1

发表于“社保财务丛书编委会编”：《社保财务理论与实践》，2011 年第 3 辑，中国财政经济出版社，2011

年 9 月 30 日，第 16-31 页。这是原稿，见刊时编辑部似做了些许修改。

中国基本养老保险制度可持续性面临五大风险

郑秉文

中国社会科学院世界社保研究中心主任

中国社会科学院拉美所所长

内容提要：论文从中国养老保险制度的政治风险、社会风险、财务风险、基金贬值风险和人

口风险的五个角度，尤其是针对财务风险，深入分析了养老保险制度设计上存在的问题，指

出，几乎所有财务风险均与统账结合和统筹层次低下等制度特征具有高度相关性；在分析每

一个风险时，作者都在深入分分析其根源的同时，还提出了相应的解决思路。

关 键 词：养老金制度 社会保障 资本市场 养老基金投资 个人账户基金

自国务院 1997 年颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》以来，中

国基本养老保险基金滚存余额增长速度非常快。1997 年底，全国养老保险基金滚存结余仅

有六七百亿，截至 2010年底已经超过 1.53万亿。

与其他四个险种基金增长情况相比可看到，与 1997年相比，养老保险基金增加了近 20

倍，医保基金是 251 倍，失业保险基金是 90 倍，工伤保险基金是 27 倍，生育保险基金是

27 倍。2001-2009 年，五险基金年均增长率 37.4%，养老保险基金年均增长 34.4%，养老保

险基金的增长速度略慢于五险基金和其他四险基金的平均增长率（见图 1）。

图 1： 2001-2009 年中国养老保险基金增长率与五险基金增长率比较

资料来源：根据人力资源和社会保障部历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》计算。

该文原是于 2010 年 10 月 25-27 日在北京举行的第五次中欧社会保障高层圆桌会议“社会保障发展战略”

上的演讲；会议主办单位根据作者演讲的 ppt 和录音整理成记录稿，作者拜托黄念博士重新对录音记录稿

予以整理和修饰。对黄念博士的帮助，作者表示衷心感谢。由于时间关系，这里公开发表时作者仅对部分

数据做了更新，对部分内容做了文字修饰，敬请读者谅解。

2

1997 年改革以来，基本养老保险基金迅猛增长，其原因是多个方面的。例如，中央政

府对基本养老保险财政补贴力度加大。然而，养老基金迅猛增长的主要原因之一还是由于覆

盖面扩大带来的养老保险征缴收入增长。参保人数从 1997年的 1.12 亿人增长到 2009 年的

2.36亿，其中，缴费职工人数从 0.87亿人增长到 1.77 亿人，退休人员从 0.25亿增加到 0.58

亿1。

当然，覆盖面迅速扩大并不表明中国基本养老保险制度达到了应保尽保的理想状况，养

老保险基金滚存结余迅猛增长也并不表明长期内其制度可持续性已经得到完全解决。实际

上，有 5个方面的风险对中国基本养老保险制度的财务可持续性形成潜在威胁：一是政治风

险，二是社会风险，三是财务风险，四是基金贬值风险，五是人口风险。

一、政治风险

中国基本养老保险制度财务可持续性面临的政治风险体现在两个方面，一是覆盖面低

下，长期没有突破性的进展；二是养老金待遇给付公式存在问题，待遇调节全靠外部干预。

1.扩大覆盖面难度较大，难有突破性进展

2009年中国经济活动人口 7.98亿，就业人员合计 7.80亿，其中第一产业 2.97亿，第

二产业 2.17亿，第三产业 2.66亿。城镇就业人员 3.11亿2。由此可看到，中国基本养老保

险制度的经济活动人口覆盖率仅为 22.1%（ 1.77/7.98），就业人口覆盖率仅为

22.7%(1.77/7.80)，城镇就业人口覆盖率为 56.9%（1.77/3.11），大约是全世界覆盖面最低

的国家之一。而在全世界覆盖率最低的国家组里，由于养老金覆盖面低下而导致政治风险和

社会问题的先例屡见不鲜。比如 2008年 11 月在金融危机期间，阿根廷一夜之间将 1994年

改革引入的个人账户养老制度再度国有化，导致阿根廷养老金制度又回到了改革前的原点3。

无论这次“再国有化”改革是前进还是一次倒退，但是，资料都表明，导致阿根廷基本养老

金制度这场变革的主要原因之一在于其覆盖面过于狭小，绝大多数基层就业人员和广大工会

对这场变革持支持态度，这就意味着，覆盖面狭小必将面临着严重的政治风险。

自 1997 年以来，中国养老保险覆盖面扩大的速率较慢，尤其与中国香港地区的强基金

制度相比：香港地区的强积金制度于 2000 年 2 月才开始运行，但截至当年 12 月底4，雇主

参与率就达 63.0%，正规部门工人参与率达 82.0%，自雇人员参与率达 75.0%，到 2002年 2

月，这 3 个数据就分别提高到 80.4%、90.4%和 89.9%。截至 2010 年 12 月底5，在全港 352

万就业人口中，与强积金制度有关的人口是：雇员 229.5万人，其中 226.2万人参加了强积

金，参与率为 99%；雇主 24.7万个，其中 24.4万个参加了强积金制度，参与率为 99%；自

雇人员 32.4万，参加强积金为 26.0万人，参与率为 80%6。概而言之，香港强积金覆盖率已

达 97%，只有 1万家庭无薪酬工人没有参保。

中国香港地区实行的强积金制度覆盖面扩大速度之所以如此之快，覆盖率之所以如此之

高，除了其城市化率为 100%等因素、法制建设非常健全等因素之外，还因为，与中国大陆

基本养老保险制度相比，香港强积金制度的激励机制非常好。

1 国家统计局：《中国统计年鉴 2010》（光盘版），22-44。 2 以上数据引自国家统计局：《中国统计年鉴 2010》，4-1。 3 关于 2008 年 11 月阿根廷实施的养老金制度“再国有化”改革的细节与分析，见郑秉文和房连泉：《阿根

廷私有化社保制度“国有化再改革”的过程、内容与动因》，载《拉丁美洲研究》，2009 年第 2 期（双月刊），

第 7-24 页。 4 Mandatory Provident Fund Schemes Authority of Hong Kong, Mandatory Provident Fund Schemes Statistical

Digest, March 2002, p.3, Chart III.1.1.and p.4 Table III.1.1. 5 Mandatory Provident Fund Schemes Authority of Hong Kong, Mandatory Provident Fund Schemes Statistical

Digest, December 2010, pp.1-3. 6 历年 12 月出版的 Mandatory Provident Fund Schemes Authority of Hong Kong, Mandatory Provident Fund

Schemes Statistical Digest.

3

2.实际待遇水平和替代率逐年下降，不得不连续 7年予以外部人为干预

从 1997 年中国正式建立基本养老保险制度开始，其替代率就不断下降，从 1997 年的

76.3%下降到 2005年的 50.4%；从 2003-2004年开始，这个问题越来越明显，引起全社会的

广泛关注并遭致全社会的批评。为此，国务院不得不决定从 2005 年开始对基本养老保险金

上调待遇水平，每年大约上调 10%，2011年已是待遇上调的第 7年。尽管如此，基本养老保

险替代率仍呈逐年下降趋势，从 2005年的 50.4%下降到 2008年的 47.7%7。

很显然，国家利用行政手段连续 7年干预养老金替代率，上调养老金名义待遇水平，其

目的是为了缩小养老金水平与社会平均工资之间日益扩大的缺口，提高职工退休生活水平，

这是非常必要的，也是非常及时的，体现了以人为本、科学发展和构建和谐社会的治国理念。

但同时，我们不得不看到，这是中央政府不得已而为之。在绝大部分发达国家和成熟的

养老金制度中，养老金待遇水平的调节是制度内生的一个预设的“自动机制”，利用行政手

段干预基本养老金是十分罕见的，甚至，政治干预被认为是非理性的，很多国家为此还预设

了一个防止“政治干预”的“防火墙”，且很多发达国家的大学养老金教科书和社会保险的

课程中，防止政治干预已成为一个传统的固定内容。当然，在西方国家，加入这个内容的目

的是为了防止政治家人为降低养老金的替代率。但中国恰好相反，政治干预的目的是为了弥

补养老制度的机制缺陷，上调替代率，这说明，在基本养老金计发公式设计上存在缺陷的条

件下，政府出面上调逐年下降的替代率水平是必要的和及时的，完全符合中国目前的制度相

撞。尽管如此，人为干预替代率将对基本养老保险制度可持续性会形成一些负面影响。其一，

强化了政府的行政职能，弱化了养老保险制度自身的调节功能；其二，扩大了社会统筹部分

的功能和大锅饭的因素，弱化了个人账户制度多缴多得的精算约束和激励机制；其三，强调

了国家在养老金制度中的保护作用，忽视了养老保险制度建设的重要性；其四，破坏了养老

金制度中各个参数之间的关系，将养老金的潜在财务问题推向了未来。

由此看来，对中国基本养老保险待遇水平进行人为干预调节不是上策，是一个次优选择，

而对其进行制度改革和调整才是上策，是资源配置的一个最优选择。为此，养老金制度的决

策者和运行者应该做出回应，有所作为。否则，长此以往，将造成参保人对制度的不信任，

导致“统账结合”制度的意义大打折扣，社会的稳定也将系于政治家的外部、即时和常态化

的干预，这是典型的制度不成熟的表现，既不符合国际惯例，也不符合构建和谐社会的要求。

此外，在目前养老金制度存在较大问题的初始状态下，外生地、等比例地、人为干预养

老金替代率难以避免如下几个弊端：第一，调待之后并没有缓解替代率差异性较大的弊病，

反而有所强化的趋势。社平工资相同的省份之间，其替代率相差十分悬殊，有些省份甚至相

差一半左右。例如，2008年待遇上调之后8，深圳替代率高达 71.2%，河北、黑龙江等 13个

省份超过 50%，其余省份多在 40%-50%之间，而天津和西藏替代率不到 40%。最低的是天津

37%和西藏 38%，而最高的是新疆 60％和浙江 58%（除去深圳不算），差距高达 20 个百分点

以上。第二，社平工资水平越高的省份，其替代率水平就越低，例如，除了深圳以外，西藏、

北京、天津和广东这 4 个社平工资最高的省份中，其替代率在 38%－44%之间，低于 51.56%

的全国平均水平。而社平工资水平越低的省份，其替代率越高，例如，在社平工资为 1700

元－1800元的省份中，除了山西替代率是 50%以外，甘肃、河南、云南、陕西、宁夏（超过

2000元）和湖南（低于 1600元）等均在 53%－55%之间，最高的新疆为 59.8%。

二、社会风险

7 根据《中国统计年鉴》（光盘版，2009）提供的养老保险年度总支出（22-39）、退休人数（2240）和社平

工资（4-22）等数据计算得出。 8 参见郑秉文和牟兵合著，《养老金调待机制存在的问题与建议――基于 2008 年养老金上调的案例分析》，

载《宏观经济研究》杂志（国家发改委宏观经济研究院主办），2009 年第 1 期（月刊，总第 122 期），第 10-13

页。

4

中国基本养老保险制度面临明显的公共部门和私人部门的双轨制，不同群体实行不同的

制度，这个缺陷构成了严峻的社会风险。

1.公共部门与私营部门养老金“双轨制”，成为社会不稳定的主要因素之一

由于改革没有到位，公共部门（机关和事业单位）和私人部门实行不同的养老金制度，

前者实行传统的财政转移支付的退休金制度（地方相当一部分事业单位已经参加改革），而

私人部门十几年之前进行了养老金改革，实行的是统账结合的养老金制度。这两个制度的融

资方式不同，待遇水平不同，日益引发社会舆论和私人部门的不满。

2000 年以来，公共部门的退休金始终高于私人部门，2002-2004 年是私人部门的 1.8

倍；2005年企业实行上调待遇水平之后差距开始缩小，2005-2008年分别是私人部门的 1.7、

1.5、1.7 和 1.5 倍。2008 年公共部门人均养老金是 20247.9 元，企业平均水平是 13368.1

元。

机关事业单位退休金水平之所以一直高于企业，是因为前者的增长率始终高于后者。虽

然 2005年以来由于外部干预，企业养老金增长率高于机关事业单位，但由于 2005 年之前企

业单位增长率较低，所以，2000-2008 年机关事业单位退休金平均增长率（18.8%）仍高于

企业（8.5%）9。

为解决“双轨制”问题，除上调企业养老金待遇之外，2008 年初国务院开始推动事业

单位五省市的养老金改革试点，但由于改革的设计、宣传等没有完全到位，导致这个改革到

现在迟迟没有实质性进展。这次改革试点存在几方面问题：一是此次改革试点单位是事业单

位三大类中的第三小类，被认为有失公允，推行起来阻力很大；二是事业单位五省市试点改

革没有事先准备较好的补偿预案，试点单位没有良好的预期；三是宣传没有到位，没有公开

征求相关群体的意见，在广州等地引起部分大学教师的恐慌，甚至出现提前退休潮；四是公

务员养老金没有参加改革，引起社会和媒体对公务员群体的不满。

实际上，即使在公共部门内部，国家公务员和事业单位之间的退休金水平也存在一定差

距，公务员退休金水平略高于事业单位退休金，这个差距是从 2000 年开始逐渐显现并拉大

的。

从 2004 年以来，国家机关事业单位与企业之间的养老金双轨制逐渐成为社会媒体的一

个舆论焦点，近年来社会反映更加强烈，每年全国两会都有代表对此提出批评，退休金不公

平已被看做是社会分配不公的一个重大表现，成为导致社会不稳定的重要因素之一。

2.养老金制度高度碎片化，不利于社会稳定

即使在私人部门，其缴费型养老保险制度待遇水平和缴费公式等没有完全统一起来，碎

片化趋势较为严重，理论上讲，仅存在城镇和农村两个制度（2009 年决策者终于放弃为农

民工建立单独的制度，否则就将拥有三个制度），但事实上，覆盖城镇企业职工的养老金制

度里存在无计其数的小制度，尤其在沿海发达地区，情况更为复杂。比如，上海就有四个制

度：城保、农保、镇保、综保。又如，在吴江市这个由 70万本地居民和 70万外来人口组成

的小城镇也有四个制度。中国城镇的这种碎片化的小制度一共覆盖 2.36亿人（见表 1）。

基本养老保险制度改革选择碎片化还是大一统的制度事关重大，关系到社会稳定。选择

碎片化还是大一统的制度，标志着是走贝弗里奇道路还是俾斯麦道路，凡是碎片化的俾斯麦

模式都或多或少会导致社会摩擦（例如在西欧），而大一统的贝弗里奇模式则好得多（例如

美国）。如果选择碎片化制度，南京汽车制造厂蒋乃群的案例将会层出不穷，群体上访事件

将会频繁发生10。

9 以上私人部门和公共部门的比较数据均引自中国劳动社会保障出版社，《中国劳动统计年鉴 2009》，光盘

版（10-5 和 10-6）。 10 记者张友红专访：《养老金新政背后的辛酸史》，载《中国周刊》，2010 年第 1 期（总第 114 期），第

76-79 页。

5

表 1： 2009年底中国养老保险制度碎片化状况

改革与未改革的 2 个部

门

覆盖总人数：

3.724 亿人 4 个大制度 若干小制度

机关事业单位传统非缴

费型的退休制度 覆盖 4000 万人

1． 机关人员退休制度：

全国 1000 万人 无

2． 事业单位人员退休制

度：

全国 3000 万人

——其中大约2000万人参加了

不同项目的保险制度，例如，

2000 万人参加了失业保险；

——地方一些事业单位参加了

养老和医疗等。

现代缴费型保险制度

覆盖人数 3.224

亿人

其中，城镇基本

养老保险制度

呈现出严重的

碎片化倾向

3． 城镇基本养老保险制

度：覆盖人数 2.355 亿

人。

——其中参保职工17743万人，

参保离退休人员 5807 万人，包

括一部分农民工；

——其中还包括城镇灵活就业

人员，他们缴费率仅为 20%，成

为事实上的一个小制度。

——在沿海发达省份和地方，

存在无数小制度，费率和缴费

公式与计发公式均不相同，呈

现出碎片化情况。

4． 农村养老保险制度：

覆盖 8691 万人

——1556 万农民领取养老金；

——被征地农民参与社会保障

的人数为 2500 多万人。

资料来源：根据人力资源和社会保障部 2009 年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》等信息绘制。

由于历史的原因，欧洲是碎片化制度的发源地。众所周知，法国养老金制度由普通制度、

特殊制度、自由职业制度和农业制度等 4个大制度构成11，其中，特殊制度包括 11个大制度

和 9个小制度；在这些制度下面还有 1300多个小碎片。11个大制度包括公务员制度、电气

煤气公司制度、法国国铁公司制度、巴黎公交公司制度、矿工制度、海员制度等。从 1995

年开始，法国政府多次试图改革铁路公司制度，欲将其较高的福利待遇与社会拉平，但几乎

都遭到了激烈反对，于是，法国碎片化养老金制度几乎每年都由改革而引发社会动荡，为经

济社会发展带来较大成本。

三、财务风险

中国养老保险制度的财务风险体现在 4个方面：一是 3个参数不匹配，说明我们的费基

不实，财务可持续性面临潜在的挑战；二是名义费率不变（28%），但实际费率逐年下降；三

是六大区和 30 多个省之间基金财务可持续性存在巨大差异；四是地方小制度太多，碎片化

导致我国主要制度即城镇职工基本养老保险制度不可持续。

1.过高的缴费率导致缴费基数不实，致使基本养老保险制度主要参数不匹配

从目前基本养老保险制度的 3个参数即缴费率、替代率和制度赡养率之间的匹配情况来

11 参见郑秉文：《法国社保制度模式分析：与英德模式的比较》，载郑秉文、马胜利主编，《走进法兰西》，

中国社会科学出版社，2005 年 10 月。

6

看，养老保险缴费基数（下简称“费基”）严重不实，从而威胁着养老保险的财务可持续性。

虽然我国养老保险是统账结合制度，但由于全国范围内的个人账户主要还属空账运行状态，

账户资产仅为 1600 亿元，所以在融资方式上主要还是现收现付，因此，在考察中国养老制

度财务可持续性时，基本可用现收现付的平衡标准来要求和评价它。须知，基本养老保险缴

费率为 28%、替代率不到 50%，制度赡养率大约 33%，如把当年的滚存结余考虑在内，3个参

数之间不匹配的结果十分明显。例如，2009 年征缴收入 9534 亿元，基金支出 8894 亿元，

如果剔除财政补贴 1646亿元，当年盈余才仅为 640亿元。就是说，在 28%的缴费率和 32.7%

的制度赡养率的条件下（见图 2），在如此盈余的结果下，其替代率应为 91%，而不是前文所

述的 47.7%，即便剔除结余部分，替代率也至少应该是 88%左右。

图 2：2002-2009 年中国养老保险制度赡养率下降趋势（%）

资料来源：根据人力资源和社会保障部历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的缴费人数和

退休人数等信息计算。

通过分析发现，在参数不匹配的背后隐藏着一个重要事实，即由于名义缴费率较高而造

成的费基不实。换言之，虽然名义费率较高，但实际征收情况却没有达到应有效果，由此导

致对养老保险制度的财务可持续性带来极大的潜在负面影响。

中国基本养老保险缴费率虽然不是世界第一12，但确实属于费率最高的国家之一，甚至

高于绝大部分发达国家：OECD 成员国平均费率为 21%13，而中国为 28%。重要的是，较高的

缴费率并没有提供与之相对应的替代率。所以，中国基本养老保险的“名义缴费率”虽然很

高，但却被道德风险引致的较低费基所抵消了，换言之，在较高的名义缴费率下，如果替代

率没有达到与之相适应的水平，必然产生道德风险，从而导致费基不实，趋于不断走低的尴

尬结果。而在决策者眼里，正是由于费基不实，所以才不得不维持较高的名义缴费率，否则，

名义缴费率一旦下调，养老保险收支便面临难以平衡的风险，于是才不得不“继续维持”较

高的名义缴费率。显然，这是一个悖论，直接威胁的是长期内养老保险的财务可持续性。

道德风险导致的费基不实的结果令人惊讶。经对原劳动和社会保障部 2004-2007年公布

的《劳动和社会保障事业发展统计公报》中“征缴收入”、“年底参保缴费职工”、“新增参保

12 有研究认为中国社会保险缴费在 181 个国家中排列第一，参见《“社保缴费比例世界最高“之憾》，载

《新京报》，2011 年 3 月 12 日第 A04 版。 13 OECD, Pensions at a Glance 2009: Retirement-Income Systems in OECD Countries, OECD 2009, p.137.

7

职工净增量”和“社会平均工资”几个指数的测算，笔者发现，缴费工资基数占社会平均工

资的比例（即社会平均实际费基）逐年下降，其中，2004年为 69.1%，2005年 67.8%，2006

年为 66.5%，2006年下降到 64.9%（见表 2）。

表 2：2004-2007 年中国养老保险的社会平均实际缴费基数变化

年份

征缴

收入

(亿

元)

年底参

保缴费

职工(万

人)

新增参

保职工

净增量

(万人)

新参保

职工实

际增量

(万人)

年中假定

参保缴费

职工(万

人)

缴费工资基数

(元)

社平

工资

(元)

缴费工资基数

占社平工资的

比率(%)

A B A B

2004 3585 12250 604 805 11847 11462 11085 16024 71.5 69.1

2005 4312 13120 870 1160 12540 13025 12449 18364 70.9 67.8

2006 5215 14131 1011 1348 13457 14679 13979 21001 69.9 66.5

2007 6494 15183 1052 1403 14482 16986 16201 24932 68.1 64.9

资料来源：作者整理并计算。

注 1：“征缴收入”、“年底参保缴费职工”、“新增参保职工净增量”和“社平工资”引自原劳动和社会

保障部、国家统计局公布联合的历年《劳动和社会保障事业发展统计公报》，载人力资源和社会保障部官

方网站。

注 2：根据 2001-2007 年的“制度赡养比”大致为“3”进行推算，便有“新参保职工实际增量”的计

算公式即每年有 4 个新增参保缴费职工和 1 个退休职工，于是，新参保职工实际增量＝新增参保职工净增

量×1.33。

注 3：全国平均来看，“新参保职工实际增量”是随机的，时间是均匀分布的，于是便又有公式：年中

假定参保缴费职工＝年底参保缴费职工－新参保职工实际增量÷2。

注 4：根据上述推导，便得出“缴费工资基数”的公式：缴费工资基数＝征缴收入÷年中假定参保缴

费职工÷加权缴费率。

注 5：“加权缴费率”采取保守估计，目前制度内无用人单位与有用人单位的参保者比例大致是 2：8，

即赋予灵活就业人员参保者的权数是 0.2，有用人单位的职工缴费人数的权数是 0.8，根据现行制度规定，

他们分别按照 20%和 28%的缴费率缴费，于是便有：加权缴费率＝0.20×0.20+0.80×0.28=0.264。我们之所

以在计算“缴费工资基数”时使用“年中假定参保缴费职工”，而不用“年底参保缴费职工”，隐含假设计

算出来的“缴费工资基数”是平均意义上的，或更加“逼近”现行制度下的实际缴费工资基数的“真实”

情况。

注 6：在“缴费工资基数”和“缴费工资基数占社平工资的比例”这两列里，分别有 A 和 B 两列数据，

其中，A 列数据使用的是“年中假定参保缴费职工”的结果，B 列数据使用的是“年底参保缴费职工”。

2.过高的“名义缴费率”对个人和企业均形成负激励，致使“实际缴费率”逐年下降

过高的“名义缴费率”引致的道德风险，如前所述，不仅致使费基具有不断走低的趋势，

而且还诱发道德风险，致使“实际缴费率”趋于不断下降，并与“名义缴费率”逐渐背离。

导致“实际缴费率”下降的原因可能有很多。比如，十几年来，劳动力市场发生了较大

变化，灵活就业人员的参保人数逐年增多，而其法定费率是 20%，比正规部门低 8个百分点，

从而在整体上“拉低”了养老保险制度的“实际缴费率”；再比如，逃费和断保等其他原因

导致其“遵缴率”下降14，即实际缴费人数与登记参保人数严重不符，前者有所下降。

但是，无论如何，“实际缴费率”与“名义缴费率”的逐渐背离对养老保险制度财务可

持续性提出了一个严峻挑战，应该引起决策者和学术界的高度重视。在笔者看来，导致“实

际缴费率”与“名义缴费率”逐渐背离的主要原因有二：一是 28%的名义缴费率比较高，尤

其相对于个人替代率而言。即使孤立地看，如果加上其他四个险种的缴费，社会保险五项险

种的双方缴费率合计已高达 43%；其中参保人个人五险缴费率合计为 10.5%（养老保险 8%，

医疗保险 2%，失业保险 0.5%），单位缴费合计高达 32.7%（养老 20%，医疗 10%，失业 1.5%，

工伤 0.4%，生育 0.8%）；如果再加上雇主和雇员双方各自缴存的 12%住房公积金和 8.3%的企

14 “遵缴率”为实际缴费人数与登记参保人数之比。

8

业年金，个人的缴费比例总计高达工资的 30.8%，单位部分高达 53%，双方合计高达 83.8%15。

过高的缴费率，对参保人个人而言势必抑制其当期消费，对企业单位而言必将提高其用工成

本，于是，对个人和企业都将形成负激励，进而产生道德风险，致使“实际缴费率”逐年下

降，长期内不利于养老保险基金的可持续发展。

二是在目前的制度设计下，其激励设计存在问题，参保意愿低下导致“实际缴费率”下

降。如果说前述过高的缴费率挫伤了企业主的参保积极性，那么，较差的激励设计便成为参

保人个人方面参保意愿低下的一个主要诱因。由于制度设计中多缴多得的“对等原则”（the

equivalent principle）缺位，社会统筹部分的精算中性因素不明显，导致城镇流动人口和农民

工参保意愿低下，积极性不高，不但没有监督企业主参保的激励，反而具有与企业主“合谋”

降低费率的可能性。

3.地区和省份之间养老基金可持续性失衡现象严重，致使财政可持续性十分脆弱

六大区和 31 个省的养老保险财务可持续性存在巨大差异。表 3 显示，基金率（历年

结存余额除以当年支出总额）是衡量财务可持续性的一个重要指标。全国平均基金率是

134%，但各地区和各省之间的差异性非常大：

——华北地区的基金率为 87%，低于全国平均水平，其中只有山西的基金率高于全国

平均水平，为 206%，而北京和天津分别为 93%和 90%，均低于全国平均水平。

——东北地区为 118%，虽然做实账户试点已达 10年之久，但其基金率却低于全国平

均水平，每年须有财政补贴方可维系当期统筹部分的支付。

——华东 7省市经济发展水平位于前列，但养老保险基金财务状况却令人担忧，基金

率总体上低于全国平均水平，尤其是上海，其基金率最低仅为 58%，而浙江则高达 260%，为

该地区之最。

——华南 6 省市的失衡状况更是十分严重，广东省为全国最高，达 361%，而海南和

湖北分别仅为 87%和 88%，大大低于全国平均水平。由于广东省一省的基金积累就占全国的

16%，所以，该地区的基金率在全国名列前茅，达 187%。

——西南地区的 5省市之间表现出明显的失衡趋势。该地区是差异性表现最突出的一

个地区。例如，四川和贵州的基金率高于全国平均水平，而西藏仅为 16%，是全国基金率最

低的省份。

——西北 5省经济发展水平落后，基金率平均水平低于全国平均水平，但退休者人均

结余 7000多元，为 6个地区中最高者。其中基金率最低的是陕西（76%），最高的新疆（190%）。

从省份分布状况看，基金率最高的广东省为 361%，而最低的西藏仅为 16%，相差几百

倍。从 4个直辖市来看，他们的基金率都低于全国平均水平，最好的北京也就仅为 93%，最

差的是上海，仅为 58%。从退休者人均结余指标来看，有六个省份最差，退休者人均滚存余

额均不到 1万元，而广东、浙江等省高达数万元。

各省及地区之间基金可持续的差异是由人口流动、历史包袱、经济发展水平、待遇水平、

赡养率、中央转移支付以及征缴力度等诸多方面原因所造成的。

第一，流动人口的因素。一般的规律是人口输入大省基金可持续性较好，而人口输出大

省则基金可持续性较差，比如广东省是输入劳工规模最大的省份，外来人口占全国跨省流动

人口的四分之一左右，他们成为广东省养老保险制度的缴费收入的净贡献者，而较少在广东

落地养老，由此导致广东养老基金滚存结余规模庞大，占全国总额的五分之一强，退休者人

均结余将近 6万元，居全国首位。

表 3:2008年全国养老基金各省分布

15 以上各项缴费率、住房公积金缴存比例为北京市 2010 年服务行业的规定；企业年金缴费比例为最高限

额。

9

省份 收入 支出 滚存

结余

基金

率

(%)

缴费者(a) 退休者(b) 参保者(a+b)

人数(万

人)

人均

结余(元)

人数(万

人)

人均

结余(元)

人数(万

人)

人均

结余(元)

全 国 9740.2 7389.6 9931.0 134 16587.5 5987.0 5303.6 18723.1 21891.1 4536.0

华北：滚存结余 1060.1 亿元 87 2161.9 4903.6 763.0 13893.8 2925.1 3624.1

北 京 441.4 355.6 329.4 93 577.0 5708.8 180.1 18289.8 757.2 4350.2

天 津 239.0 195.3 176.0 90 247.2 7119.7 129.3 13611.8 376.5 4674.6

河 北 403.7 336.7 337.1 100 639.8 5268.8 222.7 15137.0 862.5 3908.4

山 西 288.2 189.1 390.8 206 411.4 9499.2 128.0 30531.3 539.4 7245.1

内蒙古 189.4 145.4 156.2 108 286.5 5452.0 102.9 15179.8 389.5 4010.3

东北：滚存结余 1197.9 亿元 118 1928.1 6212.9 861.3 13908.0 2789.3 4294.6

辽 宁 661.6 526.7 568.9 108 976.4 5826.5 429.9 13233.3 1406.2 4045.7

吉 林 225.4 175.3 265.6 152 369.9 7180.3 155.4 17091.4 525.3 5056.2

黑龙江 377.0 307.8 363.4 118 581.8 6246.1 276.0 13166.7 857.8 4238.4

华东：结余 3135.1 亿元 125 5732.7 5468.8 1625.4 19288.2 7358.0 4260.8

上 海 675.1 639.2 368.8 58 609.9 6046.9 357.8 10307.4 967.7 3811.1

江 苏 776.7 549.8 756.7 138 1373.1 5510.9 378.6 19986.8 1751.6 4320.1

浙 江 496.8 319.3 829.3 260 1192.1 6956.6 194.8 42571.9 1386.9 5979.5

安 徽 263.5 196.2 213.4 109 420.3 5077.3 158.1 13497.8 578.4 3689.5

福 建 172.5 143.8 154.3 107 454.6 3394.2 102.6 15039.0 557.2 2769.2

江 西 161.6 130.4 132.2 102 421.9 3133.4 128.5 10288.0 550.3 2402.3

山 东 686.9 529.9 680.4 128 1260.8 5396.6 305.0 22308.2 1565.9 4345.1

华南：滚存结余 2741.7 亿元 187 4565.5 6005.2 1136.4 24126.2 5702.0 4808.3

河 南 353.9 296.9 346.0 116 732.9 4721.0 239.1 14470.9 972.0 3559.7

湖 北 379.4 294.9 260.9 88 680.4 3843.5 252.0 10353.2 932.3 2711.2

湖 南 339.5 263.6 282.1 107 593.7 4751.6 235.3 11989.0 829.1 3402.5

广 东 787.1 448.6 1621.0 361 2171.2 7466.0 273.0 59377.3 2444.3 6631.8

广 西 180.9 111.1 188.1 169 273.1 6887.6 95.0 19800.0 368.1 5110.0

海 南 63.8 50.4 43.6 87 114.2 3817.9 42.0 10381.0 156.2 2791.3

西南：滚存结余 880.3 亿元 122 1352.0 6511.1 589.1 14943.1 1941.3 4534.6

重 庆 204.8 157.4 132.0 84 274.4 4810.5 130.7 10099.5 406.1 3250.4

四 川 515.1 372.4 503.0 135 711.1 7073.5 306.7 16400.4 1017.1 4945.4

贵 州 100.1 75.0 105.8 141 156.6 6756.1 59.3 17841.5 215.9 4900.4

云 南 143.6 112.8 138.4 123 204.4 6771.0 89.3 15498.3 293.7 4712.3

西 藏 7.4 6.8 1.1 16 5.5 2000.0 3.1 3548.4 8.5 1294.1

西北：滚存结余 580.4 亿元 127 828.1 7008.8 323.4 17946.8 1151.1 5042.1

陕 西 203.4 170.8 130.1 76 309.0 4210.4 124.4 10458.2 433.4 3001.8

甘 肃 114.8 90.5 107.9 119 157.0 6872.6 64.0 16859.4 221.0 4882.4

青 海 39.8 31.4 33.0 105 49.7 6639.8 18.6 17741.9 68.3 4831.6

宁 夏 47.5 33.4 59.9 179 63.7 9403.5 18.8 31861.7 82.6 7251.8

新 疆 197.7 131.4 249.5 190 248.7 10032.2 97.6 25563.5 346.3 7204.7

资料来源：根据下述资料由作者整理并编制：国家统计局，《中国统计年鉴 2009》，中国统计出版社，2009

年，光盘版（22-42）。其中，缴费者人均滚存余额、退休者人均滚存余额和参保者人均滚存余额由作者计

10

算得出。基金率=（年初积累资产 / 年度内支出）x100%。

第二，历史包袱的因素。东北老工业基地国有企业退休人员规模最为庞大，制度赡养率

最高，养老保险收支压力最大。虽然东北三省是做实账户试点最早的地区，获得的财政补贴

规模也相对较大，但其基金率和退休者人均余额还是属于全国最低之列。

第三，经济发展水平的因素。如西藏经济发展水平较低，养老保险基金可持续性较差，

其基金率仅有 16%，属于全国最低水平；浙江经济发展水平最高，其养老保险可持续性也比

较好，基金率高达 260%，退休者人均结余高达 4.3万元。

第四，老龄化水平的因素。老龄化程度对养老保险基金可持续性的影响较大，因为这将

导致其“制度赡养率”（指按户籍制定的养老保险制度，在上海指“城保”）发生逆转。例如，

上海缴费者人均结余 6000 多元，与江苏和浙江的水平相差无几，但退休者人均结余仅有 1

万元，是江苏的二分之一，浙江的四分之一。所以，尽管上海是沿海发达地区之一，但其基

金率仅为 58%，是全国各省份中最低和最不可持续的地区之一。

第五，中央转移支付的因素。政府财政转移支付的力度逐年加大，从 2002 年的 400亿

增加到 2009年的 1600 多亿元。由于种种原因，某些省份如果没有转移支付就不能满足当期

支付，例如，东北三省目前结余将近 1200 亿元几乎均为个人账户资金，如果没有转移财政

补贴是不可能的；再例如，几个结余比较少和基金率较低的省份也存在类似的问题，西藏结

余仅为 1.1亿元，基金率仅为 16%，养老保险基金的可持续性十分脆弱。

上述分析显示，全国 6大区和 31个省份中，基本养老保险基金的财务状况差异性很大。

虽然 2009年底养老基金结余已达 1.25亿元，但由于统筹层次低下，养老保险制度的财务脆

弱性仍然十分明显。彻底改变这种状况和提高养老保险财务可持续性的根本办法在于“纵向

整合”，即提高统筹层次。所谓“统筹层次”是指缴费资金流的收入、支出、核算、投资和

管理的层次；按这个标准来衡量，目前的统筹层次显然还不是真正意义上的省级统筹。提高

统筹层次是非常急迫的，很多难以克服的制度困境均由统筹层次低下而派生的。提高统筹层

次的近期改革目标应尽快实现资金流收入和支出的省级管理，远期目标应将其提高到国家层

次。

4.地方养老保险制度“碎片化”现象十分严峻，导致陷入财务困境

养老保险制度碎片化，不仅不利于建立统一的全国劳动力市场，不利于劳动力在全国范

围内的自由流动，而且还严重威胁着养老保险制度的财务可持续性。

最典型的案例是经济发展处于全国前列的上海市。如前所述，由于上海老龄化程度较高，

导致其养老保险基金的基金率仅为 58%，其养老保险的财务可持续性本来就处于人口风险之

中，但由于上海实行的是按人群设立的碎片化制度，不同制度之间财务状况相差较大：“城

保”由于赡养率较高，制度连年收不抵支，赤字情况十分严重，财政每年补贴超过百亿元；

针对外来工的“综保”赡养率低，人口十分年轻，年年有盈余；“镇保”和“农保”情况也

稍好。由于 4个子制度互相封闭，“综保”的盈余不能转移给“城保”，后者的收支缺口只能

依靠市财政补贴来解决。2005-2007年，上海市基金征缴收入年均增长 13.91%，但支出年均

增长 18.14%，3 年来财政共计投入补贴资金 88.81 亿元；2008 年“城保”基金收入 526.59

亿元，支出 615.22亿元，缺口 88.63亿元，市财政补贴 91.50亿元（结余 2.87 亿）16。2009

和 2010年上海财政对“城保”的补贴每年超过百亿元17。

相比之下，北京市养老保险制度的基金率虽然略高于上海，为 93%，但其基本养老保险

基金不但无需财政补贴，而且有较多结余；除北京市的老龄化程度较低、就业率较高等其他

16 肖严华：《上海养老保险制度改革的路径分析与政策选择》，载《金融与保险》，2009 年第 9 期。 17 记者谈佳隆：《上海社保每年亏百亿 俞正声称应控公务员涨薪》，载《中国经济周刊》http://china.ynet.com/view.jsp?oid=76677736&pageno=3

11

因素之外，北京市实行的统一制度也是一个重要原因，即外来人口被统一纳入到城镇基本养

老保险之中18，老龄化程度不同的群体之间没有形成相互割裂的制度壁垒，“稀释”了北京市

的老年赡养率或制度赡养率。

上海市于 2010 年 10 月开始实施《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老

金手续的试行意见》（下称《试行意见》）。尽管在上海市人力资源和社会保障局的政策问

答中说实施“柔性延迟退休办法”的主要目的不是为了缓解城保的养老金赤字，但客观上，

这毫无疑问是在“城保制度内”试图积极解决这一问题的办法之一。显然这是次优办法，最

优办法应在“城保制度外”想办法，即整合碎片化制度。与前述提高统筹层次的“纵向整合”

相比，这种“横向整合”可打通 4 个子制度之间的财务壁垒，稀释老龄化程度，增强其养老

保险基金的财务可持续性，从而达到减少当期财政补贴的目的。

类似上海的碎片制度在沿海发达省份非常普遍，它对中国养老保险制度的财务可持续性

形成了严重威胁。其实，上海只是中国的一个缩影。从全国范围看，广东等结余较多的人口

输入大省相当于中国的“综保”，他们的人口相对年轻，而中西部一些养老基金不可持续的

人口输出大省相当于“城保”，留守的老人和儿童比重较高，导致其赡养率较高。因此，打

破地方割据的碎片制度十分必要，是提高养老保险财务可持续性的根本办法之一。

四、基金贬值风险

由于投资体制的原因，中国基本养老保险基金面临严峻的贬值风险，它主要来自两个结

构性风险：一是养老基金沉淀在地方碎片化制度之中，市场化投资体制难以建立起来，个人

账户不能做实；二是统筹层次低和碎片化导致养老保险制度内部不能相互调剂，从而导致财

政基金宏观运用低效。

1.个人账户不能做实，巨额养老基金处于贬值风险之中

一方面，中国基本养老保险制度拥有 1.53 万亿的积累，另一方面，个人账户仍然是空

账运行，累计结余不能用于做实账户。“统账结合”的部分积累制目标难以实现，同时，规

模巨大的养老基金处于贬值风险之中。

图 3：2000-2010 年中国 CPI指数变化（%）

资料来源：2000-2009 年数据根据《中国统计年鉴 2010》9-1“各种物价指数”得出；2010 年数据引自 2010

18 杨翠迎、冯广刚、孙珏研：《上海与北京两市城镇基本养老保险制度运行比较》，载《社会保障研究》

2010 年第 3 期。

12

年 1 月 20 日 国 家 统 计 局 局 长 马 建 堂 ：《 2010 年 国 民 经 济 运 行 态 势 总 体 良 好 》 ，

http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110120_402699441.htm

据国家审计署 2008年的一项官方披露，“五项基金的年平均收益率不到 2%”19。相比之

下，如图 3 所示，2000-2008 年（不含 2009 年）中国 CPI 平均为 2.2%，养老保险基金显然

没有战胜 CPI，处于贬值状态；2000-2010 年的 CPI 平均指数为 2.0%，与不到 2.0%的社保

基金的收益率相抵消。由此看来，社会保险五项基金处于贬值和缩水状态，且基金规模越大，

贬值风险越大，保值增值压力越大。

相比之下，全国社保基金（SSF）建立 10年来，年均投资收益率 9.8%20。2009年 9月，

新华网公布的 2006-2009 年养老保险第二支柱企业年金平均收益率为 10.5%21。如取两者中

间值 10%作为养老基金的基准收益率，扣除五险基金 2%的名义收益率，养老基金将损失 8

个百分点的收益率。2007-2009 年全国社保基金理事会受托管理的 346 亿元基本养老保险个

人账户基金的年均收益率更是高达 18.9%22，以此作为参照系的话，养老保险基金的损失就

将达 17 个百分点。

养老保险基金投资收益率低下，是因为养老保险统筹层次低下，前述表 3 显示，基本养

老基金被割裂在几十个省份和几千个县域，法人治理结构难以建立，其投资管理制度难以实

现统一的市场化投资策略，而只能以银行存款为主，辅之以少量购买国债。

对养老保险的统筹基金而言，其投资制度的改革只能待提高统筹层次之后进行；对养老

保险的个人账户基金而言，虽然目前已经具备了市场化投资体制改革的条件，但由于中央与

地方的种种利益不一致，中央各部门之间的观点不一致，在几年的博弈之中，账户基金投资

体制改革始终没有结果，养老保险基金处于贬值风险之中。

2.中国基本养老保险基金规模增长迅速，但却离不开财政转移支付

由于统筹层次太低和碎片化严重，养老保险制度内部不能相互调剂，全国就像一个“大

上海”，对某些存在亏空的子制度、某些地区，只能通过财政补贴来解决其收支缺口。十几

年来，政府对养老保险的转移支付额度逐年加大，从 1998年的仅占 GDP的 0.03%，增至 2009

年的 0.50%，补贴额从 24亿元提高到 1646亿元，2009年的补贴额是 1998年的将近 70倍，

1998-2010 年财政转移支付总计达 10254 亿元（见表 4），占 2010年底基本养老保险制度历

年累计结余 1.53 亿元的三分之二，即当前养老保险基金滚存结余中有三分之二来自财政转

移支付。如果没有 13年来连续的财政补贴，目前养老保险基金的实际规模仅为 5000亿元左

右。

由此导致的尴尬局面是，一方面全国养老保险基金规模不断增长，但却不能解决投资体

制与保值增值的问题，而另一方面，政府却不得不年年进行转移支付，对收不抵支的省份进

行补贴。这意味着，宏观上讲，财政资金运用是低效的，久而久之，国家将不得不成为缴费

的一方。

19 记者王光平：《全国各类社保基金积累额近 2.5 万亿元，五项基金年均收益不到 2%，五部委勾勒完善社

会保障路线图》，载《中国证券报》，2008 年 11 月 7 日，第 A01 版转 A02 版。 20 《戴相龙理事长在全国社会保障基金设立十周年座谈会上的讲话》，2010 年 8 月 5 日，见全国社保基

金理事会网站，http://www.ssf.gov.cn/zyjh/hldjhhbg/201008/t20100805_2795.html 21 记者徐博：《企业年金逾 2000 亿元年收益率 10.5％》，2009 年 9 月 18 日，见新华网：http://news.xinhuanet.com/fortune/2009-09/18/content_12075687.htm 22 记者徐畅：《社保基金个人账户收益率年均 18.9%》，载《中国证券报》，2010 年 2 月 4 日，第 A02 版。

全国社保基金理事会自 2006 年 12 月开始受托管理天津、山西、河南、新疆、吉林、黑龙江、山东、湖南

和湖北 9 个试点省（区、市）做实企业职工基本养老保险个人账户中的中央补助资金部分，地方财政的补

贴仍由地方政府负责投资。截至 2009年 12 月 31 日，全国社保基金会共受托管理个人账户基金 346.12 亿

元。

13

表 4：1998-2010 年中央和地方政府对基本养老保险制度的补贴（亿元）

年份 中央补贴 地方补贴 小计 GDP%

1998 na na 24 0.03

1999 na na 175 0.20

2000 na na 338 0.34

2001 na na 349 0.31

2002 408.2 na 408 0.34

2003 474.3 55.7 530 0.39

2004 522 92 614 0.38

2005 522 92 651 0.35

2006 774 197 971 0.46

2007 1000 257 1157 0.47

2008 na na 1437 0.48

2009 na na 1646 0.50

2010 1954 - 1954 0.57

合计 na na 10254 0.40

资料来源：作者根据历年《劳动和社会保障事业发展统计公报》数据计算绘制；1998-2001 年的数据引自劳

动保障部统计摘要。

在养老保险制度内，基金运用呈现出低效的局面。在养老保险制度外，由缴费形成的保

险制度与由转移支付形成的福利制度之间边界将日益模糊，保险制度的可持续性受到影响。

实际上，保险性质的养老制度应该只强调雇主和雇员双方缴费与制度支出的平衡，国家的财

政转移支付应该用于建立非缴费性的养老补贴，以扩大养老体系的覆盖面，而不应把保险制

度和福利制度混淆起来。如果保险制度在财务上有问题，应该通过深化制度改革来实现其财

务可持续性，避免国家作为一个缴费人进入这个制度之中所造成的财务风险。

在这个问题上，希腊债务危机给我们带来重大教训。多年来，希腊养老保险制度已演变

成国家、雇主、雇员的三方缴费机制，养老保险制度对国家缴费已形成了制度性依赖，由此

成为希腊主权债务危机一个重要诱因。2010 年 5 月，在 IMF 和欧元区国家终于决定援助希

腊的决定中，对希腊提出的 13 个救助条件中，有 5项涉及到养老金制度改革，包括要求希

腊恢复对高额养老金课征“特别税”、平衡男性和女性领取养老金年龄的资格限制、领取养

老金的年龄要引入一个与寿命预期变化相联系的机制、公共部门领取养老金的年龄要从 61

岁提高到 65岁、对第 13和 14个月养老金的领取额度要限定在 800欧元之内、养老金水平

不得超过 2500欧元，等等23。

希腊主权债务危机与欧洲其他一些国家的经验教训显示，保险制度追求的首先是制度的

财务自我平衡，而福利制度追求的首先是社会公平。如果两个制度的设计目标错配，养老保

险制度将有可能成为拖累财政的一个包袱。

五、人口风险

人口老龄化是影响中国现收现付养老保险制度财务可持续的一个重要风险。以 60 岁及

以上人口占总人口的比重来衡量，1980 年中国人口老龄化系数为 7.4%,到 1990 年上升到

8.5%,2000年上升到 10%24，标志着中国已经进入老龄化社会。此后，中国老龄化发展十分迅

速，到 2010年上升到 12.3%（见图 4），超过世界 11.0%的平均水平，与世界 5个地区相比，

23 Fourth raft of new measures. In.gr.2 May 2010. Retrieved 6 May 2010.

http://www.in.gr/news/article.asp?lngEntityID=1132263&lngDtrID=251 24 引自 http://esa.un.org/

14

排列第 4位。但到 2050 年预计将高达到 31.1%，排列第二，仅次于欧洲的 35.2%，高于北美

的 27.8%，也大大高于世界平均水平的 21.9%。

图 4：2010 与 2050年中国与世界老龄化比较（60 岁以上人口占总人口%）

资料来源： http://esa.un.org/

人口老龄化将会给养老保险制度造成严重的财务负担。中国实行计划生育政策取得举世

瞩目的伟大成就，使中国少生了 4 亿人，使世界 60 亿人口日推迟了 4年，对世界作出了巨

大贡献。但另一方面，中国的老龄化却始料未及，甚至令人惊讶，超乎想象。这显示，中国

在人均 GDP 不到 1000 美元时候就已达到了西方发达国家人均 GDP万美元以上时的老龄化程

度，中国人口老龄化是在经济尚不发达、国家还不富裕的情况下提前到来的，是典型的“未

富先老”。作为最大的发展中国家，2010 年中国人均 GDP 刚刚超过 4100 美元，进入“偏上

中等收入组”的下沿，社保制度建立只有十几年，覆盖率低下；在农村，“新农保”试点刚

刚起步。未来中国人口老龄化将严重影响人口赡养结构，进而对社会经济各个层面带来深刻

影响。在其它政策和条件不变的情况下，到 2049 年即大约在建国 100 年时，中国社保制度

面临的挑战要比欧洲更为严峻，尤其与美国相比，“未富先老”和“幼稚社保”有可能成为

中国崛起的一个制约因素，老龄化和社保财务负担有可能成为中国的一个拖累，社保制度将

面临空前压力，中国竞争力有可能受到巨大影响。人口结构和社保制度面临的将是软实力的

竞赛，中国须未雨绸缪，及早着手，改善软实力，提高国家竞争力。

第一，人口老龄化问题关系国计民生和国家长治久安，是中国改革发展中不容忽视的全

局性、战略性问题。应抓紧抓好国家应对人口老龄化的战略研究，适时适当地调整人口政策，

以期改变人口结构发展趋势，改善人口赡养结构。

第二，应对人口老龄化的一个重要战略举措是建立一个完整的社保体系，对社保制度要

不断加以完善，要吸取国外的先进经验，不断进行制度创新，解决养老收入安全问题和退休

收入来源多样化问题，解决退休收入的充足性问题。

第三，在解决了老年收入问题之后，要大力发展养老服务事业，完善养老服务体系，彻

底解决养老的“能力建设”问题。有了钱不等于就有了养老服务和养老归宿，换言之，“居

家养老社会化”和“社会化养老”这两个主流养老方式要同时发展、并驾齐驱、不可偏废。

中国需要迎头赶上，彻底摆脱十分落后的、传统的居家养老的模式，加快居家养老社会化的

步伐，探索社会养老的新路子。（完）