中國文化大學社會科學院政治研究所

碩士論文

Master Thesis, Department of Political Science

College of Social Sciences

Chinese Culture University

我國內政部入出國及移民署組織結構功能之研究：

R.K.Merton 的經驗功能論

The Organizational Structure and Function of National Immigration

Agency in R.O.C. : The Theory of Empirical Function of R.K.Merton.

指導教授：林忠山

Advisor Professor: CHUNG-SHAN LIN

研究生：顏群晃

Graduate Student: CYUN-HUANG YAN

中華民國 100 年 7 月

July 2011

 

i  

論文摘要

本文的研究目的，主要有二，一是希望能完備地深入了解移民署的現行組織

結構，以及其所採取的執行策略及政策工具。二是針對移民署之職掌，其所採取

的政策工具，又產生或創造了何種的功能經驗？

本文的研究架構強調在環境的影響下，1、移民署為執行其職掌，設置了署

本部及服務、專勤、國境、收容等四個事務大隊；2、執行過程中，移民署的執

行行為，所採的政策工具，主要可分為管制性、審核性、輔導性及其他工具；3、

這些政策工具的採行，即產生了現行移民署的主要活動模式。其中，屬管制性工

具者，主要形成了「人流管制」、「非法移民管制」及「人口販運管制」等活動行

為；屬審核性工具者，主要是針對移民之「正當性」及「合法性」與否作審核；

屬輔導性工具者，主要是從事「從業人員」、「業務資訊」、「移民婚姻」及「移民

生活」等輔導活動；屬其他工具者，如採協調性工具進行國際合作等活動，採誘

因性工具來進行對「專業及投資移民」的吸引，採溝通性工具來進行資訊交流活

動。4、針對上述活動模式，本文以「事項描述法」來計算移民署的實際經驗功

能，其中所描述的事項，主要是系絡結構、活動意義、行為動機及非預期結果等

四種事項，而擬計算出來的功能，則有正、反、顯性及隱性等四種功能。

在研究方法是採「文獻分析法」。透過新制度主義論與結構功能論等相關的

概念，來探究分析入出國及移民署的組織功能，因此，本文的研究方法，也可視

為是文件分析法。

 

ii  

內容目次

第一章 緒論.................................................................................................................. 1 第一節 研究動機與目的...................................................................................... 1 第二節 文獻探討.................................................................................................. 4 第三節 移民署的發展歷程.................................................................................. 6 第四節 移民署的發展歷程................................................................................ 11 

第二章 相關理論及研究設計架構............................................................................ 13 第一節 新制度主義研究途徑............................................................................ 13 第二節 政策工具理論........................................................................................ 21 第三節 R. K. Merton 的經驗功能論............................................................... 29 第四節 研究架構與方法.................................................................................... 39 

第三章 入出國及移民署組織結構探討.................................................................... 43 第一節 入出國及移民署成立過程與爭議........................................................ 43 第二節 入出國及移民署之組織及職掌............................................................ 47 第三節 服務事務大隊........................................................................................ 54 第四節 專勤事務大隊........................................................................................ 57 第五節 國境事務大隊........................................................................................ 62 第六節 收容事務大隊........................................................................................ 64 

第四章 管制性功能.................................................................................................. 67 第一節 人流管制................................................................................................ 68 第二節 非法移民管制........................................................................................ 86 第三節 人口販運管制...................................................................................... 102 

第五章 審核性工具功能.......................................................................................... 119 第一節 入出國及移民正當性之審核功能...................................................... 120 第二節 入出國及移民合法性之審核功能...................................................... 146 

第六章 輔導性工具的功能...................................................................................... 159 第一節 移民從業人員的輔導.......................................................................... 160 第二節 移民業務的諮詢.................................................................................. 164 第三節 移民婚姻的輔導.................................................................................. 169 第四節 移民生活的輔導.................................................................................. 177 

第七章 其他工具的功能.......................................................................................... 183 第一節 國際合作.............................................................................................. 183 第二節 吸引專業及投資移民.......................................................................... 187 第三節 資訊交流.............................................................................................. 192 

第八章 結論與研究建議.......................................................................................... 197 第一節 研究發現.............................................................................................. 197 第二節 研究建議.............................................................................................. 205 

 

iii  

參考文獻.................................................................................................................... 206 

 

iv  

表目錄

表 2-1：制度的解釋模式 ........................................................................................... 21 表 2-2：四大政策工具研究學派的差異分析表 ....................................................... 25 表 2-3：政策工具選擇 ............................................................................................... 29 表 3-1：入出國管理專責機構的選項方案一覽表 ................................................... 45 表 3-2：入出國及移民署內的四室四組的職掌表 ................................................... 52 表 3-3：全國 25 個服務站及其服務案件情形表 ..................................................... 56 表 4-1：人流管制常用法規表 ................................................................................... 72 表 4-2：民國 100 年 1 月管制人數統計表 ................................................................ 77 表 4-3：歷年外僑居留人數統計表 ........................................................................... 78 表 4-4：台灣地區現持有效外僑居留證之外籍配偶統計表 ................................... 80 表 4-5：外籍配偶在臺居留人數一覽表 ................................................................... 81 表 4-6：歷年入出境總人數統計表 ........................................................................... 82 表 4-7：大陸地區配偶在臺居留人數一覽表 ........................................................... 83 表 4-8：歷年入出境管制及其他入出境統計表 ....................................................... 93 表 4-9：歷年非法、查緝統計表 ............................................................................... 95 表 4-10：移民署之專勤事務第一大隊桃園縣專勤隊臨時收容所入所作業流程 . 97 表 4-11：行方不明外勞人數統計表 ......................................................................... 98 表 4-12：各收容所〈現有〉收容人數統計表 ......................................................... 99 表 4-13：人口販運的構成要件 ............................................................................... 105 表 4-14：我國 2008 年之處罰與救援保護規定 ..................................................... 108 表 4-15：各司法警察機關查緝人口販運案件統計表 ........................................... 110 表 4-16：提供人口販運被害人保護與協助項目一覽表 ....................................... 112 表 4-17：大陸地區人民非法入境歷年收容遣返統計表 ....................................... 114 表 5-1：開放大陸地區人民來台觀光申請/核准統計表 ........................................ 129 表 5-2：開放大陸地區人民來台觀光入境/出境統計表 ........................................ 130 表 5-3：面談統計表 ................................................................................................. 133 表 5-4：大陸地區配偶與外籍配偶在台人數比較表 ............................................. 134 表 5-5：外籍人士永久居留統計表 ......................................................................... 135 表 5-6：歷年大陸地區商務人士進入台灣地區申請案件統計表 ......................... 138 表 5-7：跨國企業內部調動之大陸地區人民進入台灣地區申請案件統計表 ..... 139 表 5-8：歷年大陸地區專業人士進入台灣地區申請案件統計表 ......................... 143 表 5-9：2009 年本國人入出國管制統計表 ............................................................ 148 表 5-10：2009 年外國人入出國管制統計表 .......................................................... 149 表 5-11：查處大陸地區人士在台從事非法活動統計表 ....................................... 151 表 5-12：查獲行蹤不明外勞成果統計表 ............................................................... 152 表 5-13：各司法警察機關查緝人口販運案件統計表 ........................................... 155 

 

v  

表 6-1：服務站照顧輔導成果表 ............................................................................. 167 表 6-2：我國人與外籍人士結婚統計 ..................................................................... 171 表 6-3：我國人與外籍人士離婚統計 ..................................................................... 172 表 7-1：政策反應的種類 ......................................................................................... 188 表 7-2：內政部入出國及移民署指紋建檔統計表 ................................................. 193 

 

vi  

圖目錄

圖 2-1：R.K. Merton 的全然描述功能分析圖 .......................................................... 36 圖 2-2：本文研究架構圖 ........................................................................................... 40 圖 3-1：移民署組織架構與業務職掌 ....................................................................... 50 圖 4-1：入出國及移民署在「人流管制」的功能分析圖 ....................................... 84 圖 4-2：入出國及移民署在「非法移民管制」的功能分析圖 ............................. 101 圖 4-3：內政部入出國及移民署辦理疑似人口販運案件通報作業流程圖 ......... 118 圖 4-4：入出國及移民署在「人口販運管制」的功能分析圖 ............................. 118 圖 5-1：申辦居留簽證流程圖 ................................................................................. 124 圖 5-2：申辦停留簽證流程圖 ................................................................................. 125 圖 5-3：入出國及移民署「入出國及移民正當性之審核功能」的功能分析圖 . 145 圖 5-4：入出國及移民署「入出國及移民合法性之審核功能」的功能分析圖 . 158 圖 6-1：入出國及移民署在｢移民從業人員輔導｣的功能分析圖 ......................... 163 圖 6-2：入出國及移民署在｢移民業務諮詢｣的功能分析圖 ................................. 168 圖 6-3：入出國及移民署在｢移民婚姻輔導｣的功能分析圖 ................................. 176 圖 6-4：入出國及移民署在｢移民生活輔導｣的功能分析圖 ................................. 180 圖 7-1：入出國及移民署「國際合作」的功能分析圖 ......................................... 186 圖 7-2：入出國及移民署「吸引專業及投資移民」的功能分析圖 ..................... 191 圖 7-3：入出國及移民署「資訊交流」的功能分析圖 ......................................... 195 

 

1  

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

西方國家對於跨越國境之移動人民，稱為「migration」，我國一般翻譯為「移

民」，以國境為界限。人民移動本具雙向性，人民由國境內往外移出稱為出境

(emigration)，從國境外向內移動稱為入境(immigration)，中文則統稱為入出境或

移民（吳學燕，2009：3）。近年來遷徙與移民，在當前日益全球化的世界，成為

了眾所矚目的共同課題。遷徙自古以來，在人類史上歷來都是持續發生的生活狀

態，但是在近代民族國家形成，國家疆界日益固化、壁壘分明的情況下，已經使

遷徙不再那麼自由，從一國遷徙到另一國，已不是遷徙者個人所可單獨決定的。

遷徙行動轉為移民政策，已成為各國利益的關注焦點。

封建時代農業社會民眾安土重遷，離鄉背井往往是生死存亡之際不得不作的

最後選擇。不過在科技文明的進步下，世界的物理距離日益縮減，人類社會的接

壤目的已具多元性且接觸與衝突日漸頻繁，已不再是生離死別的遷徙動機與行

為。固其多元性，有別於充滿爆裂性的戰爭，移民反而在國家與國家之間進行著

很多正面或負面的影響與作用。移民不同於戰爭，不會迅速改變國家的疆土、社

會與文化，但是卻可以在時間的作用下完成戰爭因素所無法達到的影響、況且移

民是可長期運作的，是可和平進行的，甚至於可徹徹底底改變一個國家的政策與

未來。

臺灣作為中國東南沿海的重要島嶼，自 16 世紀以降成為福建、廣東一帶民

眾遷徙移民的主要目標之一，由於大清帝國並不存在完整的現代化戶籍制度，而

且同屬一個國家，故臺灣早期的移民在遷徙過程中，並毋須考慮如何取得國籍身

份的問題，更可以在能力許可下自由往返。值甲午戰敗，台灣割讓給日本，則欲

 

2  

從福建、廣東遷徙到台灣的移民，就有了國籍的問題，形成嚴重的不方便。迨二

次大戰後，日本無條件投降，台灣回歸中國，則從中國大陸遷徙到台灣，又無國

籍問題，唯 1949 年國府遷臺之際，有大規模的移民伴隨國府來臺，其移民的主

要因素是政治性的（吳學燕，2009：32-35）。1

移民的性質主要包括出境(emigration)與入境(immigration)兩個層面，其出入

境的相關屬性，有可以是志願與非志願；也可能是地方性、區域性、全球性；更

可能是合法與非法移民等種種性質。移民不只需要顧及政治、經濟等條件的配

合，同時它也是複雜的。其次，在保護主義的前提下，仍需注意移民在國境內的

基本權利；此外，移民對國家而言，移民不僅是雙向的，同時也可能是重複性的。

因此，人民可能一而再、再而三的尋找最適合的居住處所，尋找的結果，物以類

聚，移民群聚化或社群化，經一段適應時間，他們總易處於政經位置的兩極化，

成為執政者不得不留意的特徵，此外，優者移入，則劣者移出，反之劣者移入，

則優勢移出。所以，政府所關注的者，是國家一方面得讓低收入的移民及其子女

融入當地社會，另一方面也得避免高收入國民的移出。

移民的類型總類繁多，法制面著眼可區分成：(1)合法性移民；(2)非法性移

民。而經濟性移民則分成：(1)經濟性移民，如專業人才移民等；(2)非經濟性移

民，如婚姻移民。爰此，吳學燕認為：國際移民可以分成：(1)政治性移民；(2)

社會性移民；(3)經濟性移民；(4)非法移民等四類（吳學燕，2009：9-15），其中

經濟性移民包括白領移民與藍領移民二類，而非法移民則包括了非法入境以及原

合法入境但後來變成非法移民者二類。臺灣的移民目前主要以婚姻移民為主，原

國籍則以中國大陸與東南亞國家為主，成為臺灣近年來在短期外籍勞工之外的另

一移入人口來源。事實上，移民對於輸入國的好、壞影響並非絕對，至少在增加

1 移民目前已明確指涉移民是基於各種原因離開母國，到另一國家永久居住的人民，此為國際 上所通行的概念。因此移民的成因大致上包括：(1)政治因素；(2)經濟因素；(3)社會因素；

(4)宗教因素。臺灣早期移民大致皆因為經濟因素。

 

3  

人口輸入國的稅收、改變其經濟規模與分配方式、減少社會老化速度等等，都是

移民可能帶來的好處。但是，也正因為移民對於輸入國可能帶來一定程度的影

響，所以也更必須透過行政組織、法令等以確保移民影響不至於變質、造成危害。

此外，移民政策的制定與國家主權與對移民的管理態度有著極為密切的關

係，主要包括了「控制」、「融入」與「整合」等三個面向。移民政策的變遷不僅

反應國家政策的走向，同時也隱藏著主流民意的態度。是故，移民政策不僅涵蓋

廣闊，同時也必須有全方面的規劃，並且與國際間合作方可，所以，移民署的工

作與任務，誠不似一般人想當然耳之簡單，到底移民署是建構了多少結構性的單

位與機關來執行其職掌掌務，又動員了多少人力來落實執行，其執行成效又如

何？這是引發筆者選擇本題目的主要動機之一。

我國自戒嚴時期是由軍警共管入出境業務，解嚴後，政策態度上，逐漸由本

來的軍警共管，轉為警政為主，最終是往一般內政靠攏。這種轉折，旨在提升國

家形象，及企圖改善人民印象，並希望配合民主先進國家的經驗，以強化人權保

障。因此，再由警政轉為民政的移民署，迄今只有四年時間，這另起爐灶的艱困

及困難是可理解的，況近二年來，更是極速增進兩岸交流，促使移民署的業務量

驟增，無異雪上加霜。基此，為求突破窘境，移民署的負荷能力，及其因應策略

為何？自是筆者所密切關切的，這也是引發筆者選擇本題目的主要動機之二。

1945 年以降迄今，由臺灣移出的我國僑民約有 40 萬人，大多分布在美國、

澳洲、日本等國；臺灣的移入人口則大多以來自中國或東南亞國家的外籍配偶為

主，其與其婚生子女在臺灣社會的工作、生活、教育處境等等，在人數已破 40

萬(定居人數高達 13 萬以上)的現今，顯然成為施政上所不可忽視的部分。當前

我國採取的政策，是以不積極鼓勵移民，且採消極的態度來限縮移民，是屬對移

民採取中庸態度的國家，但是與歐美西方國家、亞洲的日本相比，卻並非是高技

術、資本人民移入國家為第一首選。再加上，兩岸至今的情勢雖已緩和，但仍屬

 

4  

於兩個不同的政治實體。目前，我國在面對低勞動價值、經濟所得與知識能力的

移入人口時，我們是否有考慮去改變？如何調整？又如何在考慮國土安全、經濟

成長、社會穩定等情況下，同時兼顧人權、民主與自由等普世價值，以成就移民

署的較大績效，這也是筆者選擇本題目的主要動機之一。

由上述動機，引發了本文的研究目的，主要有二，一是希望能完備地深入了

解移民署的現行組織結構，以及其所採取的執行策略及政策工具。二是針對移民

署之職掌，其所採取的政策工具，又產生或創造了何種的功能經驗？

第二節 文獻探討

臺灣為中國東南沿海地區之海島，自 16 世紀以降便被劃入大航海時代的航

線當中，另外加上明、清以降朝貢貿易的間接影響，更成為了人口移動的中介之

處。近年來由於國際間人口往來頻繁，跨國移動諸如旅遊、婚姻、勞動等日益普

遍，成為臺灣社會顯而易見的社會現象，卻也同時成為了社會中隱藏的社會問

題。有鑑於此，警界與學界對於移民問題的關注甚囂塵上，直自 2011 年為止，

國家圖書館以「移民」為關鍵字的論文已有 650 多篇，更可以看出移民議題所受

到的關切與厚愛。

本論文書寫之際，受吳學燕《移民政策與法規》一書的助益甚多，該書從國

際化的視點出發，先詳述國際移民的概況、成因，以及移民對於接受國與輸出國

的影響；進而說明移民政策的界定與性質，透過比對歐美與亞太國家的不同移民

政策，再行延伸至我國移民政策擬訂、執行的過程，是一本極具涵蓋面的學術著

作（吳學燕：2009）。其次，胡嘉林之碩士論文《我國入出境管理組織變革之研

究─從「入出國及移民署」成立探討》則是在移民署成立不久時，便為文討論移

民署成立的歷史緣由、組織變遷、功能及運作模式的著作，也是本論文透過新制

度主義論所企圖進行學術對話、資料補充的主要對象（胡嘉林，2007）。

 

5  

在總數 650 篇的學術論文當中，可以發現關於新移民、特別是新移民女子在

臺灣的適應情況，以及子女的教育情況等等為移民研究的相關研究焦點。諸如，

詹宜珮的《東南亞新移民女性生活現況、子女教養情況與親師溝通之研究-以桃

園縣快樂國小四位新移民女性為例》（詹宜珮，2009）、張惠婷的《新移民女性

子女依附關係與人際關係之相關研究》（張惠婷，2009）、邱碧珍的《臺灣新移

民女性認同歷程之研究—以原生國為越南籍婚姻移民女性為例》（邱碧珍，2009）

等等，都是在各項議題上極具代表性的研究。此外，移民議題在政治學、法律學、

教育學、社會學及警界上，也開始受到重要的關切。

近十年西文研究移民議題，大多側重在某單一國家的移民政策之論述，較多

的文獻，是以美國及歐盟各國為主，亞、非洲國家則相較闕如。不過，從事跨國

研究並相互比較的文獻，有漸形增加的趨勢，尤其是選擇某一專題來作類比式或

比較的分析，目前較被選定的專題，大抵是移民政策、非法移民、人口販運、人

權保障及移民的配偶子女等(Lu,2009:5)。

至於與本文有相關的中文書籍及期刊文獻，擇其要者，如表 1-1 所示，除吳

學燕一書外，其餘均屬專題論述，其中與制度或組織結構有相關者，如柯雨瑞

（2004）、莊金海（1994）、鄧宇哲（2007）、陳瑞通（1998）、興益（1997）等；

與移民署功能相關者，如鄭明興（2008）、黃藻饒（1997）、張增樑（2008）之論

述專題，以涉｢假結婚、真賣淫｣、｢逾期停留｣、｢非法入境｣及｢偷渡客收容、遣

返｣等四領域，對本文的分析，有很大的啟發與助益。

就學位論文方面，1、胡嘉林的碩士論文《我國入出境管理組織變革之研究—

─從「入出國及移民署」成立探討》為本文提供不少資料基礎（胡嘉林，2007）；

2、葉育碩《中華民國移民政策之研究》乃就我國移民政策發展之源流出發，為

本論文提供了較總體的討論視野（葉育碩，2006）；另外，3、許慈育針對「入出

國及移民法」制定及修正過程所作的分析，尤其是《人民權利與國家利益的對話

 

6  

―我國「入出國及移民法」制定及修正過程之分析》一文也提供了本論文在寫作

時的歷時性考察（許慈育，2009）；4、余芝瑩《內政部入出國及移民署成立之研

究──政策窗的觀點》，也引導了本文在政策論述上的基礎（余芝瑩，2009）。至

於移民政策的細節方面，由於相關討論者甚多，還有吳宏仁的《臺灣專業移民政

策探討》（吳宏仁，2008）、林義惇的《現階段我國婚姻移民輔導政策之研究》（林

義惇，2009）、陳禾耀的《入出國及移民署偵查犯罪之研究：以人口販運案件之

外國女性遭性剝削為例》（陳禾耀，2009）、徐正國的《外來移民對我國國家安全

的影響之研究──兼評大陸人民來臺居留之面談機制》等（徐正國，2007），對

本論文在思考、移民署的功能方面有不少助益。

除了前行研究成果外，政府出版品中的法令諸如「內政部入出國及移民署組

織法」、「入出國及移民法」、「國籍法」、「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」、「香

港澳門關係條例」、「難民法」等相關法令，也是本論文在寫作時的必備資料。至

於部分無涉機密的移民署統計資料、月報，或者是移民署公開發行刊物《移民》

月刊中的諸多相關報導、相關研討會論文如《2009 年防制人口販運國際研討會

論文集》等，也都是本論文在寫作時的重要參考文獻。

第三節 移民署的發展歷程

臺灣的境管工作早期是由「臺灣省警備總司令部」與「臺灣省警務處」分管，

起初並沒有專責機關，採分地辦公、軍警分管原則。民國 41 年年才成立「軍民

出入境聯合審查處」，46 年 3 月則改稱為「入出境管理處」，隸屬於「臺灣省保

安司令部」。47 年 7 月為配合「臺灣警備總司令部」的成立，而被納入其組織系

統當中。直至民國 61 年才將原本隸屬在軍事體系下的境管工作，改屬於內政部

警政署底下成立「入出境管理局」。

易言之，台灣地區於民國 38 年時，政府撤退到台灣，因為勢動盪不安，故

 

7  

台灣地區依照戒嚴法實施戒嚴。為了管制人口之出入境，國防部警備總部除了設

置有保安處之外，另外成立｢境管處｣，這是警政署出入境管理局之前身。自民國

38 年 3 月 1 日開始，不論是民眾、軍人、華僑、港澳居民或是難民，凡入出台

灣地區者，均需向國防部警備總部｢境管處｣申請許可（柯雨瑞，2004：177）。

因當時警備總部外語人才不足，是以，有關對外國人之審發簽證及居停留管理部

份，不得不將此兩項管制工作委由其他機關加以執行。就對外國人簽發簽證而

論，警備總部｢境管處｣將此業務授權給外交部駐外館處執行；另外，對於外僑之

居停留管哩，則委由各縣市警察局掌理之。故當時之警備總部｢境管處｣，其管制

之對象，以下列 4 種人口之入出境為限：1.台灣地區 600 萬人口；2.由大陸地區

撤退到台灣之軍民；3.港澳居民；4.海外 4000 萬華僑（柯雨瑞，2004：178）。

隨著台灣政治發展日益民主化，民國 61 年時，我國之入出境管理由當時之警備

總部｢境管處｣，移撥至警政署入出境管理局（柯雨瑞，2004：178）。

一、「臺灣省警備總司令部」與「臺灣省警務處」時期(1949 年 2 月起)：

1945 年以後，臺灣的入出國事務由軍、警共同擔任管理機構。一般人民與

公教人員由臺灣省警務處掌理，但軍人、眷屬的出入境則由臺灣省警備總司令部

(自 1949 年 9 月 1 日起更名為臺灣省保安司令部)管理，形成軍、警分管，分

地辦公，並且也沒有專責機構的特殊情況（吳學燕，2006：233）。此時期僅歷時

3 年，後來便因實際施行上的困難，而有所調整。

二、「軍民出入境聯合審查處」與「入出境管理處」時期(1952 年 4 月起)

韓戰爆發以降，臺灣被納入冷戰體制的國際情勢當中。由於美軍艦隊的協

防，兩岸局勢趨於穩定，卻又隨時有一觸即發的危險。政府於 1952 年 4 月 16

日茲將臺灣省保安司令部的「督察處」和臺灣省警務處的「旅行室」合併，重組

為「軍民出入境聯合審查處」，集中在臺灣省保安司令部辦公，為我國境管機構

的首度整合。又，行政院在 1957 年 1 月 10 日第 492 次院會通過由國防部呈

 

8  

擬的「戡亂時期臺灣地區入境出境管理辦法」，重新修正為「臺灣地區出入境管

理辦法」，並且自同年 2 月 1 日起開始實行；將原來臺灣省保安司令部之「軍

民出入境聯合審查處」改稱為「入出境管理處」。因此，此時期基本上是以採軍

管為原則。

三、「臺灣警備總司令部」時期(1958 年 7 月起)

1958 年 7 月臺灣警備總司令部成立後，成為當時入出境管理事權的幕僚機

關。當時臺灣仍然將入出境管理組織由軍事單位負責管理，並且將本國人與外國

人分屬於不同的管理機關。外國人方面多依國際慣例由外交部依據「外國護照簽

證辦法」處理，居留期間則由臺灣省警務處依據我國警察法規負責執行。至於入

出境查驗方面，則由港口、機場證照查驗站之外事警察辦理。本國人則依據戒嚴

法所訂頒之「戡亂時期臺灣地區入境出境管理辦法」，由警備總部入出境管理處

負責。入出境查驗則依照「戡亂時期臺灣地區港口機場旅客入境出境查驗辦法」，

由警總所屬之港區檢查處或機場「協調中心」會同警察單位負責執行（趙庭舫，

1974：5）。因此，本時期基本上是以軍警為原則，再輔予多元協辦。

四、「入出境管理局」時期（1972 年 9 月 1 日起）

1970 年代以降，由於國際與國內情勢的變化，政府為了順應民情，開始在

政策上進行調整，在入出境管理政策上也有所變革。由於民眾對於「警總」有諸

多不良印象，故在 1972 年 9 月 1 日將原屬軍事體系的「入出境管理處」，改隸於

內政部警政署「入出境管理局」，但是對外稱作「內政部入出境管理局」，負責執

行國人入出境審理的工作。由於解嚴後國境管理的工作，由前警備總司令部移撥

給內政部警政署接辦，故警察機關也按警察法第五條第三款：「關於管理出入國

境及警備邊彊之國境警察業務」而接管國境管理之相關業務。

解嚴後國境管理中有關本國人民部份，包括了臺灣地區人民、僑居國外人

民、香港澳門居民及大陸地區人民；而僑居國外人民與大陸地區人民入出境部

 

9  

分，則與外交部所屬駐外使領館、駐外代表機構、僑務委員會及大陸委員會等單

位，在業務及作業上有協調、聯繫配合之需求。至於各外事警察單位，則為我國

入出境管理體系中，職掌外國人入出境管理之主軸，又可將之分為中央與地方單

位。中央為內政部警政署外事組、外事警官隊、航空警察局外事科、證照查驗隊

及高雄分局第二組、保安警察第二總隊外事股；在地方為臺灣省政府警務處、直

轄市及縣市警察局外事科(課)、港務警察所外事組。因此，本時期式以警管為原

則，再輔予多元協辦。

五、「入出國及移民署」時期

入出境管理局行之多年，但因環境多變、事務驟增，是時乃所遭遇到一些問

題（柯雨瑞，2004：178-179）。

1、相關入出境管理之業務未能有效地加以整合：有關入出境管制業務，在證照

查驗部分，係由警政署航空警察局及各港澳警察局負責；大陸地區人民及港澳地

區人民之入出境，由入出境管理局負責；外國人之核發證照，由外交部負責；移

民業務，由內政部負責。相關之職掌，業已被其他機關切割，呈現不完整之局面。

2、用行政命令屬性之臨時組織規程規範境管局組織法制，於法不合。

3、對於有違法嫌疑，並以入境之人口，當境管局欲加以實地偵處時，須委由各

地區之管區警員代查，境管局無法主動出擊。

4、大陸地區人民非偷渡入境之情形，日益嚴重。再者，東南亞之外勞人口，常

於第 5 年時逃逸，並到工廠或由私人加以聘用。

5、大陸人士已入境台灣地區者，目前約有 12 萬。

伴隨臺灣社會的現代化發展與經濟方面的日益繁榮，政府一方面企圖改善過

去所謂警察國家的負面觀感，並企圖統一入出境管理事權，故再度企圖規劃成立

專責機關掌管國境安全管理的相關事宜。事實上，自 1987 年 7 月 15 日臺灣

地區宣布解除戒嚴，國家安全法施行，該法第三條即規定：「人民入出境應向內

 

10  

政部警政署入出境管理局申請許可，未經許可者，不得入出境。」自此明定入出

境管理局為國人入出境事宜之管理機關，但一直以 1972 年內政部訂頒的「內政

部警政署入出境管理局暫行組織規程」行事，往往被人俗稱為所謂的「黑機關」。

是故，入出境管理局為求業務及早步入常軌，積極地主張機關組織應予法制化，

在 1988 年曾提出「內政部警政署入出境管理局組織條例」草案報請行政院審

議，但卻因故而遭到擱置。

90 年代初期，內政部為因應跨國移動人數日益增多，企圖強化整合境管事

權，便著手擬議設置「移民署」，惟究竟應參照英、美制度設置移民機關，如今

日現行之「入出國及移民署」的專職機構，亦或參照德、法制度設置「國境警察

機關」，內政部與該部統轄之警政署的見解並不一致。然而，立法院內已有成立

「移民署」的共識。是故，終於在基於整合我國入出境管理及移民事務的需求下，

於民國 88 年 5 月 21 日公布「入出國及移民法」時，規定內政部成立「入出國及

移民署」，簡稱「移民署」以統轄事權，並且開始擬定移民署組織法草案，草案

歷經多次折衝，於 94 年 11 月 8 日終於在立法院通過，並於同年 11 月 30 日由總

統公布，於 96 年 1 月 2 日正式成立。移民署的成立法源為「內政部入出國及移

民署組織法」，並在配合「入出國及移民法」、「國籍法」、「臺灣地區與大陸地區

人民關係條例」、「香港澳門關係條例」、「難民法」等法制，作為其施政與規範管

理的主要依據。移民署的成立有助於提出完整的移民政策方針，亦表示政府開始

正視移民，同時對於中國大陸、東南亞地區的移民也開始制定更多的政策與法規

（吳學燕，2009：144-146）。因此，本時期，乃是結束軍、警管理原則，改為民

政管理原則。

總結來看，我移民署的發展歷程，是由軍警管→軍方專管→軍方專管、多元

協助→警政專管→民政專管。這種歷程，既有其歷史背景，也有其理性價值之執

著。

 

11  

第四節 移民署的發展歷程

本論文的研究係以內政部入出國及移民署的組織結構功能為主，所擇之研究

範圍，當然是以移民署成立後之結構、作為及功能為主要焦點，故時間的範圍，

以 1997 年以後為主；研究對象是移民署的發展沿革，基於時間序列論述上的需

要，偶會上溯及 1949 年，及各時期的機關作為。

本論文之撰寫過程，因有些涉密資料，基於公務及法制倫理，實無法做有效

的蒐集，其次移民署所涉職掌業務過鉅，筆者雖身為移民署之一員，亦無法針對

本文所需之功能及活動，做全然性的描述。

 

12  

 

13  

第二章 相關理論及研究設計架構

本文旨在探討移民署的組織結構及功能，此一主題，其組織結構及功能的

設計，起先皆有法令規章的規範，也就是籌設了一組具配套性的靜態制度。循此

制度，國家權威當局會投入人力、預算、資訊、支援等各種資源，賦予職掌權責，

再由移民署主政者及其官僚體系，採行適宜的政策工具，舉辦一些政策活動，來

追求或達到其設置目標。揆視本文所欲探討的內容及目的，本文選擇了三個相關

的研究途徑，即新制度主義，政策工具理論及 R.K.Merton 經驗功能論，本章擬

先介紹其關鍵概念、重要主張及特性，再援引其與本文論述之所需的概念及變

項，發展並設計出本文的研究架構。

第一節 新制度主義研究途徑

制度主義之研究途徑，有新、舊(傳統)兩種，傳統制度主義之研究，在行為

主義研究途徑未發展風行之前，就被多數學者所採用。傳統制度主義的研究，對

行為主義研究途徑而言，是種靜態的研究，因制度分析僅止於法規、歷史之總體

性描述與分析而已，未能掌握個人行為 及集體行為在制度中的運作現象，何況

法規、歷史均是過去存在的，是種靜態現象，但政治組織或政治體制之運作，卻

是動態現象，常會因個人或集體行為之介入而異。不過到 1980 年代以後，有不

少的經濟、社會及政治學者，已深切體會到個人集體行為主要在制度規範下運

作，而且會配合或依循制度來作為，故發展出了新制度主義。(new institutionalism)

或(neo-institutionalism)研究途徑，且認為新制度是繼二十世紀六十年代「行為主

義」(behavioralism)風潮以來，另一股具有「知識性說服力」的學術主流思潮

(Robertson,1993:1-36)。

壹、制度的概念

何謂制度？何謂制度主義研究途徑？首需嚴謹解析及掌握。制度也者，既可

 

14  

以是規則，也可以是組織，也可能是一項規則，制度是可藉由制裁的手段來指導

各種行為；換言之，它是一種制度化的規範。制度也可以是一種行為體系，而受

到一組規則所指導。因此，「制度」一詞既可以被定義為規範，也可以被定義為

一種機構(organs)或政府部門(offices)之組織或體系（何景榮，2003：5）。

《牛津英文辭典》(the Oxford English Dictionary)對「制度」有兩種解釋，或

謂制度乃一個民族在政冶或社會生活中，所建立起的法律、風俗、習慣、慣例、

組織或其它特性。其中，將制度視為法律，係屬規範性的解釋。另將制度解釋為

組織或機構．則是行為學上的解釋方式。

就法律規範面而言，《牛津英文辭典》將制度解釋為，「一種規範性的原則或

協定，用以滿足組織化社群的需求或是達成文明社會的共同目標。」

就制度的組織行為面而言，《牛津英文辭典》對「制度」之界定，乃「一種

建置、組織或協會；創立的目的在於促進某些目標，特別是為了公共或大多數人

利益。」，將制度解釋為一種建置、協會或機構，不只包含了規範，還包括行為、

利益與信念體系上的意義。

1932 年 Walton H. Hamilton 視 制 度 為 一 規 則 、 規 範 或 協 定

(Hamilton,1932:84-89)，此乃，傳統制度主義之論點。至 1962 年 H. Finer 亦指出

民主政治的制度，其基本內涵係 1、成文的憲法；2、對基本權力的宣告；3、多

數統治；4、政府權力的分立；5、藉由公眾教育的手段，產生出合於民主體制的

智識與精神(Finer,1962:78)。此說法事實上已同時將制度之法律規範及組織行為

兩面向包涵在內。

P. J. DiMaggio 和 W. W. Powell 明確指出，制度就是規則、道德規範、法規、

行為規約與組織(DiMaggio&Powell,1991)。時至 1989，J. G. March and J. P. Olsen

則指出，傳統的政治制度，包括立法機關、司法體系，以及整部國家機器。將政

治行為鑲嵌入規則的、規範的、預期的與傳統的制度化結構中的一種方式。

Crawford 和 Ostrom 謂制度乃「能夠塑造人類規律性行為的規章、規範、和

 

15  

共用的策略。這些規章、規範、和共用的策略，在時常出現或重複的狀況下形成

以及再塑。」(March& Olsen,1989:1-5)。

貳、新制度主義的三個支柱

到底制度主義研究是如何敗部復活？其復活歷程為何？其復活之立基點又

何在？具有何特性？是有探討之必要。

近二十年歐美學界興起的「新制度論」，是一個泛學門的發展，不論從社會

學、經濟學、政治學、行政學相關領域，都可以見到它清晰的影響力（陳敦源，

2002：27）。而且舉凡各項公共議題的改革，「建立制度」己成為政治人物口中最

新的「政治正確」(political correct)。

關於新制度論發展的重要概念及論述基礎，須關注的是 1、我們必須認識

到，「制度」是社會科學界一個古老的研究對象，然而，它卻是社會科學家們眼

中一項永遠的「迷惑」(puzzle)。學者 Grafstein 就曾提問：「如果制度只是受造於

人，為何它能限制人的行為？如果它不是受造於人，它又是如何產生的？」

(Grafstein,1991)。2、對於制度研究的興趣，不但古老，而且是跨學門的涉及了社

會學、經濟學及政治學。社會學者一向對於正式或非正式制度對個人行為的限制

充滿興趣；而經濟學發展是一直環繞在個人理性與市場機制的問題，至於政治學

者，研究焦點每須以「法律制式主義」為基礎。3、制度論於 20 世紀末再度興起，

是有其重要的政治，經濟暨社會背景。尤其是當非民主國家政治、社會、經濟制

度的瓦解，就會使得這些新興民主國家面對到政治、社會政與經濟制度的三重轉

型(Offe,1996)。以致制度研究的市場即會重新浮現，使社會政經制度的重建，成

了許多國家的當務之急。

因此，學者 Hall and Taylor 將新制度論分為「歷史制度論」、「理性選擇制度

論」、「社會學制度論」三種(Hall&Taylor,1996:936-957)。不過，影響較鉅者是後

兩者。從方法論上來分類，新制度可以分為受「經濟學」影響與受「社會學」影

 

16  

響的兩大理論集團2。前者就是通稱的「理性選擇」新制度論，其核心包括對人

理性自利的假說、方法論上的個人主義，與關注實證而非規範性的研究問題等特

色。

而另一個以社會學影響為主的新制度論，其核心則為對價值、文化等超越

個人之結構限制因素的關注、傾向方法論上的全體主義、與不排除規範性議題的

研究取向。社會學制度論則是包含經濟社會學、新制度理論，與當代強調「系絡

制約理性」(context-bound rationality)的「經驗社會理論」（empirical sociology）

(Coleman,1990)。

其中，屬理性選擇制度論之新制度經濟學者 Oliver E. Will Iamson 曾提出新

制度論研究曾包含的四個不同的分析層次，包括：1、「社會鑲嵌」(embeddedness)：

非正式制度、習俗、傳統、規範與宗教信仰，這是社會理論的層次，其研究重心

不是「計算」的層面，而是文化的層面；2、「制度環境」：正式制度與遊戲規則，

特別視保護財產權的相關機制(政體、司法體系與官僚體系)；3、「治理結構」

(governance)：遊戲規則的運作，特別是與契約的訂立與執行相關的交易成本問

題，4、「資源配置」(resource allocation)：強調因個人偏好而出發的供需均衡(價

格與產量)( Williamson,2000:597)。

新制度論對於政治學的影響，在理性抉擇方面，是早期的理性抉擇論，假設

人有充分的理性，在一定的結構限制下，是會根據自己的偏好順序，去選擇最佳

的策略，以求達到目的。因此理性抉擇論主要受到新制度論影響的是「結構限制」

和「偏好順序」假設。現在的理性抉擇論者致力探討在不同的文化體系中，如何

產生不同的結構限制和偏好順序，以致於影響個人的理性抉擇（郭承天，2000：

182）。

難怪理性選擇學派新制度論學者 Kenneth Shepsle 會認為，行為主義的成

2 政治理論家 Brian Barry(1971:3)對於政治學發展的看法，認為新制度理論的發展也不是「單一」

的運動(monolithic move-ment)，帍受到經濟學從理性自利、以自然科學為師的研究方法影

響，與從社會學來，著重價值(value)與文化詮的結構功能方面的雙重影響。

 

17  

功，事實上是代表社會學與心理學的成功，而行為主義之下所定義的人，與經濟

理性思惟之下所定義的人，都一樣存在對人類行為「社會概念」成份不足的問題

3，新制度論的「新」，則是以理性選擇理論為研究基礎的學者，從研究制度來修

正 「 政 治 生 活 的 孤 立 概 念 」 (the atomistic conception of political

life)( Shepsle,1986:133-134)。

社會學制度論中之制度的概念，所指涉的，乃是許多穩固的『跨組織關係』

(supraorganizational relations)，包括政體、家庭、經濟、宗教與文化並可「制度」

解釋為一種規則網絡(Alford& Friedland,1985:16)，並替種種主要的行為提供社會

生活中的架構。當制度被認為是由許多行為組成的架構時，制度將被視為一種整

體性的行為。

其次，社會學制度論是相當強調社會現象的因果論述。發現組織或社會行

為之產生，到底是以具有自主選擇權的人為主體，還是以超越人的結構限制為主

體，即行為之產生是人自主選擇之結果還是人在制度結構限制下所產生之結果問

題。這種兩難之問題，誠如歷史解釋中「英雄造時勢亦或是時勢造英雄」的困境，

是不易解決的。儘管如此，社會學制度論者，還是相當肯定制度之建立，曾是人

類是時理性之選擇結果，且制度具有規範社會行為之功能，此乃「個人選擇」

(individual choices)與「結構限制」(structural constrains)之間的兩難。

基於上述，March and Olsan 進一步指出，新制度主義之所以「新」，乃是因為 60

年代以降，美國政治學界的兩大取向「行為主義」與「理性選擇理論」(rational

choice theory)因著他們對理性人過於狹隘的定義，都忽略了制度的重要性，也使

得我們對於許多社會現象的了解，有走向「化約主義」(reducetionism)的趨勢，

因此，新制度論的興起就是要改正這種偏差的努力4。

3 Shepsle 引自學者 Granovetter(1992)的說法(原文＂undersocialized conceptions of human action)，這

種對行為主義化約傾向的批判，也是學者 Granovetter 提出人類行為「社會鑲嵌」(embeddedness)

理論的基礎，事實上，這也是對方法論上長久以來「個人-結構」難題的一種回應。

4 Peters(1998)也有相類似的看法；但是，學者(Grofman(2000)卻認為，March and Olsen 的經典文章

當中對政治學界制度論研究的看法並不完整，因為他們忽略討論政治牸制度論當中兩個重要

 

18  

叁、新制度主義的特色及其重要性

新制度論的「新」有著下列三項特色（陳敦源，2002：38-43）：

一、多元學科之結合

跨領域的社會科學學者以「制度」為對象，藉由處理「個人-結構」的方法

論難題，來理解各種社會現象；新制度論的「新」就是「經濟」與「社會」兩大

集團，植基於各自對其領域限制的自我批判，從個別方法論的角落出發，經過「制

度」這個共通的媒介，一方面探索向來屬於對方所經營的研究領域，一方面也擴

大自己集團的研究範疇。

二、創造性模糊的制度主義

學界有時只會將「正式制度」(formal institutions；如憲法、合約、行政體制

等)視為制度較為明確的定義；但是，我們却無法忽略「非正式制度」(informal

institutions;如習慣、風俗、互動模式等)在人類生活當中的影響力。要者，如果新

制度論仍然焦聚在正式制度，它可能更無法與行為主義之前的舊制度論作出區

隔。

制度定義上的模糊有其創造性的價值。它可同時隱含「個人選擇」與「結構

限制」雙重的特質，因此，「制度」一詞能使經濟學中的「計算」運作與社會學

中「文化」的概念，在模糊的定義中相互結合。

三、歷史制度論方面尚面臨一些困境

新制度論的研究，存在一種「既相近卻又歧異」(so close yet so far away)的

奇特現象，各方學者一方面各自指稱的以「制度」為研究，焦點，但另一方面卻

沒有一個大一統的方法論架構來主導這一切，尚有待突破。

新制度論是有其獨特之立論基礎，以創其格局，不過尚有其延續於舊制度

論之關聯。學者 D. B. Robertson 認為，新舊制度論之間是有三點共通之處 1、都

的學派，一是以 Willaim Riker 為首「羅徹斯特學派」的理性選擇制度論，一是以 Lijphart 為首

「聖地牙哥學派」的比較政府新制度論。

 

19  

是以制度為分析核心的研究；2、也都認定制度發展歷史的重要性；3、不論新舊

制度論，都對具有強制力的國家充滿興趣(Robertson,1993:3)。唯新制度論的核心

就是藉由對制度的探索，重新建立政治學當中歷史研究的地位。不論政治學界的

William Riker，或是經濟學界的 Douglass North，都是積極從事制度歷史研究的

學者。

制度是否真的有其影響力？不論是政治科學中的新制度主義，或是社會科學

界的新制度主義，皆宣稱制度或規則對人類互動的結果，有著極為關鍵性的影響

力 。 關 此 ， 建 構 制 度 具 有 影 響 力 之 主 要 邏 輯 有 (1) 制 度 主 義 者 的 信 條 (the

institutionalist tenet, IT)即「制度是重要的」(Lane& Ersson,2000:10)。 (2)制度是

可決定了人們的行為，進而造就了限定的結果，例如政策產出（policy outputs）

或社會結果（social outcomes）等？抑或人們行動時是將制度列入考量，且讓制

度來引領人們的種種行為？

制度是何以重要的，這句話可用兩種不同的方式詮釋之，即「制度因為其內

在(intrinsic)而重」，或是「制度的重要性來自於其外在影響力」。前者屬內在面向

研究途徑，可幫助我們瞭解一個制度的內在邏輯與實際動態，掌握制度之內在價

值同時可協助我們來查看各個國家的政治制度之間，在整體上有何相似性與相異

性。

另制度的外在面向研究途徑，則在嘗試探討更多有關在制度運作下，所衍生

的相關問題。其過人之處就在於能對制度與其所造就的結果，詳加說說明兩者的

關係。這些模型將政策產出或政治、經濟與社會面的結果和制度之間聯繫在一起。

在我們確認「制度是重要的」之後，那麼「重要」一詞則可以用來代表許多意涵

何在？我們大致可將之區分為以下三種不同的涵義：1、該制度對行為者之行為

所發揮的引導作用；2、制度所附加的道德價值；3、制度在因果關係上對社會結

果所造成的影響，等三種層面的瞭解上。

 

20  

肆、新制度主義的四種類型

其次，制度主義研究途徑，按 J. E., Lane 及 S. Ersson 之看法，在銓釋上有

膚淺(thin)及深厚(thick)之別，在建構形式上又可分為整體論(holistic)與原子論

(atormistic)之研究途徑。

所謂「淺薄的」(thin)詮釋方式，制度係視是一種制度化的規範，表示藉由

制裁的方式來約束個人及團體行為。亦即團體可被不同的制度所約制。同時，某

種制度被另一種制度所取代，則團體的行為也將隨之改變。邏輯上，而制度之影

響是可自所有型塑行為的種種因素(例如利益偏好或資訊)中抽離出來。強調即使

團體的成員利益現未改變，但如果制度有所變動，則行為也將跟著改變。

至於制度的深厚(thick)概念，則不止於包含規則與規範，還包括諸多慣例，

歷史回憶與人格特質在內。在新制度主義文献中，若將制度之深、淺兩者概念，

加以連結則是制度包含了常例(routines)、程序、協定、角色、策略、組織型式、

技術、信念、典範、法規(codes)、文化與知識等(March& Olsen,1989:22)。

基本上，從理性抉擇的觀點觀之，制度則是「嚴密形式規範下的規則」諸多

制度被認為是多種可彼此相異的選項組成之，即先存在數個單純的個別制度，再

透過匯集，是可形成一個「完整的」制度。易言之，一個完整的制度包含了許多

單純的個別制度，這些制度被結合在一起而形成一個系統。形成一個完整制度的

問題，以原子論的觀點，個別制度是各自獨立的實體，或多或少經由互動甚或意

外的情況下則可結合成一個整體。至於有機論(organic)的觀點，即從整個結構與

個別部分之間的連結來看，有機論的研究途徑是將制度視為由許多個分別掌管不

同機能，且彼此相容的簡單制度所合而成的一個整體。有機論的立基點，強調整

個系統決定了個別部分；相較之下，原子論的出發點，卻是由個別制度片段，衍

生到整個結構上。

容我們嘗試組合「淺薄的－深厚的」觀點與「原子論的－有機論的」觀點，

如下表 2-1，發現制度之解釋模式有四種類型，大體上，制度的理性抉擇研究途

 

21  

徑，傾向於圖中類型一的地方；於制度的社會學研究途徑，則傾向於表 2-1 中之

類型四(Lane& Ersson,2000:6)。對理性抉擇制度主義者來說，集體行為是每個個

別行為者的選擇偏好，受到遊戲規則的影響所產生的互動結果。對社會學制度主

義者來說，集體行為則將制度建構為具有自身利益（例如促進制度發展或維繫制

度存續）的一種組織。

表 2-1：制度的解釋模式

原子論 有機論的

淺薄的 「類型一」 「類型二」

深厚的 「類型三」 「類型四」

資料來源：Jan-Erik Lane ＆ Svante Ersson, 2000:6。

制度主義研究途徑整合了經濟學，社會學一些論點，融於政治學中所衍生之

政治制度研究，其研究面向及議題，大體上，可模擬為 1、誰是主要的行動者；

2、這些行動者具有何種資源；3、他們之間的正式和非正式關係為何；4、行動

者之間的資源是如何交換；5、是否有提供監督、資訊、和執行交換關係的制度；

6、這些制度是如何建立的；7、其成本由誰來負擔；8、制度是否有效力；9、這

些制度演變（成長、消失）的因素為何；以及 10、行動者如何評價彼此之間的

關係（制度文化的問題）等（郭承天，2000：183）。一篇新制度論的研究，並不

一定會包括所有這些議題，但是通常會包括大部分的議題。而最核心的學術焦

點，則還是試圖解答「制度如何影響行為」。

第二節 政策工具理論

政策工具的研究應用於多元的領域之中，20 世紀 80 年代政策工具研究已獲

迅速的發展，目前更是當代西方公共管理學和政策科學研究的一個焦點主題，同

 

22  

時也是一個新的學科分支或主題領域。工具性的研究旨在將涉及政策與其互動的

問題連結成管理行動，但此管理行動並不求階段性的限制(Schuty,1985:113-124)。

在經濟學領域，經濟政策工具歷來就被是視為是達到既定的經濟利益、金融

管理、金融控制等，所不可或缺的策略或手段(Theodore＆Streib,1989:240-248)。

在公共行政學領域，公共政策學者是將公共政策實務上經常應用到的工具作類型

化，並予理論化，希能更加強公共政策社群的實務取向。在政治學領域中，R.Dahil

與 C.Lindblom 早在 1953 年的政治、經濟及福利(Politics、Economics and Welfare)

一書中就明確指出論現代國家所採取的政治及經濟技術中，就存在著政策工具的

基本原理。此後，政治學中的政策工具研究沿著兩個不同的方向發展，一是根植

於加拿大對政策工具的研究，它以政治文化及意識形態的研究為基礎，注重對工

具的政治屬性的研究，如相對的強制性(Woodside,1986:775-793)。另一個發展方

向則是沿襲結構功能傳統(Linder＆Peters,1998:33)，力求透過對工具的採用來確

定公共政策功能。

政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標與結果之間的橋樑，政策工

具在政策實施過程中居於主導和關鍵地位，政策工具對政府管理而言，是計劃成

功的與否的一個重要參數(Pressman＆Wildavsky,1973)，是以尋求更好的政策工具

已成為當前研究的重點。

在政策科學及公共行政學領域，不少學者著手於政策工具的相關研究。80

年代 C.C.Hood 發表了 The Tools of Government《政府的工具》、90 年代 B.G.Peter

與 F.K.M.Nispen(1998)主編的 Public Policy Instruments: Evaluating the Tools of

Public Administration《公共政策工具：對公共行政工具的評價》一書，尤為研究

政策工具必讀之作(Peter＆Nispen,1998)。

Hood 指出，政策工具係指政府運用一組行政工具，在許多不同的組合方式，

許多不同的場合，追求實踐許多目標的過程，也就是將政策目標轉化為政策行動

的機制。他用木匠業和園藝業的工具來比喻政府的治理工具，認為政府應盡量利

 

23  

用各種治理工具來規塑人們的生活，以達成其治理目的(Hood,1983)。

Peters＆Nispen 結合了來自歐洲和美國學者對政策工具的不同主題、不同面

向的論述，介紹了研究政策工具的歷史淵源，並勾勒出其在公共行政領域的發

展，其中包括對工具論、程序論、權變論、構成論等四個政策工具研究思想學派

的闡述，進而論述各國政府近年來在限制市場干預方面所做的努力，提出了公共

政策在這方面持續面臨的問題。

在近代政策工具的論述中，另有 L.Pierre 與 L.G.Patrick，於 2007 年發表了

“Understanding Public Policy through Its Instruments-From the Nature of

Instruments to the Sociology of Public Policy Instrumentation”一文，主要是從政治

社會學途徑來解釋政策工具在公共政策轉變過程中所佔有的重要地位，該文指出

了政策工具應用於政策議題時所呈現的治理與被治理關係，在應用上強調並無一

個完全確定的策略，有效的政策工具應用，對目標的需求才能產生特殊的效果

(Lascoumes＆Gales,2007:1-21)。

壹、政策工具研究的學派

二次世界大戰末期，經濟學的價值和工具理性已取得特殊的重要地位，在政

府的政策制定上尤為明顯(Linder＆Guy,1998:33-45)。也就是說，政府依賴範圍廣

泛的政策工具來實現其政策目標。對於政治學者而言，這些政策工具和其特徵的

知識，既可以揭示政府某種蘊含的意圖，同時也能揭示這些意圖的一些前景。

S.H.Linder 與 B.G.Peters 將政策工具的研究分為：工具論者(instrumentalists)、

過程論者(proceduralists)、權變論者(contingentists)及建構論者(constitutivists)等四

種學派的主要主張闡述(Linder＆Guy,1998:33-45)：

一、工具論者

工具論學者認為，要瞭解政策工具須先瞭解它內在的功能，瞭解其效能可信

度，始可使有效的政策工具將失敗的政策轉變為成功。審慎所選定的政策工具，

未必是最佳的工具，但是一般來說是不容易失敗的。對政策工具的分析，所關注

 

24  

的，就是工具的屬性和特徵，以及這些工具所宜適用的範圍。以及工具論者基本

上是以技術理性為其基本的考慮，從技術層面來肯定政策工具對政策目標的達成

功能，比較不考量政治因素的干擾（丘昌泰，1995：260）。

工具論者的觀點所強調的是工具是否來自專業性或者具有學科性的驗證，例

如律師傾向於接受那些基於司法過程的政策工具、經濟學家則傾向於接受那些有

市場經驗的政策工具。其次，政策工具之採行後，它是會現權力的效應，例如起

草稅務文件的組織及其成員，會因其持有稅收工具而能凸顯他們在組織的地位。

二、程序論者

相對政策工具學者，程序論的支持者認為，不同的工具之間是存在著很大的

差異，沒有一種政策工具是否完全可以適用不同的情境，不同的政策工具選擇，

會出現不同的運作程序，政策工具本質上是種動態適應過程的嘗試性的解決方

案。合適的政策工具是具體決策情境的一個功能，即使不被看好的政策工具在合

適的情況下，也可以發揮功用，而原先以為好的政策工具也可能發生適用上的失

誤。太強調政策工具的內在屬性，並沒有太大意義，反而要依循以問題為導向的

過程，方可決定政策工具的結果。因此，程序論者所強調的是政策工具實施後所

產生的程序及其作用，並非政策工具的屬性，更非那些制式化的程序及階段。因

此特予關注政策工具之研究，是要不斷的掌握其適應環境的動態過程，故政策工

具的效果必須視解決政策問題或政策制定的程序而定，此類研究途徑相當重視政

策執行過程中政治因素對於政策工具的影響（丘昌泰，1995：261）。

三、權變論者

權變論者的觀點，相當關切政策工具的選擇，應該是要根據工具的績效特

徵，來因應某種具體問題的需求情境多大。一旦政策的目標或目的情境明確了，

那麼，並能相對應的找出其最適應的工具。因此，政策工具的研究應包括兩部分，

一是形成所要解決問題的情境需求，另一是否情境下各有何最適的政策工具。

按照這樣的觀點，政策工具的績效要視情境而定，既非如工具論者所主張的

 

25  

視工具的屬性而定，亦非如程序論者所言，績效是取決於政策工具形成的特定程

序，而是主張政策工具的績效，是在於選用政策工具與應用情境之間的良好因應

效果。

四、建構論者

建構論者比權變論者更注重進一步的論證工作，既強調某一特定政策工具的屬性

及其運用背景，也關注選擇政策工具的主觀意義。這一學派不特重視否政策工具

及其特徵的客觀現實，他們認為是可從政策工具的研究，來了解該社會形成的實

踐型態，以及其合法性的過程。

建構論者認為政策工具的評估，是要考慮其選用的主觀考量，一方面某政策

問題的釐清是否有誤導；另一方面，承認政策工具的推薦，專業人員還是帶有其

堅持的信念和感觀。建構論者認為人類是具有智慧的動物，因此政策工具之選

用，也會存在著智慧的選擇，不全然是知識理解的結果。人們是會以其的主觀意

識去掌控、及建構政策工具。此學派使政策工具的研究重心發生了轉移，所關心

的不再是「工具」，取而代之的是政策系統、政策網絡、決策系統、和執行過程。

就上述的四種學派立論，Linder 和 Peters 擇其的關鍵要素、評估模式及其與

政治的關係，相互比較如表 2-2 所示。

表 2-2：四大政策工具研究學派的差異分析表

學派 關鍵要素 評估的模式 與政治的關係

工具論 工具特性 特定條件下的最佳性 政策設計不涉政治

程序論 適應性 演化中的相容性 注重政治，少涉政策

設計

權變論 互適性 政策工具與任務相因應 結合政策設計與政治

建構論 選用的智慧 政策工具意義的解釋 政策設計下的政治

資料來源：S. H. , Linder ＆B. G. , Peters,1998:44。

 

26  

Linder 與 Peters 認為學術上對政策設計分析的研究、與實際參與政策設計

過程的政治經驗，這兩方面的都值得重視。在政策工具研究的領域裡需要更多經

驗性的研究，學術界對政策工具客觀特徵的研究已有較多的認知，但是對政治和

主觀的感知，則稍嫌研究不足。

貳、政策工具的分類

政府功能的提升，每需政策的多元及良善的選用，方可竟其功。改為達成政

策目標，可採用的政策工具組合數量十分龐大，而有政府工具箱的廣泛性認知。

為便於作系統性之探討，不少學者試圖將政策工具加以類型化。1960 年代初期，

荷蘭經濟學家 E. S. Kirschen 及其同僚，即努力找出能創造經濟效率的 64 種政策

工具，但是並沒有進一步加以系統化的分類。美國學者 Lowi 以及 Dahl 與

Lindblom 則嘗試將眾多的政策工具區分成管制性與非管制性的兩大類政策工具

（吳得源，2006：1-2）。

其 次 學 者 L.M.Salamon ＆ M.S.Lund(1989) 、 L.M.McDonnell ＆

R.F.Elmore(1987)、A.Schneider＆ H.Ingram(1990)、C.C.Hood(1983)及 S.H.Linder

＆ B.G.Peters(1990)，陸續提出了不少的政策工具分類方式。Salamon ＆ Lund

（1989）將政策工具類型區分成：行動本質、傳遞系統、極權程度、與自動化程

度等類型(Salamon&Lund,1989:23-49)。McDonnell ＆ Elmore（1987）則將政策

工具類型區分成：法令規定、提供誘因、建立能力、與系統變遷等類型

(McDonnell& Elmore,1987:133-152)。Schneider ＆ Ingram（1990）將政策工具類

型 分 成 ： 權 威 、 誘 因 、 能 力 培 養 、 象 徵 或 宣 示 、 與 學 習 等 類 型

(Schneider&Ingram,1990:510-529)。Hood（1983）將政策工具類型分成：溝通、

財貨、權威與組織等類型(Hood,1983)。Linder ＆ Guy（1990）將政策工具類型

區分成：直接提供、補助、稅收、契約委託、權威、管制與獎勵等類型。

 

27  

然而，從以上分類不難看出，要將政策工具作類型化，是那麼的多元及歧異，

要做到周延的分類、或互斥的結果，更屬困難。

不過，1995 年 M.H.Michael 與 M.Ramesh 依據國家機關涉入財貨提供與公共

服務的程度，建立了政策工具的光譜架構，其中根據政策工具的強制性程度，將

政策工具分為強制型工具（compulsory）、混合型工具（mixed）、自願型工具

（voluntary）等三大類型，此一依光譜架構將政策工具中的政府介入程度或民間

參與程度，作序列性的分類，此分類大體上可以涵蓋所欲探討的政策問題，及其

所需用的全部治理工具，本研究大體也同意此分類方式，茲就各工具的特性，說

明如估(Michael&Ramesh,1995)。

一、強制型工具：也稱為指導型工具，它強調工具中的國家或政府的權威及強制

力，該工具會迫使標的團體及個人採取或不採取某種行為。政府為實現其政

策目標，可以透過訂定管制規定、經營公營事業、或官僚機構直接供給等手

段或方式來履行其功能。

二、混合型工具：混合型工具結合了強制型工具和自願型工具兩者的某些特徵及

優點，它允許政府在一定程度上可借重非國家行動者民間的參與，並將主要

的決策空間留給私人機構，這類工具諸如：資訊傳播、規勸、補貼、產權拍

賣、課稅、和使用者付費等。

三、自願型工具：又稱為非強制型工具，它的特徵是沒有、或很少有政府的介入，

自願性工作的任務是在民間自願的基礎上完成的。政府在許多公共問題上往

往不做什麼事情或不主動介入，而留給社會去處理，因為它相信市場、家庭、

或志願者之組織，能自主性的處理好這些問題，非强制性工具是執行經濟政

策和社會政策的重要工具。

參、政策工具的選擇

政府可採行的政策工具甚多，但政策工具的採行，是要考慮其成本與效益，

因此政策工具的選擇，決須考慮其特定的系絡情境，決策者並非毫無限制地可以

 

28  

從「工具箱」中選擇政策工具加以運用，而會受到諸多因素的侷限，諸如（謝學

宗，2003：89）；政策系絡的生態、政策實施的標的群體、與政策屬性等。在政

策系絡的生態方面，政策工具須能適應環境的變化，因此政策工具的選擇是會受

到環境系絡的影響。政策系絡，也者，有如一般的整社會大環境系統，也有特定

的環境如與政策工具相關的政府部門，稱組織系絡。在配合政策實施的對象方

面，政策工具的選擇，會隨其實施對象而異。實施對象也者有性別、年齡、種族、

職業、宗教、教育...等之別，其順從行為也受其成長經驗及歷史文化之影響，故

如對潔身自愛者，可施以自願型的政策工具，對於斤斤計較者，須施予誘因型的

政策工具，而對於頑劣者，則須施以管制型的政策工具。在政策屬性方面，任何

政策大都會有如需求資源、目的責任或限制權益等之屬性，而這些屬性皆會影響

政策工具的選用(Linder&Peters,1998:103-119)。

爰此，政策工具的選擇是一個持續因應的過程，在政治學與經濟學的雙重啟

發下，Linder 與 Peters 指出，政策工具的選擇有兩個指標：第一個指標是國家能

力(state capacity)的高低程度，也就是政府機關能影響標的團體的程度；第二個指

標是政策次級體系的複雜程度(policy subsystem complexity)，也就是政府機關執

行政策所必須面對標的團體的複雜程度。兩者交叉的結果可形成如下的四個類

型：1、高度國家能力、高度複雜的政策次級體系。2、高度國家能力、低度複雜

的政策次級體系。3、低度國家能力、高度複雜的政策次級體系。4、低度國家能

力、低度複雜的政策次級體系。第一類型的政策工具，稱之為市場型工具(market

instrument)，第二類型的政策工具稱之為管制型工具(compulsory instrument)，第

三類型的政策工具稱之為非管制型工具或稱自願型工具(voluntary instrument)，第

四類型的政策工具稱之為混合型工具(mixed instrument)（丘昌泰，2000： 382），

詳如表 3-1。

 

29  

表 2-3：政策工具選擇

資料來源：李允傑＆丘昌泰，2003：134。

政策工具是政策設計的主要元素，政府的任務是要依賴各類政策工具來達

成，因此，政策工具的選擇對政策績效有著重要影響，政策工具可能是實現政策

目標的策略、手段或基本途徑。如要政策目標的時現，必須要以各種政策工具做

為媒介，沒有有效的政策工具，政策目標也就實現不了。然而政策規劃及執行本

身就是政策工具的選擇及運作過程，此一動態過程，就其本質而言，是會受到政

策行對者的價值判斷、倫理抉擇或者個人經驗的影響，並不容易形成或正確甚或

明確的標準。（李允傑、丘昌泰，2003：132）

第三節 R. K. Merton 的經驗功能論

結構功能之研究，係屬功能分析(functional analysis)途徑之ㄧ支。功能分析

在社會科學界，可謂是古老的研究方法之一，源於生物有機論(organicism)和均衡

生理學 (homestatic physiology)(Gregor,1968:427)。社會科學界中社會學家 A.

Comte, H. Spencer 和 E. Durkheim 引導於先，進而影響了社會人類學家之 B. Mali

nowski 和 A. R. Rodcliffe - Brown；此後，社會學方面，受上述影響，較具影響力

且總其成之學者，主要有 T. Parsons 及其高徒 M. Devy 和 R.K. Merton，另功能分

析法在政治學界之發展較遲，自二次大戰以後，斯有：D. Easton，A.Kaplan 和

G.A. Almond 等學者之引介。

W. Flanigan 和 E. Fogelman 將政治學上之功能分析法，歸納為三種(Flanigan&

政策次級體系複

雜度

國家能力高低度

高度 低度

高度 市場工具 管制工具

低度 自願工具 混合工具

 

30  

Fogelman,1967:72-76)，即折衷功能主義(elective functionalism)、經驗功能主義

(empirical functionalism)和結構功能分析(structural-functional analysis)。第一、折

衷功能主義者，視功能分析為分析某些現象所形成的目的(Purposes)。如：總統

的「職權」、政黨的「活動」、共產政治意識之「作用」。第二、經驗功能主義者，

視功能為在社會系統中能滿足人需求之活動。R. K. Merton 提出顯性與隱性功能

(manifest and latent function)( Merton,1957:72-82)可為代表。經驗功能主義之理

論，特點係視功能為社會經驗之結果，並無功能要件(functional requisites)之說，

並不假定功能對系統之重要性，亦不為一般性之理論化工作，固有中型理論

(middle range theory)之議。第三、結構功能主義，係假定某些特定功能為維持整

個系統的必要條件。運用此研究途徑的政治學者，如：G. A. Almond, D. E. Apter,

W. C. Mitchell 等，泰半引自於 T. Parsons 和 M. Levy 所設計之結構功能架構。5結

構一詞，於二次大戰後才廣被採用，從組織理論來看，結構是一組相關角色所建

構之體系，其相關角色從微觀角度來看，即建置成單位，從宏觀角度來看，即則

單位與單位整合為組織。

本文探討內政部入出國及移民署的組織結構功能，所採用的功能分析法，

是以 R. K. Merton 的經驗功能主義為主，而非 T. Parsons 或 G. A. Almond 的結構

功能分析。爰此，茲介紹 Merton 經驗功能論之論述如後。

身為 T. Parsons 高足的 Robert K. Merton，並不採用要件功能論的方式來作

其結構功能的論述6。Merton 是以批判 Parsons 的功能策略，作為建立社會學理論

的起點(Merton,1948:164-168)。Merton 指出 Parsons 想發展一個能涵蓋全面的概

念系統，將會是徒勞無功的。Merton 強調，既然完成理論與經驗所必須的基礎

5 William Flanigan & Edwin Fogelman 著作可參《Contemporary Political Analysis》另 D. E. Apter 之著

作可參 《The Gold Coast in Transition》, T. Parsons 之著作可參《The Social System》和《Toward a

General Theory of Action》, M. Levy 之著作可參《The Structure of Society》。

6 正如下述回顧：Parsons 逾 1945 年開始使用系統的概念把單位行動概念化，並開始使用必要條

件的術語構設這一系統。可參見 T. Parsons, 《Essays in Sociological Theory》（Glencoe, Ill. :Free

Press，1949.

 

31  

工作尚未實行，則大理論的設計還言之過早。

透過 Merton 的驗證，社會學的理論應由「對資料作普遍的認識，提出理論

家所應考慮的變項類型，而非清楚結合特殊變項間之關係的可驗證的陳述」

(Merton,1948:42)。Merton 指出 Parsons 所提倡的策略，並非實際的「理論」而只

是「哲學體系」，雖然「它們揭櫫非常多采多姿之知識體系，非常卓越但卻於事

無補」(Merton,1948:51)。相反的，Merton 的策略，著手於描繪低層次的經驗命

題的清單目錄，提出「中程理論」（theories of the middle range）的主張，奠定於

在社會科學界的影響地位。

Merton 之見，中程理論是比 Parsons 的巨型理論具有更廣闊的理論發展前

景，這些理論是建立在較低抽象程度的基礎上，具有明確界定的操作化概念，這

些概念所構成的陳述，尚可闡述某範圍內現象之間的共變關係。儘管中程理論還

是有些抽象，但原則上他們是與經驗世界相聯繫的。因此，Merton 認為遵循中

程研究的策略，社會學理論的概念和命題是能更加緊密地組織起來。

透過，經驗研究之支持，並以有限範圍的現象為理論對象，來逐漸驗證澄清，

最後是能達到涵蓋較廣的理論架構。Merton 是希望能建構一個有限理論，來鼓

舞研究，並關切將「專門的理論，統合為更普遍的概念與周延一致的命題」

(Merton,1948:10)。然而，中程理論應如何簡單陳述，才能有助於成就一般性的

理論。對此，Merton 指出可利用一種功能論的形式來完成。這種功能理論的建

構，若能建立一個典範的形式，或更易於掌握適合相關概念的條件與發展。實際

上，Merton 循功能論所建構的中程理論，或可視為是發展成大型理論體系的過

渡。如此，Merton 的功能論，就代表了一種整理概念的策略。Merton 的功能策

略，要求先有中程理論的簡明陳述，只有當此基礎工作已完成，才可以使用一個

功能程序，以建構更為抽象的理論體系。

事實的演進，Merton 的功能論從未像 T. Parsons 的那樣取得過支配地位，然

而，中程理論策略當前仍是許多理論研究的正統信條。Merton 的中程理論策略

 

32  

的確促使了研究者勇於稱其主張為「XX 的理論」。Merton 是否試圖使中程理論

成為如此經驗化的理論，這或許不是他原先預期的結果。實際上，這些理論大體

沒有一個被融合進更為一般和抽象的命題中，理由是，導致較難達到一般化或抽

繹性。因此，因為它們過於依賴經驗，從而與特定時空和各種經驗有高度的緊密

聯繫過於緊密。Merton 提倡的中程理論，雖曾風靡一時，但他的功能論卻沒有

隨之時髦起來。

Merton 也從評論早期功能論的錯誤，特別是評論人類學家及 Parsons，開始

其論述(Merton,1968:74-91)。認知上，Merton 指出 Parsons 功能理論之建構，是

蘊含三個值得懷疑的設定：1、社會系統的功能一致性(functional unity)；2、社會

要項的功能普遍性(functional universality)；3、功能要項對社會系統的不可或缺

性(indispensability)(Merton,1968:45-61)。

在 Merton 看來，若要我們一定從社會整合的「功能一致性」來作分析，是

會誤導人們之思惟，使人們忽略了「一特定社會或文化要項(習慣、信仰、行為

模 式 、 制 度 ) 所 施 於 不 同 社 會 群 體 及 其 各 個 成 員 上 的 不 同 影 響 。 」

(Merton,1968:81-82)。

因此，Merton 提出代替功能一致性的設定，強調社會整合，透過社會的整

合經驗，功能是會出現了不同的類型、形式、層次和範圍，而且各要項的存在，

對社會系統中各特定部分也會出現不同結果。Merton 以這種方式開始，使功能

分析擺脫對整個系統的關注，轉而強調在較大的社會系統內部，是會出現不同模

式的社會組織。

其次，所謂功能普遍性的設定，強調一定會對社會系統的整合，呈現正面的

（positive）結果。但這個設定很容易導致偏差或循環論證的陳述。在 Merton 看

來，若對經驗系統進行考証，則顯然存在一個更廣的經驗可能性。也就是，事項

或許不僅對於一系統或另一系統的事項具有正功能，而且可能對系統整體是反功

能的（dysfunctional）。第二，某些後果，無論是正功能還是反功能，都是系統成

 

33  

員有意造成並認識到的，因而是可視為顯性的（manifest）功能；而其他一些後

果，或不是有意造成，但卻是可以被認識的，我們則可視為是隱性的（latent）

功能。

因此 Merton 提倡對社會文化事項(個體、次群體及更廣大的社會結構和文

化)(Merton,1968:84)作分析，應會出現各種的結果或功能，其功能可能有正面的

及反面的，也可能是顯性的及隱性的。反之，對各種不同結果的分析，是需要計

算事項相互之間以及事項對較大系統的「結果的淨平衡」 (net balance of

consequences)。在此情況下，Merton 早就預知到，當能將分析重點置於社會文化

項目之彼此間，並掌握對社會整體所產生的決定性型態，我們就能掌握其對社會

的淨值影響。

至於所謂功能不可欠缺性的設定，Merton 認為此設定，是兩個相關議題的

極端陳述。這兩個議題是：1、社會系統是否都具有必要滿足的功能條件或需要？

2、是否均存在著執行這些功能所不可欠缺的某些關鍵結構？

對第一個議題，Merton 表示有保留的肯定，也就是對於實際群體和整體社

會來說，「確定其生存的必要條件」是可能的，但設定一個具有普遍必要條件的

系統，像 Parsons 那樣，則對理論分析是毫無裨益的。因為強調所有系統都必須

滿足某些功能，這只能使觀察者僅僅去描述社會系統中滿足這些必要性的過程，