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인천경제자유구역과 민자사업, 기업유치∣옥동석 1
인천경제자유구역과 민자사업, 기업유치
3)옥 동 석*
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 경제자유구역과 인천시 재정
Ⅲ. 민자사업의 의의 - 제도적 설명
Ⅳ. 민자사업과 기업유치의 제도적 과제
Ⅴ. 맺음말
I. 머리말
2003년 8월 재정경제부는 인천경제자유구역 지정안을 확정하 다. 경제자유구역을 지
정하는 정책 인 목표를 한마디로 요약한다면 외국기업들을 유치하는 것이다. 우리나라에
많은 도움을 수 있고 우리나라가 필요로 하는 외국기업들을 다수 유치하여, 우리나라
를 동북아 지역에서 비즈니스 물류 거 지역으로 발 시키는 것이다. 우리나라가 동북
아 지역에 진출하는 다국 기업의 거 지역이 된다면 많은 부가가치를 창출할 수 있다.
새로운 부가가치를 창출할 수 있는 경제자유구역의 효과는 크게 3가지로 정리될 수 있
다. 첫째, 다양한 외국기업들을 유치함으로써 이들 기업에 고용되는 근로자가 증가하는 고
용효과를 들 수 있다. 물론 입주하는 외국기업이 국내기업을 체한다면 기존 국내기업에
* 인천 학교 무역학과 교수.
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고용된 근로자는 해고될 것이기 때문에 반드시 순증가 효과로 해석할 수는 없다. 그런데
국내기업의 경쟁력 하가 외국기업의 국내기업 체를 래하기 때문에, 한 국내기업
의 경쟁력 상실은 외국기업 유치와 무 하게 고용감소를 필연 으로 래하기 때문에, 외
국기업의 고용효과는 순증가로 해석되어도 무방할 것이다.
둘째, 국내기업과의 시 지 효과를 극 화할 수 있다. 다수의 외국기업이 국내에 진출
함으로써 선진기술 선진경 기법이 수될 수 있는 기회, 한 새로운 사업기회가 창
출될 수 있다. 이는 다른 형태의 고용 부가가치 효과를 의미할 것이다. 물론 외국기
업이 국내기업과 정 시 지 효과 신 부정 인 사회 비용을 래할 수도 있는데,
만약 우리나라 정부가 외국기업의 폐해를 히 리할 수 있는 정책 역량이 높다면
외국기업 유치를 통한 순기능 효과는 극 화될 수 있을 것이다.
셋째, 경제자유구역은 우리 사회 반에 개방, 자유, 신의 가치를 요하게 인식하는
계기를 마련할 것이다. 외국기업의 유치가 우리 사회에 많은 순기능 효과를 제공한다면
사회 반에 걸쳐 개방, 경제 자유, 신 아이디어의 요성이 리 인식될 수 있을
것이다. 특히 자유로운 기업활동을 한 선진 사회제도에 한 심이 발됨으로써 경
제자유구역에 제한 으로 용되는 제반 제도가 사회 으로 크게 확산될 수 있다. 경제자
유구역은 선진제도 정착을 해 다수 이해 계인을 설득하고 국민들이 지역개발의 집
투자를 당연한 원칙으로 받아들이도록 한다.
그런데 경제자유구역의 효과를 극 화하기 해서는 이와 련되는 재정 문제를
하게 해결할 수 있어야 한다. 앙정부와 지방정부는 경제자유구역의 인 라를 조성하
기 한 재정투자뿐만 아니라 경제자유구역의 발 에 합한 외국기업을 선별 으로 유
인할 수 있는 재정유인을 히 제공할 수 있어야 한다. 이와 같은 재정 문제를 해결함
에 있어 민자사업은 요한 정책 수단이 된다. 민자사업은 정부의 재정 여력을 보충
하는 수단이기도 하지만, 외국기업에 재정유인을 제공하는 제도 역량을 제고하는 요
한 수단이기도 하다.
민자사업의 이러한 요성 때문에 주요 선진국들은 민자사업을 활성화하기 해 다양
한 노력을 기울여 왔다. 민자사업을 활성화하는데 필요한 것은 자본, 기술, 노동, 지식 등
과 같은 통 생산요소가 아니라 체계 이고도 신뢰할 수 있는 제도 틀이다. 사회
반에 걸쳐 민자사업이 범하고도 지속 으로 추진되기 해서는 민자사업을 체계 이고
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도 합리 으로 추진할 수 있는 제도 틀이 정비되어야 한다.
본 연구는 우리나라의 경제자유구역이 획기 으로 발 하기 해서는 민자사업을 활성
화할 수 있는 사회 제도정비가 요하다는 사실을 지 하고자 한다. 민자사업의 가장
요한 제도 기반은 특혜시비를 벗어날 수 있는 공정하고도 객 인 사업자 선정 차
를 확립하고 선정된 사업자가 창의성을 극 화할 수 있도록 유인하는데 있다. 이러한
차를 히 확립한다면 민간자본을 통한 재정 여력을 보충할 수 있을 뿐만 아니라
한 외국기업을 유인할 수 있는 제도 역량이 크게 개선될 수 있을 것이다.
제Ⅱ장에서는 인천경제자유구역의 조성과 발 에 필요한 재정 여력을 종합 으로 분
석하고자 한다. 제Ⅲ장에서는 민자사업의 의의와 효과를 조명하며 경제자유구역에서 민자
사업의 요성을 집 부각할 것이다. 다음으로 제Ⅳ장에서는 경제자유구역의 발 에 도
움이 될 수 있는 민자사업과 외국기업 유치제도의 발 방안을 모색하고자 한다. 제Ⅴ장은
결론부분으로 이어진다.
Ⅱ. 경제자유구역과 인천시 재정
인천시는 송도, 종, 청라의 3개 지구를 경제자유구역으로 지정하여 여기에 다수의 외
국기업들과 국내기업들을 유치하고자 추진 에 있다. 인천시에 의하면 인천경제자유구역
조성을 해 2020년까지 총202조원이 자 이 소요되는 것으로 측되었다(<표 1> 참조).
여기서 조성사업비는 도로, 상하수도, 지하철, 하수종말처리장, 부지조성비, 매립비용 등으
로 구성된다. 역기반시설은 공항, 항만, 공항철도, 연 역기반시설(제2연륙교, 공항철
도, 제2외곽 인천구간, 제3경인고속도로 등)을 의미한다. 상부구조물은 상업시설, 산업시
설, 물류시설, 시설, 주거시설 등 민간건설 소요자 을 의미한다.
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<표 1> 인천경제자유구역 투입재원 소요
(단 : 조원)
구 분 1단계(～2008) 2단계(2009～2020) 합 계
조 성 사 업 비 10 4.7 14.7
역기반시설 22 11 33
상 부 구 축 물 96 59 154
합 계 129 73 202
자료 : 인천발 연구원, 「인천경제자유구역 투입재원 소요와 경제 효과」, 내부자료.
재정경제부, 「인천경제자유구역 지정」, 2003년 8월 6일, 보도자료.
기본 인 인 라를 구축하기 한 조성사업비는 원칙 으로 앙정부와 인천시가 부담
하게 될 것이다. 반면 역기반시설에서는 공공부문이 13.8조원을 부담하고 그 나머지
18.9조원은 민자사업으로 건설될 정이다. 상부구축물은 모두 민간자본의 자율 투자에
의한 시설물 건설자 으로 생각될 수 있다. 원칙 으로 정부가 부담하여야 할 조성사업비
에 한 지구별 재원조달계획은 다음의 <표 2>와 같다.
<표 2> 조성사업비의 지구별 재원조달 계획
(단 : 10억원)
구 분 송도지구 종지구 청라지구 계
토지공사 부담 - 167 3,700 3,867
국 고 부 담 2,100 917 144 3,161
인천시 부담 5,203 1,539 - 6,742
민 자 ․ 외 자 847 - 144 991
계 8,150 2,623 3,988 14,761
자료 : 재정경제부, 「인천경제자유구역 지정」, 2003년 8월 6일, 보도자료.
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인천시는 조성사업비 14.7조원 45.7%를 부담할 뿐만 아니라 역기반시설에 한
민자사업을 유치하고 상부구축물에 한 인허가를 하는 등 경제자유구역의 조성에 가
장 주도 인 역할을 수행할 것이다. 재정사업이 아닌 민자사업을 유치하고자 하는 경우에
도 인천시는 이에 한 재정 지원을 제공하여야 하기 때문에, 인천시는 역기반시설과
상부구축물을 조성할 때 많은 재정을 부담할 수밖에 없다. 그 다면 인천시의 재정 여
력은 경제자유구역의 성공에 핵심 인 열쇠라 할 수 있다. 본 장에서는 인천시의 재정
여력을 종합 으로 평가해보고자 한다.
인천시의 일반회계를 기 으로 기재정계획을 요약한 내용은 <표 3>과 같다. 지방세
와 세외수입으로 구성된 자체수입원은 세입총액의 약 79% 내외이며, 의존수입은 21%로
구성된다. 이들 세입은 경상경비와 투자사업으로 지출될 정인데 투자사업은 세출총액의
40% 내외가 된다. 인천시가 일반회계에서 연간 투자사업에 쓸 수 있는 산규모는 약
8,000억 내외가 될 것으로 추정된다. 보 재원은 액 지방채로 조달되며 이들 액은 100
억 내외가 될 것이다.
<표 3> 인천시 중기재정계획의 가용재원 - 일반회계
(단 : 백만원)
구 분 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년
세 입 총 액 1,608,169 1,812,867 1,813,075 1,913,567 2,031,056
지 방 세 1,149,250(71.4) 1,351,591(74.6) 1,357,262(74.9) 1,421,506(74.3) 1,503,480(74.0)
세 외 수 입 62,070(3.9) 68,587(3.8) 72,394(4.0) 82,950(4.3) 90,218(4.5)
의 존 수 입 396,849(24.7) 391,789(21.6) 383,419(21.1) 409,111(21.4) 437,358(21.5)
보 재원(지방채) 99,000 49,000 157,000 30,000 50,000
세 출 총 액 1,707,169 1,861,867 1,726,170 1,943,567 2,081,056
경 상 경 비 911,351(53.4) 1,094,713(58.8) 1,111,672(64.4) 1,182,648(60.8) 1,260,171(60.6)
투 자 사 업 795,818(46.6) 767,154(41.2) 852,403(35.6) 760,919(39.2) 820,885(39.4)
자료 : 인천 역시, 『 기투자 재정계획, 2001～2005』.
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투자사업은 다시 부문별로 사회복지, 산업경제, 지역개발, 문화체육 , 환경녹지, 건
설교통, 민방 소방, 일반행정 등으로 구분된다. 이들의 연도별 투자규모는 <표 4>와 같
은데, 이들 특히 경제자유구역 개발과 직 련될 것으로 보이는 투자부문은 지역개
발과 건설교통으로서 그 산규모는 약 3,000억원 내외가 된다.
<표 4> 인천시 분야별 투자사업 전망 - 일반회계
(단 : 백만원)
구 분 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 연평균( 유율)
사 회 복 지 182,445 189,680 205,414 210,608 219,445 201,518(25.2)
산 업 경 제 96,667 92,400 66,319 64,673 66,811 77,374(9.7)
지 역 개 발 65,308 89,219 53,577 42,033 72,917 64,611(8.1)
문화체육 130,318 44,930 55,732 40,460 55,859 65,460(8.2)
환 경 녹 지 101,863 85,254 122,748 127,219 127,184 112,854(14.1)
건 설 교 통 188,612 238,725 320,841 253,605 253,348 251,026(31.4)
민방 소방 9,859 9,486 10,797 12,791 15,604 11,707(1.4)
일 반 행 정 20,746 17,460 16,975 9,530 9,717 14,886(1.9)
합 계 795,818 767,154 852,403 760,919 820,885 799,436(100.0)
자료 : 인천 역시, 『 기투자 재정계획, 2001～2005』.
지역개발과 건설교통 부문의 개별 사업들 내역은 <표 5>와 같다. 여기서는 2001년～
2005년 기간 의 모든 투자사업들을 열거하 는데, 살펴볼 수 있는 바와 같이 인천경제
자유구역의 개발과 직 연 되는 사업들은 극히 일부에 불과하다. 한 이들 외의 사업
들도 지역주민들의 이해와 련되는 요한 사업들이기 때문에 이들 계획을 감축한다는
것은 사실상 불가능한 형편이다. 따라서 인천시 일반회계에서 경제자유구역의 개발을
해 사용할 수 있는 투자자 을 확보하기란 거의 불가능하다고 할 수 있다.
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<표 5> 지역개발․건설교통분야 투자사업 전망
(단 : 백만원)
구분 내 역
지역
개발
도서종합개발사업(44,704), 오지종합개발사업(1,587), 민통선 북방지역 개발사업(6,746), 서해5도서
책사업(12,015), 옥외 고물정비(2,382), 군․구 시행 구획정리사업지원(15,110), 장기미집행 도시
계획시설 토지매수(50,000), 수도권 해양생태공원 조성사업(8,844), 세자유지역 4부두 배후지 도로
개설 통제시설 설치(7,051), 흥면 선재2리 호안시설 보수 보강공사(525), 도로명 건물번호
부여사업(1,073), 항측 성사진 구입(2,619), 송 주거환경 개선사업(36,662), 도시주거환경 개선
사업(87,345), 개발제한구역 주민지원 리(15,053), 미술문화공간 건립사업(8,904), 주민참여형
가로정비사업(1,080), 농어 주거환경 개선사업(5,742), 아름마을 가꾸기 사업(1,375), 기타 지역개
발사업(1,689)
건설
교통
송림동 지하보도공사(5,374), 과년도 토지보상(6,566), 도로굴착 복구(11,777), 지하도상가 시설 리
공단 탁 행사업비(1,913), 수행상습지 개선사업(21,003), 하도정비사업(8,490), 장수천 자연형 오
염하천 정화사업(2,307), 검단천 개수공사(7,783), 하천정비계획 폐천부지 조사용역(275), 인천부
천도로개설(87,495), 송도지식정보산업단지 진입도로 개설(17,343), 삼산2택지-부천 동간 도로개설
(12,600), 지 교-온수리간 도로개설(24,600), 송도해안도로 호안조성(6,000), 당하지구-346지방도
로간 도로개설(13,283), 신흥동 삼익A-동국제강간 도로개설(65,798), 해양고교-태평아 트 도로개
설(12,282), 송도역-천주교회간 도로확장(20,773), 가좌동-경서동간 도로개설(66,064), 능해로-학익
지구간 도로개설(46,728), 만월산터 축조공사(53,963), 철마산터 축조공사(46,982), 송림4동-박문
로타리간 도로확장(10,448), 송림4동 재개발지역 진입도로 개설(11,484), 당하지구-원당지구간 도로
개설(12,565), 당하지구-검단우회도로간 도로개설(11,422), 단포- 산동간 도로개설(53,300), 송림
로 확장(14,053), 수림공원-건설회 간 도로개설(7,050), 계산택지-박 동간 도로개설(11,000), 만수3
지구-서창지구간 도로개설(6,935), 남동로-만수3택지간 도로개설(4,375), 송도유원지-승기환경사업
소간 도로개설(300), 남동 도림소방 출소앞 고가차도 설치(7,665), 북측유수지-남측유수지간 도로
개설(52,211), 1-11호선(공병로)도로확장(3,900), 원당지구-쓰 기수송도로간 도로개설(3,703), 검
단산업단지-검단우회도로간 도로개설(15,102), 원당지구-시계간 도로개설(18,720), 용아 트-신
가 출소간 도로개설(8,404), 부개 교-경인국도간 도로개설(14,485), 신 로타리-숭의로타리간 도
로확장(7,230), 백운역 장개설(2,120), 부평구청-장고개간 도로개설(7,500), 향 지구 주진입도로
개설(5,000), 효성동 외곽순환도로 개설(4,330), 일신동 2-27호선 도로개설(2,000), 검단우회도로-
오류지구간 도로개설(19,143), 제일시장-수 공원간 도로개설(10,945), 원당지구-불로지구간 도로개
설(12,853), 구읍뱃터-남측해안도로간 도로개설(6,600), 백주년 기념탑인근 도로개설(3,515), 마 지
구-원당지구간 도로개설(9,255), 호동인근 도로개설(390), 방산-하 간 도로개설(3,000), 이건산업
-동부제강간 도로개설(300), 1-14호선(석남유수지)도로개설(1,300), 1-5호선 도로개설(1,300),
월미 회주도로(1,640), 가좌환경사업소부근 도로개설(2,700), 문학산터 민간투자사업 운 지원
(9,000), 흥 교 유지 리(3,620), 군․구도로개설 지원(43,319), 자 거도로 정비(3,672), 가로등 정
비(6,073), 도로유지 리(31,345), 교량 유지 리(9,939), 기타 종합건설본부 운 (2,265), 교통체계 지
능화사업(4,450), 노면표시 도색 제거(10,576), 교통안 표지 설치 보수(1,662), 신호기 설치
보수(14,312), 자교통신호체계 확장(4,291), 버스업체 재정지원(36,774), 버스․택시․화물운수업체
유류 보조(107,753), 환승할인 손실보 (7,351), 불법 주정차 단속(2,194)
주 : ( )안의 액은 2001～2005 기간 투자계획.
자료 : 인천 역시, 『 기투자 재정계획, 2001～2005』.
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경제자유구역에 투입될 수 있는 인천시 재정은 일반회계에 한정되는 것은 아니다. 재
경제자유구역(특히 송도지구)에 한 개발사업은 인천경제자유구역청에서 추진하고 있다.
인천경제자유구역청은 이 의 도시개발본부에서 검단사업소를 제외한 나머지 조직을 확
개편하여 새로이 출범한 조직이다. 여기에는 기획민원국, 투자유치국, 도시기반국의 3
개국이 있는데, 경제자유구역을 개발하는 사업은 도시기반국에서 추진되며 도시기반국은
이 의 도시개발본부의 업무를 이 받은 것으로 볼 수 있다.
경제자유구역청의 도시기반국 사업 운 형태는 과거 도시개발본부의 사업형태와 동일
할 것으로 생각된다. 도시개발본부는 인천시의 도시개발사업을 효율 으로 추진하기 하
여 지방공기업법에 따른 지방직 기업으로 설치되어 특별회계로 운 되었다. 여기서 도시
개발사업은 택지조성사업, 주택사업, 공단조성사업, 그리고 이들 각각의 부 사업과 기타
경 수익사업으로 규정되어 있다.
<표 6> 인천시 도시개발사업 특별회계 중기계획
(단 : 백만원)
구 분 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년
세 입 총 액 249,152 229,968 234,675 322,477 215,840
세 외 수 입 246,815 228,756 232,062 320,027 213,477
국고보조 2,337 1,212 2,613 2,450 2,363
경 상 경 비 121,827 118,076 64,994 40,037 84,910
투 자 사 업 151,925 213,289 206,751 373,410 218,530
보 재 원 24,600 101,397 37,070 90,970 87,600
지 방 채 - 40,000 - - -
채 무 부 담 24,600 61,397 37,070 90,970 87,600
자료 : 인천 역시, 『 기투자 재정계획, 2001～2005』.
도시개발본부는 도시개발사업 특별회계로 운 되었으며 특별회계의 성격상 독립채산
제로 운 되었다. 다시 말해 택지, 주택, 공단조성을 통한 각종의 매각 은 특별회계의
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수입으로 처리될 것이고, 이들 수입을 기 로 택지, 주택, 공단을 추가로 조성할 수 있는
것이다. 그 이외의 수입으로는 일반회계 등 여타 회계로부터의 입 , 그리고 지방채 발
행을 통한 채무부담을 들 수 있다. <표 6>은 도시개발사업 특별회계 기계획을 보여주
고 있는데, 여기서 세입은 주로 토지매각 이며 경상경비는 각종 운 비 업무 리비
를 그리고 투자사업은 자본 지출로서의 토지개발사업을 각각 의미한다.
도시개발본부의 수익 수입의 부분은 용지매출수익이 차지하고 있으며, 수익 지
출의 부분은 업무 리비, 즉 도시개발본부의 인건비, 물건비, 이 경비가 차지하고 있다.
그런데 수익 지출의 핵심이 되는 용지매출원가 는 용지조성원가가 구분 표시되지 않
기 때문에 도시개발본부의 수익 수입과 수익 지출의 차액을 당기순이익으로 해석하
기는 곤란할 것이다. 더구나 용지매출수익은 용지의 매각 체를 표시하는 것이 아니
라 매각 의 연도별 수령 액을 표시하고 있기 때문에 연도별 사업성과(즉 당기순이익)
를 악하기는 곤란할 것이다.
도시개발본부의 부분 지출 액은 용지조성사업비로 사용되는데, 이는 용지를 조성하
기 한 사업비로서 용지의 조성원가를 구성하기 때문에 수익 지출로 간주될 수 없다.
다시 말해 재고자산( 는 자본자산)의 획득 원가로서 자본 지출로 생각될 수 있을 것이
다. 도시개발본부는 자본 지출로서의 용지조성사업비와 용지매출수익을 일치시키는 방
법으로 사업의 공익성을 유지하고자 한다.
토지조성비와 기반시설조성비로 구성되는 용지조성사업비와 토지매각 이 일치하기
때문에, 만약 인천시가 토지조성에 더 많은 비용을 투입하여야 한다면 한 기반시설조성
비가 더 많이 소요된다면 매각토지의 원가는 더욱 더 상승할 것이다. 경제자유구역의 경
우 인천시는 토지조성비와 기반시설조성비를 모두 부담하는데 이들 액은 결국 토지매
각 과 일치하며 그 크기는 <표 2>의 6.7조원이 되어야 한다. 송도와 같은 매립지가 아
닌 경우에는 기반시설조성비가 증가하면 증가할수록 토지매각 과 토지매입가격의 차
이가 더 크게 벌어져야 한다. 이는 결국 많은 민원을 발생시켜 사유재산권에 한 침해의
정도가 더 심각해질 수 있다.
경제자유구역은 기본 으로 우리나라가 필요로 하는 외국기업들을 많이 유치하는데 있
는데, 외국기업들을 유치하기 한 유인조치는 토지매각 가격의 차이로부터 조성될 수밖
에 없다. 즉 내국기업에게는 평균가격 이상의 가격을 외국기업에는 평균가격 이상의 가격
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교수논총 2003 2-2 10
을 책정하는 유인조치 이상을 기 하기 힘들다. 만약 외국기업의 사회 기여가 크다면
토지가격의 차이 이상의 특혜를 수도 있어야 하는데 이는 인천시가 기업유치에 사용할
수 있는 재정 여력에 달려 있다. 결국 인천시 는 정부가 외국기업 유치를 한 정책
목표에 재정자원을 더 많이 쓸 수 없다면 우리나라가 원하는 기업을 선택하기 어려울 것
이다.
<표 7> 인천시 민간투자사업 추진현황(2003년 5월 현재)
사업구분 총사업비 추 진 경
정
부고시
사업
만월산터1,336억원(민자 942억, 시비
394억)
- 1996. 11: 사업시행자 지정 실시 약 체결- 2000. 10: 실시 약 변경 약 체결
- 2000. 12: 우선사업구간 공사착공
- 2004년말: 완공 정
철마산터924억원(민자 531억, 시비
393억, 용지보상비 200억 별도)
- 1997. 3: 사업시행자 지정 실시 약 체결
- 2000. 10: 실시 약 변경 약 체결- 2000. 11: 부평공사 구간 착공
- 2004년말: 완공 정
문학산터776억원(민자 676억, 시비
100억)
- 1995. 12: 실시 약 체결
- 1998. 11: 시공사 부도로 공사 지
- 1999. 5: 출자자 변경- 2001. 8: 실시 약 변경 약 체결
- 2002. 4: 개통
민간제
안사업
제2연육교1조 5,200억원( 수교
7,430억원)
- 1999. 11: 민 합동법인 설립(인천시 10억 출자)
- 2001. 3: 민간제안서 건교부․기 처 심의완료
- 2001. 7: 우선 상 상자 지정 상 시작- : 약안 의결(기 처 민투심의 원회)
용유․무의단지
3조 900억원(공공 3,582억, 민자
28,353억)
- 2000. 4: 미국 CWKA사 민간제안서 제출- 2001. 3: 기 처 서면심의 인천시에 통보
- 2001. 6: 제3자 제안공고에 따라 미라드사 바
커힐인터 라이즈사 제3자 제안- 2001. 7: 민간제안서 평가의뢰
송도․만수하수종말처리장
1,057억원
- 2000. 5: 민간제안서 제출- 2000. 10: 제3자 제안공고
- 2001. 1: 우선 상 상자 지정 상
- 2001. 12: 약체결
검단하수종말처리장
1,012억원(민간 248억, 시
764억)
- 2000. 9: 민간제안서 제출- 2000. 12: 심의 원회 심
- 2001. 12: 우선 상 상자 지정
용유․무의단지
조성사업US $54억 - 2001. 7: 우선 상 상자 지정
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인천경제자유구역과 민자사업, 기업유치∣옥동석 11
부족한 재정자 을 보충하는 정책수단으로서는 민자사업이 있다. 인천시의 민자사업의
황은 <표 7>에 요약되어 있다. 재 인천시가 고시하여 추진한 사업으로는 만월산, 철
마산, 문학산 터 사업이 있으며 민간이 제안한 사업으로서 물류시설과 련되는 사업은
제2연육교, 용유․무의 단지 등을 들 수 있다. 민간제안사업 에서 총사업비 2,000억
원 이상의 사업은 국가시행사업으로서 사업시행과정에서 인천시의 역할은 제한된다고 할
수 있다. 재 완공되어 사용 인 신공항고속도로는 국가시행사업으로서 인천시와 사실상
무 한 사업이다.
Ⅲ. 민자사업의 의의 - 제도적 설명
일반 으로 소비에서 비경합성, 배제불가능성의 특징을 갖는 공공재는 무임승차의 효
과 때문에 시장기능 하에서는 정량이 공 되지 않는다. 인 라, 사회기반시설, 사회간
시설 등으로 불리우는 공공재의 이러한 속성 때문에 통 으로 정부는 이를 직 생산하
는 방식을 채택하여 왔다. 정부의 직 생산이란 공공재의 생산기능을 정부행정기 내에
서 는 공기업의 형태로 수행하는 것을 말한다.
공공재의 생산조직을 정부행정기 으로 할 것인지 아니면 공기업으로 할 것인지의 여
부는 정부 산의 지원비 에 따라 단될 것이다. 정부 산의 지원비 은 정부가 공공재
를 민간에 공 할 때 어느 정도의 가격을 책정하는가에 따라 다르다.4) 만약 공공재에
한 가격이 생산비용을 보상할 정도로 충분하지 않다면 공공재 생산조직은 조세 등으로 조
성된 정부 산의 지원을 받아야 할 것이다. 한 정부 산의 지원을 많이 받으면 받을수
록 정부 산의 기획․승인․집행․보고의 차를 용해야 하기 때문에 공공재 생산조직
은 정부행정기 과 유사하게 운 될 수밖에 없다.
공공재의 생산조직이 생산된 산출물을 시장기능을 통해 공 하여 충분한 원가보상
가격을 수령한다면 굳이 정부 산의 지원을 받을 필요가 없을 것이다. 이 경우에는 민간
기업과 유사한 형태의 조직으로 운 되는 것이 바람직할 것이다. 즉 정부는 공공재를 생
산하는 기업을 지분소유자의 자격으로 충분히 통제할 수 있을 것이다. 시장가격이 원가보
4) 배제불가능성이 공공재의 요한 특징이기는 하지만 기술수 의 발달로 가격책정의 가능성은 차 확 되
고 있다. 따라서 배제불가능성이 완벽하게 유지되는 공공재는 극히 제한 이라 할 수 있다.
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교수논총 2003 2-2 12
상 수 이라면 정부는 공공재로서의 산출물에 한 품질과 가격을 규정하고 공기업의
경 을 주주로서 통제하는 것이 바람직하기 때문에, 공공재의 생산조직을 정부행정기 의
형태로 운 하지 않을 것이다.
그런데 공공재의 속성상 그 가격은 원가에 한 보상을 충분하게 할 수 없다. 따라서
공공재의 생산이 공기업의 형태로 이루어진다고 하더라도 공기업은 정부 산의 지원을
부분 으로 수령할 수밖에 없을 것이다. 공기업이 정부 산의 지원을 일부라도 수령하게
된다면, 의회에 한 책무성(accountability)의 문제가 발생하여 정부행정기 에 하는
산상의 통제를 받게 될 것이다.
공공재의 생산을 정부행정기 의 형태로 하건 공기업의 형태로 하건 계없이 앙정
부는 공공재 생산조직과 일정한 계약을 수립할 수 있다. 이러한 계약은 정부행정기 에
용되는 산상의 통제를 부분 으로 회피하고 자율성을 부여하기 한 것이다. 계약에
는 공공재 산출물의 규격, 산의 지 방법, 기타 제재방법 등이 기재될 것이다.
정부가 공공재의 생산을 엄격한 계약의 형태로 수행할 수 있다면, 정부는 이를 민간조
직에 탁할 수 있을 것이다. 공공재 생산을 해 정부가 부분 으로 산상의 지원을 제
공한다고 하더라도, 그 지원이 계약에 의거하여 수행할 수 있다면 정부는 공공재 생산조
직을 공공기 이 아닌 민간기 에 임할 수 있는 것이다. 이러한 계약을 통한 임은
경쟁입찰을 통해 이루어질 수도 있을 것이다.
정부 산의 지원이 생산원가의 일부에 해 이루어지는 탁은 규모 자본자산을 필
요로 하는 공공서비스(공공재 성격의)에 해서도 용될 수 있다. 즉 민간 탁 에서 특
히 규모 자본자산의 건설까지도 탁하는 경우를 민자유치 는 민자사업이라고 부른
다. 규모 고속도로, 항만, 공항, 철도 등에 한 설계․시공․자 조달․운 (DBFO,
Design, Build, Finance, Operate)을 모두 탁하는 경우가 여기에 해당된다.
민자사업의 효과는 크게 3가지로 정리 인식되고 있다. 정부는 민자사업을 통해 동일한
재정자 으로 인 라 시설물을 조기에 다수 확보할 수 있으며, 민간의 창의성을 도입할
수 있고, 인 라 시설물의 이용료를 실화할 수 있는 기회로 활용할 수 있다. 그런데
민자사업의 다른 효과로는 정부부문 내에서 계약을 통해 정책사업의 수행능력을 제고
하는 것이다. 이는 특히 개발도상국 는 우리나라와 같은 진국에서 그 의의가 크다.
민자사업의 첫 번째 의의는 인 라 시설물에 사용되는 재정자원을 민간자본으로 보충
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인천경제자유구역과 민자사업, 기업유치∣옥동석 13
하는데 있다. 민자사업이 시행되면 크게 세 가지 방법으로 재정자원을 효과 으로 활용할
수 있는 방법이 나타난다. 첫째, 정부의 산부족으로 시행하지 못했던 사업들을 추가로
시행할 수 있게 된다. 민간자본을 유인할 수 있을 정도의 수익성 사업을 민간기업에 탁
하기 해서는 각종 인 라 시설을 민간기업이 건설․운 할 수 있는 제도가 열려 있어야
할 것이다. 둘째, 재정사업으로 시행할 수 있는 공공사업을 민자사업으로 환하면 정부
산을 약할 수 있기 때문에 추가 사업이 가능하게 된다. 셋째, 만약 정부가 주어진 사업
비 산총액을 보다 탄력성 있게 사용한다면, 즉 정부가 재정사업들에 해서도 한
재정지원을 제공한다면 이들도 민자사업이 될 수 있다.
민자사업의 두 번째 의의는 민간기업이 공공사업을 경 함으로써 원가 감 수익증
노력이 배가되어 재무 수익성이 상당히 개선된다는 사실에 있다. 여기에는 크게 두
가지 이유가 있다. 첫째, 민간기업에는「 산에 의한 자체 치유력(healing power of
bankruptcy)」이 있기 때문이다. 민간기업은 방만한 경 을 하는 경우 산할지 모른다는
험에 항상 직면하여 근로자들은 기업 자체의 험을 자신의 험으로 받아들일 수 있다.
둘째, 민자사업에서는 민간기업이 자신의 책임 하에 설계․시공․자 조달․운 유지를
일 으로 수행한다. 물론 사업시행자는 설계․시공․자 조달․운 유지를 해 여타
민간기업들과 계약을 체결할 수 있지만, 공공재 서비스를 제공하는 최종 인 의무는 사업
시행자가 부담하는 것이다. 결국 민자사업은 산편성, 명령과 통제로 지휘 받던 정부기
을 경쟁과 계약으로 경 되는 민간기업으로 환하고, 설계․시공․자 조달․운 등
의 기능이 연도별로 구분 편성․집행되는 정부기 식 방식을 기능 상호간의 총 기획
으로 환한다.
민자사업의 세 번째 의의는 기존에 책정되었던 공공재의 사용료 수 을 제고할 수 있다
는 것이다. 일반 으로 공공재는 필수재인 경우가 많고 소득분배 이유 때문에 원가
보상 수 이하의 사용료가 책정된다. 이는 결국 정부 산의 끊임없는 투입이 이루어지는
원인이 된다. 그런데 민자사업은 정부와 민간기업의 계약에 의해 수행되기 때문에 정부는
산투입을 최소화하기 하여 민자사업에서는 재정사업에 비해 상 으로 높은 수 의
사용료를 책정한다. 정부가 이러한 기회를 히 활용한다면 기존의 재정사업에서 책정
되는 사용료를 실화할 수 있을 것이다.
민자사업의 세가지 효과를 획득하기 해서는 정부와 민간기업의 계약이 발달하여야
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교수논총 2003 2-2 14
한다. 성과 약으로서의 계약에서 정부는 재정지원의 조건과 차는 엄격하게 규정하여야
하며, 정부가 요구하는 서비스의 품질과 사용료 수 이 분란의 소지가 없도록 명확하
여야 한다. 민자사업의 계약은 정부와 민간기업 사이에 수십년간 지속되기 때문에 세
부 인 사항들이 하게 기술되어 분쟁이 발생하지 않도록 유의하여야 한다.
민자사업이 활성화되기 해서는 정부는 이와 같은 계약을 체결하고 이행할 수 있는 역
량을 충분히 배양하여야 한다. 일반 으로 많은 개발도상국들은 임기응변 이며 수시 인
통제와 명령을 통해 공공기 과 민간기업들을 통제하는데, 이러한 리 통제방식을 사
인 계약으로 환하는 것은 정부경 의 패러다임을 바꾸는 것이다. 개발도상국들이
선진국으로 진입하기 해 배양해야 할 필수 능력이 바로 이런 것이며, 이러한 능력
이 충분히 배양될 수 있을 때 민자사업이 활성화될 수 있는 것이다.
Ⅳ. 민자사업과 기업유치의 제도적 과제
민자사업의 의의를 감안할 때 민자사업을 활성화하고 그 효과를 극 화하기 해서는
무엇보다도 개별 사업에 정 규모의 재정지원을 한 방법으로 제공할 수 있어야 한다.
정부는 민자사업에서 민간기업이 참여할 수 있을 정도로 정한 규모의 재정을 투명하고
도 공정하게 제공할 수 있어야 한다. 이를 해서는 재정지원에 한 의사결정과정이 정
부 내부에서 행정 으로 명확하게 마련되어 있어야 한다. 민자사업에 한 제도 역량은
이에 한 재정지원을 얼마나 하게 공정하게 제공할 수 있는가에 달려 있다.
이러한 취지를 감안한다면 민자사업의 행정 시행 차는 한마디로 정부의 재정지원
규모와 방법을 결정하는 과정이라고 하여도 과언이 아니다. 그런데 재 우리나라의 민자
사업 제도에서는 정부지원의 규모와 내용을 확정할 수 있는 명확한 기 이 마련되어 있지
않다. 사업자선정 이후의 상과정을 통해 사후정산식( 는 국가계약법 상의 계약 액
조정방법을 용하는) 해결을 제시하고 있기 때문에 어느 구도 개별 사업에 한 정부
지원을 사 에 주도 으로 과감하게 결정하지 못하는 것이다. 따라서 정부부문의 의사결
정자들이 책임 있는 결정을 내릴 수 없는 것이다.
정부가 민자사업에 각종 지원을 거리낌없이 제공할 수 있기 해서는 그 규모와 내용을
객 으로 결정할 수 있어야 한다. 그 결정과정이 투명하게 공개될 수 있고 합리 으
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인천경제자유구역과 민자사업, 기업유치∣옥동석 15
로 설명될 수 있어야 한다. 이를 해서는 정부지원의 규모와 내용이 입찰과정에서 경쟁
으로 결정되어야 한다. 따라서 민자사업의 시행 차는 이를 해결하는데 을 맞추어
야 할 것이다.
민간의 사업시행자에 한 경쟁의 압력은 크게 두가지 측면에서 제고될 수 있다. 첫째,
당해 민자사업이 유찰될 수 있다는 압력이 작용되어야 한다. 유찰될 수 있다는 압력은 정
부가 일정한 정가격을 계산하고 있어 이 액 이하를 제시할 수 있어야 한다는 심리
압박을 말한다. 둘째, 경쟁의 상 방이 더 유리한 조건으로 응찰할 수 있다는 압력이 작용
되어야 한다. 정부의 정가격 이하의 요구를 제시하지만, 한 경쟁 상 방보다도 더 낮
은 가격을 제시하여야 한다는 압력이 있어야 할 것이다.
유찰될 수 있다는 압력을 제공하기 해서는 정부가 민자사업의 비과정에서 정부가
제공하여도 무방한 정부지원의 규모를 산정하여야 한다. 정부지원 규모를 단하기 해
서는 정부 거사업(public sector reference project)을 평가하여야 한다. 여기서 거사업
이란 정부가 당해 사업을 기존의 통 방법으로 수행하는 경우를 일컫는데, 이를 통해
정부가 부담하여야 할 재정지원의 크기를 단할 수 있을 것이다.
거사업에서는 ‘본 사업을 기존의 통 방법으로 실행할 때 정부가 부담해야 하는
순 비용의 크기’를 평가하여 경쟁입찰의 기 치로 삼는 것이 필요하다. 다시 말해 정부
가 본 사업을 민자유치하더라도 이 액 이상을 지원하는 것은 하지 않다는 것을 의
미하는데, 재정지원의 상한규모로 불릴 수 있을 것이다.
정부가 민자사업에서 재정지원의 상한규모를 미리 산정해야 하는 이유는 일반 인 정
부조달에서 정가격을 단하는 것과 같다. 민자사업도 일종의 정부조달이기 때문에 정
부는 정가격을 감안하고 있어야 낙찰 유찰 여부를 결정할 수 있고, 이를 통해 입
찰자( 는 상 상자)들에게 가격하락의 압력을 암묵 으로 행사할 수 있는 것이다.
이와 같은 방법에 따라 재정지원 상한 액을 산정하는 과정은 국 PFI의 정부실행
안(Public Sector Comparator)과 일치한다. 국에서는 기존의 통 방법으로 수행되는
정부사업을 정부실행 안 는 거사업이라 지칭하고 있다. 실제의 민자사업에서 정부가
제공하는 재정지원을 정부실행 안의 재정부담과 비교하여, 후자가 더 큰 경우 돈의 값어
치(Value For Money)가 향상되었다고 말한다. 돈의 값어치가 향상되었다는 것은 정가
격 이하로 낙찰되었다는 것을 의미한다.
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교수논총 2003 2-2 16
정부실행 안으로 지칭되는 재정지원 상한 액은 ‘정부가 당해 사업을 기존의 통
방법으로 수행할 때 정부가 부담해야만 하는 순 지출의 재가치’로서 정의된다. 정부
가 재정지원 상한 액을 산정할 때 유의해야 할 은 민자사업의 시행자와 체결할 것으로
기 되는 계약을 근거로 악되어야 하는 것이다. 즉 평가의 상기간, 요구되는 서비스
는 산출물 규격서(Output Specification), 기존 시설물의 사용료 기 을 기 으로 해야
한다. 한 정부는 실제 실 되는 비용과 수입을 기 으로 우리 사회의 정상 수익률로
서의 할인율을 단하여 공공부문 체의 기회비용을 감안하여야 할 것이다.
민자사업에 한 정가격이 단되면 경쟁입찰의 과정을 밟게 되는데, 여기서는 ‘가장
합한’ 사업자를 선발하는 목표를 갖는다. 가장 합한 사업자를 선발하기 해서는 사업
자의 격성을 확인하고 제안서 내용을 비교 평가하는 두가지 차가 필요하다고 할 수
있다. 격심사의 목표는 당해 사업의 수행능력을 확인하는 것이고, 입찰평가의 목표는 가
장 유리한 제안서를 선정하는 것이다. 사업제안서를 비교 평가하는 입찰평가의 과정에서
평가 상 항목은 가격요소와 품질요소( 는 비가격요소)로 구분할 수 있다. 여기서 품질
은 가격에 반 되지 않으면서 이용자의 만족도를 충족시킬 수 있는 비계량 요소를 총칭
하는 용어이다.
그런데 각각의 입찰제안서는 서로 다른 험분담 정부지원 방안을 담고 있을 것이
다. 다시 말해 사업자와 정부 사이의 험분담 방법, 정부지원의 형태(재정지원 요구 액
포함)가 입찰제안서마다 서로 다를 수 있는 것이다. 입찰제안서들을 모두 공정하게 비교
하기 해서는 재무 사항 는 가격과 련되는 제반 항목들을 단일의 척도로 환하여
야 한다. 여기서 사용될 수 있는 단일의 계량 척도는 ‘ 험가치가 감안된 정부의 총원가
재가치’로 표 될 수 있다. 정부 는 공공부문이 부담하여야 할 험 그리고 각종 정부
지원 등을 의 재가치를 기 으로 평가하여 비교하는 것이 가장 공정하다고 볼 수
있는 것이다. 그런데 입찰제안서를 비교하는 가장 간단한 방법은 입찰공고에서 체결가능
한 내용의 계약서를 공개하는 것이다. 그러면 사업자들은 당해 계약서를 근거로 하여 정
부에 무엇을 요구할 것인지를 단해야 한다.
민자사업은 정부가 재정지원을 제공하여 민간기업이 공공사업을 수행하도록 만드는 과
정과 차라 할 수 있다. 이러한 과정과 차는 정부가 외국기업을 유치하는 과정에서도
유용하게 이용될 수 있다. 정부가 민자사업에 재정지원을 제공하는 이유는 사회 편익비
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인천경제자유구역과 민자사업, 기업유치∣옥동석 17
용비율과 재무 (사 ) 편익비용비율이 서로 다르기 때문이다. 즉 사 편익비용비율은
낮다고 하더라도 사회 편익비용비율이 높다면 정부는 민간기업에 재정지원을 하더라도
무방하다. 이러한 논리는 경제자유구역에 외국기업을 유치하는 과정에서도 마찬가지로
용될 수 있다.
Ⅴ. 맺음말
경제자유구역의 발 을 해서는 민자사업의 제도 역량을 제고하는 것이 무엇보다도
요하다. 민자사업은 그 자체로서도 많은 혜택을 제공할 수 있지만, 민자사업을 활성화할
수 있는 역량을 배양한다면 외국기업을 유치하는 데에도 많은 도움을 수 있기 때문이
다. 민자사업과 외국기업 유치는 모두 정부가 특정 기업에 각종 특혜를 제공하는 것이며,
그 특혜가 사회 편익을 극 화하는 방편이라는 에서 동일하다. 특혜란 공정하고도
투명한 차가 보장되어야 이에 한 사회 공감 가 형성될 수 있고 사회 공감
가 형성되어야 그 활성화가 가능할 것이다.
민자사업은 동일한 재정자 으로 더 많은 인 라 시설물을 조기에 확보하고, 민간기업
의 창의성을 공공사업에 도입하는 효과가 있는데, 이들을 활성화하기 해서는 재정지원
의 규모와 지 방법을 히 고안하여야 한다. 정부는 이 과정에서 특혜시비가 발생하지
않도록 재정지원의 규모를 공정하고도 객 인 방법으로 결정할 수 있어야 한다. 우리나
라의 민자사업 제도는 1994년 도입이후 많은 제도 발 을 이룩하 으나 여 히 많은 문
제 을 내포하고 있다. 사업자 선정과정에서 재정지원 요구 액( 는 공공부문의 원가부
담 총액)을 심으로 하는 경쟁의 틀이 확립되어 있지 않기 때문에 사업자의 경쟁이 창의
인 사업능력에 의해 결정되는가에 해 여 히 많은 의문이 남아 있다.
민자사업이 제반 특혜를 공정하고도 투명한 경쟁을 통해 제공할 수 있을 때 그 효과가
극 화될 수 있는 것처럼, 외국기업의 유치에서도 각종 특혜를 공정하고도 투명한 차를
통해 해결할 수 있어야 한다. 그런데 외국기업 유치에서는 이를 엄격한 경쟁을 통해 해결
할 수 있는 것이 아니다. 외국기업을 유치하기 해 다수의 기업들을 상으로 재정지원
을 포함한 각종 지원을 경쟁 으로 입찰할 수는 없기 때문이다.
외국기업 유치에서는 민자사업의 실시 약 수 이상으로 엄격한 계약이 성립하여야
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교수논총 2003 2-2 18
한다. 정부가 제공하는 각종 지원과 함께 유치되는 외국기업에는 일정한 의무가 부과되
어야 할 것이다. 제공하는 지원과 부과하는 의무 사이에 해서는 사회 비용편익분석
을 통해 사회 공감 를 리 확산시켜야 할 것이다. 정부는 이에 한 행정 차와
지침을 히 마련함으로써 외국기업 유치를 한 특혜제공이 보다 과감하게 행해 질
수 있다.
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