1

УКРАЇНСЬКА СТОРОНА

ПЛАТФОРМА ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА УКРАЇНА-ЄС

Всеукраїнська Федерація Споживачів «ПУЛЬС»

All-Ukrainian Consumer Federation “PULSE”

Проект «Реформування системи захисту прав споживачів для забезпечення високого рівня захисту цих прав згідно з Угодою про асоціацію Україна-ЄС»

ЗАХИСТ ПРАВ СПОЖИВАЧІВ НА РИНКУ ХАРЧОВОЇ ПРОДУКЦІЇ В КОНТЕКСТІ ВИКОНАННЯ УКРАЇНОЮ

УГОДИ ПРО АСОЦІАЦІЮ З ЄС

АНАЛІТИЧНИЙ ОГЛЯД

ЗМІСТ:

РОЗДІЛ І.Про стан справ на ринку харчової продукції: основні тенденції у законодавстві, виробництві, державному контролі, споживанні. ........................................................................... 2

РОЗДІЛ ІІ. Порушення прав споживачів на ринку харчових продуктів: причини, класифікація порушень ............................................................................................................................................. 6

РОЗДІЛ ІІІ. Про вплив мораторію щодо перевірок господарюючих суб’єктів на рівень захисту інтересів та прав споживачів ............................................................................................... 7

РОЗДІЛ IV. Нормативно-правові акти, що підлягають впровадженню в українське законодавство з метою адаптації до законодавства ЄС ................................................................. 8

РОЗДІЛ V. Кращі практики ЄС з підвищення рівня захисту прав споживачів харчових продуктів ........................................................................................................................................... 10

ДОДАТКИ. ........................................................................................................................................12

2

РОЗДІЛ І.

Про стан справ на ринку харчової продукції: основні тенденції у законодавстві, виробництві, державному контролі, споживанні

Дані дослідження наведені станом на кінець 2017 року.

Виробничі тендеції

Розглядаючи потенціал виробництва харчових продуктів в Україні, варто зазначити, що за останні десять років спостерігається тенденція до збільшення обсягів виробництва, однак не завжди зі стабільним темпом приросту.

За даними Державної служби статистики (Рис.1 та Рис.2) виробництво харчових товарів в Україні є динамічною галуззю економіки.

3

Законодавчі засади

Відповідно до затвердженої Генеральною Асамблеєю ООН резолюції від 22.12.2015, країни-члени ООН, у тому числі і Україна, зобов’язалися проводити активну політику захисту прав споживачів з урахуванням зазначених в резолюції керівних принципів.

Права споживачів захищає Конституція України, стаття 42 якої проголошує: „Держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та всіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів”.

Законодавство з питань захисту прав споживачів в Україні почало розроблятися наприкінці 80-х – на початку 90-х років. Україна першою з-поміж усіх країн СНД прийняла 12 травня 1991 року Закон України „Про захист прав споживачів”, чим засвідчила перед усім світом свою повагу до засад захисту громадян як споживачів.

Законодавство щодо захисту прав споживачів складається також з низки інших нормативно-правових актів різних рівнів. Це закони України «Про рекламу», «Про метрологію та метрологічну діяльність», «Про стандартизацію», «Про пестициди і агрохімікати», «Про електронну комерцію», «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров’я та благополуччя тварин», «Про вилучення з обігу, перероблення, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції», «Про інформацію» тощо.

Принцип захисту прав споживачів від проявів несумлінної конкуренції та монополізму у будь-яких сферах підприємництва реалізовується у Господарському кодексі України, відповідних положеннях Законів України «Про захист від недобросовісної конкуренції» та «Про природні монополії», а також «Про захист економічної конкуренції».

Значну роль щодо захисту прав споживачів виконують також підзаконні нормативно-правові акти, зокрема:

1. Постанова Кабінету Міністрів України №833 від 15 червня 2006 р. “Про затвердження Порядку провадження торговельної діяльності та правил торговельного обслуговування на ринку споживчих товарів”. 2. Наказ №185 від 11.07.2003 Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України «Про затвердження Правил роздрібної торгівлі продовольчими товарами». 3. Наказ №219 від 24.07.2002 Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України «Про затвердження Правил роботи закладів (підприємств) ресторанного господарства».

Підстави та порядок притягнення до відповідальності за порушення законодавства про захист прав споживачів закріплені в Законах України «Про захист прав споживачів», «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров’я та благополуччя тварин», Цивільному кодексі України, Цивільно-процесуальному кодексі України, Кодексі України про адміністративні правопорушення, Кримінальному кодексі України тощо.

За порушення законодавства про захист прав споживачів настає цивільна, кримінальна та адміністративна відповідальність. У Кодексі України про адміністративні правопорушення норми відповідальності за порушення прав споживачів регулюють окремі розділи: глава 12 «Адміністративні правопорушення в сфері торгівлі, громадського харчування, сфері послуг в галузі фінансів і підприємницькій діяльності» та глава 13 «Адміністративні правопорушення в галузі стандартизації, якості продукції, метрології та сертифікації».

4

Цивільно-правову відповідальність передбачено Цивільним кодексом України, особливо це стосується невиконання або неналежного виконання договірних зобов’язань щодо якості товарів (робіт, послуг). Окремо параграф 3 глави 82 Цивільного кодексу України визначає підстави та строки відшкодування шкоди, завданої внаслідок недоліків товарів (робіт, послуг).

Кримінальний кодекс України в розділі VII «Злочини у сфері господарської діяльності» встановлює кримінальну відповідальність за незаконне виготовлення, зберігання, збут або транспортування з метою збуту підакцизних товарів (стаття 204), обман покупців та замовників (стаття 225), випуск або реалізацію недоброякісної продукції (стаття 227).

Пленум Верховного Суду України також прийняв низку постанов, які роз’яснюють судам практику розгляду справ, пов’язаних із захистом прав споживачів: «Про судову практику в справах про обман покупців» – постанова Пленуму Верховного Суду України від 2 травня 1973р. №2; «Про практику розгляду цивільних справ по позовах про захист прав споживачів» – постанова Пленуму Верховного Суду України від 12 квітня 1996р. №5 та інші.

Необхідно підкреслити, що зміни до Закону України «Про захист прав споживачів», які були внесені в 2014 році Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів» (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1602-18/paran56#n56), значно погіршили законодавчу базу захисту прав споживачів на ринку харчових продуктів, адже з його положень в багатьох статтях були необґрунтовано виключені харчові продукти як предмет регулювання.

Споживачі України виявилися незахищеними чинним законодавством щодо купівлі та споживання харчових продуктів, що спонукало катастрофічне збільшення звернень і скарг споживачів до відповідних громадських об’єднань та органів державної влади.

Практика державного контролю

Про сучасну практику реагування на скарги споживачів харчових продуктів розповідає Володимир Лапа, голова Держпродспоживслужби України, (https://agropolit.com/interview/367-volodimir-lapa-iz-1-sichnya-derjprodspojivslujba-planuye-vihoditi-na-perevirki-za-23-dni-pislya-skarg):

«Споживач скаржиться на харчову продукцію до територіального органу Держпродспоживслужби. Територіальний орган звертається за погодженням на проведення позапланової перевірки до центрального апарату, і ми упродовж двох днів опрацьовуємо матеріали. Потім звертаємося за додатковим погодженням до органу, який формує політику в зазначеній сфері: у сфері захисту прав споживачів – Мінекономрозвитку, сфері безпечності харчових продуктів та ветеринарії – Мінагрополітики, а щодо інших сфер – до Державної регуляторної служби. У деяких інституціях створені комісії з розгляду скарг, які розглядають їх раз на тиждень. Відповідно, йде затримка в 7-10 днів до того, як ми отримаємо погодження. І часто, коли ми виходимо на перевірки, то тієї продукції вже фізично в природі не існує».

В матеріалі «Держпродспоживслужба проводить моніторингові дослідження за чотирма напрямками» (див. Додаток 1) уповноважений орган прозвітував про свою роботу в 2017 році в частині проведення таких досліджень. У звіті наведені катастрофічні цифри виявлених порушень прав споживачів на ринку харчових продуктів, що свідчать про неабиякі ризики для здоров’я та життя споживачів. Приблизно десять останніх років аналогічні звіти можна було прочитати на сайтах декількох центральних органів виконавчої влади, що були відповідальні за державний контроль харчових продуктів. Але вони викликали і викликають більше запитань, аніж надають відповідей. Перше головне запитання: «Чи можна, базуючись на зазначених цифрах, дати коректну оцінку стану безпечності та якості харчових продуктів,

5

представлених на ринку України»? Друге, не менш важливе і пов’язане з першим запитання: «Чи можна говорити з цими даними «в руках» про те, що споживач захищений від небезпечної та неякісної продукції»? Відповідь на зазначені запитання: «Ні». Наведемо мінімальний орієнтовний перелік запитань, що необхідні для коректної оцінки результативності тільки одного виду заходів державного контролю харчових продуктів – державного моніторингу зразків цих продуктів:

1. Які завдання (довгострокові та короткострокові) ставить перед собою компетентний орган при плануванні моніторингу? 2. Який науковий механізм збору та аналізу даних використовується уповноваженим органом для планування моніторингу? 3. Які критерії використовуються для оцінки досягнення поставлених завдань? 4. Який порядок розробки програм моніторингу? 5. За якими підставами був визначений перелік параметрів та перелік категорій харчових продуктів, за якими проводяться лабораторні дослідження в рамках програми моніторингу? 6. Які критерії використовуються для оцінки результативності і ефективності моніторингу? 7. Які тенденції забруднення харчових продуктів певними небезпечними речовинами склалися останнім часом?

Необхідно підкреслити, що вищезазначені та інші запитання, які стосуються встановлення вимог до харчових продуктів, їх виробництва та обігу, організації і проведення державного контролю харчових продуктів, повинні були знайти відповіді у, приблизно, 40 нормативно-правих актах, які передбачались до прийняття в 2015-2017 роках Законом України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/771/97-%D0%B2%D1%80?test=Up9Mf3o6frtC4OO2ZiPUHax/HI4egs80msh8Ie6) та Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2016 р. № 228-р «Про схвалення Всеохоплюючої стратегії імплементації Глави IV (Санітарні та фітосанітарні заходи) Розділу IV “Торгівля і питання, пов’язані з торгівлею” Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони», (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/228-2016-%D1%80?test=Up9Mf3o6frtC4OO2ZiPUHax/HI4egs80msh8Ie6). На жаль, станом на кінець 2017 року було затверджено не більше 20% із цих нормативно-правових актів.

ВИСНОВКИ. Продовжується застаріла практика звітування державними органами щодо наведення цифрових показників перевірок, виявлених порушень тощо. Проте така діяльність від імені держави і така звітність свідчать про формальний підхід до справи, особливо коли йдеться про державну функцію захисту прав споживачів, покладену на Держпродспоживслужбу. Для споживачів немає користі в переліку цифр про кількість та види виявлених порушень, оскільки щоденні потреби та систематичні покупки на практиці переконують їх у масштабі порушень. Для споживачів, на податки яких утримується даний орган, важливо на сайті цього органу бачити конкретний перелік харчових продуктів із зовнішніми ознаками найбільш ризикованих та небезпечних для вживання продуктів, щоб ідентифікувати та уникнути їх купівлі. Така практика має місце в ЄС та багатьох країнах світу.

Гальмування євроінтеграційних процесів

Серед найважливіших фундаментальних законодавчих актів у сфері державного контролю харчових продуктів, який все ще чекає на прийняття - довгостроковий план державного контролю. Згідно з положеннями Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/771/97-

6

%D0%B2%D1%80?test=Up9Mf3o6frtC4OO2ZiPUHax/HI4egs80msh8Ie6), Міністерство аграрної політики та продовольства України як центральний орган виконавчої влади, що формує та забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, мав затвердити зазначений план ще до липня 2015 року. Згідно з вимогами та практиками ЄС, довгостроковий план державного контролю є основою для створення результативної і ефективної системи державного контролю харчових продуктів в кожній країні Європейського Союзу.

В статті Віце-прем'єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Іванни Климпуш-Цинцадзе "Не так тії вороги, як добрії люди" (https://dt.ua/internal/ne-tak-tiyi-vorogi-yak-dobriyi-lyudi-266653_.html) також вказується на існуючі проблеми виконання Угоди про Асоціацію з ЄС та визначаються завдання на 2018 рік, що спрямовані на прискорення цього процесу. Автор підкреслює: «Адже верховенство права — це саме той стрижень, який зробив Європу Європою набагато більшою мірою, ніж навіть ринкова економіка. Бо верховенство права в Європі було задовго до створення ринку».

ВИСНОВКИ. Після ратифікації Угоди з ЄС, Урядом України було прийнято документ «Про імплементацію Угоди про асоціацію між Україною та ЄС» від 17.09.2014 №847-р із затвердженням плану заходів на 2014-2017 роки щодо щоквартального звітування всіма міністерствами і відомствами до Урядового офісу з євроінтеграції та проведення останнім щоквартального моніторингу ефективності виконання Угоди та відповідним інформуванням громадськості України та відповідних структур ЄС. На жаль, за три роки до виконання цього важливого розпорядження черга не дійшла, і в травні 2017 року Уряд прийняв наступний документ - постанову КМУ від 31 травня 2017 р. № 447, яким продублював попередні розпорядження.

РОЗДІЛ ІІ. Порушення прав споживачів на ринку харчових продуктів:

причини, класифікація порушень

З метою дослідження офіційної інформації щодо результатів проведення державного контролю на ринку харчових продуктів отримані невтішні результати: на сайтах та у звітах відповідних держаних органів присутня вкрай обмежена інформація, яка не дозволяє зробити коректні висновки стосовно класифікації порушень вимог законодавства щодо безпечності та якості харчових продуктів (Див. Додаток 2). Відсутній системний підхід до реалізації державного нагляду та контролю на споживчому ринку, у тому числі в сегменті харчової продукції.

27.12.2017 відбулася прес-конференція "Що ми їмо та якими товарами користуємося?", в ході якої Держпродспоживслужбою надана класифікація порушень, виявлених в ході лабораторних досліджень харчових продуктів за період з 01.07.2017 до 14.12.2017 (проводилися дослідження зразків, відібраних в торгівельній мережі м. Києва):

(http://press.liga.net/announces/pres_konferents_ya_shcho_mi_mo_ta_yakimi_tovarami_koristu_mosya_).

Перелік найбільш поширених порушень щодо безпечності та якості харчових продуктів включає:

1. Фальсифікацію харчових продуктів (в першу чергу - масла та сирів); 2. Невідповідність маркування вимогам законодавства (в першу чергу – введення в оману споживачів щодо зазначення інгредієнтів, які відсутні в харчовому продукті);

7

3. Невідповідність харчових продуктів мікробіологічному критерію «Бактерії Групи Кишкової Палички» (БГКП).

У вищезгаданому матеріалі «Держпродспоживслужба проводить моніторингові дослідження за чотирма напрямками» (див. Додаток 1) уповноважений орган прозвітував про свою роботу в 2017 році в частині проведення таких досліджень. Зокрема, в цьому матеріалі зазначено: «У сфері дотримання суб’єктами господарювання вимог щодо безпечності харчових продуктів та окремих показників якості було проведено майже 70 тис. лабораторних досліджень об’єктів санітарних заходів, під час яких виявлено 538 порушень. За результатами моніторингу було вилучено 3,7 тис. кг небезпечних харчових продуктів, видано 426 приписів про усунення порушень, 49 розпоряджень при тимчасову заборону обігу об’єктів санітарних заходів та складений 31 протокол про правопорушення».

ВИСНОВКИ. Побудова діяльності Держпродспоживслужби здійснюється за фактом присутності продукції на ринку, звідки вона надходить споживачам. Щоб зменшити кількість зазначених порушень та захистити здоров’я споживачів, необхідно впроваджувати превентивні заходи для недопущення порушень та підвищення результативності державного контролю харчових продуктів, одночасно інтенсифікуючи роботу з апроксимації відповідного вітчизняного законодавства до європейського та суттєво підвищуючи рівень відповідальності порушників.

РОЗДІЛ ІІІ. Про вплив мораторію щодо перевірок господарюючих суб’єктів

на рівень захисту інтересів та прав споживачів

Необхідно підкреслити, що поняття мораторію на перевірки бізнесу взагалі відсутнє у законодавстві ЄС. Водночас необхідність здійснення державного контролю на споживчому ринку встановлена у ряді актів законодавства ЄС, що повинні бути імплементовані Україною згідно з Угодою про Асоціацію. На даний час основні вимоги до проведення в ЄС контролю харчових продуктів визначаються Регламентом 882/2004/ЄС Європейського парламенту та Ради від 29 квітня 2004 року.

Пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" № 71-VIII (http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/71-19) встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки контролюючими органами підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 млн грн за попередній календарний рік здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України. Зазначена вимога обмежує можливості здійснення безперешкодного контролю контролюючими органами суб’єктів господарювання шляхом введення додаткової умови для проведення перевірок – отримання дозволу Кабінету Міністрів України на їх проведення.

Не зважаючи на це, Держпродспоживслужба України і в такій ситуації фактично має повноваження проводити перевірки. Це право гарантує законодавство України. Варто нагадати, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною радою України, є частиною національного законодавства України. Більш того, якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору. В даному контексті – згідно з Законом України № 250-VI (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/250-17), яким було ратифіковано Протокол про вступ України до Світової організації торгівлі (Див. Додаток 3).

8

ВИСНОВОК: норма Закону України № 71-VIII, що водить мораторій та обмежує можливість перевірок господарюючих суб’єктів, суперечить пункту 2 Додатку С "Процедури контролю, інспекції та ухвалення" Угоди СОТ з санітарних і фітосанітарних заходів, яка є частиною Угоди СОТ, ратифікованої Україною. Саме тому можна стверджувати, що існуючі повноваження Держспоживслужби України достатні для проведення державного контролю за якістю та безпечністю харчових продуктів.

Окрім того слід зазначити, що з 04.04.2018 набере чинності Закон України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров’я та благополуччя тварин» (http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2042-19), і з цієї дати взагалі не буде підстав для дії вищеозначеного мораторію та проведення державного контролю на ринку харчових продуктів.

Протягом дії мораторію в період 2014-2017 років в засобах масової інформації неодноразово висловлювалася думка про те, що мораторій на проведення перевірок негативно вплинув на рівень захисту прав споживачів, зокрема на ринку харчових продуктів. Однак існує і така думка: ще більш негативно на стан захисту споживачів вплинула реформа системи державного контролю харчових продуктів, яка почалася в 2014 і триває до сьогоднішнього дня (кінець 2017 року). В усякому разі, обидва фактори негативно вплинули на стан системи захисту прав споживачів всупереч завданням і обов’язкам України щодо впровадження реформ, передбачених Угодою про Асоціацію з ЄС. ВИСНОВКИ. Не зважаючи на зобов’язання України щодо приведення вітчизняного законодавства до норм європейського, продовжується прийняття законів, які суперечать фундаментальним підходам ЄС. Позиція Держпродспоживслужби щодо неможливості здійснення належного контролю на споживчому ринку, зокрема – харчових продуктів внаслідок дії мораторію на перевірки бізнесу, насправді є уникненням від державної відповідальності за контроль ринку та наслідком незацікавленості у захисті прав споживачів. Пріоритетами в діяльності Держпродспоживслужби залишаються питання аграрної політики, залежність від Міністерства аграрної політики та продовольства, а також формальний підхід до забезпечення як захисту прав споживачів у повному комплексі цих прав та інтересів, так і стосовно споживчого права на безпечне та якісне споживання харчових продуктів.

РОЗДІЛ IV. Нормативно-правові акти, що підлягають впровадженню

в українське законодавство з метою адаптації до законодавства ЄС

В додатку ХХХІХ до Глави 20 «Захист прав споживачів» Угоди про Асоціацію наведено ряд законодавчих актів ЄС, на основі яких Україна зобов’язується поступово наблизити своє законодавство до законодавства ЄС у сфері захисту прав споживачів, в тому числі щодо споживання харчових продуктів. Окремі наведені в цьому додатку законодавчі акти ЄС не є чинними і були замінені іншими. Наприклад, Директива Ради № 85/577/ЄЕС від 20.12.1985 про захист споживачів щодо контрактів, які укладені поза комерційними приміщеннями, та Директива №97/7/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 20.05.1997 про захист споживачів стосовно дистанційних контрактів були скасовані та замінені Директивою 2011/83/ЄC про права споживачів.

Зазначені у таблиці (Див. Додаток 4) чинні директиви ЄС мають пряме відношення до питань захисту прав споживачів харчових продуктів, і їх необхідно взяти до уваги під час

9

розробки проектів нормативно-правових актів України у сфері захисту прав споживачів на ринку харчових продуктів.

Законодавство ЄС з контролю ринку харчових продуктів Під час розробки проектів нормативно-правових актів України щодо захисту прав споживачів на харчовому ринку необхідно також звернути особливу увагу на нещодавно затверджений РЕГЛАМЕНТ (ЄС) 2017/625 ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ ТА РАДИ від 15 березня 2017 року стосовно офіційного контролю та інших офіційних заходів, що виконуються для забезпечення застосування законодавства про харчові продукти та корми, вимог до здоров'я та благополуччя тварин, здоров'я рослин та засобів захисту рослин (Див. Додаток 5). Цей Регламент встановлює вимоги щодо:

1. Здійснення офіційного контролю та іншої офіційної діяльності компетентними органами держав-членів ЄС. 2. Фінансування процедур здійснення офіційного контролю. 3. Адміністративної підтримки і співпраці між державами-членами з огляду на належне застосування правил. 4. Здійснення контролю Комісією ЄС у державах-членах і третіх країнах. 5. Прийняття умов, що мають виконуватися стосовно тварин і товарів, які надходять до ЄС із третіх країн. 6. Створення комп’ютеризованої інформаційної системи для управління інформацією і даними стосовно здійснення офіційного контролю.

Положення Регламенту (ЄС) 2017/625 застосовуються до офіційного контролю, що здійснюються з метою оцінки дотримання правил, встановлених на рівні ЄС або його окремих держав-членів, для застосування законодавства Євросоюзу у таких сферах, як:

1. Харчові продукти та їх безпечність, цілісність та повноцінність на будь-якій стадії виробництва, обробки та розповсюдження, включаючи правила, спрямовані на забезпечення чесної практики у питаннях торгівлі і захисту інтересів споживачів та інформації, а також виробництва і використання матеріалів, призначених для контакту з харчовими продуктами; 2. Умисне введення у навколишнє середовище генетично модифікованих організмів (ГМО) з метою виробництва харчових продуктів. 3. Харчові продукти та їх безпечність на будь-якій стадії їх виробництва, обробки та розповсюдження і використання, включаючи правила, спрямовані на забезпечення чесної практики у питаннях торгівлі і охорони здоров’я споживачів і захисту інтересів та інформації. 4. Вимоги до охорони здоров’я тварин. 5. Запобігання і мінімізація ризиків для здоров’я людей і тварин, що походять від побічних продуктів тваринного походження та продуктів їх переробки. 6. Вимоги щодо добробуту тварин. 7. Захисні заходи від шкідників рослин. 8. Вимоги щодо розміщення на ринку і використання продукції для захисту рослин і раціонального використання пестицидів, за винятком вимоги щодо застосування пестицидів. 9. Органічна продукція та її маркування. 10. Використання і маркування захищених назв походження товарів, захищених географічних позначень та гарантованих/захищених традиційних харчових продуктів.

Крім того, положення Регламенту (ЄС) 2017/625 застосовуються до офіційного контролю з метою здійснення оцінки дотримання вимог, встановлених у правилах, зазначених вище у п. 2, коли ці вимоги застосовуються до тварин і товарів, які потрапляють до Союзу або призначені для експорту з ЄС. Водночас, його положення не застосовуються до офіційного

10

контролю на предмет дотримання ряду регламентів і директив ЄС. Для цілей цього Регламенту термін «офіційний контроль» означає види діяльності, що здійснюються компетентними органами (або органами чи фізичними особами, яким делеговано виконання таких завдань згідно з цим Регламентом) з метою здійснення оцінки: 1) дотримання положень цього Регламенту та зазначених вище правил, а також 2) того, що поводження з тваринами чи товарами відповідають перерахованим вище правилам, включаючи видачу офіційних довідок (сертифікатів) чи проходження офіційної атестації. У положеннях Регламенту (ЄС) 2017/625 детально викладені процедури призначення органів для проведення офіційного контролю, а також процедури його підготовки та здійснення. ВИСНОВКИ. Україна втрачає час, зволікаючи з адаптацією свого законодавства до вимог ЄС. За період 2014-2017 рік, коли відповідні органи влади в Україні не виконали навіть власні рішення (розпорядження КМУ «Про імплементацію Угоди про асоціацію між Україною та ЄС» від 17.09.2014 №847-р), законодавці ЄС у цей час пішли далі та оновили і вдосконалили частину законодавчих актів, передбачених Главою 20 Угоди з ЄС. Аналіз ефективності існуючого законодавства та його подальший розвиток і вдосконалення – це постійна законодавча практика Європейського Союзу. Причини відставання України від встановлених термінів виконання Угоди про Асоціацію з ЄС знаходяться в зоні уваги громадянського суспільства та Міжнародного Фонду «Відродження», що об’єднав дві громадські платформи: українську сторону Платформи громадянського суспільства Україна-ЄС (УС ПГС) та Українську національну платформу Форуму громадянського суспільства Східного партнерства, УНП СхП (Див. Додаток 6).

РОЗДІЛ V. Кращі практики ЄС

з підвищення рівня захисту прав споживачів харчових продуктів

Головна умова, за якою ЄС допускає на свої ринки продукцію з інших країн: життя та здоров’я європейських споживачів мають бути максимально захищені. Продукція, імпортована до ЄС, має відповідати всім вимогам, як і продукція, вироблена в країнах ЄС.

Стовпами харчового законодавства ЄС є: - Організація контролю на науковій основі; - Забезпечення гігієни та безпечності по всьому ланцюгу; - Превентивний контроль та превентивне забезпечення безпеки; - Своєчасне інформування всіх можливо задіяних сторін про потенційні та існуючі

загрози (RASFF - система швидкого повідомлення про наявність ризику для здоров’я людини, пов’язаного з харчовим продуктом чи кормом);

- Прозорість ланцюгу постачань – простежуваність з метою своєчасного відклику з ринку.

Особливість підходів ЄС: - Офіційний контроль є орієнтованим на визначення ризиків і не сфокусованим на

перевірку готового продукту; - Контроль здійснюється по всьому ланцюгу життєвого циклу харчового продукту; - Відповідальність за дотримання вимог безпечності несе оператор ринку; - Оператор ринку повинен мати знання щодо гігієни та безпечності харчових

продуктів; - Загальні («округлі») формулювання багатьох вимог у харчовому законодавстві,

дотримуючись головного: досягнути результат, тобто забезпечити захист споживача та безпечність харчових продуктів.

11

Існують різні аспекти розвитку системи захисту прав споживачів ЄС, які заслуговують на увагу та мало обговорюються в Україні, навіть в експертному середовищі. Це - наукова і лабораторна бази сфери державного регулювання безпечності та якості харчових продуктів. Цим двом питанням приділяється особлива увага в ЄС, адже вони є важливою складовою для прийняття управлінських рішень в зазначеній сфері. В Україні існує велика мережа державних лабораторій, які здійснюють випробування для цілей державного контролю, проте ефективність їх діяльності невисока. Модернізація лабораторій, частково за рахунок їх кількісного скорочення, уникнення дублювання, впровадження європейських підходів (зокрема, цілодобової або майже цілодобової роботи в лабораторіях з метою економічного виправдовування вартості обладнання тощо), застосування наукових досягнень і висновків, уніфікованих методів оцінки ризику, спеціалізації за видами випробувань харчових продуктів, що здійснюються в рамках проведення державного контролю харчових продуктів тощо.

Стрімкий розвиток цифрових технологій призвів до появи нових проблем у сфері Інтернет торгівлі харчовими продуктами та захисту прав споживачів. Законодавці ЄС, як і в усьому світі, шукають шляхи вирішення цих проблем, захисту прав та інтересів споживачів на цифровому споживчому ринку, беручі до уваги глобальний характер Інтернет торгівлі, транскордонні купівлі товарів, включаючи харчові продукти та відповідні ризики споживання. Працюючи над вдосконаленням законодавства ЄС, вони враховують: підвищену складність прийняття рішень споживачем; необхідність переходу до більш стійких моделей споживання; можливості і загрози, що їх несуть цифрові технології, та пов’язану з цим зростаючу соціальну ізоляцію, а також кількість вразливих споживачів і старіння населення.

Офіційна мета політики ЄС у цій сфері – отримання споживачем максимальної користі для здоров’я від їжі та гарантування високого рівня захисту його прав через підтримання жорстких стандартів у виробництві продуктів харчування. В ЄС та у всіх країнах-членах співдружності діє сувора система контролю ринку харчових продуктів, а також високий рівень відповідальності за порушення чинного законодавства, що робить такі порушення економічно невигідними.

Законодавчі акти ЄС останніх років включають вимоги прийняття швидких рішень щодо звернень і скарг споживачів у сфері харчових продуктів, пришвидшення та здешевлення судових розглядів з таких питань. Фактор часу очікування споживачем рішень і висновків уповноважених органів з приводу його звернення набуває все більшої ваги.

ВИСНОВКИ. Європейські принципи і підходи до розвитку загального та харчового законодавства та практики його застосування спрямовані на своєчасне усвідомлення викликів сьогодення та погляд вперед, у завтрашній день. Акцент уваги Європейської Комісії зосереджено на превентивних заходах, щоб передбачити можливі загрози та шкоду споживачам і протидіяти їх появі, попередити та усунути з ринку бар’єри для забезпечення стабільного економічного та соціального зростання ЄС.

12

ДОДАТКИ

Додаток 1

Держпродспоживслужба проводить моніторингові дослідження

http://www.consumer.gov.ua/News/2908/Derzhprodspozhivsluzhba_provodit_monitoringovi_doslidzhennya_za_chotirma_napryamkami

26.01.2018

У 2017 році територіальні органи Держпродспоживслужби в ході здійснення державного нагляду (контролю) проводили моніторингові дослідження харчової та нехарчової продукції за чотирма напрямками діяльності Держпродспоживслужби: дотримання законодавства про захист прав споживачів та ринковий нагляд; дотримання санітарного законодавства для забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення; дотримання суб’єктами господарювання вимог щодо безпечності харчових продуктів та окремих показників якості; у сфері карантину рослин та заходів встановлення фітосанітарного стану об’єктів.

Як повідомив Перший заступник Голови Держпродспоживслужби Андрій Жук, такі моніторингові дослідження проводяться з метою запобігання або зменшення ризиків виникнення спалахів інфекційних хвороб, отруєнь громадян, розповсюдження інфекційних хвороб, недопущення порушень санітарного законодавства та попередження надходження в обіг неякісних продуктів харчування і промислових товарів. За його словами, наразі результати моніторингових досліджень на центральному рівні уже узагальнені та проаналізовані за всіма напрямками.

Так, зокрема було проведено 1 627 незалежних експертиз в ході здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист прав споживачів та ринковий нагляд. З цієї кількості виявлено 170 випадків порушень, вилучено 203 одиниць продукції, видано 67 приписів про їх усунення та складено 34 протоколи про правопорушення.

У рамках державного нагляду за дотримання санітарного законодавства для забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення було проведено понад 612,3 тис. лабораторних та інструментальних досліджень, випробовувань, вимірювань та експертиз. За результатами моніторингу було виявлено понад 21,5 тис. невідповідностей вимогам законодавства, видано майже 3 тис. приписів про їх усунення, 28 розпоряджень про заборону обігу/використання об’єктів санітарних заходів та складено 10 протоколів про правопорушення.

У сфері дотримання суб’єктами господарювання вимог щодо безпечності харчових продуктів та окремих показників якості було проведено майже 70 тис. лабораторних досліджень об’єктів санітарних заходів, під час яких виявлено 538 порушень. За результатами моніторингу було вилучено 3,7 тис. кг небезпечних харчових продуктів, видано 426 приписів про усунення порушень, 49 розпоряджень при тимчасову заборону обігу об’єктів санітарних заходів та складений 31 протокол про правопорушення.

У сфері карантину рослин та заходів встановлення фітосанітарного стану об’єктів було проведено майже 1,4 млн лабораторних досліджень, під час яких виявлено 6,2 тис. регульованих шкідливих організмів та майже 541 тис. інших шкідливих організмів. У рамках цієї роботи на 64,5 тис. га запроваджено карантинні режими, у понад 2,7 тис. випадків відмовлено у видачі фітосанітарних та карантинних сертифікатів у зв’язку із невідповідністю

13

фітосанітарного стану, у 67 випадках імпортні об’єкти регулювання були повернені, а також у 294 випадках імпортні об’єкти регулювання були знищені або знезаражені.

Додаток 2

Приклади порушень вимог законодавства щодо безпечності та якості харчових продуктів

1. Третина закладів харчування в Києві не пройшла аудит безпеки харчових продуктів (https://hmarochos.kiev.ua/2017/07/03/tretina-zakladiv-harchuvannya-v-kiyevi-ne-proyshla-audit-bezpeki-harchovih-produktiv); 2. 2. Український ринок впав у прірву фальсифікату і суцільного порушення прав споживачів – експерт (http://www.unn.com.ua/uk/news/1654206-ukrayinskiy-rinok-vpav-u-prirvu-falsifikatu-i-sutsilnogo-porushennya-prav-spozhivachiv-ekspert); 3. Що ми п’ємо: Держпродспоживслужба оприлюднила результати досліджень води (http://styknews.info/novyny/sotsium/2018/01/16/shho-pyemo-derzhprodspozhy-vsluzhba-opry-lyudny-la-rezul-taty-doslidzhen-vody-u-vodogonah);

4. Про підсумки роботи Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області у сфері державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства за 9 місяців 2017 року (http://dpss-ks.gov.ua/novini/zasidannya-kolegi%D1%97-golovnogo-upravlinnya-derzhprodspozhivsluzhbi-v-xersonskij-oblasti-shhodo-pidsumkiv-roboti-za-9-misyaciv-potochnogo-roku).

Додаток 3

Закон України «Про ратифікацію Протоколу про вступ України до Світової організації торгівлі»

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/250-17

У 2008 році Верховною радою України був прийнятий закон № 250-VI, яким було ратифіковано Протокол про вступ України до Світової організації торгівлі.

Згідно з пунктом першим частини І Протоколу, Україна приєдналась до Марракеської угоди про заснування Світової організації торгівлі, яка складається з низки угод, у тому числі з Угоди СОТ з санітарних та фітосанітарних заходів.

В пункті 1 Додатку С "Процедури контролю, інспекції та ухвалення" Угоди СОТ з санітарних і фітосанітарних заходів, яка є частиною Угоди СОТ, вказано, що відносно будь-якої процедури з перевірки та забезпечення виконання санітарних чи фітосанітарних заходів члени СОТ повинні забезпечити, щоб такі процедури проводилися і завершувалися без невиправданих затримок і в порядку, не менш сприятливому для імпортованих товарів, ніж для аналогічних вітчизняних товарів.

Згідно з пунктом 2 цієї Угоди у випадках, коли санітарний або фітосанітарний захід передбачає контроль на стадії виробництва, член СОТ, на території якого здійснюється виробництво, повинен надавати необхідну допомогу для полегшення такого контролю і роботи контролюючих органів.

14

Отже, норма Закону України № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" (http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/71-19), якою введено мораторій та обмеження можливості перевірок, суперечить пункту 2 Додатку С "Процедури контролю, інспекції та ухвалення" Угоди СОТ з санітарних і фітосанітарних заходів, яка є частиною Угоди СОТ, ратифікованої Україною.

Додаток 4

Директиви ЄС, що підлягають впровадженню в українське законодавство

у сфері захисту прав споживачів на ринку харчових продуктів

General Consumer Rights Law Загальне право ЄС щодо захисту прав споживачів

DIRECTIVE 2011/83/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 25 October 2011 on consumer rights

Директива 2011/83/ЄC Європейського Парламенту та Ради від 25.10.2011 про права споживачів встановлює єдиний набір основних правил при укладанні контрактів на відстані (через телефон, пошту, Інтернет), а також для контрактів, які укладаються для товарів на винос (продаж з порогу), таким чином створюючи рівні умови та знижуючи трансакційні витрати для транскордонних трейдерів. Деякі вимоги застосовуються до будь-якого договору купівлі-продажу між продавцем і споживачем. Крім того, неможливим є укладання контрактів поза вимогами Директиви 2011/83/ЄC. Це дає змогу забезпечити єдиний рівень захисту прав споживачів на всій території ЄС, а також сприяє електронній комерції на єдиному Ринку ЄС. Директива 2011/83/ЄC не поширюється на низку сфер зокрема фінансові послуги. Окремі важливі законодавчі новели цієї Директиві 2011/83/ЄC для споживачів харчових продуктів: – допомагає усунути приховані виплати та витрати при здійсненні покупок через Інтернет; – підвищує прозорість цін; – більш детально регулює права на повернення (відшкодування); – впроваджує загальноєвропейську форму для анулювання угоди; – запроваджує загальні правила для бізнесу з метою спрощення торгівлі на всій території Європи.

Contract Law Договірне право

Directive 1999/44/EC of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 on certain aspects of the sale of consumer goods and associated guarantees Council Directive 93/13/EEC of 5 April 1993 on unfair terms in consumer contracts

Питання договірного права у сфері захисту прав споживачів регулюються в ЄС Директивою №1999/44/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 25.05.1999 про певні аспекти продажу споживчих товарів та відповідні гарантії. Питанням договірного права присвячені також деякі положення Директиви 2011/83/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 25.10.2011 про права споживачів. Всі договори, до яких застосовуються

15

положення Директиви 2011/83/ЄС, поділяються на три види: дистанційні договори, договори, що укладені поза комерційними приміщеннями, та всі інші договори. Директива 2011/83/ЄС встановлює правила щодо інформації, яка повинна бути надана при укладенні відповідних договорів. Крім того, Директива 2011/83/ЄС регулює право відмови від договорів, гармонізує деякі питання, що стосуються виконання договорів.

Marketing Маркетинг

Directive 98/6/EC of the European Parliament and of the Council of 16 February 1998 on consumer protection in the indication of the prices of products offered to consumers

Стандарти ЄС щодо зазначення цін на споживчі товари визначаються в Директиві 98/6/ЄC Європейського Парламенту та Ради від 16.02.1998 про захист прав споживачів при зазначенні цін на товари, що пропонуються споживачам. Цілями Директиви 98/6/ЄC є прозоре функціонування ринку та точність інформації, що сприяють захисту прав споживачів та здоровій конкуренції між підприємствами та товарами. Споживачам повинен бути гарантований високий рівень захисту.

Directive 2005/29/EC of the European Parliament and of the Council of 11 May 2005 concerning unfair business-to-consumer commercial practices in the internal market

Завдання Директиви №2005/29/ЄС про недобросовісні комерційні практики полягає у сприянні забезпеченню належного функціонування внутрішнього ринку та досягненні високого рівня захисту інтересів споживачів шляхом апроксимації законів, постанов та адміністративних положень держав-членів щодо несправедливих комерційних практик, що завдають шкоди економічним інтересам споживачів.

Enforcement Правозастосування

Directive 2009/22/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on injunctions for the protection of consumers' interests

В Додатку XXXIX до Глави 20 Угоди про Асоціацію зазначена Директива 98/27/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 19.05.1998 про постанови суду для захисту інтересів споживачів. Проте ця Директива втратила чинність та була замінена Директивою 2009/22/ЄС, що була ухвалена як кодифікована версія попередньої з метою забезпечення ясності та зрозумілості у питаннях правового регулювання забезпечувальних заходів, що вживаються судами для захисту інтересів споживачів. Директива 2009/22/ЄС має на меті зближення законів, підзаконних актів та адміністративних положень держав-членів щодо позовів про судові заборони, які спрямовані на захист колективних інтересів споживачів від порушень у сферах споживчого кредитування, дистанційних договорів, організованих туристичних подорожей тощо. При цьому колективні інтереси — це не проста (сумарна) сукупність інтересів осіб, яким завдано шкоди правопорушенням. Повний перелік актів ЄС, щодо яких застосовуються положення Директиви 2009/22/ЄС, міститься в її Додатку І. На виконання положень Директиви 2009/22/ЄС держави-члени призначають суди або адміністративні

16

органи, що отримують право ухвалювати рішення у провадженнях, які розпочаті за ініціативою уповноважених суб’єктів. Такими уповноваженими суб’єктами можуть бути державні органи, які відповідають за захист колективних інтересів споживачів, та/або відповідні організації споживачів. Держави-члени ЄС визначають критерії кваліфікації, яким повинні відповідати такі організації. Провадження, що передбачені Директивою 2009/22/ЄС, можуть мати наслідком такі дії: припинення або заборона порушення; усунення триваючого ефекту порушення; накладення на сторону, яка програла, обов’язку виплати штрафу або компенсації у разі невиконання рішення суду в установлений законом або судом строк.

Додаток 5

Законодавство ЄС із здійснення контролю щодо виробництва та продажу

харчових продуктів В рамках постійного аналізу та оновлення чинного законодавства ЄС прийнято: РЕГЛАМЕНТ (ЄС) 2017/625 ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ ТА РАДИ від 15 березня 2017 року стосовно офіційного контролю та інших офіційних заходів, що виконуються для забезпечення застосування законодавства про харчові продукти та корми, вимог до здоров'я та благополуччя тварин, здоров'я рослин та засобів захисту рослин REGULATION (EU) 2017/625 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 15 March 2017 on official controls and other official activities performed to ensure the application of food and feed law, rules on animal health and welfare, plant health and plant protection products http://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/625/oj Додаток 6

Про відставання України з виконанням Угоди про Асоціацію з ЄС http://www.irf.ua/allevents/news/prichini_vidstavannya_ukraini_z_vikonannyam_ugodi_pro_asotsiatsiyu В дослідженні «Україна відстає з виконанням Угоди про Асоціацію» Міжнародного Фонду «Відродження» зазначається, що на основі проведених консультацій зі стейкхолдерами (урядовцями, представниками громадськості, професійними асоціаціями, місцевою владою, бізнесом та ін.) експерти дійшли висновку щодо трьох системних проблем, які слід вирішити для належної імплементації Угоди про Асоціацію:

1. Недостатньо повне планування. 2. Брак моніторингу ефективності виконання ухваленого законодавства. 3. Брак комунікації зі стейкхолдерами органами влади щодо процесу розробки рішень, проведення заходів та їхніх результатів.

17

Типовими проблемами імплементації положень Угоди є:

1. Затримка наближення законодавства до права ЄС (прийняття відповідних законопроектів постійно відкладається). 2. Недостатньо відкритий процес імплементації (бракує залучення всіх зацікавлених сторін на ранніх етапах до процесів розробки і прийняття відповідних рішень). 3. Неповне наближення законодавства (тобто норми європейського права переносяться частково), суперечливий характер імплементації (коли паралельно приймаються закони, що відповідають Угоді про Асоціацію і суперечать їй) або ж кроки на виконання зобов’язань за Угодою явно недостатні».

В дослідженні надаються такі головні рекомендації громадських експертів Уряду України щодо пришвидшення виконання Угоди про Асоціацію:

1. Належним чином поставитися до планування повної та ефективної імплементації положень Угоди про Асоціацію, у тому числі, так званих, «м’яких» зобов’язань (де немає вимог гармонізації законодавства з правовими актами ЄС). 2. Провести аудит («скрінінг») поточного українського законодавства на предмет відповідності до положень міжнародного та європейського права. Звернутися до сторони ЄС за допомогою у реалізації цього завдання, а також залучити представників стейкхолдерів та українських недержавних експертів. 3. Налагодити інформування стейкхолдерів органами влади про процес розробки рішень, проведення заходів та їхні результати. 4. Запровадити систематичний моніторинг прогресу планованих реформ включно з моніторингом ефективності впровадження нових законодавчих норм після їх ухвалення. 5. Провести аналіз українського та міжнародного досвіду практичної реалізації державних стратегічних документів (в сферах управління водними ресурсами, протидії дискримінації, підтримки інновацій та науки, інформаційного суспільства, захисту прав споживачів). 6. Запровадити програми підготовки кадрів необхідної спеціалізації та провести навчальні заходи з підвищення кваліфікації службовців та працівників (в сферах басейнового управління, захисту прав споживачів, запобігання дискримінації). 7. Закласти у бюджет фінансові інструменти та кошти, необхідні для імплементації Угоди. Забезпечити необхідну фінансову та організаційну підтримку діяльності Національної ради України з питань розвитку науки і технологій, Національного фонду досліджень, наукової програми супроводу впровадження басейнового управління, рад професійно-технічної освіти. Здійснити аудит дослідницької інфраструктури державних наукових установ та вищих навчальних закладів.