「臺北市新興產業發展策略分析研究－臺北市工業區產業發展自治 …rdnet.taipei.gov.tw/xDCM/DOFiles/pdf/00/00/01/38/... · 第一節製造業產業群聚與生產網絡理論

「臺北市新興產業發展策略分析研究－臺北市工業區產業發展自治條例（草案）之研擬」委託研究案

期末報告書

委託單位：臺北市政府建設局

受託單位：中國土地經濟學會

中華民國九十四年十二月

目錄

第一章緒論

第一節研究動機與研究目的

1、研究動機…………………………………………………………… 1-1

2、研究目的…………………………………………………………… 1-2

第二節研究內容、範圍

1、研究內容…………………………………………………………… 1-3

2、研究範圍與對象…………………………………………………… 1-4

第三節研究方法與流程

1、研究方法…………………………………………………………… 1-5

2、研究流程…………………………………………………………… 1-6

第二章理論基礎

第一節製造業產業群聚與生產網絡理論

1、產業群聚…………………………………………………………… 2-1

2、生產網絡…………………………………………………………… 2-2

3、生產性服務業理論………………………………………………… 2-3

4、各國工業用地策略………………………………………………… 2-6

5、土地使用管制策略………………………………………………… 2-10

第二節近代產業發展理論

1、產業生命循環理論………………………………………………… 2-17

2、面對面資訊………………………………………………………… 2-18

3、新國際分工與彈性生產理論……………………………………… 2-18

第三節工業區公共服務與定價理論

1、公共服務對進駐廠商的福祉提升………………………………… 2-21

2、公共服務的價值評估基礎………………………………………… 2-23

第三章臺北市產業發展與策略

第一節臺北市產業結構現況

1、臺北市總體產業結構……………………………………………… 3-1

2、臺北市產業空間特性分析………………………………………… 3-3

2.1 臺北市行政區製造業分析…………………………………… 3-3

2.2 臺北市行政區生產性服務業分析…………………………… 3-3

2.3 臺北市行政區製造業廠商分析……………………………… 3-6

3、臺北市工業區製造業分析………………………………………… 3-8

3.1 內湖科技園區廠商分析……………………………………… 3-9

3.2 南港軟體工業園區廠商分析………………………………… 3-11

3.3 大灣南段工業區廠商分析…………………………………… 3-12

4、臺北市企業營運總部與研發中心設置情形…………………………3-13

4.1台北市企業營運總部現況.............................3-13

4.2 台北市研發中心現況………………………………………… 3-15

第二節臺北市產業發展政策

1、中央產業政策……………………………………………………… 3-16

2、經濟部工業局產業政策…………………………………………… 3-18

3、臺北市產業政策…………………………………………………… 3-20

3.1 獎勵民間投資………………………………………………… 3-20

3.2 營造高科技產業運籌聚落－亞洲新矽谷…………………… 3-21

3.3 推動生物科技產業…………………………………………… 3-21

3.4 健全中小企業經營體質……………………………………… 3-21

3.5 設置臺北市專案小組與服務窗口…………………………… 3-22

4、內湖科技園區產業發展政策……………………………………… 3-22

4.1 產業政策……………………………………………………… 3-22

4.2 行政支援……………………………………………………… 3-23

4.3 完備法令規章………………………………………………… 3-23

5、各級產業政策推動之重點產業…………………………………… 3-25

第三節臺北市新興產業發展策略

1、臺北市未來產業發展趨勢………………………………………… 3-27

2、臺北市新興產業發展政策………………………………………… 3-27

2.1 高科技產業…………………………………………………… 3-27

2.2 生物科技產業………………………………………………… 3-28

2.3 策略型產業…………………………………………………… 3-28

2.4 企業營運總部………………………………………………… 3-28

2.5 創意研發中心………………………………………………… 3-28

2.6 生產性服務產業……………………………………………… 3-29

3、各學術單位之相關研究…………………………………………… 3-29

第四節臺北市新興產業策略與行動

第四章臺北市工業區管制與發展現況

第一節臺北市工業區空間分布

1、臺北市工業區面積 …………………………………………………4-1

2、臺北市工業區分布………………………………………………… 4-3

2.1 北投區………………………………………………………… 4-3

2.2 士林區………………………………………………………… 4-3

2.3 中山區與松山區……………………………………………… 4-3

2.4 中山區………………………………………………………… 4-3

2.5 松山區………………………………………………………… 4-3

2.6 大同區………………………………………………………… 4-3

2.7 信義區………………………………………………………… 4-3

2.8 內湖區………………………………………………………… 4-4

2.9 南港區………………………………………………………… 4-4

第二節臺北市工業區土地使用管制

1、臺北市土地使用分區管制規則正面表列與附條件式表列……… 4-6

2、修訂臺北市土地使用分區管制規則部分條文（草案）之臺北市

工業區負面表列與附條件式項目…………………………………

4-7

3、工業區土地使用機能分析……………………………………… 4-11

4、工業區土地使用分區之使用組別彈性分析 4-12

第三節臺北市工業區土地使用現況

1、臺北內湖科技園區………………………………………………. 4-14

1.1 核心產業 4-14

1.2 次核心產業……………………………………………… 4-19

1.3 南港軟體園區…………………………………………… 4-24

1.4 北投士林園區…………………………………………… 4-25

1.5 小彎工業區……………………………………………… 4-27

1.6 大彎工業區……………………………………………… 4-30

1.7 濱江汽修區……………………………………………… 4-30

1.8 特定專用區機能導向…………………………………… 4-31

第四節臺北市辦公室租金及工業區地價

1.企業營運總部…………………………………………………… 4-37

2.事務所…………………………………………………………… 4-38

2.1 現行管制規範…………………………………………… 4-38

2.2製造業有關辦公室使用組別建議…………………………4-35

第五節臺北市工業區土地使用現況

1.1 北投區………………………………………………………… 4-41

1.1.1 關渡平原工業區……………………………………… 4-41

1.1.2 中央南路工業區……………………………………… 4-41

1.2 士林區………………………………………………………… 4-41

1.2.1 士林電機……………………………………………… 4-41

1.2.2 新光紡織……………………………………………… 4-42

1.2.3 社子工業區…………………………………………… 4-42

1.2.4 後港工業區…………………………………………… 4-42

1.3 中山、松山區………………………………………………… 4-42

1.3.1 濱江汽修區…………………………………………… 4-42

1.4 中山區………………………………………………………… 4-42

1.4.1 建國啤酒廠…………………………………………… 4-43

1.4.2 大同公司……………………………………………… 4-43

1.5 松山區………………………………………………………… 4-43

1.5.1 大臺北瓦斯…………………………………………… 4-43

1.6 大同區………………………………………………………… 4-43

1.6.1 南僑化工……………………………………………… 4-43

1.7 信義區………………………………………………………… 4-43

1.7.1 臺北機廠……………………………………………… 4-43

1.7.2 松山菸廠……………………………………………… 4-44

1.8 內湖區………………………………………………………… 4-44

1.8.1 北勢湖工業區………………………………………… 4-44

1.8.2 臺北內湖科技園區…………………………………… 4-44

1.8.3 大彎工業區…………………………………………… 4-44

1.8.4 小彎、葫州里工業區………………………………… 4-44

1.8.5 新明路工業區………………………………………… 4-45

1.9 南港區………………………………………………………… 4-45

1.9.1 南港軟體園區………………………………………… 4-45

1.9.2 南港中部工業區……………………………………… 4-45

1.9.3 南港西部工業區、西部策略型工業區與重陽路策略

型工業區....................................

4-45

第六節臺北市辦公室租金及工業區地價

1.臺北市辦公室租金概況………………………………………… 4-48

1.1 臺北市辦公室空間分布…………………………………… 4-48

1.2 臺北市辦公室租金行情個案……………………………… 4-52

2、臺北市工業區地價………………………………………………4-53

2.1 工業區地價指數…………………………………………… 4-54

2.2 南軟科學區園……………………………………………… 4-55

2.3 內湖科技區園……………………………………………… 4-55

2.4 信義計畫區………………………………………………… 4-56

3、工業區允許辦公室組別進駐影響分析………………………. 4-56

３.１競用效果致工業區地價地租上漲，對製造業排擠效應有限 4-56

３.１.１商業區辦公室市場之區位群聚效應較具規模經濟 4-57

３.１.２商業區容許商業使用項目多且純度高……………… 4-57

３.１.３商業區發展強度及樓層別效用差異仍具優勢……… 4-57

３.２供給效果致辦公室地價地租下降，產生短暫延緩效果…… 4-57

３.２.１持續有效供給，稀釋效果大於移轉效果…………… 4-57

３.２.２供給導向發揮市場機能，競爭大於延緩效果……… 4-58

第七節臺北市工業區發展課題

1、老舊工業區有待更新………………………………………… 4-59

2.、對外交通聯絡動線混亂……………………………………… 4-59

3.、部分土地低度利用…………………………………………… 4-59

4.、停車空間不足………………………………………………… 4-60

5.、用地變更致使地價上漲……………………………………… 4-60

6.、高污染性產業未予集中管理………………………………… 4-60

7.、土地使用分區編定按現況而行，未做整體性之規劃……… 4-60

8.、零星變更造成都市機能不連續……………………………… 4-60

第五章臺北市工業區功能定位

第一節臺北市產業發展優勢與定位

1、臺北市產業發展優勢………………………………………… 5-1

2、臺北市產業發展定位………………………………………… 5-2

第二節臺北市工業區發展定位

1、工業區發展定位……………………………………………… 5-3

2、北市主要工業地域發展……………………………………… 5-6

2.1 內湖科技園區（企業營運總部和研發中心群聚）…………5-6

2.2 南港軟體工業區（發展以軟體及生物科技產業為主）……5-7

2.3 大彎南段工業區（以倉儲物流為主）………………………5-8

第六章工業區土地使用變更回饋分析

第一節工業區相關獎勵規定

1、行政獎勵…………………………………………………… 6-1

1.1 勞工職業訓練之提供或費用補貼……………………… 6-2

1.2 優惠融資…………………………………………………… 6-2

2、稅負獎勵……………………………………………………… 6-2

3、容積獎勵……………………………………………………… 6-3

第二節臺灣省工業區變更回饋規定

1、變更回饋項目………………………………………………… 6-6

1.1 區段徵收…………………………………………………… 6-6

1.2 自願捐贈土地……………………………………………… 6-6

1.3 自願捐獻代金……………………………………………… 6-7

2、變更回饋額度………………………………………………… 6-7

2.1 一般許可條件……………………………………………… 6-7

2.2 因都市更新變更…………………………………………… 6-8

2.3 通盤檢討變更基地面積過於狹小情形特殊者…………… 6-8

3、變更回饋時機………………………………………………… 6-8

第三節臺北市變更為商業區回饋辦法

1、變更回饋項目及時機………………………………………… 6-10

1.1 變更基本條件……………………………………………… 6-10

1.2 社區參與…………………………………………………… 6-10

1.3 回饋項目…………………………………………………… 6-10

2、變更回饋額度………………………………………………… 6-12

2.1 回饋土地比例原則………………………………………… 6-12

2.2 回饋等值樓地板面積或停車空間………………………… 6-13

2.3 繳交代金…………………………………………………… 6-13

第四節內湖科技園區次核心產業回饋規定

1、回饋對象……………………………………………………… 6-14

1.1 次核心產業允許進駐項目…………………………………… 6-14

1.2 回饋金用途…………………………………………………… 6-15

1.3 繳款人…………………………………………………… 6-15

2、回饋金額計算……………………………………………………… 6-15

3、回饋時機…………………………………………………………… 6-16

3.1 一次繳納……………………………………………………… 6-16

3.2 分期繳納……………………………………………………… 6-16

3.3 特殊規定……………………………………………………… 6-17

4、次核心產業回饋數量……………………………………………… 6-17

4.1 產業別家數…………………………………………………… 6-18

4.2 平均回饋金金額……………………………………………… 6-19

4.3 回饋金繳納方式……………………………………………… 6-19

5、回饋金規定探討…………………………………………………… 6-20

5.1 回饋機制設計………………………………………………… 6-20

5.2 分期繳納……………………………………………………… 6-22

5.3 回饋金用途…………………………………………………… 6-22

第七章臺北市工業區服務與經費

第一節臺北市工業區服務中心現況及相關課題 1、臺北市工業區服務中心現況…………………………………… 7-1

2、臺北市工業區服務中心相關課題……………………………… 7-3

第二節工業區服務中心組織型態與定位 1、工業區服務中心組織型…………………………………………… 7-4

2、工業區服務中心定位與功能…………………………………… 7-5

第三節服務中心服務內容與自主經營管理 1、工業區服務中心服務內容………………………………………… 7-7

2、工業區服務中心自主經營管理與經費來源……………………… 7-9

第四節結論與建議 1、工業區服務中心…………………………………………………… 7-10

2、產業發展委員會…………………………………………………… 7-11

3、非正式組織………………………………………………………… 7-12

第八章臺北市工業區產業發展自治條例（草案）

第一節立法總說明

1、立法原則及重點…………………………………………………… 8-1

1.1 發展產業群聚軸帶，強化創新氛圍之外溢效果……………… 8-1

1.2 調節產業用地供給，符合產業結構變遷所需………………… 8-2

1.3 健全都市產業關聯體系，放寬工業區允許設置生產者服務業 8-2

1.4 活絡工業區土地利用，尋租效果促進工業區更新…………… 8-2

1.5 鼓勵企業營運總部設置，帶動關聯產業之波及效果………… 8-3

1.6 以百貨零售、旅館及休閒娛樂作為商業區產業競用之自明性 8-3

1.7 成立工業區產業發展委員會，動態回應產業發展之制度需求 8-4

1.8 設置服務中心促進非正式組織交流，達成扶植產業之溫床 8-4

2、方案系統差異－工業區產業發展主導權之完整性……………… 8-4

第二節土地使用分區管制規則基礎之區中園方案 1、立法原則及重點…………………………………………………… 8-5

1.1 現行土地使用分區管制規則為基礎，行政組織體系權責分明8-5

1.2 區中有園方式與產業政策有效連結享有規劃自主開發彈性 8-5

1.3 以次核心產業開發許可方式，兼顧產業關聯效益與社會公平8-5

1.4 以開發誘因促進工業區再發展建構有利產業發展優質環境 8-6

2、條文內容…………………………………………………………… 8-6

第三節負面列舉管制基礎之產業特定專用區方案 1、立法原則及重點…………………………………………………… 8-12

1.1 負面列舉為使用管制基礎完全主導工業區產業引進與開發 8-12

1.2 產業特定專用區與政策連結促進特定產業群聚及投資效益 8-13

1.3 明定未依規定使用罰責，有效管理工業區進駐廠商……… 8-14

2、條文內容…………………………………………………………… 8-14

附件

第一次座談會會議紀錄………………………………………………… 附-1

第二次座談會會議紀錄………………………………………………… 附 10

期中簡報審查會議會議紀錄…………………………………………… 附 15

參考文獻………………………………………………………………… 附 20

表目錄表 2-1-1 正、負面表列優缺點比較表 .................................2-16

表 2-3-1 產品生命週期福祉措施需求與工業園區公共服務比 .............2-22

表 3-1-1 臺北市行號及公司登記家數、資本額之行業結構 ................3-1

表 3-1-2 臺北市勞動人口與就業人口 ..................................3-2

表 3-1-3 臺北市就業人口行業結構 ....................................3-2

表 3-1-4 民國 93 年臺北市主要公司行號產業別與行政區分布一覽表 .......3-4

表 3-1-5 民國 93 年臺北市主要公司登記資本額產業別與行政區一覽表 .....3-5

表 3-1-6 臺北市工業區製造業主要產業類別（按廠商登記家數） ..........3-7

表 3-1-7 臺北市工業區廠商登記家數 ..................................3-8

表 3-1-8 民國 94 年 5 月底內湖科技園區企業經營概況 ..................3-10

表 3-1-9 內湖科技園區進駐廠商統計表 ...............................3-11

表 3-1-10 內湖科技園區吸引工商企業選擇進駐之原因分析表 .............3-11

表 3-1-11 民國 94 年 5 月底南港軟體工業園區企業經營概況 ..............3-12

表 3-1-12 民國 93 年 5 月底大彎南段工業區企業經營概況 ................3-13

表 3-2-1 內湖科技園區相關法令 .....................................3-23

表 3-2-2 各級產業政策推動之重點產業 ...............................3-25

表 3-3-1 各學術單位所提出之臺北市新興產業或目標發展產業 ...........3-29

表 4-1-1 臺北市行政區工業區名冊 ....................................4-1

表 4-2-1 臺北市工業區正面表列與附條件式表列項目 ....................4-6

表 4-2-2 臺北市工業區負面表列與附條件式項目（草案） ................4-8

表 4-2-3 多元機能下與製造業彈性生產有關的土地使用組別 .............4-12

表 4-3-1 內湖科技園區工業區進駐產業類別 ...........................4-14

表 4-3-2 臺北市內湖輕工業區輔導管理辦法第四條第五款

其他經主管機關認可之產業................................4-15

表 4-3-3 臺北內湖科技園區次核心產業項目排除項目 ...................4-19

表 4-3-4 內湖科技園區次核心產業允許進駐項目 .......................4-20

表 4-3-5 臺北市內湖科技園區產業進駐彙整表（按產業類別區分） .......4-22

表 4-3-6 台北市南港軟體工業園區土地使用管制計畫案說明表……….…….4-25 表 4-3-7 計畫區土地使用分區管制表(節錄) ...........................4-28

表 4-3-8 基隆河成功橋上游河道截彎取直後兩側土地附近地區土地及建築

物使用組別容許表........................................4-29

表 4-3-9 本市一般工業區、特定專用區土地使用項目比較表 .............4-33

表 4-4-1 臺北市辦公室土地使用管制一覽表 ...........................4-39

表 4-4-2 與製造業有關之辦公室土地使用組別建議表 ...................4-40

表 4-5-1 臺北市工業區土地使用現況說明表 ...........................4-47

表 4-6-1 臺北市行政區辦公室分布表 .................................4-49

表 4-6-2 臺北市辦公室空間分布 .....................................4-50

表 4-6-3 近五年辦公室市場調查結果比較表 ...........................4-52

表 4-6-4 1998-2004 臺北市整體辦公室市場變化........................4-53

表 4-6-5 臺北市辦公室個租金調查表 .................................4-53

表 4-6-6 各縣市歷年都市地價指數 ...................................4-55

表 4-6-7 臺北市內湖科技園區廠辦大樓售價 ...........................4-56

表 4-6-8 臺北市內湖科技園區廠辦大樓租金 ...........................4-56

表 4-6-9 信義計畫區 85 年至 89 年平均地價變動表 .....................4-58

表 5-2-1 臺北市工業區發展現況及定位 ...............................5-58

表 6-1-1 臺北市獎勵民間投資自治條例適用對象說明表 ..................6-1

表 6-1-2 都市更新事業建築容積獎勵之評定基準說明表 ..................6-4

表 6-2-1 變更回饋許可條件表 ........................................6-8

表 6-2-2 工業區檢討變更原則表 ......................................6-8

表 6-3-1 變更商業區基本條件表 .....................................6-11

表 6-3-2 變更商業使用之回饋土地比例原則表 .........................6-12

表 6-4-1 回饋辦法中各機關職掌說明表 ...............................6-14

表 6-4-2 內湖科技園區次核心產業使用許可回饋金統計表 ...............6-18

表 6-4-3 回饋機制影響說明表 .......................................6-21

表 6-4-4 臺北市都市更新基金用途說明表 .............................6-22

表 7-1-1 臺北市工業區服務中心設置現況對照表 ........................7-2

表 7-2-1 工業區服務中心組織型態優缺點對照表 ........................7-4

表 7-2-2 服務中心服務內容對照表 ....................................7-7

表 8-1-1 臺北市工業區變更使用內容一覽表 ............................8-3

表 8-2-1 臺北市工業區產業發展自治條例（草案） ......................8-6

表 8-3-1 臺北市工業區產業發展自治條例負面列舉草案 .................8-14

表 8-3-2 土地使用分區負面表列（草案）、內科輔導管理辦法、本自治條例

比較表..................................................8-18

圖目錄圖 1-2-1 研究步驟與研究內容 ........................................1-6

圖 3-1-1 台北市工廠家數分配比例圖 ..................................3-6

圖 3-1-2 台北市工廠分布情形 ........................................3-7

圖 3-1-3 臺灣企業營運總部設置情形分佈圖 ...........................3-14

圖 3-1-4 臺北市研發中心分布區域分析 ...............................3-15

圖 3-4-1 臺北市新興產業策略行動 ...................................3-30

圖 4-1-1 臺北市各行政區工二用地面積分配圓餅圖 ......................4-2

圖 4-1-2 臺北市各行政區工三用地面積分配圓餅圖 ......................4-2

圖 4-1-3 臺北市工業區分布位置圖 ....................................4-5

圖 4-2-1 工業區土地使用機能轉變圖 .................................4-11

圖 4-2-2 與製造業彈性生產有關的土地使用組別圖 .....................4-13

圖 4-3-1 特定專用區機能導向示意圖 .................................4-31

圖 4-4-1 與製造業有關之辦公室土地使用建議組別示意圖 ...............4-40

圖 4-6-1 臺北市行政區辦公室消長圖 .................................4-49

圖 4-6-2 臺北市辦公室空間分布圖 ...................................4-50

圖 4-6-3 臺北市純辦大樓租金趨勢圖 .................................4-51

圖 4-6-4 臺北市內湖科技園區廠辦大樓售價 ...........................4-56

圖 4-6-5 臺北市內湖科技園區廠辦大樓租金 ...........................4-56

圖 4-7-1 新明路工業區內之老舊工業住宅 .............................4-60

圖 4-7-2 南港軟體園區周圍停車情形 .................................4-61

圖 5-2-1 臺北內湖科技園區、大彎南段工業區暨南港軟體工業園區企業家數分布

情形.....................................................5-9

圖 6-4-1 計算回饋金之變更使用前後價值示意圖 .......................6-16

圖 6-4-2 內湖科技園區次核心產業回饋金產業別家數比例圖 .............6-18

圖 6-4-3 內湖科技園區次核心產業平均回饋金金額圖 ...................6-19

圖 6-4-4 內湖科技園區次核心產業回饋金繳納方式比較圖 ...............6-20

圖 6-4-5 次核心產業回饋金源起 .....................................6-21

圖 7-1-1 軟體園區管理營運架構圖 ....................................7-2

圖 7-4-1 服務中心管理營運架構圖 ...................................7-10

圖 7-4-2 產業特定專用區劃設流程圖 .................................7-12

圖 7-4-3 工業區自主經營管理架構圖 .................................7-13

臺北市新興產業發展策略分析研究－臺北市工業區產業發展自治條例（草案）之研擬

1-1

「臺北市新興產業發展策略分析研究－

臺北市工業區產業發展自治條例（草案）之研擬」

第一章緒論

第一節、研究動機與研究目的

1、研究動機

近年來在產業國際分工及第三世界廉價生產成本的激烈競爭下，臺北市早期

開發之傳統工業區因生產環境品質低落，土地、勞工成本過高，基礎設施老舊等

問題，導致廠商大量外移或歇業，以及工業區土地低度利用及閒置等問題。在臺

北市工業區面臨發展變遷，並基於提昇臺北市產業與都市競爭力的前提下，新興

產業的發展策略成為當前最迫切的問題。此外，為能因應產業發展需求，透過制

度面及環境面之檢討，為廠商提供合宜的工業區自治條例也成為臺北市必須積極

面對的課題。

過去地方政府部門對於工業區多僅提供工商登記、輔導等消極性行政服務，

在使用規範方面，亦僅透過都市計畫土地使用分區管制法令來排除不適宜的土地

使用，未能設計能夠鼓勵廠商轉型，以因應環境變遷的積極法令規範，因而影響

產業空間利用效率。為配合產業之動態發展特性，讓傳統工業區轉型，並與新興

科技園區互補共榮，達成臺北市產業轉型、引進高附加價值新興產業的既定產業

政策目標。

臺北市轄區內現有工業區面積約有 460 多公頃，工業區內發展現況與產業結

構各異，有企業總部與高科技產業群聚的內湖、南港科技型園區；但也存有零星

分佈，亟帶轉型的老舊工業區。準此，對全市工業區進行現況調查，找出各工業

區的功能定位，擬定產業發展策略以利引進策略性產業，使臺北市園區發展能夠

互補共生，成為本研究主要研究目的。

另一方面，內湖科技園區現行的管理條例對當地產業進駐、都市計畫工業區

的管制與都市策略產業的引進產生了正面的助益，此發展經驗對臺北市工業區的

管理有指標性的作用，如何在內湖科技園區管理辦法的基礎上，考量臺北市的產

業結構與區位，成立專責的工業區管理機構，從整體觀點考量臺北市的工業區管

理，避免因為工業區發展程度不同而產生政策投資的落差，並讓各工業區的定位

更為明確，此為本研究另一項研究目的。


1-2

綜上所述，臺北市目前需要一套能引導工業區發展的產業策略，以及能針對

工業區產業類別管理的自治條例，這套條例必須在瞭解臺北市工業區發展現況及

優劣條件、重要產業發展空間及區位分布，並依本市產業結構特性及發展需求的

基礎下，參考「內湖科技園區」、「南港軟體工業園區」之發展經驗，探討臺北市

傳統工業區轉型方向及未來發展模式來加以以研擬，內容涵蓋產業進駐規範、獎

勵措施與管理，以期促進產業升級，提升臺北市在全球化趨勢下的都市競爭力。

2、研究目的

從研究動機可以歸納出本研究目的有四。

1 依據臺北市發展特性，找出核心產業；

2 界定現行工業區功能定位，建構出臺北市優勢生產環境；

3 分析臺北市現行工業區土地使用管制相關規定，提出產業發展有關機制；

4 研擬臺北市工業區產業發展自治條例，以提升臺北市產業競爭優勢。


1-3

第二節研究內容、範圍

1、研究內容

本研究內容可分為產業現況調查、工業區現況分析、工業區轉型研究、產業

發展策略研擬以及臺北市工業區產業發展自治條例研擬五部分，各部分內容簡單

敘述如下。

1 產業現況調查

進行臺北市產業結構特性及變遷因素、空間配置現況調查，並分析相關資源

條件，作為工業區現況分析的依據。

2 工業區現況分析

就臺北市工業區現行的區位、環境與產業結構進行調查與分析，以瞭解工業

區發展特性，以為臺北市工業區產業發展的參考。

3 工業區土地使用管制分析

工業區土地使用管制相關規定是工業區產業發展的基礎，本研究首先探討管

制規定的變遷內容，以作為後續自治條例制定的參考。

4 產業群聚與現況分析

透過現況調查以及資料分析，瞭解各工業區廠商之產業群聚情形及其形成的

原因和影響，作為後續工業區功能定位的依據。

5 工業區租金地價與產業政策

土地租金的高低會影響產業進駐意願。工業區土地使用管制允許使用組別的

多寡會產生土地競用效用，進而影響地價，並產生排擠效果。本研究試圖蒐集相

關租金與使用的資料，並進行分析。

6 工業區功能研究

根據前述研究，探討臺北市工業區之面臨課題，從工業區發展歷程、產業變

化的觀點，提出工業區轉型的方向與建議，作為產業發展策略的基本資料。

7 組織服務

為促進工業區土地之整體利用，引導產業發展，並積極輔導廠商進駐，市政

府應設置工業區產業發展委員會；另外為提供工業園區完善服務，並輔導園區內

廠商及其他使用人，並執行或協助市政府交辦事項或其他依法令應為之事務，得

設置服務中心。


1-4

8 工業區土地使用變更回饋分析

透過臺灣省工業區變更回饋規定，分別就其變更回饋項目、回饋額度及變更

回饋時機為主軸來探討分析相關議題，綜理臺北市變更為商業區回饋辦法及內湖

科技園區次核心產業回饋規定，並透過整理加以分析次核心產業回饋家數、金額

及繳納用途、方式。

9 發展策略研擬

從全球化與國際分工的角度，提出臺北市產業發展的優勢，並研擬優勢產業

發展策略，並配合調整工業區型態與產業類別，對臺北市產業用地的土地使用管

制作徹底瞭解，作為自治條例研擬的主要依據。

10 工業區產業發展自治條例的研擬

按前項策略建議，分別從管理面、環境面與行政服務面研提臺北市工業區產

業發展自治條例。

2、研究範圍與對象

研究範圍以臺北市為考量；研究對象則為臺北市內之工業用地。


1-5

第三節研究方法與流程

1、研究方法

本研究將依序進行理論與文獻回顧、現況比較分析及歸納法，分別說明如下。

理論文獻回顧：從全球化對生產方式的影響談起，回顧國內外一系列關於產

業結構變遷、生產方式改變以及產業用地轉型的相關文獻，彙整出全球化對產業

用地的影響，吸取國外經驗，以助於釐清本研究基本命題。

座談會：彙整產官學各方面意見，歸納相關課題，提出臺北市產業與工業區

在全球化下應有的策略與競爭力提升之道。


1-6

2、研究流程

圖 1-2-1：研究步驟與研究內容

資料來源：本研究整理


2-1

第二章理論基礎

本章理論基礎主要包括製造業產業群聚與生產網絡理論及工業區公共服務

與定價理論，透過探討產業群聚與生產網絡相關理論來檢視台北市目前主要工業

區發展主軸及未來可能發展。另外透過公共服務與定價理論來檢視北市工業區目

前所需的公共服務為何，而地價及租金是否會影響土地使用，在後續將會作說明

及探討。

第一節製造業產業群聚與生產網絡理論

在經濟地理的領域也有許多與聚集有關的研究，諸如 Hirschman 與 Myrdal

的「工業地域」（industrial district）；Brusco（1982）、Scott（1988）的「新

產業空間」（new industrial space）；Lorenz（1992）的集體學習（collective

learning）；Camagni（1995）的「創新氛圍」（innovation milieux），種種學說

也都隱含著廠商「空間鄰近」（spatial proximity）的概念，然而，以上的論述

所強調的論點已經逐漸跳脫廠商外部經濟的考量，而是在「空間鄰近」這項最基

本的共識下發展出新的論述（Newland,2003），而這些論述則可以歸納成新制度

經濟學產業群聚理論，以下就針對產業群聚與生產網絡理論作相關介紹。

1、產業群聚

「群聚」的概念是從聚集經濟所衍生，過去聚集經濟只考慮廠商生產成本的

節省，認為廠商空間上的聚集會產生都市化經濟、地方化經濟與規模經濟三種外

部效益，並不注重廠商聚集的互動情形與廠商類型對聚集的影響。隨著廠商生產

技術的專業化與勞力分工，廠商類型與互動開始被重視，從廠商簽訂契約的觀點

探討產業聚集現象，認為交易過程與生產型態的複雜性會提高廠商的交易成本，

再加上完全契約的不可能，使得契約相關廠商會聚集以降低彼此交易成本，形成

所謂「加州學派」(Storper, 1988)。

隨後產業群聚的概念在 90 年代初期開始蓬勃發展，Porter(1990)認為產業

群聚有助於提昇國家競爭力，產業在地理空間上的集中，有助於廠商互動過程中

的生產穩定性，同時也能刺激創新比率，其將產業群聚的定義為：產業中的關聯

公司、專業化供給者、服務提供者、廠商與大學、貿易組織等，其競爭與合作活

動過程中在地理空間上的集中。產業群聚概念並沒有空間的限制，群聚的大小可

以小至一個工業區，大到跨越不同的國家。Porter 在聚集理論中加入了「廠商

互動」的概念，強調聚集廠商間既競爭又合作的互動關係，同時相關的服務業、

供應業會隨著群聚而逐漸發展，進而強化競爭力。廠商互動以提升競爭力的概


2-2

念，也引發了從 90 年代開始一系列從「制度」觀點討論產業群聚與區域發展的

學說。而產業群聚也被定義為單純聚集、複合聚集與社會網絡三個面向(MaCann

and Gordon, 2000)。以下將從網絡的觀點繼續分析。

本文則從政府的角度來討論產業群聚，也就是將產業群聚視為政府引導的制

度環境。在產業群聚形成之前，必須要有吸引廠商集中的誘因，可能是當地充足

的資源，可能是歷史的影響，但廠商自發性的聚集還不足以創造產業群聚的綜

效，還需要相關制度的配合，才能形成有競爭力的產業群聚，而政府的角色，也

一直被視為產業群聚發展的制度提供者(Hsu, 2004)；新竹科學園區的相關研

究，也都指出政府對於園區的成就有著關鍵性的影響(于宗先與王金利, 2003；

何東波, 1990)。是以，本文將產業群聚視為政府政策的引導結果，成為地區的

制度平臺，讓各種正式與非正式制度在產業群聚的基礎下互動，型塑出一個有發

展潛力的「制度性空間」。

2、生產網絡

「網絡」係指組織長期而特定，為獲取利益而與其他組織建立之聯結。可區

分為生產網絡、社會網絡、組織網絡與技術網絡等類型，與組織生產關係密切。

70 年代中期，以中小企業為主體的彈性專精模式後的福特主義興起，垂直整合

的企業組織形式漸漸被垂直分離的網絡式組織所取代之後，組織間的網絡關係因

而成為區域經濟地理的重要研究主題，像是網絡成員間的協力模式

(Dyer,1997)、網絡與創新關係(Foxall,1988)、技術擴散學習過程(Araujo,1998)

與工業地域的網絡演進(Grabher and Stark,1997)。本節則將著重於生產網絡的

研究，探討生產網絡的形成原因、運作模式與應用。

生產網絡是一個複雜的交易系統，從原料供應到產品出售過程中的廠商，以

及研發、學術與政府等相關支援機構，基於「投入產出關係」所衍生的聯繫互動

都屬於生產網絡範疇。生產網絡是資源、行動者與活動三要素的結合(Karlsson,

2003)。行動者是網絡結構的主角，在生產網絡中各個廠商都是行動者，行動者

擁有各自的專業資源，並根據擁有的資源進行網絡中的活動，然而其是簡化的網

絡概念圖，一個完整的生產網絡是由許多個類似網絡概念所構成的。以新竹科學

園區最主要的半導體產業的生產網絡為例，半導體業從上游到下游可分為設計、

光罩、封裝、測試與出貨五個程序，以此構成半導體業的生產網絡，而每個階段

事實上都是由複雜的網絡關係所構成。

生產網絡的彈性化事實上有助於廠商間的合作，在第三義大利的相關研究中

Amin(1999)、Best(1990)認為，該地的生產網絡是基於水平合作與信任關係所衍


2-3

生，而非垂直整合的權力關係。Piore and Sabel（1984）、Best（1991）與 Harris

（1992）觀察義大利北部工業區的生產模式後歸納出新工業地域學派的群聚模

式。此論點強調專業化彈性生產模式、中小企業的合作網絡關係，以及地方條件

對生產的助益彈性生產網絡有助於降低交易成本、傳遞與交換沈默知識(tacit

knowledge)、鼓勵廠商合作且形成有利的團體來對政治產生影響(Boschma and

Lambooy,2002)。從以上觀點發現，生產網絡的要素除了投入產出的垂直關係外，

還包括了同業間的水平合作與知識共享，而這些特色事實上是在社會網絡下所開

展。以下將略述社會網絡的特性。

網絡運作隨著分工而漸趨專業化，意味著單一廠商的生產活動已經鑲嵌

(embed)入網絡體系中，必須依賴著與其他網絡成員的緊密聯繫，方能維持運作。

而鑲嵌的概念也引出投入產出關係以外的另一個支撐生產網絡的因素—社會網

絡。社會網絡是植基於個人的主觀判斷，行動者間的網絡關係是因為彼此間長久

的熟識或默契而產生的信任(Harrison,1992)所構成，而非單純利益判斷的生意

關係(Granovetter,1985)。社會網絡與生產網絡的關係是互補的，文獻認為儘管

社會網絡屬於非實質的網絡關係，但卻有助於穩固網絡成員交易關係(Kristien

Van Laere and Aime' Heene,2003)、衍生專用性資產(asset specificity)並分

散風險(Maskell and Lorenzen,2004)。換言之，生產網絡的運作除了廠商間投

入產出關係外，還必須有社會網絡的輔助，而生產網絡則是社會網絡具體化的表

現。

3、生產性服務業理論

彈性生產已成為工業化國家空間經濟再結構的重要力量，但 Coffey&Bailly

（1992）認為彈性生產的架構多著重在製造過程的彈性化，除了 Moulaert

（1993）、Scott（1988）、Christopherson（1989）、Beyers（1990）、Wood（1991）

等人之外，甚少有人注意生產性服務在其中所扮演的角色。從 Bhagwati（1984）、

John Tschetter（1987）、McCrackin&Bobbie（1989）以及 Coffey&Bailly

（1991,1992）分析生產性服務成長原因包括：廠商將內部行為外部化、產品差

異化及生產過程創新的要求、全球市場擴大造成所需處理之問題的增加與複雜度

提升、政府法令複雜、工作複雜度對專業化需求增加、所得與人口的增加等因素

促成。對製造業廠商而言，Howells&Green（1986）、Grubel&Walker（1989）、

Coffey&Bailly（1992）認為廠商將生產性服務外部化係因下列因素促成：

1 廠商內部技術限制

2 轉包委外成本較內部生產成本為低

3 零星需求的不可預測及所需的資訊與專業的組合使內部生產在經濟不可行

4 人力資源的專精可獲取經濟的組織利益

5 服務功能日趨複雜與專業化


2-4

6 獲取更具品質的服務

7 資訊與通訊成本的下降，廠商從市場獲取服務之交易成本減少，有利委外行為

8法律規定與工會效果使廠商雇用員工之非工資成本上升

不僅製造業將生產性服務分化，生產性服務業本身專業化分工的結果也使生

產性服務業更為快速的成長，生產性服務成為達成彈性的製造過程之基本要素與

生產系統中之專業策略（Coffey & Bailly，1992）。生產性服務的投入使製造業

產品附加價值與生產效率得以提昇，因為如同 Grubel & Walker（1989）將奧地

利學派的生產迂迴說及 Fisher 將資本擴大包括人力資本與知識資本的觀念結

合，認為生產性服務為一專家集合體，將人力資本與知識資本在生產迂迴化過程

中導入生產過程，而生產迂迴增加、資本使用增加及專業化提高，效率相對得以

提昇。

製造業廠商對生產性服務的使用若採轉包委外，亦即彈性生產垂直分化的行

為，Mcfetridhe & Smith（1988）提出「vertical disintegration」、Momigliano

& Siniscalo（1982）提出「dehiving」，以及 Grubel & Walker（1989）提出

「contracting out」等皆指同樣之概念，薛立敏（1993，1995）將其統稱為外

部化理論，但其實為彈性生產理論內涵之一。

彈性生產模式的出現，使生產性服務提供製造業廠商更專業的服務，而製造

業因生產規模擴大使生產性服務成為一種專業，更使專業分工、成本降低與風險

分散的彈性生產體系得以發展。如此製造業與生產性服務間是否即存在著上述學

者所隱含的互補關係？又後工業主義認為經濟活動將由財貨生產轉至服務遞

送；繼農業就業結構縮減之後，製造業就業機會衰減，服務業工作佔絕大比例；

經濟體系愈發達，就業與生產便愈將強調服務業等，其所隱含新的經濟發展與生

產模式，服務業（包括生產性服務）將取代製造業而成為主要的就業結構。對此

二者互補或互斥的對立分析，Castells（1996）認為因制度、文化等的不同，二

者關係並非存在單一模式。雖發展具多元性不應簡化，但他試圖區別七大工業國

的就業結構差異，研究並分析 1920 至 1990 年代資料而將製造業與服務業關係分

為二種模型，一是服務業經濟模型：以美國、英國為代表，其特性係加速朝向資

本化發展，製造業從 1970 年代起迅速衰退；另一為資訊化生產模型：以日本及

德國為代表，其特性為製造業比重雖降低，但維持在相當的水準上（約佔勞動力

四分之一），在新的經濟發展技術與生產模式中製造業有重整的空間。其分析也

否證了經濟發展先進的國家無可避免的如同從農業轉向工業一樣的會從工業轉

向服務業發展。他並引述 Cohen & Zysman（1987）主張：許多服務業仰賴與製

造業直接扣環，製造業活動才是經濟生產力與競爭力關鍵。

國內對於製造業與生產性服務關係研究中，薛立敏（1993）以生產迂迴說及

生產外部化觀點，透過投入產出及出口潛力分析認為，臺灣製造業與生產性服務


2-5

業互補關係應進一步增強。對於企管顧問業與技術服務業個案分析發現，兩業直

接影響製造業之生產效率及成本等，而製造業興衰亦影響兩業發展，製造業因銷

售商品所提供相關服務與兩業形成競爭關係。1995 年並進一步從國際比較研究

認為，我國使用生產性服務為投入的比例較低，且處於大量逆差階段，在國際競

爭上不具比較利益。從產業關聯分析可知，生產性服務業主要分配給製造業，其

次為生產性服務業與非生產性服務業，但自 1981 年起生產性服務業本身分工日

細且更為專業，使生產性服務業使用自身服務的比率相對上升。

彈性生產理論雖說明專業化分工的有利發展，但事實上製造業廠商對於生產

性服務並非皆如其所言皆轉包委外至專業化獨立的公司，生產性服務的使用也存

在於製造業廠商的內部。Sayer（1989）認為彈性生產與穩定生產體系並非為二

擇一的存在，生產體系之複雜非「彈性」所能解釋，Coffey & Bailly（1992）

以彈性生產分析生產性服務業的成長與外部化時，提及生產性服務可由廠商內部

提供或向外購買，但未說明在彈性生產不斷分化的觀念下何以存在此一現象。

Coffey & Polese（1986）、邊泰明（1997）從區域貿易觀點說明生產性服務的提

供可經由生產性服務的直接輸出或經由區外分支機構，或經由製造業廠商不同區

域間的內部輸出獲得，雖也說明生產服務的提供同時存在廠商內部生產與委外生

產，但其主要在於建立當地公司為第二輸出管道以降低成本的跨國公司概念，對

於廠商如何選擇供應管道則未有進一步說明。

對於此一問題，從交易成本的觀念分析則有較清楚的概念。交易成本理論強

調要選擇有效率的管理機構，雖較著重外部市場失靈時應轉為廠商內部生產，但

仍注意廠商內部交易成本的存在，即考量市場的交易成本與廠商內部組織成本的

大小，則可選擇出廠商的邊界。O＇Farrell 等人（1993）以個體廠商調查資料

探討英國蘇格蘭及英格蘭製造業廠商對策略性服務需求、服務來源及外部服務所

在區位，實證認為服務產出的增加是因需求增加而非再結構策略，且商業服務外

部化與內部化是同時存在，非如彈性生產模型所預測純粹朝生產去中心化發展。

此一以交易觀點為出發的分析架構卻也受到一些質疑。Hepworth（1989）認為

Williamson 的架構在操作上因衡量的困難使交易成本重要性難以建立，

Jacquemin （1987）則認為試圖僅由生產及交易成本為基礎以決定最適組織模式

有其困難。事實上，除了效率的考量，廠商在不同環境下決策行為的特性亦影響

組織結構的選擇（O＇Farrell 等人，1993）。另外，政府政策諸如租稅、價格控

制、管制等皆會影響廠商組織。Wade（1990）研究臺灣經濟發展過程中發現，政

府對於國內投資的促進及為提升產業競爭力所實行的補貼與優惠措施，扭曲了市

場價格，故從交易成本的觀點，不同的組織結構是生產成本及交易成本最小化的

結果並不盡然。然而交易成本的概念確實提供了廠商邊界分析的基本架構，也因

此可了解廠商生產何以同時存在市場交易與內部生產交易，亦即廠商垂直分化或

垂直整合的並存問題。


2-6

此外，O＇Farrell 等人（1993）研究發現，製造業對生產性服務之使用採

自行生產或委外生產的使用型態會因生產性服務業業別及製造廠商所在區位不

同而有差異。該實證結果並未深究係因不同交易成本的存在或其他原因，但提供

了另一可探討之課題。

國內以交易成本理論分析廠商垂直整合或內製外買多僅在於製造生產過程

的分化，特別是對垂直整合的探討甚多，探討的問題包括將交易成本概念之專屬

性、不確定性等因素分析其變數之影響；或探討垂直整合誘因問題；分析應用的

產業包括汽車業、食品業、養殖漁業、營建業、石化業等不一而足，甚至也應用

在服務業海外市場進入方式之選擇。但以交易成本分析廠商垂直分化或內製外買

的研究則較少，謝美玲（1994）以考慮專屬性及不確定性分析臺灣汽車零組件使

用採內製或外買及成本評估是其一。

4、各國工業用地策略

在全球化的趨勢下，各國產業用地均此產生規劃利用上的改變，與先前福特

主義注重的標準化大規模生產不同，全球化時代的生產邁入「後福特」主義年代，

強調「彈性化」與靈活生產，產品的生產被切割為許多個製程，各個製程由全球

化體系中不同的國家依其所具有的優勢負責，是以，在全球化年代中，產業用地

的亦將面臨新的規劃方向，過去為配合福特主義生產模式而劃設大面積工業區，

也必須配合彈性生產而有所因應。以臺灣所在的亞洲為例，在過去經濟發展獲得

極大成就的南韓、香港及新加坡等國，也在全球化的壓力下逐步調整其產業用地

政策，以期能配合全球化下的產業發展趨勢，以避免產業出走的危機，以下就將

以亞洲各國為例，分別說明其產業用地政策的變革方式。本節將以文獻回顧的方

式，敘述韓國、新加坡、香港、匈牙利及日本五國在經歷全球化的經濟產業變遷

後，如何解決工業用地閒置或廢棄問題，並彙整出各國共同的作法，以作為重要

的研究文獻與未來政府規劃依據。


2-7

1 韓國

1997 至 1998 年間的亞洲金融風暴衝擊韓國經濟甚深，連帶使得韓國政府開

始檢討過去完全由中央主導的集權發展模式。和臺灣類似的，從 1962 起，韓國

實施了六次成功的「五年經濟發展計畫」，至 1991 年為止，卅年間創造了每年平

均 8％的經濟成長率，金融危機後，韓國的工業規劃朝向「緩和」金融危機的方

向規劃，不再一味追求高度經濟成長（Kim,1992）。高科技園區是韓國的重點發

展策略，從九○年代初期開始，韓國政府陸續規劃了八處高科技園區，期待能以

成長中心的概念帶動地方發展，然而，除了與首都圈接近的園區開發成效較為理

想外，其餘園區成效並不顯著，甚至引發企業界對政府政策的批評與質疑

（Kim,1992）；外國直接投資區（FDI zone）則是韓國政府的另一項策略，全國

規劃了三處外國直接投資區，卻僅有九家外資進入，效果同樣不理想。

韓國因應產業變遷的策略未能成功的主因在於中央政府試圖藉高科技園區

與外國直接投資區來同時達成產業用地復甦與均衡區域發展的理想，但事實上，

國家的區域政策與企業的區位偏好常有認知差距，成長極固然是促進區域經濟發

展的重要方法，但就國家整體資源分配而言，卻惟有首都與主要都市才能提供企

業投資的良好條件，諸如良善的基礎設施、運輸系統及高素質的人力等，但韓國

政府卻以強制的行政與立法程序限制企業投資地區，以求國家均衡發展，不妥協

的結果，造成高科技園區與外國直接投資區的成效不彰。此外，韓國行政體系中

充斥著許多對土地開發限制的法令，也是阻礙韓國產業用地政策推動的主因。

經歷了政策推動不理想的挫折後，韓國當局逐漸朝法規鬆（deregulation）、給

予誘因（incentive）及尊重市場機制三方面佈局。在法規鬆綁方面，前述令企

業界詬病，限制土地開發的複雜法令，於 1998 年成立了「法規改造委員會」，至

2000 年為止，共刪除或簡併了超過三千條的法令（Kim,2000），而工業區也朝向

「混合使用」（mixed-use）方向規劃，開放研究發展、辦公使用，甚至允許部分

住宅進駐，以符實際需求；在誘因方面，則以企業稅負減免、優惠貸款、基礎設

施、基地協助出租、出賣及協助員工訓練等方式來吸引投資，而在地方型工業區

的推動上，則視不同區位給予不同的稅負減免。

以上政策的成效為何並未立即顯現，但韓國當局能夠記取政策推行未能成功

的經驗，選擇跳脫既定政策的方式來因應產業結構轉變的衝擊，在法令、誘因及

基礎設施各方面做必要的修正，這種動態性調整仍著重於「吸引投資」以復甦工

業用地的邏輯，但事實上投資出走的原因甚多，本國法規與稅制的限制僅是其中

部分，其他關於國際分工的地位、韓國在全球體系的定位等，都是影響產業佈局

的關鍵因素，而以上各項政策卻並看出韓國當局對自身條件的因應，這樣的政策

正確與否尚待觀察，但韓國政府對不適當法令的積極處理態度，卻值得臺灣學習。


2-8

2 新加坡

位於馬來半島南方的新加坡是個城市國家，極度缺乏天然資源是其特色，當

面臨全球化的趨勢時，新加坡則維持一貫地中央主導政策，由國家引導產業走

向。JTC 是新加坡政府的土地管理代理機構，全權負責土地的租賃與出售，並維

持工業用地的低成本，維持產業的土地取得成本不致過高。有兩個因素促使新加

坡產業結構改變，一是土地稅負及勞力成本的增加，使得位於都市內或發展地區

的企業開始遷移；二是政府政策，政府鼓勵高附加價值產業的發展，逐步使勞力

密集產業轉向資本與技術密集產業發展。隨著產業結構改變，土地佔總生產成本

的比例愈來愈高，某些表現不理想的產業，如非金屬礦業、木材業等開始無法負

擔土地成本，JTC 亦於此時發現土地轉租情況盛行，一個工業用地市場的機制便

如此建立，根據官方統計資料，有三分之二的工業用地是來自轉租，可見轉租已

經成為主要的工業用地供給，在這樣的市場機制下，由產業自行決定用地的發展

方向，轉租的過程也淘汰不適宜繼續經營的產業，使土地處於有效的規模，避免

不必要的閒置浪費，甚至有的產業因為轉租土地而獲利。

當然也有無法負荷土地成本的產業選擇離開新加坡發展，政府正視到這樣的

情形後，採取修正都市規劃指導計畫的方式，在未來十五年將擴大供給產業用

地，並對必要地區進行工業區更新，以留住廠商。

新加坡能成功建立市場機制的原因還是在於其地狹人稠的特性，由於土地資

源極度欠缺，使得土地成為極為重要的資產，當有產業決定離開市場時，必然有

願意接手的產業進入，如此自然沒有工業用地閒置的問題。然而新加坡政府也開

始重視產業出走的問題，土地成本過高終究會影響廠商的投資意願，也因此有未

來擴大供給與工業區更新的政策。到目前為止，新加坡並未遭到產業結構變遷的

嚴重衝擊，主要是由於國家掌握了自身的特性且充分利用，但這樣的經驗確有其

侷限性，移植到其他非都市國家恐怕便窒礙難行。

3 香港

因為與中國大陸接近的地理因素，香港的經濟深受其影響，尤其是近年來珠

江三角洲的興起，更對香港的經濟結構與土地使用產生了重大的影響。香港的產

業變遷來自內外兩方面，內在由於勞力短缺形成的工資上漲；外在則因各國保護

主義促成產業必須多樣化發展（Yeh,1997）。而在比較利益原則下，香港產業開

始向中國大陸移動，將中國大陸作為生產基地，並憑藉自身優越地理位置將商品

行銷、國際貿易等高階活動留下，以維持其位於全球經濟體系中的重要節點地位。

與中國大陸頻繁的交通量直接影響了香港的都市規劃，繁重的交通係來自「半成

品」的輸送，許多 1.位於邊界與貨櫃終點站運輸路線；2.新機場周邊的製造業


2-9

開始成長，規劃單位則視各種產業型態與工業環境隨時調整規劃，但最重要的作

法則是土地混合使用型態的出現。在過去工業用地只允許單純的工業使用，然而

在香港特殊的產業生產模式下，企業總部、研究發展、品質管理及行銷等與一般

商業行為不同輔助性活動便有了用地需求，由於這些活動與製造業關係密切，因

而產生彈性混合使用的土地使用模式，而混合使用又區分為園區的混合使用及建

築的混合使用兩種。

香港與中國大陸的密切關係，連帶影響其產業結構的轉變，香港產業出走與

一般國家不同，再與中國大陸交通極為便捷及無須出入海關的優勢下，中國大陸

幾乎成為香港廠商的工廠，而香港也因自身地理位置的優越，成為世界頂尖的貨

運港，這種因自然條件架構的優勢，使得香港的產業結構轉變並未面臨嚴重衝

擊。與新加坡相同，香港也懂得利用自身優勢來調整其產業結構，使其不致面臨

產業空洞化的危機，而從新加坡與香港的例子可以看出，懂得自身的定位是全球

經濟時代下維持競爭力的關鍵要素。

4 日本

經歷了泡沫經濟危機，日本也同樣面臨產業結構轉型的困境，在 1994 年時，

日本的服務業總就業人數首度超越製造業（Kitajima,2000）服務業就業人口的

增加，意味著彈性勞動力的增加，產業轉型的結果迫使有技術的全職的工作者被

無須技術的兼職工作者取代，在用地方面，製造業所需的生產用地，也因製造業

轉型而閒置或另作他用。

日本的因應之道是由中央政府擬具新產業發展策略（new industrial

development strategy）以試圖挽救產業蕭條的困境，該策略包括了 1.高科技

園區的建立及 2.地方經濟全球化。在高科技園區策略上，中央制定「軟性」（soft）

發展方向，希望能藉此引導地方傳統產業升級，在此架構下，建立了地方的高科

技促進中心加以支援，並鼓勵企業進入園區。

與過去工業發展策略不同的是「軟性」計畫不以提供實質基礎設施為首要工

作，而以吸引能替當地進行研發、人力訓練、資訊服務及宣傳的公司進入高科技

園區為先，此外，中央政府也適度鬆綁某些限制該計畫發展的法規，例如允許國

立大學參加與企業合夥的學術活動，而如此的設計，便是在中央主導產、官、學

界合夥促進區域發展。在經濟全球化方面，則以設置國外投資區為手段，以強化

日本在全球經濟中的地位，能成為重要的總站（hub）及運輸中心，全日本共規

劃了 22 處的國外投資區。然而，日本的努力並未收到良好成效，高科技園區的

土地使用率低於 50％，國外投資區也因政府政策暫緩執行而終致停擺。日本的

積極動作，似乎未能避免產業再結構的衝擊。


2-10

日本在全球化的體系中，屬於第一級的地位（Sassen，1991），也因此日本

比其他各國更早面臨全球化的壓力，經濟再結構與生產重組已是必然趨勢，經濟

實力雄厚的日本也無法避免產業用地的問題，儘管掌握了未來可能的發展方向，

投注資源在高科技及服務業上，但高科技與服務業絕非萬靈丹，關於產業用地問

題的處理，必須兼顧其他的可能。

5 小結

最後，高科技園區、研發機構與產業升級是各國共同提及的目標，然而，日

本和韓國不成功的例子告訴我們，絕對不是掛上「高科技」的招牌就可以一切順

利，各國都知道高科技是未來的走向，如何在高科技的領域中找出自己國家的競

爭優勢，再配合國家政策的引領，才有較高的成功機會。此外，區位條件還是至

為重要的決定因素，無論高科技產業或研發工作，均有其人才、設施及商業策略，

甚至門面的特殊性，而這些條件，也往往必須在首都或主領都市周邊才能提供。

彙整各國的因應之道，建立本研究的理論與文獻基礎，並參考各國經驗有了初步

想法，後續將分析臺北市的產業結構與用地供給，以擬具適宜的工業用地處理政

策。

5、土地使用管制策略

土地使用分區管制制度起始於 19 世紀末之德國，於 1916 年被美國紐約市採

行，並在 1922 年州政府實施公布標準分區管制授權法案(The Standard State

Zoning Enabling Act)以及 1926 年最高法院對於歐幾里德做成判例之後，分區

管制制度在無以數計的城市裡被採用著，即使在二十世紀中葉以後寇斯學派理論

在不動產市場中被廣泛的討論，似乎也不減土地使用分區管制在土地開發市場應

用的地位。惟經過將近一世紀的應用，傳統的土地使用分區管制難免受到嚴厲的

批判，尊重市場的彈性土地使用分區管制也因應而生。儘管如此，土地使用分區

管制在土地開發市場中仍有必要性。.

1 土地使用分區管制內涵與功能

土地使用分區管制內涵包括兩大部分，其一為土地使用分區圖，指派各種經

濟活動在空間上的區位；另一為管制規則，規範各種分區的建築行為與活動行

為，視尊重市場程度在管制內容上有所差異。美國州政府頒布之標準分區管制授

權法案(The Standard State Zoning Enabling Act, 1922)對於分區管制的目的

說明如下：為了增進社區健康、安全、道德及公共福祉，城鎮立法機構得獲權規

範建築物的高度、樓層、建蔽率、院落、開放空間大小和人口密度；以及規範土

地作為商業、工業、住宅或其他目的使用。由其意可知土地使用分區管制的內容


2-11

可以分為兩大類，一是與建築量體有關的管制，另一是與使用活動有關的管制。

和建築量體管制有關的規定有建蔽率、容積率、高度限制、建築退縮、前後側院

與臨棟間隔、最小基地規模、容積獎勵、停車數量、裝卸貨等。和使用管制有關

的規定有允許使用活動組別、不允許使用活動組別、附條件式使用活動組別、使

用活動量體、使用活動樓層區位、使用活動績效標準等。

而我國經建會（1986）在「實施土地使用分區管制規則對都市景觀、都市發

展、居住密度、市民心理之影響」一文中曾提及，土地使用分區管制是促進土地

資源作最合理利用的一種手段，其管制是一種維護公共安全、公共道德及公共福

利，而適度擴大政府公權力之立法，亦是一種維護、保護以及提升都市發展的綜

合計畫法規，因此土地使用分區管制的規劃內容至少應顧及下列目標：

（1）維護公共安全、環境品質並增進公共福利。

（2）人口密度與公共設施之適當配合，並維持高品質的社區服務設施。

（3）維持不同使用分區土地間的平衡發展，如基地面積使用種類及位置之管制。

（4）透過適當的分區混合使用，使居民在居住與工作上感覺舒適而有效率。

（5）各種不同社區的特性與風格。

針對土地開發市場失靈，土地使用分區管制的功能可以從矯正外部性、提供

公共財貨、公開資訊和降低土地開發交易成本等方面來說明。

（1）矯正外部性

土地使用規劃利用分區管制的手段，充分矯正了土地使用外部性的問題，

它不像公害法屬於事後的處理模式，而是一種事前預為規範的行為，它可以把負

面外部性活動嚴格的分開，而把正面外部性活動融合在一起。例如將住宅-工廠、

住宅-農田、工廠-農田等不相容性的生產活動和消費活動直接利用分區的手段，

或者採取緩衝帶的手法在空間上予以分開以避免相互干擾；而將住宅-商業、住

宅-辦公、商業-辦公等相容性的生產活動和消費活動，允許混合在一起相互增加

功能。土地使用分區管制在矯正外部性的同時，除了保障私人財產的價值外也對

地主的財產權作了界定，地主僅能在土地使用分區管制的規定下進行處分、收益

和移轉等行為。

土地使用規劃採取密度管制策略有效控制人口，維持公共設施服務品質避

免產生擁擠外部性。公共財貨依是否具有排他性特性可分為純公共財貨和準公共

財貨(亦可稱地方性公共財貨)。有擁擠外部性之公共財貨屬於地方性公共財貨，

也就是該財貨不具備純公共財貨完全無排他之特性，當使用量超過某一門檻後擁

擠現象出現，其程度隨著使用量增加而增加。Hochman(1982)從空間觀點，將公

共財貨分為二大類型，其一為分散型公共財貨(dispersed public goods)，係指

服務到家的公共財貨例如警政設施、下水道服務設施、自來水服務設施...等，


2-12

住戶接受該類型設施服務時沒有通勤成本；另一類為集中型公共財貨

(concentrated public goods)，係指住戶必須前往公共財貨設置地點接受服務

之設施例如學校、公園、市場...等，住戶享受該類型設施服務時有通勤成本因

素的考慮。

無論住戶消費公共財貨是否必須支付通勤成本，住戶實際接受公共財貨服務

量的多寡和該等財貨設置規模、使用該等財貨的人數息息相關。當公共財貨設置

規模固定時，使用公共財的人數愈多，便會產生擁擠外部性，亦即降低了住戶公

共財貨消費量土地使用密度管制有效的控制了地方性公共財擁擠外部性，提昇了

環境品質，這是它的功能。土地使用規劃也包括績效管制，對於負面外部性產生

者的活動量作了可以忍受的排放標準。例如工廠污水排放量的規定和廢棄物每日

處理量。

（2）提供公共財

公共財貨提供有搭便車情形，若採市場機制恐怕會發生供給不足或者無法供

給現象。土地使用分區管制直接指派包括純公共財之廣播設施、消防設施，和擁

擠性公共財之道路、停車場等空間區位和規模數量，避免供給不足的現象。然而，

在指派公共財的同時，也有可能透過土地徵收權(eminent domain)將私人財產轉

變成共有財；或者由社區共同提供該等公共財變成具有排他性的俱樂部財(club

goods)，換句話說，該等財貨對社區內部的居民是公共財貨，但是對社區外部居

民卻是私有財，形成帶有柵門的社區。

（3）公開土地開發資訊

土地使用分區管制除了矯正外部性和提供公共財貨外，最重要的功能便是對

於都市未來的發展提供各種土地開發包括區位、機能、強度、時序、規模、獎勵、

負擔等資訊。這種資訊對於私人財產的保障具有穩定性的作用，它可以消除不確

定風險對財產價值的影響。

區位資訊方面，土地使用規劃指出哪些地區可以開發，哪些地區有限制的開

發、哪些地區不能夠開發，讓土地開發者一目瞭然。可以開發地區旨在創造都市

生產環境和生活環境，有限制的開發地區與不能夠開發地區旨在保護生態環境，

土地使用分區管制透過區位資訊的提供，以達到三生一體的開發目的。機能資訊

指的是各種不同型態之住宅使用、各種不同階層之商業使用、傳統產業與高科技

產業之工業使用、辦公使用等各種土地開發機能的資訊。土地使用分區管制透過

土地開發機能多樣化資訊的提供，滿足各種都市活動在土地開發上的需要。強度

資訊指的是不同區位和機能允許的土地開發強度。一般而言，商業使用、辦公使


2-13

用允許較高的土地開發強度；住宅使用、工業使用賦予較低的土地開發強度。靠

近市中心地價較高，土地開發強度較高；遠離市中心地價較低，土地開發強度相

對地亦較低。土地開發強度代表著資金投入多寡，也隱含著投資能力的大小，土

地使用分區管制透過土地開發強度資訊的提供，滿足了開發商對各種替選開發選

擇機會。

什麼時候開發，哪些地區優先開發，哪些地區暫緩開發是土地開發時序的內

容，也是土地使用分區管制重要的內涵。它除了引導都市有秩序、有效率的發展

外，更能確使公共財貨的提供，發揮使用上的效率。土地開發規模的規範旨在強

調整體景觀效率，最近在土地使用分區管制中有逐漸被擴大應用的趨勢，其目的

亦從景觀的功能擴大到使用者付費與成長付費的目的，而土地開發規模的範圍也

由相當規模的基地(600 平方公尺或 1,000 平方公尺)擴大到一個計畫街廓，甚或

一個鄰里單元。

獎勵資訊的提供，期望在土地開發過程中透過各種誘因以達到各開發商協助

完成各種都市發展政策的目的，它在土地使用分區管制上有愈來愈重要的趨勢，

其獎勵以容積為主，都市政策則包括提供開放空間、停車場，順利進行聯合開發、

都市更新等工作。義務負擔資訊指土地開發時，在使用者付費與受益付費指導

下，要求開發商對於地區或社會應有的責任義務規定，義務負擔方式包括代金捐

獻、提供公共設施土地或協助公共設施建設等。

（4）降低土地開發交易成本

土地使用規劃透過分區管制的宣示旨在土地使用權上明白指出誰有使用優

勢，誰被排除在使用之外以避免外部性協商成本。以住宅區而言，住戶賦予優勢；

產業區之廠商具有優勢；公共設施保留地不准其他使用侵入以避免公共財貨提供

的搜尋成本。公開土地開發資訊可以節省開發商的資訊搜尋成本、諮詢成本和決

策成本。所以土地使用規劃不僅規範都市未來發展型態和土地使用型態，更有降

低土地開發所需交易成本的作用。

（5）保護財產價值

土地使用分區管制一方面排除了不相容土地使用，避免了負面外部性的干

擾，一方面又將相容的土地使用結合在一起，增加了正面外部性的功能，所以環

境品質在土地使用分區管制下被提昇，需求相對增加使得財產價值也提高。

2 產業用地規劃管制變遷

土地使用規劃雖然具有矯正外部性、提供公共財貨、公開土地開發資訊和降

低土地開發交易成本的功能，但土地使用規劃目標更在於提昇環境品質：環境品


2-14

質的提昇不僅包括住宅生活環境品質，更包括產業生產環境品質、商業購物環

境、服務辦公環境品質、休閒娛樂環境品質、公共開放空間環境品質…等的維護

和提昇。保護自然資源：土地使用規劃不僅保護歷史人文資源，更維護鄉村地區、

自然生態地區、稀少動物棲息地、環境敏感地區和優良農田等資源，避免其遭受

到不當的破壞和使用。確保經濟復甦：土地使用規劃旨在滿足各種開發上的需

要，隱含有經濟發展的意涵。它不僅提供專業化生產環境使得產業能夠達到最大

產量；更在創造多樣化生產環境，激發產業創新活動。它不但提供中小企業發展

所需要的空間；更滿足大廠所需要的用地。它不是只強調新市區土地資源的開

發，更著重舊市區環境的更新和改造。所以說土地使用規劃具有復甦振興都市經

濟的功能。

韓國與香港為了因應產業結構變遷，產業用地管制均朝向法規鬆綁的方向去

努力，這是考量廠商生產彈性的需要，尊重市場機制的一種思維。臺灣地區產業

用地規劃有五個面向，也可以說產業用地供給有五個來源包括都市計畫工業區，

非都市土地丁種建築用地、科學工業園區、經濟部編定工業區及加工出口區，但

部分來源彼此互相獨立，管理機構互不相同。過去臺灣地區以經濟發展為優先的

計畫經濟年代，供給導向的產業用地規劃模式雖然不符合趨勢性規劃的理念，卻

也滿足了廠商用地的需要和市場的需求。然而在產業結構轉變的全球化時代，尤

其處於市場不景氣的時候，若依照 Brindly 等人私人管理式規劃的理念，此時政

府在規劃與管制上更應該扮演著積極有作為的角色，然而卻受到工業區開發必須

考量成本，並在財政收支平衡的制約下，落得政府開發工業區的行為被批評為行

政失靈的窘境。其實在全球化趨勢和廠商外移的壓力下，產業氛圍有如不景氣

般，以市場為導向的政府角色應該是積極且要有配套措施的，土城頂埔工業園區

開發銷售供不應求是在經濟不景氣、產業西進下政府施為最好的寫照。

再來分析工業用地的管制並以都市計畫法臺灣省施行細則中對於工業區管

制規定以及歷次管制內容的修正趨勢和內涵，說明工業用地管制的問題與對產業

發展的影響。都市計畫法臺灣省施行細則於 1976 年頒布，將工業區分為特種工

業區、甲種工業區、乙種工業區和零星工業區四種類型，並採取負面列舉管制，

例如乙種工業區以供妨礙性輕微之工廠使用為主，不得作為污染性質較高之二十

四種類目建築物及土地使用。雖然工業區土地使用管制採取負面列舉，但此舉並

非全然有利於產業發展，因為進駐廠商必須具備工廠登記證，與生產息息相關的

生產性服務業以及與生活機能有關之商業均被排拒於外。所以嚴格地說，這種管

制方式是僵硬沒有彈性的，是限制性的負面列舉而不是沒有限制的負面列舉，也

就是只侷限於工廠使用的負面列舉方式。其實這種管制方式忽略廠商生產的彈性

需要，是不利於產業發展且有礙競爭力的提昇。


2-15

1996 年都市計畫法臺灣省施行細則修正時，放寬了土地使用項目，允許包

括與工業營運有關之研發推廣及服務業辦公室場所、生產實驗、訓練房舍…等之

工廠必要附屬設施，金融分支機構、銀行分行、合作金庫支庫…等公共及公用設

備之使用，同時對於大型展示中心、商務中心、物流中心、倉儲批發和軟體工業

等使用採取開發許可制度，廠商提出申請後，經都市計畫委員會審議通過始可設

置。2002 年該施行細則再次修正，在總量管制控制下允許商業(零售、餐飲)和

服務業(一般事務所、自由職業事務所)進駐。至此，工業區內的生產機能與生活

機能始稱完備，真正符合市場的需求和廠商的需要。

圖 2-2-1：工業區土地使用機能轉變

資料來源：參考，本研究整理

臺北市土地使用分區管制規則目前朝向管制規則鬆綁，由正面列舉轉為負面

列舉，以促進都市活動相互支援，並避免不相容之活動相互干擾及外部性，因應

產業發展之彈性及時效需求，以提高產業用地之競爭力。負面列舉也就是不允許

使用，其使用組別與分區劃設目的較無關聯,或使用組別之間不相容,外部環境影

響較重。另外並配合附條件允許使用，條件式許可是屬於關聯性或支援性之使用

組別，對於外部環境影響較為中等。以下將正、負面表列優缺點比較如下：

生產生產空間、辦公

提供生產空間

集中管理

單純

過去

多元

現在

基本公共設施

研發設計

會議展示

倉儲批發

行銷貿易

流通

教育訓練

硬體設施

軟體服務

生活

研發、�

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「臺北市新興產業發展策略分析研 究－臺北市工業區產業發展自治 …rdnet.taipei.gov.tw/xDCM/DOFiles/pdf/00/00/01/38/... · 第一節 製造業產業群聚與生產網絡理論

「臺北市新興產業發展策略分析研究－臺北市工業區產業發展自治 …rdnet.taipei.gov.tw/xDCM/DOFiles/pdf/00/00/01/38/... · 第一節製造業產業群聚與生產網絡理論