi ispolni potrebite i barawata na sekoja oddelna organizacija, ovoj napis dava razmisluvawa {to sekoja organizacija mora da razgleda koga gi kontrolira ili postavuva mehanizmite za àlbi i pomo{.

204

Poglavje 15

MEHANIZMI ZA @ALBI I NADOMEST VO JAVNIOT SEKTOR

Komentar na napisot od Elizabeth Filkin

od

Michel Le Clainche

Bi sakal da po~nam zablagodaruvaj}i i na Elizabeth Filkin za jasnosta na nejziniot napis {to gi istaknuva aspektite na vrskite me|u javniot sektor i javnosta, {to e ~esto zapostavena vo odnos na àlbite.

Elizabeth Filkin istaknuva deka kvalitetot na procesirawe na àlbite e vaèn element za kvalitetot na servisot {to go realizira organizacijata i deka toj moè da pomogne pri podobruvawe na raboteweto na site nivoa od ovaa oblast.

Taa ja razgleduva va`nosta na procesirawe na àlbite vo javniot sektor, principite na mehanizmite za procesirawe na àlbite i vlijanijata {to se odnesuvaat na organizacijata.

Moite komentari }e se temelat vrz iskustvoto {to go sobrav vo Francija kako pretsedava~ na ARAP, asocijacija na dràvni slu`benici i korisnici vospostavena za podobruvawe na relaciite me|u dràvnite slu`benici i javnosta,1 porane{en oddel na francuskiot pravobranitel. Op{ti razgleduvawa

Neophodna e definicija na terminot "àlba".

• àlbi se podnesuvaat od korisnici ("korisnici" ako javniot servis e vo konkurentniot sektor, ili "gra|ani" ako javniot servis e monopol i obezbeduva sloboden administrativen servis),

• àlbata e kritika na realiziraniot servis (se àlat edinstveno lu|e koi se nezadovolni),

• taa se pravi vo o~ekuvawe na izvesen nadomest (nova odluka, koregirawe na prethodnata odluka i sli~no) i pokrenuva diskusija, duri i rasprava so servisot.

@albata e spontana inicijativa od nezadovolen korisnik.

Taa se razlikuva od drugi formi na izrazuvawe na korisnicite, kako {to e pi{ana prepiska ({to vklu~uva pisma na zadovolstvo i barawa za informacii) ili odgovor na inicijativite na servisot, na primer vra}awe na formi, pra{alnici i sli~no.

205

@albata moè da se primi mnogu razli~no vo zavisnost od toa dali se razgleduva od strana na podnositelot ili servisot. Korisnikot go kritikuva servisot i bara ne{to od nego. Sprotivno, servisot ja tretira àlbata kako neprilika i kako osuda na ne{to i zatoa mora da reagira.

Od gledna to~ka na servisot àlbite se nepriliki. Naj~esto javnite servisi taka gledaat na àlbite.

@albite ne se potiknuvani od javnite servisi; tie po~esto se procesirani od specijalizirani oddeli ~ie rabotewe se procenuva spored nivnata sposobnost da go reduciraat nivoto na nezadovolsvo so najmala mo`na cena. Se o~ekuva servisot za àlbi da reagira najbrgu {to moè (imaj}i predvid deka javniot servis saka da se posveti na procesiraweto na àlbite), da bide qubezen i vnimatelen.

Analizite na sodrìnata na odgovorite na àlbite pokaùvaat deka ovie servisi se ve{ti pri odgovarawe so op{ti termini i ne i davaat podloga na àlbata, vnimavaat da ne go potvrdat misleweto deka sporniot subjekt ja napravil gre{kata.2 Toa e voobi~aenoto, iako karikirano, gledawe na àlbite.

Zaslugata na pristapot na Elizabeth Filkin e {to pokaùva deka àlbite moàt da bidat i pridobivka za javnite servisi. Dokolku pojdeme podaleku od perspektivata na individualnite relacii, àlbite moàt da bidat korisen izvor na informacii za na~inot na koj servisot navistina raboti. Da go iskoristam izrazot na ARAP, àlbite se "{ansa" za administracijata.3

Vo taa smisla se soglasuvam so Elizabeth Filkin deka e nesoodvetno da se ima definicija za àlbi {to e premnogu tesna. Osobeno, vo Francija e ~est slu~aj, bi bilo nesoodvetno àlbite da se tretiraat edinstveno kako prv ~ekor na procedurata na rasprava. Toa bi se slu~ilo dokolku se potceni va`nosta na barawata na korisnicite, namesto negovite odluki; vtoro potenciraweto na procedurite za rasprava moàt da rezultiraat vo nadminuvawe na zakonot {to ponekoga{ ima ne~esni posledici.

Va`no e da postoi pogolemo razbirawe za àlbite i tie da se analiziraat koristej}i tehniki zasnovani na karakteristi~ni situacii. Spored moe mislewe, celata dobiena po{ta moè da bide korisno analizirana. Smetam deka razgleduvaweto i sporeduvaweto na karakteristi~nite situacii bi bilo mnogu korisno i bi ovozmoìlo po{tata da se analizira sistematizirano. So koristewe kompjuteri moàt da se dobijat sigurni informacii. Na primer, vo kancelarijata na francuskiot pravobranitel se obidovme da klasificirame razli~ni tipovi "neprikladno rabotewe", kako {to e, odbivawe da se obezbedat informacii, nedostatok na motivacija, nekonzistentnost me|u servisite, premnogu striktna interpretacija na

206

pravilata, "dupki" vo zakonot, prekr{uvawa pri raboteweto od odelni vraboteni i drugo.4

Vakvata rabota e interesna edinstveno dokolku se temeli vrz relevantni podatoci. Toa ne treba da bide iscrpuva~ko, no osnovno e da se ima dovolen broj primeroci od informacii (na primer, korisno e primerocite da ne se ograni~at na centralnata uprava i da se obezbedat primeroci od nekolku decentralizirani servisi). Treba da se primeni striktna procedura za selekcija.

Vo interpretiraweto na rezultatite golemo vnimanie treba da se posveti na faktot deka àlbite moàt da dadat iskrivena slika na raboteweto (zatoa {to samo nezadovolnite korisnici se àlat, na primer, so obra}awe do vlasta i sli~no). Vo taa smisla se soglasuvam so analizite na Elizabeth Filkin za pri~inite za porastot na brojot na podnositelite na àlbi, {to se slu~i na site nivoa vo Francija (korisnicite se posvesni za svoite prava i znaat deka àlbite se procesiraat pocelosno otkolku porano). Isto taka, se soglasuvam so nejzinoto objasnuvawe zo{to mnogu lu|e odlu~uvaat da ne se àlat (tie veruvaat deka se mali {ansite nivnata àlba da bide korisna vo odnos na naporot {to go pravat za nejzino podnesuvawe). Principi na dobar sistem na àlbi

Mislam deka site nie se soglasuvame so principite dadeni od Elizabeth Filkin, {to bea izvedeni od slu`bata za kontrola na javnite sistemi na àlbi (Task Force) vo Velika Britanija. Bi sakala da znam dali vakov sistematski pristap bil usvoen i vo drugi zemji. "Deklaracijata za korisnici na javnite servisi", prifatena od francuskata vlada vo 1992 godina be{e so mnogu pomal obem. Sepak slednite principi od taa deklaracija moàt da bidat spomenati:

Site gra|ani moàt da ja osporat odlukata {to gi zagriùva, da podnesat àlba i barawe odlukata da bide koregirana. Tie moàt da apeliraat do javniot servis, do nezavisnite institucii postaveni za procesirawe àlbi ili do sudovite dokolku ne dobile zadovolitelen odgovor.

(...) Javnite servisi moraat da bidat sposobni da gi prepoznaat svoite gre{ki, da gi koregiraat najbrgu {to moàt i od niv da gi izvedat site potrebni zaklu~oci, vo smisla na kompenzirawe na korisnicite i regulirawe i organizacija na servisot. (Deklaracija za javni servisi izdadena od dràven

Minister, Minister za gra|anski servisi i modernizacija na

207

administracijata, na 18 mart 1991 godina)

Elizabeth Filkin razlikuva tri kategorii principi: {to se odnesuvaat na dostapnosta na sistemot na àlbi do korisnicite, {to se povrzani so procesirawe na edine~nite àlbi i tie {to se griàt za koristeweto na informaciite od àlbite.

Vo odnos na prvata kategorija, sistemot na àlbi mora da ostane dostapen kolku {to e mo`no. No, sistemot na àlbi mora da ostane vtorostepen vo odnos na normalniot mehanizam na dijalog me|u servisot i korisnikot.

Na primer, za site prezemeni odluki mora da bidat dadeni jasni i kompletni pri~ini (francuski zakon od 11 juli 1979 godina). Ms. Filkin spomenuva druga praksa {to e nova vo Francija, postavuvawe standrdi na servisot {to im se poznati i na korisnicite i na sekoj vraboten. Electricite de France (EDF), {totuku objavi opredelbi "za garancija za servisot", na primer, obvrska za otstranuvawe na defektite za ~etiri ~asa, opredelba za odgovor na pismata vo rok od osum dena i opredelba za raboteweto (prezema obvrska da plati 150 franci bilo ako koja od osumtte opredelbi za servisot ne e ispolneta).

Sprotivno na stravuvawata, ovaa informacija glavno e kreirana da gi namali àlbite so podobruvawe na slikata za servisot, so sozdavawe klima na doverba i so jasno istaknuvawe na pravata i obvrskite na site strani.

Ponatamu, za da se namali brojot na àlbite mora da postojat mehanizmi za ednostaven i direkten dijalog; vo nekoi slu~ai toa naloùva reorganizacija na uslugite za prifa}awe na àlbite. Razvojot na telefonijata i interaktivnite telofonski uslugi (besplatni telefonski javuvawa, sovetuvawe, àlbi, pra{awa i odgovori) nedvojbeno }e go namali brojot na àlbite. Vo Francija be{e sproveden eksperiment so generalniot servis nare~en "36-15 Va{ite prava". Ministerstvata razvivaat specijalizirani uslugi, na primer, za mal iznos sekoj od 20-te milioni korisnici na Minitel servisot moè da dobie pristap do dano~nata regulativa i da gi proveri svoite dano~ni barawa od doma, preku 36-15 Finansii.

Dokolku dijalogot ne uspee, klu~ni se sistemite za procesirawe àlbi zasnovani vrz principite navedeni kaj Ms. Filkin. Nema potreba da se navra}am na va`nosta, brzinata, doverlivosta i kvalitetot na istragata na àlbata i soodvetniot odgovor. Potrebni se mehanizmi na vrvot od sistemot za sogleduvawe na na~inot na raboteweto i potrebno e uveruvawe deka toj e konzistenten i ~esen. Na primer, sudovite se neophodni da go istaknat zakonskiot aspekt na àlbata, a pravobranitelot da ja proveri ~esnosta. No vakvite sistemi se relativno centralizirani i neprakti~ni, zasolnuvaweto vo niv treba da ostane isklu~ok.

208

Vnatre{nite i posrednite sistemi za procesirawe na àlbite kako {to se posrednite vlasti i odbori za apel, potrebni se da go olesnat pristapot na korisnicite, da procesiraat najgolem broj mo`ni slu~ai, da gi filtriraat àlbite i da gi obrabotuvaat slu~aite na pogolema ne~esnost.

Ms. Filkin, sosema pravilno, insistira na potrebata od sobirawe informacii za àlbite. Pravobranitelot, pokraj drugite tela, ima golema uloga vo ova. Smetam deka odli~en na~in za obezbeduvawe povratni informacii do upravata na servisite e : sistematski analizi na primena po{ta; prou~uvawe na izve{taite za aktivnostite na servisite za àlbi od komisija {to vklu~uva pretstavnici od korisnicite; izve{tai {to sodràt predlozi od vraboteni {to gi procesiraat àlbite. Vlijanie na podobrenoto procesirawe na àlbite vrz servisite vo celina

]e dodadam samo ne{to na komentarite na Ms. Filkin. To~no e deka efektiven sistem na àlbi podrazbira kultura na doverba, kako nadvore{na (korisnicite treba da bidat vo mo`nost da gi iskaàt svoite àlbi bez strav od natamo{na diskriminacija), taka i vnatre{na (vrabotenite treba da bidat vo mo`nost celosno da gi informiraat korisnicite za nivnoto pravo za àlbi bez strav od blamaà za posledicite). Edna od temite za modernizacija na javnite servisi vo Francija e potrebata od zamenuvawe na poniznite àlbi so proceduri so ~uvstvo na zgolemena odgovornost (cirkularno pismo od premierot od 23 fevruari 1989 godina. Vidi isto taka izve{taj od 10-ta sednica na komisijata za efikasnost na upravata 1990 godina).

Sistemot ne go naglasuva pra{aweto za efektiven nadomest pokrenat od Ms. Filkin. Tradicionalno javnite servisi vo Francija ne se raspoloèni za izvinuvawe ili obezbeduvawe kompenzacii. Sepak mo`nosta za nadomest e osnoven element za doverlivost na sistemot. Javniot transport se obvrzuva na izvinuvawe vo slu~aj na nesre}a ili {trajk. Na primer, SNCF, vo slu~aj koga vozot docni, obezbeduva potvrda {to moè da se pokaè na rabotodavecot, vo u~ili{te i sli~no. RATP i SNCF bea instruirani od Ministerstvo za transport da nadomestat del od mese~nite tro{oci poradi nekoristewe na èleznicata vo denovite na zimskiot {trajk vo 1989 godina.

Ms. Filkin isto taka istaknuva deka sistemot treba da bide platen i deka se potrebni podobri analizi za vistinskite tro{oci za procesirawe na àlbite. Od gledna to~ka i na servisot i na korisnicite e potrebna analiza za cena/performansi na podobruvawata {to proizleguvaat od dobar sistem na àlbi. Toa ne e lesno, {to se gleda

209

od razli~nite studii za cenata na sproveduvawe formalnosti5 kako i od te{kotiite pri sproveduvawe na studija za vlijanija na novite regulativi6.

Imaj}i ja predvid razlikata me|u javniot i privatniot sektor, {to spored mene e mnogu realna, sosema se soglasuvam so ideata na Ms. Filkin, deka vo site golemi organizacii kvalitetot na procesirawe na àlbite ima zna~ajna uloga za zadovoluvawe na korisnicite.

Javnite servisi {to obezbeduvaat individualni uslugi na konkurentniot pazar treba da gi procesiraat àlbite na korisnicite na poefikasen na~in. Vo teorijata, ako korisnicite ne se zadovolni moàt da koristat razli~en servis. Nezadovolen korisnik, koj ja iskaùva svojata àlba, }e ima pogolemo vlijanie otkolku korisnik koj veli deka e zadovolen so koristewe odreden servis7. Sepak vo Francija postoi ra{irena tradicija na potcenuvawe na àlbite, bilo vo glavnite upravni oddeli ({to gi tretiraat àlbite seriozno edinstveno dokolku dostignale stepen na rasprava) bilo vo javnite servisi povrzani so korisnicite (SNCF, RATP, Po{ta i telekomunikacii i sli~no). Zabeleàn e napredok vo upravnite oddeli (analiza po slu~aen izbor na po{ta pristignata vo nekolku ministerstva) i vo industriskite i komercijalni javni servisi (EDF i drugi).

Vo praksa, va`nosta dadena na obezbeduvawe informacii za sistemot na àlbi, procesirawe na àlbite i koristewe informacii za àlbite, zavisi od opredelbata na servisot za zadovoluvawe na korisnicite. Ovaa opredelba e va`na za tradicionalnata administracija {to saka da ja temeli svojata legitimnost vrz kvalitetot na servisite, a neva`na vo javnite servisi {to ne ja razbrale potrebata od zadovoluvawe na korisnikot. Podobruvawe na kvalitetot na sistemot na àlbi e edna od komponentite od marketin{kiot pristap za podobruvawe na servisot preku pribirawe mislewa od korisnicite. Iako sposobnosta za procesirawe na àlbite i voveduvawe organizaciski reformi zna~ajno se razlikuva vo zavisnost od tipot na àlbata i opredeleniot servis (upravnite oddeli, javni servisi, javni tela vo konkurentniot sektor), ednakvo va`na mi izgleda potrebata da se slu{aat i tie na koi im e namenet servisot.

***

Da sumiram, sakam da go povtoram moeto celosno soglasuvawe so komentarite na Ms. Filkin. Se obidov da pokaàm deka taa postavuva ideal, nasoka {to treba da ja sledime, namesto da razmenuvame iskustva.

Vovedov i nekolku novi temi kako {to e tehnikata na analiza na po{ta, koristewe moderna tehnologija, ulogata na pravobranitelot i va`nosta na marketin{kiot pristap. Veruvam deka za site nas }e bide korisno da imame

210

informacii za sli~ni iskustva na drugite subjekti od ovaa oblast {to se odnesuvaat na:

• porast na brojot àlbi; • podobruvawa vo sistemot na procesirawe àlbi; • vrska me|u procesiraweto na àlbite i kvalitetot

na servisot; • principi na dobar sistem za procesirawe àlbi od

gledna to~ka na korisnicite; • principi na dobar sistem za procesirawe àlbi od

gledna to~ka na servisot; • metodologii za procesirawe na àlbite; • barawa do dadeniot servis...

BELE[KA

1. L'association pour l'Amélioration des Rapports entre l'Administration et le Public (ARAP), 38, rue Liancourt, 75014 PARIS tel.45 38 94 49

2. See for example the study by Annie BORZEIX, Sophie FISHER, Michéle de FORNEL and Michele LACOSTE. Letters of complaint (RATP; Departmental Directorate for Public Infrastructure, Médiatuer) to the Ministry of Public Infrastructure - July 1992. See also: Complaints: handling and procedures, Seminar on Public Sector Service Relations, Volume 1 - Urban Perspectives - RATP-DRI (1989-1995)

3. See "Complaints: Reception, handling and explanation" - ARAP workshop, 26 November 1997 and "Compalnts - an opportunity for the administration" - ARAP Newsletter No.6 - August 1980; "The Médiateur and US" - ARAP News Letter No.21 - April 1987.

4. See report of the Mdiateur to the President, 1986. 5. Study by the Audit Office of the cost-benefits of public services, 1991. 6. Report of the Commission on the simplification of formalities. 7. See Ph BLOCH and J.C. HABABOU, Service compris, Marabout.

211

Poglavje 16

(VNATRE[NI) RELACII VO UPRAVATA I INICIJATIVI ZA PODOBRUVAWE NA KVALITETOT NA USLUGITE

od

Klaus H. Goetz and Helen Z. Margetts

Vo ova poglavje se zboruva za povrzanosta na relaciite vo upravata i inicijativite za podobruvawe na kvalitetot na uslugite (SQIs) vo OECD zemjite. Fokusiraj}i se na institucionalnata postavenost vo koja se javuvaat inicijativite, izve{tajot razlikuva ~etiri glavni tipovi standardi na uslugi:

i. Samonametlivi ii. Naloèni ili dogovoreni od vladata (me|u vlada

/uprava) iii. Naloèni ili dogovoreni me|u agencii iv. Standardi na relacii javna upravna / privatni

realizatori

Site ~etiri tipovi se koristat na centralno, regionalno i lokalno nivo na uprava, no oblicite se razlikuvaat vo prirodata na upravniot sistem. Taka relaciite vo upravata vospostavuvaat va`ni parametri za obemot, sodrìnata i efektivnosta na inicijativite za kvalitetot na uslugite (SQI). Tie, isto taka, vlijaat vrz {iro~inata do koja gra|anite se vklu~eni vo nivnata definicija i sproveduvawe. Sprotivno, SQI imaat potencijal da gi premodeliraat intervladinite relacii. Toa e slu~aj osobeno koga standardite se koristat od visoko nivo na vlast za da go dopolnat tradicionalnoto "vlez i procesno orientirano" upravuvawe i kontrolnite mehanizmi. Vo isto vreme, SQI osobeno ja predefiniraat ulogata na institucionalnite igra~i vo "intervladinata igra", so potencijalno visoki implikacii vrz relativnata pozicija i vlijanieto me|u centralni, regionalni i lokalni upravi.

Relacii vo upravata i inicijativi za podobruvawe na kvalitetot na uslugite: Podgotovka na terenot

Vo komparativnata studija za relaciite vo upravata, stepenot na avtonomija i samostojnosta (diskrecija) na podvladinite institucii, osobeno lokalnata uprava, nasproti nacionalnite vlasti, tradicionalno za najva`na karakteristika se smeta{e taa {to gi razlikuva razli~nite nacionalni sistemi. Klu~nite dimenzii {to se zemaat predvid se:

• Procenka na buxetot (kontrola na prihodi i tro{oci)

212

• Zemawe predvid politika, vklu~uvaj}i gi odlukite za obezbeduvawe na uslugite (kontrola na formulirawe i iplementirawe na politikata)

• Organizaciski aspekti (kontrola na organizaciski resursi, kako {to e personalot)

Kako i da e, avtonomijata i samostojnosta formiraat samo edna dimenzija na analizata na spogodbite vo upravata. So ista va`nost se i strukturata, procedurite i sodrìnata na sorabotkata vo upravata, koordinacijata i aktivniot pridones. Takvo fokusirawe vrz zaemnoto vlijanie me|u nivoata na upravata osobeno e produktivno vo politi~ko administrativnite sistemi vo koi javnite uslugi vo golema merka se rezultat na vladina zaedni~ka akcija na pole na planirawe, odlu~uvawe, finansii i realizacija na uslugata.

Najmalku u{te eden element mora da bide dodaden vo analizata na sistemite na upravata tamu kade {to postoi izbrano nivo na sredna ili regionalna uprava. Tradicionalno, razgrani~uvaweto me|u unitarnite i federalnite dràvi be{e od odlu~uva~ka va`nost vo ovoj kontekst, no vo pogled na zna~ajnite ~ekori kon regionalizacija ili decentralizacija na brojni OECD zemji (Sharpe 1993; Norton 1994), samata taa razlika stanuva bezpolezna. Taka, tradicionalnite OECD federacii (Avstralija, Avstrija, Kanada, Germanija, [vajcarija i USA) bea povrzani so mno{tvo zemji (pr. Belgija, Francija, Italija i [panija) vo koi izbranite regionalni vladi / upravi ja ostvaruvaa centralnata fukcionalna i politi~ka uloga. Klu~na implikacija na porastot na posrednata uprava e deka taa te`nee da ja za{titi lokalnata vlast od direktnite intervencii na centralnata vlast. Kako rezultat na toa, vo politi~ki decentraliziranite sistemi }e bide ograni~en obemot na centralno naloènite SQI.

Iako zakonskite-institucionalnite osnovi se o~igledno klu~ni opredelbi vo funkcioniraweto na sistemot na upravata, tie ne ja kaùvaat celata prikazna. Dali relaciite me|u centralnata, regionalna ili lokalna vlast te`neat da bidat karakterizirani so kooperativno ili antagonisti~ko odnesuvawe, ~esto, pomalku e pra{awe na formalnite pravila, otkolku na istoriskoto nasledstvo i politi~kite uslovi. Na primer, vo zemjite kade {to nacionalnite opozicioni partii se silno zastapeni vo podnacionalnata uprava, konfliktite me|u upravite ~esto se pod silno vlijanie na partiski politi~ki motivi. Verojatno, u{te pova`no, formalnite pravila {to gi upravuvaat relaciite me|u upravite, vo praksa se regularno dopolneti i ~esto pati zameneti so neformalni naviki i konvencii. Taka, istraùvaweto na upravniot sistem prvenstveno vrz osnova na zakonski-institucionalni faktori, neophodno proizveduva samo

213

delumna slika. Za tekovnava diskusija toa zna~i deka na{ata procenka na vrskite me|u formalno definiranite tipovi na intervladini sistemi i SQI mora da ostane rezervirana: jaka centralizacija na mo}tta moè da bide ublaèna od kulturata na sorabotkata vo vladata, a i prividno decentraliziranata institucionalna ramka moè da bide kombinirana so kulturata na centralnata standardizacija. Na krajot, poèlno e da se ima predvid deka relaciite vo upravata ne moàt da bidat celosno razbrani vo izolacija od po{irokite politi~ki, vladini i administrativni sistemi vo koi tie se smesteni. Na{ite propozicii {to se odnesuvaat na vladinata dimenzija na SQI treba da bidat ~itani vo ova svetlo.

Tabela 10. Varijacii vo standardite za kvalitetot na servisite

Institucionalna postavenost

Rang na beneficii od SQI

Glavna motivacija

Samonametnati (Se nao|aat na site nivoa na uprava)

Nadvore{en korisnik: gra|anite Nadvore{en korisnik: dr.javni institucii Institucijata koja naloùva SQI

Uverenie za kvalitet, zadovolstvo na gra|anite Podobruvawe na organizacionite relacii Efikasnost na koristewe resursi

Naloèni ili dogovoreni od vladata (vertikalno naloùvawe) (Prete`no vo podnacionalnata uprava)

Nadvore{en korisnik: gra|anite Nadvore{en korisnik: dr.javni institucii Nadvore{en korisnik: naloènoto nivo na uprava

Uverenie za kvalitet, zadovolstvo na gra|anite

Podobruvawe na organizacionite

relacii Za povisokite nivoa: zadrùvawe kontrola nasproti politi~kata decentralizacija; upravuvawe, vodewe

Za poniskite nivoa: dobivawe pristap do resursi na centarot

Naloèni ili dogovoreni me|u agencii (horizontalno naloùvawe) (Se nao|aat na site nivoa na uprava)

Nadvore{en korisnik: gra|anite Nadvore{en korisnik: dr.javni institucii Nadvore{en korisnik: naloènata agencija

Uverenie za kvalitet, zadovolstvo na gra|anite Podobruvawe na organizacionite relacii, uverenie za kvalitet Zadrùvawe kontrola nasproti izvr{nata desegregacija; upravuvawe, vodewe

Vo relacii javna upravna / privatni realizatori

Nadvore{en korisnik: gra|anite Nadvore{en

Uverenie za kvalitet, zadovolstvo na gra|anite Regulirawe na

214

(relacija na "obraten korisnik")

(Se nao|aat na site nivoa na uprava)

korisnik: javna uprava

dogovorni odnosi

Izvor: OECD

Vo kontekst na analizata na SQI i relaciite vo upravata, institucionalnata postavenost vo koja SQI se pojavuvaat ne e od osobeno zna~ewe. Vakvoto gledawe obezbeduva ~etiri najva`ni tipovi standardi:

i. Samo-nametnati standardi: javniot sektor vospostavuva ramka za standard i voedno o~ekuva sledewe, nadzor na standardot; toa moè da vklu~i golem broj institucii {to treba da se soglasat na zaedni~ki standard (na pr. konzorcium na lokalna uprava)

ii. Standardi naloèni ili dogovoreni od vladata: edno nivo vo upravata definira standardi {to }e bidat sledeni od drugo. Vo bezmalku site slu~ai, toa zna~i deka povisokoto nivo na uprava (nacionalna ili regionalna vlada) postavuva standardi {to treba da bidat po~ituvani od poniskoto nivo na uprava (regionalna ili lokalna), pri {to mnogu retko podnacionalnata vlast nametnuva inicijativa na institucija na povisoko nivo.

iii. Standardi naloèni ili dogovoreni me|u agencii: edna institucija od javniot sektor postavuva standardi za da bidat po~ituvani od druga, pri {to dvete pripa|aat na isto nivo na uprava

iv. Standardi na relacii javna uprava/privatni realizatori: institucija od javniot sektor definira standardi za kvalitet za da bidat po~ituvani od u~esnici vo privatniot sektor koi se vklu~eni vo realizacija na javnite uslugi. Toa e relacija na "obraten korisnik", kade agencijata od javniot sektor e "korisnik" - korisnik na realizatorot od privatniot sektor.

êtirite tipovi, nivnite glavni prednosti i najva`nite motivi za nivno usvojuvawe se sumirani vo Tabela 10.

Razlikata me|u ovie ~etiri tipovi standardi se pokaùva kako kriti~na od dva aspekta. Prvo, vo zavisnost od prirodata na upravniot sistem, nekoi tipovi standardi }e se pojavuvaat po~esto od drugite. Toa zna~i deka upravniot sistem kreira mo`nosti i se odnesuva kako ograni~uva~ za kreatorite na politikata vo formulirawe i implementirawe na inicijativite za podobruvawe na kvalitetot na uslugite. Na primer, politi~kata decentralizacija, osobeno ako taa vklu~uva visok stepen

215

podnacionalna kontrola nad resursite {to ja kreiraat politikata, e nakloneta kon samonametnati standardi na regionalni i lokalni nivoa. Vtoro, za vreme na poslednata dekada samo - nametnatite standardi, naloènite /dogovoreni me|u agencii i standardite vo relacii javna upravna / privatni realizatori, drasti~no dobija na va`nost vo brojni OECD zemji. Kako {to tie se pove}e se {irat, nivnoto direktno vlijanie vo relaciite vo upravata dobiva raste~ko vnimanie. Samo - nametnati standardi

Motivite na edna agencija samata da si nametne standardi za kvalitet vklu~uva zgolemuvawe na zadovolstvoto na gra|anite, olesnuvawe na organizacionite relacii i dostignuvawe efikasnost vo rasporeduvaweto na resursite. Na primer, da se obezbedi potencijalen politi~ki benefit od raste~koto zadovolstvo na gra|anite so obezbeduvawe lokalni servisi. Potrebata za efektivna koordinacija vo organizacijata, sorabotka i pridones vo realizacija na javnite uslugi/ servisi isto taka se odnesuva kako pottik za instituciite kon samo-nametnatite standardi kako formalen ili neformalen preduslov za u~estvo. Primer za ova e soglasnost za rezultatite niz pove}e nivoa na servisi me|u lokalnite vlasti, bolnicite i zdravstvenite centri vo Danska. Kone~no, i moèbi najva`no, politi~koto i izvr{noto rakovodstvo vo javnite institucii moè da koristi samonametnati standardi kako potencijalno efektivno sredstvo za upravuvawe so organizacijata. Vo [vedska, na primer, lokalnite vlasti dobrovolno koristat procenki za da ja kontroliraat svojata efikasnost i relativnoto nivo na obezbedenata usluga vo odnos na drugite vlasti.

Samonametnatite standardi naj~esto se sre}avaat vo onie zemji kade podnacionalnata uprava uìva visok stepen na kontrola nad klu~nite politi~ki resursi, osobeno finansii, personal i organizacija. Tamu kade {to toa ne e slu~aj, regionalnite i lokalnite vlasti }e bidat nere{itelni kon usvojuvaweto na povrzani standardi, bidejki odlukite na nacionalno nivo moàt lesno da gi li{at od sredstvata neophodni za nivnata realizacija. Upravnite sistemi {to dozvoluvaat zna~ajna podnacionalna samostojnost, isto taka obezbeduvaat relativno popovolna okolina za standardi {to se orientirani kon gra|anite i se definirani so u~estvo na gra|anite. Kolku pogolema politi~ka samostojnost uìvaat podnacionalnite upravi, tolku e pogolem opfatot {to go imaat vrz u~estvoto na gra|anite vo definirawe i sproveduvawe na standardite, a i pove}e gra|ani svoeto u~estvo vo niv }e go gledaat kako svoja prednost.

Kako i da e, ovaa procenka samo gi pokaùva generalnite trendovi, a moàt da se najdat i brojni primeri. Germanskata "Lander" i lokalni upravi, na primer, uìvaat relativno visok stepen na kontrola nad

216

resursite, iako do sega bea retki gra|anski orientiranite SQI (Grunow, 1991). Natamu, tamu kade {to moàt da se najdat gra|anski orientiranite samo nametnati standardi, u~estvoto na gra|anite vo nivnoto sproveduvawe te`nee da bide po{iroko otkolku direktnoto vklu~uvawe vo nivnoto definirawe. Glavnite mehanizmi niz koi gra|anite moàt aktivno da u~estvuvaat vo sproveduvaweto se izborite i raste~kiot pazar za izbor na ponudeni servisi. Na primer, gra|anite se slobodni da izbiraat u~ili{ta preku lokalnite vlasti vo [vedska i se veruva deka ova }e gi podobri performansite.

Vo definirawe na standardite ili nivoto na usluga {to }e se ponudi, nie nao|ame mehanizmi {to se rangiraat spored istraùvawata na misleweto na korisnicite (na pr. poglavje 6) se do aktivno u~estvo vo lokalni sredbi. Vo vrska so toa, inicijativite naso~eni kon politi~ka decentralizacija do nivo na sosedstvo, a imaat raste~ka uloga vo brojni OECD zemji, se od osobeno zna~ewe bidejki otvoraat mo`nosti za pogolemo direktno vklu~uvawe na gra|anite. Toa e ilustrirano so kreirawe izborni tela na ìteli koi ja pridruùvaat decentralizacijata na odgovornostite na uslugite do nivo na sosedstvo vo brojni lokalni upravi vo Anglija, davajki im na pogolem broj ìteli institucionaliziran pristap do procesot na definirawe na standardite. Svedo~ewata sugeriraat deka gra|anskata vklu~enost vo SQI e kumulativen proces. Vo Danska, lokalniot interes za Standardite za javnite servisi e pogolem tamu kade {to korisnicite ve}e iskusile nekoi drugi sredstva na u~estvo, na primer preku tabli za korisnici vo u~ili{tata i gradinkite i pri izbor na korisnikot vo socijalnata grià i srednite u~ili{ta (Poglavje 8). Standardi naloèni ili dogovoreni od vladata

Vo analiti~ka smisla, standardite naloèni od edno za drugo nivo na uprava formiraat podkategorija na me|u-agenciski definirani standardi (vidi podolu), no ima smisol da se razgleduvaat izdvoeno. Prvo, silata zad standardite naloèni od vladata e razli~na. Vtoro, nivnoto vlijnie na upravniot sistem teì da bide podirektno i poopfatno. Na kraj, nivnite politi~ki vlijanija se, vo celost, podlaboki.

Standardite naloèni od vladata poteknuvaat od brojni izvori. Vo najgolem broj slu~ai tie gi vklu~uvaat slednite opredelbi:

• da se zgolemi zadovolstvoto na gra|anite • da se opfatat problemi od organizacionite relacii • osobeno vo slu~aj na naloènite standardi, da se

zadrì politi~ka kontrola

217

• da se zadrì upravuva~ki i vode~ki kapacitet na centralnata (ili regionalna) uprava vo situacija na politi~ka decentralizacija, i

• osobeno vo slu~aj na dogovorenite standardi, da se pottikne podnacionalnata uprava da koristi standardi za kvalitet odobreni od vladata kako sredstvo za dobivawe dopolnitelni finansiski resursi od centralnata vlast za obezbeduvawe uslugi

Vo praksa, ~esto, motivite }e bidat isprepleteni, kako {to standardite moàt da bidat naloèni ili usoglaseni imajki na um brojni opredelbi.

Prvo da go razgledame slu~ajot na naloùvawe od vladata. Na prv pogled moè da izgleda iznenaduva~ki toa deka zna~eweto na standardite naloèni od vladata treba{e da se zgolemi vo izminatava dekada. Po se, regionalnite izbrani vladi vo OECD zemjite te`neeja da stanat posilni (Poglavje1) i brojni neodamne{ni sporedbeni istraùvawa jasno ukaùvaat na nivnata raste~ka sila (so VB kako zabele`liv isklu~ok) (Batley and Stoker, 1991; Hesse and Sharpe, 1991). Moèbi paradoksalno vo eden del, ovoj trend na politi~ka decentralizacija go ohrabruva postavuvaweto na vladinite standardi. Politi~kata decentralizacija, tipi~no, vlijae povisokoto nivo na uprava da gubi del od svojata kontrola nad vlezot na javnite uslugi (osobeno finansii) i, isto taka, da e pomalku sposobno da gi kontrolira svoite korisnici. Vo vakva situacija, izlezno orientiranite standardi za kvalitet moàt da bidat upotrebeni kako obid da se kompenzira zagubata na vleznite i procesno orientiranite kontrolni mehanizmi. I kako dopolnuvawe na stavot deka nametnatite standardi se orientirani kon gra|anite, podnacionalnite nivoa }e naidat na te{kotija da soberat efektivna politi~ka opozicija nasproti vakvite "bliski do gra|aninot" intervencii.

Faktot deka naloùvaweto zazema svoe mesto, samo po sebe ne ni kaùva mnogu za negovoto vlijanie vo upravniot sistem. Do stepen do koj toa obezbeduva dopolnitelni instrumenti za kontrola, upravuvawe i vodewe, moè da se smeta kako izvr{itel na centralizacijata; no tamu kade {to barawata od naloèniot kvalitet na servisite pove}e go zamenuvaat, otkolku {to go dopolnuvaat vlezniot i procesno-orientiraniot kontrolen mehanizam, nivniot celokupen efekt moè da se smeta kako decentralizira~ki. U{te pova`no, za da se dobie izdiferencirana slika na vlijanieto na naloènite standardi vo vnatre{nosta na upravata, mora da se zeme predvid procesot na nivna formulacija, nivna sodrìna i stepen na specifi~nost i procedurite za voveduvawe.

218

Voveduvaweto na standardite ne zna~i deka podnacionalnata uprava mora da se isklu~i od u~estvoto vo nivno postavuvawe. Vo Anglija, na primer, centralnite vladini edinici razgovaraa so lokalnite upravi {to dobrovolno implementiraa inicijativi za decentralizacija pred tie da bidat razraboteni vo Gra|anska Deklaracija na kriteriumi, {to potoa stanaa zadolìtelni. Sli~no, va`na e sodrìnata na standardite. Taka, centralen standard ednostavno moè da ja formalizira postojnata praksa na podnacionalno nivo, taka {to e nepotrebna promena. U{te pove}e, specifi~nosta na standardite mnogu varira. Na primer, kolku mnogu idikatori za kvalitet se postavuvaat vo odnos na odreden servis i kolku {iroko ovie parametri se va`ni? Na krajot, procenkata na vlijanieto na standardite vo vladata }e zavisi od sproveduvaweto ili strategiite za implementirawe. Na primer, dali }e se kaznuva i kako nepo~ituvaweto, neusoglasuvaweto? Obezbeduvaweto centralni grantovi za podnacionalnite upravi moè da bide tesno povrzano so presretnuvawe na centralno zadadenite standardi za kvalitet od podnacionalnite upravi. Vo Avstralija, na primer, vo brojni va`ni oblasti se priloèni uslovi {to go definiraat minimalnoto nivo na uslugite za odredeni oblasti vo zaednicata (na pr. finansirawe bolnici, iten pristap do javni bolnici, smestuvawe stari lica).

Zna~i, mo`no e da se konstruira pove}edimenzionalen kontinuitet na standardi naloèni od vladata. Od ednata strana se standardite formulirani so silno podnacionalno u~estvo, fokusirani vrz nekolku klu~ni kriteriumi ostavaj}i dovolno prostor za podnacionalna samostojnost i sprovedeni preku pottiknuvawe ("fleksibilen pristap, od dnoto kon vrvot). Mnogu inicijativi za standardi za kvalitet inicirani od centralnite vladi vo Skandinavskite zemji, bi se vbroile vo ovaa kategorija. Isto taka, edinicite na lokalna uprava vo Nov Zeland se obvrzani da davaat godi{en izve{taj za svoeto rabotewe, no imaat sloboda da izberat svoi lokalni indikatori za raboteweto pod uslov da se sposobni za nezavisna verifikacija. Na drugiot kraj na kontinuitetot se standardite propi{ani od nacionalnata vlada, bez podnacionalno u~estvo, koi {to pokrivaat {irok opseg izlezni indikatori, opredeluvaat precizni celi {to treba da se postignat i voveduvaat te{ki kazni vo slu~aj na neusoglasenost ("strog pristap, od vrvot kon dnoto").

Iako OECD zemjite davaat primer na strogo voveduvawe, izgleda deka centralnite vladi pove}e sakaat primena na SQI so pomali direktivi. Osobeno toa e slu~aj vo upravnite sistemi kade stepenot na vertikalna interakcija e visok. Toa zna~i deka centralnite i podnacionalnite upravi "se vklu~eni vo kompleksni odnosi, vo koi e naglaseno zaemnoto vlijanie" (Stoker, 1991. str 6) i politi~kite i izvr{nite pretstavnici se vklu~eni vo proces na postojana razmena i diskusii. Vo

219

takvi uslovi, centralnata vlada moè da se potpre na {irok rang politi~ki instrumenti za da go ohrabri postavuvaweto na podnacionalnite standardi, bez preorganizirawe na "od vrvot kon dnoto" voveduvawe. Primerite se brojni. Tie vklu~uvaat strategii na priklonetost, kako {to se postavuvawe dobrovolni vodi~i ili obezbeduvawe informacii {to im pomagaat na podnacionalnite upravi vo razvojot i sledeweto na standardite za kvalitet ("sozdavawe klima za SQI"); i upotreba na pozitivni inicijativi, osobeno finansiski nagradi, za ohrabruvawe na {ireweto na SQI. Vakvite strategii ne se potkrepa za preoblikuvawe na relaciite vo vladata, tuku tie i obezbeduvaat na nacionalnata vlada direktno vlijanie. Politi~ki kontroverznata diskusija vo Danska za zapoznavawe so potrebite za deklarirawe na standardi za servisite, pokaùva deka duri i ovie relativno blagi formi na vladini obvrski moàt da provociraat silen otpor od lokalnite vlasti vo zemjite so tradicija na lokalna avtonomija i samostojnost.

Tamu kade {to slabite formi na centralno nametnuvawe moraat da se sretnat so silnoto podnacionalno sprotivstavuvawe, dogovorite vo vladata za specifikacija na standardite na servisite, nudat prifatliva alternativa. Od perspektiva na centralna vlada, tie dozvoluvaat vlijanie nad odredeni aspekti od podnacionalnoto davawe na uslugite, {to inaku bi moèlo da im bide nadvor od dofat. Za podnacionalnite vlasti, dogovorite obezbeduvaat cvrsta osnova za pregovori vo vladata za dodeluvawe javni resursi. Taka, podnacionalnata opredelba da se dostignat odredeni standardi moè da bide ili direktno povrzana so garanciite za centralno finansirawe kako del od dogovorot, ili da se predvidi vo po{irokite finansiski usoglasuvawa. Ovoj oblik na podnacionalen finansiski samointeres moè da odigra uloga vo fleksibilno voveduvawe,"od dolu nagore". Vsu{nost, za podnacionalnite upravi ponekoga{ e prednost vr{eweto pritisok za hierarhisko vospostavuvawe standardi kako sredstvo za uveruvawe na centralnata vlada za opredelbata za odreden lokalen servis.

Dosega, dogovori za kvalitet na servisite, vo vladata se relativno retki, no kako da se zgolemuva nivnoto prakti~no zna~ewe. Slu~ajot na Danska, moè da bide vodi~ za idniot razvoj vo drugite OECD zemji. Danskata vlada, Nacionalnata Pokrainska Asocijacija i gradovite Kopenhagen i Frederiksberg neodamna se soglasija okolu standardite na servisite i obezbeduvawe informacii za servisite vo bolni~kiot sektor. Ovaa soglasnost ja obvrzuva vladata da go zgolemi finansiraweto vo bolnicite, a vo zamena, lokalnite vlasti se soglasija na opredeleni podobruvawa vo obezbeduvaweto na

220

zdravstvenata grià i poop{irno izvestuvawe za indikatorite na kvalitetot i davaweto na uslugite.

Vlijanieto na upravniot sistem nad SQI moè da se sumira vo serija propozicii. Prvo, tamu kade {to subnacionalnata uprava ima relativno visok stepen na avtonomija i samostojnost, opfatot na vladinoto nametnuvawe e ograni~en. Do stepenot koga nacionalnata vlada se vklu~uva vo regionalnite i lokalni standardi za kvalitet, taa naj~esto se potpira na priklonetosta i obezbeduvaweto pozitivni inicijativi. Vtoro, tamu kade {to zaemnoto vlijanie na razli~nite nivoa na upravata e zna~ajno, nametnuvaweto, pak, pove}e e isklu~ok otkolku pravilo, iako nacionalnata vlada saka da igra poaktivna uloga. Kone~no, tamu kade {to podnacionalnata vlada raboti po detalni regulativi so mala samostojnost i kontrola nad porastot na prihodite i tro{ocite, se o~ekuva centralnata vlada da koristi nametnati standardi za servisi kako kontrolen mehanizam.

Nabquduvajki go vlijanieto na SQI vo vladinite dogovori moèbi nivna najva`na posledica e tendencijata na zajaknuvawe i delumno redefinirawe na ulogite na perifernite igra~i "vo vladinata igra". Toa vklu~uva istitucii za zakonsko sledewe i uvid i eksterni edinici za procenka. Vo zakonskiot uvid vo administrativnite aktivnosti i odluki, sudot go razgleduva kvalitetot na servisot isto kako i zakonitosta, na primer servisot za kompenzacija za otkup za substandard. Ovie aktivnosti na sudot ~esto se dopolneti so institicii od tipot na pravobranitel. Na pr. vo [vedska, avtonomni slu`bi/ oddelenija odgovorni za izvr{uvawe na uslugata, se predmet na strog reìm na administrativni zakoni, vklu~uvjki ja i mo}ta na Ombudsmanot. Ovoj trend {to poteknuva od Skandinavskite zemji sega se {iri i vo mnogu OECD zemji. No vo Velika Britanija Gra|anskata Deklaracija ne obezbeduva zakonski prava za poseben kvalitet na servisite i Ministerot zadolèn za nejzino implementirawe e citiran kako veli "dokolku moè da izbegneme vklu~uvawe na premnogu pravnici vo ovie pomo{ni sistemi, osven koga temite se mnogu, mnogu seriozni, tolku podobro." (citirano vo Drewry 1994).

Sli~no, procenkata na javniot sektor stanuva po~uvstvitelna kon temite za kvalitet, so voveduvawe i procenka na kvalitetot se dopolnuva tradicionalniot fokus na zakonodavstvoto i ekonomijata. Vladata na Nov Zeland bara godi{en izve{taj podgotven od site soveti {to, lokalno, imaat odredeno indikatori za raboteweto i pri toa toj da bide revidiran od Generalen procenitel:

Vo prvata godina na noviot sistem, Generalniot procenitel na Nov Zeland gi okfalifikuva site, osven eden sovet, deka principielno imaat izbrano indikatori za raboteweto {to ne bea sposobni za nezavisna verifikacija

221

(Komisija za procenka, 1993, str 13)

Ovaa dopolnitelna uloga na javnite tela za procenka gi navede komentatorite da sugeriraat deka nekoi javni sektori ~uvstvuvaat "eksplozija na procenki" (Power, 1994) pro{iruvajki se na oblasti kade {to procenkata tradicionalno nemala uloga.Zgolemuvaweto na brojot na procedurite za procenka moè da vlijae na okolinata vo koja tie se odvivaat i postoi opasnost konkurentnoto formalizirawe na relaciite vo vladata/upravata da gi izmesti lokalnite doverlivi strukturi. Power (1994) sogleduva dve alternativni scenarija: "oddale~eni, malku doverlivi, merlivi, disciplinirani formi na verifikacija od privatni eksperti" ili "lokalni, visoko doverlivi, kvalitetni, ovozmoèni, vo realno vreme formi na dijalog so okolinata". Toj veli deka edinstveno so pomestuvawe na kontrolnata filozofija kon vtoroto, vladite so pogolemo zadovolstvo bi kreirale kvalitet otkolku istiot da go kontroloraat.

Vklu~enosta na gra|anite vo vladino zadadenite SQI varira spored toa da li standardite se postaveni od gore-kon dolu ili od dolu-kon gore. Iako SQI se voveduvaat na gore-kon dolu na~in, aktivnoto u~estvo na gra|anite vo nivnoto definirawe }e bide minimalno. No centralnata vlada moè da bide predizvikana da ja zadrì samostojnosta na lokalnite vlasti preku gra|anski orientirani mehanizmi za sproveduvawe, kako {to e pro{iruvawe na izborot na gra|anite na pove}e obezbeduva~i na uslugi ili zajaknuvaj}i ja procedurata za àlbi i nadomestoci. Sprotivno na toa, od dolu-kon vrvot pristapot, vo princip e pootvoren za vlez na gra|anite i tie moè da favoriziraat razli~ni tipovi u~estvo, kako komitet od pretstavnici na korisnicite koj {to moè da dava soveti i da ja sledi realizacijata na lokalnata usluga. Servisi naloèni me|u agencii

Vo izminatata dekada glavnata dviè~ka sila, raste~kata prakti~na va`nost na standardite naloèni od edna institucija vo javniot sektor kon druga vo ramki na istata vlada, be{e progresivnoto preoblikuvawe na javniot sektor soglasno preporakite na Noviot Javen Menaxment (NPM), {to se ra{iri vo golem broj OECD zemji (OECD, 1992). Glavnite karakteristiki na NPM se: "vnimanie na profesionalniot menaxment"; eksplicitni standardi i merki za raboteweto; pogolema naglaska na izleznata kontrola; pomestuvawe kon samostojnost na edinicite vo javniot sektor. Pomestuvawe kon pogolem natprevar vo javniot sektor; naglaska kon menaxment od tipot na privatniot sektor i naglaska na pogolema disciplina i {tedewe pri koristewe na resursite (Hood, 1991, str.4f). Dodeka NPM be{e osobeno vlijatelen vo

222

anglo-saksonskiot svet, toj ima golemo vlijanie na razvojot na administracijata vo kontinentalnite evropski dràvi, kade {to lokalnite vladi naj~esto go trasiraat patot (Bennett, 1993). Duri i vo zemjite, kako {to e Germanija, kade {to NPM ne be{e del od administrativnata reforma i agendata za modernizacija vo periodot na 80-tite, sega za nego èstoko se diskutira (Budaus, 1994) i mnogu lokalni vladi po~nuvaat da eksperimentiraat so novite modeli na upravuvawe i kontrola (Reichard, 1994). Sepak NPM agendata ne e identi~na niz OECD zemjite i pretrpe zna~ajni izmeni so tek na vreme. Na primer, evidenten e "vtor bran" na NPM (Margetts and Dunleavy, 1994) izloèn vo amerikanskiot nacionalen izve{taj na rabota i populariziran vo "Reinventing Government", 1992 (inovirawe na vladata). Vtoriot bran se karakterizira so visok stepen na doverba vo vladinite institucii so pomalku kontrola; no se u{te se zna~ajni metodite na "upravuvawe namesto raspravawe".

NPM podrazbira deka tradicionalnite instrumenti za vodewe, upravuvawe i kontrola {to se vlezno i procesno orientirani, stanuvaat progresivno nesoodvetni i pomalku efektivni. Vakvite problemi moàt da bidat zgolemeni so institucionalnoto razedinuvawe i fragmentirawe, {to odnosite vo agencijata gi transformiraat vo odnosi me|u agenciite. Vo vakva situacija, naloènite standardi za kvalitet moàt da obezbedat atraktivna i efektivna zamena, iako nepohodno ograni~ena. Obidot da se kombinira menaxerska decentralizacija so odrùvawe kapaciteti za vodewe, upravuvawe i kontrola vo relaciite me|u agenciite, moè da se zabeleì na site nivoa na upravata.

Drug trend {to gi promovira standardite naloèni me|u agenciite e raste~kata uloga na para-vladini organizacii. Tie gi kombiniraat karakteristikite na javna i privatna institucuija, razlikuvaj}i se po svojot praven status i stepen na javno finansirawe. Tie organizacii "me|u dràvata i pazarot" gi izvr{uvaat funkciite na centralna javna realizacija na servisi vo pove}eto OECD zemji, i izgleda deka nivnata uloga prodolùva da raste (Hood and Schuppert, 1988). Toa postavuva problemi na koordinacija me|u javnite i para-vladinite institucii; {to e osobeno va`no, nivnata voobi~aena centralna uloga vo realizacijata na uslugite podrazbira potreba za efektiven mehanizam na politi~ka kontrola. Se pove}e standardite za servisite se koristat vo razre{uvawe na ovie predizvici za koordinacija i kontrola. Me|utoa para-vladinite organizacii ~esto gi odbivaat obidite da se definira kvalitet za nivnite rezultati. Toa voop{to ne e iznenaduva~ko imaj}i predvid deka kreatorite na politikata moàt da postavat para-vladini organizacii kako sredstvo za premostuvawe na jurisdikcijata (nadle`nosta) od drugite agencii,

223

poniskite nivoa na uprava, duri i od javnite tela za procenka.

Kako nadopolnuvawe na ulogata na upravuva~kiot mehanizam vo poddr{kata na hierarhiskata kontrola, SQI me|u agenciite dobiva forma na "dogovor" me|u agencii; raste potrebata za koordinacija i e od zaemna korist. Razvojot na "fokusirawe kon korisnikot" vo realizacijata na uslugite, dovede do soznanie deka mnogu uslugi opfa}aat aktivnosti na dve ili pove}e organizacii {to realiziraat uslugi. Natamu, spomnatata fragmentacija na javniot sektor ja zgolemuva verojatnosta na pove}e agenciska realizacija na uslugite. Vo Velika Britanija, razvojot na me|u agenciskite deklaracii {to gi specificiraat zaedni~kite standardi po koi agenciite se soglasuvaat da rabotat e predmet na ispituvawe od "Local Government Management Board" (Upravuva~ko Telo za lokalnata uprava) (Beale and Pollitt,1994) i ima nekolku primeri na vakvi deklaracii {to se vo upotreba. Drug primer na ovoj tip inicijativi e pridviùvaweto kon "one-stop shop" (centralni informativni mesta), kade {to to~kite za realizacija na razli~nite uslugi se obedineti na edno mesto. "One stop shop" se testiraat i promoviraat vo lokalnata uprava vo Velika Britanija, Holandija, Skandinavija i Italija. (Poglavje 1)

Da li odredeni dogovorawa vo vladata davaat osoben pridones za standardite naloèni me|u agenciite? Vo princip, silite {to stojat zad {ireweto na vakvite standardi se podednakvo mo}ni na centralno nivo, kako i na regionalni i lokalni nivoa na upravata. Nivniot efekt vrz podnacionalnata uprava }e pide osobeno izrazen vo upravnite sistemi vo koi podnacionalnite, namesto centralnite vlasti, se odgovorni za obezbeduvawe na pove}eto javni uslugi. Kolku {to }e bide po{irok obemot servisi obezbedeni od podnacionalnata uprava, tolku }e bide pokompleksna podnacionalnata mreà na javni i para-javni institucii, realizatori na uslugi. Soodvetno na toa, visoki se i potrebite za koordinacija i kontrola. Naloènite standardi za kvalitet se se pove}e zaedni~ki odgovor na ovie potrebi.

Kako reperkusija na SQI vo vladinite relacii, vo princip vlijanieto }e bide neutralno, se dodeka granicite na razli~nite nivoa na uprava ostanat nepromeneti. Sepak, vo praksa, ne e lesno sekoga{ da se opredeli dali relaciite me|u agenciite vlijaat na vladinite granici. Raste~kiot broj paravladini organizacii so golemi varijacii vo pravniot status, misii i odgovornosti, zna~i deka ~esto moè da bide nejasno vo koe nivo na uprava tie rabotat. U{te pokriti~no, SQI moàt da ja zabrzaat promenata na ulogata na centralnite agencii orientirani kon kontrola na vlezot i kon fokusirawe na merewe na realizacijata.

224

Na primer, kako del od reformite na amerikanskiot nacionalen izve{taj za rabota, Kancelarijata za menaxment i buxet treba da gi prenameni resursite na razgleduvawe na va`nite to~ki od buxetite na oddelite kon razvoj na indikatori za realizacija, so {to e predizvikana i nejzinata tradicionalno zna~ajna mo} vo federalnata vlada. Toa zna~i deka dolgo postavenite federalni {emi na vlijanie moàt da se promenat so preorientirawe na silite na dràvnata i lokalna admministracija kon obezbeduvawe federalni fondovi nasproti federalni agencii ~ija samostojnost na resursi raste.

Me|uagenciski nametnatite SQI nudat relativno mal prostor za vklu~uvawe na gra|anite, osobeno tamu kade {to glavni korisnici na pogodnostite od standardite se agenciite ili drugi javni institucii namesto gra|anite. Nasproti SQI naloèni od vladata, {to se mnogu pootvoreni na izborni vlijanija, me|u-agenciskite SQI vo princip se definiraat vo izvr{no dominanten kontekst. Vakvite kanali vo administracijata se karakteriziraat so otsustvo na formaliziran pristap na gra|anite. Kako i da e, za me|u agenciskite deklaracii za koi e usvoen pristapot na "pove}e zasegnati subjekti" (Beale and Pollitt,1994), pretpostavuvaat deka imaat interes, ne samo odredeni agencii, tuku i drugi raznovidni grupi. U~estvoto na gra|anite }e bide povisoko toga{ koga ovoj pristap }e se usvoi kako mehanizam za konsultacii i }e bide vgraden vo specifikaciite na deklaracijata.

225

Standardi na javna uprava / privatni realizatori

Toa se standardi postaveni od odnosite na "obraten korisnik", kade {to vladinata agencija stanuva korisnik na nadvore{en davatel na usluga. Javniot sektor vo pove}e OECD zemji koristi privatni realizatori vo se pogolema merka, trend {to prethodi na NPM (osobeno na lokalno nivo), no be{e ispolnet so kreirawe na vnatre{ni pazari i zgolemena konkurencija vo javniot sektor. Standardite na servisite moàt da ovozmoàt delumno re{enie za agenciite od javniot sektor {to baraat kontrola i evaluacija nad realizatorite na uslugi i drugi va`ni administrativni raboti od privatniot sektor.

Ne postoi silna korelacija me|u prirodata na dogovorite vo vladata i verojatnosta na javni/privatni dogovori. Sprotivno na toa, implikaciite od ovoj tip standardi moàt da bidat dalekuse`ni vrz relaciite vo vladata. Od golema va`nost se regulatornite mehanizmi za sproveduvawe na dogovorite. Reguliraweto na komercijalnite transakcii bezmalku sekoga{ spa|a vo nadle`nost na nacionalnata vlada; zatoa dogovaraweto neizbe`no gi vklu~uva nacionalnite vladini tela vo postavuvawe pravna ramka vo koja }e se formuliraat regionalnite i javni/privatni dogovori. U{te pova`no, nacionalnata administrativna regulativa moè da obezbedi efektivni sredstva za proverka na centralnoto vlijanie na podnacionalnite javni/privatni dogovorni odnosi, opredeluvajki gi i procedurite za tenderirawe i nivnata sodrìna (Konkuretnoto zadolìtelno tenderirawe vo Velika Britanija e takov primer). Privatizacijata na realiziraweto na javnite servisi, moè ponatamu da rezultira vo pogolema mo} za vlijanie na nacionalnata vlada. Nacionalnite tela }e bidat vklu~eni vo aspektite na lokalnata uprava od koi prethodno bea isklu~eni.

So me|uagenciskite standardi, u~estvoto na gra|anite vo definiraweto na voveduvaweto e pomalku verojatno, sepak, gra|anski-zasnovanite indikatori moàt da se iskoristat za procenka na privatnata realizacijata na uslugi. Motivacijata za ovoj tip standardi poverojatno e da bide dogovorna regulativa otkolku zgolemuvawe na zadovolstvoto na gra|anite. Moèbi zatoa {to agenciite vo javniot sektor rabotat kako korisnici, relacijata so gra|anite vo ovaa situacija stanuva vtorostepena. Na primer, agenciite na centralnata vlada vo Britanija, so oddeluvaweto na kompjuterskite operacii na kompanii od privatniot sektor, }e vovedat gra|anski orientirani standardi za kvalitet na dobavuva~ite, no }e nema evidencija za vklu~enosta na gra|anite vo postavuvaweto vakvi standardi.

226

Zaklu~ok: SQI kako indikator i inicijator na promeni vo vladata

Ovoj napis gi otvori za diskusija brojnite trendovi vo vladinite -upravnite sistemi na zemjite ~lenki na OECD {to sugeriraat zgolemena upotreba na SQI. Promenite koncentrirani okolu NPM agendata osobeno privatizacijata, osnovaweto avtonomni izvr{ni agencii i podelbata na nara~ateli, obezbeduva~i kreiraweto paravladini tela i decentralizacijata, se me|u glavnite razvojni trendovi {to ja vodat upotrebata na standardite za kvalitet. Ovie sili za promena ja slabeat efektivnosta na tradicionalnite vlezno i procesno orientirani mehanizmi za vodewe, uprvuvawe i kontrola. Standardite za kvalitet, vo princip davaat efektivna alternativa. Me|u drugoto, SQI ne se samo odgovor na problemite za vodewe, upravuvawe i kontrola. Pokraj toa {to se obiduvaat da promoviraat gra|anski orientirani standardi i da gi ohrabrat gra|anite da se vklu~at vo nivnoto formulirawe i sledewe, SQI moàt da formiraat vaèn element vo proektite za politi~ka reforma nameneti za zasiluvawe na gra|anskoto u~estvo i demokratska odgovornost.

Vlijanieto na SQI nesomneno e oblikuvano spored prirodata na upravniot sistem vo koj funkcionira. Imajki gi predvid pove}edimenzionalnosta na upravniot sistem i raznolikosta na vladinite dogovori vo zemjite ~lenki na OECD, kakvi bilo generalni propozicii {to se odnesuvaat na vlijanieto na relaciite me|u centralnite, regionalnite i lokalnite vladi na SQI, mora da bidat zemeni so rezerva. So toa, vo ovoj napis proizleguvaat brojni propozicii:

• Politi~kata decentralizacija, osobeno ako taa vklu~uva visok stepen podnacionalna kontrola nad resursite {to ja kreiraat politikata, pridonesuva kon usvojuvawe standardi za servisite, osobeno onie {to se samonametnati. Kolku pomalku podnacionalnata uprava ima kontrola nad klu~nite resursi, tolku e pomala verojatnosta deka tie samite }e si nametnat standardi za kvalitet i verojatno }e im dadat otpor na centralnite inicijativi {to se nepridruèni so zgolemeni resursi. Toa pred se i najmnogu se ordazuva na gra|anski orientiranite standardi. Tuka regionalnite i lokalnite politi~ki lideri moàt dobro da presmetaat deka {tetata od neuspehot da se presretnat standardite, poradi nadvore{no me{awe vo koristewe na resursite, gi nadminuva potencijalnite politi~ki pogodnosti od postavuvawe na standardite.

• Vo sistemite so centralizirana uprava, vladinoto voveduvawe standardi za kvalitet moè da se

227

upotrebi od nacionalnata vlada kako mo}en instrument za kontrola, upravuvawe i vodewe. Me|utoa, vo praksa, ~esto pati e ograni~en politi~kiot opseg za strog pristap po modelot "od vrvot kon dnoto", duri i koga formalnite pravila i regulativi toa go ovozmoùvaat. Sledstveno, nekoj }e vospostavi {irok rang na pregovarawe so naglasena primena na vladinite standardi i podnacionalno u~estvo i diskrecija. Vladinite dogovori za kvalitet na servisite {to vospostavuvaat zaemna odgovornost, se od osoben interes vo ovoj kontekst. Kako i da e, centralizacijata i vladinite standardi ne mora da bidat podednakvi. Vo podem se obidite, duri i vo zemjite kade podnacionalnata vlada uìva zna~itelna avtonomija i samostojnost i kade vladinite relacii te`neat da bidat kooperativni namesto konfliktni, nacionalnata vlada da ja ohrabri upotrebata na standardite za kvalitet vo obezbeduvaweto na lokalnite servisi. Vo taa smisla, dogovorite vo vladata nudat alternativa na nametnuvaweto.

• Postoi jasna vrska me|u distribucijata na funkciite vo vladata i standardite za servisite. Kolku pove}e podnacionalnata vlada e vklu~ena vo realizacijata na uslugite, tolku e pogolem podstrekot za usvojuvawe na standardite za kvalitet, osobeno tamu kade {to lokalnite servisi cvrsto se potpiraat na upotrebata na para-vladini i privatni realizatori na uslugite. Vo vrska so toa, mora da se naglasi deka imaweto glavna uloga vo isporakata na servisot ne e ekvivalentno so podnacionalnata avtonomija i samostojnost. Taka, standardite nametnati od vladata ne se nevoobi~aeni vo sistemi so silna regionalna-lokalna uloga vo realizirawe na servisite.

Od na{ava diskusija bi trebalo da bide jasno deka SQI se isto taka sila {to vlijae vrz relaciite me|u centralnata, regionalna i lokalna uprava. Vo taa smisla treba da se istaknat dve to~ki:

• Tamu kade {to standardite za kvalitet se koristat od visokoto nivo na uprava (nacionalno i regionalno), za da gi dopolnat tradicionalnite vlezni i procesno-orientirani mehanizmi, tie moàt da bidat mo}no sredstvo za centralizacija. Toa vaì ne samo za standardite dadeni od vladata, tuku i za me|uagenciskite i javni/privatni standardi, do stepen koga tie se upravuvaat so nacionalna regulativa. Kako i da e, tamu kade {to se tie primarno primeneti za da gi zamenat tradicionalnite instrumenti za upravuvawe i

228

kontrola, nivniot kraen efekt moè da bide decentralizira~ki.

• SQI moè da ja predefiniraat ulogata na tradicionalnite u~esnici vo vladinite procesi. Tri klu~ni to~ki na razvoj vo vrska so toa se, jurisdikalizacijata, progresivnoto zasiluvawe na instituciite za procenka i redefinirawe na ulogata na centralnite agencii.

Kone~no, i me|u-agenciskite standardi i standardite vo relaciite javna upravna / privatni realizatori moàt da ponudat mal prostor za vklu~uvawe na gra|anite. Ovie SQI pove}e se javuvaat vo èlba za zgolemena odgovornost i efektivna dogovorna regulativa, otkolku od agendata za demokratizacija. U{te pozna~ajno, me|u-agenciskite standardi se definirani vo administrativna postavenost mnogu bliska so interveniraweto na gra|anite. Me|u-agenciskite deklaracii kade {to se pravat dogovori me|u pove}e realizatori na uslugi i kade na postavuvaweto standardi se gleda kako na zaemna pogodnost, se isklu~eni od ovaa generalizacija. Vo slu~aj na javni/privatni standardi, primaren korisnik e javnata institucija po~esto otkolku gra|anite. Za sporedba, vladinoto nametnuvawe {to vklu~uva visok stepen konsultacii vo vladata i podnacionalna diskrecija (samostojnost), e otvoreno za pove}e aktivni formi na u~estvo na gra|anite. A samo-nametnati standardi na podnacionalni nivoa se onie {to obezbeduvaat najpogodna klima za vklu~uvawe na gra|anite i pri definirawe i vo voveduvawe na standardite.

REFERENCI

Audit Commision for Local Authorities and the National Health Service in England and Wales (1993), Phoenix Rising: A Study of New Zeland Local Government Following Reorganization, HMSO, London.

BATLEY, R. and G. STROKER (eds.) (1991), Local Government in Europe, Macmillan, Basingstoke.

BEALE, V. and C. POLLITT (1994), "Inter-agency Charters: Partnership For and With the Citizen", Preliminary Report to the Local Government Board, Centre for the Evaluation of Public Policy and Practice, Brunel University.

BENNETT, R.J. (1993), "Local Government in Europe: Common Directions of Change", in R.J. Bennett (ed.), Local Government in the New Europe, Belhaven Press, London, pp. 1-27.

BUDAUS, D. (1994), Public Management: Konzepte und Verfahren zur Modernisierung oeffentlicher Verwaltungen, Sigma, Berlin.

DREWRY, G. (1994), "Core Values: Some Ethical and Legal Implications of Civil Service Reform in the UK", papper presented to the ECPR

229

Workshop on Administrative Reform in Central Government, Madrid, 17-22 April 1994.

GARVEY, G. (1993), Facing the Bureaucracy, Jossey Bass, San Francisco.

GRUNOW, D. (1988), "Customer-Orientated Service Delivery in German Local Administration", in R. Batley and G. Stoker (eds.), Local Government in Europe, Macmillan, London.

HESSE, J.J. and L.J. SHARPE (1991), "Local Government in International Perspective; Some Comparative Observation", in J.J. Hesse (ed.), Local Government and Urban Affairs in International Perspesctve, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, pp. 603-622.

HOOD, C. and G.F. SCHUPPERT (1998), Delivering Public Services in Western Europe: Sharing Western European Experience of Para-Government Organization, Sage, London.

HOOD,C., "A Public Menagement for all Seasons?", in: Public Administration, 1991, 69 (1), pp. 3-19.

MARGETTS, H. and P. DUNLEAVY (1994), "Enhancing Executive Autonomy in Central Government Systems: Comparing the National Preformance Review and Next Steps", papper presented to the ECPR Workshop on Administrative Reform in Central Government, Madrid, 17-22 April 1994.

NORTON, A. (ed.) (1994), International Handbook of Local and Regional Government, Edward Edgar, Aldershot.

OECD (1992), Public Management: OECD Country Profiles, OECD, Paris. OECD (1993), Public Management Developments: Survey 1993, OECD,

Paris.

OSBORNE, D. and T. GAEBLER (1993), Reinventing Government, Addison Wesley, Reading, Mass.

POWER, M. (1994), The Audit Explosion, Demos, London.

REICHARD, C. (1994), Umdenken im Rathaus: Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung, Sigma, Berlin.

SHARPE, L.J. (ed.) (1993), The Rise of Meso Government in Europe, Sage, London.

STROKER, G. (1991), "Introduction: Trends in Western European Local Government", in Batley and Stroker (991), op. cit., pp 1-20.

230

Poglavje 17

(VNATRE[NI) RELACII VO UPRAVATA I INICIJATIVI ZA PODOBRUVAWE NA KVALITETOT NA USLUGI

Komentar na napisot od Klaus H. Goetz i Helen Z. Margetts

od

Jan Olsen

Napisov komentira nekoi od glavnite zaklu~oci dadeni vo napisot na Klaus H. Goetz and Helen Z. Margetts. Toj isto taka opfa}a pra{awa i sugerira drugi temi za diskusija.

Napisot ja podvlekuva va`nosta na uverenosta deka inicijativite za kvalitet na servisite/uslugite (SQI) ne se tretiraat nezavisno od vladiniot sistem koj vospostavuva va`ni parametri za obemot, sodrìnata i efektivnosta na SQI.

Moè da postoi malo dvoumewe okolu toa deka premalku vnimanie e dadeno na va`nosta na vladiniot sistem koga nacionalnite, regionalnite i lokalnite upravi gi iniciraa SQI. Osnoven zaklu~ok vo napisot e deka postoi klu~na relacija me|u vladiniot sistem, metodite upotrebeni vo implementirawe na SQI i celite {to vlastite sakaat da gi ispolnat niz SQI. Taka site nivoa na upravata moraat da bidat posvesni za ovie relacii. Napisot pomaga da se fokusira vnimanieto na osnovnite relacii.

Institucionalna postavenost i glavna motivacija

Napisot definira ~etiri glavni tipovi standardi:

• samonametnati • naloèni ili dogovoreni od vladata • naloèni ili dogovoreni me|u agencii • standardi na relacija javna upravna / privatni

realizatori

Glavnata razli~na motivacija za usvojuvaweto na razli~ni standardi moè da se sumira vo slednovo:

• obezbeduvawe kvalitet i zadovolstvo na gra|anite • unapreduvawe na organizacionite relacii • efikasnost vo iskoristuvawe na resursite • izvr{uvawe na kontrola i upravuvawe (tipi~no

povisokoto nivo na uprava nametnuva na poniskite nivoa)

Goetz i Margetts iskaùvaat deka, vo zavisnost od prirodata na vladiniot sistem, odredeni tipovi standardi

231

e poverojatno da bidat implementirani od drugi. Vladiniot sistem sozdava mo`nosti i se odnesuva kako ograni~uva~ za kreatorite na politikata vo formulirawe i implementirawe na SQI. Relacijata e kako {to sleduva:

Vladin sistem ⇒ Tipovi standardi

Izve{tajot isto taka podrazbira deka izborot na metodot koga SQI treba da bidat inicirani (pristap od gore-nadolu ili od dolu-nagore) e mnogu zna~aen za postignuvawe na celite na SQI. Taka analizite vo idnina mora da ja naglasat slednata relacija:

Glavni tipovi standardi ⇒ Ispolnuvawe celi

Toa e osobeno to~no vo relacijata so trendot za decentralizacija spomenat vo napisot, {to po se izgleda deka e generalen trend vo mnogu zemji ~lenki na OECD, osven Velika Britanija. Toa zna~i deka }e postoi rizik inicijativite od povisokite nivoa na uprava da ne gi sledat celite za obezbeduvawe kvalitet i efikasnost vo iskoristuvawe na resursite, ako odredeni SQI se temelat vrz podredeniot koncept na kontrola. Zatoa e neophodno da se prostudira vo pove}e detali relacijata me|u upotrebenite metodi i ispolnuvaweto na celite vo razli~ni vladini sistemi. Samonametnati standardi

Spored Goetz i Margetts motivacijata na edna agencija samata da si nametne standardi za kvalitet vklu~uva zgolemuvawe na zadovolstvoto na gra|anite, pomo{ vo organizacionite odnosi i postignuvawe efikasnost vo iskoristuvawe na resursite. Kolku pogolema politi~ka diskrecija uìva podnacionalnata uprava, tolku pogolem opfat imaat za u~estvo na gra|anite vo definirawe i voveduvawe standardi i pove}eto gra|ani }e najdat svoj interes da u~estvuvaat.

Dokolku e to~en, zaklu~okot podrazbira deka SQI, kako strategija za modernizacija, glavno ima pogolema verojatnost za uspeh vo decentraliziranite vladini sistemi. Sepak ova treba da se procenuva vo relacija so celite postaveni za individualnite SQI strategii. Vo taa smisla proizleguva deka razli~nite nivoa na uprava, ~esto moàt da imaat razli~ni celi, {to povtorno moè da dovede do konflikt vo postavuvaweto na SQI strategiite.

Standardi postaveni od vladata

Pra{aweto za vladina koordinacija na SQI ~esto se pojavuva koga povisokite nivoa na uprava }e odlu~at da nametnat opredeleni standardi za servisi nad poniskite nivoa na uprava. No sekoe nivo moè da ima razli~ni

232

prioriteti vo celite na SQI, dozvoluvajki da se pojavat konflikti okolu ovie celi.

Goetz i Margetts velat deka standardite nametnati od vladata naj~esto gi postavuvaat slednite celi: da se zgolemi zadovolstvoto na gra|anite, da se opredelat problemite vo organizacionite relacii i da se zadrì politi~ka kontrola od centralnata vlada pred liceto na politi~kata decentralizacija. Vo realnosta motivaciite ~esto pati }e bidat zanemaruvani taka kako {to standardite }e se nametnuvaat so brojni svoi celi. Izve{tajot gi sumira slednite propozicii. Prvo, tamu kade {to podnacionalnata uprava uìva relativno visok stepen avtonomija, opfatot za nametnuvawe od vladata e ograni~en. Vtoro, tamu kade {to zaemnoto vlijanie me|u razli~nite nivoa na uprava e zna~ajno, nametnuvaweto povtorno e pove}e isklu~ok otkolku pravilo. Na kraj, tamu kade {to podnacionalnata uprava raboti pod detalna regulativa, moè da se o~ekuva centralnata vlada da gi koristi nametnatite standardi kako kontrolen mehanizam.

Se smeta deka ovie propozicii odgvaraat na vistinskata slika na razlikite me|u centraliziranite i decentraliziranite upravni sistemi. Sepak, mnogu OECD zemji pokaùvaat dva paralelni trenda. Prviot e politi~kata èlba za zgolemena decentralizacija; drugiot e politi~kata èlba za kvalitet i vlijanie na korisnikot vo relacija so javnite servisi.

Toa zna~i deka mnogu zemji }e imaat zgolemen interes za prezemawe politi~ki inicijativi od strana na centralnata vlada so akcent kon unapreduvawe na SQI. Politi~kata èlba ~esto }e odi "raka-pod-raka" so èlbata za odrùvawe ili prodolùvawe na procesot na decentralizacija. So toa pred se se postavuva pra{awe, kako centralnite i lokalnite vlasti moàt da sorabotuvaat na SQI. Natamu se postavuva i pra{awe za razli~nite metodi i pristapi za ostvaruvawe na razli~nite celi.

Goetz i Margetts obrazloùvaat deka vklu~enosta na gra|anite vo, od vladata zadadenite SQI, se razlikuva spored toa dali standardite se voveduvaat od gore-nadolu ili od dolu-nagore. Vo vrska so toa korisno e natamu da se analizira relacijata me|u strategijata i celite:

Tabela 11. Relacija me|u strategiite i celite

C E L I Kontrola i

upravuvawe Efikasnost vo koristewe resursi

Vklu~enost na gra|anite

Strategija

od gore-nadolu

+ - -

od dolu- - + +

233

nagore

Izvor: OECD

Vo "od dolu-nagore" pristapot, potenciraweto na vklu~enosta na gra|anite, standardite za kvalitet i efikasnosta na koristawe na resursite, ~esto pati }e bide del od celokupniot proces na upravuvawe na organizacijata. Iako, od gore-nadolu pristapot isto taka ~esto pati e motiviran od celite za efikasnost i obezbeduvawe na kvalitet, te{ko e da se integriraat nametnatite standardi za servisi od povisokite nivoa na uprava vo upravuva~kiot sistem na lokalno nivo.

Natamu, dali SQI se sekoga{ efikasno sredstvo pri kontrola i upravuvawe vo, od gore-nadolu pristapot, treba da bide razgleduvano vo svetloto na politi~kite celi za kontrola od strana na povisokite nivoa na uprava. Primeri na vakvi celi moàt da bidat kontrolata na tro{ocite, obezbeduvawe edinstveno nivo na usluga za site gra|ani vo zemjata ili kontrola na kvalitetot na uslugite kon zaednicata. Ne treba da ima dvojba deka od gore-nadolu SQI vo nekoi oblasti se pomalku efikasna alatka za kontrola otkolku tradicionalnite vlezni i procesni mehanizmi. Toa verojatno e to~no pri relacija so cel kontrola vrz tro{ocite.

Ako nacionalnata vlada nametne {irok obem precizni celi {to treba da bidat postignati, moàt da se pojavat pritisoci vrz tro{ocite dokolku gra|anite gi primat od nacionalnata uprava vkupnite kako vistinski ili kako garancija za nivoto na opredelen servis. Goetz i Margetts spomnuvaat deka i vo zakonskiot uvid vo administrativnite aktivnosti i odluki, sudot zna~itelno go zema predvid kvalitetot na servisot podednakvo kako i zakonitosta, na primer vo servisot kompenzacija za otkup za substandard. Isto taka treba da bide naglaseno deka generalnata politi~ka diskusija za standardi na servisite moè da pridonese za impresija na javnosta za to~nosta na serviot. Toa go odvra}a vnimanito od debata za efikasnost kon debata za resursi. Voobi~aeno ovaa debata }e bide pogolem benefit za "tro{a~ite" otkolku za "kroja~ite". Zatoa e potrebna analiza za da se opredeli vo koi oblasti na SQI od gore-nadolu pristapot moè da funkcionira kako efikasno sredstvo za kontrola.

Toa vodi kon zaklu~ok deka centralnata vlada treba da gi opredeli prioritetite na razli~nite celi, pred da se opredeli aktuelnata strategija za implementirawe na SQI. Odredeni celi za kontrola vlijaat na od gore-nadolu pristapot, dodeka celite za vklu~enost na gra|anite i efikasnost vlijaat na od dolu-nagore pristapot. Tipot na indikatorite za kvalitet treba da zavisat od toa dali primarna cel e vklu~uvawe na gra|anite i efikasnost na lokalno nivo ili e primarno da se obezbedat informacii za centralnata uprava. Danskata vlada indicira{e deka }e

234

objavi nacrt za razgrani~uvawe na ovie dve celi. So Nacrtot }e se o~ekuva lokalnite vlasti da gi publikuvaat lokalnite celi na standardite za kvalitet, a }e im dade sloboda da izberat svoi sopstveni indikatori za raboteweto. Vo isto vreme od lokalnite vlasti se bara godi{no da ja izvestuvaat centralnata vlada, no pri toa ne koristej}i gi istite indikatori za kvalitet na servisite kako {to gi koristat vo svoeto sopstveno upravuvawe i u~estvo na gra|anite.

Me|u-agenciski postaveni SQI

Goetz i Margetts velat deka vo minatata dekada vidovme preoblikuvawe na javniot sektor vo soglasnost so preporakite na Noviot Javen Menaxment (NPM). Vo ovoj proces vidovme institucionalna desegregacija i fragmentacija {to gi transformira relaciite od interni vo agencijata kon relacii me|u agenciite. Toa e trend i na centralno i na lokalno nivo na uprava. Napisot zaklu~uva deka SQI nametnati me|u agenciite nudat relativno mal prostor za vklu~uvawe na gra|anite. Sepak, ovoj zaklu~ok bi trebal da se predizvika. Me|u-agenciski nametnatite SQI ~esto se motivirani so èlbata za sozdavawe centralni i lokalni upravni nivoa na javna organizacija {to }e bidat poodgovorni za u~estvoto na gra|anite.

Sepak, razvojot na SQI moè da ovozmoì pojava na problemi me|u centralnite upravuva~ki slu`bi i individualnite institucii (u~ili{ta, socijalni institucii...) sli~ni na onie poznati od standardite nametnati od vladata. Isto taka vo me|u-agenciskiot proces e va`no da se izbere me|u pristapot od gore-nadolu ili od dolu-nagore i aktuelniot SQI metod mora da bide izbran spored specifi~nite celi (kontrola, u~estvo na gra|anite, efikasnost). Standardi na relacii javna upravna / privatni realizatori

Goetz i Margetts velat deka standardite na relacii javna uprava / privatni realizatori moàt da bidat sporedeni so me|u agenciskite standardi vo odnos na opredelbata za vklu~enost na gra|anite. Tie sugeriraat deka, iako moàt da se koristat gra|anski zasnovanite indikatori za procenka na privatnata realizacija na uslugata, nesoodvetno e vklu~uvawe na gra|anite vo definirawe na spoveduvawe na standardot.

Me|utoa, zgolemenoto zadovolstvo na korisnicite moè da bide del od koj bilo dogovor za realizacija; standardot za servisot vo dogovornata regulativa }e se odnesuva kako katalizator za pogolemo zadovolstvo na gra|anite. Iako gra|anite moèbi nema da bidat direktno vklu~eni vo formulacijata na standardite vo dogovorot,

235

zgolemenoto koristewe na podelbata nara~atel/ispora~atel moè da pridonese za zgolemuvawe na u~estvoto na gra|anite vo formulirawe na celite, opredelbite na servisot. Zaklu~ok

Napisot na Goetz i Margetts prezentira odli~na koncepciska ramka za diskusija kako SQI moàt da bidat primeneti vo razli~ni upravni sistemi. Napisot prezentira pove}e interesni zaklu~oci.

Od napisot proizleguvaat slednite glavni pra{awa :

• Da li bi bilo mo`no da se formuliraat generalni propozicii {to }e se odnesuvaat na vlijanieto na implementaciskite strategii na SQI (kako od gore-nadolu i od dolu-nagore) na mo`nosta za realizacija na opredelena cel (kako kontrola, efikasnost, u~estvo)?

• Postoi li generalno rizik deka konfliktot me|u razli~nite nivoa na uprava i SQI moè da go zgolemi pritisokot na tro{ocite vo javniot sektor? Da li vo vrska so toa postoi osoben rizik deka od gore-nadolu pristapot, od povisokite nivoa na uprava kon poniskite, }e gi zgolemi o~ekuvawata na gra|anite za povisoko nivo na servisite?

• Se pretpostavuva deka vo slednite godini }e se javi zgolemena politi~ka èlba vo mnogu OECD zemji za prezemawe dopolnitelni inicijativi za kvalitet na servisite na centralno vladino nivo. Toa vaì i za centraliziranite i za decentraliziranite upravni sistemi. Da li e mo`no da se obeleàt oddelni generalni preporaki za toa kako SQI treba da se razvivaat na centralno vladino nivo za da se postignat sakanite celi?

• Goetz i Margetts velat deka me|u-agenciski nametnatite SQI i standardite na relacii javna uprava/privatni realizatori nudat relativno mal prostor za vklu~uvawe na gra|anite. Me|utoa, celta na mnogu me|u agenciski SQI i SQI na javna uprava / privatni realizatori e da se sozdadat mo`nosti za u~estvo na gra|anite i da se obezbedi kvalitet. Da li e mo`no na ovaa tema da se skiciraat nekoi generalni preporaki za menaxmentot na centarlnata i lokalnata uprava?

236

Poglavje 18

ANALIZA NA PODOBURVAWE NA KVALITETOT NA USLUGITE - OBEZBEDUVAWE SOCIJALNA ZA[TITA, IRSKA

od

Rory O'Shea

Voved Vo ovoj napis se opi{uva kako e postignato podobruvawe na uslugata za obezbeduvawe socijalna za{tita vo Irska (SWS). Novite nivoa na servisot donesoa golema efikasnost i podobruvawa vo kontrolata na isplatite. Podobruvaweto na kontrolata ima ~etiri dimenzii: pomalku izmami; pomalku neosnovani isplati (na pr. isplati ne oficijalno la`ni, tuku ne zasnovani vrz realni potrebi). promenet sostav i vremetraewe na pravoto i isplatata i zgolemeni poplaki od vrabotenite.

Podobrenata usluga be{e kontinuirana cel pove}e godini. Na{eto iskustvo pokaà deka trajnata promena bara pristap kon site aspekti na operacijata {to }e predizvika odredeni glavoboli pri realizacijata.. Ovoj pristap ovozmoùva SWS da gi pravi rabotite podobro i podobri.

Del od promenite napraveni vo Irska se edinstveni. Vo mnogu slu~ai nie besramno gi kopiravme iskustvata na drugi institucii. Me|utoa, oddelni aspekti se relativno nevoobi~aeni. Sekako, nekoi od momentalnite ureduvawa ne bea predvideni vo SWS pred nekolku godini. Promenata na upravata ima{e zna~ajno vlijanie na politikata; kako efekt nie go ra{irivme konceptot na socijalnata za{tita vo Irska.

Prirodno, SWS rakovodstvoto postavi kredit, no obezbedi pomo{ od kolegite za socijalna sa{tita vo Britanija, SAD, Avstralija i mnogu drugi zemji, koi go podelija svoeto znaewe so nas. Sepak, ni pomognaa u{te nekolku faktori.

Prvo, go imavme istiot minister zadolèn za ovaa problematika vo 5 vladi vo period od 15 godini. Sekoga{ koga negovata partija be{e vo vladata, toj be{e zadolèn za socijalnata za{tita. Va`nosta na ovoj faktor ne moè da bide preceneta. Toa ni ovozmoì da planirame podolgoro~no otkolku {to e voobi~aeno vo javnata administracija.

Drugi faktori {to pomognaa bea relativno zadocnetiot po~etok so modernizacija i toa {to Irska ne e mnogu golema. Na ovie faktori lesno bi moèle da im dademe nesoodvetna teìna. Klu~na be{e, i ostanuva, èlbata na organizacijata da go napu{ti sistemot i da se menuva

237

kontinuirano. SWS zabeleùva nekoi vidlivi ili na drug na~in zna~ajni promeni na sekoi nekolku meseci.

Taka promenata stana rutina. Taa potsvesno ve}e ne se gleda kako dvièwe od lo{a kon podobra sostojba. Promenata e proces na dvièwe napred od edna dobra (no sredna) sostojba kon druga (sredna no) podobra. Ova moèbi izgleda ednostavno. Me|utoa, promenata na sistemot i procedurite im se zakanuvaat na onie koi sakaat da rabotat na zastaren na~in. Tie, moèbi, vo promenata ~uvstvuvaat otvorena kritika kon niv. Promenata vo SWS ozna~uva deka edinicata ili sistemot dostignale stepen koga se slu~uva natamo{na investicija. Zna~i promenata e prezentirana kako nagrada, a ne kako prekor.

Pregled na dostignuvawa

Vreme

Zna~ajni podobruvawa vo uslugata. Za{tedi preku namalena potreba od koristewe itni bezbednosni profitni sistemi.

Dostapnost

Lokalnite uslugi vo 200 kancelarii se zgolemija so on-line pristap do zapisi za site korisnici i prava. Razrabotkata na drug na~in bi napravila 1000 kontakti preku po{ta ili od strana na drugi institucii za dobivawe informacii ili barawe pravo za usluga. Pointegriraniot pristap zna~i deka korisnicite ne treba predthodno samite da se kategoriziraat, pred da se obratat vo kancelarijata. Sekoj {alter-rabotno mesto naskoro }e bide vistinskoto.

Kontinuitet

Stepenot na uslugata e robusten, silen i moè da izleze na kraj so te{kotii kako {to se po{tenskite {trajkovi.

Preciznost

Edna nova funkcija ja sledi preciznosta i kvalitetot i raboti kako proces {to brzo apelira koga gre{kite rezultiraat vo neobezbeduvawe isplata na beneficiite.

Efektivnost

Postoi o~igledno zgolemuvawe na efektivnosta kako dopolnuvawe na efikasnosta i stepenot na uslugata. Efektivnost vo ovoj kontekst zna~i vnimatelna tekovna analiza na efektite od procedurite i promenite vo tehnikite na programite i korisnicite.

Taka SWS se pozicionira za podobra analiza na efektivnosta vo vrska so krajnite rezultati. Toa e

238

postignato so pogolema integracija so soodvetnite javni servisi i so gradewe doma{ni profili. Ovie profili ovozmoùvaat merewe na zbirniot ili neto efekt od site va`ni programi {to se odnesuvaat na raspoloìviot doma{en prihod.

SWS pristapot ima fleksibilnost na nezavisen sistem i gi ohrabruva regionalnite adaptacii da gi presretnat lokalnite uslovi dodeka ja zgolemuva centralnata sposobnost za analiza na celokupnoto rabotewe i krajni rezultati.

Struktura na ovoj napis

Napisov prvo dava struktura na SWS kako institucija. Potoa gi obrabotuva situaciite pred zapo~nuvawe na programata za reforma. Natamu gi sumira glavnite strate{ki promeni vo izminative godini od aspekt na inicijativi za kvalitet na uslugata.

Promenite vo SWS ~esto povlekuvaa redefinirawe na granicite na organizacijata. Ovie promeni na granicite ne se odnesuvaa samo na strukturite na gra|anskite uslugi, tuku isto taka i na komercijalnite dràvni tela, privatniot sektor i nekoi dobrotvorni organizacii. Mnogu promeni zavisea od promenata na vlijanijata me|u agenciite {to rabotea so istite korisnici. Oddelni promeni baraa re-inènering na procesot vo Po{tite i drugite organizacii. Drugi se vklopija vo modelot na "elektronska komercija."

Potoa se prezentirani statistiki {to go pokaùvaat zgolemuvaweto na nivoto na zadovolstvo na gra|anite, kontrolata, za{tedite i vremeto na obrabotka.

Sekciite {to sledat gi opi{uvaat brojnite promeni {to baraa razli~ni stepeni na integracija so razli~ni agencii partneri. Se razrabotuvaat osnovite za odlukite, vklu~uvajki metodi upotrebeni da proverat dali promenite gi ispolnile vistinskite potrebi i dali bile efektivni.

Servis - Obezbeduvawe socijalna za{tita

SW se griì za administrirawe, isplata na beneficii zasnovani na osiguruvawe i po drugi osnovi {to se odnesuvaat na penzionirawe, opstanok, invaliditet, kratkotrajni boleduvawa i nevrabotenost. Drugite modeli vklu~uvaat edinstven model na beneficii za deca, poddr{ka na prihodot na lu|e so mala zarabotka i so semejstva, beneficii za o~i i zabi i subvencii za telefoni, stuja i gas. Vkupno, SWS pokriva okolu 50 razli~ni modeli.

SWS ima 200 kancelarii, od koi {to najgolemiot del raboti direktno so javnosta. Administrativnite tro{oci se 4.6% od vkupnite tro{oci. Ova gi vklu~uva platite i site drugi tro{oci za 4000 vraboteni i zna~ajni isplati

239

za uslugi kako {to se sobirawe pridonesi i isplata na nedelni penzii (pansioni) i drugi beneficii.

Mnogu lu|e imaat dve ili pove}e isplati na beneficii vo isto vreme; na primer boleduvawe i semeen dodatok. Vkupno, SWS ima 2.000.000 aktivni isplati na beneficii vo sekoj moment. Okolu 5.500 isplati na beneficii se obrabotuvaat sekoj raboten den. SWS pravi okolu 50.000.000 isplati sekoja godina, od koi najgolemiot del e po po{ta. Relativno, vo odnos na naselenieto, Irska ima mnogu po{tenski edinici (okolu 1800). Glavno, tie se isklu~itelno dostapni za javnosta. SWS nudi golem izbor metodi i za~estenost na priem na isplatite. Pred reformite

Se do neodamna, uslugite {to bea obezbeduvani za javnosta, bea siroma{ni. Zborovite so koi javnosta ja opi{uva{e uslugata bea "spora, tegobna, ~esto nesigurna, dale~na, gruba, negri`liva". Ako lu|eto ne se vklopea vo na{ite kocki sistemot ~esto gi zanemaruva{e. Ja imavme seta mo} na monopol i ja zloupotrebuvavme taa mo} vo smisla deka retko se pra{uvavme ili gi revidiravme na{ite akcii ili nivnite rezultati. Bezmalku sekoj vo organizacijata be{e re~isi zasramen da kaè kade raboti. Eden vesnik otvori dnevna kolumna na poplaki i rezultati od negovata intervencija.

Na politi~ko nivo Ministerstvoto, {to od site ministerstva e najgolem potro{uva~, ~esto be{e rakovodeno od pomlad minister i ~esto be{e vo par so ministerstvoto za zdravstvo ili trud, so minister ~ija kancelarija be{e vo drugo ministerstvo. Vo 1977, po promenite vo vladata, na ~elo na socijalnata za{tita dojde nov minister (koj podocna stana kontraverzen premier). Toj so meseci diskutira{e so nekolku referenti i gi zamoli da pro~epkaat niz sistemot i da go izvestuvaat za raboti na koi javnosta se àli, dali uslugata e siroma{na, gre{ki ili povtoruvano nezadovolstvo od odlukite za beneficirani prava.

Ovie referenti tivko bea trgnati na strana od nivnite pretpostaveni i pred niv gi imaa postaveni faktite. Vo po~etokot nema{e ni{to lo{o vo sistemot. Instrukciite za vrabotenite bea na mesto i ako dosledno se primenuvaat bi rezultirale vo sigurna i brza realizacija na uslugata. Baratelite postojano pravat gre{ki vo popolnuvawe na formularite vo kombinacija so zloupotreba i nesoodvetno obrazovanie, {to se znae, e odgovornost na drugo ministerstvo. Ministrite bea blisku do donesuvawe brzi zaklu~oci, {to moè{e da se izbegne dokolku dobiea dobar sovet.

Nepristrastni kon vrvnite rakovoditeli vo toa vreme, na rakovodni mesta ima{e samo ~etvorica (sega ima 11), a i na slednoto nivo bea isto taka pomalku. Nekoi od

240

rakovoditelite dolgo vreme bea gordi na toa {to pravat mnogu so malku dolgo pred ovaa fraza da se pojavi so poagresivno zna~ewe vo poslednite godini. Kako i da e, kako {to obemot na rabotata se zgolemuva{e, ministerstvoto regrutira{e armii slu`benici, no rakovodnite strukturi ostanaa glavno nepromeneti. Bo 1981 godina ministerstvoto go pogodi nesre}a. Vitalnite uslugi bea na rabot da zaprat vo generalnata izborna kampawa.

Vladata napravi golemi rakovodni promeni i periodot na gledawe nanazad vo ministerstvoto naedna{ prestana. Sepak, minaa godini pred da se pojavat vidlivi promeni. Prvite nekolku godini pominaa vo stabilizirawe na organizacijata i vra}awe na doverbata kaj demoraliziranite rakovoditeli od sredno nivo. Zada~ata, prvpat inicirana vo 1977 godina, be{e povtorno zapo~nata, ovojpat bez politi~ki impuls. Be{e prezemeno detalno istraùvawe vo sekoj aspekt na raboteweto koj se odnesuva na uslugite za korisnicite, {to odzema 18 meseci. Toga{ novite rakovoditeli bea celosno vo mo`nost da slu{aat lo{i novosti kako i povremeni dobri izve{tai.

Glavnite zaklu~oci {to bea postignati:

• Postoe{e verojatnost sistemot da kolabira povtorno vo nekolku oblasti.

• Uslugata be{e navistina siroma{na. • Postoe{e zna~itelen rizik deka izmamata se

pojavuvala vo samoto ministerstvo me|u realizatorite na uslugata.

• Osnovnite ~ovekovi prava, osobeno "prirodnata pravda", bea naru{uvani so procesot na odlu~uvawe, koj ne be{e transparenten i retko dozvoluva{e pristap na baratelot do informaciite {to se koristele za odlu~uvawe vo negoviot slu~aj.

• Mnogu pojavuvawa bea vsu{nost samo barawe na informacii.

• Visoko centraliziraniot kontrolen sistem nema{e dopirni to~ki so potrebite za realizacija.

• Razli~ni regioni baraa razli~en pristap. • Informati~kata tehnologija (IT) treba{e da bide

razviena brgu i {to po{iroko za da ja podobri realizacijata na uslugata. Po 10 godini va`ni ne-uslu`ni funkcii kako {to se pla}awata, personalnata evidencija i sl. seu{te imaat ograni~en ili voop{to nemaat IT sistem. Fokusot be{e zadràn na korisnicite.

• Socijalnata za{tita ima{e golem problem so doverbata vo svojot personal, javnosta, vrabotenite i politi~arite.

Odgovor na problemite

241

Celite postaveni da gi presretnat ovie predizvici bea sumirani vo dva zbora - regionalizacija i lokalizacija. Vistinskata cel be{e lokalizacijata - site aspekti na sekoj vid barawe moàt da se obrabotat vo edna kancelarija, {to naj~esto treba da bide onaa {to ja izbral korisnikot, a ne nekoja izbrana od sistemot za "baratelot" ili "prima~ot". So lokalizacijata, site informacii za ~ovekot i negovoto semejstvo se raspoloìvi na sekoe rabotno mesto. Toa pravi sekoe rabotno mesto da bide vistinskoto.

Sekade kade {to e mo`no, be{e vgraden izbor vo sistemot, najzabele`livo e za metodot i za~estenosta na isplatata. Sega ima na raspolagawe brojni opcii za isplata na nevrabotenite, najmalku bankarska grupa. Kako dopolnuvawe, sega mnogu korisnici imaat pogolema fleksibilnost samite da se definiraat. Tie moàt samite da se penzioniraat, namesto da bidat nevraboteni, moàt da se griàt za postari ili invalidizirani rodnini i da dobivaat ista beneficija kako nevraboteni. Mnogu lu|e (ne site) sega moàt samite da se kategoriziraat, namesto da bidat smesteni vo klasifikaciite na na{iot sistem i potrebi. Nie im nudime naj{irok izbor na onie koi sorabotuvaat so sistemot. Stepenot na izbor se {iri od osnovniot oblik na realizacija na uslugata i "kategorizacijata" kon programi za samo-pomagawe spored koi odredeno nevraboteno lice moè da zadrì del od svoite prava za preodniot period dodeka ima rabota ili samiot se vraboti.

Noviot sistem go ohrabruva eksperimentiraweto od strana na regionalnite i lokalnite kancelarii. Na primer, glavnata inicijativa za pomo{ na lu|eto vo prekinuvawe na krugot na kamati poteknuva od eden referent koj privatno se zainteresiral za ovaa problematika. Iskustvata se {irat glavno niz celata zemja, no nekoi se adaptiraat spored lokalnite potrebi ili zemaat predvid posebni interesi ili sposobnosti me|u vrabotenite.

SWS investira{e mnogu vo trening na site nivoa. Zaedno so pet komercijalni organizacii, be{e predmet na detalno istraùvawe okolu koristeweto na treningot za generirawe uspeh. Sepak, najgolema motivacija be{e gordosta za dobro rabotewe na dobra rabota. Vrabotenite moàt da vlijaat na dizajniraweto na nivnata rabota.

Nekoi grupi, osobeno pretstavnici na skoro diplomiranite, pokaàa èlba za prezemawe rizik i verba vo toa i rabotea so rakovodstvoto za da dobijat podobruvawa. Edna od pri~inite za prifa}awe be{e restukturiraweto na diplomcite, {to otvori novi mo`nosti za promovirawe bez vistinski tro{oci. Na rakovodno nivo ne se promoviraat lu|e koi izbegnuvaat promeni i rizici.

242

Od politi~ka perspektiva SWS sega e doverliva organizacija i toa se reflektira so zgolemen broj povisoki rakovoditeli vo vreme na silna restriktivna politika. Drug indikator na uspeh se postojaniot kancelar na ministerstvoto i postojan minister.

Javnoto odnesuvawe poddrùva kontrola namesto zloupotreba. Vo poslednive godini soodvetnite zakoni {to se odnesuvaat na zloupotrebata bea zajaknati na na~in kakov {to Parlamentot bi go odbil pred nekolku godini.

Vrabotenite koi ne gi vr{ele svoite uplati ili lu|eto koi rabotele vo vreme koga dobivale beneficii za nevrabotenost se motivirani so pogolemo ~uvstvo za ednakvost pridruèno so zgolemen strav za otkrivawe. Ne tolku odamna, tipi~en komentar bi bil "sekoj go pravi toa, taka {to i jas moram da go zloupotrebam sistemot za da preìveam ili ostanam vo konkurencija". Ova mislewe be{e mnogu osuduvano, no sepak seu{te postojat obidi za zloupotreba.

Pregled na strate{kite promeni

Oddelot za socijalna za{tita (DSW) i SWS minaa niz zna~ajna promena vo izminative 10 godini. Sekoj aspekt na raboteweto be{e moderniziran i izmenet na radikalen na~in. Glavnite promeni se dokumentirani podolu:

1984

DSW zapo~na brz razvoj na svojot kompjuterski sistem. Site barawa sega se vo kompjuter. Brojot terminali porasna od 100 na 3.000 za okolu 6 godini. Kompjuterizacijata na procesot na barawa i isplati prakti~no be{e preduslov za site promeni {to sledea. Toj ja dade vnatre{nata slika potrebna za planirawe i kontrola na promenite i sledewe na efektivnosta. Bez IT redefiniraweto na granicite so drugite organizacii nikoga{ nema{e da bide razgleduvano. IT ni ovozmoì da gi preispitame starite granici. Procesot po~na so postepen pristap do SWS bazite na podatoci od strana na razli~ni agencii {to rabotat so domuvawe, zdravstvo, prevrabotenost i trening programi.

1985

DSW go postavi SWS kako operativna agencija so pogolema operativna avtonomija kon ministerstvoto. Toa im ovozmoì na povisokite rakovoditeli da se fokusiraat na operativnite temi na na~in {to ednostavno be{e nevozmoèn vo prethodnata organizacija na ministerstvoto. Toa isto taka obezbedi predloènite operativni promeni da bidat rigorozno testirani pred da stignat do ministerot. Moèbi toa donese zgolemena doverlivost vo odnos na ona {to prvi~no izgleda{e. Sega postojat signali deka skore{nata decentralizacija na mo}ta kon regionalnite rakovoditeli moè eventualno da

243

donese do reintegracija na rakovodstvoto na SWS i ministerstvoto. SWS moè ednostavno da bide faza vo procesot na decentralizacija i naskoro moè da stane vi{ok kako {to vlasta se pomestuva kon to~kite na realizacija.

244

1986

SWS demonstrira{e novi metodi vo ispituvawe na barawata. Kako odminuva{e vremeto ovie novi metodi progresivno bea pro{ireni i dadoa glavni podobruvawa na uslugata. Promenite vklu~ija "kategorizacija na rizicite" i profilirawe na sekoe barawe.

SWS vovede mnogu siguren metod za isplata na penziite so koristewe na penzionerska kniga {to gi eliminira{e zna~ajnite zagubi poradi falsifikuvawe ili kra`ba. Sistemot mu ovozmoì na SWS da analizira situacii za da otkrie barawa {to zloupotrebuvaat. Sistemot isto taka obezbeduva podobra usluga i informirawe na SWS korisnicite.

Novite metodi za isplata donesoa zna~ajna izmena vo rabotniot proces. Goleminata na promenite, vsu{nost im ovozmoì na partiite da ja prifatat privatizacijata i SWS gi prenese slednite funkcii na sigurni privatni firmi:

• bezbedno pe~atewe na penziski nalozi, prethodno raboteno od druga dràvna agencija

• glavnoto sreduvawe i dostava na penziskite knigi, prethodno raboteno od Po{ta

• sostavuvawe na penziskite knigi i adresirawe od SWS

DSW otpo~na promeni vo zakonskata regulativa za da obezbedi prifa}awe na novite rabotni iskustva. Na primer mikrofilmot i kompjuterskite zapisi sega se prifatlivi kako primarna evidencija za statusot na baratelot.

1987

SWS ovozmoì odredeni barawa po~esto da bidat registrirani vo lokalnite SWS kancelarii otkolku vo Po{ta. Toa dovede do posledovatelni udari vo po{tata.

1989 - 1993

Bezmalku 40% od rakovodnite zada~i bea premesteni vo provinciskite centri. Zaradi rezultira~kite praznini, golem broj novi vraboteni treba{e da dobijat po~eten pottik i soodveten trening. Mnogu lu|e od edinicite vo Dablin koi se odlu~ija za transfer vo provinciskite centri, bea zameneti so vraboteni od drugi edinici ili drugi ministerstva.

Ovaa programa ne be{e vistinska decentralizacija, tuku pove}e premestuvawe na centraliziranite edinici. Na nekoj na~in toa go ograni~i na{iot prostor za vistinska decentralizacija {to se javuva pod novata regionalna upravuva~ka struktura. Sepak pozitivno e {to generira{e dovolno turbulencii za vistinskata decentralizacija da bide videna kako relativno mala promena. Taa isto taka

245

na SWS mu dade rezerva od golemi zgradi nadvor od Dablin {to so vreme }e go formiraat 'rbetot za masovno decentraliziran sistem.

1990

DSW/SWS se soglasija da obezbedat 50% od glavnite potrebi za modernizacija na po{tenskiot presmetkoven sistem, finansiran so zgolemuvawe na transakciskite taksi. SWS }e dostigne kompenzira~ki za{tedi od poracionalizirani isplati i soodvetni operacii.

Pravilata za davawe pravo bea promeneti za da se zabrza obrabotkata na barawata. Glavnata promena go zgolemi potpiraweto vrz kompjuterskite podatoci (~uvani u{te od 1978) za pristap do barawata. Porano barawata ~esto docnea pri prebaruvawe na arhivite na mikrofilm za da se vidi deka mnogu mal del od niv moè da ne se odobri ili marginalno da se namali. Administrativnite za{tedi pla}aa za marginalno zgolemuvawe vo tro{eweto na programata.

Napravenite promeni vo osiguritelnata industrija, kade upravuvaweto so rizici e prifatena i dokaàna tehnika, bi bile zabeleàni kako normalni. Glavno se smeta{e deka socijalnata za{tita vo Irska mora da postigne 100% preciznost vo 100% vreme. Toa e te{ka obvrska. Promenite, na na~in kako {to gi raboti Generalnata kancelarija za procenka, moàt da sozdadat klima za prezemawe na upravuvawe so rizici na operativno nivo. Sepak minaa nekolku godini na pritisok za da se dobie odobruvawe na zakonskite promeni {to ni ovozmoìja da go implementirame ona {to edna firma bi go napravila kako rutina.

1991

Stukturata na regionalnata uprava (skicirana vo 1988) be{e kone~no usoglasena so pretstavnici na vrabotenite i implementirana. Postaveni bea deset regioni. Novata struktura zameni tri rakovodni edinici za kontrola na vrabotenite vo lokalnite kancelarii. SWS go promeni rangiraweto na vrabotenite i ovozmoì mobilnost me|u prethodno to~no opredelenite tekovi na karierata. Prethodno polovina od vrabotenite na sredno nivo na upravuvawe bea blokirani vo specijalna struktura na karierata. Toa ima{e nekolku nesakani rezultati:

• vrabotenite stanaa "istro{eni" od vr{ewe ista rabota vo tek na 40 godini.

• potencijalnite kandidati za brz napredok bea blokirani od glavniot sistem

• postoe{e "tie" i "nie" kultura, sopiraj}i ja sorabotkata

Edna va`na promena se odnesuva na obezbedeniot porast na promociite za pomladite vraboteni, osobeno vo

246

pomalite provinciski kancelarii kade {to vrabotenite ponekoga{ ~ekaa 25-30 godini za da se pomestat od nisko po~etno nivo do ponisko rakovodno nivo. Porano bea nudeni promocii, no toa zna~e{e selidba vo Dablin ili drugi pogolemi centri kade domuvaweto be{e poskapo.

SWS inicira{e glavni kontrolni programi. Toa dade 20:1 vra}awe na tro{ocite. Vo Irska, so golem problem na nevrabotenost, moè da se smeta deka zada~ite kreirani za vakva kontrola se obiduvaat da go namalat iznosot na benefitot za nevrabotenost.

SWS zapo~na so izdavawe magnetni karti~ki za osigurenite rabotnici. Ovie karti~ki imaat pet glavni nameni:

• tie se osnovna forma za identifikacija • tie se pove}e }e bidat koristeni za ispla}awe i za

pristap do drugi servisi. • so sobirawe na li~nite podatoci i distribuiraniot

pristap, karti~kite naskoro }e bidat polu-zadolìtelni kako primaren metod za pristap do bazite na podatoci.

• karti~kite se infrastrukturna investicija. Celata vozrasna populacija naskoro }e ima zaedni~ka karta. Potajno se o~ekuva deka ova }e privle~e investicii od komercijalni firmi {to }e baraat koristewe na karti~kite za razni nameni.

• karti~kite }e ovozmoàt SWS detalno da analizira mustri na isplata (vreme, lokacija) so {to }e obezbedi poenteri za izmama i zloupotreba kako i za karakteristiki na korisnicite.

Otkako sistemot na numerirawe stana posiguren zdravstvenite uslugi go standardiziraa SWS brojot za aktivnostite {to sorabotuvaat so SWS operaciite. Brojot sega se koristi i za trening programi i za posebni grantovi za farmeri.

1992

SWS napravi reinènering na svojata centralna baza na podatoci. Prethodno taa sodrè{e zapisi za 1.500.000 osigureni rabotnici. Sega sodrì detali za korisnicite i za mnogu lu|e koi zaradi razni pri~ini nikoga{ ne vlegle vo sistemot na socijalna za{tita kako osigureni rabotnici. Taa sega pokriva 99% od populacijata. Taa sodrì semejni i doma{ni vrski {to dozvoluvaat pobrza usluga i zgolemena kontrola.

1993

SWS po~na kompjuterski transfer na podatocite za isplati do Po{tata. Magnetnite karti~ki se upotrebuvaat za uplati/isplati na po{tenskite blagajni.

247

Funkcijata za kontrola na kvalitetot be{e vospostavena za da gi revidira site aspekti na kvalitetot. Posebno vnimanie e posveteno na:

• vreme i dostapnost • sigurnost i konzistentnost • razbirlivost • Dali korisnikot be{e izvesten za odlukata i

soodvetnite pri~ini adekvatno i na razbirliv na~in?

• usoglasenost so zakonite i prethodnite slu~ai • rezultati • Dali e rezultatot konzistenten so politikata i

dali e ~uvstvitelen? Toa vklu~uva posvetuvawe vnimanie vrz neodobruvawata {to prirodno izgledaat nefer. Isto taka razgleduva slu~ai kade rezultatite izgledaat premnogu dare`livi.

• brzo razgleduvawe àlbi • Toa obezbeduva àlbite na odlukite da bidat

razgledani od specijalno obu~eni vraboteni pred da se podnesat na potencijalno dolgiot àlben proces.

• prirodna pravda • Dali ~ovekot dobil soodvetno izvestuvawe i imal li

mo`nost da go prezentira svojot slu~aj? • ednakvost i humanost • Dali kaznite ili vra}aweto na beneficiite primeni

pogre{no nametnuvaat povratna te{kotija imaj}i gi predvid godinite, zdravstvenite i semejnite uslovi.

1994

Od nova funkcija bea koordinirani razli~ni inicijativi za pomo{ na lu|eto so mal prihod za upravuvawe so nivniot prihod i rashod. Toa osobeno nao|a primena kaj namaluvaweto na korisnicite, ilegalni pozajmuva~i na pari.

SWS zapo~naa so ~uvawe informacii za sredstvata za testirawe vo centralnata kompjuterska baza. Taka ovie izve{tai moàt da bidat iskoristeni za procenka na drugi barawa ili od drugi agencii vo soodvetni situacii. Ovie podatoci isto taka }e ja zgolemat sposobnaosta na SWS da gi primeni tehnikite na upravuvawe so rizici i }e go zgolemi pritisikot za integracija na komplementarnite servisi.

Tekovni proekti

SWS ja kompletira integracijata na kompjuterskiot sistem za da ovozmoì pove}eto lokalni kancelarii da go prifatat i procesiraat stepenot barawe-do-isplata. Toa e

248

poznato kako "Proekt za lokalizacija". Osnovata na konceptot e deka sekoj vraboten vo lokalnite kancelarii }e bide "vistinskoto mesto" za site oblasti na SWS.

SWS rakovodi me|u-sektorska grupa eksperti so pretstavnici od vrabotenite, zdruènija, razli~ni ministerstva i institucii za socijalni istraùvawa za natamo{na integracija na soodvetnite uslugi, vklu~uvajki mo`na integracija na isplatite za socijalna za{tita so personalniot danok.

SWS so komercijalnite banki gi razgleduva mo`nostite za upotreba na SWS identifikaciskata karti~ka na ATM bankomatite (avtomati za podignuvawe gotovina). Toa moè da otvori zaedni~ki proekt so Po{tata i so bankite. Redefinicija na SWS granicite

SWS sorabotuva so mnogu agencii vo realizacija na integriran paket uslugi {to }e ispolni pogolem opfat na potrebite na korisnikot i negovoto / nejzinoto semejstvo. Delumno toa e ve}e postignato so odredena integracija na IT sistemot. Isto taka faktor e i zgolemenata upotreba na socijalniot Broj za soodvetnite uslugi.

Sepak, SWS ne e imperija. Toj ima podizveduva~i isto kako {to zazema i pogolema uloga vo pove}e razli~ni aktivnosti. Najva`no e deka SWS ~uvstvuva vistinska odgovornost za site ~ekori vo procesot na realizacija. Rabotata ne zavr{uva koga ~ekot ili penziskata kniga }e otidat vo po{ta. Bankarskite i po{tenskite {alteri se izlezot od sistemot. Tie ne samo {to gi obezbeduvaat parite za korisnikot, tuku i mu davaat informacii na SWS za procenka na uslugata i za otkrivawe izmami.

Kontaktite na SWS so drugite organizacii }e se pro{iruvaat kako {to SWS karti~kite vleguvaat vo pogolema upotreba. Nie aktivno gi poddrùvame drugite agencii da gi potprat svoite produkti i uslugi vrz karti~kite.

Sepak, postojat i te{kotii. Vrabotenite vo Agencijata za obuka se po~uvstvuvaa zagrozeni od nekoi inicijativi za podobruvawe na uslugata. Komisijata za za{tita na podatocite e zagrièna poradi zgolemenata upotreba na socijalniot Broj. Vrabotenite odgovorni za pribirawe javna renta za domuvawe se pla{at deka sistemot za buxetirawe na doma}instva moè da ja erodira nivnata rabota. Ovie te{kotii generalno rezultiraa vo podobro razbirawe na celite na na{ite programi i, isto taka, pove}e pomognaa otkolku {to go onevozmoìja celokupniot proces.

249

Merewe na raboteweto

DSW i SWS komisijata povremeno pravi istraùvawa za da dobie nezavisen pogled na progresot. Ovie istraùvawa vklu~uvaat istraùvawe na javnoto mislewe kako i rigorozni izve{tai na nadvore{ni eksperti za internite sistemi {to se odnesuvaat na izmami, sigurnost, gre{ki i integritet na podatoci. Ovie izve{tai ponekoga{ ni kaùvaat deka skore{nata kontrola bila razvodneta ili nekako oslabnata na na~in {to e te{ko da se otkrie. Edno od otkritijata e deka moàt da se donesat odluki na prili~no nisko nivo {to gi negiraat fundamentalnite politi~ki odluki doneseni na visokite nivoa.

Eden primer }e go ilustrira ova. Nekoga{, porano, bilo odlu~eno deka sekoj nov vlez vo sistemot za socijalno osiguruvawe treba da bide strogo proveren vo odnos na postoe~kite podatoci. Koga prekuvremeniot buxet na SWS do{ol pod pritisok, bile racionalizirani golem broj aktivnosti. No edna racionalizacija zna~ajno ja namali efektivnosta od procesot na proverka. Na prv pogled donesenata odluka be{e dobra, no taa potencijalno gi oslabna va`nite kontrolni sistemi. Vreme na obrabotka

Mereweto na na{eto sopstveno rabotewe e sekako osnovno. Zabeleìtelno zna~ewe e dadeno na mereweto i sledeweto na obrabotkata i celokupnoto vreme.

• obrabotkata za starosna penzija preku proverki trae{e prose~no 10,3 nedeli vo juni 1992, 8,5 nedeli vo juni 1993 i 7,7 nedeli vo juni 1994

• obrabotkata za starosna penzija zasnovana vrz osiguruvawe trae{e prose~no 8,3 nedeli vo juni 1992, 5,4 nedeli vo 1993 i 4,2 nedeli vo 1994

• vo Septemvri 1992 bea potrebni 16 nedeli za da bidat finalizirani 90% od barawata za penzija. Godinava toa e samo marginalno podobreno (15 nedeli)

• obrabotkata na barawa poradi nevrabotenost preku proverki trae{e bezmalku 6 nedeli vo 1991. Odtoga{ potrebnoto vreme e reducurano za 75%.

• slu~aite {to baraat anga`man na specijalizirani vraboteni se namalija za 35% vo minatite 5 godini poradi metodite za poefikasnata procenka

Pobrzata isplata isto taka pokaùva vistinsko podobruvawe vo kvalitetot na uslugata za pove}eto ranlivi sektori. Toa pokaùva zna~ajno i trajno podobruvawe na vremeto potrebno za celosno re{avawe na baraweto. Vo nekoi slu~ai redukciite se mnogu dramati~ni. Podobruvawata proizleguvaat od kombinacijata na podobrenata IT poddr{ka, revidiranite proceduri, kategorizacijata na rizici i redukcija na zakonskite

250

procesi {to nemaa vistinski finansiski benefit, a samo go prodolùvaa vremeto i cenata. So pristapot {to be{e upotreben ne se prifati da bide nesposoben za promena nitu eden aspekt. Im se izleguva{e vo presret na povtoruvanite barawa za redukcija na zakonodavstvoto ili drugite pre~ki za zabrzuvawe na uslugata. Toa, na dolg period i istrajnost, bara{e mnogu detalni analizi.

Povratna vrska od politi~arite

Vo Irska postoi mnogubroen proporcionalen sistem na pretstavnici. Toa moè da zna~i deka politi~arite vo edna partija moàt da se natprevaruvaat me|u sebe bezmalku kolku i so svoite politi~ki protivnici. Toa nosi atmosfera na klientelizam i èlba za koristewe na politi~arite. Mnogu ~lenovi od javnosta pristapuvaat do politi~arite pred da imaat problem. Na primer SWS dobiva stotici pisma godi{no od politi~ari koi baraat od nas da se podnese barawe do osnova~. Vo iljadnici slu~ai barawata se dostaveni do ministerskata kancelarija od lokalni politi~ari.

Od perpektiva na SWS, politi~kata vklu~enost na ovie na~ini ne e totalno negativen proces. Taa obezbeduva povratni informacii {to ne moàt da se ignoriraat. Barawe podneseno od ~len na Parlamentot moè brzo da se pretvori vo formalno pra{awe do ministerot ili da stane predmet na posebna debata vo Parlamentot.

Vo 1993 SWS dobi samo 35% od site pretstavnici od Parlamentot i drugite javni pretstavnici sporedeno so 1983 godina. Toa namaluvawe be{e postignato nasproti zgolemuvaweto na rabotniot obem, novite modeli, cvrstite uslovi za dodeluvawe prava i rezultira{e vo pove}e neodobruvawa i rigorozni kontrolni programi. Vo istiot period se prepolovija formalnite parlamentarni pra{awa. U{te pove}e, SWS e sposoben da obezbedi op{irna informacija za ~lenovite na parlamentot tolku brgu {to 80% od pra{awata sega se povlekuvaat pred da se pobara formalen odgovor od Parlamentot.

Drug indikator na uspeh e osetnoto namaluvawe na brojot àlbi dobieni od Ombdusmanot.

Finansiski za{tedi

Ponekoga{ se sugerira deka podobrenata usluga gi stimulira potisnatite ili potencijalnite barawa i so toa gi zgolemuva tro{ocite. Taa podobrena usluga (podobro otkolku namaleno nivo na usluga) fakti~ki moè da za{tedi pari, a e ilustrirana podolu.

Irska ima sigurnosen neto sistem (fond) {to e vo funkcija koga odobruvaweto na barawata docni. Teoretski sigurnosniot fond se nadopolnuva toga{ koga baraweto e odobreno, no vo praksa se javuvaat propusti. Duri i koga

251

e sprovedeno celosno nadopolnuvawe, procesot bara golem anga`man i ~ini. Postoi evidencija deka lu|eto doznale oti sigurnosniot fond moè da se koristi kako pomo{ vo redovnite ìvotni tro{oci {to vsu{nost treba da ja obezbedat redovnite nivoa na beneficii. Brzata usluga gi potisnuva barawata {to navistina ne se potrebni, a edna{ iskaàni te{ko se kontroliraat.

Neodamne{nite izve{tai (vo juni sekoja godina) za nadopolnuvawe na sigurnosniot fond se (vo procenti od vkupniot tro{ok):

1992 0,5%

1993 0,4% 1994 0,3%

Iako namaluvaweto moè da izgleda trivijalno, toa e ednakvo so platite i drugite tro{oci na 150 redovno vraboteni.

Vo 1983 SWS izdade 84.000 pisma do politi~arite kako odgovor na àlbite i drugite prigovori. Minatata godina 31.000 pisma bea izdadeni vo sli~ni uslovi. Koga mnogu od ovie prigovori ne bi bile àlbi, nivnoto namaluvawe bi bilo 65-70%. Toa namaluvawe vo rabota e ekvivalentno na 1% od vkupniot broj vraboteni vo SWS.

Pobrzata obrabotka na barawata be{e postignata so namaluvawe na brojot rabotni mesta niz koi predmetot treba da pomine pred da se donese odlukata. Odlukite napraveni na mestoto na kontaktot ili vrz osnova na proba ovozmoìja SWS zna~itelno da ja zgolemi aktivnosta na uslu`livost. Proverkite na vrabotenite bea zgolemeni od 2.500 godi{no na 15.000 me|u 1990 i 1991, zgolemuvajki go pridonesot i namaluvajki ja izmamata od podnositelite. Maliot rizik {to moè da go dozvoli zabrzanata usluga e nekoi somnitelni barawa da bidat isplateni dokolku e napravena sporedba vo odnos na za{tedite {to doa|aat od podobrenata uslu`nost. Namalenoto rakuvawe so papki i namalenoto docnewe, pa taka i àlbi, isto taka ovozmoùvaat fokusiran uvid vo predmetite, {to dava zabele`livi efekti.

Pogled na korisnicite

Dodeka razli~nite opi{ani sistemi mu ovozmoùvaat na SWS da ja sledi realizacijata, isto taka, povremeno bara direktno mislewe i od korisnicite. Pred nekolku meseci be{e napraveno istraùvawe preku po{ta na 1.030 korisnici na beneficii za nevraboteni.

• 61% izjavi deka SWS vrabotenite im pomognale. 85%

izjavile deka bile tretirani so uvaùvawe.

252

• sepak, samo 38% izjavile deka bile mnogu zadovolni so na~inot na obrabotkata na nivnite barawa. Sledni 39% bile vistinski zdovolni.

• 54% ~uvstvuvale deka rabotite im se dobro objasneti. Ne{to pogolem broj izjavil deka bile "vnimatelno islu{ani".

• 91% gi posetile kancelariite za informirawe. Sepak, 37% ~uvstvuvaat deka informaciite ne bile lesno dostapni.

• 83% poso~ile deka ~ekaweto od edna do dve nedeli za prvata isplata bil razumen period

• 17% imale problemi so redicite

Vakvi istraùvawa se planiraat da se pravat po~esto vo sekoj region. Upatstvata za "iskustvata" od sprovedenite istraùvawa se dostaveni do sekoj od regionalnite rakovoditeli.

Mo`nosti za doma{niot buxet

Mo`nosta za namaluvawe na doma{niot buxet so koja odredeni pla}awa (struja, telefon) se namaluvaat so SWS beneficiite i so pla}awata na ispora~atelite, se temeli vrz noviot elektronski sistem na Po{tite. Toa im ovozmoùva uslugi na lu|eto koi normalno se isklu~eni od vakvi aran`mani. Ovaa mo`nost funkcionira okolu 12 meseci. Postoe{e razbirliv otpor na sistemot kaj razni dràvni slu`benici koi vidoa deka avtomatizacijata na sobiraweto na rentata moè da vlijae na nivnoto rabotewe.

Mnogu lu|e koi sega ja koristat mo`nosta prethodno dobivaa nepovratna pari~na pomo{ od sigurnosniot fornd za "specijalni potrebi", na pr. za povtorno obezbeduvawe elektri~na struja otkako edna{ bila isklu~ena poradi nepla}awe smetki. Ovaa mo`nost i obezbeduva na dràvata da izbegne nekoi od ovie tro{oci.

SWS momentalno istraùva varijanti za mo`nosta SWS korisnicite da koristat sistem za doma{en buxet i vo drugi regularni izdatoci. Na primer, glavniot snabduva~ so benzin se podgotvuva da ponudi 10% popust na postari i nevraboteni lica koi }e izberat da gi platat svoite smetki za benzin preku sistemot. SWS isto taka bara na~ini za obezbeduvawe poniski kamati za svoite korisnici vo ramki na sistemot.

Olesnuvawe za rabotni mesta

Za obuka i vrabotuvawe be{e odgovorna posebna agencija (FAS). Sepak, nejziniot efekt vo re{avawe na dolgotrajnata nevrabotenost be{e ograni~en. Koga Vladata ja objavi ulogata na SWS za pomo{ na nevrabotenite vo nao|awe rabota ima{e silni protesti od nekoi FAS

253

vraboteni. Modelot be{e lansiran i otporot brgu zapre. So bezmalku 300.000 nevraboteni lu|e, ima pove}e od dovolno rabota i za SWS i za FAS.

Minatata godina SWS objavi model za studenti koi prethodno dobivaa beneficii za nevraboteni vo tekot na letoto. Toa zna~i deka okolu 20.000 studenti bea otstraneti od povlekuvawe isplati. Bea stimulirani dobrovolni agencii da kreiraat rabota za koja SWS bi platil. Bea "kreirani" 9.000 rabotni mesta, no samo 4.400 studenti gi prifatija ponudite. Ostatokot nezvisno najde rabota. Ovaa godina bea ponudeni 14.000 rabotni mesta i 9.000 studenti ja prifatija rabotata.

Edna druga neodamne{na inicijativa rezultira{e so ~etirikratno zgolemuvawe vo prezemawe na "nazad na rabota" mo`nosta. Ovaa mo`nost na trajno nevrabotenite lu|e im obezbduva 50% od isplatata na nivnata pomo{ vo tekot na prvata godina od rabotewe i 25% vo tek na vtorata. Ovaa inicijativa e seu{te vo po~etna forma, no taa jasno pokaùva deka vklu~uvaweto na SWS vrabotenite moè da im pomogne na nevrabotenite da dostignat samo-ispolnetost.

Zklu~oci

SWS go re-inènira svojot proces za da obezbedi eden vraboten da gi obraboti site aspekti na potrebite na korisnikot za odrùvawe na prihodot. Noviot sistem zna~i deka sekoja kancelarija ili sekoj vraboten so soodvetnoto ovlastuvawe moè da go prifati slu~ajot i detalno da go razraboti. Sekoe rabotno mesto vo SWS naskoro }e bide "vistinskoto" za koe bilo barawe.

Postoea pomalku formalni konsultacii so javnosta otkolku {to moèa da se o~ekuvaat, imajki gi predvid prirodata i stepenot na promenite. Promenite bea solidno vodeni so povratna vrska od lokalnite kancelarii, {to povisokoto rakovodstvo gi pretvori vo zbir vizii. Kako del na procesot, povratnite sistemi bea potencirani so decentralizacijata na odlu~uvaweto.

Vo Irska politi~arite igraat mnogu aktivna uloga vo sledeweto na SWS aktivnostite. Vo poslednive godini SWS dobi vistinska cena kaj opozicionite partii. Ne tolku odamna SWS be{e kritikuvan i od ~lenovite na Vladata i od opozicionite partii.

Podobrenoto i pove}e po~ituvanoto nivo na usluga mu ovozmoì na SWS da nametne dobro obmislena programa za kontrola na isplati {to bi predizvikala masovni politi~ki reakcii pred nekolku godini. Toj istotaka ovozmoì Vladinite odluki da gi skratat beneficiitee vo oddelni oblasti. Vo minatoto nekoi ~lenovi od javnosta vo mali iznosi si kompenziraa za docnewata pri eksploatacija na sistemot. Poefikasnata slika istotaka

254

gi obeshrabruva zloupotrebite. Golemi se o~ekuvawata deka zloupotrebite }e bidat otkrieni. Postoi dobra evidencija i se pomalku e verojatno deka barawata }e bidat la`ni.

Podobrenata SWS slika ja ohrabri Vladata da se pridviì kon pogolema integracija na servisite. Postoe{e barawe za "se od edno mesto" pristap {to }e go pokriva obezbeduvaweto na SWS, medicinskite i pravata na javno domuvawe. Sepak, seu{te postoi razbirliv otpor kon visoko integriraniot sistem "golemiot brat". Podobrenata usluga {to sega se nudi go spre~uva ovoj strav; korisnicite baraat integriran servis i ne go doìvuvaat kako zakana.

Iskustvoto na SWS vo odnos na àlbite i apelite jasno pokaùva deka mnogu apeli poteknuvaat direktno od nedostatok na soodvetni informacii za toa kako i zo{to bile doneseni odlukite.

Otporot kon promeni poverojatno e da proizleze kade bilo vo javniot sektor, otkolku od politi~arite ili korisnicite. Najgolemite pre~ki za promena moè da bidat zasegnatite vraboteni direktno ili indirektno. SWS zdruènijata (sindikatot?) gi odloùvaa glavnite promeni vo tekot na 3 godini. Zdruènijata vo drugi organizacii gi odloùvaa va`nite promeni. Ovie promeni vklu~uvaa zgolemena kontrola na socijalniot broj, doma{noto buxetirawe i novi merki za pomo{ na nevrabotenite. Na ministerstvoto za finansii mu be{e potrebno dolgo vreme za da se soglasi da investira vo proektot za po{tite. Kulturata na javnite servisi ne sekoga{ pridonesuva za tro{ewe sredstva za da se stimulira podignuvawe nov servis ili podolgoro~na za{teda na sredstva.

Protivotrov e upornosta. Sepak, upornosta bi bila so ograni~en vek bez politi~ka poddr{ka.

255

Poglavje 19

FOKUSIRWE KON KORISNIKOT: IMPLIKACII ZA IZBRANITE PRETSTAVNICI I DR@AVNITE SLU@BENICI

od

Hon. Arthur C. Eggleton Simpoziumot ispra}a jasna poraka deka OECD i negovite zemji ~lenki se dlaboko zainteresirani za stavawe na "javnosta" nazad vo javnite servisi i javnata administracija.

Premnogu dolgo organizacijata i upravuvaweto vo javniot sektor kako da ìvee{e svoj ìvot. Gra|anite bea bezmalku posledna misla vo kompleksnata mreà na vnatre{ni strukturi, politika i sistemi vo upravata.

Sepak, vra}aweto kon fokusirawe na korisnikot vo upravata su{tinski ja menuva rabotnata okolina i za izbranite pretstavnici i za vrabotenite dràvni slu`benici. Navra}ajki se na moeto 23 godi{no iskustvo kako politi~ar i na op{tinsko i na federalno nivo, bi sakal da izrazam na kuso {to se ovie promeni i kakvo moè da bide nivnoto vlijanie vrz idninata.

Temata 1 od ovaa publikacija i OECD publikacijata od 1987 "Administracijata kako servis-Javnosta kako korisnik" istakna brojni generalni trendovi i temi {to rezultiraa vo pove}e korisni~ki-orientirano fokusirawe:

• zgolemeno nivo znaewe na populacijata niz edukacija i napredok vo komunikaciite;

• promena na demografijata vo mnogu zemji ~lenki; • o~igleden potencijal na brziot razvoj na

tehnologijata; • zapoznavawe i transfer na novi teorii za

upravuvawe od privatniot sektor; • inicijativi za garantirawe na li~nite prava i za

promovirawe na ednakvost na site ~lenovi na op{testvoto; i

• neophodnost da se odgovori na resursnite i finansiski ograni~uvawa

Kako politi~ar siguren sum deka pove}eto, ako ne site politi~ari vo zemjite ~lenki go delat moeto iskustvo. Mojata najgolema dilema e onaa za balansirawe na socijalnite potrebi i raspoloìvite resursi. Ova e klasi~en problem na rasporeduvawe - i verojatno najsilnata pri~ina za stavawe na politi~arite na prvo mesto.

Vo idealen svet upravata }e go obezbeduva to~no "toa" {to site gra|ani, "koga", "kade" i "kako" go baraat. I

256

ottamu verojatnosta kako se razvil univerzalen stereotip na politi~ar - nekoj koj }e veti skoro se na sekogo za mo`nosta da bide izbran. Moète da zamislite deka vo zemja golema kolku Kanada nacionalnata partija vo odredeno vreme bi moèla da dade edno vetuvawe na edniot kraj na zemjata, potoa na drugiot kraj, 5.000 kilometri daleku, da dade drugo vetuvawe kontradiktorno na prvoto.

Ne iznenaduva {to javnosta se razo~ara od politi~arite. I ne iznenaduva {to dràvnite slu`benici imaa te{kotija navremeno da gi realiziraat vetuvawata na politi~arite, duri i izgleda deka ima tolku vetuvawa kolku {to ima politi~ari.

No ovie denovi se minato, ili barem taka se nadevam. Jas veruvam deka nie gledame nov tip politi~ari koi se od sesrce predadeni na svoite glasa~i.

Bi sakal da izloàm eden primer - najmalku od moeto sopstveno iskustvo kako federalen politi~ar vo Kanada - za da ja poddràm ovaa izjava.

Vo podgotovkite za Kanadskite federalni izbori vo 1993, na{ata partija napravi ne{to edinstveno. Nie ra{irivme eden politi~ki dokument, "Sozdavawe mo`nosti" ili "Crvena kniga" kako {to se nare~e, {to gi skicira{e na{ite planovi za sekoja oblast na upravata. Toa ne be{e samo spisok èlbi; toa be{e pregled na specifi~ni planovi za specifi~ni programi. Vo nego nie to~no izjavivme kako planirame da pla}ame za vidot na uprava i za programite {to imame namera da gi obezbedime.

Prikaznata ne zavr{uva tuka. Nie prodolìvme da go izvestuvame Parlamentot i kanadskite gra|ani za napredokot {to go pravime za opredelbite dadeni vo "Crvenata kniga".

Jas go naglasuvam ovoj proces zatoa {to toj za mene pretstavuva obid za prv pat vo Kanadskata istorija nekoja partija da vovede forma na standard za kvalitet na usluga za svoeto sopstveno politi~ko rabotewe.

Ovoj razvoj ne be{e slu~aen. Toj pove}e ja pretstavuva{e na{ata odgovornost kon populacijata koja stanuva{e se pocini~na i nezadovolna od politi~arite i upravata generalno. Golem del od toj cinizam i nezadovolstvo be{e naso~en kon dràvnite slu`benici.

Ja potenciram vrskata bidejki veruvam deka generalnoto nivo na prifa}awe na politi~arite i nivnite programi ima direktno vlijanie na rabotnata okolkina na dràvnite slu`benici i kako posledica, go oblikuva o~ekuvaweto na javnosta od opredelena programa ili usluga. Zabeleùvam deka Temata br.1 ja ozna~uva Kanada kako edna od nekolkute zemji ~lenki kade {to dràvnite slu`benici prvobitno gi razvija i promoviraa inicijativite za kvalitet na uslugite.

257

Vo neizbe`niot proces na sorabotka za kvalitet na servisite {to mora da se razvie me|u izbranite pretstavnici i dràvnite slu`benici, politi~kata dimenzija vo ovaa relacija e taa {to, eventualno, }e dominira vo rezultatite od sorabotkata.

Zatoa na{ata vlada zazema cvrst stav za postavuvawe standardi na servisite i zatoa go napravivme kvalitetot na servisite osnova za rekonstrukcija na na{ite vladini institucii i programi.

Vo momentov nie vr{ime masoven pregled na sekoja vladina programa i sevis. Na{ata krajna cel e da gi prefokusirame na{ite sili vrz toa {to mora da go realizirame. Jas sum vo komisijata {to }e go napravi ovoj teòk izbor. Isto taka kako pretsedatel na Oddelot za trezorsko rabotewe, koj e glaven rakovoditeel na vladata, sakam da istaknam na koj na~in gi realizirame programite i uslugite.

Sakam na{ite nameri da bidat na predna linija, na otvoreno. Zatoa vo bliska idnina }e ja objavime Deklaracijata za kvalitet na servisite, so {to na javnosta i na na{ite vraboteni }e im dademe jasna ideja za standardite {to gi o~ekuvame i u{te pova`no toa {to tie go o~ekuvaat za realizacijata na servisite.

Deklaracijata zboruva za dostapnost, zavisnost i vreme.

Taa zboruva za otvorenost i ~esnost.

I, zboruva za odgovornost i opredelba za podobruvawe.

Isto taka zboruva za dobro koristewe na dano~niot dolar. Zatoa {to bez kriterium za "dozvolivost", Deklaracijata za kvalitet na servisite, deneska vo Kanada, nema zna~ewe. Zabeleùvam deka komponentata na "dozvolivost" vo kvalitetot na servisite e ne{to za {to drugite zemji se mnogu tivki. No "dozvolivosta" e ne{to {to go pobaraa kana|anite.

Na{iot pristap e refleksija na opredelbata na kana|anite. Nie im vetivme servisi {to se odgovorni, dostapni i "dozvolivi", {to zna~i deka }e ima granici i na servisite i na korisnicite.

Vo oblasta na kvalitetot na servisite veruvam deka politi~arite, barem vo demokratskite zemji, sekoga{ bile na vode~kata linija na korisni~ki-zasnovanite servisi. Na{ite imiwa i na{ite lica im se poznati na glasa~ite, glavno imame kancelarii vo op{tinite {to gi pretstavuvame i obi~no sme prvite {to }e slu{neme dokolku ne{to ne e vo red.

Na toj na~in, so tekot na vremeto, nie razvivme tehniki i praksa za da odgovorime na fokusiraweto kon korisnikot. Na primer, na{ite vraboteni imaat uvid vo celata organizacija na vladinite servisi, namesto da odgovaraat po vertikala kako {to se u{te funkcioniraat

258

mnogu upravi. Nie odrùvame redovna, otvorena i dvonaso~na komunikacija so na{ite glasa~i i razvivme intuitivno vreme na odgovor na interesot na glasa~ite. Toa {to verojatno }e se slu~i vo Kanada, go gledame se pove}e. Javnite servisi }e bidat organizirani glavno od lokalnite izborni organizacii, ne zaradi privrzanost, tuku zaradi realizacija na servisite.

Na primer, vo Kanada neodamna otvorivme mreà Kanadski centri za biznis uslugi {to obezbeduvaat "se od edno mesto", pristap do informacii i pomo{ za vladinite programi i uslugi za mali i sredni pretprijatija. Federalnata uprava raboti so nekoi od ovie centri zaedno so drugite nivoa na uprava, a vo eden centar, vo Montreal, partner e i (Bordot) upravata za trgovija.

Dràvnite slu`benici koi gi ekipiraat ovie centri pove}e se op{to korisni~ki orientirani, otkolku {to se biznis specijalisti. Tie }e imaat poddr{ka, eventualno, od integrirani vladini informacioni sistemi {to se del od ambiciozniot plan {to go razvivame za koristewe na informati~kata tehnologija za obnovuvawe na vladinite servisi. Ovaa inicijativa, koja nie ja narekuvame na{ "sin pe~at" (Blueprint), se temeli vrz principot deka lu|eto, na{ite korisnici, dano~ni obvrznici i na{ite vraboteni se kriti~ni kon obnovuvaweto i re-kreacijata (re-invencija) na vladinite servisi.

O~ekuvam deka mnogu od ovaa horizontalno-zasnovana informati~ka tehnologija }e uspee da si go najde patot i do kancelariite na politi~arite.

U{te edna klu~na karakteristika na politi~kata strana na upravata, {to brgu se pro{iri vo oblasta na javnite servisi, e konsultantstvoto. Se pove}e gledame vladini organizacii {to se konsultiraat so svoite korisnici zaedno, ili kako dopolnuvawe, so ra{ireniot program na politi~ki konsultacii.

Na primer, realizacijata na uslugite za lu|eto starosedelci vo Kanada, e glavnata javna politi~ka tema. Angliskiot Kolumbija region na Kanadskiot oddel za Indijanski pra{awa i razvoj na severot iniciraa ednostaven i perspektiven proces na konsultacii me|u vrabotenite i nivnite korisnici. Ovoj lice-v-lice proces proizvede brojni preporaki za podobruvawe na uslugite i vospostavi standardi na usluga.

Vedna{, toj vospostavi proceduri za odgovorawe na telefonski povici. Dokolku nekoj vraboten e nedostapen, snimena poraka dava ime i telefonski broj od drugo lice za kontakt, ednostaven proces {to ja eliminira{e glavnata iritacija me|u korisnicite i vrabotenite.

Kako politi~ar razbrav deka lu|eto se griàt za vakvite mali raboti okolu kvalitetot na uslugata, a ne za golemi raboti {to izgledaat nadvor od na{a kontrola. Na primer, kanadskiot centar za vrabotuvawe vo Dartmout,

259

Nova [kotska, otkri deka negovite korisnici se podgotveni da ~ekaat pove}e od 15-minutniot standard za odgovor {to go propi{a kancelarijata, se dodeka vrabotenite se qubezni i kompetentni. Zna~i lu|eto se podgotveni da prifatat nedostatoci, so respekt kon servisot se dodeka uslugata e dobra.

Zatoa mora da ima doza fleksibilnost vo sistemot. Kako {to spomenav, nie }e vospostavime principi za celata vlada so Deklaracija za kvalitet na servisite, no o~ekuvame individualnite organizacii da razvijat svoi sopstveni standardi za kvalitet zasnovani vrz nivnoto poznavawe i vo konsultacija so svojata specifi~na klientela.

Rezultat na toa e deka dràvnite slu`benici bez dvoumewe }e stanat poodgovorni za objasnuvawe na racionalnosta za standardite na servisite {to gi usvojuvaat. Predviduvam deka toa }e go zgolemi baraweto za dràvni slu`benici koi se dobri vo pregovarawe i gradewe konsenzus.

Mnogu od vas moèbi znaat za Kralskata kanadska kowi~ka policija (RCMP) koja e edna od najpo~ituvanite policiski sili vo svetot i me|u kanadskite nacionalni policiski sili. Nekoi moèbi znaat deka RCMP isto taka izvr{uva uslugi i za upravite na provinciite i op{tinite. RCMP vospostavi policija na zaednicata kako presvrtna to~ka za realizacija na uslugata vo idnina. Policija na zaednicata vklu~uva rabota so edine~ni zaednici za primena na zakoni i prevencija od kriminal. Taa isto taka opfa}a i delegirawe razumni ovlastuvawa na policajcite vo prvite redovi niz celata zemja i evidentira raste~ko pomestuvawe na organizaciite {to se centralno rakovodeni kon poedinci koi realiziraat usluga zasnovana-na-zaednicata i korisni~ki-fokusirana.

Dokolku vakvata promena moè da uspee na poleto na primena na zakoni, site dosega{ni izve{tai se pozitivni, vklu~uvaj}i perspektiven benefit po produkt, veruvam deka i mnogu drugi poliwa na javni uslugi se plodna po~va za toa.

Vakviot aran`man go {iri direktniot kontakt me|u dràvnite slu`benici i javnosta vo brojni novi oblasti, vklu~uvajki dizajnirawe programi. Otvora i mnogu novi temi za kvalitetot na uslugite {to treba da se istraàt.

Kako {to gra|anite se pove}e se vklu~uvaat vo aktuelniot razvoj na programata, }e se smeni i tradicionalnata relacija me|u niv, dràvnite slu`benici i izbranite pretstavnici. Se nadevam na podobro.

Vo trikratnata relacija me|u politi~arite, dràvnite slu`benici i javnosta, doverbata e klu~niot raboten princip. Ovaa doverba e fundamentalna - da li e toa politi~ar {to dava izborni vetuvawa ili e dràven

260

slu`benik koi gi realizira vospostavenite standardi za program ili usluga. Sekako, se u{te mora da vodime smetka za inegritetot i sudot na javnosta, koj na krajot, uslovno ja pla}a cenata ednakvo kako {to gi uìva i beneficiite.

Pred deset godini, idejata na kana|anite da gi popolnuvaat elektronski nivnite formi za vra}awe na danok }e be{e smetana za prili~no revolucionerna. Denes milioni od niv gi popolnuvaat formite na kompjuter, {tedejki vreme za obrabotka i za{teduvajki si sebe i na na{ata uprava milioni dolari godi{no. Sepak, mora da se uverime vo ~esnosta i usoglasenosta. No del od kvalitetot na servisot e namaluvaweto na optovaruvaweto na korisnicite so dobivawe doverba od niv.

Da se bide za akcija namesto za reakcija e mo`nosta da se podobri kvalitetot na uslugata. Toa e vo podstvestta na na{eto razmisluvawe, pri reformirawe na regulativnite procesi vo Kanada. Imavme op{irni konsultacii so kanadskata industrija na ovaa tema. Kompjuterskiot softverski paket razvien zaedno so kanadskata "Manufakturna Asocijacija" i nare~en Test za Vlijanija nad rabotata (Bussiness Impact Test), ni ovozmoì da gi procenime direktnite tro{oci za regulativata, vklu~uvajki nenamerni i nepredvideni efekti vo privatniot sektor.

Kvalitetot na servisite e mnogu pove}e otkolku izjavite "]e odgovarame na povicite do tri yvonewa ili pomalku". Toa e postojan napor da se podobri kvalitetot na sekoj moèn na~in.

Toa zna~i deka kako izbrani pretstavnici i kako dràvni slu`benici, nie moème da o~ekuvame zborovite "servis" i "kvalitet" da stanat vistinski nezamenlivi vo na{ite ìvoti. A javnosta sekako deka na toa }e gleda kako na dobra novost.

261

Poglavje 20

ULOGATA NA IZBOROT NA GRA\ANINOT VO PODOBRUVAWETO NA USPE[NOSTA NA JAVNIOT SEKTOR

od

Morten Arnberg

Rezime za rakovoditeli

So zgolemenoto fokusirawe vrz gra|aninot, preku inicijativi da se podobri kvalitetot na uslugata, va`no e da se zeme predvid pra{aweto na izborot na gra|aninot. Izborot moè da bide izbor na snabduva~i na uslugi ili izbor na provajderi na uslugi. Moè da se ponudi izbor me|u vidovi uslugi, ili kade i koga da se dobie uslugata. (pr. âs na otvorawe). Op{to zemeno, gra|anite cenat koga im se nudi celosen i soodveten rang opcii na uslugi. Toa govori deka samoto pro{iruvawe na uslu`nite opcii moè samo od sebe da go zgolemi zadovolstvoto na gra|aninot. No toa ne dava sigurnost deka se podobrile drugite aspekti na uspe{nosta na uslugata (pr. krajnite ezultati). r

Izborot na gra|aninot e samo eden na~in da se opolnomo{tat gra|anite, no se dodeka se soodvetni uslu`nite opcii (od strana na gra|aninot) i se ispolneti drugite preduslovi, toa e eden od poefektivnite sredstva. Te{kiot del e ispolnuvaweto na preduslovite. Kako i da e, {tom toa se napravi, najverojatno izborot }e ja zgolemi ponudata na dostapni uslugi.

Edna od pri~inite na izborot na gra|aninot e raste~kiot pritisok na javnata potro{uva~ka. Zemaj}i go predvid nedostigot izvori, uslu`nite opcii moàt da bidat zgolemeni preku dopolnitelna naplata od gra|aninot za zgolemen kvalitet ili za nekoj drug vid poinakov produkt.

Temata obezbeduvawe izbor za gra|anite od javniot sektor e politi~ki kontraverzna. Toa e delumno politi~ki instrument, sproveden od desnoto krilo ili od konzervativnite vladi, so konkurencija me|u provajderite kako glavna strategija. Levoto krilo ili centralnite vladi ne projavija osobena èlba za sproveduvawe na ovaa odluka. Kako i da e, postojat znaci na izbor na gra|anite {to stanuvaat pomalku kontroverzni. Se pove}e vladi od razli~na politi~ka oboenost go ispituvaat potencijalot na izborot za da ja podobrat uspe{nosta na javniot sektor.

Stepenot do koj na gra|anite im e ponuden izbor vo javnite servisi mnogu varira me|u OECD zemjite ~lenki i me|u javnite uslugi vo zemjite. Nekoi zemji ne nudat nikakov izbor uslugi, a drugi aktivno baraat od vladata mo`nosti za izbor vo site oblasti. Vo trite sektori

262

opfateni vo ovoj trud (zdravje, obrazovanie i socijalna grià) vo nekoi zemji ~lenki ima jasen trend za nudewe pogolem izbor na gra|anite. Nekoi OECD zemji ~lenki imaat svoi opravdani pri~ini za ograni~en izbor. Toa vklu~uva namaluvawe na tro{ocite kako i politi~ki viduvawa za toa kako javniot sektor treba da raboti i ulogata {to toj treba da ja ima. Analizite na vlijanieto na izborot vrz uspe{nosta se ~ini deka ne se glaven faktor vo razvojot na koi bilo od ovie viduvawa.

Vo uslugite od oblasta na zdravstvenata grià, obrazovanieto i socijalnata pomo{ postojat sloèni predmeti so koi treba da se spravuva, pred da moè da se o~ekuva podobruvawe na uspe{nosta zaradi pogolemiot izbor na gra|aninot. Ovie predmeti vklu~uvaat komunikacija me|u kreatorot na politikata, dava~ot na uslugata i gra|anite; dizajnot na informacijata za uspe{nosta; vrskata me|u izborot i finansiraweto; relaciite me|u izborot i novite sredstva za upravuvawe; i geografski opfat na uslugite.

Interesno e vo servisite od oblasta na zdravstvenata grià. Vo zdravstveniot sistem zasnovan na taksa se ~ini deka se promovira pro{iruvaweto na izborot, dodeka pak sistemot zasnovan na osiguruvawe go namaluva izborot. Toa moè da bide znak deka premal izbor zna~i nedovolen pritisok vrz obezbeduva~ot da odgovori na potrebite na gra|aninot i deka pregolem izbor e gubitok. Kako i da e, informaciite od zemjite ~lenki i analiti~kite trudovi/studii ne dozvoluvaat odlukite na firmite da bidat doneseni spored vlijanieto na izborot na gra|aninot vrz uspe{nosta. Iskustvoto na OECD zemjite ~lenki predlaga deka toa e potencijalno pomo{no sredstvo vo zdravstvenata grià, dokolku e upotrebeno vo kombinacija so drugi upravni sredstva.

Voveduvaweto na izborot na gra|aninot vo osnovnoto i srednoto obrazovanie isto taka pokrenuva sloèni pra{awa. Primer se u~ili{tata {to imaat mala pobaruva~ka za nivni uslugi. îni mnogu za da se zatvorat (nekolku zemji sepak go napravija toa), poradi tranzicioni tro{oci za premestuvawe na izborot od edno na drugo mesto, bidej}i pobaruva~kata podocna moè povtorno da se premesti, so mo`nost da sozdade potreba za kapaciteti. Drugo sloèno pra{awe e vrskata me|u izborot i kvalitetot na obrazovanieto. Kako i so zdravstvenata grià, ne e mo`no da se identifikuva dali izborot samiot po sebe }e ima pozitivno ili negativno vlijanie na kvalitetot na uslugata.

Informaciite za izborot na gra|aninot vo uslugite od oblasta na socijalnata grià se ~ini deka isto taka go poddrùvaat ova otkritie.

Ovaa novina e problemati~na, zatoa {to nudeweto izbor vo mnogu slu~ai e opa~inata na parata pri davawe na snabduva~ite pogolema upravuva~ka ili operativna

263

fleksibilnost (nezavisnost) za da ja podobrat nivnata uspe{nost - od {to, eden aspekt e zgolemenoto zadovolstvo na gra|aninot postignato preku podobro zadovoluvawe na nivnite potrebi. Sepak se ~ini deka izborot na gra|aninot ima karakteristiki {to moàt da go podobrat celokupniot kvalitet na javniot sektor. Edna od niv e deka izborot moè da sozdade konstruktiven pritisok vrz obezbeduva~ite okolu kvalitetot. Drugo e deka izborot sozdava odgovornost kon gra|aninite i dozvoluva da se doznaat nivnite prioriteti vo vrska so uslugite. Demokratskata zakonitost na izborot e silna. Izborot moè da gi podobri efektivnosta, efikasnosta i kvalitetot na uslugata, no samo dokolku se ispolnat preduslovite. Toa predpostavuva pravilno postaven i upravuvan izbor.

Kako i da e, izborot na gra|aninot vo trite sektori podednakvo ima i potencijalni negativni efekti, kako {to e nepoèlna podelbata na gra|ani i geografski podelena infrastruktura na uslugi. Postojat preventivni merki za ova, od koi nekoi ~inat mnogu, a drugi se pomalku skapi zameni za drugi upravni sredstva. Drug negativen efekt moàt da bidat zgolemenite tro{oci. Vo nekoi slu~ai toa e investicija so koja moè da se izleze na kraj, a vo drugi moàt trajno da se zgolemat tro{ocite na realizacija na uslugata.

Gledano od perspektiva na gra|aninot, uspe{nosta na obezbeduva~ot na uslugi moè da bide izmerena vo odnos na efektivnosta, efikasnosta i kvalitetot - zavisno od ulogata na gra|anite:

• gra|anin : efektivno re{avawe na problemite so {to e mo`no pomal tro{ok (tro{kovna efikasnost) - fokusot e na socijalnoto vlijanie;

• dano~en obvrznik : efektivno proizvedeni rezultati i u~inok - fokusot e vrz vrednosta na parite vo vladinite tro{oci;

• korisnik : najsoodvetna usluga - vistinski kvalitet, vistinski kvantitet, dostaveni vo vistinsko vreme i vedna{ dostapni.

Politi~arite se isto taka gra|ani ili pretstavnici na gra|ani, no imaat nekoi posebni interesi. Od nivna perspektiva glavnata karakteristika na javnite uslugi e nivnata sposobnost za re{avawe na problemite vo op{testvoto i podobruvawe na ekonomskiot i socijalen status. Kratkotrajnoto zadovoluvawe na potrebite na gra|anite e samo edna od celite na javnite upravni sredstva, kako {to e izborot na gra|aninot. Druga cel e pomo{ta vo upravuvaweto so moderno i dinami~no op{testvo, vklu~uvaj}i analizi na novi i postoe~ki problemi, kako i dizajn i razvitok na re{enijata na ovie problemi.

264

Zna~i celta na ovoj trud e da ja ispita korisnosta od izborot na gra|aninot me|u razli~nite uslugi ili obezbeduva~i na servisi preku dvete perspektivi na:

1. Uspe{nosta na uslugata od aspekt na korisnikot, gra|aninot i dano~niot obvrznik; i

2. Moderno vladino upravno sredstvo. Ovlastuvawe i izbor na gra|anite i uspe{nosta na javniot sektor

Upravnite reformi na javniot sektor se pove}e se fokusiraat na uspe{nosta na javnite institucii, agencii ili programi. Del od toa fokusirawe e naso~eno vrz uspe{nosta zasnovana na presretnuvawe na o~ekuvawata na gra|anite. Gra|anite, vo nivnata uloga na korisnici, stanuvaat pozainteresirani za dobivawe uslugi {to gi ispolnuvaat nivnite li~ni potrebi ili pak skroeni i nestandardni uslugi {to zadovoluvaat prose~ni potrebi.

Davaweto mo`nost gra|anite da izberat me|u razli~ni uslugi i obezbeduva~i na uslugi, moè da bide na~in na snabduvawe so uslugi {to podobro bi gi ispolnuvale individualnite potrebi na gra|anite. Taka se postignuva podobar kvalitet vo odnos na zadovolstvoto na gra|aninot. Izborot sozdava od gra|aninot usloven sudija (vo granici na kakov bilo obezbeden izbor) za toa koi uslugi ili koi obezbeduva~i na uslugi najdobro }e gi zadovolat negovite ili nejzinite potrebi.

Izborot e samo eden na~in na koj gra|anite moàt da bidat ovlasteni i so koj javnite uslugi moàt da gi zadovolat potrebite na gra|aninot. Ovlastuvaweto na gra|aninot e vo ramkite na "od glas do izbor" ili duri i potoa vo koprodukcija ili direktna kontrola. Individualnite aspekti na ovoj rang moàt da bidat klasificirani na sledniot na~in :

• mo`nost gra|aninot da bide islu{an i da dade preporaki za uslugite na izbranite soveti, ombudsmen i otvoreni korisni~ki asocijacii

• zakonski mehanizam za ispravki, pr. pravni procesi, {emi za kompenzacija i oglasni tabli...

• gra|aninot go izbira obezbeduva~ot na uslugite, bez da bide finansiraweto povrzano so sekoj gra|anin oddelno,

• demokratski izbori na pretstavnicite so kontrola na snabduvawe na uslugata i finansiraweto (formalna politi~ka kontrola),

• gra|aninot ja izbira sodrìnata na uslugata, na primer alternativni nivoa ili tipovi uslugi,

• gra|aninot go izbira obezbeduva~ot i sodrìnata na uslugata so finansirawe povrzano so sekoj gra|anin oddelno, na primer vau~eri.

265

Drugi mo`nosti se:, gra|aninot da zema uloga pri proizveduvawe na uslugata i pri vlijanieto vrz rezulatot na uslugata, preku negovite ili nejzinite napori (ko-produkcija), ili pak kontrola na gra|aninot vrz odlukite za realizacija na uslugata. Obezbeduvaweto izbor ne zna~i deka neophodnoto vospostavuvawe konkurencija me|u obezbeduva~ite na uslugi }e zna~i oti nivniot opstanok zavisi od pobaruva~kata. Obezbeduva~ite na uslugi moàt i natamu da bidat finansirani i pokraj opa|aweto ili pak malata pobaruva~ka. Kako i da e, pobaruva~kata se u{te moè da se vidi kako indikator (me|u drugite, ili edinstven) na uspe{nosta na uslugite ili na obezbeduva~ot na uslugite. Dokolku pottiknuvaweto, vo konkretni finansirawa, e direktno povrzano so pobaruva~kata, gra|anskiot izbor moè da bide efektiven instrument vo podobruvawe na javnite uslugi. Spored toa vlijanieto na izborot e pod silno vlijanie na finansiskite aran`mani. Poteklo na izborot na gra|aninot Pred da se navleze dlaboko vo predmetot izbor na gra|aninot, korisno e da se ispita potekloto na izborot. Politi~kite viduvawa za izborot na gra|aninot se razlikuvaat me|u vladite na OECD zemjite ~lenki, vo zavisnost od partijata ili koalicijata na vlast, politi~kata okolina i politi~kata istorija na zemjata. Dodeka nekoi OECD zemji ~lenki go gledaat samiot izbor kako politi~ka cel, drugi go baraat izborot na gra|aninot me|u drugite celi. Pove}eto vladi smetaat za potrebno da obezbedat izbor me|u razli~ni tipovi uslugi. Oddelni vladi se podgotveni da vovedat gra|aninot da bira obezbeduva~i na uslugi za da sozadadat konkurencija me|u obezbeduva~ite. Vo oddelni slu~ai toa se naso~uva kon ne{to {to moè da se smeta kako kontraverzna oblast, primer: Pravo na izbor na zatvorenikot na popravna ustanova. Politi~kata okolina na izborot na gra|aninot e obrabotena podolu.

Pritisokot za dopolnitelen izbor na gra|aninot poteknuva od korisnici ili grupa korisnici kako del od barawata na gra|anite za javen sektor {to }e odgovori na potrebite. Izborot na usluga ili na obezbeduva~ na usluga se smeta kako na~in da se dobijat javni uslugi {to se po merka na individualnite potrebi na korisnicite. Dosega nemalo generalni ispituvawa na èlbite za izbor na gra|anite i korisnicite, no poselektivnite studii strogo ja poddrùvaat pretpostavkata deka izborite se poèlni. Na primer, pri ispituvawe vo [vedskata op{tina (Vellinge commun) vo 1993 godina, 96% od korisnicite (roditeli) na javni ustanovi za grià na deca, rekle deka im e va`no da bidat vo mo`nost da go izberat vidot detska grià. Zna~i, ispituvawata od ovoj vid se va`ni zatoa {to go

266

vospostavuvaat toa {to im e va`no na korisnicite. No, isto taka, ima potreba od ispituvawe konkretni grupi gra|ani za pospecifi~ni èlbi za izbor.

Viduvawata na biznisot i kompaniite za izborot ne se iznenaduva~ki, a se deka mnogu vladini uslugi moàt da bidat poefektivni, poefikasno obezbedeni od strana na privatniot sektor. Privatizacijata i sklu~uvaweto dogovori so nadvore{ni sorabotnici pri toa stanuvaat sredstva za zgolemuvawe na izborot. Toa gledi{te be{e prifateno od OECD zemjite ~lenki do stepen do koj tie ja preispitaa ulogata na vladata vo realizacijata na javnite uslugi. Isto taka se prifati potrebata za sozdavawe pojasno razgrani~uvawe me|u politi~kite odluki, {to se griàt za toa koi uslugi ili nivoa na uslugi }e bidat obezbedeni, i upravnite odluki {to se griàt za toa kako najdobro da se realiziraat uslugite so raspoloìvite resursi. Sega, sklu~uvaweto dogovori so nadvore{ni sorabotnici e opcija za realizacija na uslugata {to se po~esto se zema predvid vo OECD zemjite ~lenki.

Potrebata da se namali buxetniot deficit vo kombinacija so barawata za pove}e i podobri uslugi, izvr{ija pritisok vrz finansiraweto na realizacijata na javnite uslugi. Taka, OECD zemjite ~lenki vidoa alternativi kako danocite da gi finansiraat javnite uslugi. Edna alternativa e da se dozvoli izbor za naplata na posebni uslugi na gra|aninot: korisnikot pla}a za dopolnitelen kvalitet ili kvantitet {to nadminuva odredeno minimalno nivo. Druga alternativa e da se vovede op{ta naplata za korisnikot, kako {to se primenuva vo kanadskite servisi.

Zna~i, dvojniot pritisok za spre~uvawe na porastot na javnite tro{oci i za podobri javni uslugi, odtamu moè da pretstavuva u{te edna pri~ina za pro{iruvawe na izborot na gra|aninot. Politi~ka okolina vo polza na izborot na gra|aninot

Kako {to be{e prethodno spomenato, neodamne{niot razvoj vo OECD zemjite ~lenki sugerira deka izborot stanuva se pomalku politi~ki kontraverzen. Na primer vo zemjite so tradicija na silno socijalno osiguruvawe ([vedska i Danska) se prezemaat eksperimenti so izborot na gra|aninot. Od druga strana, zemjite so pokonzervativni tradicii po~nuvaat so ispituvawe na tro{ocite za obezbeduvawe izbor (Avstralija i Soednitetite Amerikanski Dràvi) i se dvoumat dali snabduvaweto na izborot navistina gi zadovoluva potrebite na gra|anite (Kanada). Visokite tro{oci za celokupnata zdravstvena za{tita, sporedeni so tie vo drugi OECD zemji, ja naso~uvaat administracijata na SAD kon ispituvawe na nepovolnite efekti od pro{iruvawe na izborot vo individualnoto namaluvawe na celokupnoto

267

zadovolstvo na gra|aninot i vo uspe{nosta, kako {to se visokite tro{oci za transakcii.

Kako i da e, izbor na gra|aninot i konkurencija me|u obezbeduva~ite na uslugite se bara od konzervativni ili desno orientirani vladi i vo zemji so poliberalni ekonomski sredini. Zatoa tie imaat pogolema uloga vo programite za modernizacija na vladite vo zemjite kako {to e vo Velika Britanija Citizen's Charter initiative (Povelba za gra|anska inicijativa) i 1992 Modernisation Programme (Programa za modernizacija ) na konzervativnata Danska vlada.

Stepenot na izborot na gra|aninot varira vo zavisnost od politi~kata tradicija vo zemjata za koja se odnesuva. Vo Soedinetite Amerikanski Dràvi, na primer, se nudi pove}e izbor i se promovira pogolema konkurencija me|u obezbeduva~ite na javnite uslugi otkolku vo drugite OECD zemji, a komunalnite uslugi se izloèni na konkurencija vo sekoe vreme. Od druga strana, do neodamna Skandinavskite zemji imaat javni monopoli i glavno mal izbor.

Postoi jasen trend vo OECD zemjite ~lenki kon pogolemo ispituvawe na pazarot i sklu~uvawe dogovori so nadvore{ni sorabotnici za da se podobrat performansite, no ova ne vodi kon zgolemuvawe na brojot opcii na uslugi za gra|anite. Vo zdravstvenata za{tita, kako {to e predhodno spomnato, sklu~uvawe dogovor so nadvore{ni sorabotnici vo nekoi slu~ai vodi kon pomal izbor za gra|aninot. Uslugi od oblasta na zdravstvenata za{tita

Izborot na gra|aninot vo servisite od oblasta na zdravstvena za{tita

Mo`nosta za izbor vo servisite od oblasta na zdravstvenata za{tita se razlikuva me|u OECD zemjite ~lenki. Toa zavisi vo odreden stepen dali sistemot za zdravstvena za{tita e zasnovan na danok ili e zasnovan na socijalno osiguruvawe, iako vtoriot sistem nu`no ne obezbeduva i pove}e izbori. Postoe~ki opcii na izbor se slednite:

• izbor me|u privaten ili javen snabduva~, • izbor me|u op{t lekar (GP), fizikalni centri ili

centri za zdravstvena za{tita, • izbor bolnici, • izbor na finasirawe na tro{ocite za zdravstvena

za{tita, • izbor na samo-upat ili upat od op{t lekar do

specijalist,

268

• (nekolku) izbor metodi na tretman (primer dnevna hirurgija) ili opcija da se odbie odreden tretman (osobeno vo terminalnata grià).

Vo princip gra|anite moàt da odberat op{t lekar ili terapevt kako niven li~en doktor. Vo granicite na edna zemja i op{tina izborot e ponekoga{ ograni~en na op{t lekar. Naj~esto gra|anite imaat ograni~en izbor bolnici za grià na pacientite, a izborot e ograni~en od specijalizaciite ili pravilata na bolnicata, {to go pravi op{tiot lekar donesuva~ na odluki. Ovie ograni~uvawa se glavno pomali vo sistemi zasnovani na socijalno osiguruvawe, otkolku vo sistemite zasnovani na danok, duri i sistemite zasnovani na osiguruvawe imaat administrativni ograni~uvawa. Mo`nosta za birawe me|u privaten i dràven op{t lekar ili bolnica mnogu zavisi od sistemot za zdravstvena grià. Onie zasnovani na socijalno osiguruvawe nudat pove}e izbori. Vo sistemite zasnovani na danok gra|anite voobi~aeno imaat odreden tro{ok, del od pla}aweto ili celosni tro{oci.

Sistemite zasnovani na danok vo princip ne vklu~uvaat pravo na izbor na gra|aninot za finansirawe i za dobivawe medicinski nadomestok. Kako isklu~ok se ponudenite opcii vo privatniot sektor {to se na raspolagawe na tie koi se podgotveni da platat za niv. No duri i sistemite na zdravstvena za{tita zasnovani na socijalno osiguruvawe se struktuirani naj~esto taka {to go ograni~uvaat rangot na izborot {to moàt da go napravat.

Opciite navedeni pogore ukaùvaat deka krajnata cel na izborot vo zdravstvenata za{tita - izborot na gra|aninot na razli~ni tretmani ili metodi na tretman - e limitirana ili kompletno nedostiga. No, poznato e deka postoi izbor barem kaj nekolku lekari i vo nekoi bolnici. Na primer, vo Velika Britanija nekoi bolnici im nudat na ènite bolni od rak na gradite izbor na dva razli~ni tipa operacija so razli~ni rezultati i pridru`ni efekti. Nekoi OECD zemji ~lenki im dozvoluvaat na potencijalnite majki bezmalku sloboden izbor na metodot za pora|awe.

Za da donese odluka gra|aninot od golema va`nost e tipot i kvalitetot na informacijata {to mu e potrebna. Pove}eto uslugi e te{ko ili nevozmo`no gra|aninot da gi oceni pred da ima iskustvo so niv. Edna od komponentite za izbor e adekvatnost na informacijata. Gra|aninot treba da go znae slednoto:

• raspoloìvi razli~ni tretmani; nivnite rezultati i propratni efekti; {ansi za uspeh; vreme na ~ekawe i tretman; bolka; vremenska promena vo pojavuvawe na personalot; tro{oci itn,

• razliki me|u razli~ni dava~i na uslugi; {to i kako moè sekoj od niv da ponudi.

269

Toa zna~i deka na gra|aninot mu e potrebna sporedbena informacija, ne samo za mo`nite rezultati na sekoj tretman, tuku i za kvalitetot ili kapacitetot na dava~ot na uslugata. Za da ja dobie celosnata slika informacijata treba da vklu~i alternativi nadvor od vostanoveniot medicinski sistem.

Razvojot na indikatorite na uspe{nosta na zdravstvenata za{tita za obezbeduvawe vakva informacija e vo rana faza. Vo SAD i Velika Britanija eksperimentiraa so strogo podesena smrtnost i stapka na komplikacii kako indikatori na uslugite. Drugi zemji razvija stapki na uspeh na tretmanite za da ja zemat predvid sostojbata na zdravjeto oddelno za sekoj gra|anin. Na~alno se ~ini deka treba da pomine pove}e vreme dodeka nekoi od indikatorite ne po~nat da se smetaat kako sigurni i sporedlivi - ne samo za prodolùvawe na ìvotniot vek, tuku i za podobar kvalitet na ìvotot povrzan so razli~nite tretmani i opcii za zdravstvena za{tita. Posebno e te{ko da se razvijat indikatori za pra{awa povrzani so kvalitetot na ìvotot.

Ovoj vid informacija bara novi formi na komunikacija me|u gra|anite i davatelite na zdravstvena za{tita. Pra{awe e kako da se napravi informacijata vo vrska so uspe{nosta vedna{ dostapna za gra|anite. (pove|e za ovaa tema vo poglavjeto 21). Deneska gra|anite dobivaat informacii preku li~en kontakt so drugi gra|ani ili zdruènija na gra|ani i preku nivniot op{t lekar.

Pra{awe e dali za gra|anite e podobro da imaat izbor i nesistematski sobrani informacii za da ja sporedat uspe{nosta na dava~ot na uslugata, ili voop{to da nemaat izbor. Iskustvata na OECD zemjite ~lenki pokaùvaat deka, koga e daden izbor, gra|anite glavno izbiraat podobar provajder na zdravstvena grià od predhodniot. Toa sugerira deka va`ni informacii moàt da pomognat pri izborot.

Interesen primer za novi na~ini na komunicirawe so gra|ani i olesnuvawe na izborot na gra|aninot poteknuva od SAD kade {to se testiraat interaktivni video sistemi. Sistemite ovozmoùvaat gra|anite da nau~at za iskustvata od specifi~ni poroceduri na drugite pacienti i da dobijat statisti~ki informacii za verojatnosta za uspe{ni rezultati. Sistemite isto taka moàt da go upatat gra|aninot da odmeri za i protiv razli~ni proceduri vo negoviot ili nejziniot konkreten slu~aj. Kako i da e, tie ne im ovozmoùvaat na gra|anite direktno da go sporeduvaat uspehot na individualnite snabduva~i.

Od vladina upravna perspektiva neophodno e da se zemat predvid dopolnitelnite aspekti na izbor na gra|aninot i vlijanieto na uspe{nosta na tie spomenati

270

do sega. Ovie gledi{ta ja vklu~uvaat sposobnosta na gra|anite da izbiraat, {to e dobro za niv, {to vlijae na izborot na gra|aninot, celokupni tro{oci na zdravstvenata za{tita vo op{testvoto, efikasnost na sistemot za zdravstvena za{tita i negovata strate{ka sposobnost da odgovori na novi mo`nosti. Nekoi od ovie gledi{ta se obraboteni podolu.

Postojat nekoi o~igledni ograni~uvawa na sposobnosta na gra|anite da izbiraat uslugi za zdravstvena za{tita tamu kade {to gra|aninot e fizi~ki ili mentalno nesposoben da pravi izbori. Dodeka ovie situacii po se izgleda pokrivaat pomalku od 10% od site dogovori za zdravstvena za{tita, iskustvata vo Severna Amerika pokaùvaat deka okolu 90% od site mentalno bolni gra|ani se sepak sposobni da ja izberat uslugata i obezbeduva~ot na uslugata soodveten za nivnata bolest.

Oddelni tehni~ki viduvawa na obezbeduvawe zdravstvena za{tita na gra|anite im e te{ko da gi procenat. No, pove}eto gra|ani se sovr{eno sposobni da go ocenat rezulatot od tretmanot {to go imale. Toa pokaùva deka izborot na gra|aninot od oblasta na zdravstvenata za{tita treba da bide napraven vrz osnova na dopolniteli informacii za uspe{nosta na uslugata.

Iskustvata na OECD zemjite ~lenki {to obezbeduvaat odredeno nivo na izbor na zdravstvena grià pokaùva deka i drugi faktori vlijaat vrz izborot na gra|anite. Faktori pri izbor na bolnica se nejzinata dostapnost i golemina kako i formirawe filijali so medicinskite u~ili{ta. Nekoi od ovie faktori se pove}e ili pomalku nadvor od kontrolata na dava~ot na uslugite od oblasta na zdravstvenata za{tita.

Nekolku OECD zemji ~lenki go imaat ispitano vlijanieto na li~noto nivo na obrazovanie na gra|aninot vrz nivnata sposobnost da pravat soodvetni izbori. Ovie istraùvawa pokaùvaat deka nema potreba da se veruva deka gra|anite so ograni~eno obrazovanie se pomalku sposobni da pravat pomalku izbori. Istite istraùvawa pokaàa deka dobrite li~ni kontakti so drugi gra|ani ili socijalni vrski od razli~en vid ja podobruvaat sposobnosta za pravewe izbori.

Viduvaweto na gra|anite za realnosta na ponudenite izbori moè da bide mnogu va`no toga{ koga se sveduva na toa dali lu|eto go upotrebuvaat pravoto na izbor. Vo [vedska postoe{e sloboden izbor na centri za zdravstvena za{tita, no poradi nekoja pri~ina izborot ne be{e upotreben. Mo`ni objasnuvawa se logata i ovlastuvaweto na doktorite me|u gra|anite na [vedska, kako i na~inot na koj {to centrite za zdravstvena za{tita se pretvoreni vo akcionerski dru{tva. Toa ne be{e taka se dotoga{ dodeka [vedskata vlada ne gi informira{e gra|anite za izborot deka moàt da po~nat da gi koristat nivnite opcii.

271

Vlijanieto na izborot na gra|aninot vo zdravstvenata za{tita

Vrskata me|u obezbeduvaweto izbor i celokupnite tro{oci za zdravstvena za{tita ne e jasna. Se ~ini deka nema iskustven dokaz deka izborot na gra|aninot glavno gi namaluva celokupnite tro{oci za zdravstvena za{tita. Sporedbite na "zemji so izbor" (pr. SAD) i tradicionalnite zemji ("mal izbor") (Danska) pokaùvaat deka celokupnite tro{oci za zdravstvena za{tita po ìtel se povisoki vo "za izbor" zemji, {to moè da bide povrzano so mnogu drugi faktori oddeleni od izborot, na primer, kontroliranata okolina i op{toto nivo obezbedeni uslugi.

Postojat situacii kade {to izborot moè da predizvikia povisok stepen zadovolstvo na gra|aninot i namaleni tro{oci; izbor me|u umirawe doma ili vo bolnica; dokaàno e deka go zgolemuva zadovolstvoto na gra|aninot i gi namaluva tro{ocite. Od druga strana, izborot na gra|aninot na bolnici e upotreben za zgolemuvawe na posetenosta, taka {to e neophodno namaluvawe na goleminata na bolnicite bidej}i ~estata promena na pobaruva~kata moè da gi zgolemi tro{ocite na promenata bez da obezbedi dopolnitelni benificii za gra|aninot, oddelno od zadovostvoto da se ima izbor.

Posledniov primer ne veli deka finansiraweto zadolìteno go sledi izborot na gra|anite i deka bolnicite celosno se zatvoraat dokolku pobaruva~kata ne zadovoluva. Duri i dokolku bolnicite ne se zatvoreni, }e postojat tro{oci na vodewe ili odrùvawe so nekolku gra|ani kako i tro{oci na pro{iruvawe i / ili gradewe novi bolnici.

Dokolku izborot e vistinski, {to zna~i deka ne vklu~uva va`ni dopolnitelni tro{oci za gra|anite i pokriva zna~aen opseg na soodvetni opcii, toj najverojatno }e go zgolemi kvalitetot na uslugata vo odnos na zadovolstvoto na gra|aninot. Zavisno od uslugata za zdravstvena za{tita {to se bara, zgolemenoto zadovolstvo na gra|aninot moè isto taka da zna~i i zgolemeni tro{oci.

Vo pove}eto javni sistemi za zdravstvena za{tita vovedeni se izbori na gra|aninot za zgolemuvawe na efikasnosta. Na primer vo Velika Britanija i Danska e naglaseno namaluvaweto na vremeto na ~ekawe za operacija ili drug tretman. Od druga strana vo privatnite zdravstveni sistemi postoi pritisok za namaluvawe na izborot na gra|aninot so cel da se zgolemi efektivnosta. Mo`no objasnuvawe za ovaa razlika e toa {to obezbeduva~ite na privatniot zdravstven pazar treba da investiraat vreme i pari za testirawe i za pazar na novi uslugi. Uspe{nosta (ili rezultatite) na mnogu servisi od oblasta na zdravstvenata grià ne mora da mu se jasni na

272

gra|aninot, no vo nekoi slu~ai toj moè da gi oceni po pominuvaweto na odreden tretman. Toa zna~i deka moè da postojat servisi {to ne gi zadovoluvaat potrebite na gra|anite, no sepak }e bidat iskoristeni od niv - {to zna~i deka }e imaat potencijalna zaguba vo odnos na celokupnite tro{oci za zdravstvena grià. "Pousluèni" gra|ani isto taka moàt da bidat predmet za razgovor, bidej}i osigurenikot moè da bide popodgotven da plati za uslugite otkolku {to }e bidat podgotveni dano~nite obvrznici vo istata situacija.

Vo javnite sistemi za zdravstvena za{tita, zdravstvenite profesionalci moàt da ne bidat tolku obvrzani da se fokusiraat na gra|anite kako {to moàt privatnite zdravstveni obezbeduva~i. Taka tie moàt pove}e da se fokusiraat na sopstvenite profesionalni standardi i interesi, {to pak zna~i obezbeduvawe pomal izbor za gra|anite. Zna~i voveduvaweto izbor moè da bide sredstvo za namaluvawe na obezbedeni uslugi {to glavno postojat za zadovoluvawe na profesionalnata qubopitnost ili za istraùvawe (bidej}i ova vo mnogu slu~ai ne im e poznato na gra|anite, koga se odnesuva na takvite istraùva~ki potrebi mora da se razvie eti~ki kod).

Koga se obezbeduvaat zdravstveni uslugi spored individualnite pobaruvawa na gra|anite, mo`no e tie da stanat koncentrirani vo ponaseleni oblasti. Toa go otvora pra{aweto za geografskiot opfat na zdravstvenite uslugi. Pokraj slabata pobaruva~ka na gra|aninot, vladata moè da posaka da obezbedi uslugi vo oblasti so mala gustina na naselenie i mala pobaruva~ka, zaradi pove}e pri~ini. Prvo, brziot pristap do itni zdravstveni uslugi moè da se smeta za op{t indikator za kvalitetot na uslugata. Vtoro, razumnoto nivo na opfat moè da bide faktor vo natprevaruvawe so drugi zemji za internacionalni kompanii i turisti. Treto, lokalnite bolnici ili zdravstvenite centri moàt da se smetaat za neophoden element pri odrùvaweto na zdravjeto na lokalnite zaednici i kako takvi da bidat del od socijalnata politika.

Obezbeduvawe dobar kvalitet na uslugite od oblasta na zdravstvenata grià moè ponekoga{ da se napravi samo so namaluvawe na brojot na raspoloìvi izbori. Na primer, postoeweto na ponuda za presaduvawe na srce so zadovolitelna stapka na uspeh, zna~i snabduvawe so istata na samo edna bolnica ili voop{to na niedna.

Vo nekoi sistemi zasnovani na danoci, finansiraweto e povrzano so gra|aninot - princip, naplata na uslugata. Iskustvata ukaùvaat deka vakvata vrska ima pozitivno vlijanie vo podobruvawe na odgovorot na gra|aninot. No vo pove}eto slu~ai samo promenlivite (ne fiksni) tro{oci gi sledat gra|anite, a distribucijata na pomo{ni sredstva, vo soglasnost so barawata, e pomala.

273

Kako {to e predhodno spomnato, sistemite zasnovani na socijalno osiguruvawe prete`no nudat pogolem izbor na dava~i na zdravstveni uslugi. ^lenovite na fondovite za zdravstveno osiguruvawe ~esto se temelat vrz geografski ili profesionalni kriteriumi {to ja ograni~uvaat konkurencijata me|u dava~ite na osiguruvawe. Duri vo odredeni slu~ai moàt da postojat dogovori me|u samite obezbeduva~i na osiguruvaweto, za da ne se sozdade sporedba na nivnite uslovi za osiguruvawe. Vistinskiot izbor na gra|aninot }e se zgolemi ako se obezbedat informacii za sporedba na uslovite za osiguruvawe. Reformi vo upravuvaweto na zdravstvenata za{tita na gra|anite Relaciite me|u izborot na gra|aninot i reformite na upravuvawe, kako {to se dogovorite za upravuvawe, zgolemenata sloboda na aktivnostite na rakovoditelite, privatizacijata ili dogovorite so nadvore{ni sorabotnici i ispituvawata na korisnikot, e va`no pra{awe.

Nekoi zemji ~lenki na OECD vo nivnite sistemi za zdravstvena za{tita koristat upravuva~ki mehanizmi zasnovani na dogovori. Vladata odlu~uva koi uslugi od zdravstenata za{tita treba da se obezbedat, kako i da se sklu~at dogovori so dava~ite na uslugite od zdravstena za{tita okolu toa {to da se ispora~uva i so kakov standard. Predmet na dogovorot e da se dobie {to e mo`no podobra usluga so {to poniska cena, da se specificira nivoto na uspe{nost barano od dava~ot na zdravstvetite uslugi i da se naso~i provajderot vo vistinska nasoka. Dogovorite nekoga{ zamenuvaat situacii so malku ili nikakvi specifikacii za baranite rezultati i o~ekuvani efekti. Tie bea kritikuvani poradi fokurisawe vrz cenata i efikasnosta, {to moè da zna~i pomal izbor za gra|anite sporedeno so situacii bez dogovor. Kako i da e, vo dogovorite e mo`no da se vgradi kriterium za kvalitetot {to se fokusira kon presretuvawe na barawata na gra|aninot za kvalitet, vklu~uvaj}i go gra|anskiot izbor. Iako vo nekoi slu~ai dogovorite moàt da bidat koristeni kako istrument za namaluvawe na tro{ocite i za ograni~uvawe na izborot, i ova ne e neraskiniv del od dogovoren upravuva~ki koncept.

Kako {to e kaj site upravuva~ki ili vladini aktivnosti, va`no e da se ima adekvaten rang barawa na izvedbite, vklu~uvaj}i ne samo efikasnost (pridones) i efektivnost (rezultat), tuku i kvalitet viden od agol na gra|aninot, kako i 'pomeki' barawa za pra{awa kako {to se kreativnosta vo organizacijata koga treba da se re{at problemi, nejzinata podgotvenost da odgovori na novi barawa itn. Za da se sledi i da se ocenat aktuelnite izvedbi, potrebno e da se razvijat merki ili pokazateli na uspe{nosta.

274

Iako kvalitetot na uslugata te{ko moè da se specificira vo dogovorite, mora da se vospostavat merlivi indikatori. Kako i da e, toa e glavno pra{awe za merewe na uspe{nosta na izbor na gra|aninot sam po sebe. (Za podetalni diskusii za merewe na uspe{nosta, vidi OECD, 1994a.)

Postoi ostar trend vo zemjite ~lenki na OECD kon davawe pove}e sloboda na direktorite vo aktivnostite i avtonomijata za operativnite pra{awa. Vo mnogu slu~ai toa e ~ekor pove}e kon jasna razlika me|u gradeweto na polititkata ({to da se nabavi) i upravuvaweto ili donesuvaweto operativni odluki (kako da se nabavi). Be{e sugerirano deka zgolemuvaweto na slobodata na ulravuvaweto na rakovoditelite za odlu~uvawe kako da se izvede uslugata e kontraproduktivno so izborot na gra|aninot za zdravstvena grià, odnosno izborot da bide na gra|anite, a ne na rakovioditelite. No, izborot ili opciite {to se na raspolagawe na ednite i na drugite, poto~no, se odnesuvaat na dva razli~ni predmeta. Sodrìnata na uslugata, kvalitetot, kvantitetot i vo oddelni sistemi za zdravstvena za{tita, cenata, se osobeno va`ni pri izborot {to go pravi gra|aninot. Menaxerite imaat izbor ili pove}e opcii na~inot na isporakata na uslugite da bide {to posoodveten so izborot na gra|anite. Moèbi pri toa na rakovoditelite }e im treba fleksibilnost za da moàt da ponudat po{irok izbor.

Isto taka, pri privatizacija na servisite za zdravstvena za{tita (ili pri sklu~uvawe dogovor so nadvore{en sorabotnik) se bara neme{awe na politikata vo odlukite na rakovoditelite za realizacija na uslugite. Sama po sebe privatizacijata ne zna~i i po{irok izbor. Toa zavisi od na~inot na regulirawe na uslugite. Natamu, dokolku privatizacijata im ovozmoùva edinstveno na porane{nite javni snabduva~i da rabotat pod pazarni uslovi, pomali restriktivni pla}awa i uslovi za vrabotuvawa vo privatniot sektor, toga{ moè, no i ne mora da se oslobodat resursi za zgolemuvawe na brojot i /ili kvalitetot na raspoloìvite opcii na servisot.

Ima razmisluvawa deka privatizacijata vodi do pomala odgovornost kon gra|aninot, otkako provajderot ne odgovara direktno na politi~koto nivo - na primer na àlbite na gra|aninot. Privatizacijata vo pogolem broj slu~ai zna~i pomala politi~ka kontrola ili propust na operativnite ne{ta. No ova ne zna~i deka sledeweto na politi~kite pra{awa i nivnata implementacija ne prodolùva. Dokolku postoi dogovor me|u dava~ot na zdravstvenata grià i nara~atelot na servisot (vladata), toa moè da vklu~i barawa za zadovoluvawe na gra|aninot (pr. ponisko nivo na àlbi).

Istraùvaweto na gra|anite igra glavna uloga vo fokusirawe na gra|aninot vo realizacijata na javnite

275

servisi. Kako i da e, sporedeno so izborot na gra|aninot, istraùvawata za nego e pomalku direkten na~in za opolnomo{tuvawe na gra|anite i za obezbeduvawe edinstveno na ograni~enata odgovornost na gra|aninot. Dokolku toa se napravi pravilno, istraùvawata dozvoluvaat konsultacii so gra|anite so cel da se dobie informacija za nivnite potrebi bez potreba za mo`ni nepotrebni testovi za opciite na uslugata, ako se utvrdi deka ne postoi ili e ograni~eno baraweto na takvite opcii.

Koga }e se zeme predvid koristeweto na ovie sredstva za da se podobri kvalitetot na uslugite vo zdravstvenata za{tita, ne e vo pra{awe dali da se koristi edno ili drugo, tuku da se otkrie soodvetna me{avina. Istraùvawata na korisnikot moàt da iznudat informacii za potrebite i èlbite na gra|aninot bez postavuvawe skap izbor za koj nema barawe. Dogovorite moàt da se koristat za da se upravuva so provajderite na zdravstvenata za{tita kako bi se odgovorilo na barawata na gra|aninot: i pri specificirana efektivnost i nivoa na tro{ok. Privatizacijata, isto taka, e instrument na rakovoditelite za upravuvawe, no pote{ko e da se kombinira so drugi sredstva.

Da zaklu~ime, ne e mo`no da se negira ili potvrdi dali izborot na gra|aninot go podobril kvalitetot na uslugite od zdravstvenata za{tita. Nedostatokot solidni materijali za iskustvata ne ne vodi kon sigurni zaklu~oci. Iskustvata na zemjite ~lenki na OECD govorat deka izborot e potencijalno korisna alatka dokolku korektno, planski se upotrebuva i, vo oddelni slu~ai, se podrì od drugi alatki na upravuvawe. Od druga strana, izborot na gra|aninot, vo praksa, se koriste{e vo odredeni granici i ima{e potencijalni negativni efekti vrz uspe{nosta.

Vakviot nedostatok solidni materijali za iskustvata e voznemiruva~ki, osobeno bidej}i e voobi~aeno da se misli deka izborot }e ja podobri uspe{nosta. So vrame moè da se dojde do analiza na iskustvata kako bi se dobile odgovori za pra{awata: Koi se efektite od izborot na gra|aninot vrz uspe{nosta na uslugata? Pod koi uslovi izborot na gra|aninot go podobruva kvalitetot na uslugata? Kolku ~ini primenuvaweto i odrùvaweto na odredeno nivo na izbor? Uslugi vo oblasta na obrazovanieto

Izborot na gra|aninot vo osnovnoto i srednoto obrazovanie

Kako i vo zdravstvenata za{tita, stepenot do koj na gra|anite im e dadeno da izbiraat me|u alternativnite provajderi vo obrazovanieto, ili tipovi servisi vo obrazovanieto, se razlikuva me}u zejite ~lenki na OECD.

276

Pove}eto vladi nudat izvesno nivo na izbor na gra|aninot vo visokoto obrazovanie. Studentite se zapi{ani vo institucii i posetuvaat kursevi po nivni izbor dokolku tie zadovoluvaat odreden kriterium. Vo javnoto visoko obrazovanie izborot e ~esto ograni~en na odreden broj mesta {to vladata e podgotvena da gi finansira. Privatnoto visoko obrazovanie ja nema istata "kvota" ograni~uvawa, no izborot e limitiran so fakotot deka samiot gra|anin moèbi mora da gi plati site ili del od tro{ocite.

Vo osnovnite i sredni u~ili{ta tipovite izbor se razlikuvaat vo pone{to, no pove}eto zemji ~lenki na OECD nudat izbor istaknuvaj}i edna ili pove}e od slednite opcii:

• javno ili privatno u~ili{te; • izbor na javno u~ili{te vo ramki na, ili vo

odredeni slu~ai istotaka i nadvor od {kolskata oblast ili oblasta na opfat;

• {koli so razli~ni dopolnitelni nastavni aktivnosti;

• {koli so razli~ni kursevi(vladite baraat barem del od nastavnite planovi da bidat pomalku ili pove}e so univerzalna struktura i standardi, no nivoto na regulirawe se razlikuva me|u zemjite);

• {koli so razli~no religisko ubeduvawe; • {koli so razli~no pedago{ko voveduvawe (Montessori,

Waldorf, Steiner, itn.); • doma{no {koluvawe; • javno finasirawe ili ko-finansirawe na {koli

upravuvani od roditelite.

Privatnite u~ili{ta se dozvoleni vo site zemji ~lenki na OECD. Se razlikuvaat uslovite pod koi vladite gi reguliraat. Barawata za prifatlivi nastavni planovi i za finasirawe obezbedeno od vladite pokriva golem del; od baran odreden broj ~asovi na odreden jazik do niza predmeti {to treba da bidat opfateni po prepi{an na~in; od nefinasirawe do pokrivawe na skoro celiot tro{ok od vladata. Nekoi zemji ne odobruvaat doma{no {koluvawe, a nekoi ne gi finansiraat {kolite {to gi vodat religiozni grupi.

Politi~ki kontraverzno pra{awe pri voveduvaweto izbor vo obrazovanieto e, do koj stepen treba javnoto finansirawe da go sledi u~enikot za javnite kako i privatnite u~ili{ta. So drugi zborovi, do koj stepen treba {kolite da bidat finansirani so pla}awe po u~enik za sekoj zapi{an. Se pove}e raste fondot {to go sledi u~enikot, osobeno vo visokoto obrazovanie. Vladite na zemjite ~lenki na OECD koristat opcii za finansirawe del so varijabilen iznos do pokrivawe na 85% od prose~nite

277

tro{oci na obrazovanieto za sekoj u~enik. Nekoi zemji (pr.[vedska) dava roditelski vau~eri.

Vau~erot go popolnuva gra|aninot za da dobie specifi~en javen servis ili odredena suma pari {to }e ja koristi za da go plati dava~ot na uslugata po negov ili nejzin izbor. Vau~erite vo nekoi zemji ~lenki na OECD se videni kako na~in na osiguruvawe od toa deka izborot na servisot nema da dovede do zgolemuvawe na nenamerni javni tro{oci. Poinakovg instrument postoi za da go sledi izborot na gra|aninot. Blokovite grantovi isplateni na servis provajderot vrz osnova na barawe imaat podednakov efekt kako i vau~erot.

Pra{awe e dali e mo`no da se koristat ovie instrumenti bez nepoèlnite pridru`ni efekti (vidi natamo{na diskusija podolu).

Obezbeduvaweto izbor za gra|aninot, vo obrazovanieto moè da ima nekolku celi :

• zgolemen odgovor na dava~ite na obrazovanie na potrebite i gledi{tata na gra|anite;

• opolnomo{tuvawe, osposobuvawe na gra|anite so davawe mo`nost ne samo da gi pokaàt svoite ocenki, tuku i da izberat me|u ponuduva~ite;

• motivirawe na dava~ite na obrazovanie da go podobrat kvalitetot na uslugata (privlekuvaj}i pove}e u~enici zna~i pove}e resursi i povisoki profesionalni dostignuvawa);

• zgolemena raznovidnost na servisi od obrazovanieto i ottamu na edukativni sredini od koi rabotodavcite moàt da izbiraat koga vrabotuvaat ;

• zgolemena odvornost na dava~ite na uslugi od oblasta na obrazovanieto

Taka se javija razli~ni gledi{ta za toa koj e gra|anin vo obrazovanieto. Od korisni~ki aspekt gra|anin e u~enikot - koj }e mora da ìvee so rezultatot na izborot. Se do odredena vozrast u~enikot nema zakonsko pravo da go napravi negoviot ili nejziniot izbor i ja nema mo`nosta celosno da gi oceni opciite, zatoa e voobi~aeno roditelite da se tretiraat za gra|ani. Kako i da e, roditelite moàt da obrnat vnimanie na izborot zemaj}i gi predvid afinitetite na deteto. Natprevaruvaj}i se za sekoj gra|anin, ponuduva~ite treba da go zemat predvid baraweto na roditelite, no isto taka i barawata na u~enicite. Smetaj}i go izborot na gra|aninot vo obrazovanieto kako mehanizam za upravuvawe na vladata - osobeno koga na u~enikot mu sledi finasirawe - va`no e da se razbere kriteriumot {to gra|aninot verojatno go koristi vo donesuvawe na izborot. Bez da se razbere toa ne e mo`no da se predvidi vlijanieto na izborot na gra|aninot vrz

278

obrazovniot sistem i vrz ve{tinite i kvalifikaciite so koi gra|aninot (u~enikot) }e se zdobie. Vrz izborot na obrazovanieto vo mnogu slu~ai vlijaat pove}e faktori povrzani so dolgoro~ni celi, kako {to se, zadovolstvo od ìvotot, vrabotuvawe, zadovolstvo od rabotata, plata i uslovi za vrabotuvawet itn. Nekoi od pova`nite faktori {to gi poso~uvaat roditelite vo zemjite ~lenki na OECD pri izborot na {koloto za nivnite deca se :

• oddale~enosta od domot do u~ili{teto; • karakteristikite na u~ili{teto(atmosfera,

reputacija, razpoloìv nastaven plan/kursevi, zgrada, pomo{ni prostorii, itn);

• karakteristiki na nastavniot kadar(vozrast, odnos kon decata, itn.);

• cena(kade postoi); • socijalna pozadina na u~enicite vo {koloto; • akademski faktori kako {to se rezulatati na

testovite(raste va`nosta so vozrasta na u~nikot); • rakovodewe so u~ili{teto i odnosi roditeli-{kolo; • osobenost ili specijalnost na u~ili{teto, kako {to

e potencirawe odredeni predmeti kako {to se fizika, umetnost ili jazik.

(Izvor: OECD, 1994b,U~ili{te: Pra{awe na Izbor)

Misleweto, ocenkite na u~enicite reflektiraat del od ovie faktori plus nekolku drugi:

• {kolski kapaciteti; • kade drugarite posetuvaat u~ili{te;

Pred da se oceni dali izborot na gra|aninot vo obrazovanieto ima pozitiven efekt na uspe{nosta, neophodno e da se definiraat indikatorite ili merkite za kvalitetot na obrazovanieto. Za da se napravi toa seopfatno, ne e lesno i ne e celosno razvieno vo zemjite ~lenki na OECD. Konceptot na uspe{nost na obrazovanieto e pred se razvien preku eden vid dvozna~na vrednost na "uspeh vo ìvotot". Celta na obrazovanieto, od osnovnoto i srednoto u~ili{te do visokoto obrazovanie, e da pomogne na korisnikot da go postigne toa. Toa vklu~uva (vo relacija na potrebite na korisnikot i ottamu uspe{nosta na uslugata vo obrazovanieto) vlevawe na individualni ili personalni vrednosti, socijalni normi i ve{tini barani od pazarot na trudot ili drugi pazari. Vo praksa toa zna~i da moè da se najde vrabotuvawe ili samovrabotuvawe do maksimalen stepen vo soglasnost so individualnite èlbi - do funkcija vo op{testvoto kako i do satisfakcija na individuata i op{testvoto vo celina.

279

Problem so konceptot e deka obrazovanieto na li~nosta e glaven faktor vo ova, no ne e edinstven faktor.

Vo zemjite ~lenki na OECD ne postojat merki ili indikatori na uspe{nosta na obrazovanieto {to celosno go opfa}aat ovoj {irok i dopirliv koncept vo kvalitetot na obrazovanieto. Obrazovnite indikatori {to se koristat vo zemjite ~lenki na OECD opfa}aat :

• rezultati od stepenot, klasot ili rezultati od testovi(vo Velika Britanija se publikuvani sojuzni tabeli so sredni merki za da ovozmoàt sporedba me|u u~ili{tata);

• broj diplomi; • stapka nevraboteni na diplomiranite; • sreden prihod po obrazovni grupi; • procent na naselenieto so odredeno nivo

obrazovanie; • procent na naselenieto {to zboruva stranski jazik; • stepen na osipuvawe, zaguba ili "istapi" od

razli~ni nivoa obrazovanie.

(Informacii za OECD indikatori vo obrazovanieto se raspoloìvi vo OECD, 1993, Education at a Glance: OECD Indicators. Obrazovanie vo fokus: OECD indikatori).

Od perspektiva na upravuvawe na vladata uspe{nosta e vo mo`nosta na obrazovniot sistem da dava {to e mo`no povisoko nivo "uspe{nost vo ìvotot" do {to e mo`no pogolem broj lu|e. Drugi faktori {to treba da se zemat predvid se: {to se moè da se postigne odredeno nivo na tro{oci (cost-benefit) i koi ve{tini se neophodni da i sluàt na generalnata ekonomija sega i vo idnina. Vlijanie na izborot na korisnikot vrz uspe{nosta na obrazovanieto

Otvoreno pra{awe e dali izborot na korisnikot vo obrazovanieto gi postignuva posakuvanite uspe{ni celi. Do sega nema iskustveni analizi za efektite od izborot vrz uspe{nosta na obrazovanieto. Ova otkritie e dosledno so vlijanieto na izborot vo zdravstvenata za{tita, kako {to e kaàno pogore.

Postoi o~evidna razmena me|u brojot opcii i tro{ocite. Nudej}i pove}e izbori i nudej}i postojano raspoloìvi uslugi od obrazovanieto - koristeni ili ne - e poskapo otkolku ne nudej}i gi voop{to. Poverojatno e deka sevkupnite obrazovni tro{oci moàt da se namalat ili pak da se postigne povisoko nivo na tro{kovna efektivnost dokolku se eliminiraat opciite barani samo od nekolku korisnici.

Dokolku u~ili{tata so pomalku barawa ultimativno se zatvorat, toa rezultira so prenos na resursite vo drugi

280

{koli i pravi transakciski tro{oci. Treba da se napravat investicii kako {to se rekonstrukcija na zgradi, kupuvawe ili proda`ba na kapaciteti, prenos na vraboteni, itn.

Roditelite koi {to go koristat pravoto na izbor na u~ili{te, moàt da se soo~at so nepovolni efekti pri tro{ocite. Ispituvawata pokaùvaat deka sposobnosta na u~ili{teto za da uspee so odreden u~enik zavisi vo golema merka od negovata sposobnost da komunicira so roditelite. Dokolku roditelite ja prekinat komunikacijata i napravat sopstven izbor zaradi i najmalo nesoglasuvawe so u~ili{teto, toa ne pretpostavuva deka u~ili{teto }e stane pouspe{no. Roditelite {to negoduvaat ne sekoga{ ja pra}aat i vistinskata poraka. Predhodnoto u~ili{te, spored toa, ne dobilo znak za da stane pouspe{no (i verojatno koristi pomalku pari za da go napravi toa). Edinstvenjata poraka {to ja dobiva e deka roditelot bil nezadovolen. U~enikot }e vleze vo preoden period kade {to, iako bi moèl da stekne odredeno iskustvo za obrazovanieto, bi moèl i da go odloì akademskoto obrazovanie. Od tamu, novoto u~ili{te prodolùva da raboti kako i predhodno bidej}i se ~ini deka i natamu privlekuva u~enici. Sepak, pri~inata za zgolemeniot broj u~enici vo novoto u~ili{te ne treba da se bara vo dobroto rabotewe, tuku vo neuspe{nosta na drugoto u~ili{te. Vo ovoj slu~aj izborot, sam po sebe, ne go potiknuva natamo{niot razvoj na obrazovanieto i moè da go namali efektot na vloùvawata.

Kako i da e, moàt da se javat faktori {to se protivteà na ova. Roditelite, isto taka, }e imaat tro{oci baraj}i novo u~ili{te i pritoa odzemaj}i od svoeto vreme.

Podednakov problem postoi i pri barawe direktna vrska me|u izborot i/ili konkurencijata i podobreniot kvlitet vo obrazovanieto, kako {to postoi i pri efektite od vloùvawata. Mnogu drugi faktori, kako {to e promena na kvalitetot na studentite, vlijaat vrz kvalitetot na obrazovanieto.

Kako {to e spomnato pogore postoi cvrst dokaz od druga oblast deka izborot e smetan od korisnikot, sam po sebe, kako komponenta za kvalitet. Ottamu,globalnoto sogleduvawe na korisnikot za kvalitetot na uslugata e deka taa moè da se podobri ednostavno, edinstveno so toa {to }e im se ponudi stepen na izbor. No toa avtomatski ne implicira i podobruvawe na uspe{nosta na obrazovanieto.

Nekolku drugi faktori vlijaat na mo`nosta izborot na korisnikot da vlijae za podobra uspe{nost vo obrazovanieto.

281

Kako prvo, iako roditelite imaat izbor, vo realnosta u~ili{tata imaat ograni~en kapacitet za priem novi u~enici (barem i na kratko) i zatoa e potreben mehanizam za izbor na u~enici koi }e se primaat so premestuvawe na vistinskiot izbor od korisnikot na provajderot. Vo praksa nema da bide mo`no i poèlno zgolemuvawe na u~ili{tata taka kako {to rastat pobaruvawata. Visokiot kvalitet na u~ili{tata soo~eni so prekumerni pobaruvawa se dolì pred se na podobrite studenti otkolku na uspe{nosta na u~ili{teto.

Vtoro, se ~ini kako {to be{e slu~aj do sega - deka roditelite so povisok socio-ekonomski status }e bidat poaktivni vo izborot. Dokolku pomalku privilegiranite roditeli ne napravat promena vo izborot, kako posledica posiroma{nite u~enici moàt da ostanat vo u~ili{te so pomalku resursi. Toa moè da vodi do zgolemena obrazovna segregacija me|u razli~ni socijalni grupi. [vedska i Soedinetite Amerikanski Dràvi imaat iskustvo vo odnos na ova kako moèn rezultat od slobodniot izbor na u~ili{ta. Najuspe{nite u~enici moàt da dobijat beneficija od odvojuvaweto vo uslovi na podobreno akademsko u~ewe, no u~enicite so sredna ili niska akademska uspe{nost ja gubat dobivkata za kontakt so u~enici so povisok kvalitet. Zgolemuvaweto na verojatnosta za pogolema segregacija e faktot deka roditelite obrnuvaat vnimanie pri izborot za svoeto dete na toa koj koe u~ili{te go izbira. Spravuvaj}i se so ova pra{awe potrebno e fokusirawe vrz onie u~ili{ta {to ne se izbrani od korisnicite za da im se pomogne vo zgolemuvawe na nivnata uspe{nost.

Treto, javnoto osnovno obrazovanie glavno e besplatno i zatoa roditelite koga izbiraat ne se prinudeni da vnimavaat na tro{okot ({to e eden aspekt na sevkupnata uspe{nost). Toa zna~i deka upravuvaweto na vladata treba da se fokusira na relacija tro{ok-beneficija i da se odlu~i za prifatliv odnos me|u dvete. So drugi zborovi potrebno e izborot na korisnikot (pazaren mehanizam) da se nadomesti so upravauva~ki sredstva na vladata.

êtvrto, konkurencijata vo obrazovanieto ne zna~i vedna{ i zgolemen broj i raznolikost na raspoloìvi ponudi za obrazovanie. Iskustvata na zemjite ~lenki na OECD govorat deka koga na roditelite im e daden izbor tie biraat konzervativno, fokusiraj}i se glavno na konvencionalni vrednosti i temi. Dokolku se raboti za takvo ne{to, dava~ite na obrazovni uslugi }e gi namalat opciite soglasno so barawata i poradi toa rangot na izborot }e padne.

Izborot na korisnikot vo osnovnoto i sredno obrazovanie o~evidno e baran od gra|anite. Vo odnos na uspe{nosta na obrazovanieto ne e lesno da se identifikuvaat rezultatite od obezbeduvawe izbor. Koga izborot e poddràn od drugi upravuva~ki sredstva i se

282

temeli vrz analizi na relaciite me|u pri~inite i efektite, moè da se o~ekuvaat pozitivni rezultati. Ostaven sam, izborot na korisnikot vo obrazovanieto moè da go namali kvalitetot na obrazovanieto.

(Oddelna analiza na izborot na gra|aninot vo obrazovanieto moè da se najde vo OECD, 1994b, A Matter of Choice. [kolo: Zna~ewe na izborot. Ova izdanie gi poddrùva sogleduvawata spomenati pogore) Izborot na gra|aninot vo uslugite za socijalno osiguruvawe

Uslugite vo socijalnoto osiguruvawe pokrivaat niza servisi vo zemjite ~lenki na OECD. Tie pomalku ili pove}e se "javni" zatoa {to uslugata se obezbeduva od organizacii {to se ili javna sopstvenost ili vo privatna sopstvenost, no kade {to uslugata e javno finansirana na pomalu ili pove}e direkten na~in.Primeri se detskata grià, grià za postari lica i servisi za drugi socijalni grupi, kako {to se nevrabotenite.

Vo pove}eto zemji ~lenki na OECD roditelite imaat opcii da koristat privaten ili javen dava~ na detska grià. Skandinavskite zemji, Francija i vo pomala merka, Avstralija, verojatno se edinstveni {to ja smetaat detskata za{tita glavno kako javna rabota. Vo drugi zemji obezbeduvaweto kapaciteti za detska grià e privatno. Kako i da e, nadomestocite ili donaciite za pomo{ na roditelite so niski primawa, pri dobivawe nauslugi za detska za{tita za nivnite deca, se zaedni~ki vo zemjite ~lenki na OECD so privatno rakovodeni kapaciteti za detska za{tita.

Tamu kade {to ima raspoloìvi kapaciteti za detska grià, ~esto pati postoi izbor vo ramki na odredena geografska oblast. Vo nekoi zemji izborot e pove}e teoretski otkolku realen poradi nemawe dovolno gradinki ili centri za dneven prestoj. [tom }e se oslobodi mesto roditelite moraat da napravat se {to e potrebno, vo sprotivno }e ~ekaat podolgo. Edno od re{enijata e da se dozvoli roditelite da u~estvuvaat vo javnototo finansirawe (takanare~en vau~er) za detska grià na privatniot provajder. Sekako povlijatelnite roditeli moàt, ednostavno, da obezbedat se {to baraat od privatnite davateli na uslugi.

Kriteriumite vrz osnova na koi roditelite gi biraat kapacitetite za detska grià se sli~ni na onie koristeni za izbor na osnovnoto ili sredno obrazovanie. Izborot glavno se temeli vrz:

• nivnoto gledawe za toa kako treba dectata da se razvivaat i stepenot do koj kapacitetot gi deli ovie sogleduvawa i }e gi obezbedi baranite uslugi;

• nivoto na naplata ili ceni;

283

• soodvetni ili fleksibilni ~asovi na otvorawe; • kapaciteti geografski podobni.

Se dodeka vistinskiot izbor e ograni~en so raspoloìvite uslugi, se ~ini deka nema da se pokrie {irok rang razli~ni profesionalni opcii, kako {to se razli~nite metodi na u~ewe. Iskustvata na dràvite govorat deka standardite na profesionalnata detska grià vo ramkite na edna zemja se mnogu sli~ni, {to vodi kon sigurna uniformiranost i pomal i vistinski izbor na korisnikot.

Kako {to e slu~aj so zdravstvenata za{tita i vo obrazovanieto postojat nekolku iskustveni analizi za vlijanieto na izborot na gra|aninot vrz uslugite na detskata grià. Nekolkute postoe~ki ne postavija jasna vrska me|u izborot i podrobrata uspe{nost na uslugata - osven odredeno podobreno viduvawe na gra|aninot za sevkupniot kvalitet na uslugite. Ne e postavena direktna vrska me|u izborot na gra|aninot vo detskata za{tita i postojniot kvalitet na uslugata, me|u efektivnosta na tro{okot i mo`ni pridru`ni efekti kako {to e segregacijata.

[vedskite iskustva ukaùvaat deka izborot go namaluva sevkupniot kvalitet na uslugata dokolku e povrzan so finansiraweto, a za kapacitetot na detskata grià za koja stanuva zbor ima namaleni barawa. Amerikanskite istraùvawa pak ukaùvaat deka javno finansiranite detski gradinki imaat pove}e tro{oci od privatnite, bez da obezbedat neophoden povisok kvalitet na uslugata.

Se gleda deka nekoi pra{awa {to se va`ni za izborot na gra|aninot vo obrazovanieto, se prenesuvaat na izborot vo detskata grià. No postojat razliki. Toa ja pravi direktnata komunikacija me|u roditelot i dava~ot na uslugata pova`na, bidej}i decata se pomalku sposobni da gi iskaàt svoite iskustva. Vtoro, sigurnosnite pra{awa se pova`ni otkolku pra{awata na u~eweto.

Vo zgriùvaweto postari lica - kako i vo detskata za{tita - verojatno edinstveno Skandinavskite zemji imaat kapaciteti vo dràvna sosptvenost i upravauvawe. Pove}eto zemji ~lenki na OECD za griàta za postarite lica sklu~uva dogovori so nadvore{ni sorabotnici, privatni dava~i na uslugi.

Ponudenite opcii voobi~aeno opfa}aat stare~ki domovi kako i razli~ni vidovi uslugi na doma{na nega. Nekoi zemji koristat vau~er sistem {to mu ovozmoùva na gra|aninot da plati odreden del od ovie uslugi od odbrani provajderi ili da plati provajder po negov izbor. Nekoga{ se napla}a od gra|aninot za sekoja usluga za da se zgolemi svesnosta za tro{okot.

Ne postoi iskustvena studija za vlijanieto na izborot na gra|aninot vrz griàta za postari lica.

284

Glavno ne postoi dokaz za zgolemena segregacija ili za pogolema diskriminacija zasnovana na nivoto na prihodite {to go sledat voveduvaweto na izborot na uslugite za vozrasni lica, osven vo slu~aj na privatni provajderi na stare~ki domovi.

Pri~inite za voveduvawe izbor vo griàta za vozrasni lica se razlikuvaat kako i vo obrazovanieto i vo zdravstvenata za{tita. Oddelni zemji se stremat kon povisok kvalitet vo smisla na efinasnost i efektivnost. Drugi go gledaat izborot kako sredstvo za promena, teraj}i gi provajderite da odgovarat na potrebite na gra|anite kako cel {to sami si ja zacrtale.

Vo nekoi zemji ~lenki na OECD se pojavuvaa problemi vo obezbeduvawe vistinski uslovi za da moàt postarite lica da napravat soodveten izbor. Ovie problemi se povrzani so informirawe na gra|anite za postoewe izbor i raspoloìvi opcii.

Glavno, tuku{to se pojavuvaat zemji ~lenki {to imaat iskustvo so korisni~kiot izbor na dava~ot na usluga, ili so tipot usluga me|u servisite za socijalnoto osiguruvawe. Se u{te e rano da se napravat to~ni zaklu~oci za nivnoto vlijanie na uspe{nosta na uslugata. No spored dosega{nite iskustva se ~ini deka se poddrùva finansirawe vo zdravstveni i obrazovni sektori. Vlijanie na izborot na gra|aninot vrz uspe{nosta

Analizite na trite sektori na vladini srevisi (zdravje, obrazovanie i socijalno osiguruvawe) pokaùvaat deka izborot na gra|aninot moè, no i ne mora da sozdade konstruktiven pritisok vrz uspe{nosta na provajderite podednakvo, so cel da dobie odgovor na sopstvenoto barawe i vo obezbeduvawe soodvetni upravuva~ki sredstva za kreirawe na politikata. Sekoj sektor se ~ini deka ima sopstveni problemi pri podobruvawe na kvalitetot na uslugata preku izborot na gra|aninot; nitu eden ne dava jasen primer deka izborot gi podobruva site aspekti na uspe{nosta.

Glavnata prednost na izborot e deka vo odreden stepen prioritetite na gra|anite stanuvaat vidlivi, a se obezbeduvaat i soodveten rang raspoloìvi opcii. Dokolku oddelni opcii ne go interesiraat gra|aninot, stanuvaat potencijalen tro{ok ili pak informaciite dadeni na gra|anite {to se odnesuvaat na ovie opcii se nesoodvetni.

Druga glavna prednost na izborot na gra|aninot, ako e korektno proektiran, e deka dava~ite na uslugite stanuvaat poodgovorni kon korisnikot. Toa go prinuduva provajderot da se spravi so korisnikot i da vospostavi dijalog so nego. Bez ovoj dijalog dava~ot na uslugi moè da ja izgubi rabotata, no bez da znae zo{to. Drugite sredstva za opolnomo{tuvawe na gra|aninot generalno se

285

poslabi za fokusirawe na provajderot vrz gra|aninot. Izborot na sredstvo za ovlastuvawe na gra|aninot zavisi od prirodata na problemot {to treba da se re{i vo ostvaruvawe na uspe{nosta na uslugata.

Koga e vo ppra{awe demokratska zakonitost, evidentono e deka gra|aninite koi nao|aat opcii velat deka toa vredi za potro{enoto vreme, no korisnicite koi ne moàt da gi dobijat baranite opcii moàt da go tvrdat sprotivnoto. Legitimnosta zna~i zavisi od soodvetnosta na rangot na opciite ili izborite otkolku izborot sam za sebe. Se ~ini neverojatno deka soodveten rang opcii moè da se vospostavi bez da se koristat informacite za kvalitetot.

Efikasnosta, vo odnos na tro{okot na izborot na gra|aninot, varira. Kako {to e spomnato, izborot moè da pomogne da se identifikuvaat servisi so malku ili bez pobaruvawa i ottamu pomagaat da se namali zagubata, obezbeduvaj}i vistinski podstrek za provajderite. Od druga strana se vklu~eni tro{ocite za testirawe na novite opcii na uslugite i/ili postoewe otvoreni opcii za koi ima ograni~eni pobaruvawa. So cel brgu da se odgovori na promenite na barawata na gra|aninot, ne e poterebna zgolemena produkcija {to ne e vo presret na barawata na korisnikot.

Verojatno, Izborot na gra|aninot e efekten pri podignuvawe na negovoto zadovolstvoto od obezbedeniot servis. Sekako, dobivkata od izborot sama za sebe ima pozitiven psiholo{ki efekt vrz odnesuvaweto na korisnikot kon servisot. No bez razlika na predfhodnoto, efektite i tro{ocite imaat razli~na va`nost. i

Izborot na korisnikot vo obrazovanieto se ~ini deka vo sebe sodrì pomalku i polimititrani opcii na usluga. Kako {to e pogore spomnato, roditelite se stremat da napravat konzervativen izbor, {to moè da rezultira vo relativno docen razvoj na u~enicite po predmeti od pomalku konvencionalnite oblasti. Dolgoro~no gledano ova moè da vlijae na rangot na steknatite ve{titni. Toa podrazbira pomal odglas na pazarot na obrazovniot sistem. Dokolku celta e fleksibilen pazar na trudot {to moè da odgovori na promenite, toga{, vo vrska so tro{okot vo obrazovniot sistem, kratkoro~ni i efikasni uspesi se postignuvaat za smetka na dolgoro~nata efektivnost.

Koga se analiziraat vkupnite tro{oci ili benificii na izborot na gra|aninot, va`no e da se opfatat i negovite tro{oci. Tie moàt da zavisat od kompleksonsta i va`nosta na u~estvoto na izborot. Tro{ocite na gra|aninot za dobivawe i ocenka na informacijata za kvalitetot na uslugata moàt da bidat mnogu visoki, specijalno vo situacii od golema va`nost i kompleksnost (pr. kompleksna hirurgija). Ako site korisnici (pacienti) mora da odat niz istiot proces, nivniot

286

vkupen tro{ok moè da bide povisok vo odnos na tro{ocite na centralna slu`ba za upravuvawe na vladata {to gi analizira informaciite na kvalitetot na uslugata i go dava so zadovolstvo na raspolagawe na gra|anite. Dokaàno e deka ovaa analiza sekako treba da se napravi, bidej}i informacijata {to taa ja sozdava e neophoden mehanizam za upravuvawe vo procesot na donesuvawe na politika.

Ottamu izborot na gra|aninot moè da pokaè ne{to nerazumno, povrzano so uspe{nosta na uslugata. Na primer vo obrazovanieto obezbedeno od dràvata se ukaùva na kvalitetot, pove}e otkolku na naefikasnosta, bidej}i na roditelite im e daden edinstveno izborot, a nemaat pottik da vodat smetka za tro{ocite.

Studijata na trite sektori ukaùva na oddelni, mo`ni negativni, pridru`ni efekti od izborot na gra|aninot, iako nema jasni dokazi od zemjite ~lenki na OECD. Vo oddelni servisi za zdravstvena za{tita se ~ini deka pridruèn efekt e davaweto tehni~ki kompleksni opcii na uslugata, {to oddelni pacienti ne }e moàt da gi ocenat bez da go pominat tretmanot ili operacijata {to e vo pra{awe. Taka moàt da se potro{at vreme, pari i napor na tehni~ki interesni, no pomalku efikasni opcii na uslugata. Pridruèn negativen efekt vo obrazovanieto moè da bide i porastot na segregacijata na razli~ni socijalni grupi. Dodeka dokazite od [vedska i Soedintetite Amerikanski Draàvi frlaat somne` na ova, va`no e da se analiziraat mo`nite pri~ini na segregacijata; pokraj izborot i drugi faktori moàt da bidat va`ni.

Oddelni novi inicijativi za dràvno upravuvawe moàt da se naso~at kon namaluvawe na izborot. Iskustvata od sektorot za zdravstvena za{tita upatuvaat deka zgolemenata avtonomnost na upravuvaweto moè da rezultiraa vo pomal potstrek za obezbeduvawe izbor za korisnikot. Kako i da e, ova moè da bide rezultat od upravuva~i koi ne se soodvetno informirani za nivnata nova avtonomija i nejzinata cel. I ako dogovorot za kvalitetot na uslugata sodrì barawe za pogolemo zadovolstvo na gra|aninot, ovoj problem moè da ne raste. Vo nekoi slu~ai novite sredstva na dràvno upravuvawe kako {to se fleksibilnosta i avtonomijata, moàt da bidat neophodni za da moàt dava~ite na uslugi da ponudat izbor.

Postojat dokazi vo zemjite ~lenki na OECD spored koi izborot na gra|aninot predizvikuva infrastrukura na uslugata {to e pove}e geografski rascepkana, ako soovdetnite broj~ani mera~i ne se na mesto. Toa vklu~uva politi~ki odluki okolu toa dali da se davaat servisi vo poodale~eni oblasti kade {to se pomali barawata na korisnicite.

287

Kako {to e voobi~aeno za site inicijativi za upravuvawe ne e mo`no da se oceni uspe{nosta na izborot na korisnikot dokolku celite ne se jasni i ako ne postoi postojano sledewe so dobro planirani merewa na kvalitetot na uslugata i/ili indikatori.

REFERENCI

OECD (1993), Education at Glance: OECD Indicators, OECD, Paris. OECD (1994a), Performance Management Government: Performance

Measurement and Results Oriented Management, OECD Occasional Papers on Public Management 1994 No.3, OECD, Paris

OECD (1994b), School: A Matter of Choice, OECD, Paris

288

Poglavje 21

INFORMIRAWE NA GRA\ANITE : OFICIJALEN STAV ZA INFORMACIITE I

STANDARDITE NA SERVISOT

od

Morten Arnberg

Rezime za rakovodstvoto Vo izminatite godini, informacijata za uslugata i stavot za standardot na uslugite stanale mnogu va`na rabota vo javniot sektor vo zemjite ~lenki na OECD. Me|utoa, razvojot e vo rana faza i samo nekolku zemji ~lenki go razgleduvale ovoj predmet poblisku. Nekoi zemji formuliraat generalna politika za informacija na uslugata, za posebnite uslugi i za oficijalniot stav za standardot na izdadenata usluga. Mnogu povoobi~aeni se inicijativite od individualni agencii {to obezbeduvaat informacija po nivnata usluga i razvivaat novi pati{ta za komunikacija so nivnite korisnici.

Potrebata za korisni~ki orientiranata informacija za uslugata e delumno rezultat na griàta za demokratska zakonitost na vladata. Uslu`nata informacija e pat da se pottikne transparentnosta vo javnite servisi za vladinite i gra|anskite prava. Pottiknuvaweto na zakonitosta na individualnite javni realizatori na uslugi e del od toa.

Moraat da se zemat predvid inicijativite za uslu`nite informacii kako del od po{irokata inicijativa za kvalitetot na uslugata vo zemjite ~lenki na OECD. Toa e rezultat od èlbata na vladata vo javnite servisi da se fokusira na gra|aninot (gra|anite, korisnicite itn.) i da obezbedi proizvodstvo i ishodi vo korist na gra|anite.

Odtamu vo ovaa tema se isto taka vklu~eni i generalnite strate{ki pra{awa za upravuvawe so realizacijata vo javnite servisi. Vladite ja naglasuvaat ulogata na informacijata za servisot i stavot za standardite na servisot, poddrùvaj}i ili pottiknuvaj}i go kvalitetot, efikasnosta i efektivnosta na uslugite. Zatoa temata go vklu~uva vlijanieto na informacijata za servisot vrz rezultatot i efektot na javnite servisi.

Informacijata za servisot moè da ima mnogukratni nameni {to ja ~inat zada~ata za dizajnirawe na efektivna komunikacija mnogu pokompleksna. Tie (}e se obraboti podolu ) se:

• pottiknuvawe na demokratsko ozakonuvawe • zasiluvawe na pravata na gra|anite

289

• zgolemuvawe na vlijanieto na gra|aninot vrz uslugite

• upravuvawe so o~ekuvawata na korisnikot • olesnuvawe pri izbor za korisnikot • zgolemuvawe na uspe{nosta na realizatorot na

uslugata; i obnovuvawe na doverbata kon javniot sektor

So me|usebno prou~uvawe zemjite ~lenki na OECD dojdoa do zaklu~ok deka postoi {iroka niza vladini politiki vo vrska so informacijata za servisot. Sekoja vlada gi naglasuva razli~nite aspekti na informacijata i upotrebuva razli~ni metodi na komnukacija. Vo nekoi zemji zna~itelno vnimanie se posvetuva na informacijata za kvalitetot na javnite servisi (pr.Velika Britanija i Ju`no Avstraliski gra|anska deklaracija; Nordiski dokumenti za informativna politika kako {to e Danskiot, Bela Hartija za oficijalni stavovi na uslugata). Od druga strana Francuskite i Belgiskite deklaracii obrnuvaat pogolemo vnimanie na komunikaciite za principite i legalnite prava, kako {to se ednakvosta, neutralnosta, doslednosta i pravoto na osporuvawe na odlukite. Me|utoa, site politiki naj~esto gi naglasuvaat principite kako {to se dostapnost na informacijata ili ednostavnost na jazikot.

Zgolemuvaweto na upotrebata na oficijalniot stav za informacijata za uslugata i vo pomala merka uslu`nite standardi, gi pokrenuvaat pra{awata za tro{ocite vo odnos na dobivkata. Duri i taka, planot i implementacijata na informacijata za uslugata sozdavaat tro{oci, od koi moàt da se izbegnat tro{ocite od komunikacijata so gra|anite vrz osnova na kontakt lice v lice. Oficijalnite stavovi za standardite na uslugite voedno moàt da im pomognat na slu`benicite da gi ispolnat standardite zatoa {to moàt da sozdadat odgovorna vrska kon gra|anite.

Postoi mo`nost za razvoj na oddelni kvalitetni komponenti na javnata informacijata za uslugata, kako {to se celnata publika, orientacijata kon rezultatot i efektot, preciznosta, direktnosta i ednostavniot jazik. Vo vrska so oficijalnite stavovi za standardite na uslugata tuka treba da bidat razgledani i dopolnitelni kvalitetni barawa: obemot i va`nosta na merkite ili standardite za kvalitet, soodvetnost na brojot na standardite, sporedlivost i izvodlivost ili predizvik za promena na aktuelnoto nivo na koe se postaveni standardite.

Za da se obezbedat gra|anite so korisni informacii za javnite servisi neophodno e da se znaat nivnite potrebi i èlbi vo vrska so informacijata za uslugata. Vo zemjite ~lenki na OECD se razvieni razli~ni metodi za konsultirawe. Oddelni metodi, originalno razvieni za

290

drugi nameni, bea korisni iako ponekoga{ bea potrebni adaptacii. Tie vklu~uvaat anketi na mislewe, istraùvawa na korisnikot, oglasna tabla za korisnikot, dijalog so slu`benicite vo "prva linija", mediumi i kutii za predlozi.

Informacijata za servisot najprvin gi vklu~uva direktnite korisnici na uslugata ili proizvodot. Toa zna~i deka treba da mu se kaè na gra|aninot za tipot i sodrìnata na uslugata {to toj ili taa moè da ja o~ekuva, vo koe vreme, i so kakvi posledici (pr.dali ima gra|anski obvrski ili barawa, tro{oci itn.). [tom realizatorot na uslugata ja objavi informacijata moàt da bidat vklu~eni i kreatorite na politi~kite odluki za aktuelnite javni uslugi. Informacijata za uslugata moè da gi vklu~i pra{awata za demokratskskata zakonodavnost na vladata (transparentnost) i za marketingot na uslugite (osobeno koga e vklu~en izborot na uslugata ili na realizatorot na uslugata ).

Od po{iroka perspekiva, informacijata za servisot i oficijalnite stavovi za standardite na servisite vklu~uvaat i drugi igra~i, pokraj korisnicite i tradicionalno zasegnatite stranki. Na niv moè da se gleda kako na inicijatori za zgolemuvawe na odgovornosta na servis realizatorot kon gra|aninot i ottamu da ja podobrat uspe{nosta na realizatorot. Zatoa tie moàt da bidat temel za interno rakovodewe i motivacija na vrabotenite. Informacijata za uslugata voedno moè da gi izdigne na povisoko ramni{te pravata na gra|anite vo odnos na javnite uslugi, preku pogolemo poznavawe na istite. Javnite uslugi ponekoga{ se izveduvaat i realiziraat vo sorabotka so gra|anite; toga{ informacijata za servisot moè da bide instrument za podobruvawe na mo`nosta na korisnikot da u~estvuva vo realizacijata na javnite servisi.

Javnite resursi se ograni~eni, no ne e zadolìtelno na sekoj korisnik oddelno da mu bide jasno koi resursi se na raspolagawe vo razli~ni oblasti od javniot sektor. Toa moè da predizvika gra|anskite o~ekuvawa da bidat pregolemi ili premali. Informacijata za servisot e eden na~in za rakovodewe vrz osnova na o~ekuvawata na korisnicite za da im se odgovori soodvetno do granicata i kvalitetot {to se bara od dadeniot servis.

Informacijata za servisot e neophodna toga{ koga gra|aninot, biraj}i usluga ili realizator na uslugata, obezbeduva sredstvo za podobruvawe na uspe{nosta na realizatorot. Bez sporedliva informacija za produktite ili servisite, korisnicite }e nemaat osnova za racionalen izbor. So drugi zborovi, postojat odredeni pogodnosti za izbor zasnovan na va`na informacija.

Postoi zgolemen pritisok od korisnicite na javnite uslugi za podobra informiranost za toa koi servisi im se na raspolagawe. Pra{awata {to pred se go interesiraat

291

korisnikot se koi servisi postojat, komu se nameneti i kako moàt da se dobijat. Nedostatok od takva informacija bara napori za nejzino obezbeduvawe. Vo pove}eto zemji postoi zna~aen prostor za podobar pristap i za poednostavuvawe na informacijata za servisot. Postoe~kata informacija ~esto pati e so re~nik ili jazik {to se koristi od javnite slu`benici vo nivnite interni komunikacii i moè da bide nerazbirliva za gra|aninot. Definicija na informacijata za servisot i na oficijalniot stav za standardot na servisot

Informacijata za servisot moè da bide definirana kako kakov bilo vid informacija za karakteristikite na odreden servis naso~ena kon gra|aninot. Informacijata moè da bide izdadena od servis realizatorot i/ili od kreatorot na politikata ~ii odluki go postavuvaat servisot. Moè da bide interes na grupa korisnici kako i individualen korisnik. Vsu{nost, koj bilo vid informacija {to se odnesuva na oficijalniot stav za vrskata me|u realizatorot i korisnikot moè da se opi{e kako informacija za servisot.

Informacijata za servisot tipi~no ja obrabotuva sodrìnata na servisot i kvanitetot i/ili dostapnosta na servisot/ informacijata za toa kako korisnikot moè da go dobie servisot (lokacija na realizatorot, vreme na po~etok na davawe informacija, dokumentacija za kvalifikacija ). Ovoj vid informacija moè da se opi{e kako osnovna informacija za servisot {to mu e potrebna na korisnikot za da dojde do servisot.

Potoa, informacijata za servisot moè da vklu~i informacija za standardite {to treba da gi obezbedi servisot (nare~eni oficijalni stavovi za standardi na servisot). Informaciite za standardite na servisot moàt da sodràt raspored, obem, dostapnost, raspoloìvost, preciznost, sigurnost, soodvetnost i drugi komponenti na kvalitet. (natamo{ni informacii za ovie komponenti moàt da se najdat vo Poglavje 1.). Stavovite za standardite na servisot davaat druga dimenzija vo komunikacijata me|u javnosta i realizatorot. Tie istotaka moàt da ja promenat sodrìnata na debatite vo izbranite tela (kako {to e parlamentot i sovetite na lokalnata vlada) za aktivnostite na vladinite realizatori na servisi.

Moàt da se opredelat slednite elementi na informacijata za javnite uslugi na sledniot na~in :

• informacija {to mu ovozmoùva na gra|aninot da dojde do servisot;

• informacija {to mu dozvoluva na korisnikot da izleze na kraj so obvrskite;

• informacija za kvalitetot na uslugata {to im dava mo`nost na korisnicite i kreatorite na politikata

292

da go ocenat funkcioniraweto na administracijata i nejzninite institucii:

• "u~esni~ka" informacija, im se ovozmoùva na gra|anite da vlijaat vrz javnoto donesuvawe na politikata;

• informacija dizajnirana da gi motivira gra|anite kon odredeno odnesuvawe;

• informacija {to }e predizvika javna debata za politi~ki pra{awa, kako {to se soodvetnite nivoa na servisi i prioriteti me|u servisite.

Zavisno od tipot na servisot i polo`bata na korisnikot, informacijata za servisot moè da sodrì nekolku od ovie elementi.

Moè da se napravi sporedba me|u celite na informacijata za servis od javen i od privaten sektor. Privatnata informacija glavno e naso~ena kon pazarot i promovira odreden produkt, marka ili servis. Od druga strana, od organizaciite vo javniot sektor ~esto se o~ekuva da go ograni~at marketingot taka {to nema da ja stimulira pobaruva~kata, da obezbedi po "objektivna" informacija i da go izbegne samo -promoviraweto. Informacijata za servisot od javniot sektor glavno ne e dizajnirana samo za da gi zadrì ili privlae~e novite korisnici; taa isto taka vodi smetka za politi~kite celi i zakonski barawa povrzani so fer i ednakov tretman na gra|anite. Celite na informacijata za uslugite i oficijalnite stavovi za stanardite na servisot

Celite na informacijata za uslugite se razlikuvaat zna~itelno me|u OECD zemjite ~lenki. Najva`nite celi se :

• Zgolemuvawe na demokratska zakonitost. Informaciite za funkcionirawe na servisot, celosno ili delumno finansirani od danoci, mu ovozmoùvaat na korisnikot koj moè da bide vo isto vreme i toj {to go pla}a danokot da gi oceni rezultatite i da u~estvuva vo politi~kite debati za strate{ki pra{awa za realizacijata na javnite servisi. Ottamu informacijata stanuva na~in za zgolemuvawe na transparentnosta vo javnite servisi.

• Da se ovozmoì korisnikot da gi pobara svoite prava. Korisnicite moàt da gi primenat svoite prava edinstveno samo koga se celosno izvesteni i ottamu napolno svesni za nivnite prava.

• Da se podobrat mo`nostite na korisnicite da vlijaat na sodrìnata na servisot i da u~estvuvaat vo podgotovkata na servisite.

• Da se rakovodi vrz osnova na o~ekuvawata na korisnicite za nivoata na servisot i kvalitetot na

293

servisot spored raspoloìvite resursi. O~ekuvawata na korisnicite moàt da bidat premali ili pregolemi. Informacijata za servisot moè da pomogne da se odgovori na o~ekuvawata na korisnikot so realen ili izvodliv kvalitet, daden so ograni~eni resursi.

• Da se sozdadat uslovi ili olesni izborot na gra|aninot. Izborot (duri i nadvor od tro{ocite za promeni) e potencijalen tro{ok dokolku korisnicite ne se svesni za opciite i/ili ne se obu~eni da napravat najdobar izbor za da gi zadovolat sopstvenite potrebi. Lek za toa e oddelna va`na informacija za servisot.

• Da se podobri kvalitetot na realizatorot. Informacijata za servisot, a osobeno za standardite na servisot, mu ovozmoùva na korisnikot ili kreatorot na politikata da ja oceni uspe{nosta na realizatorot so toa pravej}i go poodgovoren

• Da ja vrati doverbata na korisnicite vo javniot sektor i nivnite slu`bi.

Vo mnogu slu~ai informaciite za servisot se so pove}e od edna namena. Obi~no informacijata za kvalitetot na uslugata ima cel poddednakvo da ja podobri uspe{nosta na realizatorot i da mu ovozmoì na korisnikot da napravi optimalen izbor. Primer e informacijata napravena od [vedskite javni u~ili{ta {to im ovozmoùva na roditelite da go ocenat kvalitetot na u~ili{tata pred da go upotrebat nivniot novo vostanoven sloboden izbor na u~ili{ta. Opseg, obem i sodrìna na informacijata za servisot i oficijalnite stavovi za standardot za servisot

Informacijata za servisot dadena na gra|anite vo OECD zemjite ~lenki mnogu se razlikuva ne samo me|u zemjite tuku i me|u oddelni agencii. Pove}eto zemji obezbeduvaat informacija za pravoto na uslugi razlikuvaj}i se vo oddelni detali za naso~uvawe kon publikata. Samo vo nekolku zemji (pr. Velika Britanija, Soedineti Amerikanski dràvi i Kanada) postojat centralni inicijativi za snabduvawe na gra|aninot so informacija za kvalitetot preku publikuvawe standardi za servisot. Vo nekoi zemji postojat inicijativi od specifi~ni agencii ili pak se eksperimentira so davawe informacija na gra|aninot za performansite na servisot. (pr. Danska i Holandija).

Se ~ini deka pove}e OECD zemji imaat razvieni {iroki vladini inicijativi so cel da obezbedat pove}e informacii za kvalitetot na uslugata za koristewe od edinicite za upravuvawe na centralnata vlas.

294

Ovaa statija dava kus osvrt vrz glavnite razliki me|u OECD zemjite ~lenki, najprvin analiziraj}i gi vladinite politiki za davawe informacija za servisite vo sedum zemji i potoa ilustriraj}i pove}e metodi, koristeni za da se obezbedi informacija za servisot. Vladini politiki za informacijata za servisot i oficijalnite stavovi za standardi na servisi

Vladinite politiki vo vrska so informaciite za servisite moàt da se najdat vo: 1994 United Kingdom Citizen's Charter report (Velika Britanija - Izve{taj od gra|anskata deklaracija), Belgian Charter for Users of Public Services (Belgiska - Deklaracija na korisnici na Javni servisi), French Charter on Public Services(Francuska - Deklaracija za Javnite Servisi), National Performance Review's (NPR) report on Standards for Serving the American People (Pregled na Nacionalnite Performansi, izve{taj za Standardite za usluùvawe na Ameri~kiot narod), Canadian Service Standards Initiative (Kanadska - Inicijativa za standard na servisite), Danish Government White Paper on Service Statements (Danska - Vladina Publikacija za Spravuvawe so Servisi) i South Australia Office of Government Management's Citizen's Charter Guidelines(Ju`no Avstraliska kancelarija za Vladin Menaxment- Nasoki za Gra|anska Deklaracija). Politikite se razlikuvaat vo fokusiraweto i naglasuvaweto. Citizen's Charter report, Canadian Service Standards Initiative, (NPR) report, i Danish Government White Paper osobeno davaat naglaska na informacijata za kvalitetot ili standardite na servisot, a pak Francuskata i Belgiskata deklaracija obrnuvaat pove}e vnimanie na zakonskite prava (ednakvost, neutralnost, neprekinatost, pravo da se natprevaruvaat). No site ovie dokumenti se orientirani kon gra|aninot i kon povikot za transparentnost na vladata preku jasna i koncizna informacija za korisnikot.

Sleduva kratok pregled na politikata za informacii vo sekoj od ovie sedum dokumenti :

United Kingdom Citizen's Charter report (Velika Britanija - Izve{taj za gra|anskata deklaracija). Ovie dokumenti mu davaat informacii na korisnikot (pr. patnici, dano~ni obvrznici, bolnici, pacienti i roditeli na {kolski deca) {to se odnesuvaat na servisite, na {to sekoj od niv ima pravo. Ima posebni deklaracii za razli~ni servisi. Izve{tajot za gra|anskata deklaracija informira za kvalitetot na sekoja usluga vo odnos na celite spomnati vo deklaraciite. Taka, tie mu davaat na korisnikot informacija za toa kako servisot se realizira, negovata cena, postavenite standardi za realizacijata, inicijativi vo tek za podobruvawe na kvalitetot na servisot, poplaki i mehanizmi za obe{tetuvawe i za li~nosta koja e zadolèna. Niz izve{tajot za gra|anskata deklaracija korisnikot moè, do odreden stepen, da go

295

sledi aktuelniot kvalitet na servisite vo odnos na celite. Ovie indikatori za kvalitet se dviàt na rangot od specifi~ni indikatori {to go opfa}aat vremeto za izrabotka novi paso{i i to~nosta na vozovite do poop{ti indikatori kako {to e razvojot na proekt za podobruvawe na kvalitetot na servisot.

Preku standardite za kvalitetot na uslugata se ilustrira del od generalnite problemi vo mereweto na izvedbata a toa se; pote{kotiite pri razvoj na jasni i specifi~ni definicii za standardite i vostanovuvaweto merki {to gi pokrivaat site va`ni aspekti za realizacija na servisot na na~in na koj odgovornosta lesno se prisposobuva i taka se nametnuva. Se dodeka merkite ne se la`ni, moè da se rasprava za toa deka dobivkite, imaj}i gi niv, se pova`ni od pre~kite (Pra{awata za merewe na kvalitetot se pokrieni vo OECD, 1994).

Danish Government White Paper on Service Statements (Danska - Vladina Publikacija za Oficijalni stavovi za Servisi) e dokument za generalna politika {to gi analizira potencijalite na informacijata za servisot. Toj sodrì preporaki za odgovori na pra{awata {to se zemaat predvid koga se dava informacijata za servisot kako i generalni principi i normi za dobra informacija za servisot.

Op{tiot pogled vrz Vladinata Publikacija pokaùva deka informacijata za servisot i oficijalniot stav za standardot na servisot moàt da sluàt za pove}e nameni dokolku se dizajnira kako {to treba. Toj dava naglaska na potrebata od razvoj na informacijata za servisot i go opi{uva mo`niot pat kako da se napravi toa. Toj ukaùva deka e napraven napor vo site oblasti za da se informira javnosta za servisite i deka vo pove}eto sektori postoi ili se razviva dobra praksa.

Vo Vladinata Publikacija se sogleduva mala potreba od standardizacija na informacijata za servisot, iako se rasprava za mo`nite elementi na standardite, kako {to se informacija za pristap do servisot i indikatorite za kvalitetot. Se dodeka oddelni servisi imaat poinakvi tipovi i nivoa na standardi, standardizacijata moè da go olesni izborot na korisnikot i da ja zgolemi konkurencijata pri toj izbor vo ramkite na odreden servis. Standardizacijata pri merewe na vremeto na ~ekawe za tretman vo bolnicite e eden e spomenatite primeri.

Generalno, so Vladinata Publikacija se prepora~uva odlukata, dali da se dade informacijata za servisot, da bide vo nadle`nost na upravata kako i toa deka sodrìnata na informacijata za servisot ne treba da se propi{uva centralizirano. Kako i da e, se smeta deka "mekite" upravuva~ki sredstva, kako {to se preporakite, upatstvata, informaciite za dobri iskustva vo praksata i dobrovolnite upravuva~ki dogovori, treba da se izdavaat

296

od centarot za da se osigura kvalitetot na informacijata i da se olesni izborot na korisnikot.

Vladinata Publikacija ja ocenuva Danskata situacija na sledniot na~in. Informacijata za pravata na korisnicite e ve}e dobro razvien i ~estopati koristen princip. Podobren e prikazot za bitnosta, razbirlivosta, obemnosta i opfatot na informacijata za servisot. Isto taka postojat i dobri informacii za sodrìnata na servisot, kako da se dojde do servisot i do odredeni elementi od realiziranata usluga, kvalitetot i rezultatite, no sepak ima mesto za podobruvawe.

So Vladinata Publikacija, pri sekoja informacija za servisot, za su{tinski se smetaat slednive elementi :

• Informacijata za servisot i deklaracijata za servisot treba da e povrzana so realizatorot; {to zna~i deka realizatorot e obvrzan edna{ da ja publikuva, a gra|anite i korisnicite da moàt da se potprat na nejzinata preciznost.

• Informacijata treba da e va`na za korisnikot. Informacijata za sodrìnata na servisot i kvalitetot na uslugata treba da se obezbedi. Gra|aninot treba da bide informiran za generalnite soznanija od ispituvawata na korisnikot.

• Informacijata treba da e seopfatna.

Vladinata Publikacija se odnesuva na slu~aj pri koj e mo`no da se vospostavi vrska me|u zgolemeniot kvalitet na servisot i informacijata za servisot. Koristeweto ednostavni termini vo iskazot na servisnata informacija vo opi{uvawe na sodrìnata na servisot zna~itelno go namaluva brojot na objasnuvawata {to treba da se dadat na oddelni korisnici pri realizacija na nivnite prava.

United Kingdom Citizen's Charter report (Velika Britanija - Izve{taj za gra|anskata deklaracija) i Danish Government White Paper on Service Statements (Danska - Vladina Publikacija za Spravuvawe so Servisi) ja odslikuvaat informacijata za javnite servisi za {to postojat dve glavni pri~ini. Kako prvo, da mu pomognat na gra|aninot da gi realizira nivnite prava, vtoro da ja podobrat uspe{nosta na servis realizatorite (organizacii od privaten ili javen sektor) postavuvaj}i standardi spored koi se sledi izvedbata na servisot podednakvo i od realizatorot na uslugata i od centralnite upravuva~ki agencii.

National Performance Review's (NPR) report on Standards for Serving the American People (Pregled na Nacionalnite Performansi, izve{taj za Standardite na servisite na Amerikanskiot narod) se fokusira na potrebite na javnite agencii da gi identifikuvaat nivnite korisnici, da gi razvijat standardite na servisot za da stanat javni. Izve{tajot dava pregled na golem broj (1500) standardi

297

na servisi. Na vakvite standardi se obvrzani pribli`no 100 federalni agencii. Celta e da se vrati doverbata na korisnikot kon javnite servisi i kon vladata; preispituvawata na potrebite na korisnicite i razvivaweto i publikuvaweto na standardite na servisite (na nivo najmalku ednakvo na "najdobroto" vo biznis sektorot) se ~ini deka pomagaat toa da se postigne.

Izve{tajot nazna~uva deka postoi golemi razliki me|u vladinite korisnici koi se podeleni vo deset grupi: korisnici; biznis; javnosta generalno; primena na zakonot; menaxment na prirodni resursi; istraùva~ka ili akademska zaednica; partneri na dràvata, lokalnata uprava i drugi podnacionalni partneri; turisti i "entuzijasti pod vedro nebo"; Vladata na SAD; i vladinite vraboteni i veterani.

Vo izve{tajot pove}eto standardi za servisite se fokusiraat na vremeto na ~ekawe i davaat informacija za tipovi raspoloìvi servisi. Nekolku od niv se zanimavaat so pra{awa povrzani so preciznost ili pristapnost. Oddelni standardi na servisi se odnesuvaat na zakonski pra{awa (ednakov tretman, pravo), razbirlivost na odlukite i u~tivost. Osven standardite za vremeto na ~ekawe {to direktno se merlivi za korisnicite, drugite se glavno formulirani taka {to ne mu dozvoluvaat na korisnikot da proveri dali mu se izleguva vo presret ili ne. Na primer Internal Revenue Service standard Interen standard na Upravata za prihodi kaùva: "]e gi napravime obrazcite za danok i instrukciite polesni i poednostavni za koristewe za gra|aninot". Kolku i da se va`ni ovie standardi za centralno vladinite upravni edinici, korisnicite moàt da go sledat edinstveno progresot dokolku toj se istraùva i dokolku rezultatite od iztraùvawata stanat dostapni za javnosta. So isklu~ok na nekolku standardi povrzani so ispituvawata na korisnicite, Izve{atjot NPR ne gi razgleduva rezultatite od ispituvawata na korisnicite.

So generalnata politika za informacijata za servisot prezentirana vo Izve{atjot NPR i vo Presidental Executive Order 12862, "Setting Customer Service Standards", "Postavuvawe standardi za servisi za gra|ani"od septemvri 1993, se bara site federalni oddelenija i agencii da gi postavat standardite za gra|anskite servisi za da gi merat rezultatite vo vrska so niv i da napravat sporedbeni tabeli so najdobrite iskustva vo biznis sektorot. Preku nea se sugerira deka standardite postaveni od vladinite oddelenija i agencii treba da bidat vgradeni vo planot za korisni~kiot servis. Ovoj plan voedno treba da vklu~i informacii od istraùvawata na korisnikot {to vladata ima namera da gi sprovede vo idnina.

Canadian Service Standards Initiative (Kanadska Inicijativa za standard na servisite). Kanadskata Inicijativa za

298

standardi na servisite od 1993 ne bara od vladinite oddelenija i agencii di gi publikuvaat nivnite standardi za servisi. Kako i da e, vladinata preporaka be{e deka standrardite treba da se postavat i publikuvaat. Iako ovoj Kanadski pristap be{e pomalku prinuduva~ki, oddelenijata i agenciite ja sledea ovaa vladina preporaka i napravija standardi {to se prete`no javno izloèni ili dostaveni oddelno do sekoj niven korisnik. Na primer, Revenue Canada gi postavuva nivnite standardi za vremeto na ~ekawe i preciznosta na posteri postaveni vo nivnite prostorii na mesta dostapni za javnosta.

Vo 1994 Kanadskata vlada izdade raboten materijal "Declaration of Quality Service" "Deklaracija za kvalitet na servis" {to gi postavi principite {to bi bile primeneti od oddelenijata i agenciite pri voveduvawe orientacijata kon gra|aninot. Vo nego se vklu~uva obvrskata da gi informira gra|anite za toa koi servisi se raspoloìvi kako i za pravilata, regulativite i odlukite {to se primenuvaat. Sekoja organizacija }e gi izvesti korisnicite za na~inot na izvr{uvawe na servisite vo odnos na izdadenite standardi za servisot, {to vku~uva tro{ok i ottuka se fokusira na vrednosta na parite kako globalen koncept na kvalitetot na servisot. Standardite na servisot, ve}e primeneti od mnogu oddelenija i agencii, ottamu }e stanat zadolìtelni.

French Charter on Public Services (Francuska Deklaracija za Javnite Servisi) se fokusira na informirawe na korisnicite za nivnite prava, podobruvaj}i go na~inot na koj tie se prifateni od servis realizatorite, uprostuvaj}i gi javnite dokumenti i proceduri, zgolemuvaj}i ja demokrati~nosta i dobliùvaj}i gi gra|anite do implepentacijata na politikata.

Vo priodot na Francija mnogu va`na komponenta e Informiraweto na korisnicite za nivnite prava. Deklaracijata gi prezentira nivnite osnovni zakonski prava:

• ramnopravnost, {to podrazbira deka ne se pravi razlika me|u korisnicite spored nivniot socijalen status pri uslovite za pristap do javnite servisi;

• neutralnost, {to zna~i deka javnite realizatori na servisi ne moàt da pravat diskriminacija me|u korisnicite poradi nivnata religija, politi~ki sfa}awa, etni~ko poteklo itn;

• kontinuitet, upatuva deka servisite treba da funkcioniraat kontinuirano, bez prekin, i deka korisnikot treba da ima pristap do servisot duri i vo podale~eni oblasti na zemjata.

Ovoj spisok na specifi~ni prava ja pravat Francuskata Deklaracija razli~na od prethodno spomnatite dokumenti na Velika Britanija i Danska. Ovie se odnesuvaat na

299

infromacijata kako sredstvo za zasiluvawe na pravata na gra|anite, dodeka so Francuskata Deklaracija se pokrenuvaat vakvite prava.

Osven toa, so Francuskata Deklaracija se postavuvaat odredeni principi na informiraweto vo vrska so funkcioniraweto ili upravuvaweto so javnite servisi. Na primer:

• Informacijata za servisot sozdava transparentnost i odgovornost so toa {to im ovozmoùva na korisnicite ("gra|ani" i "korisnici" se koristeni termini) da ja ocenat realizacijata na servisite i da gi ostvarat nivnite prava. Vo Deklaracija se veli deka javnite servisi imaat obvrska sistematski da gi informiraat korisnicite za ovie pra{awa, so {to transparentnosta i odgovornosta stanuvaat realnost.

• Poednostavuvawe na pravilata i procedurite sozdavaat uslovi za podobar pristap do informacijata, a ottamu i do servisot.

• Realizatorite na servisot imaat obvrska da gi objavat nivnite celi(ova ne e neophoden standard za servisot).

• Informacijata za korisnicite e nivna {ansa za u~estvo vo inicijativite za podobruvawe na javnite servisi, no taa e va`na i za prilagoduvawe na servisite na nivnite specifi~ni potrebi.

Vo vtoriod del na Francuskata Deklaracija se spomnuvaat ~ekori {to bile ili }e bidat prezemeni vo odredeni ministerstva ili javni agencii(zdravje, obrazovanie, pravda) za da ja podobrat informacijata za servisot. Mnogu od ~ekorite se dizajnirani da go informiraat korisnikot za negovite prava i za sodrìnata na raspoloìviot servis. Kako i da e, ne e vklu~eno informiraweto na korisnikot za uspe{nosta na servis realizatorot.

Deklaracijata spomnuva odreden broj na~ini, vo razvoj ili se ve}e razvieni, kako na korisnikot da mu se dade informacijata za servisot. Osven bro{uri nameneti za specifi~na grupa korisnici, vo oddelni situacii, Francuskiot MINITEL sistem e dostapen od koj bilo obi~en telefon so eftin terminal. Nego go koristat servis realizatorite za da im dadat na korisnicite informacija za servisot kako {to e davaweto pravo na javnite {emi za penzionirawe, javnoto obrazovanie i ponudenite vrabotuvawa. Informaciite za servisot glavno se odnesuvaat na toa koi servisi postojat i kako do niv moè da se dojde.

Belgian Charter for Users of Public Services (Belgiska Deklaracija na korisnici na Javni servisi) e glaven vodi~ za korisnicite (Deklaracijata go koristi terminot

300

"korisnik") za na~inot na koj treba da funkcioniraat javnite servisi. Poradi negovata sodrìna Deklaracijata e isto taka vaèn dokument za samite realizatori na javnite servisi. Vo nea se istaknuvaat tri glavni principi sledej}i ja vrskata me|u servis realizatorot i korisnikot: transparentnost na vladata, pristap do servisot prilagoden na potrebite na korisnikot i obvrska na realizatorite na javnite servisi da go informiraat korisnikot za negovite zakonski prava.

Naglasuvawe na ulogata na informacijata za servisot vo kreirawe na transparentnosta na vladinite aktivnosti se odrazuva na pristapot na Velika Britanija, Danska, SAD, Kanada i Francija, kako {to e spomnato pogore. Spored Deklaracijata, celta na transparentnosta e da ja zgolemi doverbata na korisnicite pri barawe servisi i ottamu da se izvr{i pritisok vrz performansite na servisot preku znaewe na korisnikot za toa kakvo treba da bide nivoto na uslugata pod odredeni okolnosti.

So Deklaracijata se nazna~uva obvrskata na servis realizatorite da ja poednostavat informacijata za servisot koristej}i gi site raspoloìvi komunikaciski sredstva, da go informiraat korisnikot za servisite {to gi nudat i da ja naso~at informacijata za servisot na specifi~nite potrebi na korisnikot. Javnite servisi isto taka imaat obvrska da komuniciraat so korisnicite na jasen i precizen jazik.

Kone~no, so Deklaracijata se postavuvaat na razgleduvawe {este zakonski principi {to treba da gi po~ituvaat realizatorite na javnite servisi pri spravuvawe so korisnicite: tajnosta na li~nite podatoci, pravoto na prigovor i obe{tetuvawe, pravoto da se otpo~ne procesot na pla}aweto, pravoto da se osporat odlukite i da se suspendira implementacijata na osporuvanite administrativni odluki.

Za razlika od drugite dokumenti spomnati pogore, Belgiskata Deklaracija ne ukaùva na specifi~nite ~ekori {to bi moèle da se prezemat za da se podobri kvalitetot na uslugata.

South Australia Office of Government Management's Citizen's Charter Guidelines (Ju`no Avstraliska kancelarija za Vladin Menaxment- Nasoki za Gra|anska Deklaracija) sodrì oficijalni stavovi za principite za javnite servisi. Site individualni deklaracii na agenciite treba da se zasnovaat vrz ovie upatstva. Informacijata za servisot se prifa}a kako podobruvawe za korisnikot po nagorna linija; sekoja deklaracija e obvrzuva~ka kon gra|anite na Ju`na Avstralija. Ottamu, informacijata za servisot se fokusira na vladinata odgovornost; tie mu davaaat na korisnikot informacija za toa kako rabotat javnite servisi, kolku ~inat, koj e odgovoren i dali realizatorite na servisot gi zadovoluvaat nivnite

301

standardi. Isto taka na agenciite od javniot sektor im se dava model "~ekor po ~ekor" kako da gi oformat svoite deklaracii.

Principite za informirawe na korisnicite za javnite servisi, taka kako {to se dadeni vo Deklaracijata, se :

• Informacijata treba da e seopfatna i precizna. • Taa treba da bide na jasen i ednostaven jazik • Taa treba da go informira gra|aninot za tipot na

dadeniot servis i za toa kade, kako i koga }e bide obezbeden servisot. Treba da bide obezbedena lista va`ni servisi zaedno so standardite za servisot i celite za podobruvawe na servisot

• Grupata korisnici i nivnata sostojba treba da bidat jasno identifikuvani so cel da se prilagodat servisite i informaciite za niv na potrebite na korisnikot

So upatstvata vo Deklaracijata se ukaùva deka korisnicite (gra|anite) imaat pravo na strogo definirani standardi {to se izdadeni i istaknati za vreme na isporakata. Ovie standardi, pomalku ili pove}e, se obrzuva~ki. Standardite baraat u~tivost i raspoloènost od vrabotenite, preciznost vo soglasnost so dadenite prava na gra|anite propi{ani so zakon i obvrska za brza akcija. Standardite moàt da go pokrivaat procesot za realizacija na uslugata, kako i rezultatite na javniot servis i tie moàt da bidat minimalni, sredni ili maksimalni.

Deklaracijata pomalku se fokusira vrz podobruvawe na servisite otkolku vrz zadolìtelnoto postavuvawe standardi; So nea edinstveno se ukaùva deka treba da se ima "îsta predpostavka oti standardite }e bidat progresivno podobreni dokolku servisite stanat poefikasni". Vo nea se bara da se izmerat aktuelnite performansi nasproti standardite na servisot i da se napravi izve{taj, no ne se ukaùva za kogo, iako spored upatstvata vo deklaracijata, sekoja agencija preku sopstvena deklaracija treba da mu ovozmoì na korisnikot da napravi takva sporedba. Metodi za podobruvawe na standardite i na informacijata za servisot

Metodite za podobruvawe na informaciite za servisot vo zemjite ~lenki na OECD pokrivaat {irok spektar. Vo niv e opfateno se, od posterot na vleznata vrata na agencijata, na koj se nabroeni raspoloìvite servisi, do {irokite vladini inicijativi kako {to se United Kingdom Citizen's Charter i Canadian Service Standard Initiative Gra|anskata Deklaracija na Velika Britanija i Kanadskata Inicijativa za Standardi na servisi.

302

Generalni inicijativi za toa kako da mu se soop{tat na korisnikot standardite na servisot

Citizen's Charter Inicijativi na Gra|anskata deklaracija se odnesuvaat na celokupnoto podobruvawe na performansite na servisot i ne se limitirani so informacijata i standardite za servisot. Kako i da e, tie vmetnuvat strukturiran priod kon sodrìnata na informacijata za servisot i negovite performansi. Na generalno nivo, vo programata na deklaracijata se sodrì sevkupna politika na vladata za odgovornosta na realizatorite na servisot kon korisnikot i {to imaat pravo da znaat korisnicite na odredeni servisi. Vo pristapot na Velika Britanija i Ju`na Avstralija, so oddelni daklaracii se soop{tuva sodrìnata na servisot, pravata na servisot i nekoga{ i upravuvaweto so obvrskite za da se podobri kvalitetot na servisot. Celna grupa na Deklaracijata se, jasno, korisnicite na pove}e servisi kako {to se: patnicite vo èleznicata, pacientite vo bolnicite ili u~enicite/studentite vo u~ili{tata i nivnite roditeli.

Oddelni agencii koristat pove}e razli~ni metodi za soop{tuvawe na servisnata informacija i standardite na servisot, od koi eden del se novi vo javniot sektor. Ovie vklu~uvaat posteri na mestata za kontakt so korisnicite, telefon "hot-line" (pr. Linijata za deklaracija na Velika Britanija, bro{uri, vesnici i televiziski reklami. Kako i da e, se u{te ne postojat istraùvawa za brojot na korisnicite koi se realno opfateni i kolkava koli~ina informacii apsorbirale.

Prednosta na pristapot za Gra|anska Deklaracija e deka taa e sistemati~na. Taa isto taka mu ovozmoùva na korisnikot da ocenuva, davaj}i mu efektno soop{tena informacija za servisot, bez ogled dali go dobil nivoto na servisot opi{ano vo Deklaracijata. Kako i da e, Deklaracijata ne sekoga{ im dava na korisnicite i gra|anite sredstvo za da vlijaat vrz servisite na vladata i agenciite. Vo odsustvo na detalna konsultacija so korisnicite, Deklaracijata nezadolìtelno ukaùva na potrebite na korisnikot od fokusirawe vrz pra{aweto za kvalitetot na uslugata, {to e za nego najva`no.

Potrebno e da se istakne i drugo gledi{te vrz pristapot na Deklaracijata. Informaciite za servisot i standardot na servisite moàt vo mnogu slu~ai da se iskoristat od centralnite vladini edinici kako upravuva~ka informacija. Ovie informacii moàt da se koristat kako marketing sredstvo za da se promovira servisot i organizacijata. Kako {to e kaàno prethodno, toa zna~i deka korisnikot moèbi }e treba pokriti~no da ja analizira informacijata.

303

The Canadian Service Standard Initiative Kanadska Inicijativa za standardi na servisot bara od Kanadskite vladini agencii i oddelenija da gi postavat standardite na servisite i da obezbedat informacija za servisot {to e korisna za korisnikot i e spored nivnite o~ekuvawa. Odreden broj Kanadski agencii, kako {to e Kanadskata Upravata za Prihodi, vovele standardi za vremeto na ~ekawe, preciznosta na odlukata, itn. Standardite im bea soop{teni na korisnicite preku tradicionalni metodi kako {to se bro{uri, posteri na mestata za kontakt so korisnicite ili preku po{ta.

Osnovnata cel na Deklaraciite i na Kanadskata Inicijativa za stndardite na uslugite e obezbeduvawe informacii za uslugite i sozdavawe odgovornost za kvalitetot na servisite vo odnos na gra|anite. Konkretni metodi ili sredstva za podobruvawe na servisnite informacii

Prodavnicite {to nudat pove}e razli~ni ne{ta (One-stop shops) ili centrite za usluga na gra|anite, se u{te edno sredstvo za podobruvawe na servisnite informacii, poinakvo od pove}eto Deklaracii. Edna od nivnite konkretni celi moè da bide obezbeduvawe specifi~ni informacii za korisnicite, prisposobeni na razli~ni situacii so koi tie se soo~uvaat. Vo Anglija, Holandija, Nordiskite zemji i Italija na lokalno nivo pove}e se testiraat i promoviraat prodavnici {to nudat mnogu ne{ta. Pra{awe e dali kontaktiraweto na edinstvena lokacija za dobivawe servisni informacii moè da go podobri kvalitetot na uslugata i da gi zgolemi efikasnosta i efektivnosta na reakciite.

Iskustvata na edna zemja ~lenka govorat deka kontakt na edinstvena lokacija za dobivawe informacii ja podobruva efektivnosta kaj ednostavnite zada~i. Kako i da e, so cel da se podobrat drugite aspekti na uspe{nostta na ednostavnite zada~i kako i kvalitetot na drugite zada~i, prodavnicite {to nudat pove}e ne{ta treba da bidat sposobni da ja izvedat uslugata, a ne samo da ja obezbedat informacijata za nea.

Zna~i, podlo`ni se na ispituvawe i drugi mo`ni koncepti za prodavnicite {to nudat pove}e ne{ta. Edna od mo`nostite e da se najde menaxer za smetkovotstvo ili li~nost za kontakti koi }e gi obrabotuvaat site barawa za informacii ili servisi {to moè da gi upotrebuva sekoj gra|anin. Kaj ednostavnite uslugi toa moè da go podobri kvalitetot na uslugata i da ja zgolemi efektivnosta, no kaj posloèni uslugi efektivnosta moè da opadne, osobeno dokolku glavniot menaxer na smetkovotstvoto ne e poddràn od kancelariite {to se soodvetno organizirani za da ja obezbedat uslugata.

304

Postoi i mo`nost da se grupiraat gra|anite spored {emi na pobaruva~ka na uslugi, pr. novi barawa vo op{tinata za konkreten set uslugi kako rezultat na preselba, ili na identifikuvani grupi kako {to se stari lica, hendikepirani, bezdomnici, itn. Vo momentov vakvi ksperimenti se pravat vo Holandija i Italija. e

Vo pove}eto slu~ai vakvite inicijativi dobivaat pogolemo zna~ewe od obezbeduvawe edinstveno servisni informacii. Kako i da e, vo mnogu slu~ai tie se ograni~eni na obezbeduvawe informacii zasnovani vrz fakti vo vrska so uslugite i ne ja vklu~uvaat obvrskata za uslugi.

Mediumi. Nekoi OECD zemji ~lenki gi upotrebuvaat mediumite za prenesuvawe na servisnite informacii do javnosta. Toa ja vklu~uva sodrìnata na uslugata, sledewe konkretni standardi za uslugi i celokupni inicijativi za podobruvawe na uspe{nostta vo javniot ektor. s

Francuskata dràvna kompanija EDF (Electricite de France) e primer za vakov pristap. Vo 1993 taa objavi pe~aten oficijalen stav soop{tuvaj}i ja nejzinata obvrzanost kon jasni standardi za usluga. Toa zna~i deka servisnite poseti }e se odràt vo dvo~asoven period postaven od gra|aninot, deka servisnite problemi }e bidat re{eni vo period od 4 ~asa od povikot do kompanijata, deka povici povrzani so kakvi bilo problemi moàt da se pravat 24 ~asa na den, sedum dena vo nedelata i deka na pismata do EDF }e se odgovori vo vremenski period od 8 dena od obivaweto na pismoto. d

Inicijativi so upotreba na informati~ka tehnologija IT. Pove}e OECD zemji ~lenki eksperimentirle so nova ili alternativna IT za da sozdadat brz i lesen pristap do servisnite informacii (ova voobi~aeno ne vklu~uva servisni standardi).

Vo Francija, {iroko rasprostranetiot kompjuterskiot sistem za telefonska mreà MINITEL se upotrebuva za obezbeduvawe na razli~ni informacii zasnovani vrz fakti, trgnuvaj}i od informaciite za vremeto, pa se do informaciite za javnite prevozni uslugi. MINITEL voedno obezbeduva i informacii za nacionalnite servisni obvrski ili informacii za pazarot na trudot, kako na primer, kako da se dobijat beneficii za nevrabotenite, slobodni rabotni mesta i ovozmoèn dopolnitelen trening za abotnata sila. r

Vo SAD ~esto pati se upotrebuvani glasovni sistemi za odgovarawe za da im ovozmoàt na gra|anite brz pristap do osnovnata servisna informacija, kako na primer ~as na otvorawe i sodrìna na uslugata. Tie se upotrebuvaat vo nekoi slu~ai i kako sredstvo za barawe potrebni dokumenti.

305

Vo Portugalija administrativniot sistem za informirawe (INFOCID) obezbeduva pristap preku javno dostapni kompjuterski ekrani do bazite na podatoci {to vklu~uvaat informacii za mo`nite javni uslugi. Toa e multi-media sistem {to kombinira sliki, tekst i zvuk.

Nekoi OECD zemji ~lenki, pr. Holandija i Danska, eksperimentirale so interaktivni sistemi za sledewe so koi na gra|anite moàt da im bidat odgovoreni pra{awa vo vrska so javnite uslugi preku odbirawe temi na kompjuterskiot ekran.

Inicijativi za podobruvawe na informaciite obezbedeni od "prva linija" vrabotenite. Za da se razbere {to znae gra|aninot za uslugata, najverojatno najvaèn na~in na obezbeduvawe informacii e lice v lice kontakt me|u gra|aninot i vrabotenite vo javnite servisi. Re~isi site OECD zemji ~lenki imaat inicijatvi za podobruvawe na na~inot na koj {to servisnite informacii se obezbeduvaat preku ovie vraboteni. Vo 80ite toa najverojatno be{e najupotrebuvanata pojdovna to~ka vo podobruvaweto na uslugata i servisnata informacija. Tro{oci i beneficii od servisnite informacii/oficijalni stavovi za servisni standardi

Tro{ocite se va`ni toga{ koga se donesuvaat odluki za informaciite za servisite i oficijalnite stavovi za standardite za servisite. Postojat tro{oci za dizajnirawe na servisnite informacii i/ili stavovite za servisni standardi kako i pri sobiraweto i dostavuvaweto na informaciite. Kako i da e, ovie tro{oci lesno se opredeluvaat.

Tro{okot za dostavuvawe servisni informacii i oficijalnite stavovi za servisni standardi e glavno lesen za opredeluvawe, osobeno dokolku nekoja nadvore{na firma so dogovor e obvrzana za realizacija na uslugata. Mereweto na tro{okot za dostavuvawe servisnata informacija preku prodavnici {to nudat pove}e razli~ni ne{ta, e nekako posloèn bidej}i distribucijata moè da bide del od realizacijata na uslugata, so {to go ote`nuva razgrani~uvaweto na vremeto potrebno za sekoj od delovite. Natamu, del od distribucijata e izvr{ena od "prva linija" vrabotenite, a del od drugite delovi na organizacijata.

Vo oddelni slu~ai se tro{at pari na servisni informacii preku nejzinata upotreba za vnatre{no rakovodewe i pri toa moàt da ne se javat dopolnitelni tro{oci pri redizajnirawe na informaciskite aktivnosti. Vo oddelni slu~ai investicijata moè da bide neophodna (pr. za nova IT). Dokolku pri upotrebata na predhodnite metodi za obezbeduvawe servisni informacii se javilo ograni~uvawe, moàt da se pojavat zgolemeni tro{oci, ne samo pri dizajnirawe, pe~atewe i dostava na

306

informaciite, tuku i od pogolemoto znaewe na gra|anite za ovozmoènite uslugi, pri {to se javuva nivna pogolema upotreba.

Beneficiite od servisnite informacii i oficijalnite stavovi za servisnite standardi se povrzani so celite {to bea prethodno spomenati. Nastrana od niv mo`no e da se namli tro{okot, dokolku dobro dizajniranata servisna informacija podednakvo moè da se javuva tamu kade {to }e pomogne pri spravuvaweto so o~ekuvawata na gra|anite do soodvetno nivo, namaluvaj}i go brojot àlbi. Pogolemata ~esnost moè da bide pridobivka od pogolemoto znaewe za dadenite prava.

Vo sekoj slu~aj, neophodno e da se zemat predvid pra{awata okolu tro{ocite i beneficiite na servisnite informacii i oficijalnite stavovi za servisnite standardi i da se proceni dali cenata na servisnite informacii e opravdana od pridobivkite.

Eden od aspektite na merewe na tro{ocite e postoeweto centralizirani informaciski uslugi ili pak obezbedeni so dogovor so nadvore{ni kompanii. Vo pove}e OECD zemji ~lenki postojat centralizirani informaciski uslugi (vladini agencii za informacii) {to obezbeduvaat servisni informacii. Nivna silna strana se nivnite profesionalni ve{tini za komunikacija i nivnata tehni~ka stru~nost.

Kako i da e, vo dene{no vreme e trend da se dade odgovornosta za servisnite informacii i oficijalnite stavovi za servisnite standardi na agencijata {to ja realizira uslugata i da im se dozvoli na agenciite da sklu~at dogovori so nadvore{ni kompanii vo vrska so profesionalnite i tehni~kite delovi od proizvodstvoto i distribucijata na informaciite. Koga pri sklu~uvawe dogovor so nadvore{na kompanija se zema predvid provizija, toga{ treba da se zemat predvid i mo`nite transakciski tro{oci za procesot, vklu~uvaj}i go postojanoto nadgleduvawe. Tuka se vbrojuva vremeto potrebno za objasnuvawe i pregovarawe so privatniot realizator na uslugata, vremeto potrebno za nadgleduvawe dali uslugite se ispora~ani na posakuvaniot na~in, itn. (Za podetalna rasprava za ovie temi vidi OECD 1993.) Standardizacija na servisnite informacii/oficijalnite stavovi za servisni standardi

Koga se razviva politika za servisni informacii i za oficijalnite stavovi za servisni standardi, vladite treba da zemat predvid dali im treba centralna uprava ili im treba poslabo upravuva~ko sredstvo - ostavaj}i go pra{aweto ili delovi od nego na upravuva~kite odluki vo agenciite i moèbi podrùvaj}i go ova so nekoi centralni preporaki.

307

Ova pra{awe se odnesuva na stepenot do koj standardizacijata na servisnite informacii ili standardi moè da pomogne vo fokusiraweto vrz gra|anite i da go podobri kvalitetot na uslugata. Slednive raboti moàt da se standardiziraat:

• vidovite informacii {to treba da se prijavat • merkite/standardite {to treba da se upotrebat • presmetkata na sekoja od merkite

Glavnata prednost na standardizacijata e preku zadovoluvaweto na potrebite na gra|anite da se dobie informacija {to }e moè da se sporedi so standardite, t.e., informacija {to e presmetana na ist na~in. Na primer ako eden realizator na javen prevoz ja meri navremenosta kako pristignuvawe vo 2 minuti od zakaànoto vreme, a drug ja meri kako pristignuvawe vo rok od 5 minuti, toa ne dozvoluva da se sporeduvaat izvedbite na ovie realizatori. Taka vladata moè da postavi standardi, ne samo vo odnos na toa kakov vid informacii treba da bidat obezbedeni, tuku i vo vrska so merkite i indikatorite {to treba da se postavat i na~inot kako da se presmetaat. So toa se postavuva pra{aweto kakov vid standardi za sporedba se upotrebeni od gra|anite i kako da se ovozmoì ovie standardi da se sporeduvaat eden so drug. (Ovaa tema e spomenata vo OECD, 1994.)

Servisnite standardi ~esto pati se presmetuvani kako proseci. Odtamu se pra{uvame kako da se spravime so korisnicite koi doìveale pod ili nadprose~en kvalitet na uslugata. Koga kvalitetot e natprose~en toga{ nema nekoj poseben problem, osven da mu se objasni na gra|aninot zo{to toa ne se slu~uva pri sekoe iskustvo so uslugata. Koga pak kvalitetot e potprose~en, objasnuvaweto e pote{ko. Moè da se javi potreba od nova politika {to }e mu ovozmoì kompenzacija na gra|aninot koj dobil potprose~en kvalitet.

Celta na servisnata informacija e da vlijae vrz potrebata za standardizirawe na servisnata informacija i servisnite standardi. Tamu kade {to ima izbor na usluga ili na snabduva~ koj mu ovozmoùva na gra|aninot usluga {to moè da bide sporedena, informacijata go pomaga toj izbor, gra|aninot dejstvuva kako sudija na izvebdata. Kako i da e, pra{awe e dali centralnoto upravuvawe ili preporakata za standardi za kvalitet e najefektivniot pristap za ocenuvawe na uspe{nosta od strana na gra|aninot. Pri nekoi vidovi uslugi gra|aninot moè brgu da se osposobi za ocenuvawe na uslugata preku nejzino koristewe i/ili upotrebuvaj}i sopstven kriterium za kvalitet. Standardizacijata moè da ovozmoì procenka na kvalitetot preku upravni edinici, no toa moè da im bide nepotrebno na gra|anite.

308

Situacijata e poinakva kaj servisnata informacija {to ima cel da gi podobri pravata na gra|anite. Vo vakov slu~aj odredeno nivo na standardizacija moè da im pomogne na gra|anite podobro da gi razberat sopstvenite prava, kako i va`nite pravila i normi. Toa moè da bide od osobena va`nost koga imaat obvrski.

No standardizacijata moè da ja namali neophodnata fleksibilnost dokolku im se ote`nuva na agenciite da se prisposobat na promenite vo potrebata od informacii za gra|anite. Toa moè da gi ograni~i servisnite informacii od strana na servisnite realizatori za toa {to e prepora~ano, nepoèlno namaluvaj}i go rasponot na servisnite standardi.

Zna~i, standardizacijata moè, no i ne mora da gi postigne celite na servisnite informacii, t.e, da im dozvoli na gra|anite da sporeduvaat i izbiraat uslugi spored kvalitetot, i da gi razjasnuvaat nivnite prava. Toa }e zavisi od sodrìnata na uslugata i va`nosta na raznoobraznite celi.

Kvalitativni komponenti na servisnite informacii i oficijalnite stavovi za servisni standardi

Kako {to be{e spomenato na po~etokot na ova poglavje, postojat razli~ni celi za dobra servisna informacija. Kako prvo, servisnata informacija se stremi kon podobruvawe na vladinata transparentnost {to e direktno povrzana so nejzinata demokratska legitimnost. Vtoro, oficijalnite stavovi za servisni standardi ovozmoùvaat realizatorite na javni uslugi da se fokusiraat na nivnata uspe{nost i taka da ja podobrat uslugata za gra|anite. Iskustvata na OECD zemjite ~lenki govorat deka naj~esto e pote{ko da se izbegne pritisokot za kvalitet od gra|anite, otkolku od politi~kite tela. Isto taka moè da bide pote{ko da se odre~e legitimnosta na potrebite i èlbite na gra|anite.

Ovie dokazi vodat kon slednive kvalitativni barawa {to treba da bidat ispolneti od strana na servisnite informacii i oficijalnite stavovi za servisni standardi za da gi ostvarat svoite celi.

Orientacija kon publikata. Ne e nevoobi~aeno servisnata informacija da bide prezentirana na ist na~in kako i komunikaciite vo vladite, na jazik {to gra|anite moèbi nema da bidat sposobni da go razberat. Zna~i, glavnata rabota za dobro dizajnirana servisna informacija e znaeweto kon kogo celi taa servisna informacija, odnosno dali kon gra|anite. Gra|anite moàt da bidat mnogubrojni ili nekolkumina, sekoj imaj}i svoi sopstveni belezi. Ovie belezi, kako i sodrìnata na uslugata, go pokaùvaat na~inot na koj {to informacijata treba da bide upotrbena, soodvetnoto vreme vo koe taa treba da bide obezbedena i soodvetniot jazik za efikasna komunikacija. Taka vnimanieto se fokusira vrz gra|aninot

309

kako prima~ na informacijata i vrz situacijata vo koja korisnikot treba da ja upotrebi informacijata.

Slednava sekcija pokaùva kako da se doznaat potrebite, èlbite i pravata na gra|anite za servisna informacija.

Orientacija kon efekt i rezultat. Gra|anite se prete`no pove}e zainteresirani za efektite i rezultatite od uslugite otkolku za procesot so koj tie se proizvedeni i ispora~ani. Isklu~ok od ova e koga samite gra|ani treba da prezemat delovi od proizvodniot proces; no i tuka interesot e vo ramkite na toa {to tie treba da go ispora~aat, a ne i na site ~ekori {to treba realizatorot na uslugata da gi prezeme so cel da go sozdade krajniot efekt i rezultat.

Onamu kade {to uslugata e pove}e poradi prirodata na administrativnite odluki (pr. aktivnostite na dano~na slu`ba) ili regulativi (pr. kancelarii za davawe na dozvoli), situacijata e malku poinakva bidej}i gra|aninot moè da ima interes da doznae kako se izvr{eni odredeni delovi od proizvodniot proces (pr. procesi na soslu{uvawe). Taka, vo vakvi situacii toj moè da ima potreba od nekoi informacii za procesite. No celta e da se obezbedi informacija {to }e gi osposobi gra|anite da gi razberat pravilata i regulativite va`ni za niv, a ne da gi optovari so nepotrebni informacii za proizvodniot proces.

Precizen i ednostaven jazik. Iskustvata na obata, javniot i privatniot sektor, govorat deka, kolku {to e pokusa i poprecizna informacijata, tolku pove}e {ansi ima taa da bide efikasno soop{tena. Vo momenti koga e va`no servisnata informacija da gi vklu~uva site neophodni detali, postoi tendencija da se naglasuva legalnata postojanost i preciznost na smetka na efikasnata komunikacija. No toa ne zna~i deka ovie dve raboti, zemeni predvid, se kontradiktorni. Jazikot na mnogu vladi na OECD ~lenki bil pod vlijanie na jazikot na legalnata profesija, {to isto taka se reflektira vrz informacijata dostapna ili naso~ena kon javnosta. Kako rezultat na toa informacijata bila te{ko razbirliva za lu|eto.

Vo slu~aj na oficijalni stavovi za servisni standardi treba da bidat dodadeni slednive barawa:

Niza pra{awa od golema va`nost. Menaxerite na agenciite i/ili na vladinite upravuva~ki edinici voobi~aeno postavuvaat niza standardi, kako i soodvetni indikatori na uspe{nost {to gi pokrivaat site klu~ni aspekti od uslugata. No mnogu standardi {to se upotrebeni vo vnatre{ni rakovodni procesi ili od strana na vladinite upravuva~ki edinici, ne se va`ni za gra|anite (pr. celi na efektivnost i produktivnost). Pova`ni za gra|anite se kvalitativnite standardi kako

310

{to se navremenosta, koli~inata ili volumenot, dostapnosta, soodvetnosta, vremeto na traewe, preciznosta, bezbednosta i pogodnosta. (Ovie se podetalno diskutirani vo Poglavje 1)

Soodveten broj standardi. Isto tolku e vaèn i brojot standardi. Nerealno e da se o~ekuva od gra|anite da imaat vreme i ve{tini da ocenat 50 do 100 standardi. Standardite najverojatno ne treba da bidat pove}e od 10 ili 15 na broj za sekoj realizator na usluga. Zna~i potreben e balans me|u detalnosta i korisnosta.

Od va`nost za gra|anite. Standard {to sodrì informacija za kvalitet {to e korisna za rakovodstvoto, ne mora da im zna~i ne{to i na gra|anite. Na primer, stepenot na digitalizacija na mreìte i razmenite na javnite telefonski operatori (JTO) ne im kaùva mnogu na korisnicite za JTO standardite za usluga. Kako i da e, kako rezultat na digitalizacijata toa go pravat: procentot na uspe{no telefonsko birawe, vremeto za instalacija na novi uslugi i kvalitetot na zvukot. Digitalizacijata e sredstvo za podobruvawe na kvalitetot na uslugata vo ovie tri oblasti; a ne standard vaèn za gra|anite.

Sporedlivost. Koga postoi mo`nost gra|aninot da izbira me|u razli~ni realizatori, neophodno e sporeduvawe na standardite {to }e mu ovozmoì na gra|aninot da napravi racionalen izbor zasnovan na uspe{nostta na realizatorite. Standardite moè da bidat presmetani na pove}e na~ini, pr. vremeto na ~ekawe za operacija vo bolnica moè da gi vklu~uva ili isklu~uva denovite na zaveduvawe i vleguvawe. Ponatamu, standardite moàt da bidat minimalni (toa moè da se pojavi vo site slu~ai), prose~ni (op{to postignati rezultati ili efekti) ili optimalni (najdobroto na {to gra|aninot moè da se nadeva). Sporedbata }e bide nevozmo`na dokolku razli~ni realizatori koristat razli~ni vidovi standardi.

Realno i predizvikuva~ko. Za da se podobri uspe{nostta na realizatorite na uslugi va`no e servisnite standardi da bidat realni i predizvikuva~ki. Ako standardite se postaveni premnogu nisko, tie ne sozdavaat vistinski pritisok za podobruvawe na kvalitetot. Porano ili podocna gra|anite }e go otkrijat toa, {to }e rezultira so nivno nezadovolstvo. Od druga strana, standardite moàt da bidat postaveni neraelno visoko, doveduvaj}i do demotivacija so istite rezultati. Vospostavuvawe na potrebite, èlbite i pravata na gra|anite za servisna informacija

Ponatamu pra{awe e kako da se dobie informacija od gra|anite za nivnite potrebi i èlbi za servisna informacija. Vo zemjite ~lenki na OECD, vo zavisnost od

311

javnata usluga, za odredeni pra{awa se upotrebuvani nekolku metodi:

• Anketi za razmisluvawata, se koristat za identifikuvawe na glavnite problemi vo konkretni oblasti ili agencii. Celta e da se dobie op{ta slika za viduvawata na gra|anite i za nivnoto zadovolstvo od razli~ni ispora~ani uslugi. Nekoga{ anketite za razmisluvawata otkrivaat promeni vo op{tite stavovi na javnosta kon javnite uslugi i realizatori. Tie moàt da otkrijat novi i va`ni potrebi za servisnite informacii i oficijalni stavovi za servisnite standardi.

• Anketi na korisnici i gra|ani, korisni se koga se ispituva zadovolstvoto na gra|aninot od konkretni uslugi i/ili konkretni realizatori na uslugi. Glavnata cel na ovie anketi e da se identifikuvaat faktorite {to go odreduvaat zadovolstvoto na gra|aninot i da se otkrijat razlikite me|u o~ekuvawata na gra|anite i nivnite viduvawa za aktuelniot kvalitet na uslugata. Vakvite anketi podednakvo moàt da ja otkrijat potrebata da se naso~at o~ekuvawata na gra|anite nadolu, pr. preku upotreba na servisni informacii. Vakvite anketi baraat vnimatelen dizajn na toa {to treba treba da bide ispituvano i pra{awa {to treba da se postavat. (pove}e informacii za toa kako anketite na korisnicite moàt da se dizajniraat vidi, na primer, Izvoren prira~nik za anketi na potro{uva~i izdaden od SAD Kancelarija za Menaxment i Buxet.)

• Odbor na korisnicite moè da ovozmoì podirektna komunikacija i dijalog so korisnicite vo vrska so pra{awata za uslugite otkolku anketite na korisnici. Kako i da e, postoi opasnost deka viduvawata izkaàni od strana na odbor na korisnicite nemoàt celosno da gi pretstavuvaat viduvawata na site gra|ani.

• Dijalog so "prva linija" vraboteni. Spored iskustvoto na edna OECD zemja ~lenka "prva linija" vrabotenite se eden od pova`nite izvori na informacii za gra|anite (kako {to e diskutirano pogore). Kako i da e, informaciite od "prva linija" vrabotenite za potrebite i èlbite na gra|anite za uslugi i servisni informacii, mora da dojdat do donesuva~ot na odluki, t.e, rakovodstvoto na organizacijata i nejzinite vladini upravni edinici. Naj~esto toa e te{ko da se postigne vo praksa.

• kutii za predlozi, vo momenti koga retko obezbeduvaat sistematski izvor na informacii za potrebite i èlbite na gra|anite, tie moàt da obezbedat korisna povratna reakcija od gra|anite. No najverojatno }e obezbedat fragmentirano i

312

nereprezentativno gledi{te na op{tite èlbi na gra|anite.

• mediumite za novosti. Vesnicite, radioto i televizijata moàt da obezbedat nekakvi informacii za gra|anite i gledi{ta na gra|anite za javnata servisna informacija. Kako i da e, mediumite za novosti imaat malku ili voop{to nemaat zadolènie da bidat premnogu precizni i reprezentativni vo nivnoto opi{uvawe na potrebite na gra|anite.

Nastrana od nivnite èlbi i potrebi, gra|anite imaat, vo nekoi situacii, legalni ili moralni prava da bidat informirani za uslugite. Toa se regulira so soodveteni zakoni {to bara za gra|anite (ili grupi gra|ani) i soodvetni legalni odluki.

Poseduvawe pravo za informacii moè da se javi i od potrebata da se zgolemi legitimnosta na procesite za donesuvawe demokratski odluki {to se odnesuvaat na novite zakoni. Ova pra{awe glavno se odnesuva na javnata konsultacija.

Koga se izbira metod za dobivawe informacii za potrebite i èlbite na gra|anite za servisni informacii i metod za soodvetna niza servisni standardi, treba da se odgovori na pra{aweto do koj stepen treba da se zemaat predvid pogledite na gra|anite. Poradi potrebite na drugi zasegnati stranki moèbi }e bide nevozmo`no da se zadovolat site potrebi na korisnicite. Kako posledica moèbi }e treba da se zeme predvid deka raspra{uvaweto za gledi{tata na korisnicite moè da predizvika na oddelni o~ekuvawa da ne moè da im se izleze vo presret.

Odtamu se postavuva pra{awe do koj stepen pogledite na korisnicite se navistina zemeni predvid koga se dizajnira servisnata informacija i oficijalnite stavovi za servisnite standardi vo OECD zemjite ~lenki. Zemjite kade {to fokusot e vrz klintite, kako del od inicijativite na javnoto rakovodstvo vo odreden period (pr. Angllija, Kanada, Danska), ne izgledaat zagrièni poradi toa {to se zemaat predvid gledi{tata na korisnicite. Kako i da e, kone~nata odluka ja ima realizatorot na uslugata ili vladinata upravna edinica. Strategii za servisni informacii

Iskustvata na edna OECD zemja ~lenka pokaùvaat deka treba da se zemat predvid pove}e pra{awa koga se sozdavaat strategii za servisni informacii. Takvata strategija treba da bide koordinirana so {iroka niza organizacioni i rakovodni pra{awa od javniot sektor. Tuka se vklu~eni kulturata i strukturata na organizacijata, razvojot na politikata, rakovodeweto so realizacijata na uslugata i nejzinata kontrola i rocenka. p

313

Strukturata i kulturata na realizatorot na uslugata se klu~ni elementi vo strategijata za servisna informacija. Strategijata bi trebalo da ponudi pomo{ do nivoto na usluga {to realno moè da ja obezbedi. Realizatorot na uslugata koj ve}e ima kultura i struktura na orientiranost kon klintot i gi ima potrebnite sredstva (kako {to se anketi na gra|anite, informacioni sistemi na vnatre{na uspe{nost) za da odgovori na promenite za potrebite na gra|anite, }e bide posposoben da ja ostvari negovata obvrska kon gra|anite taka kako {to e izrazena vo negovite servisni standardi. Od druga strana, strategijata za servisna informacija na tradicionalnata birokratija }e se fokusira na informacija {to ima pomalku obvrski i na informacija {to se povrzuva so pra{awata okolu vnatre{noto rakovodstvo.

Servisnata informacija e sredstvo za prenesuvawe na kone~nite rezultati od razvojot na politikata, t.e., taa gi reflektira politi~kite odluki. Razvojot na politikata vklu~uva identifikuvawe na goleminata i pri~inite za problemite {to }e bidat poso~eni od uslugata, grupi gra|ani vrz koi {to osobeno deluva i od nivnite individualni potrebi. Toa bi trebalo da obezbedi korisna informacija za potrebite na gra|anite, vidot na informacijata {to im e potrebna i na~inot na koj {to ovaa informacija treba da se napravi dostapna za niv kako ideja/sovet vo razvojot na strategijata za servisna informacija.

Servisnata informacija pokriva operacionalni aspekti od realizacijata na uslugata. Vraboteniot od "prva linija" e toj koj im dava odgovori na gra|anite i go obezbeduva vidot i nivoto na uslugite {to go o~ekuvaat gra|anite povikuvaj}i se na servisnata informacija. Taka, vo strategijata za servisna informacija treba da se zemat predvid i pra{awa povrzani so rakovodeweto na realizacijata na uslugata. Toa vklu~uva, me|u drugoto, soo~uvawe so na~inot i vremeto na isporaka, raspredelba na buxetot, formirawe ceni, prezentacija na uslugi, raspredelba na rakovodniot avtoritet i trenirawe na vrabotenite. Va`no e da ne se veti pove}e otkolku {to moè da se ispora~a, da se bide siguren deka site neophodni promeni sluàt za obezbeduvawe novi ili promeneti uslugi pred da se predade servisnata informacija.

Klu~no vo rakovodeweto so kvalitetot e postojanoto u~ewe i adaptacija na promeni na barawata na gra|anite. Za da proizvede soodvetna i barana informacija, strategijata za servisna informacija treba da bide povrzana so procesi na nabquduvawe i procenka na potrebite na gra|anite i na aktuelnata uspe{nost. Ulogata na servisnata informacija i oficijalen stav za servisni standardi vo rakovodeweto so kvalitetot

314

Globalnata cel na rakovodeweto so kvalitetot e postojanoto podobruvawe na kvalitetot, efikasnosta i efektivnosta. Odtamu se podrazbira deka treba da naso~i vnimanieto na toa kakvi se efektite i rezultatite na javnite servisi vo odnos na vloènoto. Obezbeduvaweto servisna informacija ili razvivaweto servisni standardi mora da bide gledano kako del od celokupnata strategija za uspe{nost na organizacijata.

Toa podrazbira efikasno komunicirawe so korisnicite, a ne samo davawe informacija. Iskustvata na zemjite, spomnati prethodno, ukaùvaat na del od pra{awata {to se odnesuvaat na efikasna komunikacija.

Iako dizajnot na informacijata za servisot ili standardite na servisot moraat da se fokusiraat na prima~ot na informaciite (tipi~no korisnikot na servisot), sevkupnata strategija za komunikacija mora da gi zeme predvid site zasegnati subjekti od strana na realizatorot na servisot, pr. dano~nite obvrznici. Taka, pove}eto vladi imaat limit na obemnost na pazarnata strategija, {to moè da vklu~i i ograni~uvawa na tro{oci za marketing ili informirawe.

Efikasnata informacija vklu~uva dvonaso~na komunikacija so gra|anite. Korisni~kite istraùvawa, diskusiite na sredbite na odborot na korisnicite i informaciite od vrabotenite od "prvata linija" moàt da bidat korisni pri donesuvawe odluki za sodrìnata na servisnata informacija i za na~inot na koj treba da se komunicira.

Pri odreden stepen na standardizacija moè da se javi potreba od oficijalni stavovi na vladata ili na del od nea za standardite na servisite za da se dostigne celosen kvalitet na servisot kako pridobivka od izborot na korisnikot. Nedostatok na standardizacija moè da mu onevozmoì na gra|aninot da gi sporedi uslugite i napravi racionalen izbor.

Tro{ocite za servisnite informacii gi namaluvaat resursite na samiot servis ili na drugi servisi. Treba da se analizira tro{okot na servisnata informacija vo odnos na dobivkata. Preduslov za upotrebliv oficijalen stav za servisnite standardi, e razvojot na vaè~kite i seopfatni mreki za kvalitetot kako i na indikatorite za nivoto i kvalitetot na servisot. Mora da se zemat predvid te{kotite pri kreirawe na takvi merki za kvalitet.

REFERENCI OECD (1993), Managing with Market-Type Mechanisms, Public

Management Studies, OECD, Paris.

315

OECD (1994), Performance Management in Government: Performance Measurment and Results-Oriented Management, OECD Occasional Papers on Public Management 1994 No. 3.

316

Poglavje 22

STRATEGII ZA KVALITET VO TRITE ZEMJI : FRANCIJA, VELIKA BRITANIJA I AVSTRALIJA

od

Sylvie Trosa Sporedba na trite zemji

Voved

Internacionalna sporedba1 na strategiite za kvalitet na javnite uslugi ima cel da gi potencira razlikite vo mo`nite pristapi i da go istakne faktot deka sekoj od tie pristapi ima svoi jaki i slabi strani. Od gledna to~ka na kvalitet ne postoi eden "najdobar" pristap, moàt da bidat postaveni razli~ni celi2 i koristeni razli~ni metodi.

Kako prvo razlikata moè da proizleze od definicijata na kvalitetot: kvalitet na realizacijata na uslugata ili kvalitet na rezultatot od uslugata ?

• Tradicijata na kvalitetot vo Francija na prvo mesto go stava “tehni~kiot” kvalitet, t.e. vnatre{niot/su{tinskiot kvalitet na proizvodot (efektivnosta i soodvetnosta na rezultatot). Toj kvalitet se dobiva kako rezultat na profesionalnoto znaewe i iskustvo na dràvnite slu`benici. Postoi golema povrzanost me|u kvalitetot, profesionalnoto iskustvo i zgolemuvaweto na imixot na javnite uslugi.

• Vo Velika Britanija kvalitetot primarno se griì za toa {to se vika isporaka na uslugata, odnosno za kvalitetot na odnosot me|u dràvnite slu`benici i korisnicite3.Ovoj kvalitet mora da se dobliì do nekolku kriteriumi definirani na nacionalno nivo: qubeznost, transparentnost, pravo da se bide informiran za utvrdenite standardi i mehanizmi na àlba i obe{tetuvawe Vaka definiraniot Kvalitet ne e direktno povrzan so opredeleniot ili su{tinskiot kvalitet na proizvodot (efektivnosta) tuku na na~inot kako toj se ispora~uva.

• Vo Avstralija kvalitetot se razbira i na dvata na~ina, na Francuskiot i na Britanskiot. Vo nekoi ministerstva standardite za kvalitet se griàt za isporaka na uslugite, dodeka drugite imaat definirani celi za kvalitet vo forma na finalnite izlezni o~ekuvawa {to se odnesuvaat na soodvetnosta i efektivnosta. Vo pogolem broj slu~ai ne moè da se dade prednost na standardite za kvalitet ~ij interes e odnosot kon korisnikot ili isporaka na uslugata, vo sporedba so

317

efektivnosta na samata usluga (kako {to e na primer koga procedurata na uslugata se odviva so docnewe me|utoa prosledeno so qubezno objasnuvawe do korisnikot). Vo reformata vo Avstralija potencirano e postignuvawe na posakuvanite “rezultati” odnosno postignuvawe realen pridones ili efekt na javnite programi. Vo toj kontekst, kvalitetot se tretira kako metod za podobro dostignivawe na programiranite celi i o~ekuvawata na korisnicite.

Vnimanieto na razlikite isto taka se odnesuva i na na~inot kako se zabeleùva korisnikot i kako se ocenuva odnosot me|u dràvniot slu`benik i korisnikot / gra|aninot: preku istraùvawe na zadovolstvo na korisnicite ili preku dijalog?

• Pristapot kon kvalitetot vo Francija se zasnova vrz pretpostavka deka korisnicte na javnite uslugi ne se ednakvi so delovnite pretprijatija / firmi: korisnicite na javnite uslugi nemaat sekoga{ pravo na izbor - tie naj~esto se ograni~eni, vsu{nost pove}e se tretirani kako korisnici otkolku kako kupuva~i. Kupuva~ite ne se sekoga{ individualci, tie ponekoga{ se organiziraat vo interesni grupi za odbrana na svoite interesi. U{te pove}e, edna intersna grupa moè da se spravuva so mnogu {irok opseg korisnici (direktni, indirektni, potencijalni, dano~ni obvrznici...). Poradi toa {to kupuva~ite na javnite uslugi ne predstavuvaat homogena grupa, akcentot ne se stava na potvrda na zadovolstvo na korisnikot, tuku na dobliùvawe na dràvnite slu`benici do korisnicite preku unapreduvawe na “ interfejsot ” i kreirawe na dijalogot. Vsu{nost istraùvawa za zadovolstvo na korisnicite e oceneto kako posoodvetno za slu`bite {to nudat ednostavni proizvodi i za relativno homogena klientela (èleznici, metro, elektri~na energija, po{tanski soobra}aj, ...) nasproti javnite uslugi so razli~no nivo korisnici, zada~i i celi, {to e praksa so pove}eto od decentraliziranite servisi vo Francija.

• Pristapot na Velika Britanija se zasnova na po~etnata konstatacija deka kvalitetot na servisite nezadovoluva. Taa se postavuva kako direkten kriti~ar na javnite servisi i saka da napravi servisi {to, spored ocenkata na korisnicite se transparentni, a ne ograni~uva~ki. Tekovnata strategija dozvoluva da bide slu{nat glasot na korisnicite, ne tolku mnogu vo dizjniraweto na servisite, kolku vo ocenkata na nivnite rezultati. Obezbeduvawe odgovornost e prioritetna cel na voveduvawe kvalitet, desega{noto nivo na transparentnosta na javnite

318

uslugi e oceneto kako nezadovolitelno. Va`na uloga moàt da imaat istraùvawata na zadovolstvo na korisnicite i sobiraweto mislewe bidej}i dava mo`nost za ocenka na uslugite, nivno sporeduvawe (benchmark) i merewe na rezultatite.

• Australija se griì da najde sredina megu dvata prioda so koristewe metodi za kvalitet {to se naso~eni kon podobra odgovornost kon gra|anite (preku merewe rezultati i nivno sporeduvawe na predefinirani standardi) trudej}i se ednovremeno da ne bide mnigu kriti~na kon dràvnite sli`benici. Od druga strana gi podrùva inovativnite pristapi (pozitivnite iskustva) i ohrabruva nivna primena vo realizacija na javnite uslugi. Nema konkreten prepora~an pristap za osoznavawe na o~ekuvawata na korisnicite: se koristat site metodi, od istraùvawa do partnerstvo, se dodeka se soodvetni za konkretnata usluga.

Tretata razlika se odnesuva na metodite na voveduvaweto / implementacijata: Dali inicijativite za kvalitet treba da bidat centralizirano vodeni ili prepu{teni na inicijativite na poodelnite uslugi ?

• Francija, se u{te pod vlijanieto na neuspehot na PPBS4 vo periodot 1965-75 godina, favorizira pristap “od dolu kon gore“ {to se zasnova vrz kreativnosta na slu`bite od “prvata linija”. So toj pristap se nametnuva voveduvawe standardi za kvalitet edinstveno vo ograni~en broj celi i osobeno se insistira na vremensko ograni~uvawe za ~uvstvitelnite servisi (primer vreme potrebno da se dobie dozvola za gradewe). Na toj na~in se dozvoluva samite servisi da razvijat svoj pristap i metodologija koj najmnogu odgovara na nivnite potrebi i na barawata na korisnicite. Vo taa nasoka, centralnata administracia intervenira samo so soveti, pomaga so vospostavuvawe mreà i dava ocenka na pri~inite za uspeh ili neuspeh na individualnite pristapi.

• Velika Britanija se opredeluva za mnogu pove}e kontroliran metod so koj zada~ite se precizno kontrolirani od timot vo centralnata administracija (Slu`ba za prava na gra|anite) {to gi utvrduva baranite standardi za sekoj javen servis i ja proveruva nivnata implementacijata. Nivnata uloga ne e samo da go ocenuvaat napredokot na servisite tuku i da garantiraat deka javnite pretprijatija gi sledat dogovorenite principi.

• Avstralija gi kombinira dvata pristapa. Taa bara od javnite pretprijatija da voveduvaat standardi, no ednovremeno im dozvoluva i da razvivaat

319

sopstveni pristapi vo voveduvaweto na kvalitetot, vklu~uvajki i voveduvawe standardi {to ne se direkno kvantificirani. Konkretno, standardi {to se orijentirani kon rezultatite ne se univerzalni standardi (primer vreme na ~ekawe pred {alter od 5 minuti) me|utoa predstavuvaat dobar indikator so koj moè da se meri uspe{nosta. Toa pokaùva deka Avstralija e bliska so Velika Britanija vo koristewe na verificirani indikatori i ocenka na servisite vrz osnova na tie indikatori. Ednovremeno taa e bliska vo pristapot i so Francija zatoa {to tie indikatori se indikatori na rezultatite i na vlijanieto na korisnicite. Tie ne se odnesuvaat na procedurata na servisot ili na samata isporaka. Kako rezultat na takov pristap, servisite se vodat mnogu ponezavisno vo sporedba so Velika Britanija i pokraj toa {to tie se ocenuvaat spored nivnoto vlijanie, a ne spored nivnite rezultati5. Vo Avstralija servisite imaa pove}e sodrìni za ocenuvawe vo sporedba so Francija, bidej}i indikatorite za kvalitet ovozmoùvaat da se ocenuvaat performansite.

Iskustvo na Francija

Francuskata vlada nikoga{ nema{e edinstvena politika za kvalitet. Vo procesot na modernizaciata kvalitetot nikoga{ ne be{e prioriteten. Pri~inata za toa bi moèla da se nare~e “lo{ po~etok”. Vo 1987 vladata na Balladur lansira{e metodologija na totelen kvalitet. Ovaa vlada be{e kuso na vlast, no uspea da sozdade dvojna negatina impresija za voveduvawe na kvalitet, kako politiziran pristap i kako inicijativa {to nema perspektiva. Deklaracijata za javnite servisi {to e objavena vo 1992 godina postavuva osnovni principi za javnite servisi, kako {to se kontinuitet, ednakost vo pristapot i prisposoblivost i voveduva novi principi kako {to se transparentnost, ednostavnost, aktivno u~estvo, tajnost i pristapnost6. Ovaa Deklaracija ne se referencira direktno na kvalitetot, no dotolku {to taa gi podrùva site iicijativi za javnite servisi pod ime na obezbeduvawe na potrebite na gra|anite vo obezbeduvawe na nivnite osnovni potrebi, taa vsu{nost se zalaga za kvalitet na javnite servisi. Osven toa, Derklaracijata nikoga{ ne be{e operacionalizirana od strana na vladata vo forma na generalni instrukcii za ministerstvata. I pokraj toa vo Francija raste interes za kvalitetot vo javnite servisi.

Istorijat na pristapi za voveduvawe kvalitet vo Francija

Pristapot za voveduvawe kvalitet zapo~niva so voveduvawe na Kruòci za kvalitet7, timovi za re{avawe problemi povrzani so kvalitetot na internite proceduri (na primer interna isporaka na po{ta) pravej}i

320

vrabotenite na odredeno nivo na organizaciskata hijerarhija da bidat vo “prva linija”. Ovaa praksa generalno e oceneta kako nesoodvetna od pove}e pri~ini (Ministere de l’Equipement, 1991):

Kruòci za kvalitet svrteni kon vnatre - prezafateni so interna ocenka Kruòcite za kvalitet se naj~esto formirani po ugled na tie vo privatniot sektor, odnosno so tendencija da se proanalizairaat odvnatre preku analiza na nedostatocite na organizacijata na postojnoto rabotewe. Toa e oceneto kako podobar pristap otkolku da se baraat mislewa od korisnicite. Vnimanieto se koncentrira{e na rabotnite proceduri na smetka na mo`nosta korisnicite da gi iskaàt svoite barawa. Paradoksalen zaklu~ok, no vaka voveduvaniot kvalitet gi napravi javnite servisi svrteni kon sebe - introvertni. Paradoksot e pove}e zamislen otkolku vistinski, taka na primer, vo privatniot sektor {to go ima pazarot kako priroden regulator, voveduvaweto kvalitet se koncentrira na rabotnite procesi, otkrivawe nedostatoci i nudewe re{enija. Odgovorot od korisnicite doa|a avtomatski preku pazarot. Osnovno na~elo na totalniot kvalitet e da podrùva kontrola na procesot na sozdavaweto finalna usluga, a ne kontrola na samata usluga kako finalen proizvod i zadovolstvo na korisnicite od toj proizvod. Dokolku toj proces e korektno nadgleduvan i kontroliran golema e verojatnosta deka i rezultatot }e bide zadovolitelen. Korektno kontroliran proces na proizvotstvo generalno zna~i i kvaliteten rezultat. Voveduvawe kvalitet vo privatniot sektor se potpira pove}e na konceptot otkolku na rezultatot. Formirawe Kruòci za kvalitet vo javniot sektor {to samo gi interpretiraat metodite primeneti vo privatniot sektor bez nivna adaptacija na javniot sektor (ne zemaj}i go predvid nivnoto mnogu slabo poznavawe na korisnicite) predizvikuva neizbalansiran priod koncentriran kon internite proceduri ne zemaj}i gi predvid o~ekuvawata na korisnicite. Kruòci za kvalitet nesoodvetno podràni od menxmentot

Pove}eto Kruòci za kvalitet se formirani od menxerskite timovi bez da se obezbedi nivno celosno u~estvo, edinstveno zatoa {to se ocenuva deka kvalitetot e vo moda vo upravata. Direktna pretpostavka e deka Kruòcite za kvalitet moàt da funkcioniraat bez u~estvo na nitu eden menaxer od organizacijata, odnosno deka tie moàt da gi re{at problemita na nivno operativno nivo, bez da imaat potreba od organizacioni promeni ili bez potreba da donesat odluki {to bi imale finansiski konsekvenci. Toa i se slu~uva vo relativno avtonomni slu`bi {to imaat sopstveni resursi da odgovorat na problemite vrzani so voveduvawe na kvalitetot inicirani od Kruòkot za kvalitet. Megutoa, sistemot propa|a vo

321

kompleksnite organizacii, kade {to Kruòcite za kvalitet iniciraat problemi za ~ie {to re{avawe se odgovorni povisokite nivoa na menaxmentot, {to odnapred ne be{e predvideno. Na primer, ako Kruòkot za kvalitet utvrdi deka lo{iot kvalitet na odgovor na korisnikot e rezultat na lo{ata organizacija na samata slu`ba, neophodno e da go identifikuva problemot i da predloì re{enie iako re{avaweto na problemot e nadvor od negovite ovlastuvawa.

Osnovnata gre{ka napravena koga se formirani Kruòcite za kvalitet e taa {to se mislelo deka problemite na kvalitetot se ograni~eni problemi {to moàt da bidat re{eni od mali timovi na operativno nivo, bez da bidat vklu~eni onie koi donesuvaat odluki vo institucijata. Kruòcite se podràni da se griàt za osnovnite edinici i sorabotkata na “bazi~no-mikro” nivo, a ne se povikani da se vklu~at vo donesuvaweto na odluki na “makro” nivo {to se odnesuvaat na celata institucija. Iskustvoto pokaùva deka ne e sekoga{ mo`no da se ograni~at posledicite od voveduvaweto na kvalitetot. Kvalitetot moè mnogu brgu da ja dovede vo pra{awe postojnata strategija na upravuvaweto so slu`bata: nezna~itelniot prigovor na korisnikot moè da bide simptom za generalno nesoodvetna organizacija ili lo{o naso~ena odluka na menxmentot. Nau~eni lekcii

Od ova iskustvo ministerstvata nau~ija mnogu prakti~ni lekcii, vrz osnova na {to se sprovedeni soodvetni akcii:

• Voveduvawe kvalitet ne e mo`no bez aktivno vklu~uvawe na menaxerite koi mora da bidat soglasni so finansiskite i otganizacionite reperkusii na predlozite {to }e bidat dadeni. Vo toj sli~aj menaxerskiot tim ne moè da se ogradi od odgovornosta i }e mora da najde odgovori za predizvikanite problemi. Strate{koto planirawe odnapred e mnogu korisno; menaxerskiot tim treba samiot da se pra{a kolkav mu e manevarskiot prostor pred da se vpu{ti vo voveduvawe kvalitet. Vo sprotivno, na krajot }e bidat neispolneti predizvikanite veruvawa vo organizaciski podobruvawa. Vrabotenite }e predlagat mnogu predlozi za podobruvawe na kvalitetot bez da imaat kakov bilo efekt ili odgovor.

• Vo javniot sektor kvalitet podrazbira i pove}e grià za rabotnite proceduri i pove}e odgovornost kon korisnikot. Ovie dva elemeta treba da bodat nabquduvani vo korelacija eden so drug i da bidat realizirani paralelno.

322

• Sigurni sme deka kvalitetot ednostavno ne proizleguva od ponudata {to ne e prosledena so soodveten rezultat. Od tie pri~ini {to e mo`no pobrgu, vo pristapot treba da bidat vklu~eni kriteriumi za ocenka na uspe{nosta. Za da se postignat postavenite celi mora da bidat opredeleni neohodnite indikatori i resursi. So drugi zborovi, stimulacija na kreativnosta na vrabotenite koi se vklu~eni vo Kruòcite za kvalitet mora da bide prosledena so razvojot na indikatorite {to ovozmoùvaat da se meri i nabquduva idnata uspe{nost.

Sekoja nova merka {to pretendira da pridonese vo podobruvaweto na odnosite vo javnite servisi, so cel da bide podobro realizirana, treba da sodrì dovolen broj indikatori za efikasnost i /ili zadovolstvo.

(Mislewe na Ekonomskiot i socjalnniot Sovet sostanok od 23 noemvri 1993 god. strana 13 )

I pokraj se Kruòcite za kvalitet imaa pozitivni efekti:

• Sega se posvetuva golemo vnimanie na utvrduvawe na procedurite kaj javnite servisi. Porano, faktot deka rabotata na javnite servisi se ureduva so zakon, vode{e kon gre{na predpostavka deka “metod na rabota doa|a avtomatski” poradi {to nema{e potreba od razmisluvawa za organizacija na raboteweto. Voveduvaweto kvalitet predizvika interes vrvnoto rakovodstvo da posveti vnimanie na rabotnite proceduri.

• Sega se vo upotreba site razvieni tehniki {to koristat kreativnost na vrabotenite (grupi za re{avawe problemi, i sli~no) {to ovozmoì da se vovedat metodi na grupno rabotewe {to bea sosema nepoznati vo javnite servisi.

Kvalitet i koncept na ulogata na Draàvata

Dolga tradicija na tehni~ki kvalitet i profesionalno iskustvo

Vo Francija kvalitetot se pojavuva kako kontraverzna problematika od pri~ini {to predstavuva novina vo tradicijata na realizacija na servisite vo nadle`nost na Francuskata vlada i poradi pove}e pri~ini {to se blisku povrzani so toa.

Francuska dràvna administracija sekoga{ be{e ozna~ena kako vlada pod golemo vlijanie na tehni~arite i inènerite, pove}e od vladite vo zemjite {to zboruvaat angliski i kako primer nemaat dràvna inènerska slu`ba. Od tie pri~ini Kvalitetot se javuva kako sostaven del na postojnata tradicija na dràvata {to treba da obezbedi

323

najdobri servisi za korisnicite. Vo soglasnost so takviot pogled na javnite servisi se pojavuva kvalitet {to maksimalno ja potencira va`nosta na profesionalnoto iskustvo; kvalitet e toa {to javnite servisi vo Francija sekoga{ go obezbeduvaat. The Colbertain tradicija na golemi Dràvni vetuvawa i fakt deka golem broj na tehni~kite standardi ve}e dolgo se koristat vo tehni~kite ministerstva (Infrastruktura, industrija) objasnuva zo{to kvalitetot ne se javuva kako ne{to novo.

Toa {to predizvika kulturen {ok, {to se ~ustvuva u{te do den denes e idejata zadovolstvo na korisnicite da bide edinstven kriterium za evaluacijata. Za pogolem broj dràvni slu`bi vo Francija kako kvalitet se podrazbira vnatre{en kvalitet na proizvodot ili negov tehni~ki kvalitet, duri i koga toj gi nadminuva o~ekuvawata na korisnicite i nivnite mo`nosti da go razberat. Javnite servisi nemaat samo eden korisnik, imaat mnogu

Francija, pove}e od drugite zemji, posvetuva{e vnimanie na razli~nite problemi vo utvrduvwe na korisnicite:

• Korisnicite na javnite servisi se ~esto grupi {to vr{at pritisok so netrasparentni interesi

• Postojat mnogu tipovi korisnici so razli~ni interesi (na primer koi se korisnici na odlukite za za{tita na ~ovekovata okolina, ako se izeme draàvata ili sudstvoto?)

Javnosta e mnogustrana, razli~na i bara kontradiktorni raboti {to ne moàt da bidat avtomatski obraboteni so koristewe racionaln pristap.

(Leca, 1994)

Francuskiot pristap ne potsetuva deka vo demokratijata ne postoi samo eden tip korisnici, deka ima pove}e i so razli~ni strategii i interesi i deka zada~ata na javnite servisi e da gi soedini i da napravi izbor. Francuskiot pristap prifaka deka e potrebno da se slu{ne korisnikot, no isto taka smeta deka postoi op{t interes ili “zaedni~ko dobro” {to e pova`no od oddelnite o~ekuvawa na korisnicite.

Administracijata ne smee da funkcionira za da gi zadovoli li~nite interesi na tie koi i pla}aat (dano~ni obvrznici) taa mora da gi zadovoli javnite interesi na site gra|ani.

(Leca, 1994)

Kruta i braza definicija za Kvalitet moè da bida opasna. Od gledna to~ka na vladinite aktivnosti, rabotata na javnite servisi e da obezbedat

324

po~ituvawe na zakonite i da gi za{titat osnovnite interesi. Vo taa smisla e neophodno tie da bidat uredeni so zakon, kako na primer prinuda; vo tie okolnosti dali e vozmo`no da se meri stepenot na zadovolstvoto na “korisnicite”? Dali toa voop{to ima smisla? Isto taka vo golem broj slu~ai glasot na gra|anite se slu{a edinstveno koga tie samite se svedoci na lo{oto funkcionirawe na servisot i koga nivnoto nereagirawe moè da bide protolkuvano kako neposreden signal na zadovolstvo.

(Mislewe na Ekonomskiot i socjalniot Sovet ” Le suivi de la charte des services publics”

sostanok na 23 noemvri 1993, strana 10)

• Moè da postoi javen interes {to vo dadeniot moment ne e iskaàn od koja bilo grupa korisnici. Na primer kvalitet na obrazovanieto moè da bide razbran od nastavnicite koi se zapoznaeni so problemite vo obrazovanieto, me|utoa ne mora da bide razbran od oddelni “korisnici” (roditeli, u~enici, i drugi) koi vsu{nost imaa mnogu izrazen inters za nego. Obrazovanieo e eden primer: Bi bilo nepravilno da se misli deka normativni modifikacii so golema racionalizacija i golema participacija nikoga{ nema da moàt da go zamenat dolgotrajnoto u~ewe zanaet - steknuvawe znaewe. Vo tie modifikacii uspehot ne se meri so direktni statistiki ili procenti tuku vo kvalitetot na institucionalnite odnosi so grupi roditeli ili u~enici i studenti koi se povikani da u~estvuvaat vo nivanta realizacija.

(Ibid.)

Kvalitet e podobro prifaten koga na nekoj na~in gi podrùva profesionalnoto znaewe i ve{tinite na dràvnite slu`benici, a polo{o koga se odnesuva na zadovoluvawe na korisnicite.

Toa e direktna refleksija na faktot deka vo Francija pojdovnata osnova za kvalitet e sprotivna od taa vo Velika Britanija, koja trgnuva od predpostavkata deka kvalitetot na javnite servisi nezadovoluva. Dràvnite slu`benici vo Francija tradicionalno se griàt dobro da rabotat i nivnata samostojnost im ovozmoùva da gi prisposobat pravilata i op{tite proceduri kon o~ekuvawata na sekoj korisnik. So voveduvawe standardi, odnosno so izedna~uvawe na kvantitativnite normi, se pojavuva opasnost od namaluvawe na moòsta za prilagoduvawe na vremeto {to dràvnite slu`benici go izdvojuvaat za korisnicite, kako i solidarniot odnos i zaemno u~ewe {to moèbi e prisutno vo relaciite so korisnicite8.

325

Dràvnite slu`benici pove}e ne go ocenuvaat svojot anga`man so korisnicite kako {to go pravea toa vo minatoto koristej}i preddefinirani tabeli na ocenki i apstraktni normi so koi se utvrduva{e produktivnosta na servisot.

Gledaj}i od profesionalen aspekt mo`no e da se voo~i porastot na nezavisnosta trgnuvaj}i od organizirana uprava kade {to komercionalnata logika dobiva se pogolema va`nost vo sporedba so poseduvawe realno znaewe.

Temite za mobilnosta i adaptacijata proizlegoa od otkrivaweto na zna~eweto na profesionalnoto iskustvo, traeweto na servisot i socijalizacija na rabotnoto mesto. Upravivaweto so modernizacijata ne trgnuva samo od utvrduvaweto na pazarot, taa treba isto taka da ja reorganizira silata na pristapot so utvrduvawe apstraktni standardi {to precizno ja demantiraat vrednosta na solidarnosta i javnata soglasnost.

(Rouban, 1994 stranici 68-69)

Vrabotenite vo Po{tata bea vodeni taka da ~ustvuvaat deka spravuvawe so taka nare~eni “nepredizvikuva~ki” korisnici e nekompatibilno so baranite performansi {to tie gi o~ekuvaat.

(Mislewe na Ekonomskiot i socjalniot Sovet, op.cit. stranica 12)

Toa {to proizleguva od sporedbata na Francija i Velika Britanija e deka problemot na kvalitet ima razli~ito zna~ewe vo zavisnost od pretpostavenata sostojba na odnosi me|u dràvnite sli`benici i korisnicite. Dokolku se vodi smetka dràvite slu`benici da bidat blisku do korisnicite i da se obiduvaat da odgovorat na nivnite barawa, se smeta deka e namalena potrebata od standardi so koi se nadgleduvaat nivnite aktivnosti.

Aktuelen katalizator na voveduvawe kvalitet

Kako treba da go usoglasime pristapot za voveduvawe kvalitet so specifi~nata Francuska tradicija na javnite servisi? Odgovorot se gleda vo toa da se definira kvalitet ne kako glas na korisnikot ”nasproti” dràvniot sli`benik, tuku kako mo`nost za sozdavawe poneposreden i potraen odnos me|u dràvnite sli`benici i korisnicite. Toa se nasoki doneseni 1989 od ”Rocard circular” i od mnogu ministerstva (Infrastruktura, Industrija, Obrazovanie).

Od sobranite mislewa proizleze partnerstvoto. Vsu{nost partnerstvoto ima dolga istorija. Osumdeset i pet procenti od dràvnite slu`benici vo Francija ne rabotat vo Pariz tuku vo decentraliziranite servisi vo slu`bite na regionalno nivo. Ovie dràvni sli`benici vo

326

pogolem broj slu~ai imaat “prijatelski/sosedski” odnos so korisnicite, rabotej}i so izbranite predstavnici na site nivoa. Paradoks na Francuskata Dràva e deka normativno e visoko centralizirana, me|utoa operativno taa e silno decentralizirana. Toa doveduva do bliski odnosi so korisnicite {to ~esto se analizira kako sojuzni{tvo na dràvnite slu`benici so lokalnite pretsravnici nasproti Pariz (Gremion 1976). Vo toj kontekst, kvalitetot e logi~ko prodolùvawe na dolgata trdicija na geografskta bliskost so korisnicite.

Vo dràvnata uprava na Francija nasproti kontinuitetot vo opredeleni tradicionalni oblasti, voveduvawe na kvalitetot be{e pod vlijanie na novite predizvici. Toa se slu~uva vo dva tipa organizacii; tie {to se otvoreni kon pazarot (Telecom, EDF) i tie {to sami si go otvoraat patot {to }e im obezbedi nov legitimitet da ja demonstriraat svojata efektivnost (na primer socijalen sektor, Caisses d’allocations familijales, i drugi).

• Visokiot kvalitet moè da pridonese da se dobie dogovorot vo situacii koga cenite se sporedlivi : “kvalitetot e toj {to ne razlikuva” (toa e strategijata koja ja primenuva Francuski Telekom)

• Visokiot kvalitet e obvrska kon korisnikot koj saka precizno da znae za {to vsu{nost pla}a. Vo prilog na toa, Ministerstvo za Infrastruktura tradicionalno (vo tekot na 19-tiot vek) pokriva del od svoite operativni tro{oci na smetka na lokalnata samouprava {to ne znae za kakov tip i nivo servisi vsu{nost pla}a. Tie znaat deka pla}aat za ~istewe na snegot i odrùvawe na pati{tata. Me|utoa ne im se poznati podetalnite informacii za operaciite kako {to se: so koja brzina i koga, ili vo slu~aj na odrùvaweto na pati{tata {to vsu{nost e vklu~eno: interventni popravki, kontinuirano odrùvawe, planirawe na rabotite na pati{tata? Soglasno Aktot za decentralizacija, lokalnite vlasti nemaat ni{to protiv toa da pla}aat, me|utoa tie sakaat da znaat to~no za {to pla}aat. Raspredelba na mo}ta (forma na “contestability”) ne vodi kon definicijata na nivoata na kvalitetot na servisite. Vo Francija, kako i vo drugite zemji, odgovornosta e eden od katalizatorite za voveduvawe na kvalitetot.

Sodrìna na pristapot za voveduvawe kvalitet

I dvata pristapa za voveduvawe kvalitet vodat kon poznavawe na nivoa na servisi, odnosno {to proizveduvame, soglasno koi specifikacii i po koja cena? Na toj na~in se sozdavaat partnerski odnosi i dijalog so korisnicite. Nivoata na servisite ne se interesni sami za sebe, tie se intersni edinstveno kako del od

327

dijalogot {to se odnesuva na ponudata na admiistracijata i o~ekuvawata na korisnicite Idejata za dijalog ne se pojavi vedna{, taa proizleze kako rezultat na nezadovolitelni rezultati dobieni so istraùvawe na zadovolstvoto.

.9

Po~etocite na konsultacii na korisnicite se odbeleàni so opredeleni pote{kotii. Kako i drugite zemji i Francija otpo~na so istraùvawa na zadovolstvoto. Rezultatite bea razo~aruva~ki za dvete strani, i za korisnicite i za admiistracijata:

• Naj~esta reakcija na korisnicite e vo forma na “u~tivost”; po pravilo korisnicite nemaat hrabrost da kaàt bilo {to lo{o za uslugite i da gi osuduvaat vo celost. Vo Francija korisnicite preferiraa da ne bidat kriti~ni. Od Ministerstvoto za Infrastruktura be{e sprovedeno istraùvawe za zadovolstvo i vo celost dade nekoi zadovolitelni rezultati {to ponatamu ne se iskoristeni za unapredivaweto na uslugite. Sli~no na toa, sprovedeno e op{to istraùvawe od strana na Ministerstvoto za javni servisi {to pokaà deka sekoj saka da se àli na brojot na dràvnite slu`benici, no nikoj ne saka da odgovori na pra{awe “koj” po{tar, “koj” nastavnik vo osnovnoto obrazovanie, “koj” dano~en slu`benik.

• Vtoriot krug istraùvawa na zadovolstvoto pove}e se odnesuva{e na rezultatite otkolku na op{tata slika na slu`bite {to nudat uslugi. Ovoj pristap ispadna mnogu poprodiktiven i dobienite odgovori bea mnogu poprecizni bidej}i korisnicite ne trebaa da dadat celosna ocenka na uslugite. Mo`no e da se bide nezadovolen od konkreten proizvod bez da se povikuvate vo pra{alnikot na celata institucija. Na primer, Francuskite gradona~alnici bea vo mo`nost da go iskaàt svoeto nesoglasuvawe so politikata na domuvawe ili so razvojnata politika na Ministerstvoto za infrastruktura bez da go dovedat vo pra{awe nivnoto postoewe. Vo sekoj slu~aj iskaàno zadovilstvo ili nezadovolstvo ne sekoga{ pomaga da se razvijat alternativni ponudi. Korisnicite se zadovolni ili nezadovolni i poznato e {to treba da se napravi vo takvi situacii?

• Vo obid da se nadminat ovie problemi se predlaga realizacija na tret krug studii {to se narekuvaat interaktivni studii. Vrz osnova na iskaànite o~ekuvawa na korisnicite }e se ponudi tie da gi prodiskutiraat servisite za koi se dadeni alternativni scenarija na akcii i mo`nosti.

328

Osven toa Lokalnte Infrastrukturni servisi10 se konfrontiraat so iskaànite barawa na korisnicite {to e vo osnova nekompatibilno/nesoodvetno. Ministerstvoto ima gradona~alnici od nerazvienite regioni koi sakaat pove}e pati{ta pa i vo mnogu odale~eni podra~ja, gradski gradona~alnici za koi edinstven prioritet e poniskata cena na domuvawe i drugi gradski gradona~alnici za koi e najvaèno re{avawe na soobra}ajnite problemi vo centralnoto gradsko podra~je. Kvalitetot ne se tolkuva podenakvo od ovie razli~ni kategorii “korisnici”. Nitu Ministerstvoto za izgradba ne se ~ustvuva sposobno samostojno da odlu~uva za ovie razli~ni prioriteti. Miniserstvoto organizira{e sostanoci so site gradona~alnici zaedno da gi prodiskutiraat prioritetite i nim da im ja prenese odgovornosta za napraveniot izbor. Bidejki site bea zaedno, gradona~alnicite od nerazvienite regioni ne moèa dokumentirano da go definiraat nivniot interes edinstveno da se gradat pati{ta vo ruralnite regioni. Gradskite gradona~alnici ne bea vo mo`nost celosno da gi ignoriraat problemite na nerazvienite i perifernite regioni vo zemjata. Site trebaa da gi prifatat kompromisite zatoa {to bea ispraveni pred potrebata da napravat izbor vo ramkote na ograni~enit buxet i bidejki moraa da prezentiraat usoglaseni stavovi pred javnosta. Vo ovaa faza procesot na konsultacija na korisnicite be{e ednovremeno i proces na edukacija na korisnicite. Zaedni~kata prezentacija na gradona~alnicite pred javnosta sozdade pogolema svesnost za obvrskite {to treba da bidat realizirani od javnite servisi.

Kako {to se gleda, Francija ja svrte definicijata za kvalitetot i ja prenaso~i kon definicija na proizvod na javnite uslugi (definirawe na “rezultatite”) i kon interakiven odnos so korisnicite (a ne na “slu{awe” na nivnite o~ekuvawa). Ovie dva pristapa vsu{nost se povrzani: posakuvanoto nivo uslugi se ostvaruva so “zimawe i davawe” dijalog so korisnicite.

Metod na implementacija na pristapot

Ovoj pristap ima izgledi da bide realen edinstveno dokolku se obezbedat slednite preduslovi:

• Od pove}e pri~ini e neophodno da se raboti “od-dolu-kon gore” a ne “od-gore-kon-dolu”. Za najvisokoto nivo na upravuvawe e mnogu te{ko da gi presmetuva tro{ocite na razli~nite nivoa na uslugi poradi prisustvo na brojni indirektni tro{oci {to te{ko se kontroliraat (op{tite tro{oci na ministerstvoto, centralnite uslugi,..). Isto taka za najvisokoto nivo na upravuvawe e te{ko da gi konsultira korisnicite i so niv da pregovara za kompromisnite

329

re{enija. Kako e mo`no da se dojde do soglasnot me|u u~ili{teto i roditelite po pra{awa na inovacija na prenesuvawe znewe, koga so Komitetot na Ministerstvoto za obrazovanie po se izgleda deka nikoga{ nema da moè da se dojde do dogovor zatoa {to Komitetot e koncentriran na globalnoto pra{awe kakva treba da bide ulogata na obrazovanieto vo edno moderno op{testvo.

Korisnicite od Draàvata, ministerstvata ili konkreten servis ne se isti ni toga{ koga predstavuvaat isto fizi~ko lice, zatoa {to reagiraat od razli~ni interesi. Roditelite nema da dadat ednakov odgovor koga se pra{ani za u~ili{teto na nivnoto dete vo sporedba koga se pra{ani za {kolskiot sistem na Francija. Vtoro, svesnosta za razli~nite pogledi i o~ekuvawa stanuva perspektiva za vovedivawe na kvalitetot. Najvisokoto upravno nivo vo golem broj organizacii treba da sorabotuva so partnerskite institucii ~iji interesi se naso~eni kon mnogu poop{ti razmisluvawa, otkolku {to e kvalitetot.Samoto Ministerstvo za obrzovanie na nacionalno nivo treba da sorabotuva so pretsravni~kite organizacii za strategijata vo Ministerstvoto, vo Dràvata i op{to vo upravata. Na lokalno nivo direktorot na {koloto treba sa sorabotuva so asocijaciite i da se spravuva so nivnite politi~ki i socijalni intersi, isto taka toj treba so respekt da donese konkretna odluka za soodvetnoto u~ili{te.

Posledicite od vakvoto razgleduvawe se:

• Se dava prednost da se kosultiraat korisnicite na lokalno nivo, ili na tie koi koristat konkretni uslugi

• Da se otpo~ne so presmetka na tro{ocite na ednostavno i ograni~eno nivo, ne za celoto ministerstvo

• Da se naso~at kapacitetite na vrabotenite vo pravec na prilagoduvawe na alatkitke za kvalitetot kon samite sebe. Tie treba da ja razberat celta na kvalitetot za ednostavno da ne go gledaat kako novo optovaruvawe od menaxerskite metodi.

Celite i indikatorite na kvalitetot se specifi~ni za sekoj servis. Tie se obrabotuvaat po sledniot pristap:

• Dijagnoza na ogravi~uvawata i predizvicite na sekoj servis

• Istraùvawa na o~ekuvawata na nivnite korisnici • Voveduvawe celi i indikatori soglasno tie

rezultati. Celite i indikatorite treba da bidat od kvalitativna i kvantitativna priroda.

330

Izgleda deka decentralizacijata }e napravi da bidat polesni presmetkite na tro{ocite, definiciite na produktite i socijalniot dijalog. Pra{awa {to proizleguvaat od Francuskiot pristap

Ograni~uvawata na ovoj pristap se ilustrirani niz slednite pra{awa. Dokolku site inicijativi {to se odnesuvaat na kvalitetot se decentraliziraat, kako kvalitetot }e pridonese za unapreduvawe na znaeweto za celokupnite rezultati na javnite servisi i kako }e pridonese da se unapredi odgovornosta na korisnicite? Sporedeno so pristapot na Velika Britanija, Francuskiot pristap onevozmoùva da se sogledaat zaedni~kite rezultati od pri~ini {to tie ne se agregirani. Od druga strana postignuvawe odgovornost ne e osnoven element na Francuskiot pristap. Intenciite na kvalitetot se podobro da gi definira rezultatite i da razviva bliski i potrajni odnosi so korisnicite na javnite uslugi, {to i vo dvata sli~aja e mo`no i polesno koga se primenuva decentraliziran pristap. Iskustvoto na Velika Britanija

Iskustvoto na Velika Britanija e najstaro vo sporedba so drugite zemji i zapo~nuva so Gra|anskata Deklaracija vo 1991 god. Intencijata na Deklaracijata e da bide op{ta afirmacija za politikata na zna~eweto na orijentacijata kon korisnikot vo impementacijata na javnite servisi. Taa gi vospostavuva zaedni~kite principi za site slu`bi i agencii {to treba da gi postavat svoite celi vo termini na :

• pristapnost na uslugite • pristap do informaciite • vremensko ograni~uvawe • u~tivost • mehanizam na àlbi i obe{tetuvawe (vklu~uvaj}i i

pla}awe finansiska kompenzacija vo slu~aj na lo{a usluga, primer vo slu~aj na docnewe na vozovite, i drugo)

Mora da se obezbedi mo`nost ovie celi da bidat kvantificirani i kontinuirano da im se merat perfomansite. Taka e utvrdeno deka vreme na ~ekawe za priem vo bolnica e dve godini i od strana na Ministerot e postavena cel da se skrati vremeto na ~ekaweto. Sega ima 38 Deklaracii {to ja pokrivaat problematikata na javnite servisi. Premierot naimenuva Konsultativen komitet sostaven od predstavnicite na biznisot, organizacii na potro{uva~i i od edukativniot sektor, da go nadgeduvaat napredokot na Deklaracijata i da davat soveti. Deklaraciata se zasnova na slednite razmisluvawa:

331

Pred Deklaracijata pove}eto korisnici na znaea koi se nivnite prava i {to moàt da o~ekuvaat od nivnite u~ili{ta, nivnite bolnici, od nivniot Sovet na op{tinta, vozovite, policijata, i drugo.

(Gra|anska Deklaracija, vtor izve{taj: 1994)

Istraùvaweto na predhodnata situacija vo Velika Britanija e jasno i mo}no:

• javnite pretpriatija sami odlu~uvaa koi uslugi da ti ponudat bez da proverat dali za tie uslugi postoi realno barawe;

• javnite pretpriatija bea slabo oreietirani kon olesnuvawe na ìvotot na nivnite korsnici so gradewe qubezni i razbirlivi odnosi;

• javnite pretprijatija obezbeduvaa mnogu malku informacii na svoite korisnici.

Kvaltet vo tradicijata na Velika Britanija

Velika Britanija ima dolga tradicija pri “obezbeduvawe uslugi”. Vo sporedba so drugite, Dràvata sekoga{ be{e pove}e ponuduva~ na uslugi otkolku podrùva~ na oddelni generalni visoki interesi vo sporedba so osnovnite intersi na individualnite gra|ani. Toa e, na primer, sprotivno od tradicijata na Francuskata dràva.

Od vkupniot broj dràvni slu`benici, koj iznesuva 560000, edinstveno 3000 se plateni za socijalno osiguruvawe, organizacija na uslugi za vrabotuvawe i edukacija, sobirawe danoci, izdavawe soobra}ajni dozvoli, testirawe voza~i za voza~ki dozvoli, izdavawe paso{i, ~uvawe zatvorenici vo zatvor, izdavawe patenti,... Nasproti toa 3000 slu`benici se angaìrani na obezbeduvawe, glavno vo upravnite zgradi na ministerstvata vo London

(interna bele{ka na Trezorot od oktomvri 1992)

U{te pove}e, kvalitetot stanuva del od politikata so koja se ograni~uvaat intervenciite na dràvata i pove}e se plasiraat na pazarot:

Reformite vo 80-ite imaa intencija da obezbedat pravilno izvr{uvawe na javnite uslugi. Tie trebaa da ja ubedat vladata deka pazrnite mehanizmi i konkurencijata se najdobroto mo`no re{enie, dokolku postoi èlba da se ponudat kvalitetni uslugi i proizvodi.

(Gra|anska Deklaracija, 1991)

Ponatamu, vo Programata “Natprevar za kvalitet” bea vklu~eni i celite na privatizacijata i ispituvaweto na pazarot, odnosno slu`bite trebaa da sprovedat sistem na tenderirawe so {to, vo zavisnost od kvalitetot/ odnosot

332

na tro{ocite, moè lesno da se postigne dogovor so internite servisi, kako i so nadvore{en ispora~atel.

Deklaracijata, isto taka, utvrduva standarden priod. Sekoja usluga mora da si gi postavi slednite pra{awa:

• Dali navistina e neophodna? • Dokolku e navistina potrebna, dali e vo nadle`nost

na javniot sektor? • Dokolku e odgovoren javniot sektor, dali

realizacijata so dogovor samiot }e ja obezbedi ili }e ja prepu{ti na drug ?

Vo maj 1994, spored ovie kriteriumi se ispitani aktivnosti te{ki 1.3 bilion funti. Otkrieno e deka okolu 150 milioni funti moàt da bidat spaseni vo odnos na 750 milioni funti predvideni vo programite. Edna tretina od ispitanite agencii i slu`bi go ima podignato svoeto nivo na kvalitet, dodeka dve tretini go zadràa nivoto na kvalitet, no so namaleni tro{oci,11 be{e mo`no da se reduciraat 14 500 raboti povrzani so javnite uslugi.

Imaj}i go toa predvid, voveduvaweto na celite na kvalitetot ne treba{e da predstavuva pre~ka na tradicionalnite odnosi vo realizacijata na servisite vo Velika Britanija. Rezultat na takviot odnos se celite na kvalitetot {to se naso~eni kon uslugite ili celite na nivnata realizacija. Tie pove}e se naso~eni kon kvalitetot na odnosot kon korisnikot ili realizacijata na uslugata, otkolku na efektivnosta ili rezultatite. Toa se potvrduva so mnogu fakti. Utvrdi jasni i ednostavni celi za da moè{ da go meri{ napredokot

Primaren interes be{e da se ovozmoì brza prezentacija na merliv napredok. Toa e ednostavno koga se imaat ednostavni i merlivi celi, kako {to se brzina na odgovor na pismo od korisnikot ili procent na to~nost na odgovorite; potoa ako e razgledano vlijanieto na odgovorot, vo koj slu~aj se bara podolga i pokomleksna evaluacija. Celite treba da bidat dadeni vo apsolutni vrednosti, ne vo procenti, za korisnicite da moàt lesno da go sogledaat napredokot. Primer na “Benefits Agency” (socijalno osiguruvawe) koja vo 1993 god. postavi cel da gi re{ava predmetite za 3,5 dena vo sporedba so 5 dena kolku i treba{e vo 1990 godina. Vo pristapot na Velika Britanija, sprotivno od intenciite za podobruvawe na tehni~kiot kvalitet, prioritetot e staven na zgolemenata qubeznost vo realizacijata na servisite, otvorenost i ednostavnost vo objasnuvawata {to ne im se jasni na korisnicite. Postoi èlba kvalitetot pred se da bide “blizok so korisnicite” Korisnicite ne treba da go kontroliraat proizvodot

333

Reformata vo Velika Britanija e jasna vo vrska so Trezorot i centralnite vladini slu`bi, deka ne treba da mu se dade mo} na korisnikot da opredeluva koj tip proizvod saka da dobie zatoa {to ovoj izbor spored finalnite analizi moè da bide predmet na razli~ni interesi i pravo na vladata e da arbitrira me|u niv.

Jasno e deka direktni korisnici na uslugite, primer aplikacija za izdavawe voza~ka dozvola, se gra|anite. Me|utoa i tie koi donesuvaat odluki vo rakovodstvata na dràvnite slu`bi se isto taka korisnici. Tie mora da bidat sigurni, so politikata na procenka i ocenuvawe, deka izdavaweto voza~ki dozvoli odgovara na jasnite celi za sigurnost na pati{tata, prevencija na kriminalot i otkrivawe kra`bi, vo koi u~estvuva sistemot za voza~ki dozvoli.Podednakvo tie se korisnici i koga odlu~uvaat za nivoto na resursi {to }e bide opredeleno za tie servisi vo konkurencija so ostanatite korisnici na buxetot. Sobranieto e isto taka korisnik (....) Sporedbata so privatniot sektor {to se odnesuva na zbrot “korisnik” nema da bide koristena u{te dolgo (....) Odlukata koe nivo standardi na uslugi }e bide obezbedeno, mnogu zavisi od odlukata za resursite (....) Odluka za nivo na kvalitetot ne moè da bide donesena samo vrz osnova na èlbite na direktnite korisnici.

(interna bele{ka na Trezorot, oktomvri 1992)

So toa se potvrduva faktot deka vlijanieto na korisnikot moè da bide pogolemo vo na~inot na koj se ispora~uva uslugata, otkolku na vistinskata priroda na uslugata. Na primer, korisnikot }e bide informiran za vremeto na ~ekawe za priem vo bolnica, no nema da bide pra{an za toa dali pove}e saka da bide vo bolnica ili da ima nadvore{en tretman. Pristapot na Velika Britanija e jasen vo vrska so toa, korisnikot nema mo} i sila vrz odlukata na slu`bata vo vrska so tipot i nivoto na uslugata, toj moè da reagira edinstveno na na~inot kako e realizirana utvrdenata usluga.

334

Pri~ini za adaptiran pristap

Glavna pri~ina, e silna li~na podr{ka na Premierot. Od samite po~etoci priodot ima obezbedeno odr`liva politi~ka podr{ka. I pokraj toa {to opozicijata moè{e da go kritikuva pristapot (specijalno vo vrska so privatizacijata i dogovaraweto so nadvore{ni partneri), zacrtanite principi ne se menuvaa.

Za agenciite odnosno slu`bite, kvalitet pred se, e na~in da se potvrdat samite preku legalizacija na nivnoto iskustvo kako javen servis. Vo opkruùvaweto {to ja favorizira privatizacijata, dobar argument servisot da ostane vo nadle`nost na javniot sektor moè da bide zadovolen korisnik ~ii o~ekuvawa se ispolneti. U{te pove}e, postignuvaweto na celite na kvalitetot sozdava mo`nost da se definira nivoto na potrebnite resursi. Kako {to ~esto pati moè da bide razbrano, podobruvaweto na kvalitetot ne mora da gi poka~i i buxetskite tro{oci, toa moè da bide iskoristeno pri spogoduvaweto predvidenite sredstva da ne bidat namaleni. Trezorot sega gi prifaka podobruvawata vo kvalitetot na servisite, dokolku se merlivi i ako podobruvaweto se odrazuva vo slu`bata preku pridobivkite vo nejziniot buxet. (Interna bele{ka za principite za pravewe na Buxetot vo 1994 godina) Nekolku primeri za pristapot

• Deklaracijata za pacienti objavena vo 1991 godina, gi utvrduva pravata na pacijentite, garantirano vreme na ~ekawe, pravo da dobijat precizen i brz pismen odgovor. Ovaa Deklaracija e ispratena do site doma}instva vo Velika Britanija.

• Roditelska Deklaracija(1991); sega rodotelite dobivaat godi{en izve{taj od rakovodstvoto na u~ili{teto {to gi vklu~uva ispitnite rezultati. Sekoj roditel, isto taka, dobiva godi{en izve{taj za napredokot na negovoto dete. Indikatorite se usoglaseni taka {to dozvoluvaat merewe i sporeduvawe na rezultatite me|u razli~nite u~ili{ta i se objavuvaat vo redovni intervali.

• Deklaracija na Britanskite èleznici (1992) postavuva precizni celi; korisnicite mora da bidat obe{teteni vo slu~aj na docnewe, vrabotenite mora da nosat bexevi so ime i nivnata plata direktno zavisi od vkupnite performansi, Britanskite èleznici izdavaat mese~en izve{taj za to~nosta na vozovite. Na primen za stanicata Kent celite za 1992 godina bea 82 procenta to~nost, a vistinskata to~nost be{e 78 procenti, za 1993 godina celite bea postaveni na 82 procenta, a ostvarenite performansi bea 80 procenti. Vo London vo 1992 godina celite bea 80 procenti a ostvarenite

335

performansi 90 procenti; vo 1993 godina celite bea 85 procenti a performansite 93 procenti.

• Deklaracija na korisnicite na podzemnata èleznica: obezbeduba na korisnicite da moè da im bide vratena sumata za nivnite bileti, dokolku treba da ~ekaat na platformata pove}e od 20 minuti ili ako docnat pove}e od 20 minuti.

Metodi na implementacija

So Gra|anskata Deklaracija implemetntacijata na reformite e dovolno direktna. ^lenovite vo Deklaracijata gi utvrduvaat celite {to mora da bidat koristeni (qubeznost, vremenski ograni~uvawa, i dr.) i voveduvaat sledewe na nivnata primena. Toa se zasnova vrz stavot deka, nasproti silniot politi~ki pritisok, ne postoi dovolno silna podr{ka javnite uslugi da vodat grià za o~ekuvawata na korisnicite. Isto taka, ne postoi dràvna slu`ba odgovorna za toa, Trezorot e koncentriran na efikasnost, a ne na kvalitet, za koj se o~ekuva deka tro{i pari. Dràvnite slu`benici posetuvaat oddelni agencii za da se uverat deka tie imaat postaveno celi i gi merat rezultatite sekoja godina.

Sekoja agencija mora da ima jasen dokument {to pokaùva {to saka taa da postigne, resursite {to }e gi koristi, rezultatite i merlivite performansi vrz osnova na koi }e se ocenuva, i osposoben menxerski tim so koj toa }e go postigne.

(interna bele{ka na Trezorot, oktomvri 1992)

Utvrdena e nacionalnata nagrada (Chartermark) za izdvojuvawe na najdobrite inicijativi za kvalitet. Se publikuvaat rezultatite na sekoja agencija sporedeni so dràvnite celi, {to ovozmoùva gra|anite i mediumite da doznaat koi servisi imaat najdobri rezultati. Na primer, redovno se objavuvaat vo pe~atot sporedbeni vremiwa na ~ekawe za priem vo oddelni bolnici.

Golem broj agencii i slu`bi ovoj pristap go smetaa za avtoritaren i go gledaat kako sprotivnost na principite na avtonomno upravuvawe {to be{e zastapuvano od slednite ~ekori na reformata. Dokolku sega agenciite se odgovorni za svoite rezultati, tie moraat da bidat sposobni da go izberat najdobriot moment za promocija na svoite celi za kvalitet zaedno so celite postaveni od vladata, kako i soodvetnite metodi za implementacija. Vsu{nost, procesot na voveduvawe kvalitet e centralno kontroliran edinstveno od gledna to~ka na vremenskite ograni~uvawa, prirodata na standardite i metodot na implenmentacijata. Vo Velika Britanija diskusijata vo vrska so kontradiktornosta na centralo utvrdenite celi i ovlastuvawata na lokalnite menaxeri koi se odgovorni za rezultatite, daleku e od zavr{ena. Rakovodstvoto na

336

agenciite prodolùva so kritiki na nivo na centralnata kontrola.

Pozitivna strana na silno centaliziran pristap e soznanito za unapreduvaweto na informaciite {to se obezbeduvaat za korisnicite vo Velika Britanija. Sekoj javen servis ili usluga im obezbeduva na korisnicite dokument vo koj se objasnuvaat nivnite prava. Po po{ta se ispra}aat informacii vo koi se nabrojuvaat o~ekuvanite rezultati.

Vtora prednost e ednovremena dozvola za reorganizacija i voveduvawe kvalitet. Sledniot ~ekor vo reformata, {to na agenciite im dade sloboda da se reorganiziraat, se realizira{e paralelno so Gra|anskata Deklaracija. Agenciite ne sakaa da go nakalemat pristapot na nepromeneta struktura, predviden vo Deklaracijata i bea vo mo`nost da se reorganiziraat vo funkcija na podobruvawe na kvalitetot na uslugite. Od toa proizleze op{ta opredelba deka voveduvaweto kvalitet }e bide prosledeno so pomali efekti dokolu ne odi paralelno so realizacijata na slednite ~ekori na reformata.

Centraliziraniot prispap ima{e mnogu pomali negativni efekti otkolku {to se o~ekuva{e. Decentraliziraniot pristap, predviden vo slednite ~ekori od reformata, ja odigra svojata uloga. Rakovoditelite vo agenciite i slu`bite imaa mo`nost da go prisposobat voveduvaweto na kvalitetot kon samite sebe i da razvijat sopstveni pristapi, {to se pokaà kako podobro otkolku samo da gi sledat oficijalnite instrukcii. Spored iznesenoto, centraliziraniot pristap rezultira{e vo golem broj pozitivni realizacii. Silno vklu~uvawe na vrabotenite

Sprotivno od centraliziraniot pristap, rakovodstvota na agenciite i slu`bite se organiziraa so vklu~uvawe i motivirawe na vrabotenite za da gi postignat celite na kvalitetot. Prvata pri~ina e deka kvalitetot ja nadgraduva sodrìnata na rabotata. Agenciite gi postavija rabotite mnogu seriozno. Vo registerot na zemji{teto, vrabotenite na site nivoa bea {koluvani za kvalitet, vo internite vesnici izleguva redoven izve{taj na napredokot, formirano e rakovodstvo na proektot za kvalitet so polno rabotno vreme. Vo Laboratorijata za istraùvawe na transportot site vraboteni se konsultitani za najdobriot na~in na voveduvawe standardi. Vo “Benefits Agency” Agencija za Socijalno osiguruvawe, vrabotenite se {koluvani, formiran e centralen tim za kvalitet, prira~nicite se podeleni vo site edinici i vovedena e interna nagrada za kvalitet.

337

Kvalitetot kako sostaven del na strate{kite planovi na agenciite

Problemot so centralizirano postavuvawe na celta e vo toa {to vo takov slu~aj kvalitetot moè da bide nadvor od osnovnata strategija na agencijata i nejzinite nose~ki funkcii. Toga{ kvalitetot bi moèl da bide samo edno nivo na celi na rakovodstvoto nad drugite nivoa kako {to se efikasnosta i efektivnosta, bez da bidat definirani jasnite vrski me|u niv. Vrskite treba da bidat rezultat na respektot kon dvete celi i efektivnosta na celite, (usluga so lo{ tehni~ki kvaltet moè da bide qubezno ispora~ana, efektivni policiski sili ne se neophodni pri grià za naselenieto). Dali kvalitetot vklu~uva dopolnitelni resuresi ili dali obezbeduva za{tedi? Dali kvalitetot bara po~etni investicii (tehni~ki investicii, modernizacija na opremata, i dr.)? Kade bi trebala da bide linijata na balansot pome|u efektivnosta i nivoto na kvalitetot? Dokolku celite na kvalitetot gi podreduvaat edinstveno drugite celi, ovie pra{awa imaat mali {ansi da bidat re{eni. Faktot deka agenciite vo Velika Britanija se dviàt mnogu brgu kon postignuvawe na nivnite standardi za kvalitet, ja zgolemuva opasnosta tie standardi da bidat razbrani kako nadvore{na obvrska vovedena od strana na centralnata vlast. Vo toj slu~aj agenciite gi prifakaat bez da ja razberat nivnata va`nost kako {to treba.

Za sre}a, podatokot deka rakovodstvoto na agenciite mora da podnesuva izve{taj pred Parlamentot konsekventno za nivnata efikasnost, efektivnost i za postignuvawe na celite na kvalitetot, bara od niv da go analiziraat balansot me|u site tie celi i da gi objasnat nivnite odnosi. Izve{tajot od Parlamentot go ohrabruva pristapot kon integriraniot razvoj na sopstvenite strategii na agenciite. U{te pove}e, sega agenciite gi vklu~uvaat svoite celi za kvalitet vo nivnoto planirawe na razvojot.Na primer Servisot za vrabotuvawe gi vklu~uva svoite celi za voveduvawe kvalitet povrzani so Deklaracijata za nevrabotenite vo strate{kiot plan na servisot.

Velika Britanija e edinstvena zemja vo koja dokumentite {to gi utvrduvaat nadle`nostite na agenciite i na celtralnata administracija sodràt efektivnost, efikasnost i celi na kvalitetot. (Ramkovni dokumenti, soglasnost za performansite,..) Prednostite na ovoj pristap se :

• Na toj na~in kvalitetot e direkten del na performansite, ne e nekoja doponitelna obvrska {to ne e vo direktna vrska so rakovodstvoto na agencijata.

338

• Prioritetot me|u razli~ni tipovi celi e transparenten (podobar kvalitet, no za koja cena? Zgolemena efikasnost, no koe nivo na kvalitet }e se obezbedi?, i dr.)

Moème da se soglasime deka edinstveniot pat kon uspehot vo terminite na kvalitetot e celite na kvalitetot da dobijat ednakvo zna~ewe kako i drugite celi na agencijata. Toa pretpostavuva deka postoi logi~ka povrzanost me|u voveduvaweto kvalitet i strate{kite dokumenti vo koi se navedeni site osnovni celi na agencijata. Kvalitetot }e bide prifaten od site mnogu poseriozno ako e del od performansite i strate{kiot menaxment. Konsultacijata na korisnicite ne se ograni~uva samo na istraùvawe

Kako prvo prioritet na centralnata administracija e da moè da go ocenuva kvalitetot na aktivnostite na agenciite i slu`bite i vo taa funkcija se potencira potrebata od istraùvawa na zadovolstvoto na korisnicite. Toa istraùvawe se prezentira kako instrument na ocenka. Kako i sekoga{ agenciite go koristat istraùvaweto na zadovolstvoto na korisnicite za da pokaàt deka tie gi podobruvaat svoite rezultati. Me|utoa takvoto istraùvawe dava samo stati~ka slika za odnosot na uslugite i nivnite korisnici (korisnicite se ili zadovolni ili ne se zadovolni) i ne go pokaùva na~inot kako toa moè da se podobruva. Vo slu~aj i da dade nekakvi indikacii za èlbite i potrebite na korisnicite, tie ne odgovaraat na uslugite {to se raspoloìvi vo dadeniot moment. Kako rezultat na seto toa, centralnata administracija denes saka istraùvawa so koi }e gi pra{a korisnicite {to vsu{nost sakaat, a ne ednostavno dali se sre}ni so servisite {to im gi nudi (Kancelarija na kabinetot, Gra|anska Deklaracija, Vtor izve{taj, 1994). Kako rezultat na tie sogleduvawa i kako zamena za ednostavnite istraùvawa agenciite imaat razvieno pove}e razli~ni mehanizmi za konsultacija na korisnicite: fokusirani grupi za ocenka na ponudenite uslugi, Komiteti na korisnici za kontinuiran i sekojdneven dijalog i sledewe na kontaktite na vrabotenite so korisnicite.

Vo taa nasoka “Benefits Agency” (socijalno osiguruvawe ) vovede i obrazloì inicijativa za voveduvawe kvalitet predloèna od rakovodniot tim na Agencijata. Korisnicite se konsultirani ne samo za realizacijata na uslugite tuku i za karakteristikite na rezultatot na tie uslugi. Kvalitetot gi pokriva site aspekti: konsultacija na korisnikot, detalna analiza na rabotnite procesi, standardi za realizacija na uslugite. Najorginalniot element na toj pristap e rangirawe na sekoja komponenta na kvalitetot, {to ovozmoùva da se oceni napredokot na

339

sekoja konkretena usluga. Dobienata rang lista ima dvoen efekt, pomo{ vo sekojdnevnoto rabotewe i proverka dali uslugata e dovolno dobra da se predloì za godi{na nagrada za kvalitet. Primer na rang lista za ocenka na istraùvawata na korisnicite e:

340

nivo 0:

Nema najavena namera za sproveduvawe na istraùvawe na korisnicite

nivo 1:

Jasen plan za sproveduvawe na istraùvawe na korisnicite

nivo 2:

Vrabotenite i korisnicite se konultirani vo vrska so proektot za istraùvawe

nivo 3:

Postoewe plan na akcii kako rezultat na sprovedenoto istraùvawe

nivo 4:

Sprovedeno sledewe na realizacijata na akciskiot plan

nivo 5:

Mo`nost da se pokaè deka korisnicite ili nivnite zrduènija smetaat deka e korisno da se vklu~at vo realizacijata na akciskiot plan

nivo 6:

Mo`nost da se pokaè deka akciskiot plan e pozitivno prifaten od pogolemiot del korisnici (“Benefits Agency” Pravilnik za kvalitet, 1994)

Toa e ednostavna i korisna alatka za pomo{ vo implementacijata na pristapot za kvalitet. Pridobivki od konsulracijata na korisnicite

Prvite rezultati se ubedlivi :

• Slu{aweto na korisnicite ovozmoùva uslugite da se podredat po prioritet imaj}i go predvid nivniot kvalitet. Istraùvaweto na korisnicite sprovedeno od “Benefits Agency” obelodenuva poslab interes na korisnicite za pogolem fizi~ki komfor vo javnite urbani prostori (zeleni trevnici, kvalitetna urbana oprema, i dr...) vo sporedba so rezultatite od privatnite diskusii na taa tema. (“Benefits Agency”, Nacionalno istraùvawe na korisnicite, 1991, inreten document)

• Slu{aweto na korisnicite isto taka ilustrira deka rangiraweto na prioritetite napraveno od strana na korisnicite ne sekoga{ se sovpa|a so misleweto na agenciite. Na primer, za pogolem broj uslugi se misli deka skratuvawe na vremeto na ~ekawe ima apsoluten prioritet za korisnicite. Nasproti toa nekoi istraùvawa sprovedeni kaj korisnicite potvrduvaat deka za korisnikot ponekoga{ e pova`no precizno da znae koga }e go dobie odgovorot, otkolku da go dobie odgovorot eden ili dva dena porano. Vo golem broj situacii otstranuvawe na neizvesnosta e pova`no od namaluvawe na vremeto na ~ekawe, fakt za koj do sega ne se vode{e dovolno smetka.

Zaklu~ocite {to moàt da bidat izvle~eni od iskustvoto na Velika Britanija se deka duri i silno centraliziran i standardiziran pristap moè da dade

341

rezultati, ako se vklopuva vo ramkata na silna avtonomija na upravuvaweto : rakovoditelite na agenciite se sposobni da gi koregiraat mo`nite negativni efekti na cenrtaliziranite barawa.

Kvalitet i efektivnost

Kako i vo mnogu zemji, po~etokot na voveduvawe kvalitet e rezultat na voznemiranosta na Trezorot poradi mo`nosta agenciite da baraat pogolemi resursi za da gi postignat svoite celi na kvalitetot. Za po~etok kako rezultat na toj priod se vospostavuva princip deka celite na kvalitetot moàt da se postignat so postojnite resursi. Soglasno tie principi kvalitetot e besplaten - ne ~ini pari. Mnogu e pote{ko za utvrduvawe dokolku dojde do pomestuvawe na celite. Na primer, koga se obezbeduba ostvaruvawe na celite so pomal napor za realizacija na aktivnostite vo sporedba koga istite ne bea standardizirani, ili so redukcija na nivoto na kvalitet za neprioritetni aktivnosti.

Koga gi postavuva{e standardite Trezorot na po~etokot ne vode{e smetka deka moè da se javi problem vo izborot me|u kvalitetot i raspolo`livite resursi. Vrabotenite vo Trezorot sega po~naa de razbiraat deka izborot treba da bide dozvolen.

(rakovoditel na Agencijata)

Dokolku agencijata saka da go obezbedi nivoto na efektivnost, efikasnost i celite na kvalitetot i dokolku saka korektno da gi postavi svoite prioriteti, nema da ima iskriveni efekti ako se opredeli za promena na anga`namot od edna aktivnost vo druga. Problem e {to nacionalnoto nivo zabranuva dodavawe novi celi i isfralawe na sistemot od ramnteà, a sme vo postojano isku{enie toa da go napravime

(rakovoditel na Agencijata)

Dokolku nedostasuva sistem za ocenka na nivo na uslugi ili rezultati, te{ko e da se odgovori na postavenite pra{awa. Osven toa mo`no e da se pojavat i oddelni izopa~eni efekti. Na primer agencija koja, vo eden dinami~en urban region, saka da go namali vremeto na ~ekawe na {alterot na nacionalen standard od 5 minuti, edinstveno re{enie gleda vo celovremen anga`man na nekoj {to }e gi pre~ekuva korisnicite na vlezot i }e gi vodi do soodvetniot {alter, vo sprotivno ne moè da go postigne standardot od 5 minuti. Zar toa ne pretstavuva dopolnitelni tro{oci, nema li da bide podobro za taa agencija nacionalniot standard da se adaptira na realna i ostvarliva vrednost? Ovaa anegdota, koja ne e tolku nesekojdnevna (i ne se odnesuva samo na Velika Britanija) moè da se pojavi sekade kade se naso~uvame kon postignuvawe univerzalni standardi, vo

342

najrazli~ni situaciji i za razli~ni problemi. Toa predizvikuva izvesna nedoverba kaj vrabotenite koi go po~ituvaat ovoj pristap.(“Treba da gi postignete standardite po sekoja cena” ).

Vo pra{awe e politi~ki problem. Od menaxerska gledna to~ka poracionalno e da se adaptiraat standardite na lokalnite uslovi (na primer: dali vremeto na ~ekawe treba da bide ednakvo vo edna ruralna naselba i vo nepredizvikuva~ko gradsko crne~ko geto?) Me|utoa, toa moè da predizvika problemi vo ostvaruvawe na nacionalnite barawa za sporedlivost od tipot na “vrema na ~ekawe pred {alter vo na{eto ministerstvo e 5 minuti” zatoa {to }e bide potrebno da se sporeduvaat lokalni celi i kriteriumi {to ne se usoglaseni. Toa moè da bide pri~ina za potencijalno neusoglasuvawe me|u celosnata sporedlivost i taa {to se odnesuva na performansite i dobroto upravuvawe. Definiranite standardi na nacionalno nivo ja olesnuvaat celosnata sporedlivost, no dokolku tie ne vodat smetka za specifi~nite problemi na uslugite, moàt da rabotat soglasno barawata na dobroto upravuvawe.

Glavno, rakovodstvoto na Agenciite mora da vodi smetka i za produktivnosta i za standardite, pa i toga{ koga se znae deka moàt da se predizvikaat problemi so sporedlivosta.

Prvite efekti i priznanija za kvalitet se vo toa {to nie po~navme da go presmetuvame tro{okot na na{ite gre{ki i proceduralnite propusti i da gi merime na{ite postignati za{tedi preku pravewe pomalku gre{ki.

(Direktor na Agencijata)

Na primer, Katastarot na zemji{teto ja namali svojata rabotna sila za 25 procenti vo 1990 godina so sreden rast na rabotnata norma od 5 do 7 procenti godi{no. Godi{en porast na produktivnosta po vraboten e presmetana na okolu 7 procenti. Toa e ovozmoèno so osmislena kompjuterizacija; obezbeden e direkten pristap za korisnicite do servisite na agencijata preku nivnite doma{ni kompjuteri. Vo 1994 godina, operativna cel na agencijata e da go re{ava sekoj predmet i barawe za utvrduvawe na sopstvenost za 5 nedeli, a si postavila predizvik toa da bidat 4 nedeli. Informaciite dobieni od istraùvaweto na korisnicite, {to se realizira sekoja godina na primerok od 7500 korisnici, predizvikaa promeni vo na~inot na ponudata na uslugite (na primer, sega korisnicite komuniciraat so agencijata preku faks.)

Toa e isto taka rezultat i na faktot deka vrabotenite gi unapredija svoite rabotni proceduri. Kvalitetot napravi tie de se koncentriraat na prioritetnite aktivnosti namesto da im nudat na

343

korisnicite naj{irok moèn izbor uslugi, za koi moèbi i nema vistinsko barawe.

Nie se potrudivme da ja zgolemime na{ata efektivnost i efikasnost so naso~uvawe kon toa {to na{ite korisnici navistina go baraat i se otkaàvme od nebitnite raboti.


Se ~ini deka kvalitetot igra uloga na mikro novo vo oraganizacijata na rabotata i na makro nivo vo izborot na rezultatite.

Iskustvoto na Velika Britanija pokaùva deka za korisnicite ne e sekoga{ zadolìtelno da da imat se tokmu sega i deka se vo sostojba da prifatat razmena, na primer, “ako sakate da se podobri nivoto na uslugata za ovoj proizvod, ne e mo`no da se podobri i za onoj drugiot”. Toa e primenlivo edinstveno vo agencii kade {to postojnoto nivo na uslugi e op{to oceneto kako zadovolitelno.

Koga }e se pronajde vistinskiot metod za konsultacija na korisnicite i koga }e se izgradi odnos na zaemna doverba,korisnicite sosema dobro }e razberat deka postoi mo`nost za izbor i deka ne moè se da bide prioritetno.


Sobrani pra{awa za pristapot na Velika Britanija

• Osnoven predizvik na pristapot na Velika Britanija e ednostavnosta {to ovozmoùva vo kus vremenski period da se demonstrira merlivo podobruvawe vo kvalitetot na uslugite i op{to primeneta praksa za konsultacija na korisnicite. Ponekoga{ toa podobruvawe se odnesuva edinstveno na odnosot me|u uslugite i nivnite korisnici, odnosno edinstveno na rabotite vrzani so isporaka na uslugite. Vo Parlamentot se postavuvani pra{awa vo vrska so toa koga }e se povrze kvalitetot so celite na efektivnosta, no i da se naso~at kon qubeznosta i tehnolo{koto osovremeuvawe na uslugite. Zaedni~ka kritika na sitemot na Velika Britanija e deka obezbeduva zastareni javni uslugi, no tie se ispora~uvaat qubezno. Na primer, sprotivno na o~ekuvawata se namaluva va`nosta na pravo na àlba i mehanizmot za obe{tetuvawe, korisnicite pove}e sakaat efikasna usluga otkolku obe{tetuvawe poradi docnewe.

• Dominantniot pristap e naso~en kon demonstracija na rezultatite. Toj ima golemo vlijanie na vistinitosta i kredibilitetot na postavenite celi. Na primer, rakovodsrvoto na slu`bite vr{i pritisok vrz agenciite da gi prilagodat celite na

344

kvalitetot na postignuvawe na 100 procentni performansi. Isto taka, koga edna{ }e bidat postignati tie performansi, da bidat podgotveni da gi napu{tat i da gi prisposobat drugite celi. Agenciite mislat deka opredelen broj gre{ki se nevidlivi i deka tie ne ja zaobikoluvaat vistinata koga tvrdat deka uslugite se sovr{eni i deka celite za postignuvawe na 100 procenten uspeh nema da gi motiviraat vrabotenite zatoa {to gi onevozmoùva da pokaàt napredok od godina v godina. Tuka, kriti~en konflikt e me|u èlbata da se obezbedat pozitivni tro{oci i stilot na upravuvawe ~ii {to barawa se nerealni. Sleden problem e deka ponekoga{ se javuvat dve nivoa na celi, oficijalni celi promovirani vo govorot na Ministerot i realni celi na internoto rakovodstvo.

• Gra|anskata Deklaracija e kritikuvana deka pove}e e deklaracija na korisnici otkolku deklaracija na gra|ani (Pollitt, 1994). Za Gra|anskata Deklaracija e sporno deka nema vklu~eno afirmacija na op{toprifatenite principi {to zadolìtelno se o~ekuvaat od javnite servisi (na primer ednakvost na tretmanot ili ednakvost na mo`nostite za pristap do servisite {to ne se spomnati vo Gra|anskata Deklaracija).Ponatamu, spomnuvawe gra|anski prava, no i obvrski (Bouckaert, 1994) Na primer, ako od javnite slu`benici se bara da bidat qubezni so korisnicite, toga{ se o~ekuva i qubezen odnos kon niv.

Avstralisko iskustvo

Vo slu~ajot na Avstralija, treba da se napravi razlika me|u federalnata uprava (Komonvelt) i individualnite dràvi. Do sega dve dràvi imaat usvoeno gra|anski deklaracii ili sli~ni dokumenti. Ju`na Avstralija ima gra|anska deklaracija {to sega go ima promeneto imeto, no ne i sodrìnata, zaradi promenata na upravata. Nov juèn Vels ima "garancija za servisite" so principi sli~ni na onie vo Britanskata deklaracija: u~tivost, vreme, sigurnost vo odgovorite i kompenzacija vo slu~aj na potfrluvawe na servisot. Na nivo na Komonveltot se u{te nema oficijalni opredelbi, a oddelot za finansii naskoro planira da se zazeme po ova pra{awe.

Vo Deklaraciite dvete dràvi jasno se opredeluvaat za agencii {to }e vospostavat standardi za kvalitet za period od edna godina. Vo Nov juèn Vels ovaa godina izmina vo testirawe na opredelbite za kvalitet pred tie da se publikuvaat. Pri toa se nametna i idejata za konsultirawe na korisnicite. Agenciite moraa da nazna~at sovetnici od redot na korisnicite, osven ako ne bea vo sostojba da demonstriraat nekoj drug, posoodveten pristap. Vo sporedba so Britanskata Deklaracija se

345

zabeleùvaat odredeni razliki: standardite se griàt za kvalitetot na realizacijata na servisot podednakvo kako i vo Velika Britanija, no se griàt i za kvalitetot na samite proizvodi. Spored dvete Deklaracii, agenciite najprvin moraa da gi definiraat svoite proizvodi, nivnite korisnici i na~inot na rangirawe na èlbite na korisnicite. Takva praksa ({to poradi itnost ne be{e sekoga{ sprovedena pri vospostavuvaweto na standardite vo Velika Britanija) e sli~na so voobi~aenite proceduri na strate{ki analizi (produkti/korisnici, prednosti/slabosti). Ovie opredelbi se temelat na na~inot na realizacija na servisot, na prioritetite na servisite i nivoto na kvalitet. Kvalitetot e sostaven del na strate{koto upravuvawe. Zatoa Avstraliskite dràvi go izbiraat podolgiot i pokompleksen pristap otkolku Velika Britanija. So procenkite napraveni od Dràvite se utvrduva deka prednostite na ovoj pristap gi nadminuvaat tro{ocite:

Agenciite nau~ija mnogu so toa {to za prv pat si go postavija pra{aweto "Koi se na{ite korisnici?", zatoa {to ova pra{awe gi obvrza da gi preciziraat svoite opredelbi i da gi pregledaat svoite rabotni proceduri.

(Oddel na Premierot, Nov juèn Vels)

Pri~ini za opredelba za kvalitet vo Avstralija i avstraliskata tradicija na javni servisi

Vo Avstralija iznenaduva obemot na dvièweto za kvalitet na federalno nivo, imajki predvid deka centralnata uprava nikoga{ ne odela vo ovoj pravec. Oddelni ministerstva kako {to se, Oddelot za socijalna za{tita (DSS), Oddelot za vrabotuvawe, obuka i trening (DEET), Oddelot za zdravstvo (DHS&H) i Oddelot za odbrana, usvoija opredelbi za kvalitet. Na opredelbite za kvalitet se posveteni i brojni federalni programi, na pr. CHASP (programa za akreditirawe zaedni~ki i zdravstveni uslugi) {to gi akreditira zdravstvenite uslugi {to ispolnuvaat predefinirani standardi. Zo{to vakvo nivo aktivnost? Vo Avstralija, kvalitetot se vkoreni vo aktivnostite od socijalna priroda za razlika od mnogu zemji kade {to kvalitetot najprvin se pojavi vo javni pretprijatija {to rabotat vo pazarni uslovi.12 Pri~inite moàt da se baraat vo legitimnosta i vo imixot: prvo, kvalitetot se pojavi kako na~in za racionalizacija na zgolemuvaweto na tro{ocite vo socijalnite uslugi {to e rezultat na zgolemuvaweto na èlbite na korisnicite; vtoro, toa be{e razbrano kako na~in za podobruvawe na imixot na kritikuvanite oddeli.

Avstralija e zemja kade {to se ohrabruvaat politi~arite i mediumite da kritikuvaat dràvni slu`benici (ne{to kako vo SAD) za koi se smeta deka ne rabotat dovolno, imaat premnogu privilegii ili nedovolno

346

se griàt za korisnicite. Paradoksalno, griàta za kvalitet vo realizacijata na uslugata i u~tivosta kon korisnicite vo golem del e nacionalna kultura. Avstralija se obiduva da ja promeni dràvnata blagosostojba bez pogolemi rizici, dosega preku namaluvawe na socijalnite ovlastuvawa.

Nasproti na{ite napori i posveteni vraboteni, na{ata zada~a stanuva se pote{ka zatoa {to recesijata predizvikuva tenzii vo avstraliskata zaednica, {to ima reperkusii vrz na{ite slu`bi.

(Govor na ministerot za socijalna za{tita, Neal Blewett, startuvajki go raboteweto na kvalitetot na 4 mart 1992

god.)

Ovaa generalna strategija gi zbliùva kolektivnite i javni akcii so individualnite ili asocijativni mehanizmi, prezemajki pogolema odgovornost za uslugite za zaednicata. Kvalitetot ima va`na uloga vo sledniot kontekst: dobliùvaweto na javnite servisi do gra|anite im ovozmoùva na korisnicite da u~estvuvaat vo implementiraweto na servisot.13 Sli~no kako vo Francija, kvalitetot primarno ne e instrument za sudewe na akciite na javniot servis, tuku na~in za sozdavawe pobliski relacii so korisnicite. Na primer, programata za kvalitet vo javnite zdravstveni servisi ~ija primarna cel e prevencijata, se sostoi od organizirawe sredbi so site partneri vo zdravstvoto taka {to tie moàt da razmenuvaat mislewa na tema prevencija. Opredelbata za kvalitet gi obu~uva korisnicite i im dozvoluva u~estvo vo implementirawe na javnite servisi.

Sodrìna na opredelbite za kvalitet

[irok spektar opredelbi

Vo sporedba so Britanskoto iskustvo, kvalitetot vo Avstralija moè da nalikuva na krpenica. Sli~no kako vo Francija, ne postoi eden edinstven model:

• nekoi oddeli rabotat po britanskiot model, imaat standardi za realizacija na servisot i go merat svojot uspeh so anketirawe na zadovolstvoto (DEET)

• drugi oddeli imaat standardi za rezultatite direktno dobieni od celite na organizacijata i griàta za samiot kvalitet i efektivnost na raboteweto. Taka CHASP i oddelot za zdravstvo imaat standardi za rezultatite direktno zavisni od celite na servisot: preku ovie standardi e ovozmoèno da se verifikuva da li uslugite {to se realizirani od agencii ili realizatori po dogovor gi ispolnuvaat barawata.

Kako za primer, vo pod-programata na "Kontinuitet na prevencija i grià" kade celta e "zdravstvenite centri treba da im pomognat na pacientite da dobijat navremen

347

tretman i vo vistinsko vreme", indikatori za kvalitet se:

1.6.1 "Koga pacientite dobivaat tretman od razli~ni sevisi, postojat li dogovori {to ovozmoùvaat koordinacija i postojano sledewe na slu~ajot?"

1.6.2 "Postojat li instrukcii {to da se napravi koga pacientite ne se pridrùvaat kon zakaànite termini?"

1.6.3 "Koga se pojavuvaat listi na ~ekawe, postoi li na~in za proverka da li ne e naru{en kontinuitetot na griàta ?"

1.6.5 "Postojat li na~ini za proverka na redovnite kontakti so doktorite i drugite profesionalci vo zdravstvoto, za da se sledi progresot na korisnicite na centarot?"

1.6.6 "Da li servisot e vklu~en vo akcii za sorabotka so drugi u~esnici vo zdravstvoto (bolnici, psihijatriski edinici i sl.)?"

Se zabeleùva deka site ovie indikatori (na procesot) vodat smetka za efektivnosta na servisot od gledna to~ka na korisnikot.

• tretata kategorija organizacii gi kombinira gornite dva vida opredelbi, pristapi za kvalitet, imajki standardi i za realizacijata i za efektivnosta. Na primer, oddelot za socijalna za{tita gi verifikuva i vremeto i sigurnosta na isplatite. Ovie standardi vklu~uvaat: 1) vremenska cel: isplata na penziite najmnogu za 28 dena od podnesuvawe na baraweto (postignuvawe 70%); isplata na boleduvawa za 21 den (postignuvawe 90%); nadomestuvawe na tekovni isplati za 2 dena (postignuvawe 95%); odgovor na telefonski povici za 1 minuta (postignuvawe 85%); ~ekawe do 5 minuti za site korisnici koi doa|aat na {alter (postignuvawe 95%); ~ekawe priem kaj vraboteniot koj raboti na slu~ajot 20 minuti (postignuvawe 95%). Vo mart 1992 ministerot izjavi deka standardite ne treba da bidat prose~ni i deka treba da baraat pove}e otkolku momentalnata praksa, bez da se o~ekuva da se postigne 100% uspeh.

Kvalitet naso~en kon efekti od rezultatite

Ovaa raznolikost moè da im se pripi{e na razli~ni dviè~ki sili. Nekoi oddeli bliski do britanskite i sli~ni na niv, sakaa da go sledat istiot pat {to im ovozmoì referenci za definirawe na prirodata i nivoto na nivnite standardi. No tradicijata na reformi vo Avstralija ne gi naglasi kvantitativnite merki za momentalnite rezultati na agenciite, tuku procenkata na nivnoto vlijanie i uslu`livost.14 Vo kontekst kade

348

efektivnosta e nacionalen prioritet, ne za~uduva opredelbata za kvalitet na rezultatite pokraj taa za relaciite so korisnicite. Pove}e kreatori na politikata istaknuvaat deka kvalitetot i efektivnosta treba da se kombiniraat:

Koga postoi dovolno vreme i sredstva za da se napravi ne{to vo ovaa oblast kvalitetot ne smee da bide samo moralna odgovornost dodadena na sekojdnevnoto upravuvawe.

(Lider na CHASP programata)

Kvalitetot se pojavuva kako revidiran i moderniziran efekt zatoa {to se seriozno i sistemati~no ispitani èlbite na korisnicite:

Kvalitet = efektivnost + korisnici.

Opredelba za kvalitet i sodrìna na programata

Interesno e iskaùvaweto na dvete dràvi {to ja usvoija Deklaracijata deka se pojavuva kontradikcija me|u logikata na prgramata i logikata na kvalitetot, ili ako se iskaè poinaku, me|u sodrìnata na programata i èlbite na korisnicite. Programite se javna politika so definirani celi i o~ekuvani rezultati. Vo teorijata celite na programata treba da gi odrazuvaat èlbite na korisnicite, no vo praksa mnogu programi {to se vovedeni bez prethodno istraùvawe na nivnoto vlijanie vrz razli~ni grupi korisnici, zaostanuvaat zad definiranite prioriteti na politikata. Voveduvaweto kvalitet zapo~nuva so analiza na èlbite na korisnicite i duri potoa gi voveduva mo`nite celi. Moè da se kaè deka pristapot na programata e deduktiven ili "od-gore-nadolu", dodeka pristapot na kvalitetot e induktiven ili "od-dolu-nagore". Vo praksa se javuva odredena nekonzistentnost: opredelbite za kvalitet vo agenciite proizvedoa celi {to se nekonzistentni so celite na programata, verojatno zatoa {to programite se zasnovaa vrz neprovereni pretpostavki za o~ekuvawata na korisnicite.

Glavna grià na avstraliskite javni servisi e usoglasuvawe na logikata na programata i logikata na kvalitetot, realizirani so pogolema integracija na "od-dolu-nagore" pristapot vo definiraweto na nacionalnite celi ili so prifa}awe na faktot deka javnite servisi samo delumno odgovaraat na barawata na korisnicite i moraat da gi ispolnat celite postaveni od politi~kite vlasti. Vo sekoj slu~aj, voveduvaweto opredelbi za kvalitet dovede do preispituvawe na celite na brojni programi i nivna modifikacija ili precizirawe na nivnata sodrìna.

Kontradikcijata me|u logikata na programite i logikata na kvalitetot predizvika edno ministerstvo,

349

Oddelot za zdravstvo, da gi reafirmira celite na programata. Oddelot ima programa za centri za dolgotraen prestoj {to sakaat da pronajdat alternativa na vakvoto smestuvawe, preku ~uvawe postari lica vo nivnite domovi ili so nao|awe drugi formi na smestuvawe, {to povlekuva namaluvawe ili ograni~uvawe na brojot kreveti. Vo isto vreme, druga grupa vo Oddelot, spored opredelbite za kvalitet, ja identifikuva{e kako kvalitet mo`nosta pacientite sami da gi izbiraat centrite, {to vo ovoj slu~aj zna~i postavuvawe na centrite za dolgotraen prestoj vo me|usebna konkurencija za privlekuvawe "sopstveni korisnici". Od druga strana, analizite pokaùvaat deka ovie centri moàt da gi podobrat svoite finansiski rezultati edinstveno preku zgolemuvawe na brojot kreveti. Kako rezultat, opredelbata za kvalitet (zgolemuvawe na brojot kreveti) se postavuva nasproti celite na programata (namaluvawe na brojot kreveti). Vo toj mig oddelot ne be{e svesen za ovaa mo`na kontradikcija, a sega se navra}a na po~etnite celi na programata. Taka kvalitetot kako natprevar me|u javnite realizatori, {to treba da bidat i profitabilni, moè da dojde vo konflikt so logikata na programata, osobeno kaj onie {to sakaat akciite na korisnicite da gi naso~at vo odreden pravec.

Relacii so korisnicite: razvivawe sorabotka

Avstraliskite agencii namesto da go koristat edinstveno javnoto mislewe i mehanizmite za procenka na zadovolstvoto na korisnicite, sega vo najgolem del se vklu~eni vo aktivna sorabotka so korisnicite Pri toa se javuva izvesno razo~aruvawe zaradi prekumerno formaliziranite mehanizmi. Oddelot za administrativni uslugi (DAS), realizator na uslugi za drugite ministerstva (kompjuteri, smestuvawe, vozila, nabavki, i sl...), po~na so kreirawe dogovori za servisot {to sodràt detali {to korisnicite imaat pravo da gi o~ekuvaat. Koga ovie dogovori ne bea kreirani preku dijalog so korisnicite, tie rezultiraa vo zakonsko zaobikoluvawe. DAS utvrdi deka dogovorite funkcioniraa edinstveno dokolku se napraveni vo sorabotka so korisnicite, vo relacii na doverba i dijalog.

Drugi oddeli utvrdija deka pove}eto nedostatoci vo kvalitetot proizleguvaat od nedovolnata komunikacija i kulturniot jaz me|u niv i nivnite korisnici. Tie formiraa grupi za re{avawe na problemite sostaveni od pretstavnici na realizatorite na servisot i korisnici, za da voo~at {to ne funkcionira dobro i zo{to. So pomo{ na ovie grupi moè{e da se najde zaedni~ki jazik, zaemno razbirawe i podobruvawe na kvalitetot na rabotnite proceduri.

Implementacija: ocenka na kvalitetot

350

Standardi kako pomo{ vo upravuvaweto

Vo Avstralija kvalitetot se razbira kako sredstvo za obezbeduvawe odgovornost i kako pomo{ vo sekojdnevnoto upravuvawe, {to nametnuva potreba od sofisticirani mehanizmi za procenuvawe. Procenkata za kvalitetot ne moè da se sprovede samo interno ili od samiot servis zatoa {to moè da bide nedovolno objektivna i so toa da ne obezbedi postignuvawe soodvetna odgovornost. No, procenkata ne moè da bide nitu isklu~ivo nadvore{na zatoa {to }e gi zagubi svoite vrednosti kako sredstvo za u~ewe i pomo{ vo upravuvaweto. Kako rezultat od toa, mnogu procenki se kombinacija na vnatre{no i nadvore{no ocenuvawe. Vo programata na CHAP, opredelbite za kvalitet poa|aat od procenuvwe na zdravstvenite servisi vo odnos na ispolnuvawe na definiranite nacionalni standardi za kvalitet, vo funkcija na akreditirawe {to e preduslov za javno finansirawe. No, ovaa procenka pokraj obezbeduvaweto ocenka ima namena da bide i proces na u~ewe.

Glavna cel na procenkite e preku niv da se verifikuva deka centrite se pridrùvaat do kriteriumite za kvalitet, no vo isto vreme i da im se ovozmoì da sprovedat sopstvena dijagnostika i da go podobrat svoeto rabotewe. Interesna e konstatacijata deka iako ne postoi direkten "povraten" efekt (akredititaweto od strana na CHASP ne e garancija za finansirawe nitu podobruvawe na sostojbata na vrabotenite), duri 90% od vrabotenite vo centrite ja prifatija procedurata zatoa {to smetaa deka e korisna za sekojdnevnoto rabotewe. Indikatorite na procenkata moàt da se koristat vo tekovnoto rabotewe kako sredstvo za odrùvawe na svesnosta za profesionalnite barawa i da sluàt kako potsetnik i rabotna alatka.

Sli~na procedura se koristi vo procenkata na kvalitetot vo univerzitetskoto obrazovanie, {to e me{anica na procenki od univerzitetski profesori i nadvore{ni eksperti. Principite na Komitetot za kvalitet vo visokoto obrazovanie (formiran od federalniot minister za obrazovanie, so prvo izvestuvawe vo mart 1994) se:

1. Univerzitetite ne se obvrzani da u~estvuvaat. 2. Pred procenkata klu~na e samo-dijagnostikata. 3. Univerzitetite sami gi opredeluvaat merkite {to ja

demonstriraat nivnata efektivnost i efikasnost. Komitetot ne saka da sudi za vakviot izbor {to e sopstvenost na univerzitetot, iako diskusijata za merkite se odviva vo Oddelot za finansii.

4. Rezultatite se sporeduvaat so nacionalnite podatoci i celi, navedeni vo programata za "postignuvawe kvalitet".

5. Se posvetuva ednakvo vnimanie na analizata na procesite i rezultatite.

351

Komitetot ima devet ~lena, glavno univerzitetski profesori, pretstavnici na Oddelot, kako i predsedava~ na pretprijatijata od privatniot sektor. Dodeluvawe dopolnitelno finansirawe na oddelni univerziteti zavisi od procenkata na Komitetot, {to mu dava osobeno zna~ewe.

Komitetot ima zada~a da go verifikuva kvalitetot na aktivnostite na univerzitetite, no u{te pove}e, da verifikuva da li tie gi imaat potrebnite sredstva za sledewe, vodewe i proverka na kvalitetot na sopstvenite rezultati. Na primer, Komitetot go interesira da li univerzitetot ima indikatori za kvalitet, da li ima signali za predupreduvawe vo procedurite za kvalitet i da li ima sredstva za verifikacija na rezultatite (broj diplomirani, {to stanuva so niv po diplomiraweto).

Imajki predvid deka sekoja procenka na kvalitet sodrì subjektivni elementi, eden od na~inite na verifikuvawe na objektivnosta na procenkata e sporeduvawe na zaklu~ocite. Vo Avstralija nacionalnite rakovoditeli na programite gi sporeduvaat rezultatite od razli~ni lokalni servisi za da gi standardiziraat kriteriumite za ocenuvawe. Na primer, nacionalnoto rakovodstvo na CHASP zabeleà deka oddelni dràvi sudat za zdravstvenite centri postrogo otkolku drugi. Ulogata na centralnoto nivo vo opredelbite za kvalitet e vo obezbeduvawe koherentnost na kriteriumite i procedurite za ocenuvawe na kvalitetot. Sporeduvaweto stanuva vaèn faktor vo definiraweto na soodvetnite standardi i vo ograni~uvaweto na subjektivnosta pri ocenuvaweto. Kvalitetot pove}e e sredstvo za upravuvawe otkolku instrument za sudewe

Prvenstvenata cel vo voveduvaweto kvalitet ne e "sudewe" na servisite, tuku obezbeduvawe pomo{ pri dostignuvawe na nivnite standardi. Toa moè da zna~i formirawe edinici za vodewe na kvalitetot. Taka, nacionalnata uprava na Oddelot za socijalna za{tita nametna standardi {to lokalnite servisi gi integriraa niz obuka na vrabotenite i izrabotka na vodi~i. Na regionalno nivo be{e opredelen koordinator za kvalitet koj ima{e uloga na konsultant i trener. Isto taka, negova uloga be{e da se uveri deka sekoj predlog od vrabotenite se zema predvid i deka koj bilo problem pri implementacija na kvalitetot e seriozno razbran od rakovodstvoto.

Vo po~etokot kvalitetot be{e lo{o prifaten vo Oddelot: vrabotenite imaa vpe~atok deka im e nametnat surov kontrolen instrument. Edinstvenata mo`na reakcija be{e vrabotenite da se vklu~at pri barawe re{enija. Site predlozi, duri i lo{ite i nerealnite, moraa da se islu{aat i da dobijat odgovor.

352

(Rakovoditel na regionalniot servis za socijalna za{tita)

Standardite ne treba da se koristat za sudewe na vrabotenite tuku za identifikuvawe na praksata {to treba da se podobri.

(Rakovoditel na socijalnata programa)

Pra{awa pokrenati od opredelbite za kvalitet vo Avstralija

Problemot {to proizleguva od opredelbite za kvalitet, vo uslovi na nepostoewe centralni direktivi od upravata, e nedovolniot stimul:

• podobruvaweto na nivoto na uslugata ne se tretira kako postignuvawe vo efikasnosta, pa ne e pridobivka za agencijata;

• postignuvaweto na celite na kvalitetot ne e del od kolektivnite kriteriumi za stimulirawe na vrabotenite (dogovori za raboteweto);

• postignuvaweto na celite na kvalitetot ne e kriterium za individualna procenka na vrabotenite i rakovoditelite;

• ne postojat sankcii za nepostignuvawe na celite na kvalitetot.

Zaklu~okot e deka organizaciite {to gi usvojuvaat opredelbite za kvalitet, glavno se volonteri. Nedovolniot stimul ne e svojstven za Avstralija. Velika Britanija glavno gi procenuva agenciite spored postignuvaweto na celite na kvalitetot. Vo Francija, postignuvaweto na celite na kvalitetot otvora pravo na kolektiven sistem za stimul. (Francuski Telekom). Sepak, vo pove}eto zemji griàta za kvalitet e premnogu nova za da bide integrirana vo generalnata strategija za modernizacija.

Sporedba na trite zemji

Opredelbite za kvalitet dobivaat razli~ni formi, vo zavisnost od nivnite celi:

• procenka na rezultatite na agenciite ili kapacitetot na servisot za podobruvawe na sopstveniot kvalitet; ili

• zadovoluvawe na korisnicite preku sproveduvawe nadvore{ni ispituvawa ili vospostavuvawe sorabotka so korisnicite.

Tie isto taka se razlikuvaat i spored pretpostavkata od koja poa|aat: deka javnite servisi ne se mnogu otvoreni kon èlbite na korisnicite ili pak vo najgolem

353

del se trudat da se adaptiraat na barawata na korisnicite.

Mo}ta na francuskata opredelba e obezbeduvawe vreme za servisite za u~ewe i definirawe indikatori soodvetni na nivnite potrebi i korisnici. Kvalitetot ne be{e prezentiran kako filozofija na anti-javni servisi, tuku be{e integriran so dolgata tradicija na profesionalna ekspertiza i gordost za kvalitetno rabotewe. Od druga strana, so decentraliziraweto na odlukite za pove}eto celi i indikatori i nivno prepu{tawe na prednata linija na servisite, te{ko se koristat rezultatite za postignuvawe odgovornost i za demonstracija na celokupnite podobruvawa vo javnite servisi. Nepostoeweto zaedni~ki standardi onevozmoùva pravewe generalna procenka za kvalitet na servisite. Sepak, tuka nema vgradena nekompatibilnost i toa bi moèlo da bide slednata skala na francuskoto iskustvo. Postoeweto celi i indikatori {to se sekoga{ ad hoc i adaptirani na specifi~nostite na sekoj servis, nedvosmisleno pomogna vo usvojuvaweto na opredelbite za kvalitet. Vrabotenite imaa vreme da razberat, testiraat i integriraat kvalitet vo sekojdnevnoto rabotewe.

Mo}ta na britanskata opredelba e ednostavnosta, site agencii treba da usvojat ednakov tip standardi, postojano da gi kvantificiraat i sledat. Od taa pri~ina na nacionalno nivo e mnogu polesno da se demonstrira podobruvaweto na kvalitetot na servisite. Velika Britanija vo kus period uspea zna~itelno da go zgolemi nivoto na informirawe na korisnicite. No, problem pri uniformni standardi e te{kotijata da se opredeli cenata {to e platena za nivno postignuvawe (ima{e li otstapuvawa vo aktivnostite na servisot {to ne se pokrieni so standardi? Koi resursi bea potrebni za postignuvawe na standardite?). Pra{awe e da li standardite se integrirani vo samoto upravuvawe so agenciite ili tie se samo obvrska nametnata od centralnata uprava, a e ispolneta. Konsultiraweto na korisnicite e prezentirano kako o~igledna kritika na javnite servisi {to moè da gi obeshrabri javnite servisi vo opredelbite za kvalitet. Standardite se fokusiraat na realizacijata na servisot ili na relaciite me|u servisot i korisnikot, namesto na vistinskata efektivnost ili soodvetnost na servisot (rezultatite). Korisnicite imaat malo u~estvo vo odlukite za tipot i obemot na servisot.

Avstralija pokaùva deka e mo`no da se kombiniraat aspektite na u~ewe i procenka. Nacionalnite standardi moàt da se kombiniraat so lokalnite opredelbi za kvalitet. Indikatorite za kvalitetot moàt da se koristat za objektivno merewe na kvalitetot na realiziraniot servis i kako sredstvo za vodewe na sekojdnevnite aktivnosti vo funkcija na podobruvawe na

354

javnite servisi. Opredelbite po direktiva na centralnata uprava ne se nekompatibilni so kreativnite opredelbi za re{avawe na problemi i slu{awe na ovlastenite vraboteni. Avstralija e i u~esnik i rakovoditel. So standardite postaveni so programite ili od ministerstvata treba da se postigne preveduvawe na celite vo konkretni akcii preku definirawe na kriteriumi za uspeh. Sevo ova pokaùva deka standard moàt da bidat dve raboti: nivo {to treba da se postigne ili formaliziran kriterium po koj se meri uspehot na oddelna akcija.15 Kriteriumot moè ednakvo dobro da se upotrebi za upravuvawe i za procenka. Avstralija, isto taka, posvetuva vnimanie kako na kvalitetot na relaciite me|u dràvnite slu`benici i korisnicite, taka i na rezultatite i efektivnosta.

Edna od pogolemite razliki me|u trite zemji, {to e na udar, e ramnoteàta me|u odgovornosta ({to podrazbira nadvore{ni standardi i procenka na celite) i pomo{ta vo upravuvaweto ({to podrazbira u~ewe, razli~nost na standardite i vklu~uvawe korisnici i vraboteni pri dijagnosticirawe). Akcent moè da se stavi na procesot na u~ewe so pomalku grià za odgovornosta (Francija) ili sudewe za kvalitetot na raboteweto na agenciite (Velika Britanija). Akcentot moè da bide na verifikuvawe deka se postaveni soodvetnite standardi za kvalitet bez potrebno sudewe za servisot (Avstralija). Najverojatno vo site tri zemji se u{te se bara to~nata ramnoteà me|u odgovornosta i realizacijata.

Kako nedostatok {to se pojavuva vo ovie tri zemji, e koherenten sistem na stimul za podobruvawe na kvalitetot. Sekoja zemja namesto koherenten, ima rasprsnat sistem merki. Sistem merki moè da bide:

• silna vladina opredelba i investirawe vo procenkite na stranata na centralnata administracija (Velika Britanija) ;

• vklu~uvawe na kvalitetot vo kriteriumite za procenka na rakovoditelite (Francija);

• pari~ni nagradi za postignuvawe na celite na kvalitetot, postignuvaweto vo kvalitetot da se smeta kako postignuvawe vo efikasnosta (Francija, Velika Britanija);

• organizacija na postojanata sorabotka so korisnicite (Avstralija);

• dogovori ili referentni dokumenti {to gi vklu~uvaat celite na kvalitetot (Francija, Velika Britanija);

• proceduri za procenka na "kvalitetot na upravuvaweto so kvalitet" (Avstralija)

Razlikite vo akcentiraweto me|u trite zemji e tesno povrzano so konceptot na nivnite dràvi. Francuskite opredelbi ilustriraat gledi{te spored koe dràvata ima isklu~itelno pravo vo odnos na javniot interes.

355

Opredelbite na Velika Britanija ilustriraat fakt deka taa e primaren realizator na servisite. Neodamne{nite istraùvawa pokaùvaat deka ovaa razlika se namaluva: mnogu agencii vo isto vreme se realizatori na usluga i sproveduva~i na politika i upravuva~ki zada~i. Na primer, izve{tajot Trosa vo Velika Britanija (Trosa, 1994) prosleden so godi{en izve{taj od Price Waterhouse (1994) pokaà deka 80% od britanskite agencii u~estvuvale vo implementiraweto na javnata politika od pri~ini {to bile glaven izvor na ekzpertiza vo upravata, donesuva~i na tehni~ki standardi koi privatnata profesija treba da gi po~ituva, ili zatoa {to imale uloga na regulatori. Dokolku izbledi granicata ome|u realizacijata na servisot i sproveduvaweto na javnata politika, vo idnina }e se namaluvaat razlikite me|u francuskite i britanskite opredelbi za kvalitet.

Sporedbata na Francija i Velika Britanija pokaùva deka vo uslovi na pogolema avtonomija na upravuvaweto i jasna odgovornost na rakovodstvoto na agenciite, opredelbite za kvalitet sekoga{ }e bidat pobogati i poraznovidni otkolku sogleduvawata i proglasuvawata na oficijalnata politika.

356

ZABELE[KI 1. Ovaa studija e rezultat na razli~ni pristapi :

• Analizi na oficijalni tekstovi za upravuvawe so kvalitet vo trite zemji.

• Studija na slu~ai: • Francija: Ministère de l'Èquipement, Ministère de l'Èducation

nationale, France-Tèlècom Caisses d'allocations familiales. • Velika Britanija: Transport Research Laboratory, Benefits

Agency, Employment Service • Avstralija : Department of Social Security, Department of

Education, Employment and Training, Department of Human Services and Health, Child support Agency, Community Services Health Assreditation Program (CHASP), States of New South Wales and South Australia.

• Intervjua so funkcioneri odgovorni za akcii i politiki za kvalitet na centralno vladino nivo.

Ovie tri zemji bea odbrani bidej}i pretstavuvaat tri mo`ni pristapi kon politikata na kvalitetot.

2. Terminite "objekti" i "zada~i" se koristat kako zamena vo ovoj dokument, kvantitativnite objekti se nare~eni celi; standardite, normite i kriteriumite se sinonimi i vo prevod go ozna~uvaat nivoto na kvalitetot {to treba da se postigne; op{to re~eno standardite se odnesuvaat na celokupnata organizacija i celokupnata programa i ne se specifi~ni za odreden servis.; indikatorite ja "nazna~uvaat" mo`nosta da se proveri dali standardite se postignati koga se direktno merlivi.

3. Terminite korisnik i klient/mu{terija se koristat kako zamena bidej}i za niv nema op{to prifatlivi definicii. Nekoi zemji kako {to se Francija go pretpo~itaat terminot "korisnik" bidej}i se smeta deka "lu|e" retko imaat kapacitet da biraat me|u razli~ni servisi so sporedlivi ceni i uslovi za pristap. Velika Britanija i Avstralija go pretpo~itaat terminot "korisnik" ili "mu{terija" za da go naglasat faktot deka gra|anite treba da imaat po{irok izbor.

4. PPBS moè da se rezimira kako vklu~uvawe niza indikatori, {to se tehni~ki skoro perfektni, no se nametnati od centralnata vlast bez konsultacii so rakovoditelite na agenciite nitu pak so koja bilo studija za izvodlivost.

5. Dokolku, na primer, zdravstvenata usluga se oceni spored brojot na pacienti ~ie {to zdravje e podobreno (spored profesionalna ocenka) slobodno moè da se organizira taka kako {to smeta deka }e odgovori soodvetno za da gi zadovoli celite (indikator na rezultat). Dokolku pak, od druga strana, uslugata se

357

oceni spored brojot pacienti koi se primeni dnevno (indikator na efikasnost) toa }e ima posledici vrz organizacijata na metodite na rabota. Poradi ova Avstralija rasprava za indikatori na rezultat; indikatorot na efikasnost se smeta deka e antiteza na rakovoditelite koi rabotat da gi dostignat sakanite rezultati.

6. Vo Francija akcentot nikoga{ ne e staven na kvantitativni merki na kvalitetot. Glavnite podobruvawa, sugerirani od Poglavjeto, se: podobren pristap do servisite, zna~itelno preku adaptirawe na vremeto na otvorawe na servisot; zgolemena re{enost za osporuvawe preku koristewe posrednik; pomalku novi zakoni i regulativa i poednostavuvawe na postoe~kite; formirawe korisni~ki odbori.

7. Pod vlijanie na mnogu aktivnata Association Francaise des cercles de qualite, vo periodot 1985-1990 godina be{e poznata najdobrata tehnika na krugovi na kvalitet i sevkupen kvalitet, a poradi toa {to javnite servisi sakaa nivnite tehniki da bidat sli~ni na onie od privatniot sektor.

8. Ovaa kritika e isto taka op{irna vo Avstralija vo Zeatman, Anna, Bureaucrats, Technocrats, Democrats: esei na sovremenata Avstraliska dràva, Sydney, Allen i Unwin, 1993.

9. Isto taka avstralijanskoto iskustvo pokaùva deka se zgolemuva nivoto na uslugata edinstveno dokolku postoi doverba i dijalog so korisnicite. Od druga strana "nivoto na uslugata" se pokaàlo kako odbramben pristap vo koj administracijata se obiduva da se opravda sebesi zaradi toa {to e vo mo`nost da ispora~a samo oddelni uslugi vo ramki na buxetot. Dokolku pak postoi klima na doverba, korisnikot u~estvuva vo odlu~uvaweto za toa {to e mo`no. Ovoj dijalog e mnogu razvien vo Avstralija vo uslugite na op{testvenata i zdravstvena za{tita.

10.Me|u 1991 i 1994 godina se doneseni strate{ki analizi od Direction Departementale de l'Equipement de la Drome.

11.Tie pokaùvaat mnogu dobro deka prioritet e da se reducira tro{okot namesto da se zgolemi kvalitetot.

12.Ministerstvoto za odbrana e isklu~ok, toa ima reputacija na lo{o upravuvawe {to saka da ja nadmine zna~itelno preku pribliùvawe kon sevkupniot kvalitet.

13.Mnogu reklamni materijali za policiski uslugi i servisi za zdravstvena za{tita apeliraat do gra|anite da go dadat nivniot pridones.

14.Avstralija vo ovoj pogled se razlikuva od Velika Britanija koja bara odgovornost na agenciite za efikasnost, pr. nivnite neposredni i kvantitativni rezultati. Velika Britanija saka da gi napravi javnite slu`benici odgovorni za ovie rezultati(na ist na~in kako i Nov Zeland). Od druga strana pak Avstralija stava naglaska vrz toa deka za pove}e

358

javni servisi podatocite za kvantitativnite aktivnosti se pomalku va`ni (brojot pacienti na ~as pregledani od doktor ne e indikator za podobruvawe na zdravjeto), a u{te pove}e i rizikuvaat vrabotenite da ja zaboravat nivnata vistinska misija. Na primer efikasnost e koga odreden broj nevraboteni se postaveni na rabotno mesto od administracijata za vrabotuvawe, dodeka rezultat e namaluvawe na stapkata na nevrabotenosta.

15.Vo Avstralija podednakvo dobar moè da bide standard od tipot "plati penzija vo 28 dena" ili "dali postoi dogovor me|u zdravstveniot centar i op{tite doktori vo odnos na prosleduvawe na pacientite?"

REFERENCI

BOUCKAERT, Geert (1994), "Charters as frameworks for awarding quality:

the Belgian, British and French experience", in Charters and Quality in the Public Sector, Peter Lang verla Frankfurt.

The Citizen's Charter, HMSO, London, 1991. Citizen's Charter, Second Report: 1994,HMSO, London, 1994. GREMION P. (1976), Le pouvoir peripherique, Seuil, Paris. LECA, J. (1994), in Join-Lambert(ed.), L'Ètat moderne et l'administration,

LGDJ, Paris. ROUBAN, Luc (1994), Le pouvoir anonyme, les mutations de l'Ètat a la

française, Presses de Fondation nationale des sciences politiques, Paris.

Ministère de l'Èquipement,, France (1991), La qualitè, Paris (internal publication).

POLLITT, Christopher, "The Citizen's Charter: a preliminary analysis", Public Management and Money, 1994, Volume 14, Number 2, pp.9-13.

TROSA, Sylvie (1994), "Next Steps:Moving On", Office of Public Service and Science, London

359

Pra{awa koi se odnesuvaat na raboteweto na PUMA vo ovaa oblast treba da se adresiraat do David Shand na:

Public Managment Service, OECD

2, rue Andre-Pascal 75775 - Paris Cedex 16, France

Tel: (33 1) 45 24 90 85 Fax: (33 1) 45 24 87 96

Internet: [email protected].

360

MAIN SALES OUTLETES OF OECD PUBLICATIONS PRINCIPAUX POINTS DE VENTE DES PUBLICATIONS DE L'OCDE

ARGENTINA - ARGENINE Carlos Hirch S.R.L. Galeria Vuemes. Florida 165,40 Piso 1333 Buenos Aires

Tel (1) 331.1787 y 331 2391 Telefax: (1) 331.1787

AUSTRALIA - AUSTRALIE D.A Information Services 648 Whiehorse Road. P.O.B. 163

EGYPT - ÉGYPTE Middle East Observer 41 Sherif Street Cairo Tel. 392 691

Telefax: 360-6804

FINLAND - FINLANDE Akateeminen Kirjaukamppa Kekuskatu I.P.O. Box 128 001000 Helsinki Subscription Service/Agence

GERMANY - ALIEMANGE OECD Publications and Information Centre August-Bebel-Allee 6 D-533175 Bonn

Tel.(0228) 959 120 Telefax: (0228) 959 12 17

GREECE -GRÉCE Libraine Kauffmann Mavrokordatou 9

M

itcham, Victoria

Tel.(03) 9210.7777 Telefax: (03) 9210.7788

BELGIUM - BELGIQUE Jean De lannoy

Avenue du Roi 202 Komingslaan B-1060 Bruxelles

Tel.(02) 538 51 69/538.08.41 Telefax: (02) 538.08.41

d'abonnemeuts: P.O. Box 23 0037 Helsinki

Tel.(0358 0) 121 4416 Telefax: (0358 0) 121.4450

FRANCE OECD/OCDE Mail Orders/Commandes par correspondance:

106 78 Athens Tel.(01) 32 55 321

Telefax: (01) 32 30 320 HONG-KONG Swindon Book Co. Ltd. Astoria Bldg. 3F 34 Ashley Road, Tsimshatsui Kowloon, Hong Kong

Tel. 2376 2062 Telefax: 2376 00685

CANADA Rrnouf Publishing Comany Ltd. 1294 Algoma Road Ottawa ON KIB 3W8

Tel.(613) 741 43333 Telefax: (613) 741 5439

2, rue André-Pascal 75775 Paris Cedex 16

Tel.(033-1) 45 24 82 00 Telefax: (033-1) 49 10 42 76

Telex: 640048 OCDE

HUNGARY - HONGRIE Euro Info Service Margitsziget, Európa Ház 1138 Budapest

Tel.(1) 111 62 16 Telefax: (1) 111 60 61

Stores: 61 Sparks Street Ottawa, ON KIP 5RI 12 Adelaide Street West Toronoto, ON M5H IL6

Tel.(613) 238 89985 Tel.(416) 363 3171

Telefax: (416) 658 3763 Lés Éditions La Liberte Inc. 3020 Chemin Sainte- Foy Sainte-Foy, PQ GIX 3V6

Tel.(418) 658 3763 Telefax: (418) 658 3763 Federal Publication Inc 165 University Avenue, Suite 701 Toronto, ON M5H 3B8

Tel.(416) 860 1611 Telefax: (416) 860 1608 Les Publications Fédérales 1185 Université Montréal, QC H3B 3A7

Tel.(514) 954 1633 Telefax: (514) 954 1635

CHINA - CHINE China National Publications Import Export Corporation (CNPIEC) 16 Gongti E.Eoad, Chaoyang District P.O. Box 88 or 50 Beijing 100704 PR

Tel.(01) 506 6688 Telefax: (01) 506 3101

CHINESE TAIPEI - TAIPEI CHINOIS Good Faith Worldwide Int'ICo Ltd. Chung Hsiao E.Road Taipei

Tel.(02) 391 7396/391 7397 Telefax: (02) 394 9176

Internet: Compte. PUBSINQ@ oced.org Orders via Miniel, France exclusivement: 36 15 OCDE OECD Bookshop/Librairie de I'OCDE:

33, rue Octave-Feuilet 75016 Paris

Tel.(33-1) 69/45 24 81 81 Telefax: (33-1) 45 24 81 67

Dawson B.P. 40 91121 Palaiseau Cedex

Tel.69 10 47 00 Telefax: 64 54 83 26 Documentation Franqaise 29, quai Voltaire 75007 Paris Tel.40 15 70 00 Economica 49, rue Héricart 75015 Paris Tel.45 78 12 92 Telefax: 40 58 15 70 Gibert Jeune (Droit-Économie) 6, place Saint-Michel 75006 Paris Tel.43 25 91 19 Libraire du Commerce International 10, avenue d'Iéna 75016 Paris Tel.40 73 34 60 Librarie Dunod Université Paris-Dauphine Place du Marechal-de-Lattre-de-Tassigny 75016 Paris Tel.44 05 40 13

ISLAND - ISLANDE Máil Mog Menning Laugavegi 18, Pósthólf 392

Tel.(1) 552 4240 Telefax: (1) 562 3523

INDIA - INDE Oxford Book and Stationery Co. Scindia House New Delhi 11001

Tel.(11) 331 5896/5308 Telefax: (11) 332 5993

INDONESIA - INDONÉSIE Pdi-Lipi P.O.Box 4298 Jakarta 12042

Tel.(21) 573 34 67 Telefax: (21) 573 3467

IRELAND - IRELANDE Government Supplies Agency Publications Section 4/5 Harcourt Road Dublin 2

Tel.661 31 11 Telefax: 475 27 60

ISRAEL - ISRAÉL Praedicta 5 Shatner Street P.O.34030 Jerusalem 91430

Tel.(2) 52 84 90/1/2 Telefax: (2) 52 84 93

R.O.Y International P.O.Box 13056 Tel Aviv 61130

Tel.(3) 546 1423 Telefax: (3) 546 1442

361

CZECH REPUBLIC - REPUBLIQUE TCHEQUE Aria Pegas Press Ltd. Narodni Trida 25 POB 825 111 21 Praha 1

Tel.(2) 242 246 04 Telefax: (2) 242 278 72

DENMARK - DENMARK Munksgaard Book and Subscription Service 35, Nǿrre Sǿgade, P.O.Box 2148DK-1016 Kobenhavn K

Tel.(33) 12 85 70 Telefax: (33) 12 93 87

Editrice e Liberia Herder Pizza Montecitorio 120 00186 Roma

Tel.679 46 28 Telefax: 678 47 51

Libreria Hoepli Via Hoepli 5 20121 Milano

Tel.(02) 86 54 46 Telefax: (2) 805 28 86

libreria Sceintifica Dott. Lucio de Biasio "Aeiou" Via Coronelli,6 20146

Tel.(02) 48 9545 52 Telefax: (02) 48 95 45 48

JAPAN - JAPON OECD publications and Information Centre Landic Akasaka Building 2-3-4 Akasaka, Minato-ku Tokyo 107

Tel.(81 3) 3586 2016 Telefax: (81 3) 3584 7929

KOREA - CIRÉE Kyobo Book Centre Co Ltd. P.O.Box 1658 Kwang Hwa Moon Seeul

Tel.730 78 91 Telefax: 735 00 30

MALAYSIA - MILAISIE Univesity of Malaya Bookshop University of Malaya P.O.Box 1127 Jalan Pantai Baru 59700 Kuala Lumpur Malaysia

Librarie Laoisier 11,rue Lavoisier 75008 Paris Tel.42 65 39 95 Libraire des Sciences Politiques 30, rue Saint-Guillaume 75007 Paris Tel.45 48 36 02 P.U.F. 49, boulevard Saint-Michel 75005 Paris

Tel.43 25 83 40 Librarie de l'Université 12a, rue Nazerth 13100 Aix-en-Provence

Tel.(16) 42 26 18 08 Documentation Francise 165, rue Gyaribaldi 69003 Lyon

Tel.(16) 78 63 32 23

Librarie Decitre 29, place Bellecour 69002 Lyon

Tel.(16) 72 40 54 54

Librarie Sauramps Le Tringle 34967 Montpellier Cedex 2

Tel.(16) 67 58 85 15 Telefax: (16) 67 58 27 36

A la Sorbonne Actual 23, rue de l'Hoel-des-Postes 06000 Nice Tel:(16) 93.13.77.75

Telefax: (16) 93.80.75.69 PHILIPINE – PHILIPPINES International Booksurce Center Inc Rm 179920 Cytulan 10 Condo Tower 2 Hv dela Costa Ext cor Valeo St. Makati Metro Manila

Tel.(632) 817 9676

Telefax: (632) 817 1741

POLAND – POLOGNE Ars Polana 00-950 Warszawa Krakowskie Pizedmiekcie 7

Tel.(22) 264760 Telefax: (22) 268673

Palestinian Authorty/Middle East: INDEX Information Services P.O.B. 19502 Jerusalem

Tel.(2) 27 12 19 Telefax: (2) 27 16 34

ITALY - ITALIE Liberaria Commissionaria Sansoni Via Duca di Calabria 1/1 50125 Firenze

Tel.(055) 64 54 15 Telefax: (055) 64 12 57

Via Bartolini 29 20155 Milano

Tel.(02) 36 50 83 Librarie Unilives 6 rue de Condole 1205 Genove

Tel.(022) 320 26 23 Telefax: (02) 329 73 18

Subcription Agency/Agence dàhomements Dynaprese Marketing S.A. 38 avenue Vibert 1227 Carouge

Tel.(022) 308 07 89 Telefax: (022) 308 07 99

See also - Voir aussi OECD Publications and Information Centre August.Bebel-Allee 6 D-53175 Boon (Germany)

Tel.(0228) 959 120 Telefax: (0228) 959 12 17

THAILAND - THAÏLANDE Suksit Saim Co. Ltd. 113, 115 Fuang Nakihon R.d. Opp.Wat Rajbopith Bangkok 10200

Tel.(662) 225 953/2 Telefax: (662) 222 5188

TUNISIA - TUNISIE Grande Librarie Spécialisée Fendri Ali Avenue Haffouz Imm EI-Intikaka Bloc B I Sfax 3000

Tel.(216-4) 296 855 Telefax: (216-4) 298 270

TURKEY - TURQUE

Tel.756 5000/756 5425 Telefax: 756 3246

PORTUGAL Livraria Portugal

Kültür Yayinlari Is-Turk Ltd. Sti. Ataturk Bulvari No.191/Kar 13

MEXICO - MEXIQUE OECD Publicaations and Informatin Centre Edificio INFOTEC Av San Fernando no 37 Col. Toriello Guerra Tlalpan C.P. 14050 Mexico D.F.

Tel.(525) 606 00 11 Extiension 100

Fax: (525) 606 13 07 Revistas y Periodicos Internacionales S.A. de C.V. Florencia 57 - 1004 Mexico D.F.

Rua do Carmo 70-74 Apart,2681 1200 Lisaboa

Tel.(01) 347 49 82/5 Telefax: (01) 347 02 64

SINGAPORE – SINGAPOUR Gower Asia Pacific Pe Ltd. Golden Wheel Building 41Kailang Pudding Road No 04-03 Singapore 1334

Tel. 741 5166 Telefax: 742 9356

SPAIN – ESPANGE Mundi – Premsa Libros S.A

Kavakidere/Ankara Tel.(312) 428 11 40 Exit.2458

Telefax: (312) 417 24 90

Dolmabahce Cad. No.29 Besiktas/Instambul

Tel.(212) 260 7188

UNITED KINGDOM - ROYAUME-UNI HMSO Gen. enquries Tel.(171) 873 8242 Postal orders only: P.O. Box 276, London SW8 5DT Personal Callers HMSO Bookshop 49 High Holborn, London WCIV 6HB

Telfax:.(171) 873 8416

362

SWIDEN - SUISSE CE Fritizes AB S-106 47 Sockholom

Tel.(08) 690 90 90 Telefax: (08) 27 00 71

SWITZERLAND -SUISSE Maditec S.A. (Books amd Periodicals-Lives et péridiques) Chemin des Palettes 4 Case postale 266 1020 Renens VD 1

Tel.(021) 635 08 65 Telefax: (021) 635 07 80

Librarie Payor S.A. 4, place Pepinet CP 3212 1002 Lausanne

Tel.(021) 320 25 11 Telefax: (021) 320 25 14

Les commandes provenant de pays ou IÒCDE nà pas encore désigné de distributer peuvent étre adressés á: OCDE, Service, des Publications, 2 rue André Pascal 75775 Paris Cedex 16 France

OECD PUBLICATIONS, 2 rue Andre-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16 PRINTED IN FRANCE

(42 96 01 1) ISBN 92-64-14709-8-No 48461 1996

Tel: 207 81 00 Telefax: 208 39 79

Castelló 37 Apurtado 1223 Madrid 28001

Branches at: Belfast, Birmigham Bristol, Edinburgh, Manchester

NOTHERLANDS - PAYS-BAS SDU Ûitgeverij Plantijnstraat Externe Fondsen Pustbus 20014 2500 EA's-Gravenhage Voor bestellingen:

Tel.(070) 37 89 880 Telefax: (070) 34 75 778

Tel.(91) 431 33 99 Telefax: (91) 575 39 98

Mundi-Prensa Barcelona Onisell de Cent. No 391 08009 Barcelona

Tel.(93) 488 34 92 Telefax: (93) 487 76 59

UNTED STATES - ETATS-UNIS OECD Publicatios and Information Center 2001 L Street N.W. Suite 650 Washington, D.C. 20036-4922

Tel.(202) 785 6323 Telefax: (202) 785 0350

NEW ZELAND - NOUVELLE-ZELANDE GPLegislation Services P.O.Box 12418 Thorndon, Wellington

Tel.(04) 496 5655 Telefax: (04) 496 5698

Libreria de la Generalitat Palau Moja Rambla dels Estudis 118 08002 – Barcelona

(Subscription) Tel.(93) 318 80 12 (Publication) Tel.(93) 302 67 23

Telefax: (093) 412 18 54

Scriptions to OECD periodicals may also be placed through min subscription agencies Les abonnements aux publications périodiques de IÒCDE peuvent étre souscrits aupes des principales agences dàhommenent.

NORWAY - NORVÉGE NIC INF A/S Bertrand Narvesens vei 2 P.O Box 6512 Erterslad 0606 Oslo 6

Tel.(022) 57 33 00 Telefax: (022) 68 19 01

SRI LANKA Centre for Policy Research c/o Colombo Agencies Ltd. No,300-304, Galle Road Colombo 3

Tel.(1) 57420 573551-2 Telefax: (1) 5735394 510711

Orders and inquires from countries where Distributions have not yet been appointed should be sent to: OECD Publications Service, 2 rue André Pascal. 75775 Paris Cedex 16, France

PAKISTAN - Mirza Book Agency 65 Shahrah Quaid-E-Azam Lahore 54000

Tel.(042) 353 601 Telefax: (042) 231 730

363

Izdava~ : MKA 2000 - Makedonska Konsalting Asocijacija

2 0 0 0

Jazi~ki korekcii: Zlatko Popov

Prevod od angliski V.Trajkovski, M.K.Popova,J.[opovska, S.Poposka,

J.Trajkovski

Podgotovka i organizacija za pe~atewe Sofka Cigulevska

Grafi~ki dizajn i pe~atewe: Akademski pe~at

Tira`:

500 primeroci

Godina na pe~atewe : 2003

Skopje, Rapublika Makedonija