사회적 가치분야별 사례

사회적 가치와 관련이 깊은

‘인권과 배려’, ‘안전과 복지’, ‘노동과 상생’, ‘지역과 공동체’,

‘환경과 경제’ 관련 정책의 사례를 살펴본다.

┃ 국가공무원인재개발원_연구개발센터 ┃

사회

적 가

치 분

야별

사례

국가

공무

원인

재개

발원

_ 연구

개발

센터

사회적 가치분야별 사례

사회적 가치 분야별 사례

발행인 국가공무원인재개발원장 양향자

발행일 2019년 1월 31일

펴낸이 국가공무원인재개발원 연구개발센터

연구진 김태영 (경희대 행정학과 교수)

정효정 (단국대 교양학부 교수)

정원희 (건양대 국방경찰행정학부 교수)

송성수 (서울연구원 연구위원)

기획·디자인 디자인크레파스 02-2267-0663

일러두기

이 책은 (사)한국정책학회가 2018년도에 수행한 ‘공직·사회적 가치 교육 프로그램 연구’ 용역 결과의

주요 내용을 발췌하여 작성한 것으로 정부의 공식적인 입장이나 견해와 다를 수 있습니다.

사회적 가치

분야별 사례

사회적 가치 분야별 사례

004

목 차

Ⅰ인권과 배려

안전vs인권,무엇이우선인가?

01 안전 VS 인권 013 02 CCTV 설치 정책과정 015 03 CCTV 설치 정책쟁점 020 04 티칭노트 028 05 사회적 가치와의 연계성 031

정책결정과정에서의갈등과선택

01 외국인 노동자 관리대책, 고용허가제의 특성 035 02 고용허가제 정책과정 036 03 고용허가제 정책쟁점 055 04 티칭노트 061 05 사회적 가치와의 연계성 064

Ⅱ안전과 복지

누구를,무엇을위한정책인가?

01 영유아 무상보육 정책의 목표 071 02 영유아 무상보육의 정책과정 074 03 영유아 무상보육의 정책쟁점 081 04 티칭노트 088 05 사회적 가치와의 연계성 091

005

목 차

두가지시선,규범과이해

01 원격의료 규제, 이상과 현실의 접점 095 02 원격의료 규제의 정책과정 097 03 원격의료 규제의 정책쟁점 101 04 티칭노트 108 05 사회적 가치와의 연계성 111

Ⅲ노동과 상생

기능적구분에서수요자중심으로

01 복지 서비스 이용의 문제점 119 02 고용·복지플러스(+)센터 정책과정 121 03 고용·복지플러스(+)센터의 정책쟁점 127 04 티칭노트 139 05 사회적 가치와의 연계성 143

양성평등그리고여성과학기술인의변화

01 4차 산업혁명 기술 변화 속의 여성 149 02 여성과학기술인 육성·지원 정책과정 151 03 여성과학기술인 육성·지원 정책쟁점 159 04 티칭노트 171 05 사회적 가치와의 연계성 175

사회적 가치 분야별 사례

006

Ⅳ지역과 공동체

시민사회중심의거버넌스운영

01 용인시 수지구 ‘느티나무 도서관’ 183 02 ‘느티나무 도서관’ 정책과정 185 03 ‘느티나무 도서관’ 정책쟁점 194 04 티칭노트 203 05 사회적 가치와의 연계성 206

누가성공하고,누가실패하는가?

01 구리시의 성공 vs 남양주시의 어려움? 211 02 폐기물시설 정책과정 213 03 폐기물 시설 정책쟁점 217 04 티칭노트 234 05 사회적 가치와의 연계성 238

Ⅴ환경과 경제

새로운사회변화에대한정책적응

01 4차 산업혁명과 우버 서비스 245 02 우버 택시의 정책과정 247 03 우버 택시의 정책쟁점 251 04 티칭노트 261 05 사회적 가치와의 연계성 265

목 차

007

목 차

대형국책사업은어떻게운영해야하는가?

01 새만금 개발사업 사례를 배우는 이유 269 02 새만금 개발사업 정책배경 271 03 새만금 개발사업 정책과정 280 04 티칭노트 296 05 사회적 가치와의 연계성 300

참고문헌 302

사회적 가치 분야별 사례

008

Ⅰ인권과 배려

인권과 배려

009

안전 vs 인권, 무엇이 우선인가?

CCTV 설치 사례에 대한 이해 _ 013

정책결정 과정에서의 갈등과 선택

외국인 노동자 도입 정책 사례에 대한 이해 _ 035

새 정부 인권과 배려 관련 국정과제에는

‘국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화’,

‘국민의, 국민을 위한 권력기관 개혁’,

‘서민이 안심하고 사는 주거환경 조성’, ‘노동존중 사회실현’,

‘장병인권보장 및 복무여건의 획기적 개선’ 등이 있다.

인권과 배려의 주요가치에는

‘인간으로서 존엄과 가치 보장 통한 행복추구권’,

‘정보기본권 보장’, ‘권력기관의 인권친화적 가치반영’,

‘안정적이고 존엄이 확보되는 주거생활의 보장’,

‘경제적 강자에 의한 침탈행위 시정을 통한 직업자유 보장’,

‘여성 등 사회적 신분에 따른 차별시정 통한 평등권 향상’ 등이 있다.

인권과 배려에 대한 구성요소에는

인식제고, 사회적 신분에 따른 차별시정,

개인정보보호, 최소 안정적인 주거생활의 보장 등이 있다.

인권과 배려

011

안전 vs 인권,

무엇이

우선인가?

주요내용

행정자치부는 2006년 9월 「개인정보보호를 위한 공공기관의 CCTV 설치 및 운영에 관한 지

침」을 마련하였지만, 초상권 및 사생활권의 침해와 불법으로 유출된 영상정보가 범죄 등에

악용될 소지가 있어 갈등이 발생하고 있다.

POINT

다양한 인권 배려 차원에서 CCTV 설치에 대한 논쟁을 확인하며, 인권성(존엄성)과 합법성의

사회적 가치를 향상시키는 방안을 모색할 수 있도록 교육한다.

사례교육에서발견할수있는정책가치

합헌성 ▒ 지속성 준법성 ▒ 윤리성 ▒ 공정성 ▒ 투명성 ▒ 인권성

시사점

CCTV 설치 사례는 정부의 범죄예방이라는 법적 측면과 인권(사생활) 침해가 핵심이며, 이는

정부의 인권에 대한 인식제고와 함께 개인정보보호가 왜 이루어져야 하는지를 보여주는 중

요한 사례이다.

티칭노트

•CCTV 운영은 헌법적 가치를 보장하는가?

•안전과 인권 중 더 중요한 가치는?

CCTV 설치 사례에 대한 이해

인권과 배려

013

01

안전 VS 인권

행정자치부(현 행정안전부)는 2006년 9월 「개인정보보호를 위한 공공기관의

CCTV 설치 및 운영에 관한 지침」을 마련하고, 2007년 5월 개정된 「공공기

관의 개인정보보호에 관한 법률」에 CCTV(Closed Circuit Television, 폐쇄 회로

텔레비전)의 설치와 관련된 조항을 신설하여 CCTV의 활용에 대한 법적 근거

를 마련하였다.

본 법은 공공기관이 보유하고 있는 개인정보를 보다 안전하고 체계적으로

관리하여 사생활 보장과 자유 등 국민의 기본권을 보호하는 것은 물론, 공

공기관이 보유하고 있는 개인정보의 안전성을 확보하는 데 그 목적이 있다.

CCTV를 설치하는 이유는 공공기관의 범죄예방, 사건 발생 시 증거확보, 시

설안전, 화재예방, 교통정보제공, 법규위반단속 등 공익적인 측면에서 유용

성이 있기 때문이다. 그러나 CCTV 설치가 범죄예방 및 사고발생 감소에 기

여한다는 결과로 명확하게 연결되지는 않는다.

즉 CCTV 설치의 목적이 달성되고 있는지에 대한 확인은 어려운 상황이

다. 게다가 최근 CCTV를 통해 촬영된 영상이 유출되면 범죄 등에 악용될 소

지가 있거나 초상권과 사생활권을 침해당할 수 있다는 우려의 목소리가 나

오고 있다. 이처럼 CCTV에 대한 가치가 충돌하고 있는 만큼 이러한 문제를

사회적 가치 분야별 사례

014

해결할 수 있는 보다 새로운 방안을 모색할 필요가 있는 시점이다.

특히 개인정보보호가 강화되면서 CCTV 설치에 대한 논의가 심화되고 있

다. 이러한 상황에서 CCTV 설치 정책의 목적이 제대로 달성되고 있는지, 정

책집행과정에서 도출된 문제가 있을 때 어떻게 해결해야 하는지, 사회적 가

치측면에서는 어떻게 바라보아야 하는지에 대한 논의가 필요하다.

인권과 배려

015

02

CCTV 설치 정책과정

1.CCTV설치의필요성

행정자치부에 따르면 공공기관에서 운영 중인 CCTV는 2015년 12월 31일

기준으로 총 73만 9,232대이다. 이중 34만 758대가 범죄예방, 36만 3,331대

가 시설안전 및 화재예방, 2만 1,243대가 교통단속, 1만 3,900대가 교통정

보수집·분석 및 제공 목적이다. 또한 행정자치부가 추진 중인 CCTV 통합

관제센터는 2015년 12월 31일 기준 171개, 2016년 7월 기준 190개이며,

전체 목표는 전국 지자체 229곳이다. 2015년에 새로 구축된 통합관제센터

는 총 22개로 전남 4곳, 경기와 경북, 경남이 각각 3곳씩 구축됐다(보안뉴스

2016년 8월 1일자).

공공장소에 CCTV를 설치하는 목적은 크게 범죄의 예방 및 억제, 범죄

용의자의 파악, 대중의 심리적 평온 등 3가지로 나누어 볼 수 있다. 먼저

CCTV가 주거침입절도에 미치는 영향에 대한 연구들에서 ‘CCTV가 매우 유

용하다’는 긍정적인 결과가 많았다. 그중 대표적인 사례로 알려진 챠터톤

(Chatterton)이 영국 머시사이드에서 실시한 연구에 따르면, 1991년 6월 1일

부터 1992년 5월 31일까지의 기간 중 CCTV를 설치하기 전후의 주거침입절

사회적 가치 분야별 사례

016

도 발생건수를 비교해 본 결과 CCTV를 설치하기 이전보다 설치 이후의 주

거침입절도 발생건수가 급격히 감소했으며, 범인의 검거율도 32%나 증가하

였다(국가인권위원회, 2003).

CCTV 통합관제센터 구축 (단위: 개소)

구분 계 ~2012 2013 2014 2015

계 171 84 33 29 22

서울 25 20 4 1 -

부산 15 7 4 2 2

대구 8 1 3 3 1

인천 6 2 - 2 2

광주 5 5 - - -

대전 5 5 - - -

울산 4 3 - 1 -

세종 1 - - 1 -

경기 26 15 6 2 3

강원 4 2 - 1 1

충북 8 4 1 2 1

충남 8 3 2 2 1

전북 7 5 - 1 1

전남 14 4 1 5 4

경북 15 5 4 3 3

경남 18 4 8 3 3

제주 2 2 - - -

출처: 2016 행정자치통계연보, 행정자치부

범죄에 대한 공포가 심각한 지역에서는 CCTV의 설치만으로도 상당한 심

리적 안정 효과를 거둘 수 있는데, 특히 여성과 노약자 등 범죄 위협에 취

약한 사회적 약자 층에서 이러한 현상은 두드러진다. 일례로 영국 이튼에서

인권과 배려

017

CCTV가 설치된 지역의 주민 3천 명을 대상으로 조사한 결과 약 80%가 ‘범

죄피해위험이 현저하게 감소했다’고 응답한 것으로 나타났다.

우리나라에서는 2002년 10월부터 서울 강남구 논현동 일대에 시범적으

로 5대의 CCTV를 설치한 결과 약 43%의 범죄감소 효과를 거두었다고 경찰

이 발표하였다. 또한 2000년 3월 서울 종로구 소재 아파트 엘리베이터 안에

서 학교수업을 마치고 귀가 중이던 여중생이 누군가에게 흉기로 목을 찔려

살해된 사건의 경우 아파트 출입구의 CCTV에 녹화된 용의자의 모습을 토대

로 경찰이 탐문 수사하여 범인을 검거하는 등 용의자 확인에도 효과가 있는

것으로 보고되고 있다(국가인권위원회, 2003).

가장 최근 이슈는 아무래도 어린이집 CCTV 설치이다. 2015년 1월 인

천 송도의 한 어린이집에서 점심시간에 보육교사가 아이의 머리를 가격하는

CCTV 영상이 공개되면서 사회적으로 공분이 일어났다. 이에 아동학대 방지

를 위한 CCTV 설치의무화 요구가 급증하였다. 이러한 요구에 대응하기 위

해 아동학대 근절대책의 연장선상에서 2015년 4월 30일 국회 본회의에서

어린이집의 CCTV 설치 의무화 등을 포함한 영유아보육법 개정안이 통과되

었다. CCTV 설치 의무화 관련 개정에는 어린이집 설치 시 CCTV를 설치해

야만 인가를 받을 수 있고, 법 개정 당시 운영 중인 어린이집은 12월 18일까

지 CCTV를 설치해야 한다는 내용을 포함하고 있다. 이렇게 CCTV의 조속한

설치를 위한 설치비 지원과 개인정보보호법에 따른 네트워크 카메라 설치근

거가 마련되었다(경기도가족여성연구원, 2015).

CCTV 설치 대상 어린이집의 설치가 완료되었음에도 불구하고, 실질적인

아동학대 예방효과를 기대하기 위해서는 아동권리 보장과 교사 인권 침해

간의 상충을 해소하고, 현장적용을 위한 기준을 마련하는 등 지속적인 과제

가 남아 있다는 비판이 제기되고 있다. 어린이집 CCTV 의무화 이전과 비교

사회적 가치 분야별 사례

018

해 아동학대가 발생한 어린이집의 수와 교사의 학대 빈도가 현저히 줄었다

는 결과는 아직 없다. 다만 학대 신고를 처리하는 지역 아동보호전문기관 상

담사들 중 일부는 CCTV 설치 의무화 이후, 아동학대 증거확보가 용이해졌

다고 설명한다. 그러나 아동학대 정황 파악을 위한 부모의 영상자료 공개 요

구에서 여전히 보육교사들의 인권은 보호받지 못하고 있다. CCTV 설치 의

무화 발표초기에 이루어진 연구에서 보육교사들의 60.7%가 CCTV 설치에

반대 의견을 제시하였으며, 그 이유로 ‘사기 저하’, ‘교육 자율권 침해’, ‘타 원

아와 교사의 개인정보 노출위험’에 대한 우려 등을 제시하였다(육아정책연구

소, 2016).

2.CCTV설치목표

현대사회는 인구의 증가, 도시화로 인한 인구의 밀집, 산업화로 인한 소외

등으로 인하여 날로 범죄가 증가하고 있고 이러한 범죄를 통제하기 위하여

다각적인 노력이 이루어져 왔다. 범죄가 이미 발생한 경우, 피해 회복이 불

가능한 경우가 많고 범죄자에 대한 검거 및 교정에는 수많은 비용이 소요됨

에도 불구하고 효과는 미미하다고 할 수 있다. 따라서 범죄의 검거보다는 예

방이 보다 더 효과적이라는 데에 누구도 반론을 제기하지 않는다(이봉한 외,

2013). 이러한 범죄예방의 도구로서 가장 각광받고 있는 것이 방범용 CCTV

이다. 방범용 CCTV는 감시 강화를 통해 범죄의 비용을 증대시켜 범죄욕구

나 기회를 통제하려는 범죄예방 프로그램의 하나로 활용되고 있다. 이는 부

족한 경찰인력과 역량의 한계를 보완할 수 있고, 합리적인 범죄자로 하여금

범행의지를 포기하게 함으로써 범죄를 사전에 예방할 수 있는 치안정책의

인권과 배려

019

수단이다. 범죄예방을 통한 시민들의 삶의 질 차원에서도 방범용 CCTV의

도입은 지역적으로 확산되어 가고 있는 추세이다.

최근 영유아보육법 개정으로 인한 어린이집 CCTV 설치·관리 의무화는

CCTV를 통한 기대 보호법익의 폭이 강력범죄를 넘어 사회적 약자의 안전·

보안을 담보하는 수단으로까지 점점 확대되고 있는 현실을 반영하고 있다.

전국 CCTV 설치대수 추이

연도 2009 2010 2011 2012 2013 2014

누적대수 19,299대 35,107대 48,446대 64,596대 90,931대 123,710대

증가율 n/a 81.9% 38.0% 33.3% 40.8% 36.0%

출처: CCTV의 효과적 설치기준 및 제도개선 연구(2016)

사회적 가치 분야별 사례

020

03

CCTV 설치 정책쟁점

1.CCTV설치도입절차

2002년 다른 자치구에 비해 빈번히 발생하는 강도, 절도, 성범죄 등 강력범

죄를 예방하기 위해 강남경찰서의 제안으로 CCTV가 설치되기 시작하였다.

우리나라에 설치된 CCTV는 2011년 기준 범죄예방 14만 1,791대, 시설안전

및 화재예방 20만 7,343대 등 총 36만 4,302대였다.

기능별 CCTV 설치 운영 (단위: 대)

구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015

총계 307,227 364,302 461,746 565,723 655,030 739,232

범죄예방 107,258 141,791 188,168 260,098 291,438 340,758

시설안전 및 화재예방 192,662 207,343 249,947 278,002 332,581 363,331

교통단속 6,288 11,636 15,046 17,111 18,927 21,243

교통정보

수집·분석 및 제공3,019 3,532 8,585 10,512 12,084 13,900

출처: 2016 행정자치통계연보, 행정자치부

그리고 경찰에서는 더 많은 CCTV를 더 많은 장소에 설치하려고 노력하였

인권과 배려

021

고, 공공기관 CCTV 운영 현황에 따르면 2015년 현재 73만 9,232대가 설치되

었다. 설치 목적은 시설안전 및 화재예방, 범죄예방이 가장 많은 대수로 확

인되고 있다. 방범용 CCTV 설치는 영국에서 시작되어 미국, 일본, 독일, 프

랑스 등 전 세계적으로 확산되는 경향이다.

2011~2015년 전국 단위 인구 천 명당, 면적(1㎢)당, 면적별 인구 천 명(인

구밀도)당 CCTV 설치대수 추이를 각각 검토해보면, 인구 천 명당 CCTV 대

수는 2011년 1.35대에서 2015년 3.69대로 대략 2.7배 증가하였고, 면적(1

㎢)당 CCTV 대수는 2011년 4.6대에서 2015년 10.63대로 대략 2.3배 증가,

인구밀도를 감안한 CCTV 대수는 2011년 1.35대에서 2015년 3.69대로 대

략 2.7배가 증가했음을 알 수 있다.

CCTV 설치 변동 추이

인구 천 명당 CCTV 대수 1㎢ 당 CCTV 대수1㎢ 내 인구 천 명당

CCTV 대수

평균 표준편차 평균 표준편차 평균 표준편차

2011 1.3526 1.1907 4.6076 10.7969 1.3526 1.1907

2012 1.7821 1.6981 5.7657 12.5856 1.7862 1.7017

2013 2.4242 2.0821 7.2679 14.8597 2.4285 2.0866

2014 2.9368 2.4108 8.4521 16.4441 2.9373 2.4171

2015 3.6928 2.8099 10.6366 20.2324 3.6955 2.8170

2.CCTV설치및운영에따른논의

1)초상권침해

초상권이란 개인의 얼굴, 이름, 목소리 등을 포함한 인격적, 재산적 권리를

사회적 가치 분야별 사례

022

말한다. 인격권으로서 초상권이라 함은 사람이 자기 얼굴이나 기타 사회 통

념상 특정인임을 식별할 수 있는 신체적 특징에 관하여 함부로 촬영되지 않

을 권리(촬영 및 작성거부권), 촬영된 사진이 함부로 공표되거나 복제되지 않을

권리(공표거절권), 초상사진이 본인의 승낙 없이 함부로 광고 등에 영리적으

로 이용당하지 않을 권리(초상영리권)를 말한다(판례).

초상권은 헌법 제10조 제1항에 의하여 헌법적으로 보장되는 권리로

CCTV와 관련된 문제는 촬영 및 작성거부권을 가지며, 본인의 동의 없이 촬

영을 하여 공중에게 공표하거나 공표에 동의한 경우에도 본인이 예상한 것

과는 다른 방법과 용도로 공표된 경우에는 초상권의 침해가 있다(2005가합

19052판결).

현행 법령상 명문의 규정은 없지만, 헌법 제10조에 따라 국가가 보장하여

야 할 인간으로서의 존엄과 가치는 일반적 인격권을 의미하고 여기에 개별

적 인격권으로서 초상권이 포함된다고 보는 것이 지배적인 견해이다. 민법

제750조 제1항은 “타인의 신체, 자유 또는 명예를 해하거나 기타 정신상의

고통을 가한 자는 재산 이외의 손해에 대하여도 배상할 책임이 있다”고 규정

하고 있어 초상권 인정의 근거가 된다.

CCTV에 의한 개인의 촬영은 표지에 의한 고지가 있다고 하면 초상권자의

의사에 반하였는지 여부에 대하여는 논란이 있을 수 있겠으나, 촬영된 이미

지를 동의 없이 공표하거나 저장한 자료를 임의로 제3자에게 제공한다면 초

상권을 침해하면서 화상정보라는 개인정보의 침해를 야기한다고 볼 것이다.

2)사생활권침해

일반적으로 헌법 제17조에 의해 개인정보의 보호가 헌법적으로 인정된다고

보고, 여기서 자신에 관한 정보를 관리하고 통제할 수 있는 권리인 자기정보

인권과 배려

023

결정권이 도출되는 것으로 이해된다. 자기정보결정권이란 개인 관련 정보의

사용과 공개에 대하여 원칙적으로 개인 스스로 결정할 권리를 말한다. 이는

헌법상 사생활의 비밀과 자유의 불가침 및 사생활의 내용을 공개당하지 아

니할 권리, 사생활의 자유로운 형성과 발전을 방해받지 아니할 권리 그리고

자신에 관한 정보를 스스로 관리·통제할 수 있는 권리 등을 포함하는 것으

로 해석하는 데 기인하며, 사생활권은 주거의 자유(헌법 제16조) 및 통신의 비

밀(헌법 제18조) 등 개별권리에 의해 구체화되며, 모두 헌법 제37조 제2항에

따라 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법

률로써 제한할 수 있으며, 제한되는 경우에도 그 본질적인 내용을 침해할 수

없다.

CCTV로 정보주체를 촬영하고 그 이미지를 저장하는 것은 개인의 영상정

보에 대한 수집, 처리의 배제 및 열람·정정 등에 대한 권리를 부당히 제한

하고 자기정보에 대한 통제를 무력화할 수 있을 뿐만 아니라, 해당지역의 주

민이 사생활 내용을 공개당하지 아니할 자유가 침해될 개연성이 높다고 볼

것이다.

3)개인정보자기결정권침해

개인정보 자기결정권이라 함은 자신에 관한 정보를 보호하기 위하여 자신에

관한 정보를 자율적으로 결정하고 관리할 수 있는 권리를 의미한다. 자기정

보자율결정권, 자기정보 수집분석처리배제청구권, 자기정보 접근권, 자기정

보열람청구권, 자기정보 정정청구권, 자기정보 사용중지, 봉쇄청구권, 자기

정보삭제청구권, 이의신청권, 손해배상청구권 등이 있으며, CCTV에 의한

감시는 개인정보관리통제권에 대한 제한을 가져올 수 있으므로 이에 대한

신중한 접근이 필요하다.

사회적 가치 분야별 사례

024

4)일반적행동자유권침해

헌법 제10조 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권 속에 일반적 행동자유권과

개성의 자유로운 발현권이 포함되어 있으나, CCTV가 설치됨으로 인하여 위

법행위는 아니지만 도덕적 비난이 가해질 수 있는 행위 또는 연인들의 애정

표현과 같은 지극히 사적인 행위를 자유로이 할 수 없음으로 인해 개인행동

자유권이 침해될 수 있는 소지가 있다.

예를 들어 CCTV가 설치된 곳을 지나가는 것을 꺼려 돌아서 간다면 이는 기

본권 침해의 문제에 해당된다. 즉 모든 국민은 거주이전의 자유에 의하여 공공

용물인 도로에서 자유통행권을 가지고 있음에도 불구하고 국가권력이 운용하

는 CCTV가 개인의 초상과 행동을 포착하는 것이 두려워 그러한 장소의 통행

을 망설이거나 포기하는 것이기 때문에 이는 곧 기본권을 침해받는 것이 된다.

3.CCTV설치과정의쟁점

양립하는 가치 간의 갈등에서 무엇을 선택해야 하는가의 문제는 2008년 9월

개인정보보호법 개정안이 입법된 시점에서부터 현재까지 중요한 이슈로 부

각되고 있다. CCTV 설치 시 CCTV 설치와 관련된 이해관계자들의 견해는

공공기관에서 중요하게 고려하여야 하며, CCTV 설치 단계에서 현행법상 설

치장소와 관련한 주민들의 의견수렴이 필수적으로 이루어지도록 규정되어

있다. 아울러 CCTV의 기술적인 발전은 공익성의 추구에 있어서 긍정적인

도움을 주고 있는 것은 사실이지만, 이로 인한 사생활의 침해 소지는 더욱

높아지고 있다.

인권과 배려

025

다시 말해, 줌 기능의 경우 특정사물을 인지할 수 있는 수준으로 확대할

수 없다면 과연 그러한 CCTV가 필요한가, 반문해 볼 필요가 있다. 또한 회

전기능이 없는, 특정한 방향만을 촬영하는 고정식의 CCTV가 설치되었을

경우 사각지대에서 벌어지는 범죄에 대해서 어떻게 대처할 것인가? 이 또

한 무용지물의 구조물일 뿐 하등의 도움이 되지 않는 시설일 것이다. 하지

만 이를 이용하여 담장을 넘어 개인의 사유지를 엿보거나, 화상정보를 외부

로 유출하는 등 개인의 초상권 및 사생활을 심각하게 훼손할 수 있다는 점

은 관리의 측면에서 어떻게 개인정보를 최대한 보호하면서 공익성을 추구할

것인가의 문제로 귀결된다고 하겠다.

그렇다면 법률에서 정하고 있는 개인의 권리 침해 예방을 위한 절차와 과

정은 어떠한가? 「공공기관의 개인정보보호에 관한 법률」에서 규정하고 있는

기본권 보호와 관련하여 공공기관의 CCTV 설치와 운영 시 지켜야 하는 규

정을 살펴보면, ① 공공기관에서 개인정보 수집 시 필요 최소한의 범위 안에

서 적법하고 정당하게 수집하여야 함 ② 목적 외 활용을 금지 ③ 공공기관에

서 범죄예방 등 목적으로 CCTV 설치 시 공청회, 주민동의 등의 절차를 거쳐

야 함 ④ 안내판 설치 의무화 ⑤ CCTV 부정운영에 대한 벌칙조항: 카메라

임의조작과 녹음기능 사용 금지(위반 시 2년 이하 징역 또는 700만 원 이하의 벌금)

등을 들 수 있다.

이렇듯 법률에서는 개인정보의 보호를 위한 나름의 노력을 하고 있음을

알 수 있다. 하지만 현실적 측면에서 화상정보의 유출이 사회적 이슈가 되

어 큰 사회적 문제로 야기된 예를 찾기 어려워 그 파장을 예단하기는 어려우

나 CCTV의 운영에 있어서 보다 철저한 관리가 필요하다는 것은 모든 이들

이 인지하고 있으며, 이를 위한 법·제도의 개선뿐만 아니라 관리자의 관리

상 주의의무를 높일 방안의 강구가 필요할 것으로 판단된다.

사회적 가치 분야별 사례

026

4.CCTV설치의평가

1)CCTV설치의긍정적평가

CCTV가 주는 긍정적인 측면에 대해 우선 살펴보면, 단기성 효과를 구체화

하는데 어려움이 있으나 대체로 CCTV가 재산범죄에 대해서는 전반적으로

긍정적인 효과를 나타냈고 개인범죄에 대해서는 아주 효율적이며 공공장소

에서도 큰 효과를 발휘하고 있는 것으로 분석되고 있으며, 녹화된 자료를 이

용한 범인색출에도 큰 도움을 주고 있는 것으로 나타나고 있다. 또한 CCTV

는 범죄에 대한 공포감을 감소시키는 것으로 나타나고 있어 긍정적 효과를

기대해 볼 수 있다.

CCTV의 범죄예방효과에 대해 영국은 적어도 기회성 범죄를 감소시킬 수

있다고 보고 있으며, CCTV는 범죄에 대한 공포감을 감소시키는 효과가 있

는 것으로 나타나고 있다. 예를 들어, 뉴욕의 한 공영주차장에서 CCTV 설치

후 불법침입 등으로 인한 공포에 대해 피해자를 상대로 인터뷰를 실시한 결

과 설치 전 50%에서 41%로 감소하였고 프랑스에서는 74% 이상 공포감이

감소되었다고 응답하고 있어 CCTV의 유용성에 대해 시사하는 바가 있다고

판단된다.

우리나라의 경우, 천안아산 통합관제센터는 CCTV를 통한 화상정보를 보

다 적극적으로 활용하고 있는 것으로 나타났다. 범죄기회를 감소시켜 범죄

를 예방하기 위해 환경설계를 통한 범죄예방(CPTED)의 일환으로 CCTV를 통

해 화상으로 순찰하는 방안을 강구하였다. 이에 따라 도시경계의 주요 나들

목, 주택가 등 범죄 이동경로 및 범죄가 발생할 수 있는 곳은 어디든 경찰과

모니터요원이 24시간 화상순찰을 실시하여 상황적 범죄예방활동을 벌이고

있다. 이외에 서울특별시 강남구, 서초구 등을 비롯한 많은 자치단체에서 범

죄예방을 위한 목적으로 CCTV를 설치하여 운영 중에 있다.

인권과 배려

027

2)CCTV설치의부정적평가

개인의 정보가 무분별하게 관리되고 있는 실태는 잠재적인 문제로 치부할

수 있으나, 앞으로 벌어질 수 있는 개인정보의 유출이 사회적으로 큰 문제를

일으킬 수 있다는 점에서 각 기관은 개인정보의 철저한 관리가 필요한 시점

에 와 있다.

서울지역에 설치 운용되고 있는 방범용 CCTV는 2008년 8월 총 1,797대로

2006년 동월 955대에 비해 2년 새 1.9배가 증가했다. 방범용 CCTV 최다 운

용 5개 지역의 전체 범죄 증가율은 4.5%로 서울시 전체 증가율 3.8%보다 더

높게 나타났다. 그리고 최다 운용지역 방범 CCTV 설치대수 761대의 1/6에 불

과한 128대가 설치된 최소 운용 5개 지역의 전체 범죄 증가율이 3.6%로 오히

려 더 낮은 것으로 나타났다. 또한 2006년 이후 2008년까지 최근 2년간 방

범 CCTV가 가장 많이 증가한 용산 등 5개 지역과 가장 적게 증가한 강서 등

5개 지역의 2006년도와 2007년도 5대 범죄 발생 변동내역을 비교분석한 결

과, 방범 CCTV가 가장 많이 증가한 5개 지역의 전체 범죄 증가율은 6.0%에

달하는 것으로 조사됐다(보안뉴스, 2008.10.13.)

특히 CCTV 시스템은 시야에서 벗어난 범죄로 시스템을 ‘우롱’하는 범죄

를 조장하거나, 카메라를 ‘부수는’ 폭력 행위와 교묘한 캠페인의 대상이 될

수도 있다는 지적도 있다. 또한 CCTV 시스템의 결과로 CCTV가 다루지 않

는 ‘범죄 다발 지역’이라는 새로운 범죄를 만들면서 범죄 유형의 전환이 나타

날 수 있어 대책이 필요하다.

사회적 가치 분야별 사례

028

04

티칭노트

1.CCTV운영은헌법적가치를보장하는가?

CCTV는헌법적가치를보장하기위해적절히운영되고있는가?

「공공기관의 개인정보보호에 관한 법률」에서 규정하고 있는 기본권 보호와

관련하여 공공기관의 CCTV 설치와 운영 시 지켜야 하는 규정에서 알 수 있

듯이 법률에서는 개인정보의 보호를 위한 나름의 노력을 하고 있었다.

CCTV설치를둘러싼논쟁에있어서개인의입장에서,사회전체의입장에서

바라보아야할가치는무엇인가?

CCTV 설치 찬성의 측면에서는 범죄 예방 및 억제효과, 범인 발견 및 체포

용이성, 시민들이 인식하는 범죄의 두려움 감소 그리고 주요 지역 설치로 인

한 한정된 경찰인력 보완 등의 효과가 실증적으로 증명되고 있다고 주장하

는 반면, 반대의 측면에서는 CCTV의 설치가 행정편의주의적인 발상에 기인

하여 CCTV 설치에 따른 범죄율 감소에서 의문을 제기하고 있다.

특히 인권단체의 경우 CCTV의 오·남용이 인권침해의 소지가 있다는 이

유로 무분별한 CCTV 설치에 반대 입장을 보이고 있다. 인권단체연석회의는

국민들의 권익을 보호해 주어야 할 공공기관에서 뚜렷한 기준이나 원칙 없

인권과 배려

029

이 CCTV를 설치해 일반인들을 촬영하였고, 정보주체가 CCTV를 쉽게 인식

할 수 있도록 설치목적 및 장소, 촬영범위 및 시간, 관리책임자 및 연락처를

기재한 안내판을 설치하도록 하고 있으나, 제대로 지켜지지 않았다고 지적

하였다.

CCTV 설치는 다양한 정책효과를 가지고 있으며, 다소 개인적 불편함이

있더라도 우리나라 범죄 상황을 고려할 때 지속적인 확대는 불가피하다. 하

지만 CCTV의 설치는 다양한 개인 권리의 침해를 발생하며, 정책 효과가 있

다 하더라도 개인 권리 침해 부분을 고려하여 신중하게 접근하는 것이 바람

직하다.

2.안전과인권중더중요한가치는?

CCTV의기술적인발전은어떤영향을끼치는가?

최근 4차 산업의 도래와 관련하여 인공지능(AI) 기술과 결합된 CCTV 설치에

대한 홍보가 많이 이루어지고 있다. CCTV의 기술적인 발전은 공익성의 추

구에 있어서 긍정적인 도움을 주고 있는 것은 사실이지만, 이로 인한 사생활

의 침해 소지는 더욱 높아지고 있다.

사회적 가치 분야별 사례

030

CCTV해킹

당신의일상이생중계된다…

원격조종도

제 옆에 보고 계신 화면은 서울의 한 가정

집 거실입니다. 한 여성이 집안일을 하는지

분주하게 움직이고 있습니다. 이번엔 병원

입니다. 간호사로 보이는 여성의 일거수일

투족이 고스란히 나옵니다. 휴대전화 사진

으로 이 여성의 생김새도 알 수 있습니다.

화면은 이 여성을 따라 움직이기까지 합니

다. 여자화장실, 수영장, 어린이집, 대기업

연구소까지 다양합니다. 러시아에 기반을

둔 것으로 추정되는 한 인터넷 사이트에서

생중계로 볼 수 있는 CCTV 영상입니다. 이

사이트에 공개된 국내 CCTV는 800개가 넘

고, 전 세계적으로 2만 9천여 개의 CCTV가

생중계되고 있습니다. 김태영 기자가 우리

의 생활이 전 세계에 생중계되는 현실을 들

여다봤습니다.

JTBC 취재 차량이 거리를 지나갑니다. 잠

시 뒤 주변을 돌아다니는 취재진의 모습이

보입니다. 점심식사를 하기 위해 음식점에

들어갔다 나오는 장면도 고스란히 찍혔습

니다.

지금 시각이 오후 1시 12분을 가리키고 있

습니다. 인천 학익동에 있는 저를 비롯한

취재진의 모습은 CCTV 관제센터가 아닌

JTBC 보도국에서도 노트북을 통해 실시간

으로 볼 수 있습니다. 제3의 장소에서 주변

의 모든 상황을 CCTV로 볼 수 있는 겁니다.

[박명숙/인천학익동:상상도못했죠.항

상다쳐다보고있는거아니에요?무섭죠.

겁나고.]

인천의 또 다른 곳도 마찬가지입니다.

취재진이 인천에서 무엇을 하고 있는지 전

세계 누구나 이 CCTV 사이트로 볼 수 있습

니다. 이 사이트처럼 CCTV를 해킹해서 보

는 게 얼마나 쉬운지 시도해봤습니다. 유무

선 공유기로 인터넷 IP 주소를 알아낸 뒤 쉽

게 예상할 수 있는 아이디와 비밀번호를 입

력합니다. 그러자 노트북 화면에 CCTV가

비추고 있는 휴대전화 매장 모습이 보입니

다. 상하좌우 움직이는 것은 물론 화면 확대

와 축소도 가능합니다. 전원을 끄거나 비밀

번호를 바꿀 수도 있습니다.

[이종원주임연구원/보안업체:기존에세

팅돼있던기본패스워드나아이디를유지

함으로써아무나접근이가능하게된겁니

다.]

지난 7일 우리 군의 무인정찰기가 서울 시

내에 추락했을 때 찍힌 CCTV 영상도 보안

이 취약했습니다. 쉽게 예상할 수 있는 아

이디와 비밀번호를 써서 금방 화면을 볼 수

있었던 겁니다.

[CCTV관리자:(초기비밀번호바꾸진않

으셨어요?)네.안바꿨어요.방법을몰랐던

거예요.]

이렇게 전국 곳곳의 CCTV 영상이 무분별

하게 노출되고 있지만 해당 사이트는 제재

를 받지 않고 있습니다.

[김경환/변호사:개인정보를유출한사이

트로서노출된정보역시불법정보입니다.

현행법상정보통신망법에의해서사이트를

차단할수있습니다.]

출처 : JTBC 2016-01-20

인권과 배려

031

05

사회적 가치와의 연계성

1.사회적가치판단의인권성과합헌성

CCTV 설치사례는 범죄예방이라는 긍정적인 평가가 존재하나 실제 개인의

정보와 사생활 침해라는 부정적인 평가 또한 존재하는 정책이다. 따라서 인

권과 배려의 측면에서 가치충돌이 분명한 사례로 볼 수 있다.

인권성은 인류의 보편적 가치이자 UN을 비롯한 국제사회에서 가장 강조

하는 핵심 가치이다. UN은 1948년 12월 ‘인권은 모든 인류가 갖는 존엄성

과 양도할 수 없는 권리를 인정하는 것으로서 이념, 종교, 인종, 성별, 경제

적 지위 등의 이유로 차별하지 않을 것임’을 천명한 세계인권선언을 채택하

였다. 결국 국민 개개인의 사생활을 보호하고, 인권 감수성을 높이는 정책은

정부의 품격을 높이는 출발점이자 사회통합과 사회 안정을 이끄는 중요한

수단이 된다. ‘CCTV 설치 사례’는 이러한 개인의 인권과 정부의 사회적 책임

핵심가치 중 하나인 인권성과 함께 합헌성을 높이는 목적으로 수행하고자

한 것이다.

사회적 가치 분야별 사례

032

2.사회적가치판단의투명성과공정성

CCTV 설치는 사실상 정부의 일방적인 정책결정으로 인해 논란이 일어난 정

책으로, 사회적 가치 측면(투명성과 공정성)에서 실제 시민들이 정책결정과정

에 참여하여 소통할 수 있는 기회가 부족했던 측면이 있다.

CCTV 설치의 취지와 운영에 있어 공공기관이 개인의 인권보다는 관리차

원에서 활용하고 있는 부분은 사회적 책임을 다하지 못한 사례로 지목된다.

그 주요한 이유는 절차적 정당성을 확보하지 못했다는 것이다. ‘합의’를 합의

라고 확정할 수 있는 절차적 규정과 정당성이 미비하다고 볼 수 있다. 또한

사회적 가치와의 연계성 과정에서 시민들과 전문가들이 서로 충분한 소통과

교감이 없을 경우 공정성과 투명성에 문제가 발생할 수 있다.

인권과 배려

033

정책결정 과정에서의

갈등과 선택

주요내용

국내 중소기업의 인력부족 문제 해결을 위하여 도입한 산업연수제도에 여러 문제점이 발생되

자 대체 방안 마련을 위해 외국인 노동자 관리대책이 도입되었지만 정부부처의 관할권 등에

대한 갈등 등의 문제가 나타나고 있다.

POINT

외국인 노동자로 인한 한국인 노동자의 차별 등 역효과에 대한 문제와 부처의 업무 관할권

등의 문제에 대해 사회적 가치의 준법성과 공정성을 배울 수 있는 중요한 사례이다.

사례교육에서발견할수있는정책가치

합헌성 ▒ 지속성 ▒ 준법성 ▒ 윤리성 ▒ 공정성 투명성 ▒ 인권성

시사점

외국인 노동자 관리는 사회적 신분에 따른 차별시정과 인식제고 등의 문제를 해결하는 중요

한 방향성을 가지고 있으며, 적절한 관리방안의 마련을 통해 사회적 가치를 높일 수 있다.

티칭노트

•갈등의 중심

•정책결정에 있어서 고려사항

•정책결정 과정에서의 선택

외국인 노동자 도입 정책 사례에 대한 이해

인권과 배려

035

01

외국인 노동자 관리대책, 고용허가제의 특성

외국인 노동자 관리대책은 국내 중소기업의 인력부족 문제해결을 위하여 도

입한 산업연수제도가 여러 가지 사회·경제적인 측면에서 문제점을 드러내

자, 문제해결의 대체방안 마련을 위해 도입된 정책수단으로, 산업연수제도

를 비롯하여 연수 취업제, 취업 관리제, 고용허가제와 같은 정책수단을 총칭

한다.

외국인 노동자 관리 대책의 궁극적인 지향점은 고용허가제를 도입하여 단

순 기능 외국 인력을 합법적으로 도입할 수 있는 과정과 절차를 규정하는 것

이다.

고용허가제는 다른 정책사례와 다른 몇 가지 특성을 지닌다. 먼저 문제

인식부터 정책결정에 이르기까지 8년에 걸친 지속적 문제를 경험한 정책이

고, 두 번째로 주무부처인 고용노동부(노동부, 고용부)와 다수의 정부 부처 간

업무 관할권의 이관에서 정책 갈등이 야기된 사례이며, 마지막으로 반대 집

단으로 인해 정치적 정책적 협력 없이는 해결이 어려웠던 정책사례이다.

세 가지 특징적인 사항을 세밀하게 분석하고, 향후 유사한 정책사례에 사

회적 가치를 높일 수 있는 적용 방안을 논의하고자 한다.

사회적 가치 분야별 사례

036

02

고용허가제 정책과정

이 사례는 다수의 정부부처 간 업무 관할권 이관에서 비롯된 정책갈등 사례

라 할 수 있다. 일반적으로 정책행위자들은 새로운 제도의 도입 시 정책 우선

권 상실을 우려하여 저항하게 된다. 이 경우 정책행위자들은 정책대상으로서

고객집단의 이익보호라는 목표를 표면적으로 내세우게 되지만 실은 자신의

정책 우선권 보호라는 은닉된 목표를 더욱 중시하는 경향이 있다. 은닉된 목

표는 경우에 따라서 정책갈등을 증폭시킬 뿐만 아니라 지속시키는 요인으로

작용하게 된다. 이러한 측면은 고용허가제 도입과정에서 엿볼 수 있다.

1.고용허가제도입의진행과정

1980년대 후반 경제의 고도성장에 따라 중소제조업과 건설업 등 이른바 3D

업종을 중심으로 단순기능 인력부족 현상이 심화되면서 외국인근로자 도입

의 필요성이 제기되었다. 이러한 분위기 속에서 외국 인력을 근로자가 아닌

연수생 신분으로 도입하여 활용하도록 하는 해외투자기업연수생제도가 법

무부 훈령에 의거, 도입되어 1991년 11월부터 시행되었다.

인권과 배려

037

그런데 문제는 해외투자기업연수생제도가 인력난이 상대적으로 심각한

국내 중소제조업의 인력난 해소에는 크게 기여하지 못하는 데 있었다. 따라

서 정부는 관련업체의 요청에 따라 1993년 11월 중소제조업을 위한 산업연

수제도를 도입하였고, 추후 정원을 계속 확대하였으나 몇 가지 심각한 문제

가 발생하였다.

첫째, 대다수 산업연수생이 사업장을 이탈하여 불법체류자로 전락하였고

이로 인해 인력수급 기능에 한계를 보이기 시작하였다. 참고로 불법체류자

발생의 원인은 이해관계 집단에 따라 상반된 견해를 가지고 있다.

불법체류자 외국인 근로자 변동추이

연도 1994 1996 1998 2000 2002 2003

총 외국 인력

(천명)81.8 210.5 157.7 285.5 362.6 388.8

불법체류자

(천명)48.2 129.1 99.5 188.9 289.2 138.1

출처: 노동부 외국인력정책과(2003)

둘째, 산업연수제도는 외국인근로자들을 중소기업 인력난 해소에 활용하

면서도 연수생 신분으로 제약한 결과 연수생들은 「근로기준법」의 적용을 제

대로 받지 못하였다.

셋째, 산업연수생의 사업장 이탈로 인한 불법체류자가 급증했을 뿐만 아

니라 사용자들은 그들의 불법취업이란 약점을 이용해 근로조건, 임금체불,

인권유린을 자행하여 국내외의 비판의 대상이 되기도 하였다.

이 사건을 계기로 정부는 급증하는 불법취업 외국인근로자 문제를 합리

적으로 해결하기 위한 근본적인 대책을 마련해야 할 필요성을 인식하였다.

이 과정에서 주무부처인 노동부는 단순기능 외국 인력을 합법적으로 고용할

사회적 가치 분야별 사례

038

수 있고, 효율적으로 관리할 수 있는 제도적 장치로 고용허가제 도입을 추진

하였다.

그러나 산업연수제도의 주관부처인 산업자원부(산자부, 현 산업통상자원부)

를 비롯하여 연수생 관리업무를 위탁받은 중소기업중앙회(중기협) 등은 고용

허가제의 도입으로 인하여 중소기업의 인건비 부담이 증가하고 노사분규로

인하여 고용관계의 악화가 우려된다며 격렬하게 반대하였다. 이후 노동부

의 거듭된 정책추진에도 불구하고 고용허가제 반대집단은 고용허가제의 도

입이 중소기업뿐만 아니라 우리 사회에도 악영향을 미친다는 논리로 격렬하게

반대함으로써 결국 정치적, 정책적 협력 및 정책조율이 필요한 상황이 되었다.

정부는 단순기능 외국 인력을 합법적으로 고용할 수 있고 체계적으로 관

리할 수 있는 제도적 장치를 시급히 마련해야 할 필요성을 인식하였다. 노

동부는 주무부처로서 산업연수제도를 폐지하고 고용허가제를 도입하겠다는

공식방침을 확정·발표하고 의원입법(이재정 의원 대표발의)을 토대로 법률제

정을 추진하고자 하였다. 그러나 정부 내 산업자원부와 중소기업청(현 중소벤

처기업부), 중기협 등 경제단체와 국회 산업통상자원위원회(산자위, 현 산업통상

자원중소벤처기업위원회) 의원을 중심으로 한 야당이 임금상승, 노사분규 등을

이유로 고용허가제 도입을 반대하고 산업연수제도의 존속을 강력히 주장함

에 따라 입법화가 좌절되었다. 산업자원부와 중기협이 반대한 실질적인 이

유는 업무 관할권 이관에 따른 정책 우선권 상실에 기인한 것이었다.

그 뒤 노동부는 수정안을 작성하여 재입법화를 시도하였으나 정부부처 간

정책조율이 이루어지지 않았고, 정치권 내에서도 입법기반이 조성되지 않아

거듭 무산되었다. 이로 인하여 출국기한이 재유예되었던 불법체류자 20여 만

명에 대한 강제출국이 불가피하였고, 이로 인해 산업인력의 공백과 사회적

혼란이 예상됨에 따라 여당 정책위의장인 정세균 의원은 고용허가제와 산업

인권과 배려

039

연수제도의 병행시행이라는 중재안을 제시하였다.

지금까지 고용허가제 전면실시를 주장하였던 노동부는 당정협의에서 여

당 정책위의장의 중재안을 수용하였고, 산업자원부 또한 민주당 및 국무조

정실과의 정책조율을 통하여 중재안을 수용하게 되었다. 민주당과 정책조정

을 마친 노동부와 산업자원부는 고용허가제법 조기 입법화에 합의하고 각자

반대집단을 설득하기로 합의하였다. 노동부는 타깃그룹을 지정하고 전방위

홍보 및 설득 전략을 전개하여 조기 입법화와 국민적 공감대 형성에 총력을

기울였다. 산업자원부는 산업연수제도의 최대 수혜자인 중기협을 설득하여

협조를 당부 받았고, 민주당도 야당인 한나라당을 설득하는 등 국회 내 입법

분위기 조성을 위해 전력을 기울였다.

국회 내 입법 분위기 조성과 국민적 공감대 형성에 힘입어 고용허가제법

안의 입법화는 급물살을 타게 되었고, 마침내 8여 년의 기나긴 여정을 마무

리하게 되었다. 이 과정에서 주무부처인 노동부는 여당의 유력 정치인의 중

재를 거부하기도 어려웠거니와 산업연수생을 활용해 온 중소기업의 어려운

사정을 감안한 데다 이들의 반발을 무시하고 고용허가제만을 전면 실시하는

것이 현실 정치여건상 가능하지 않았다고 판단했을 것이다.

「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률(이하 고용허가제법이라고 함)」의 규정

에 따라 2007년 1월 1일부터 단순노동 외국 인력의 고용이 고용허가제로 일

원화됨으로써 산업연수제도에 의한 추가적인 외국인근로자의 도입은 중단

되었다. 이로써 1995년 네팔 외국인근로자의 명동성당 농성을 계기로 고용

허가제 도입에 관한 논의가 시작된 이래 20여 년의 전 과정을 마무리 지을

수 있었다. 따라서 노동부는 고용허가제를 단순기능 외국인력 정책의 근간

으로 하고, 산업연수제도는 순수한 의미에서의 기술연수제도로 정착시키려

하였던 본래의 목적을 본격적으로 실행할 수 있게 되었다.

사회적 가치 분야별 사례

040

고용허가제 추진일정

일시 내용

1993•1993. 11.

- 산업연수제도 도입

1995~

1996

•1995. 1. - 네팔근로자 13명 명동성당 농성

•1995. 2. - 노동부, 「외국인근로자 고용 및 관리에 관한 법률(가칭 고용허가제 법 )」 제정 추진

계획 발표

•1996. 9. 12.- 「외국인근로자 고용 및 관리에 관한 법률안」 2건 발의

1997•1997. 9.

- 경제장관간담회, 산업연수제도 개선방안으로 ‘연수취업제’ 도입 결정

2000

•2000. 4. 1. - ‘연수취업제’ 실시(2년 연수+1년 취업)

•2000. 12. 13. - 공대위, 「외국인 노동자 고용 및 기본권 보장에 관한 법률」 입법청원

2002

•2002. 1. - ‘연수취업제’ 개편(1년 연수+2년 취업)

•2002. 11. 13. - 이재정 의원 등 33인, 「외국인근로자의 고용허가 및 인권보장에 관한 법률」 제정안 국

회 제출

•2002. 11. - ‘취업관리제’ 도입

2003

•2003. 2. 7. - 외국인력제도개선기획단, 고용허가제 도입을 골자로 한 ‘외국인력제도개선방안’

확정

•2003. 2. 17. - 국회 산자위 소속 신현태 의원 등과 경제 5단체 대표 등, 이재정 의원안 입법반대를 위

한 국회 청원

•2003. 2. 19. - 이재정 의원안 국회 환노위 상정 및 입법화 무산

인권과 배려

041

일시 내용

2003

•2003. 3. 29. - 외국인력정책심의위원회, 산업연수제도 폐지, 불법체류자 2003. 8.까지 일괄 출국기한

재유예 조치

•2003. 4. 3. - 정세균 정책위의장, 고용허가제 시범실시 방안 검토

•2003. 4. 8. - 당정협의에서 고용허가제 세부 도입방안 논의

•2003. 6. 18. - 경영계, 고용허가제와 산업연수제도 병행실시 입법안에 대하여 찬성 입장 발표

•2003. 7. 31.- 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률(이재정 의원안 수정안)」 국회 본회의 통과

•2003. 8. 16.- 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」 공포

2004~

2007

•2004. 3. 17.- 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 시행령」 제정

•2004. 4. 13. - 외국인력 도입공고(노동부 공고 제 2004-16호)

• 2004. 4. 30. - 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 시행규칙」 제정

•2004. 8. 17.- 고용허가제 및 산업연수제도 병행시행

•2007. 1. 1. - 외국인력제도 고용허가제로 단일화

•2007. 1. 3. - 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」 개정 방문취업비자(H-2)를 발급 받아 입국한

동포의 취업 관련 절차 정비

사회적 가치 분야별 사례

042

일시 내용

2004~

2007

•2007. 2. 22.- 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」 시행령·시행규칙 개정 외국인근로자 고용

특례의 대상 및 사용자의 특례고용가능확인서 발급요건 등을 규정

- 외국인력정책위원회 개최 2007년도 외국인력도입계획 및 방문취업제 시행 방안 심의 의결

•2007. 11. 8.- 외국인력정책위원회 개최 2008년도 외국인력도입계획 심의·의결, 인력부족률이

높은 제조업종에 대한 허용인원 확대 건설업종 사업장별 고용허용기준 변경, 숙박

업(관광호텔업 포함)에 외국인력 고용허용 및 음식업 고용허용인원 확대, 농축산업

도입인원 조정

2009

•2009. 3. - 외국인력정책위원회 개최 2009년도 외국인력도입계획 및 방문취업제 시행 방안 심

의 의결

•2009. 5.- 방문취업 동포(H-2) 건설업 취업등록제 시행

•2009. 7. - 농업분야 근무처 추가 제도 도입

•2009. 9. - 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 개정 근로계약기간 조정(최대 1년 ⇒ 취업

활동기간 이내)

2010~

2011

•2010. 1. 24.- 외국인력정책위원회 개최 도입업종 및 사업장별 허용인원: 2008, 2009년과 동일

1, 2, 3급 관광호텔에 대해서만 사업장당 2명 이내 동포 고용 허용

•2010. 4. 10. - 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 및 같은 법 시행령 개정 특례고용가능확인서

취소 근거 마련

•2010. 4. 12.- 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 시행규칙 시행 내국인 구인노력기간 연장

(7일 ⇒ 14일) 재고용 신청 기간 합리화(45일 전과 15일 전까지 차등화)

•2010. 7. 30.- 외국인력정책위원회 개최 외국인력 추가도입 및 업종별 배정(제조업: 8,000명 /

농축산업: 1,100명 / 어업: 300명)

•2010. 12. 24.- 외국인력정책위원회 개최 11년도 외국인력도입계획 의결

인권과 배려

043

일시 내용

2010~

2011

•2011. 8. 1.- 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 및 같은 법 시행령 시행 고용허가서 반납 규

정 폐지 출국만기보험 등의 적용범위 조정(4인 이하로 확대)- 과태료 규정 정비

입국 후 취업교육 시간 단축(20시간 ⇒ 16시간)재고용 허가신청 기간 조정(45일/15일 전 ⇒ 7일 전)대행기관의 업무범위 조정(동포 대행업무 근거 마련)

•2011. 11. 3.- 특별한국어 시험 제도마련 베트남 및 태국의 귀국근로자를 대상으로 특별한국어

시험 시범 실시(2011년 12월)

•2011. 12. 29.- 외국인력정책위원회 개최 12년도 외국인력도입계획 의결- 동입업종 및 사업장별 허용인원(2011년과 동일)- 취업기간만료자 대책 및 중소기업 인력 미스매치 해소대책 추진

2012~

2013

•2012. 4. 9.~27.- 신규인력 배정방식 변경 및 하반기쿼터 조기배정 기존 선착순 신규인력 배정방

식 변경(점수제 배정방식 전환)

- 일부 업종의 12년도 하반기 쿼터를 상반기에 당겨 배정(농축산업: 1,000명 / 어업: 530명 / 건설업: 330명)

•2012. 7. 2. - 성실근로자 재입국 취업 특례제도 시행 취업활동기간 만료자의 불법체류 방지

- 숙련인력의 계속 사용을 지원

- 사업장 변경자에 대한 알선제도 개선 불법 브로커 개입방지를 위해 구인업체 명단

제공 중단

- 고용센터 알선기능 강화

•2012. 9. 13.- 외국인력정책위원회 개최 13년도 외국인력도입계획 의결 일반 외국인력 6만 2천

명, 동포규모 30만 3천 명 수준으로 관리- 현장의 인력부족 문제를 완화하기위해 쿼터 일부를 2012년도에 조기배정- 성실근로자 재입국제도 적용대상 확대

- 도입업종 및 사업장별 허용인원 제조업의 신규 고용한도 축소

- 건설업의 신규고용한도를 공사규모에 따라 조정

•2013.- 13년도 외국인력 배정 업종의 특성 및 수요를 반영하여 시기별 배정계획을 수립- 전 업종 점수제 시행

사회적 가치 분야별 사례

044

일시 내용

2012~

2013

•2013. 12. 20.- 외국인력정책위원회 개최 13년도 외국인력도입계획 의결 일반 외국인력 5만 3천

명, 동포규모 30만 3천 명 수준으로 관리- 현장의 인력부족 문제를 완화하기 위해 쿼터 일부를 2012년도에 조기배정- 도입업종 및 사업장별 허용인원 뿌리산업 지원필요성에 따라 신규고용한도 추가인정

을 뿌리산업 전 규모로 확대 어업 신규고용한도 일부상향 조정, 유턴기업 외국인고용

우대 지원

- 동포의 건설업 취업 등록제 대상자 제한 폐지하고, 총량관리로 일원화

2014

•2014.- 14년도 외국인력 배정 업종의 특성 및 수요를 반영하여 시기별 배정계획을 수립- 전 업종 점수제 시행

•2014. 6. 30.- 규제개혁 일환으로 고용부 / 법무부 간 고용변동신고 일원화 시행

•2014. 7. 29.- 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 및 같은 법 시행령, 시행규칙 개정 출국만기

보험 출국 후 지급에 따른 규정 정비

- 휴면보험금관리위원회 운영 규정 마련

- 한국어시험 응시 수수료 징수 / 사용 절차 마련

- 고용허가서 재발급 사유 확대

•2014. 10. 13.- 규제개혁 일환으로 고용부 / 법무부 간 근로개시신고 일원화 시행

2015

•2015.- 2015년도 외국인력 배정 업종의 특성 및 수요를 반영하여 시기별 배정계획을 수립 - 전 업종 점수제 시행

•2015. 10. 22.- 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 시행규칙 개정 표준근로계약서 개정

- 농업, 축산업 표준근로개약서 신설

•2015. 12.- 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 시행규칙 개정 내국인 구인노력 기간 차등화

- 적극적 구인노력 시 내국인 구인노력 기간 단축

2016

•2016.- 2016년도 외국인력 배정 업종의 특성 및 수요를 반영하여 시기별 배정계획을 수립 - 전 업종 점수제 시행

•2016. 2. 11.- 외국인력정책위원회 개최 개성공단 입주기업에 대하여 특례인정

인권과 배려

045

2.고용허가제도입진행의문제점

1)고용허가제의정책목표

노동부는 산업연수제도의 문제점을 해결하기 위하여 외국인근로자 관리 대

책을 논의하게 되었고, 그 해결책은 고용허가제를 도입하는 것이었다. 고용

허가제의 추진이 몇 차례에 걸쳐 좌절되긴 하였으나 노동부는 다음과 같은

정책목표를 가지고 있었다.

첫째, 외국인근로자들의 인권보호를 목표로 하였다. 외국인근로자를 근

로자로서 정당하게 대우하고 안정적으로 도입하기 위해서는 노동인권이라

는 목표가 필요했고 외국인근로자들의 노동인권 보호를 규정한 UN과 ILO

협약을 충족시킴으로써 국제규범에도 부합할 수 있었다. 산업연수제도는 연

수생들이 근로에 종사함에도 불구하고 기업이 이를 인정하지 않고 편법으로

활용하는 경우가 많아서, 노동관계법을 적용하는 데 한계가 있었고, 인권과

노동권 등 근로자 보호에도 미흡하였다. 산업연수제도 시행 당시 외국인의

국내고용은 「출입국관리법」에서 교수·회화지도·연구·기술지도 등 전문

기술인력에 한해 허용되고 단순직종의 국내취업은 원칙적으로 허용되지 않

는 실정이었다. 다만 「출입국관리법」 제9조(사증발급인증서), 제19조의2(산업연

수생의 보호 등), 제19조의3(산업연수생의 관리 등) 등의 규정에 의해 산업연수생

을 단순노무인력으로 활용하고 있을 뿐 외국인근로자의 체계적인 관리, 고

용 및 보호를 위한 기본적인 법이 별도로 존재하지 않았다.

둘째, 불법체류자 문제를 해결할 필요가 있었다. 갈수록 급증하고 있는

불법체류 외국인근로자를 강제 출국시킬 경우 산업계의 인력공백에 따른 중

소기업의 인력난과 혼란이 가중될 수 있었다. 노동부는 기존 불법체류자를

양성화할 수 있는 조치와 동시에 합법적인 틀 속에서 관리할 수 있는 장치로

서 ‘고용허가제 특별법’을 제정하여 해결하고자 하였다.

사회적 가치 분야별 사례

046

셋째, 외국인력 관리의 제도화를 목표로 하였다. 기존의 시스템은 법무부

에 의한 출입국 관리, 노동부에 의한 외국인근로자 관리, 중기협에 의한 산

업연수생 관리였다. 이러한 복잡한 시스템은 소관부처가 책임성을 갖기 어

렵고, 국내 노동시장과 연계성이 없어 정책방향 설정에 문제점이 있었다. 따

라서 노동부는 자신의 주관 아래 통합된 외국인력 관리제도를 도입하고자

하였다.

노동부는 초기 산업연수제도의 대체수단으로 고용허가제를 논의하게 되었

지만, 점차 외국인 고용관리의 제도화라는 목적에 초점을 두었다. 이에 대하여

노동부의 한 사무관은 당시 글로벌 스탠더드에 부합하는 외국인근로자의 인권

및 노동권 보호도 중요했지만 그것은 「근로기준법」이나 노동관계법을 통하여

해결할 수 있었기 때문에 궁극적인 목표는 아니었다고 진술했으며, 오히려 외

국인근로자 관리의 제도화가 궁극적인 목표였음을 강조하였다.

한편, 노동부는 당초의 정책목표를 달성하기 위하여 산업연수제도의 개

선대책, 불법체류자 방지를 위한 종합대책, 외국 인력제도 개선방안 및 후속

대책을 순서대로 추진하여 왔다. 이로 볼 때 고용허가제 입법화를 위하여 이

해관계가 상이한 정부부처 및 이익집단과 정치권을 대상으로 협조와 지지를

구하고 일반국민을 상대로 한 국민적 공감대를 형성함으로써 입법 분위기를

유리하게 조성하려는 전략도 중요한 운영목표라 할 수 있다.

노동부는 산업연수제도가 시행될 당시만 해도 외국인근로자 도입에 대하

여 부정적인 입장을 가졌다. 산업연수제도의 주무부처는 연수생의 도입과

활용이라는 측면에서 산업자원부이고, 노동부는 단지 산업연수생의 근로조

건을 지도·감독만을 담당하는 주변적 역할에 불과하였다.

산업연수제도의 제도적 한계로 인하여 갈수록 연수생의 사업장 이탈과 불

법체류자가 증가하였고, 이들의 신분상의 약점을 이용한 사업주의 고의적인

인권과 배려

047

임금체불과 폭행 등 인권침해 사례도 급증하였다.

노동부는 네팔 외국인근로자의 농성사건 이후 인권 및 시민단체의 산업연

수제도 폐지를 위한 서명운동에 힘입어 1995년 2월 고용허가제 도입 등 외

국인력 관리를 제도화할 수 있는 특별법을 연내에 제정하겠다고 밝혔다. 일

련의 조치로 1995년 12월 관계부처 회의에서 노동부 주관으로 고용허가제

도입을 골자로 한 「외국인근로자 고용 및 관리에 관한 특별법안」을 조속히

제정하기로 하였다.

이 법안은 그동안 법무부가 「출입국관리법」으로 총괄해 온 외국인력 가운

데 근로자에 관한 부분은 노동부가 특별법을 통해 별도로 관리하겠다는 계

획이었다. 무엇보다 노동부는 향후 외국인근로자의 증가가 예상되는 시점에

서 복잡한 관리주체를 노동부 주관 아래 통합하여 체계적으로 관리하겠다는

목표를 설정하게 되었다.

2)고용허가제도입을위한노력

1996년 3월 12일 노동부는 특별법안을 정기국회에 상정하였으나 통상산업

부(현 산업통상자원중소벤처기업위원회), 중기협 등의 반대로 처리되지 못하였

다. 이들은 성명서를 통해 산업연수제도를 폐지하고 고용허가제를 도입할

경우 외국인근로자의 고용비용이 20% 정도 증가하게 되므로 중소기업의 비

용부담이 증가하며, 노사분규로 고용관계를 악화시킬 소지가 다분하다는 점

을 강조하였다. 그러나 이것은 명목상의 이유에 불과하고 실질적으로 반대

한 이유는 외국인근로자 관리의 주관부서가 노동부로 이관됨에 따른 반발과

정책 우선권 상실에 대한 우려 때문이었다.

1997년 9월 정부는 입법화의 실패로 고용허가제를 도입하지 못했고, 산

업연수생의 사업장 이탈, 인권침해 및 송출비리가 지속되자 연수취업제를

사회적 가치 분야별 사례

048

도입하여 2000년 4월부터 실시하기로 결정하였다. 산업연수제도의 개선책

의 일환으로 도입된 이 제도는 이를테면 양 제도의 중간단계의 성격을 가진

다고 할 수 있다. 즉, 노동관계법에 의한 외국인근로자의 정당한 대우와 중

소기업의 인력난 해결을 조화시킬 수 있는 대안이라 할 수 있다.

노동부의 고용허가제 특별법 추진이 좌절된 것은 산업자원부와 중기협 등

의 반대만이 아니었다. 1997년 하반기부터 시작된 외환위기가 불리하게 작

용하였던 것이다. 외환위기로 인한 임금상승과 퇴직금 부담이 중소기업계의

상황을 더 악화시킬 수 있는 상황에서 경제계의 고용허가제 도입 반대 견해

가 어느 정도 설득력을 가지게 된 것이다.

이와 비슷한 시점인 1996년 9월·12월에 한나라당 이재오 의원 등 29인

과 새정치국민회의 방용석 의원 등 35명에 의해 2건의 고용허가제 도입 관

련 의원입법안이 각각 국회에 제출되었으나, 중소기업계의 반대로 국회에

계류되어 있다가 결국 2000년 15대 국회 임기만료로 자동 폐기되어 입법화

되지 못하였다.

외환위기 이후 중단되었던 산업연수생의 도입은 중기협의 요구에 따라

1999년부터 규모가 확대되면서 사업장 이탈자도 급증하기 시작하였고 인권

유린의 사례도 여전히 사회문제화되었다. 당시 김대중 대통령이 노벨상 후

보로 거론되면서 외국인근로자의 인권문제에 많은 관심을 두고 개선을 지시

하였다. 이를 계기로 2000년 8월 정부와 민주당은 관련단체의 의견수렴과

당정회의를 열어 고용허가제 도입을 골자로 하는 「외국인근로자 고용 및 관

리에 관한 법률」을 확정하고 적극적인 입법화 활동을 전개하였다. 그러나 민

주당의 적극적인 추진에도 불구하고 경기악화와 중기협 등 경영계의 조직적

인 반발에 부딪쳐 입법화 추진은 무산되었다.

2000년 12월 13일 공대위의 공동대책위원장인 이정호 신부가 주도한

인권과 배려

049

「외국인 노동자 고용 및 인권보장에 관한 법률제정에 관한 청원(청원번호 148)」

이 있었다. 그러나 2001년 3월 20일 중기협은 조희욱 의원 외 26인 등과 함께

「외국인 노동자 고용 및 인권보장에 관한 법률제정 반대에 관한 청원(청원번호

199)」을 제출하여 이정호 신부의 고용허가제 입법화를 저지하고자 하였다.

2001년에 들어서 국무총리 소속의 ‘외국인산업인력정책심의위원회’에서

외국 인력제도의 개선을 추진하였고, 따라서 정부는 고용허가제 도입을 추

진하는 대신 연수취업제의 개선·확대를 통하여 산업연수제도를 개선하는

데 주력하였다. 민주당 내에서도 정부입법이 없는 상황에서 더 이상 고용허

가제 도입을 추진할 수 없다는 분위기가 형성되고 있었다. 게다가 정부 내에

서도 산업자원부·중소기업청·법무부의 반대가 계속된 상황에서 산업연수

제도를 기반으로 하는 연수취업제를 강화하고 고용허가제를 보류하자는 분

위기 또한 팽배하였다. 이로 인하여 고용허가제 도입 노력은 이후 2002년까

지 한동안 보류될 수밖에 없었다.

중기협의 고용허가제 도입 저지는 2002년 이후 더욱 조직적으로 전개되

었으며, 장외투쟁, 탄원서 제출, 반대서명 운동의 형태로 나타났다. 예컨대,

중기협은 ‘외국인 고용허가제 검토 의견’이라는 성명서를 통하여 고용허가

제는 운영방식에 있어서 산업연수제도와 큰 차이가 없고 오히려 인건비 증

가, 노동3권의 부여로 인한 노사관계 불안정만 초래하므로 산업연수생 도입

을 확대해야 한다고 주장하였다. 중기협의 이러한 논리는 고용허가제 입법

화 반대를 위한 쟁점사항으로 떠올라 법안 통과 직전까지도 노동부와의 대

립 요인으로 작용하게 된다.

한편, 2002년은 인권 및 시민단체를 중심으로 고용허가제 도입 찬성의 목

소리가 드높은 해였다. 이미 2000년 12월 공대위의 고용허가제 입법 청원을

시작으로 2002년 8월 29일에는 한국노동조합총연맹(한국노총)이 고용허가제

사회적 가치 분야별 사례

050

또는 제한적 노동허가제 도입을 내용으로 하는 「외국인근로자의 고용허가

및 보호에 관한 법률 제정 청원서」를 국회에 제출하였다. 10월 24일에는 전

국민주노동조합총연맹(민주노총)도 노동허가제 도입을 내용으로 하는 「외국

인근로자의 고용 및 인권보장에 관한 법률 청원서」를 국회에 제출하였다. 그

리고 기타, 외국인근로자 관련 시민단체를 중심으로 한 고용허가제 도입을

촉구하는 공청회 및 입법청원서도 잇따랐다.

인권 및 시민단체가 외국인근로자들의 인권개선을 위하여 활동하는 것은

당연하다고 볼 수 있다. 때때로 노동부 정책담당자들은 이들의 협조와 지지

를 요구하기도 하고, 반대집단의 저항을 무마하기 위하여 성명서 발표를 유

도하기도 한다. 결과적으로 다양한 시민단체의 활동과 양대 노총의 지지가

노동부의 힘이 되었을 뿐만 아니라 고용허가제 도입을 위한 사회적 분위기

를 조성하는 데 크게 기여할 수 있었다.

이러한 사회적 분위기를 반영하듯 정치권에서도 2002년 대선기간 중 여·야

후보 모두 고용허가제 도입을 공약으로 내세웠다. 2002년 11월 13일에는 고

용허가제법률의 토대를 마련한 「외국인근로자의 고용 및 인권보장에 관한

법률안(이재정 의원 대표발의)」이 국회에 제출되었다. 이후 2002년 12월에 국

무조정실에 외국 인력제도개선기획단이 설치되어 본격적으로 운영되기 시

작하였다. 고용허가제 도입이 동 기획단과 노동부 외국인고용대책단의 외국

인력 제도개선 대책 가운데 핵심적인 사안으로 등장한 것이다.

2003년 2월 10일 국가인권위원회는 국회의장에게 국회 계류 중인 고용

허가제 법안을 조속히 제정할 것을 권고하였고, 국무총리에게 산업연수제도

를 폐지하고 외국인근로자의 노동3권 보장을 전제로 고용허가제를 조속히

실시할 것을 권고하였다. 이러한 권고가 정부와 정치권으로 하여금 입법추

진의 촉매역할을 하게 되었다.

인권과 배려

051

2003년 2월 19일에는 이재정 의원안이 임시국회 환경노동위원회(환노위)

에 상정되었다. 노동부와 국무조정실은 법안이 상정되기 전에 관계부처 및

반대집단과 협의를 통하여 의견조율을 시도하였으며, 독자적인 정부안보다

이재정 의원안을 수정하여 추진하는 것이 입법화에 유리하다고 판단하였다.

그러나 2003년 2월 17일 법안이 상정되기 바로 전 중기협은 국회 산자

위 신현태 의원 등 및 경제계 대표와 함께 이재정 의원 법안 제정 반대를 위

한 청원을 국회에 제출하면서 고용허가제 도입을 강력하게 저지하였다. 전

과 다름없이 고용허가제가 중소기업과 사회에 좋지 않다는 논리를 앞세웠

다. 결국 법안은 산업연수제도의 최대 수혜자인 중기협의 결사적인 반대, 그

리고 여·야 의견조율의 미흡, 국회 산자위 의원들의 반대로 인하여 법안소

위 상정이 무산되어 입법화에 실패하고 말았다.

3)고용허가제의입법과정

정치권의 추진과는 별도로 2003년 3월 29일 국무조정실의 외국 인력정책심

의위원회는 관계부처 차관회의를 통하여 산업연수제도를 폐지하고, 2003년

상반기 중 고용허가제를 도입하기로 공식적으로 확정했다. 이에 힘을 얻은

노동부는 여러 가지 시나리오를 감안한 후 독자적인 정부안 대신 이재정 의

원안을 토대로 법률제정을 추진하되, 노동부가 마련해 온 중요한 사항을 포

함시킨 수정안을 4월 임시국회에 통과시키겠다는 목표를 정하였다.

한편, 국무조정실의 차관회의는 서비스분야의 불법체류자가 출국할 때

발생하게 될 인력공백을 줄이기 위한 대책으로서 취업관리제를 도입하기로

결정하였다. 취업관리제는 외국국적 동포에게 국내 취업을 허용하는 제도로

서 사업주에게 내국인 구인노력의 의무를 부여하는 등 고용허가제적 요소가

많이 반영된 것이었다.

사회적 가치 분야별 사례

052

이후 노동부는 상반기 임시국회 통과를 목표로 하고 중기협 및 경제5단체

의 입법화 저지에 대비하여 국회의 여·야·정 간담회와 환노위 의원 간담

회를 실시하여 입법 분위기를 조성하였다. 아울러 국민적 공감대를 형성하

고자 고용허가제를 찬성하는 소기업연합회를 활용하여 국회의원을 설득하

였고, 경제단체, 지역별 중소기업 사업주, 언론 및 일반국민 등이 고용허가

제의 유용성을 충분히 인식할 수 있도록 집중적인 홍보활동을 펼쳤다. 이와

병행하여 노동부는 민주노총과 한국노총의 협조를 얻어 4월 3일에는 중기

협의 반대성명서에 대응하여 찬성 성명서를 발표하도록 유도하기도 하였다.

하지만 노동부의 전방위적 홍보 및 설득 전략에도 불구하고 중기협 등 경영

계의 저항은 해결되지 않았다.

이에 정세균 정책위의장은 2003년 4월 3일 당·청 회의 자리에서 “경영

계가 거세게 반발하고 있어 무리하게 추진할 경우 부작용이 생기고 국회논

의 과정에서 통과가 되지 않을 수 있다. 특정업종에 대해 고용허가제를 시범

실시하고 양 제도를 비교검토한 후 현실성 있는 대안을 마련하자”라며 시범

실시를 대통령께 건의하기로 하였고, 노무현 대통령은 “당이 역시 유연하다.

필요한 경우 그렇게 하라”고 지시하였다(조선일보, 2003. 4. 8.).

2003년 4월 8일 당정협의에서는 고용허가제 관련 입법을 당초 계획대로

추진하되 노동부는 산업연수제도 폐지 및 고용허가제 전면실시를 주장하였

고, 민주당은 고용허가제 입법을 전제로 한 일정기간 병행실시를 내세웠다.

민주당 안은 노동부가 처음부터 주장해 온 산업연수제도 무조건 폐지와 다

른 일종의 중재안이라 할 수 있다.

2003년 6월 16일 이재정 의원안(수정안)은 환노위 법안심사소위원회에 상

정되지 못하였다. 국민적 공감대가 형성되었고 입법 분위기도 조성되었던

만큼 환노위 의원 대다수가 고용허가제 도입에 찬성하는 분위기였으나 여·

인권과 배려

053

야 공히 대선공약임에도 불구하고 야당인 한나라당의 산자위 소속의원들의

반발이 심하였기 때문이다. 고용허가제를 도입할 경우 중소기업이 입을 피

해에 대한 대책이 미흡하다는 이유였다.

한편, 고용허가제 입법화가 무산됨에 따라 병행실시 방안을 통해 돌파구를

찾아야 한다는 정치권의 의견이 강하게 나타났다. 청와대와 민주당이 병행실

시에 적극적이었다. 특히 정세균 의장은 고용허가제를 도입할 경우 중소기업

에 상당한 타격이 될 전망이라는 보고를 계속 접하고 있었고, 한편으로 노동계

에선 당장 입법화하지 않을 경우 양대 노총이 연대투쟁에 돌입할 것이라는 상

황도 파악하였다. 무엇보다 총선을 앞둔 시점에서 절충안은 정책위의장이 충

분히 고려해 볼 수 있는 대안이었을 것으로 판단된다.

노동부의 고용허가제 도입과 중기협의 산업연수제도의 유지라는 지루한 갈

등은 청와대와 정치권의 조율로 인하여 병행실시로 가닥이 잡혀가고 있었고,

노동부 또한 산업연수제도 폐지에서 한걸음 양보하여 병행실시를 추진하기로

하였다. 이는 여당 유력의원의 중재안을 수용한 것으로 해석할 수 있다.

한편, 고용허가제 입법화가 안 될 경우 8월말까지 출국기한이 재유예된

불법체류자 20여 만 명에 대한 처리가 문제시되는 상황이 발생하였다. 따라

서 정치권을 비롯하여 주관부처인 법무부로서는 고용허가제의 7월 입법화

가 최대의 당면과제였다. 이 상황에서 민주당은 법무부와 당정협의를 통하

여 불법체류자 문제의 원만한 처리를 협의하였다. 노동부 또한 법무부를 설

득하여 긍정적인 답변을 얻어냄으로써 산업자원부를 제외하고 행정부 내부

의 의견조정은 거의 마무리되어 가고 있었다.

산업자원부 또한 정권초기 정부 전체의 입장을 고려하지 않을 수 없었다.

그동안 산업자원부는 중소기업청과 함께 산업연수제도를 선호했으나, 이전

의 정부와 달리 2003년 8월로 예정된 불법체류자 강제출국 조치에 대한 부

사회적 가치 분야별 사례

054

담과 노무현 대통령 및 민주당과 국무조정실의 정책조정을 반영하여 노동

부와 병행실시를 합의하고 이후 중기협을 비롯한 중소기업계를 설득해 내는

역할을 담당하기로 하였다. 이제 고용허가제 입법화는 정치권으로 바통을

넘겨야 할 상황이 되었다.

산업연수제도의 최대 수혜자인 중기협은 6월 11일에 이미 병행실시안을

여당에 제출한 상태였다. 입법화가 무산되어 8월말까지 출국기한이 재유예

된 불법체류자에 대한 강제출국이 불가피하게 되고 그럴 경우 산업인력 공

백 등 중소기업의 인력난이 심화될 것이었다. 게다가 합법적인 관리체계의

부재로 불법체류자 발생 및 편법활용, 송출비리 등의 악순환으로 혼란이 일

어날 것은 불을 보듯 명백하므로 중기협으로서도 병행실시안을 거부할 명분

이 없었던 것이다.

2003년 7월 9일 야당인 한나라당은 당사에서 한나라당 산자위·환노위

의원 연석회의를 개최하여 병행실시 방안에 원칙적으로 찬성하는 정책논평

을 발표하였다. 이를 계기로 고용허가제 도입의 최대 걸림돌로 작용하였던

중기협과 산업자원부, 그리고 국회 산자위 의원(특히 한나라당 의원) 등이 병행

실시에 찬성함으로써 7월 입법은 급물살을 타게 되었다.

이후 국회 환노위 의결과정에서 파행을 보이기도 했지만, 다행히 법안은 7

월 14일 국회 환노위 법사위를, 15일 환노위 전체회의에서 의결되어 임시국회

본회의에 상정될 수 있었다. 국회표결을 하루 앞둔 7월 30일 여·야는 정책협

의회를 열어 고용허가제법의 국회통과에 최대한 노력하기로 합의하였다.

2003년 7월 31일 민주당은 고용허가제 도입찬성을 당론으로 확정하였으

나, 한나라당은 자유투표로 통과시켰다. 이로써 1995년부터 논의되어 온 고

용허가제 입법은 2003년 8월 16일 공포됨으로써 8여 년의 기나긴 여정을

마무리 지을 수 있었다.

인권과 배려

055

03

고용허가제 정책쟁점

1.고용허가제도입의갈등

고용허가제 정책사례는 노동부와 다수 정부부처 간의 갈등으로 특징지을 수

있다.

첫째, 사례에 나타난 갈등은 표면적으로 고객집단의 상이성에 따른 이해

관계의 차이에 기인하지만 실제로는 외국인력 관리업무의 이관에 따른 관할

권 혹은 정책 우선권 상실이 원인으로 작용하였다.

둘째, 정책 우선권 상실은 사실상 숨겨진 갈등요인으로서 노동부와 반대

집단 사이의 갈등을 증폭시키는 동시에 지속시키는 요인으로 작용하였다.

셋째, 반대집단은 고용허가제의 도입이 부처의 또 다른 정책적 문제를 해

결하기 어렵다고 판단하여 보다 정책적 협력을 강조하는 노력을 기울이는

방향을 선택하였다.

1)노동부vs산업자원부

전형적인 갈등의 형태는 노동부와 산업자원부 및 중기협 간에 발생하였다.

산업자원부와 중기협은 10가지의 구체적인 근거를 제시하면서 고용허가제

사회적 가치 분야별 사례

056

가 자신의 이익집단인 중소기업에 좋지 않은 영향을 끼치므로 도입해서는

안 된다는 성명서를 발표하였다.1) 산업연수제도의 가장 커다란 수혜자인 중

소기업들이 이익집단인 입장에서 자신들의 울타리가 되어 줄 것을 강력하게

희망하는 상황이었으므로 산업자원부와 중기협이 이와 같은 논리를 주장하

는 것은 당연한 일이기도 하였다.

노동부 또한 외국인력 관리의 제도화라는 목표 아래 ‘고용허가제가 산업

연수제도보다 좋고 기업에도 좋은 9가지 이유’라는 홍보 팸플릿을 배포하며

산업자원부과 중기협의 논리에 일일이 대응하였다.2) 이것만 보면 양측은 산

업연수제도의 존속과 고용허가제도의 도입이라는 상반된 이해관계에서 빚

어진 갈등이라 볼 수 있다. 특히 이러한 갈등이 정책결정 직전까지 지속되는

양상을 보임으로써 이해관계의 차이가 무척 큰 것으로 여겨지지만 사실 이

는 표면적인 이유에 불과할 뿐 실질적인 이유는 드러나지 않았다. 그것은 외

국인력 관리업무 이관에 따른 관할권과도 연계되어 �