시스템사고에 입각한 정책설계방안 - Egloospds11.egloos.com/pds/200901/10/34/a0100134_4967c7e00b84b.pdf · 시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약) 삼성경제연구소

연구보고서

시스템사고에 입각한 정책설계방안

- 정책 부작용의 방을 심으로 -

2008. 7.

■□ 목차 □■

Ⅰ. 한국의 정책 실............................................................ 1

Ⅱ. 시스템사고에 입각한 정책부작용의 이해.............. 18

Ⅲ. 과거 정책사례의 분석................................................ 40

Ⅳ. 시스템 정책설계방안.............................................. 81

부록: 시스템사고의 개요.................................................. 90

참고문헌............................................................................... 97

삼성경제연구소

< 연구진 >

내부 연구진

김창욱 수석연구원( 로젝트 리더)

김선빈 수석연구원

외부 연구진

김동환 교수( 앙 행정학과)

안남성 박사( 력연구원 경 략센터장)

최남희 교수(충주 행정정보시스템학과)

연구 자문

박용규 수석연구원

박재룡 수석연구원

최숙희 수석연구원

시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약)

삼성경제연구소

< Executive Summary >

정부 정책이 의도한 효과를 가져오기 보다는 오히려 부작용을 래하는 경우가 많이

있다. 그럼에도 정책 부작용의 원인에 한 분석과 연구는 찾아보기 어렵다. 이들 부작

용을 낳는 정책들의 바탕에는 개 단선 사고의 오류가 존재한다. 문제의 배후에

존재하는 구조 시스템을 충분히 반 하지 못한 채 정책이 수립·추진되어 기치 못

한 결과를 래하는 것이다. 본 연구는 '시스템 사고(Systems Thinking)' 방법론을 활용

하여 정책이 부작용을 낳는 원인을 분석하고, 정책 부작용이 발생하는 다양한 구조를

유형화한다. 그리고 이를 다양한 과거 사례에 용하여 부작용의 발생 구조를 분석한다.

이를 통해 정책 부작용을 방하기 한 시스템 정책설계 방안을 제시하고자 한다.

본 연구의 핵심질문은 다음과 같다. 첫째, 많은 정책들이 의도한 효과를 거두지 못하

고 부작용을 래하게 되는 이유는 무엇인가? 둘째, 정책 부작용을 낳는 시스템 구조의

일반화와 유형화가 가능한가? 셋째, 주어진 정책 상황에서 어떻게 부작용의 구조를 발

견하고 효과 인 정책 수단을 도출하는가?

이에 답하기 해 본 연구는 '시스템 사고' 이론에서 발 시켜 온 '시스템 원형

(System Archetype)' 분석틀을 정책 부작용이라는 상황에 맞추어 재구성하여 기본 구조

를 정립하고 유형화를 시도한다. 그리고 이를 과거 사례인 성매매 특별법, 소기업 보

증제도, 농공단지 조성정책, 신용카드 남발, 환율방어정책 등과, 부동산 정책, 출산

책, 지방분산 정책 등에 용하여 분석한다.

분석 결과는 다음과 같다. 첫째 정책 부작용이 발생하는 것은 의도하지 않은 결과

를 래하는 피드백 루 의 존재 때문이다. 이는 정책 실행 자체가 래하는 부수효과

와 변화된 실에 한 련 주체들의 반작용으로 구성된다. 실에 한 소한 인식

과 단선 사고에의 매몰이 의도하지 않은 루 의 악을 제약한다.

둘째 다양한 정책 부작용의 발생 양상은 의도한 루 와 의도하지 않은 루 의 속

성에 따라 제어 실패형, 원상 회귀형, 불균형 심화형, 성장 한계형으로 구분이 가능하다.

부분의 정책 부작용 사례들은 이 네 가지 유형 하나에 속하거나 2~3가지가 결합

된 복합 유형에 속한다. 이들 유형을 악하면 정책 부작용을 막기 한 처방을 도출하

는 것이 용이해진다.

셋째 정책 부작용을 사 에 방하기 해서는 각 정책에 해, 련된 모든 피드

백 루 의 검토, 종합 인 처방책의 강구, 사고 모형의 지속 인 평가와 개선이 필요하

다. 이를 해서는 시스템사고의 면 인 도입과 련 주체들 사이에 존재하는 다양한

입장의 통합, 모든 피드백 루 에 한 처방책 마련과 시뮬 이션에 의한 향 평가, 정

책 평가와 학습의 제도화가 이루어져야 한다.


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< 요 약 >

Ⅰ. 한국의 정책 현실

1. 문제 제기

□ 반복 인 정책 실패를 목격하면서 정책 부작용이 래하는 엄청난 비용을 이기

한 사 방 노력이 필요하다는 공감 가 형성

- 정책 환경의 구조 변화로 정책 안에 한 해결책 찾기가 어려워지고, 정

책의 결과 한 상했던 것과는 다른 방향으로 개되는 경우가 증가

- 정책 평가에 한 요구가 과거와 같은 부정부패 검에서 확 되어 정책의 경로와

성과 등을 미리 그려보고 사 으로 정책을 조정하는 것을 선호하는 쪽으로 변화

□ 본 연구는 시스템 사고를 용하여 정책 부작용을 방할 수 있는 방안을 모색하

는 것이 목

- 국내의 경우 정책 평가에 한 이 사후 평가에 맞추어져왔으며, 정부 내 평가

기 의 례 인 행사로 치부

- 정책이 기반하고 있는 실 인식의 한계와 오류를, 시스템 사고를 활용하여 검하

고 평가함으로써 정책에 한 사 평가와 정책 부작용의 최소화가 가능

2. 정책 부작용을 어떻게 줄일 것인가?

□ 기존의 정책 부작용의 원인에 한 논의는 크게 3가지 측면에서 한계를 지님

- 정책 집행 이 단계보다 정책 집행 이후 단계에 심이 집

- 정책 실패 원인을 규명하는 데에서 도덕성, 책임감 등 윤리 인 문제를 제기

- 개별 사안의 특수한 사정에 을 맞추어 일반 인 시각의 제시가 부족


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□ 시스템 사고에 입각한 정책 부작용 방 시스템 구축이 필요

- 정책 부작용을 방하기 해서는 정책 형성과 입안 과정에 한 평가가 요

- 정책이 기반하고 있는 실 인식의 한계와 오류를 시스템 사고에 입각하여 평가

- 정책 부작용 발생의 일반 인 구조에 입각하여 정책설계 방안을 체계화

Ⅱ. 시스템 사고에 입각한 정책 부작용의 이해

1. 이해의 기초

□ 정책 부작용은 실에 한 사고 모형(metal model)의 소함 때문에 발생

- 정책이 기반하고 있는 사고 모형이 소할 때 의도하지 않은 결과가 발생

- 환경의 변화나 반 세력의 항 등이 원인이 아니라 그것을 고려하지 못한 불충분

한 실 인식이 문제

□ 시스템 사고를 통해 정책 부작용의 사 인 방이 가능

- 피드백 루 를 심으로 사고할 때 문제의 배후에 존재하는 구조의 악이 가능

․사건 심의 단선 사고는 문제의 직 인 원인에만 집착하도록 유도

- 시스템 사고는 피드백 루 심으로 실을 분석하는 방법론으로서, 사고 모형에

내포된 한계와 오류를 발견하고 시정하는 수단으로 역할

□ 의도한 피드백 루 와 의도하지 않은 피드백 루 의 결합이 정책 부작용 발생의

기본 구조

- 정책에 의해 만들어진, 의도하지 않은 피드백 루 들이 정책 부작용을 래

- 의도하지 않은 피드백 루 는 정책 자체의 부수 효과 루 와 다른 주체의 반작용

루 로 구성


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< 정책 부작용 발생의 기본 구조 >

2. 발생 구조의 유형화

□ 의도한 루 의도하지 않은 루 각각의 속성에 따라 4가지로 유형을 구분

< 정책 부작용 발생구조의 4가지 유형 >

명칭 의도한 루프 의도하지 않은 루프 내용

제어 실패형 조절 강화 정부의 제어 행동이 장기적으로 문제를 악화

원상 회귀형 조절 조절 다른 주체의 반작용으로 조절 노력이 허사로 귀결

불균형 심화형 강화 강화 특정 부문의 성장이 다른 부문의 희생을 초래

성장 한계형 강화 조절 성장 노력이 기반을 잠식하여 한계에 봉착

1) 제어 실패형

□ 정책은 직 인 수단을 통해 문제를 해소하려 하지만, 이 행동이 다른 부문을 통

해 반 방향으로 향을 미쳐 문제를 악화( : 경찰 증원을 통한 범죄에의 응)


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< 제어 실패형의 구조와 예 >

주: 위 그림과 같이 변수들 사이의 인과관계를 화살표로 표시한 것을 인과루프지도라고 한다(<부록> 참조). 'B'나 ‘R’은

각각 조절 루프(balancing loop)와 강화 루프(reinforcing loop)를 의미하며, 루프의 속성을 나타낸다.

2) 원상 회귀형

□ 정책은 문제가 되는 상황에 작용을 가하여 바라는 상태로 변화시키려 하지만, 이러

한 상태의 변화가 다른 주체의 반작용을 일으켜서 상황을 원래 상태로 환원( : 도

로 건설을 통한 교통 혼잡에의 응)

< 원상 회귀형의 구조와 예 >

3) 불균형 심화형

□ 성장을 유도하기 해 형성시킨 강화 루 가 의도한 부문에서는 선순환을 일으켜

성장을 가져오지만, 다른 부문에서는 오히려 악순환을 일으켜 퇴보와 희생을 강요

( : 코스닥을 활용한 벤처기업 육성)


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< 불균형 심화형의 구조와 예 >

4) 성장 한계형

□ 정책이 의도한 선순환 루 의 작동이 다른 경로를 통해, 의도한 성과를 뒷받침하는

기 를 잠식( : 국립공원 개발)

< 성장 한계형의 구조와 예 >

3. 유형별 사례

1) 성매매특별법(제어 실패형)

□ 성매매 단속의 조 (의도) 루 에 성매매 음성화의 강화(비의도) 루 가 결합


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< 성매매특별법의 피드백 구조 >

2) 환율 방어 정책(원상 회귀형)

□ 외환 매입의 조 루 (의도 루 )에 수출과 투기 수요에 의한 조 루 (비의도

루 )가 결합

< 환율 방어 정책의 피드백 구조 >

3) 농공단지 조성 정책(불균형 심화형)

□ 특정 지역에서 기업 입주와 인구 유입의 선순환 강화 루 (의도 루 )가 다른 지

역에서 인구 유출과 지역경제 축의 악순환 강화 루 (비의도 루 )를 래


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4) 신용카드 활성화 정책(성장 한계형)

□ 소비와 경기의 순환 강화 루 (의도 루 )에 신용불량 증가에 의한 조 루 (비

의도 루 )가 결합

< 농공단지 조성 정책의 피드백 구조 > < 신용카드 활성화의 피드백 구조 >

Ⅲ. 과거 사례의 분석

1. 부동산 정책

1) 정책에 반 된 루

< 부동산 정책에 반영되어 있는 피드백 루프 >


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▷ 투기 수요에 따른 가격 상승의 악순환 루 가 문제라고 인식(R1)

▷ 정책 항에 따라 규제의 강화와 완화가 반복되어왔다고 악(B1)

▷ 보유세와 양도세를 통한 매물 증가와 수요 감소의 루 를 도입(B2, B3)

2) 정책에 반 되지 못한 루

< 부동산 정책의 전체 피드백 루프 >

▷ 정책에 한 불신감 때문에 새로운 부동산 정책이 오히려 가격을 부추기는 강

화 루 가 형성(R2)

▷ 규제 상에서 제외된 곳으로 수요가 이동하여 가격 상승을 확산시키는 풍선

효과가 발생(R3)

▷ 증가된 세 이 세 가격에 이됨으로써 세 가격이 오르고, 이것이 아 트

가격의 상승으로 연결(R4)

▷ 과도한 규제로 신규 공 이 축되고 양도세 과에 따라 매물이 감소하여 다

시 가격이 상승(R5, R6)


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2. 저출산 대책


< 저출산 대책에 고려되어 있는 피드백 루프 >

▷ 출산 책은 자녀 양육비와 사교육비 지원, 일과 가정 양립 지원을 통해 이

에 한 비용 부담을 감소시켜 출산율을 제고하려는 조 루 에 기 (B1)


< 저출산 대책의 전체 피드백 루프 >


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▷ IMF 기 이후 안정 인 일자리의 감소로 출산율이 하되고, 이에 따라 다시

성장 잠재력이 낮아져 일자리 감소와 출산율 하가 지속되는 악순환 강화

피드백이 형성(R1)

▷ 실업률이 상승하면 소득에 한 불안감이 높아져 생계를 한 여성의 경제활

동 참여가 증가하고, 자녀 양육 부담이 가 (R2)

▷ 여성의 경제활동 참여 증가로 결혼 회피 가치 이 확산되어 싱 가정이 증

(R3)

▷ 안정 인 일자리의 감소는 여성의 교육 기간을 늘려 결혼 연령의 상승을 래

(R4)

▷ 자녀 양육비 지원이 늘어나면 경제성장 지원 산은 고 국민의 세 부담은

늘어나 경제성장 잠재력이 축(R5, R6)

3. 지방분산 정책


< 지방분산 정책에 반영되어 있는 피드백 루프 >

▷ 수도권으로의 권력 집 에 의한 강화 루 (R1)와 투자 집 에 의한 강화 루

(R2), 이 양자의 결합(R3) 등에 의해 수도권 집 의 악순환이 발생


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▷ 비수도권에서는 경쟁력 하와 투자 감소의 악순환 강화 루 가 형성(R4,

R5)

▷ 수도권 기능의 지방분산을 통해 수도권과 비수도권의 격차를 이는 것이 정

책의 의도(B1, B2)


< 지방분산 정책의 전체 피드백 루프 >

▷ 비수도권으로의 기능 이 은 비수도권 내의 지역 간 격차를 심화시키는 역할을

함으로써 결국 비수도권 내의 경쟁력 차이의 확 를 래(R6)

▷ 수도권 기능의 지방분산은 수도권의 불만을 무마하기 한 수도권 규제 완화를

불가피하게 수반(R7)

▷ 지방분산은 집 의 경제 효과를 낮추어 생산성 하를 불러옴으로써, 국가경쟁력

하락과 기업의 해외 이 을 야기(B5)

▷ 수도권 기능의 이 은 해당 지방의 자족성을 오히려 낮춰 투자와 기능의 유입에

제약을 가하는 효과를 야기(B6)


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Ⅳ. 시스템적 정책설계 방안

1. 피드백 루프의 인식

1) 시스템 사고의 도입

□ 사고의 객 화 도구인 시스템 사고를 활용하여 정책 입단 단계에서 가능한 모든

피드백 루 를 악

- 피드백 루 를 발견하는 도구로 인과루 지도를 활용

- 피드백 루 인식의 제약 요인들을 제거하기 한 조직 인 노력을 병행

․실패의 용인, 다양성의 조장, 토론의 활성화 등을 추구

2) 다양한 입장의 통합

□ 가능한 모든 피드백 루 를 악하기 해서는 다양한 입장을 가진 사람들의 생각

을 통합하는 것이 필요

- 다양한 입장을 통합해가는 데 인과루 지도를 화의 수단으로 활용

․다른 근에 해 열려 있어야 자신의 사고 함정으로부터 벗어나는 것이 가능

- 제도 인 의기구를 구성하고 련 당사자의 반응에 한 폭넓은 조사를 수행

․정책 입안 과정에 이해 계자들이 함께 의하고 조정할 수 있는 과정을 포함

․ 련 당사자에게 정책에 어떻게 반응할지를 직 질문하는 사 조사를 수행

2. 종합적 처방책의 강구

1) 비의도 루 의 억제

□ 정책을 둘러싼 피드백 루 의도한 루 는 활성화하고 의도하지 않은 루 는

억제하는 처방을 강구

- “ 한 불 끄기”식의 응 방식에서 탈피하여 의도하지 않은 결과를 최소화할 수


삼성경제연구소 xiii

있는 효과 인 정책 개입 지 을 신 하게 선택

- 의도하지 않은 루 의 작동을 억제하기 해서는 링크를 차단하거나 새로운 링크

를 추가하는 조치가 필요

2) 정책 지렛 분석의 제도화

□ 시스템 사고를 필수화하고 시뮬 이션 분석을 제도화

- 요한 정책을 수립하는 경우 다양한 피드백 루 를 인과루 지도로 분석하는 과

정을 반드시 거치도록 하고 인과루 지도 분석 방법을 정책 련자에게 교육

- 요 정책에 해 정책 평가 모형을 구축하여 시뮬 이션을 통해 정책의 효과를

사 에 충분히 테스트하는 것이 필요

․인과루 지도 분석만으로는 정책의 효과를 평가하는 데 한계가 존재

3. 사고 모형의 평가와 개선

1) 시스템 사고에 근거한 정책 평가

□ 지속 인 평가와 개선을 통해 부작용 없는 최 의 정책을 형성하는 것이 가능

- 정책의 입안과 실행은 일회 인 사건이 아니라 지속 인 과정

- 정책 자체에 한 평가가 아니라 정책을 낳은 사고 모형에 한 평가가 필요

․정책의 결과에만 을 두면 부작용과 오류의 근본 원인에 한 악은 불가능

2) 정책 학습의 제도화

□ 정책의 발 을 해서는 끊임없는 의심, 테스트, 탐구, 학습이 필요

- 실의 변화에 따라 우리의 사고 모형도 지속 인 갱신 과정이 필요

- 정책의 기반이 되는 지식과 사고 모형에 해 끊임없이 의문을 제기하고 개선해나

가는 과정을 사회에 내재화

< 세부 목차 >

Ⅰ. 한국의 정책 실 ·································································································1

1. 문제 제기 ··············································································································2

2. 정책 부작용의 개념과 실태 ···············································································3

1) 정책 실패와 정책 부작용 ····························································································3

2) 정책 부작용의 역사 고찰 ························································································4

3. 정책 부작용을 어떻게 일 것인가? ······························································10

1) 사후 평가에 치 하는 기존 논의 ·········································································10

2) 종합 과 한계 ···································································································10

3) 정책 부작용 방 시스템 구축의 필요성 ·······························································11

Ⅱ. 시스템 사고에 입각한 정책 부작용의 이해 ··················································18

1. 이해의 기 ········································································································19

1) 사고 모형의 한계 ·······································································································19

2) 부작용 발생의 기본 구조 ··························································································20

2. 발생 구조의 유형화 ·························································································24

1) 제어 실패형 ·················································································································24

2) 원상 회귀형 ·················································································································26

3) 불균형 심화형 ·············································································································27

4) 성장 한계형 ·················································································································28

3. 유형별 사례 ··················································································································30

1) 성매매 특별법(제어 실패형) ·····················································································30

2) 소기업 보증제도(제어 실패형) ··············································································32

3) 환율 방어 정책(원상 복귀형) ···················································································34

4) 농공단지 조성 정책(불균형 심화형) ········································································36

5) 신용카드 활성화 정책(성장 한계형) ········································································38

Ⅲ. 과거 정책사례의 분석 ·······················································································41

1. 부동산 정책 ········································································································41

1) 부동산 정책의 배경 ···································································································41

2) 부동산 정책의 제 ···································································································43

3) 부동산 정책에 반 되지 못한 피드백 루 ···························································46

2. 출산 책 ··················································································································53

1) 출산 책의 배경 ···································································································53

2) 출산 책의 내용과 반 된 피드백 루 ···························································55

3) 출산 책에 반 되지 못한 피드백 루 ···························································57

4) 출산 책의 한계 ···································································································62

3. 지방분산 정책 ····································································································65

1) 지방분산 정책의 기조논리에 한 시스템 사고 근 ······································65

2) 시스템 사고를 통한 지방분산 정책의 피드백 구조 재검토 ································71

3) 지방분산 정책의 한계 ································································································76

4. 반 되지 못한 피드백 루 의 특성 ································································78

Ⅳ. 시스템 정책설계 방안 ···················································································81

1. 피드백 루 의 인식 ····································································································82

1) 시스템 사고의 도입 ···································································································82

2) 다양한 입장의 통합 ···································································································83

2. 종합 인 처방책의 강구 ···················································································84

1) 비의도 루 의 억제 ···································································································84

2) 정책 지렛 분석의 제도화 ······················································································85

3. 사고 모형의 평가와 개선 ·················································································87

1) 시스템 사고에 근거한 정책 평가 ············································································88

2) 정책 학습의 제도화 ···································································································88

부록: 시스템 사고의 개요 ·························································································90

<참고 문헌> ··········································································································97

Ⅰ한국의 정책 실

1. 문제 제기

2. 정책 부작용의 개념과 실태

3. 정책 부작용을 어떻게 일 것인가?


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1. 문제 제기

다원화, 민주화, 세계화로 표되는 정책 환경의 구조 변화로 인해 정책 안에

한 해결책을 찾기가 어려워지고, 정책의 결과 한 상했던 것과는 다른 방향으

로 개되는 경우가 과거에 비해 늘고 있다. 정책 환경이 단순하고 정책의 이해 계자

가 복잡하지 않았던 과거에는 정책의 결과 한 의도한 것에서 크게 벗어나지 않았다.

특히 정책 목표를 실 할 정책 수단이 자원 측면에서 빈약한 경우일지라도 물리 강제

력을 활용하여 정책을 성공시킬 수가 있었다. 하지만 1987년 이후 민주화와 함께 사회

는 다원화되었고, 1990년 이후 동서 진 의 립이 막을 내리면서 단일 슈퍼 워에

의한 세계화가 가속되었다. 이러한 상황에서 일국 내의 정책 사안들은 더 다원화,

다층화, 복합화 되어갔다. 이에 따라 료기구가 더욱더 세분화되는 동시에 정책 결정

과정에 참여하는 이해당사자의 수가 격히 증가하 다. 특히 시민사회의 성장은 정부

의 정책 결정 과정에서 더 큰 개방성과 포용성, 그리고 공공 책임을 요구하게 되었다.

이와 같은 정책 과정의 구조 변화는 정책에 한 시각을 근본 으로 바꾸어놓았다.

이제 국민과 정책 평가자들은 산업화 단계와는 비교할 수 없을 만큼의 높은 잣 로 정

책의 성과를 평가하고 있다. 과거 단순히 정책 방향의 타당성이나 정책 목 의 달성 여

부 등을 평가하는 단계에서 벗어나 정책의 합리성과 효과성을 보다 정 한 잣 로 평가

하려는 경향이 번지고 있다. 그에 따라 정책 평가는 합법성 검사, 즉 부정부패 여부를

단하는 데서 탈피하여 회계학 도구와 경 학 재무지표를 활용해 정책의 성과를

진단하는 정책 감사의 형태로 진보되어왔으며, 나아가 정책의 부작용을 방하는 데까

지 심의 역을 넓히고 있다. 구체 으로 이러한 경향은 정책에 한 략 평가로 이

어지고 있는데, 정책의 경로와 성과 등을 미리 그려보고 사 으로 정책을 조정하는

것을 선호하는 방향으로 나아가고 있는 것이다.

국내의 경우 그동안 정치 경쟁의 심에서 정책이 려나 있던 것이 사실이다. 이

로 인해 정책 평가에 한 심도 사후 평가에 집 되어왔고, 그것도 정부 내 평가기

의 례 인 행사로 치부되어왔다. 그러나 최근 들어 매우 요한 정책들이 다양한

평가자나 심 자에 의해 좌 되기도 하고, 활동 인 참여자들에 의해 치열한 논쟁의

상으로 발 하기도 하며, 혹은 반복 인 정책 실패로 인해 풀어낼 수 없는 난제로 인식

되는 경우를 목격하면서 정책 부작용이 래하는 엄청난 비용을 이기 한 방 노

력이 필요하다는 공감 가 형성되고 있다. 이 보고서는 바로 이러한 문제의식에서 출발

하여 정책 부작용을 방할 수 있는 정책설계 방안을 시스템 사고를 통해서 모색하는

것을 목 으로 한다.



2. 정책 부작용의 개념과 실태

1) 정책 실패와 정책 부작용

정책 실패의 개념을 정의하는 데에는 성공과 실패를 가르는 기 에 따라 몇 가지 시

각이 있다. 먼 정책 목 의 달성 여부를 시하는 시각에서는 정책 실패를 정부가 정

책 문제를 해소하기 하여 정책을 수립하고 집행하 으나 의도한 소기의 목 을 달성

하지 못한 것이라고 정의한다(김도훈, 2003; 염재호․박국흠, 1994; 안병철, 2002). 이와

유사한 시각으로는 정책을 조직의 목 과 목표를 달성하기 해 수립된 사업이라고 정

의하고, 정책 실패를 일정한 시 에서 조직의 목 과 목표를 성취하지 못한 상태를 의

미하는 것으로 보는 입장이 있다(김형렬, 1999). 한 잉그램(Helen Ingram)과 만(Dean

Mann)은 정책 실패를 의도한 정책 목표와 나타난 정책 결과의 차이로 설명한다. 즉, 의

도한 것을 성취하지 못했거나 의도했던 결과를 산출하지 못했다고 단하는 것을 뜻한

다(Ingram & Mann, 1980, p.11)

그런데 어떤 정책이 실패인지 아닌지를 단하는 기 은 단순하지 않다. 평가자의 의

도, 평가지표, 평가 시 의 변화된 실 등이 모두 정책 평가에 향을 미칠 수 있기 때

문이다. 따라서 정책 목 의 달성 여부만으로 정책의 성공과 실패를 단하는 것은 자

의 일 수 있다. 실제로 목표 달성에는 성공했지만 정책 실패로 평가받는 경우도 있고,

반 로 목표 달성에는 실패했지만 성공으로 평가받는 정책도 있다. 이러한 상은 정책

의 실패가 단순히 정책 목표의 실 여부만으로 단될 수 없음을 의미한다. 결과 심

의 이분법 단에 근거해서 ‘정책 실패’를 살펴보는 것은 이론 으로는 가능할지 모르

겠지만 실 으로는 결코 용이하지 않다. 평가 주체에 따라 ‘의도한 것’에 한 해석이

상이하며, 평가 시 에 따라 결과가 달리 나타날 수 있기 때문이다. 정책 결정 과정이

일회성 활동이 아닌 순환 인 과정이라고 한다면, 정책 실패는 정책 평가의 한 국면에

서 나타난 특수한 결과라고 볼 수 있다. 따라서 정책 실패는 정책 평가라는 보다 거시

이고 동태 인 정책 과정의 일부로서 간주되고 논의되어야 한다(정익재, 2002).

정책의 성패는 실 인 맥락과 다른 정책과의 계 속에서 가려진다(최성두, 1998).

이처럼 정책 실패를 정책 평가의 큰 테두리 내에서 다룰 수 있는 거시 ․동태 개념

(정익재, 2000)으로 악할 때, 정책 실패를 방할 수 있는 유용하고 풍부한 안을 탐

색할 수 있다. 다시 말해서 정책은 목표치로만 평가할 수는 없는 것이며 다른 효

과도 고려하여 평가되어야 하고, 정책의 목표가 사회 인 기 와 조화되는지도 검토되

어야 한다(송하진, 1994).

따라서 특정 시 에서 특정한 기 으로 정책의 성패를 가름하기보다는 정책이 실과

상호 작용하고 다른 정책과 상호 향을 주고받는 과정에서 발생하는 여러 가지 문제를



보다 거시 이고 동태 인 측면에서 조명할 수 있는 정책 부작용의 개념으로 근하는

것이 정책 평가의 政治화를 탈피하고, 방과 치유를 한 자원을 획득하는 데 유용할

것이다. 정책 실패가 정책 목 달성 실패, 는 정책에 한 사회 기 배반이라는

가치 심 단에 입각한 개념이라면 정책 부작용은 정책의 부정 향을 총칭하는

개념으로서 정책의 효과와 非효과 등을 포함한다.

정책 부작용 연구는 해당 정책을 비 하는 것을 추구하기보다는 다른 정책 실패를

미연에 방지하려는 정 인 차원에서 고찰되어야 한다. 한 정책의 수립 집행 단

계의 시 상황이 감안되어야만 객 인 평가가 가능할 것이다(김종범, 2004).

2) 정책 부작용의 역사적 고찰

(1) 시기별 정책 기조의 변화

1960년 조국 근 화 략이 제시된 이후 한국경제는 비약 으로 성장하 고, 강력

한 정치리더십과 일 된 략 하에 경제ㆍ사회 정책이 체계 으로 개되었다. 이 시기

국정 담당자들은 냉 으로 인한 진 간 립과 내부 경제․사회 혼란 등, 내외 정

책 환경을 고려하여 국가 역량을 결집하고 분명한 지향 을 제시하여 성장의 견인차를

마련하고자 노력하 다.

정치 으로는 권 주의 시 고 경제 으로는 도약기 던 1987년 이 시기에는 안

보와 번 을 국가 략의 에 두고 정책이 개되었다. 안보 정책으로는 한미동맹을

축으로 한미일 공조체제를 형성하는 데 주력하 고, 경제정책으로는 산업구조 고도화를

통해 수출 심 산업을 지속 으로 육성하 다. 이를 해 수출 100억 달러라는 구체

인 목표 하에 불균형 성장론에 근거한 수출 드라이 정책을 구사하 다. 하지만 이 시

기는 사회 정책이 제 로 형성되지 못했다는 한계를 노정하고 있었다.

1987년 민주화 이후는 사회 요구에 부응하여 안보, 번 , 조화 등 국가 략의 균형

을 도모하 으나, 리더십의 한계로 반의 성공에 그쳤다고 할 수 있다. 먼 정치민주

화에 걸맞은 제도 개 으로 정책의 심이 이동하 다. 문민정부 하에서는 융실명제

실시, OECD 가입 등 정책의 다각 인 효과를 신 하게 고려하지 못한 정책이 속

출하 고, 사회 요구를 수용한 사회보험 확 와 주택 200만 호 건설 정책은 단기 인

정책 효과를 거두기는 하 지만 장기 으로는 정책 운 에 부담이 되었다는 지 을

낳았다. 권 주의 시 의 안보 정책 기조는 문민정부로까지 이어지다가 국민의 정부가

출범하여 햇볕정책으로 선회되었으나 이후 국론이 모아지지 못하는 모습을 보이고 있

다. 한 경제개발 시기 이후 번 략이 취약한 가운데 새로운 성장 동력을 마련하는

작업이 행을 겪거나 지연되었다. 정보통신 부문에서 CDMA 개발은 매우 효과 이었



으나 벤처 육성과 외자유치 정책은 여러 가지 부작용을 동반하 다. 한편, 참여정부 출

범 이후에는 기 2년 여 동안 소 4 입법 등 정치‧사회 개 로그램의 추진을 둘

러싼 국론의 분열, 행정수도 이 등 정치사회 이슈의 속한 개가 이어지면서 신

성장 동력에 한 탐색과 논의가 소홀해지는 모습이 나타나기도 하 다.

<표 Ⅰ-1> 시기별 경제 정책 기조의 변화

1960년대 1970년대 1980년대 1990년대~

정책 목표경제개발

수출기반 조성

중화학공업화

고도성장

경제안정

산업구조 조정

개방화·자유화

형평·효율 조화

금융재정정책정부의 금융개입

재정투융자 확대

기업지원 조치

정책금융, 부가세

시중은행 민영화

긴축재정

물가안정

금리자유화

조세부담률 증대

공기업민영화

정부-기업 관계 정부의 일방 주도 정부의 기업지원 대기업 성장 공정거래정책

복지정책 - -의료보험 도입

국민연금 시행기초생활보장제도

(2) 역대 정부 정책 부작용의 일반적 특징

역 정부가 행한 주요 정책의 성공과 실패, 순기능과 부작용을 분석하기 해서는

평가의 기 이 필요하다. 일반 으로 정책 과정을 심으로 정책을 평가하는 데에는 다

음 4가지 축을 활용하는 것이 풍부한 설명력을 제공한다.

① 정책 목표 설정의 타당성: 실 가능성을 기 으로 장단기 정책 목표 설정

② 정책 수단의 합성: 내ㆍ외부 정책 자원의 효과 배치 활용

③ 환경 변화에의 응성: 국내외 정책 환경의 변화에 능동 으로 응

④ 이해 계 조정 능력: 효과 인 정책 리더십과 의사소통 능력의 발휘

정책 목표 설정이 타당하지 않은 정책은 정책 형성이 원활하지 않을 것이고 집행 과

정에서도 많은 항을 야기할 것이다. 따라서 정책 목표는 실 가능성을 기 으로 장

기 목표와 단기 목표를 함께 고려하여 설정되어야 할 것이다. 단기 목표가 분명하고 장

기 비 도 확보한 정책일 경우, 성공 가능성이 높다.

그런데 정책 목표가 잘 설정된다고 해서 정책 성공이 보장되는 것은 아니다. 일반

으로 성공한 정책들은 정책 목표를 달성할 수 있는 정책 수단을 채택하고 있다. 반면,

정책 수단이 미비하거나 졸속으로 추진 던 정책들은 많은 부작용을 양산했다. 1996년



말의 노동법 개정 시도, 농업 투ㆍ융자사업, 방폐장(방사성폐기물처리장) 건설 등은 기

본 으로 정책 수단이 미비하거나 잘못 채용됨으로써 정책 목표 달성에 실패하 던 것

이다.

정책 집행자들에게 있어서 정책 수단의 합리 선택 효과 구사와 함께 하나

시되는 것은 정책 환경 변화에 응하는 능력이다. 정책 담당자들이 정책 과정에

해 체계 인 리 시스템을 마련하고 정책 입안 당시와는 다른, 변화하는 정책 환경에

능동 으로 응할 때 비로소 정책의 성공 가능성이 높아지는 것이다. 융실명제, 벤처

육성, 교육평 화 등의 정책은 정책을 둘러싼 내외 환경의 속한 변화로 정책 형성

입안 시기와는 다른 상황이 개되는 데에도 불구하고 체계 인 처나 행태의 변화

를 도모하지 못함으로써 정책의 취지를 지속 으로 살리지 못해 실패한 것들이다.

한편, 정책 집행은 다양한 정책 이해 계자들과의 역동 인 상호 작용 과정을 포함한

다. 정책은 이러한 과정을 거치면서 그 내용이 첨삭과 굴 , 변형, 통합, 심지어 폐기되

기도 한다. 따라서 제아무리 타당한 정책 목표와 풍부한 정책 수단, 그리고 환경 변화에

능동 으로 응하는 체계 리가 동반된다고 하더라도 정책 집행에 따른 이해 계를

합리 으로 조정하지 못한다면 정책은 성공하기 어렵다. 이러한 상황에 빗 어 정책을

술에 비유하는 것이다. 실패한 정책들은 외 없이 이해 계 조정에 실패하 다. 국민

의 동의가 부족했던 융실명제, OECD 가입, 행정수도 이 등은 정책 후유증이 심했

고, 정책 집행 부처 간 의견 조율이 미흡했던 벤처 육성과 농업투융자 사업의 경우에는

정책의 성과가 미약했다. 한 정책 이해 계자들로부터의 의견 수렴이 부진했던 방폐

장 건립 문제와 고교평 화 정책은 논란이 증폭되었던 경험을 갖고 있다.

(3) 시기별 특성

박정희 정부에서 노무 정부에 이르기까지 국가 인 라 구축과 경제발 , 그리고

사회통합을 한 다양한 정책들이 추진되었다. 앞서 이러한 정책들의 기조와 4가지 기

에 따른 성과 평가를 개략 으로 기술하 다. 많은 정책이 성공과 실패의 잣 를 기

으로 나눠지지만 사실상 부분의 정책은 이 같은 이분법에 의해서 명확하게 구분되

기 어렵다. 한 역사 맥락을 고려할 때 정책 집행의 난이도 효과 집행을 한

물리력의 강도가 각기 달랐던 시기를 일정한 기 에 의해서 재단하는 것은 분석의 효용

을 낮출 수 있다. 그에 따라 각 정부별로 정책의 특성과 공과를 통시 시각에서 조명

해보고자 한다.

먼 박정희 정부 시기는 정책 목표가 뚜렷했으며 자원 측면의 정책 수단은 부족했

지만 강제력 측면의 정책 수단은 풍부했던 시기로 볼 수 있다. 아울러 환경 변화에 체

계 ㆍ능동 으로 응할 수 있는 리더십과 정책 집행자들의 열정이 발휘되었던 시기



다. 한 사회 으로 미분화되어 있던 시기 으므로 정책 이해 계자들이 비교 많지

않았다. 따라서 정책 형성이 에서부터 일방 으로 이루어지는 경우가 많았고, 정책 입

안 역시 집권 후반기로 가면서 비교 용이하 다. 한편, 장기 집권의 안정 기반은 정

책 목표를 장기 으로 설계할 수 있는 받침이 되었다. 이 시기에 새마을운동, 경제개

발 5개년 계획과 같은 장기 략과 경부고속도로 건설과 같은 형 사업이 추진될 수

있었던 것도 바로 이러한 장기 집권과 무 하지 않다.

두환 정부에서 정책 운 의 틀은 박정희 정부 시기와 크게 다르지 않았다. 경제정

책의 기조가 고도성장에서 안정화로 환되기는 하 지만 화학공업화 과정에서 나타

난 무리한 투자의 후유증을 치유하는 차원이었으며, 국가 번 략의 축은 크게 달라

지지 않았다. 따라서 정책의 목표 한 장기 비 을 고려하여 추진되었고, 새마을운동과

경제개발 5개년 계획도 계속 유지되었다. 정책 수단의 경우 자원 측면에서는 확충된

데다가 강제력 측면에서는 박정희 정부 시기와 크게 차이 없이 유지되었다. 한편, 경제

정책 문 료의 주도로 정책 환경 변화에 응하기 한 안정화 략과 산업구조 조

정이 이루어짐으로써 체계 이고 능동 인 정책 리가 가능하 다. 그러나 정책 이해

계자에 한 설득 과정에서는 변화된 환경을 반 하지 못해 많은 충돌이 나타났다.

방폐장 건립은 이 시기에 최 로 시도되었지만 과거와 같은 수직 이고 일방 인 방식

으로 문제를 해결하고자 함으로써 성공을 거두지 못했다.

노태우 정부에서는 주택 200만 호 건설, 인천국제공항 건설 등 많은 형 사업이

추진되었다. 주택 200만 호 건설은 주택가격 폭등과 주택 부족의 해소라는 단기 정책

목 에 따라 시작되었고, 인천국제공항 건설은 동북아 허 공항을 만들어 항공 수요에

응하고자 하는 보다 장기 인 목 에서 착수되었다. 두 정책은 정책 목 에서는 타당

성을 갖고 있었지만 자원 측면에서 정책 수단이 부족했고, 변화에의 응성이 다소

떨어지는 한계를 지니고 있었다. 따라서 사업 진행 과정에서 여러 가지 굴 이 나타났

다. 주택 200만 호 건설의 경우 과잉 투자로 목표가 과 달성되는 등 정책 리 체계

에 문제가 있었다. 인천국제공항 건설도 정책 결정이 지연되어 사업 진행이 원활하지

않았다. 여러 한계에도 불구하고 주택 200만 호 건설은 국민 동의를 획득했다는 에서

사업 추진의 탄력을 배가할 수 있었다. 인천국제공항 건설은 사업 추진이 지연되어

2001년에서야 완공이 되었지만 건설 기술을 한 단계 끌어올리는 계기가 되었다.

김 삼 정부 시기는 정치발 의 석을 놓고 사회 반의 질서를 의욕 으로 문민화

하려고 하 다는 에서 정 인 평가를 할 수 있다. 하지만 정책 목표가 단기 성과

와 정치 고려에 맞추어져 있었기에 정책 수단의 활용이나 변화 리 체계가 미흡하

다. 융실명제의 격 실시와 농업투융자 사업, OECD 가입, 노동법 개정 등의 처리

방법에 무리가 많았고, 제도 기반을 구축하는 데에서도 성공 이지 못했다. 한 세 정

책 모두 국민 공감 가 부족한 상황에서 추진되어 이해 계 조정도 원활하지 못했다.



김 정부의 경우, 경제 기의 와 에서 출범한 계로 기 극복에 을 맞춘 정

책을 주로 구사하 다. 빅딜은 구조조정을 통해 국제경쟁력을 확보하기 해 시도된 정

책이었으며, 벤처 육성은 첨단 신산업을 부흥하여 새로운 성장 동력을 확보하는 한편 고

용구조를 다변화하려는 시도 다. 정책목표에는 타당성이 있었지만 정책 형성과 입안 과

정이 짧고 정책 수단도 제한 이었다. 정책 리 체계에도 일부 허 이 드러나, 벤처 육

성 정책의 경우 직 융 시장을 통한 자본 공 에서 건 성 감독이 제 로 이루어지

지 못하는 문제 을 노출하 다. 한 빅딜의 경우에도 경기 특성을 고려하지 못한 무리

한 추진으로 후유증을 겪었고, 정책의 마무리도 미흡하 다. 한편, 두 정책 모두 비상 상

황에서 나온 정책이었으므로 이해 계 조정이 원활하지 못했다. 벤처 육성 정책은 국민

의 정부의 핵심 시책으로 자리잡다 보니 부처 간 정책 경쟁이 과도하게 진행되어 일부

낭비 요소를 낳기도 하 다. 빅딜의 경우에는 강력한 구조조정 정책이었기에 고용불안

을 래하 고, 흡수되는 사업체가 소재한 지역에서는 지역감정을 자극하기도 하 다.

일명 참여정부로 불렸던 노무 정부에서는 국민과 함께 하는 민주주의, 더불어 사는

균형발 사회, 평화와 번 의 동북아 시 라는 3 국정목표를 표방하 다. 그러나 집

권 기 북핵 기, 미-이라크 발발, 카드채 신용불량자 사태 등으로 인해 정책운

여건이 매우 취약하 고, 2004년에는 통령 탄핵이라는 유의 상황을 맞이하면서

국정운 의 기본 틀을 공고화하는 것이 지연되었다. 2005년 벽두에 통령이 “동반성장

략을 통한 선진경제 구 ”이라는 정책비 을 제시하면서 참여정부 국정운 의 기조가

정식화되었는데, 동반성장은 성장잠재력 확충과 사회안 망 확 를 양 축으로 하는

국가 략이라고 할 수 있다. 성장잠재력 확충을 한 략의 기조는 신이었고, 사회안

망 확 를 통하는 정책이념은 통합이었다. 하지만 이러한 국정운 략은 불가피하

게 모순된 정책내용을 공존하게 함으로써 제한 정책성과로 귀결되었다. 핵심 정책이

었던 양극화 해소의 경우, 기에는 제도 ‧문화 인 라가 취약한 상황에서 북구형

노사정 의모델을 追隨하고자 하 고, 집권 기 이후에는 수출과 내수 간의 균형을 목

표로 신기술산업 부품소재산업, 그리고 지식서비스산업의 육성을 통한 일자리 창출

을 추진하 다. 집권 후기에 들어서도 양극화 해소에 뚜렷한 성과가 나타나지 않자 정

부는 2006년, 사회투자국가론에 입각하여 사회서비스 일자리 80만개 창출 등을 제시하

기도 하 다. 하지만 정책목표 선정에 있어서 선택과 집 이라는 략성이 미흡한데다

서비스산업의 발 의 경우는 경제성장의 결과이지 의도 육성의 목표가 될 수 없었다

는 에서 정책의 한계가 내재되어 있었다. 한편, 경쟁력 강화와 일자리 창출을 한

하나의 정책 축인 FTA의 동시다발 추진은 정책목표의 타당성에도 불구하고, 참여정

부가 역 을 두었던 양극화 해소 정책 상인 경쟁력 계층의 반발을 불러왔고, 정부가

이를 효과 으로 조정하지 못함으로써 그 성과가 미진하 다. 양극화 해소와 함께 참여

정부 역 시책 가운에 하나인 균형발 정책은 입안과정에서는 부분 인 지지를 받았지



만, 여러 부처들이 유사한 정책을 쏟아내면서 분권을 통한 지역발 보다는 발 역량의

지역분산으로 연결되고 말았다. 아울러 격한 가격상승으로 인해 참여정부 기간 내내

핵심 정책이슈로 자리 잡았던 부동산시장정책은 정책목표의 혼선과 정책수단의 합성

하, 이해 계의 분 로 인한 반발의 확산, 그리고 변하는 시장과 소비자 선택에 비

해 정책 응이 지체되면서 가격 진정과 재상승이 반복되는 양상을 노정하 고 정책신뢰

의 하를 야기하기도 하 다.

<표 Ⅰ-2> 정책 아이템별 분석

구분 목표 타당성 수단 적합성 변화 적응성 이해관계 조정

고교평준화

(1974~)

과열경쟁 방지

公益-私益 충돌

부작용 대비책 미흡

평준화·비평준화

공존

정책의 경직성

이념논쟁 집착의견 수렴 부족

방폐장 건립

(1986~2006)

방사성폐기물 처분

지역경제 지원

권위주의적 접근

투명한 절차 부재

사후적 제어 미진

강경 대응 일변도

소극적 의견 수렴

기술적 의사결정

주택200만호 건설

(1988-1992)

주택보급 증대

주택가격 안정

주택 대량 공급

투기억제 병행

과잉 투자

목표 초과 달성국민동의 획득

인천공항 건설

(1989-2001)

동북아 허브 공항

항공 수요 대응

민간의 기술 활용

외국계 컨설팅 활용

정책 결정 지연

2단계 사업 추진리더십, 솔선수범

금융실명제

(1993)투명성 제고

부패 방지에 한계

인센티브 부족

실명제 우회 가능

금융종합과세 연기

국민동의 부족

제도 보완 미진

농업투융자 사업

(1994)

경쟁력 강화

살기 좋은 농촌

제도 정비 미비

부적합 사업자 선정

공급자 위주,

농민보호, 정치논리

부처 이기주의

정책의 사장·왜곡

OECD가입

(1996)

경제 체질 개선

국제화에 대응

단기충격 방지 미흡

선진국 환상 초래

금융감독체계 미약

성장 일변도 정책국민 공감대 부족

노동법개정

(1996)

법체계 선진화

노동유연성 제고

졸속 처리 선택

정부가 논의 未참여

정책 선택 시기

부적절

파업 대응 혼선

이해대립 유발

부처 간 견해 차이

벤처 육성

(1997)

첨단 신산업 육성

고용구조 다변화

벤처투자조합 결성

코스닥 시장 활성화

건전성 감독 실패

직접금융 관행 정착부처 간 정책 경쟁

빅딜

(1998)

원활한 구조조정

국제경쟁력 확보

금융제재 등 사용

여론몰이 방식

정책의 마무리 미흡

경기특성 未고려

고용불안 자극

지역감정 부채질

양극화 해소

(2005~2007)

사회통합

일자리 창출

선택과 집중 미흡

정책간 내재적 한계

서구의 정책경험

이식에 치중

성장친화적

정책수단 발굴 지체

국토균형발전

(2003~2007)

지역갈등 해소

지역간 동반 성장

유사 정책

프로그램의 중복

도시경쟁시대를

의식한 거점개발

미흡

정치사회적

아젠다로 변질

부동산시장 안정

(2003~2007)

가격 급등 저지

국민 주택 공급

대증적 정책에 치중

정책시차 고려 미흡

시장변동 대응 지체

유동성 확대에 대한

체계적 대응 부족

이해관계 분절

정책신뢰 저하



3. 정책 부작용을 어떻게 줄일 것인가?

1) 사후적 평가에 치중하는 기존 논의

정책 부작용의 원인에 한 기존의 논의는 크게 3가지 측면에서 한계를 가지고 있다.

첫째, 정책 형성과 정책 입안 등 정책 집행 이 단계보다는 정책 집행 이후 단계에

심을 집 하고 있다는 이다. 이러한 은 정책 부작용을 사 으로 방하기보다

는 정책 부작용을 사후 으로 교정하는 것에 주안 을 두는 경향을 변하는 것이다.

정책 실패의 원인을 논의하는 연구자들이 주로 이러한 경향을 보이고 있는데, 특히 일

부 학자들은 정책 실패의 원인으로 정책 결정자와 집행자와의 의사소통을 지 한다. 민

진(1985)의 경우는 정책 결정자와 집행자 간 의사소통의 문제가 정책의 성공 여부에 직

결된다고 주장하며, 한세억(1998)도 정책 집행 과정에서 의도된 목표가 효과 으로 달성

되지 못하는 상을 정책 결정과 집행 사이의 연결고리(link)가 불완 하게 나타나는 조

직 설계상의 문제 탓으로 돌리고 있다. 한 김도훈(2003)의 경우에는 시화호 개발 사업

을 분석하면서 정책의 집행과 조정 과정에서 정책 오차가 수정되고 학습되지 못하여 실

패가 일어났다고 으로써 역시 정책 집행 단계에 을 맞추고 있다.

둘째, 개별 정책사안의 실패 원인을 규명하는 데에서 지나치게 철학 ․윤리 인 문

제를 제기하는 경우를 들 수 있다. 이원희(1999)는 지속 인 시행착오를 겪은 시화호 개

발 문제를 해결하기 해서는 환경 정책에 한 분석, 총체 정책 설계, 자연과학과 사

회과학의 융합, 련 기 간의 유기 공조 체계 유지가 필요하다고 제시하고 있고, 김

순 (2005)은 김 정부의 신용카드 정책에서 도덕 해이가 일어났고, 민주 표성

책임성의 원리가 경제 정책 결정 과정에서 작동하지 않은 까닭에 정책 실패가 일어

났다고 주장하고 있다.

셋째, 정책 실패의 원인을 제도 , 행태 요인에서 찾고 있지만 개별사안의 특수한

사정에 을 맞춰 일반 이고 거시 인 을 놓치는 경우이다. 고재경(2002)은 축산

폐수 리에서 정보 불균형 문제, 정책 공 자의 지 추구 문제 등을 실패 요인으로 분

석하고 있는데 미시 분석에만 그쳤다는 비 에서 자유롭기는 어려워 보인다.

2) 종합적 관점과 한계

이러한 기존 논의의 한계를 극복하기 해 종합 인 을 제시하는 김종범(2004)은

정책 실패의 원인을 의제 설정, 정책 결정, 정책 집행 단계 등 정책 과정의 각 단계에서

찾고 있다. 그는 먼 의제 설정에서의 실패로는 정책 문제에 한 정확한 이해나 분석



없이 정책 수립을 할 경우 나타날 수 있다고 보고 있다. 정책 결정 단계에서는 사회ㆍ

경제 환경과 같은 국내․외 변화, 정책 목표 달성을 한 자원의 질 ․양 동원

상태가 하지 못할 때, 그리고 정책 결정 계층의 상호이해 조정이 실패했을 때에 정

책 실패가 나타날 수 있다고 보고 있다. 끝으로 정책 집행 단계에서는 정책 추진기 의

상, 정책 추진담당자의 문성 리더십 부족, 정책 추진 시에 요구되는 기술

문성의 미비, 불명확한 추진 주체, 부족한 정보 공유, 정책 실패로부터의 학습 부족, 조

정 기능의 미비, 불명확한 정책 목표, 실 합성이 부족한 정책 목표, 이해 당사자들

로부터의 지지 부족 항, 의견수렴의 부족, 그리고 련 기 들 간의 조 부족 등

이 정책 실패의 이유가 된다고 지 하고 있다. 구체 인 정책 사례 분석에서는 한석태

(1999)가 청주신공항 건설 사업의 실패 요인으로 수요 측의 부정확, 비 실 정책 목

표, 무분별한 정책 변화, 집행의 무계획성, 운 상의 미비 등 정책 과정 반에 걸쳐 문

제 을 지 하고 있는 것이 유사한 이라고 할 수 있다.

그러나 이러한 도 정책 부작용의 방이라는 측면을 온 하게 조명하고 있지는

못하다. 의제 설정 단계에서 어떠한 장치를 도입하여 사 으로 정책 부작용의 발생을

최소화할 것인가에 한 답을 주고 있지 못하며, 간혹 의제 설정과 정책 결정 단계가

명확히 구분되지 못하는 문제가 존재한다.

3) 정책 부작용 예방 시스템 구축의 필요성

(1) 시스템 사고에 입각한 정책 부작용 분석

이상에서 살펴본 바와 같이 정책 부작용에 한 기존의 논의는 정책에 한 사후

평가에 기 함으로써 정책 부작용에 한 방에서는 한계를 보인다. 특히, 많은 논자가

정책 부작용의 원인으로 제도 , 행태 요인에 을 맞추고 있어 인간의 인지에 기

한 정책 설계의 정교화가 가지는 요성을 놓치고 있다는 문제 을 갖고 있다. 이러

한 기존 논의의 한계를 3가지로 나 어 정리하면 다음과 같다(김동환, 2001, pp.6~8).

첫째, 정책 부작용을 다루는 기존의 방법론에서는 행태들 간의 련성에만 주목했다.

하지만 그러한 행태를 가져오는 원인 제공자로서 시스템의 구조에 한 연구가 수반되

지 않는다면, 결과 으로 행태를 이해할 수도, 변화시키기도 어려울 것이다. 를 들어,

두 행태 간에 상당히 높은 상 계가 발견되었다고 가정했을 때, 두 행태가 동일한 구

조에 의해 연결되어 있다면 높은 상 계는 당연한 결과일 뿐이다. 반 로 만약 두 행

태가 동일한 구조에 의해 연결되어 있지 않다면 높은 상 계는 결과 으로 흥미로운

우연일 뿐인 것이다.

둘째, 정책 부작용의 원인에 한 기존의 방법론에서는 ‘자극-반응’ 혹은 ‘자극-유기체-



반응’이라는 도식화된 이분법을 사용했다. 여기에서는 반응이라는 행태의 원인으로서 외

부의 자극이라는 다른 행태가 요하게 부각되면서 외부와 내부가 이분화된다. 하지

만 이러한 이분법은 극복될 필요가 있다. 모든 행태의 변화를 시스템 구조에 의해 내생

, 혹은 자생 으로 이루어지는 상으로 이해할 필요가 있는 것이다. 자극-반응의 단

선 계에서는 하나의 자극에 따른 하나의 반응을 기 한다. 하지만 피드백 구조에

의해 행태들이 서로 맞물려 있을 때, 각각의 행태들은 지속 으로 변화할 수 있다. 따라

서 지속 인 행태의 변화를 의미하는 동태성은 내생 인 설명 구조로서 피드백 구조를

필요로 한다.

셋째, 정책 부작용에 한 기존의 방법론에서는 경험 데이터에 크게 의존하는 경향

을 보여왔다. 하지만 비록 경험 인 데이터에 의한 증거가 없다고 하더라도 상식이나

직 에 근거하여 두 변수 간의 인과 계를 수식으로 설정할 수 있어야 할 것이다. 여기

서 요한 것은 수치 인 정확성을 추구하는 신에 상식 인 피드백 구조가 산출해내

는 행태의 개연성에 을 맞추는 일이다. 시스템 인 사고에서는 특정한 시 에 특정

한 변수의 값보다는 자기조 과 자기강화의 메커니즘, 그리고 상호 작용의 지속성에 따

른 라미터의 변화를 더 시한다.

(2) 선진국들의 정책 평가 초점의 변화: 사후 평가에서 예방적 평가로

사후 정책 평가의 통을 구축하고 평가 기법들을 발달시켜온 선진국들은 이미

1990년 이후부터 정책 실패와 부작용의 방을 해서 평가 방식을 환하고 있다. 미

국은 정부 개 을 통해 ‘ 측하는 정부(anticipatory government)’를 강조하며 문제 해결

보다는 문제 방에 주력하는 정부를 지향하고 있다. 랑스의 경우는 정책 평가의

리 모델을 만들고, 다 인 정책 평가 담기구들을 구축함으로써 보다 과학 인 정

책 평가에 근하고자 노력하고 있다.

① 미국

미국에서는 클린턴 통령 재임 시 ‘실 평가법’이 제정되었는데, 그 필요성은 다음

과 같았다. 첫째, 연방정부사업에서 국민의 신뢰를 훼손시키는 낭비와 비효율, 국민수요

를 하게 충족시키지 못하는 정부 체계를 개 할 필요가 있었다. 둘째, 사업 목 의

모호함, 성과에 한 부정확한 정보 등에서 비롯되는 연방정부 리자의 리상의 심각

한 한계를 교정해야 했다. 셋째, 사업 성과에 한 심 부족에서 기인하는 의회의 정책

결정, 복 의사결정, 로그램 조망에서의 한계 등의 문제들을 평가를 통해 개선할

필요성이 강하게 생겨났다. 요컨 ‘실 평가법’ 제정의 가장 큰 목 은 정부 정책의



평가 결과를 통해서 책임성을 확보하겠다는 데 있었던 것이다.

이 법에서 특히 강조된 것은 ‘ 측하는 정부’로서의 기능이다. 이는 문제 해결보다는

문제 방에 주력하는 정부가 될 것을 요구하는 것이다. 를 들어, 소방서는 고도의 화

재 진압 기술과 장비, 인력의 훈련에 부분의 산을 사용하지만 정작 화재 발생 원인

을 제거하는 데에는 의외로 소홀하며, 경찰은 범인 색출과 체포를 한 온갖 기술과 인

력, 장비 확충에만 열 하고 범죄 발생 원인 자체를 헤치는 데에는 별다른 산과 노

력을 투입하지 않고 있다는 것이다. 한 연방환경처는 산의 99%를 공해 방보다는

이미 발생한 공해의 처리 리에 사용하고 있기도 하다.

따라서 문제의 발생을 방지하기 해서는 앞날을 측하고 이에 따라 행동해야 하며,

략 으로 미래에 처하기 한 몇 가지 실천 인 조치가 있어야 한다. 이는 첫째,

산이 장기화되어야 하고, 둘째, 과목의 벽을 허문 산 체계, 비상 비기 의 설치, 장기

단 의 결산회계제도 등 신 아이디어가 필요하며, 셋째, 정부의 회계제도에 기업회

계처럼 감가상각의 개념을 도입해야 한다는 것이다.

② 프랑스

앙집권의 성향이 강한 랑스는 행정부 내의 심사평가 기능이 상 으로 활성화되

어 있다. 행정부 주요 사업에 한 심사 평가는 원칙 으로 각 부처의 감찰총국에서 자

체 으로 실시하여왔다. 즉, 료권이 강한 행정 문화 속에서 지시 통제에 의한 평가

가 이루어져온 것이다. 하지만 이런 랑스에서도 1990년 로카드(M. Rocard) 수상 재임

시에 추진된 ‘공공서비스 개 정책(renewal of the public service)’의 일환으로 통

인 정책 평가 체계의 문제 을 해소하고자 노력하기 시작했다. 이는 공공 서비스의 질

을 향상시키기 해 평가라는 수단을 동원해야 하겠다는 취지로 이루어졌으며, 올바른

평가는 한 공공 서비스 제공의 척도가 될 것이라는 인식하에 추진되었다.

이 정책에서 분석한 통 인 정책 평가 기 의 문제 은 다음의 4가지 다. 첫째, 사

후 평가에 치 하는 면이 강했다. 즉, 정책이 집행되고 난 후에 평가가 이루어져 효율성

이 떨어졌다. 둘째, 효과에 한 평가의 한계를 노출했다. 과거의 평가는 오직 의도한

효과만을 염두에 두었지만 부수 효과까지 포함하여 반 인 향을 검토할 필요가

생겨났다. 셋째, 체계 인 근 방법과 평가의 기법에 한 개발이 미흡했다. 세련된 기

법이나 근 방법론이 체계화되지 않아 평가의 객 성과 신뢰성이 확보되지 못했다. 넷

째, 평가 결과의 실효성 확보가 미흡했다. 과거에는 사후 평가 결과에 한 체계 이행

리가 이루어지지 않아 활용도가 조한 면이 있었다.

따라서 정책 평가제도 개 의 핵심은 공공 서비스 질 제고를 한 평가의 역할과 이

를 통한 행정 책임성 강조에 놓이게 되었다. 이에 따라 랑스는 정책 평가의 리모



델을 마련하 는데, 이는 ① 공공 서비스에서 작업 계를 재정의, ② 공공 서비스의 질

제공 과정의 효율성을 제고, ③ 산 과정의 분권화와 성과의 평가를 통한 행정

책임을 강조, ④ 공공 정책 과정의 평가 시, 이 게 4가지 사항으로 이루어졌다.

아울러 랑스에서는 정책 평가를 담하는 기구를 만들기도 했는데, 이는 범부처 평

가 원회, 과학 평가 원회, 평가발 기 의 세 조직으로 구성되었다. 먼 범부처 평

가 원회는 평가 업무를 총 하는데, 평가의 목표를 정의하고 이에 맞는 평가 상 정

책 과제 선정을 자문하며, 기 배분 후 평가의 산이 확보되면 평가를 주 하여 실시

한 후 추가 조치 평가 결과의 활용 방안을 모색하는 기구이다. 과학 평가 원회

는 사회 각 분야를 변하는 11명의 원으로 이루어져 있으며 6년 임기의 단임제로

통령이 원을 임명한다. 이들은 범부처 평가 원회에 조언하는 역할을 하고, 평가 공무

원 교육, 평가 활동 문서 리 기능 수행, 상 정책 과제에 한 한 평가 방법

제안, 범부처 평가 원회의 평가 과정을 다시 평가하는 역할을 맡는다. 평가발 기 은

정책 평가에 소요되는 산을 지원하는 역할을 수행한다.

(3) 정책 형성과 입안 과정에 대한 평가의 중요성

① 정책 과정의 개념 모형

일반 으로 정책 과정은 ‘정책 형성 → 정책 입안 → 정책 집행 → 정책 평가 → 정

책 환류’라는 흐름을 갖는다. 이와 같은 5단계의 순환으로 구성되는 정책 과정의 각 단

계가 원활하게 운 될 때, 정책의 성과가 높아질 수 있을 것이다. 정책 과정의 각 단계

에 한 구체 인 내용을 살펴보면 다음과 같다.

먼 , 정책 형성 단계는 이어지는 정책 입안 단계와 함께 정치 역에 속한다고 할

수 있다. 정책 형성은 국민 개개인, 계층, 집단 등의 정부에 한 정책 요구, 정부에

한 지지 혹은 정부에 한 불만 표시를 포함하는 새로운 정책의 형성과 기존 정책에

한 환류를 통해 구성되는 기존 정책 조정, 변경, 통합 등을 포함하는 것이다. 정책 형성

의 역할은 민주 정치 과정에서는 주로 정당이나 이익집단의 차원에서 이루어진다.1)

둘째, 정책 입안 단계는 정책 요구를 여과하여 형성된 정책 구상을 입법화하는 과정

이다. 이 과정 역시 정치 인 역에 해당하지만 각국의 헌정 구조에 따라서 행정의

역에 포함되는 경우도 있다. 한국의 경우 정책의 입안이 행정부와 입법부에서 각각 이

1) 이스턴(David Easton)은 정치를 '한 사회의 가치들을 권위적으로 배분하는 것'이라고 정의하고, 정치 과정을 '우리가 추구하는 중요한 가치가 사회 전체에 배분되는 것과 관계되는 모든 정치적 활동'을 가리킨다고 하였다. 정치과정에 대한 이러한 개념은 이스턴, 아몬드(Gabriel A. Almond), 도이치(Karl W. Deutsch) 등 미국 정치학자들의 논의를 통해 '투입(inputs)→산출(outputs)' 모델로 정리되었다. 정책 형성은 이 모델에 의하면 투입에 해당한다고 할 수 있다.



루어진다는 에서 정책 입안은 정치의 역임과 동시에 행정의 역인 것이다.

셋째, 정책 집행은 법률화 는 제도화된 정책을 구체 으로 실행하는 단계이다. 이

단계는 행정의 역으로서 정부가 보유하고 있는 정책 집행 자원인 료조직, 공 과의

상호 작용 메커니즘, 그리고 법 강제력 등이 동원된다.

넷째, 정책 평가 단계는 정부, 국민 는 압력단체 등이 집행된 정책의 성과와 향력을

정하는 것을 말한다. 정책 평가는 행정의 역임과 동시에 정치 역이다. 행정부 차

원에서는 다 인 정책 평가, 즉 자체 평가와 상 기 에 의한 평가, 그리고 감사원에

의한 합법성 검사와 정책 감사 등이 실시되며, 입법부 차원에서는 정부의 정책 집행에

한 감시기제인 국정감사와 정부 질의 등이 표 인 평가 수단으로 활용된다.

마지막으로, 정책 환류 단계는 정책 평가를 거치면서 형성된 국민의 정치 의사가

다시 정책 형성에 향을 미치는 요소로 환되는 과정이다. 국민은 환류 과정을 통해

자신들의 정치 요구가 정책 과정을 거치면서 변형되었는지를 단하게 된다.

그런데 이러한 정책 과정은 정치 체계의 안과 밖에 존재하며 정치 체계와 향을 주

고받는 사회 ․생태학 는 성격상의 제3세력인 환경과 끊임없이 상호 작용한다. 정

책의 형성 과정에서는 정책 환경의 향이 투입되는데, 투입에는 요구와 지지 2가지가

있다. 요구란 사회 구성원들 간의 상호 작용을 통해 만들어진 요망 사항이다. 이러한 요

구가 정책으로 환되기 해서는 요구만의 투입으로는 불충분하고 요구에 한 지지가

있어야 한다. 여기서 지지란 요구라는 원료를 가지고 정책이라는 완성품을 만들어낼 수

있게 하는 힘을 말한다.

<그림 Ⅰ-1> 정책과정의 개념 모형

정부 영역

내부 환경요소 2:국민

정책환류

정책입안(국회, 행정부)

정책집행(행정부)정책형성

환경 1:정치 ·경제 ·사회제도 및 문화

요구지지

정책평가(행정부)

정부 영역

내부 환경요소 2:국민

정책환류

정책입안(국회, 행정부)

정책집행(행정부)정책형성

환경 1:정치 ·경제 ·사회제도 및 문화

요구지지

정책평가(행정부)



② 정책 과정에 대한 입체적 평가를 실행

그동안 한국 정책 과정에 한 평가는 정책 집행에 한 평가가 주를 이루어왔고, 그

가운데에서도 합법성 평가가 핵심이었다. 정책 집행 과정에서의 비리를 색출하고 산

의 낭비를 축소하는 데 주안 이 있었다. 최근 들어 정책 평가를 강화하려는 제도 조

치들이 추진되어 일부 성과도 나타나고 있지만 근본 인 차원에서 정책 과정의 구조와

기능을 질 으로 향상시킬 수 있는 내용으로 보기에는 불충분하다. 행의 정책 평가는

여 히 평가의 편의성을 고려하여 정책의 보다 정교한 설계보다는 정책의 성과에

을 맞추고 있다.

정부의 업무를 평가하는 구조는 다음 그림에서와 같이 국무조정실에 의한 앙행정기

평가와 행정자치부에 의한 지방자치단체 평가, 그리고 소 앙행정기 에 의한 공

공기 평가로 이루어져 있으며, 최종 으로 국무총리 산하 심의기구인 정부업무평가

원회에서 정책 평가를 종합하게 된다.

<그림 Ⅰ-2> 정부의 정책 평가 구조

자료: 국무총리 정부업무평가위원회(www.pec.go.kr)

먼 앙행정기 에 한 평가는 자체 평가와 특정 평가로 구분되는데, 앙행정기

의 경우 주요 정책 과제, 재정 성과, 인사, 조직, 정보화 부문에 하여 자체 평가를

실시하고, 자체 평가 결과를 정부업무평가 원회에서 확인ㆍ 검하는 구조로 되어 있다.

한편, 국무총리는 리 상 업무, 고객 만족도, 특정 시책에 하여 특정 평가를 실시할

수 있다. <표 Ⅰ-3>에서 확인할 수 있듯이 자체 정책 평가는 포 범주로 구분되어

있으며, 재무 성과와 인사 조직 운 에 을 두고 있음을 알 수 있다. 특정 평가

역시 방 정책 설계에 도움을 만한 요소들이 충분히 반 되지 못한 채, 제도 ㆍ


행태 요소에 한 평가에 집 되어 있음을 확인할 수 있다.

<표 Ⅰ-3> 중앙행정기관 평가 개요

구 분 평가 시행기관 협조 기관

자

체

평

가

주요 정책 과제

자 체 평 가 위 원 회

정부업무평가위원회

국무조정실

재정 성과 기획예산처

인사 중앙인사위원회

조직 행정자치부

정보화정보통신부,

행정자치부

특

정

평

가

관

리

대

상

업

무

1. 혁신 관리

국 무 총 리

(정부업무평가위원회)

1. 행정자치부

2. 정책 홍보 관리 2. 국정홍보처

3. 대통령 지시사항 3. 국무조정실

4. 규제개혁 4. 국무조정실

5. 법적 의무.

권양사항, 법제업무 5. 노동부 등

6. 정보 공개 6. 행정자치부

7. 청렴도 7. 국가청렴위원회

8. 위기 관리 8. NSC사무처

특정 시책 국무조정실

고객 만족도 국무조정실

자료: 국무총리 정부업무평가위원회(www.pec.go.kr)

결국 기존의 평가 시스템은 정책 결과에 기 한 실패 여부의 단에 주로 을 맞

추고 있으며, 정책이 기반하고 있는 실 인식 자체의 오류 여부를 단하고 있지는 못

하다고 할 수 있다. 하지만 방 인 정책 설계를 통해 정책 부작용을 최소화하려면 정

책 형성과 정책 입안 단계에서 정책이 기반하고 있는 실 인식의 한계와 오류를 검

하고 평가함으로써 정책에 한 사 인 평가가 이루어져야 한다. 그리고 정책을 설계

할 때, 다양한 피드백 구조에 한 고려가 반 되는지를 살필 수 있도록 평가 범주를

배치하고 평가 항목을 개발하여야 할 것이다.

Ⅱ시스템 사고에 입각한 정책 부작용의 이해

1. 이해의 기


3. 유형별 과거 사례 분석



1. 이해의 기초

1) 사고 모형의 한계

의도한 효과를 내기보다는 부작용을 낳고 있는 많은 정부정책에 해 부분의 정책

담당자는 그 원인을 어쩔 수 없는 요인들 탓으로 돌린다. 를 들면, 환경의 변화나 반

세력의 항 등의 탓으로 돌리는 것이다. 다른 말로 하면 그 원인을 내부에서 찾는

것이 아니라 외부에서 찾는다고 할 수 있다.

그러나 원칙 으로 외부 요인이란 없다. 고려하지 못한 요인들만 있을 뿐이다. 실에

한 우리의 지식과 생각, 즉 우리의 사고 모형(mental model)이 실을 충분히 반 하

지 못하기 때문에 정책의 부작용이나 실패가 발생하는 것이다.

“계획과 실행 사이의 갭(gap) 같은 것은 존재하지 않는다. 오직 설계를 잘못하여 실행

의 실을 고려하지 못한 정책만이 존재할 뿐이다.”(Chapman, 2002, p.43)

시스템 사고에서는 기본 으로 정책 결정자가 실 시스템의 반 인 측면을 보지

못하기 때문에 정책 부작용이 발생한다는 입장을 취하고 있다. 정책 부작용은 실의

특성이 아니라 우리의 사고 속 모형의 범 가 무 소하고, 우리의 고려 시간이 무

짧다는 것을 보여주는 것이다.

“정책 부작용은 우리의 이해 수 이 실의 복잡함을 따라가지 못할 때 발생한다. 우

리의 사고 모형은 제한 이고, 부정합 이며, 믿기 어렵다. 우리의 행동이 어떤 향을

래할지 이해할 수 있는 능력이 우리에게는 충분하지 못하다.”(Sterman, 2001, p.10)

물론 정책 부작용 내지 정책 실패의 원인을 사고 모형의 오류, 즉 부정확한 인식 탓

으로만 돌릴 수는 없다. 정확한 인식을 가지고 올바른 정책을 입안했다고 하더라도 자

원의 부족, 정치 인 타 , 집행 과정에서의 의사소통 미비 등으로 인해 정책이 왜곡되

고 결국 의도했던 바를 달성하지 못하게 되는 경우도 있다. 그러나 이 경우에도 원칙

으로는 이러한 왜곡 요인을 입안 단계에서 올바로 인식하고 충분히 반 하지 못한 것에

문제의 근원이 있다고 할 수 있다. 사 에 왜곡 요인들을 충분히 고려하여 정책을 입안

했더라면 왜곡을 최소화할 수 있었을 것이다. 이러한 맥락에서 본 연구는 정책 부작용

의 핵심 원인이 바로 사고 모형의 한계에 있다고 보고 사고 모형의 한계를 극복하는 것

이 정책 부작용을 최소화하는 길이라는 입장을 견지하고 있다.

그러면 사고 모형의 한계를 어떻게 발견하고 극복할 것인가? 시스템 사고가 그 해



답을 제공한다. 시스템 사고는 실을 제 로 인식하고 올바른 사고 모형을 형성하기

한 방법이다.2) 바로 그 기 때문에 시스템 사고는 우리가 가진 사고 모형의 오류를

발견하기 한 방법이기도 하다. 시스템 사고를 통해 실을 올바로 반 하는 과정에서

우리의 사고 모형의 한계와 오류를 발견하고 수정해나갈 수 있다.

결국 정책 문제에 한 시스템 사고의 근 방법은 결과를 보고 실패 여부를 단하

는 것이 아니라 사고 모형과 실과의 차이에 주목한다. 결과와 목표를 비교함으로써

사후 으로 정책의 효과를 악하는 것이 아니라 정책 담당자의 사고 모형과 실을 비

교함으로써 사 으로 정책 부작용의 가능성을 악한다. 다시 말하자면, 시스템 사고

에 기반을 두고 정책을 평가할 경우 앞서 그 필요성을 제기했던 정책 입안 단계에서의

오류에 한 사 방이 가능해지는 것이다.

2) 부작용 발생의 기본 구조

사고 모형이 오류에 빠지고 많은 정책이 부작용을 낳게 되는 가장 근본 인 원인은

우리의 사고가 단선 인 사고에 빠져 있기 때문이다.3) 단선 인 사고란 문제의 배후에

존재하는 구조 시스템을 보지 못한 채 문제의 직 인 원인에만 집착하는 것이다.

이러한 단선 인 사고에 기 하여 정책을 수립·추진하기 때문에 기치 못한 결과, 의

도하지 않은 효과가 래된다.

단선 사고는 사건(events) 심 사고라는 특징을 가진다. 이는 실을 사건의 연

속으로 보는 경향이다. “재고가 증가했다. 지난 달 매가 하락했기 때문이다. 이는 경

쟁업체의 가격 인하 때문이다……” 이러한 사건 심의 설명은 끝없이 이어진다. 이러

한 근법은 어려움의 원인을 외부의 요인이나 다른 사람들 탓으로 돌리고 우리가 무력

하다는 믿음을 강화한다.

정책의 입안과 실행 과정에 해서도 사건의 연속으로 이해하는 경향이 있다. <그림

Ⅱ-1>에서 보는 바와 같이, 우리는 먼 실의 상태와 목표를 비교한다. 바람직한 상태

와 우리가 인식한 실과의 차이가 문제의 내용을 규정한다. 그러고 나서 문제를 해결

할 방법을 찾고 그것을 실행한다.

하지만 실은 다양한 요인이 서로 얽 있는 복잡한 시스템이다. 정책 개입은 다양

한 요인이 서로 얽 있는 실 시스템에서 그 일부에 변화를 일으키는 것이다. 따

라서 일부의 변화는 그것에 그치지 않는다. 서로 얽 있는 연결 계를 통해

상치 못했던 것에 향을 미치게 된다. 이러한 연결 계를 악하지 않고 문제에 한

직 인 응에 집착할 경우 기치 못한 부작용에 직면하게 되는 것이다.

2) 시스템 사고에 대한 개략적인 소개는 부록을 참조.

3) 단선적 사고에 대한 자세한 설명은 부록을 참조.



<그림 Ⅱ-1> 정책 입안과 실행에 대한 단선적 사고

현실

정책 결과문제

목표

출처: Sterman(2001), p.13

부작용이 발생하는 경로를 악하기 해서는 정책을 둘러싼 피드백 구조를 살펴볼 필

요가 있다.4) 우선 정책 입안과 실행 과정은 하나의 피드백 루 를 형성한다(<그림 Ⅱ-2>

참조). 우리 행동의 결과는 장래에 우리가 직면할 실 상태를 규정한다. 새로운 상황은

문제에 한 우리의 평가와 우리의 결정을 바꾼다.

<그림 Ⅱ-2> 정책 입안과 실행의 피드백 루프

정책 실행

목표

현실


정책의 입안과 실행 과정의 피드백 루 는 정책 부작용을 낳는 새로운 피드백 루 들

을 발생시킨다. <그림 Ⅱ-3>에서 보다시피 이 정책 부작용의 루 들은 크게 2가지 원천

에서 발생한다. 첫째는 정책 실행이라는 우리의 행동 자체이고, 둘째는 우리의 행동으로

인해 변화된 실이다. 우선 우리의 행동은 우리가 상치 못했던 부수 효과를 발한

다. 우리가 미처 알지 못했던 경로를 통해 우리의 행동이 실의 다른 부분에 향을

미치는 것이다. 이는 자기 행동의 부수 효과 루 라고 할 수 있다. 한편, 정책 실행은

문제가 되는 실에 일정한 변화를 래하는데 이러한 변화에 해 다른 주체들이 반응

을 하게 된다. 그들은 자신의 목 을 달성하려는 의도를 가지고 우리가 바꾸어놓은

실에 해 반작용을 하는 것이다. 그리고 그들의 행동은 애 의 정책이 의도하지 않았

던 결과를 래한다. 이것은 다른 주체의 반작용 루 라고 할 수 있다.

4) 피드백 구조는 여러 피드백 루프가 결합되어 있는 방식을 말한다. 피드백 루프에 대해서는 부록을 참조.



<그림 Ⅱ-3> 정책 부작용 발생의 피드백 구조


결국 정책을 둘러싼 피드백 루 들 속에는 의도하지 않은 루 들이 존재하고 이 의도

하지 않은 루 들이 부작용을 야기하는 것이다. <그림 Ⅱ-3>에서 두꺼운 화살표는 우리

가 우리의 목 에 따라 시스템의 상태를 변화시키고자 하는 것을 나타내는 것으로 정책

이 의도한 피드백 루 이다. 한편 우리 행동의 부수 효과와 시스템의 다른 주체의 반응

은 의도하지 않은 루 를 형성한다. 이를 나타낸 것이 선 화살표 부분이다. 정책 부작

용은 우리가 사고 모형 속에 이들 의도하지 않은 루 들을 악하고 있지 못할 때, 혹

은 이에 한 한 응책을 강구하지 못했을 때 발생한다.

사람들이 의도하지 않은 루 들을 사 에 인식하지 못하는 이유는 여러 가지이다. 우

선은 앞에서 지 하 던 단선 사고를 들 수 있다. 많은 실증 연구는 사람들이 피드백

을 거의 인식하지 못한다는 것을 보여 다. 개 사람들은 짧은 인과 계 속에서 생각

하며, 각 결과에는 단일의 원인이 있는 것으로 가정하며, 첫 번째 충분한 원인을 발견할

경우 더 이상 탐구를 진행하지 않는 것으로 나타났다(Sterman, 2006, p.507).

다른 이유는 시간 지연(time delay)이다. 의도하지 않은 루 들은 부분 그 결과

가 부각되는 데 상당한 시간이 소요된다. 피드백 과정에 존재하는 시간 지연은 일반

인 상이지만 이는 흔히 간과된다. 우리는 인과 계를 악하는 데 시간 으로 가깝고

공간상 근 한 요인들에만 집착하는 경향이 있기 때문이다.

그 외에도 객 인식을 가로막는 여러 가지 장벽이 존재한다. 우선 자기 방어 성향

을 들 수 있다. 자신의 체면을 세우기 해 실로부터 을 돌리고 검증되지 않은 추

론을 고수하는 경우가 많다. 단기 업 주의의 압력도 실 인식을 가로막는 장벽이다.



단기 인 목 이 달성되지 않으면 장기 인 생존도 불가능하다는 두려움이 존재할 때

장기 인 향에 한 고려는 무시된다. 경력에 이 되는 경우나 정치 입지를 취

약하게 하는 경우에도 부작용의 문제를 제기하는 것은 의도 으로 회피된다.

시스템 사고는 실을 바라볼 때 피드백을 심으로 악할 것을 요구한다. 정책 부

작용은 여러 가지 이유로 인해 시스템 체 범 에서 모든 피드백을 악하지 못하기

때문에 발생하는 것이다.




정책 부작용의 일반 인 발생 구조는 의도한 루 와 의도하지 않은 루 의 결합으로

이루어져 있음을 앞에서 살펴보았다. 의도한 루 에 의도하지 않은 루 가 한 가지 결

합되어 있는 형태를 정책 부작용의 기본 구조로 삼을 수 있는데, 두 루 의 속성5)에 따

라 기본 구조를 유형화할 수 있다.

우선 정책이 의도하는 바가 조 피드백에 기 한 제어냐, 강화 피드백에 기 한 성

장이냐에 따라 2가지 정책 유형을 나 수 있다. 자는 문제가 되는 상황을 일정한 수

으로 통제하기 한 것으로 조 형 정책이라고 할 수 있고, 후자는 실이 선순환을

일으켜 바람직한 방향으로 성장해가도록 유도하는 진형 정책이라고 할 수 있다.

이들 각각의 정책 유형에 강화 피드백 루 와 조 피드백 루 어떤 속성을 가진

루 가 의도하지 않은 루 로 결합되느냐에 따라 부작용 발생 구조의 유형이 달라진다.

결국 의도한 루 와 의도하지 않은 루 , 양자의 루 속성이 어떻게 조합을 이루느냐에

따라 4가지 유형으로 나 수 있다.6) 이를 체 으로 정리해보면 <표 Ⅱ-1>과 같다.

<표 Ⅱ-1> 정책 부작용 발생 구조의 4가지 유형

명칭 의도한 루프 의도하지 않은 루프 내용

제어 실패형 조절 강화 정부의 제어 행동이 장기적으로 문제를 악화

원상 회귀형 조절 조절 다른 주체의 반작용으로 조절 노력이 허사로 귀결

불균형 심화형 강화 강화 특정 부문의 성장이 다른 부문의 희생을 초래

성장 한계형 강화 조절 성장 노력이 기반을 잠식하여 한계에 봉착

출처: Wolstenholme(2003), p.10의 논의를 일부 수정

1) 제어 실패형

제어 실패형은 의도한 루 가 조 루 (balancing loop)이고 의도하지 않은 루 가

강화 루 (reinforcing loop)인 경우이다. 정책은 직 인 수단을 통해 문제가 되는 상

황을 제어하려고 하는 반면, 이 제어 행동이 다른 부문을 통해 반 의 방향으로 향을

미쳐 문제를 더욱 악화시킨다. <그림 Ⅱ-4>에서 문제 상황이 심각해지면 이를 제어하기

한 조 행동이 동원되어 문제를 없애거나 이려고 한다는 것이 실선으로 표시된,

의도한 루 가 나타내고 있는 바이다. 선으로 표시된 의도하지 않은 루 는 문제를

5) 루프의 속성은 강화 루프와 조절 루프로 나누어진다. 강화 루프는 변화를 점점 크게 만드는 특성을 가진 것이고, 조절 루프는 변화를 점점 줄어들게 하는 특성을 가진 것이다. 루프의 속성에 대한 자세한 설명은 부록을 참조.

6) 이와 같은 4가지 유형 구분은 Wolstenholme(2003)의 시스템 원형(archetype)에 대한 논의를 바탕으로 하고 있다.



제어하기 한 행동이 상치 않은 경로를 통해 반 로 향을 미쳐 문제를 더욱 악화

시키는 상황을 나타내고 있다.

제어 실패형의 로, 경찰 증원을 통해 범죄에 응하는 경우를 들 수 있다. 많은 경

우에 범죄가 증가하면 경찰을 증원하여 단속을 강화하는 방향으로 응을 한다. 범죄자

들을 거 잡아들이면 일시 으로 범죄는 어들지만 곧 다른 문제가 야기된다. 교도소

는 곧 만원이 되고, 이에 해 사법부에서는 가석방을 늘리거나 형량을 이는 방식으

로 응하게 된다. 이는 범죄에 한 경각심을 낮추어서 오히려 범죄 발생 건수를 늘리

는 방향으로 작용한다. 결국 범죄를 이기 한 책이 범죄를 더욱 늘리는 결과를

래하는 것이다. 많은 미 책이 이러한 제어 실패형의 구조를 갖는다. 문제에 한 “ 한

불 끄기” 식의 응은 장기 으로 볼 때 문제의 근본 원인에 해 악 향을 미치거나

문제의 근본 인 해결 능력을 약화시켜서 문제를 더욱 악화시키는 경우가 많다.

<그림 Ⅱ-4> 제어 실패형의 구조와 예

주: 위 그림과 같이 변수들 사이의 인과관계를 화살표로 표시한 것을 인과루프지도라고 한다(<부록> 참조). 'B'나 ‘R’은 각각 조절 루프(balancing loop)와 강화 루프(reinforcing loop)를 의미하며, 루프의 속성을 나타낸다.

이러한 제어 실패형의 구조로부터 발생하는 부작용을 최소화하기 해서는 문제를 악

화시키는 장기 인 향을 차단하거나, 단기 인 응보다는 근본 인 원인과 해결책에

집 하는 것이 필요하다. 의 경찰 증원의 경우에는 단속에만 몰두할 것이 아니라 범

죄자를 수용할 수 있는 시설 건립을 병행하여 형량이 낮아지는 것을 막아야 한다. 한

경찰 수 증원이라는 단기 인 응보다는 범죄에 한 경각심을 높이는 데에 더 힘을

기울이는 것이 필요할 것이다.



2) 원상 회귀형

원상 회귀형은 의도한 루 와 의도하지 않은 루 가 모두 조 루 인 경우이다. 정

책은 문제가 되는 상황에 작용하여 바라는 상태로 변화시키려 하지만, 이러한 상태의

변화가 다른 주체의 반작용을 일으켜서 상황을 원래 상태로 되돌려놓는 경우이다. <그

림 Ⅱ-5>에서 보다시피 의도한 루 는 제어 실패형과 마찬가지로 조 루 의 속성을

가진다. 즉, 정책의 성격은 여 히 조 형 정책이다. 그런데 의도하지 않은 루 의 속성

이 제어 실패형과 다르다. 속성만이 아니라 반응하는 지 도 다르다. 조 행동에 반응

하는 것이 아니라 그 행동으로 인해 변화된 실에 반응한다. 정책이 문제 상황에 변화

를 일으키지만 이 변화에 해 다른 주체들이 반응하여 정부의 제어 노력을 헛되게 만

드는 것이다.

원상 회귀형의 표 인 로, 교통난에 응하여 도로를 건설하는 것을 들 수 있다.

도로 교통이 혼잡해지는 것에 한 일반 인 응은 도로를 넓히거나 새로 만드는 것이

다. 그러나 많은 도시가 도로 건설에 막 한 돈을 투자해왔음에도 도로의 혼잡도는 그

다지 개선된 모습을 보이지 않고 있다. 이는 도로가 늘어나는 것 이상으로 도로를 다니

는 차도 증가해왔기 때문이다. 도로 건설을 통해 일시 으로 교통 혼잡도를 낮출 수 있

으나 혼잡도의 완화는 다른 한편으로 자가용 이용의 매력도를 증 시킨다. 이러한 변화

는 시민이 자가용을 더 많이 이용하도록 유도한다. 결국 더 많은 차가 도로에 나옴으로

써 교통 혼잡도는 원래 상태로 되돌아가는 것이다.

<그림 Ⅱ-5> 원상 회귀형의 구조와 예



원상 회귀형의 구조에서 부작용을 방지하기 해서는 다른 주체의 반작용을 억제하는

새로운 루 를 추가하는 것이 필요하다. 의 도로 건설 에서는 자가용 이용이 늘어

나지 않도록 하는 것이 요하다. 를 들면, 교통 이용의 편리성을 높이고 자가용

도로에 과속 방지 턱을 설치하여 자가용 이용의 매력도를 낮추는 것 등이다.7)

3) 불균형 심화형

불균형 심화형은 의도한 루 와 의도하지 않은 루 모두가 강화 루 인 경우이다.

의도한 루 가 강화 루 라는 것은 정책이 무언가 성장을 유도하려는 진형 정책의 성

격을 가짐을 의미한다. 이 경우에는 정책 행동이 강화 루 에 직 포함되어 하나의 마

디로서 역할을 하는 것이 아니라 외부에서 강화 루 를 형성시키거나 활성화하는 역할

을 한다. 즉, 제도 장치를 통해 새로운 강화 루 를 형성시키거나 특별한 자극을 통해

잠재되어 있는 강화 루 를 활성화하는 방식으로 정책이 작용을 한다. 그런데 이 게

형성시킨 강화 루 가 의도한 부문에서는 선순환을 일으켜 성장을 가져오지만 다른 부

문에서는 오히려 악순환을 일으켜 퇴보와 희생을 강요하는 경우가 있다.8) 이것이 불균

형 심화형 부작용 구조이다. <그림 Ⅱ-6>에 불균형 심화형의 구조가 나타나 있다. 2개의

강화 루 가 존재하지만 하나는 선순환 방향으로, 다른 하나는 악순환 방향으로 작동하

는 구조를 갖는다.

불균형 심화형의 한 로, 코스닥 상장 기회 제공을 통한 벤처기업 육성을 들 수 있

다. 한국 정부는 벤처기업의 성장을 유도하기 해 벤처기업의 코스닥 상장을 손쉽게

하는 조치를 취하 다. 코스닥 상장은 주가와 자 유입의 선순환 루 를 작동시켜 벤

처기업의 성장을 가져왔다. 그러나 벤처 부문의 성장은 비벤처 부문 소기업의 경

환경을 오히려 악화시키는 방향으로 향을 미쳤다. 자 과 인력이 벤처 부문에 집 되

면서 다른 부문의 소기업들은 자 과 인력의 확보가 어렵게 되었고 이것이 경 악화

를 래하여 자원 유입이 더욱 어드는 결과가 발생했던 것이다. 경제 양극화 상의

이면에는 이러한 불균형 심화형 구조가 존재한다고 할 수 있다.

7) 실제로 스웨덴에서는 도심에서의 속도를 시속 30㎞로 제한하고 이를 강제하기 위해 과속 방지 턱 같은 각종 장치들을 설치하여 교통 문제를 해결하고 있다(Sterman, 2000, p.189).

8) 선순환과 악순환은 모두 강화 루프에서 비롯된다. 즉, 강화 루프가 바람직한 방향으로 작동을 하면 선순환이 되고 바람직하지 않은 방향으로 작동을 하면 악순환이 된다. 불균형 심화형은 강화 루프가 2개 결합되어 있는 것인데, 하나는 선순환 방향으로 작동하고 다른 하나는 악순환 방향으로 작동하는 것이라고 할 수 있다.



<그림 Ⅱ-6> 불균형 심화형의 구조와 예

불균형 심화형의 부작용을 해결하기 해서는 한 부문의 성장이 다른 부문의 희생을

강요하지 않도록 하는 것이 필요하다. 그러기 해서는 성장 부문의 과실이 희생 부문

으로 흘러갈 수 있도록 하는 제도 통로를 마련하거나, 양 부문 간에 력 계를 형

성시켜서 자연스럽게 성장의 과실을 공유할 수 있도록 해야 한다. 산업의 양극화 상

을 해결하기 해서는 산업의 내 연 계를 긴 하게 하는 방법이 근본 인 해결책

이 될 것이다.

4) 성장 한계형

성장 한계형은 의도한 루 는 강화 루 인 반면, 의도하지 않은 루 는 조 루 인

경우이다. 이 역시 정책은 진형 정책의 성격을 지닌다. <그림 Ⅱ-7>에서와 같이 우리

가 목 으로 하는 어떤 성과에 해 그를 둘러싼 선순환 루 를 형성시키는 것이 정책

이 의도하는 바이다. 그러나 선순환 루 의 작동이 그 성과를 뒷받침하는 다른 기

를 잠식하는 결과를 래하는 경우가 있다. 의도하지 않은 조 루 가 존재하여 성과

의 성장을 가로막는 것이다. 개 이러한 기 의 잠식은 시간을 두고 나타나기 때문에

기에는 성장하다가 시간이 지난 후에 후퇴하는 양상으로 나타나는 경우가 많다. 심지

어 의도한 강화 루 가 선순환에서 악순환으로 바 는 경우도 발생하여 성장 후 격한

몰락 양상이 나타나기도 한다.

를 들어, 국립공원 개발의 경우를 보자. 많은 정부가 자원 개발과 수입

증 를 해 국립공원을 지정하고 도로와 각종 편의시설을 갖추어놓는다. 이러한 국립



공원 지정과 개발이 람객을 끌어들이고 차 람객들의 입소문에 의해 더 많은 사람

들의 람 욕구를 자극하여 짧은 시간 안에 람객 수가 격히 증가한다. 만약 람객

수를 히 통제하거나 한 자연 보존 책을 마련하지 않는다면 시간이 흐를수록

많은 람객에 의해 국립공원의 자연은 훼손될 것이며, 이는 지로서의 매력도를 떨

어뜨려 람객 수를 이는 방향으로 작용할 것이다. 국립공원 개발을 통한 람객 유

치 정책은 기에는 성공한 것처럼 보이지만 장기 으로는 실패로 귀결될 소지가 있는

것이다.

<그림 Ⅱ-7> 성장 한계형의 구조와 예

성장 한계형의 부작용을 막기 해서는 성과의 기 를 잠식하는 루 를 차단하거나

그 잠식을 보완할 수 있는 루 를 추가해야만 한다. 국립공원 개발의 경우에는 람객

을 일정 수 이하로 통제하거나 람객이 늘어나더라도 자연이 훼손되지 않도록 철 한

통제와 감독을 병행하는 것이 필요하다.



3. 유형별 사례

1) 성매매특별법(제어 실패형)

성매매특별법은 성매매업주에 한 처벌은 물론이고 성구매자에 한 처벌까지 명문

화함으로써 성매매의 근 을 목표로 2004년 9월 23일부터 시행되기 시작하 다. 이는

여성의 인권보호라는 궁극 정책 가치를 실 하기 해 입법화되었다. 특히 수차례에

걸친 윤락업소의 화재로 말미암아, 윤락업주의 감 과 폭행하에 성매매를 강요당한 여

성들에 한 사회 심이 폭증하면서, 성매매특별법의 입법은 거부하기 어려운 명분

을 얻게 되었다. 성매매특별법은 다음과 같은 인과 도식에 기 하고 있다.

성매매 공 자와 구매자에 한 처벌 → 성매매 시장의 감소 → 성매매 피해 여성의

감소 → 여성 인권의 보호

그러나 이러한 기 가 지나치게 단선 이라는 비 이 가해지곤 하 다. 성매매특별법

은 이보다 훨씬 더 복잡한 메커니즘을 통해 그 결과가 나타날 것이며, 더군다나 그 결

과는 기 와는 달리 오히려 여성 인권을 악화시키는 방향으로 나타날 수 있다는 것이

다. 이에 한 피드백 루 는 다음과 같다.

먼 성매매 처벌 강화에 따른 시장의 음성화 효과이다. 성매매에 한 처벌을 강화

하면 성매매에 따른 험 부담이 증가하고, 이러한 험 부담의 증가는 성매매 공 을

감소시키는 것이 아니라 오히려 성매매 가격을 상승시키며, 이는 다시 음성 인 성매매

시장의 규모를 확 시키는 것이다. 음성 인 시장의 증가는 불법 행 와 인권 유린에

한 감시와 처벌을 어렵게 만들고 결과 으로 윤락 여성의 인권 상황을 악화시키는 결

과를 래한다. 음성 시장의 증가와 단속의 어려움은 다른 한편으로 성병 리를 허

술하게 만들어 성병을 확산시키는 부작용을 가져오기도 한다. 결국 성매매특별법을 통

해 성매매에 한 처벌 강도를 인 으로 증가시켜보았자, 시장의 음성화라는 피드백

루 를 통해서 윤락 여성의 인권 상황은 오히려 악화될 것이다.

성매매특별법이 가져오는 다른 부작용은 성폭력의 증가이다. 성매매 처벌의 강화

에 따른 가격의 증가는 성매매 수요를 감소시킨다. 이는 성매매 시장의 규모를 감소시

키는 정 인 결과를 가져온다. 그러나 이러한 정 인 결과는 단기 으로 발생하는

상일 뿐이다. 감소된 성매매 수요는 성 욕구의 억압을 의미한다. 억제된 성매매 수

요는 장기 으로 성폭력 범죄의 증가로 나타날 것이라는 이다. 성폭력 범죄의 증가는

성매매보다도 훨씬 심각한 범죄이다.

이러한 부작용은 성매매특별법의 정책 목표를 달성하기 어렵게 만든다. 성매매 시장



의 음성화로 인해 성매매 종사자의 인권을 보호하기는 더욱더 어려워진다. 한 사회

반에 걸친 성폭력 범죄의 증가는 여성의 인권을 오히려 악화시킨다. 결과 으로 성매

매특별법은 사회 체 으로 성 충동을 통제 가능한 역에서 통제 불가능한 역으

로 이 시키는 결과를 가져올 뿐이라는 주장이 가능해진다.

과연 성매매 시장의 음성화와 성폭력 범죄의 증가라는 부작용이 성매매특별법을 무력

화시킬 정도로 강하게 나타날 것인지, 아니면 그 부작용의 규모가 사회 으로 수용 가

능하고 리 가능한 수 에서 발생할 것인지를 가늠하기는 어렵다. 다만, 성매매특별법

이 가져올 부작용이 어떠한 양상으로 개되는지를 면 히 검토하면서 정책을 시행하는

신 함이 요구된다고 할 것이다.

<그림 Ⅱ-8> 성매매특별법의 피드백 구조



2) 중소기업 보증제도(제어 실패형)9)

신용보증제도의 취지는 담보 능력과 신용이 취약한 소기업의 채무이행 능력을 보증

함으로써 제도권 융에 쉽게 근하도록 하는 것이다. 외환 기 이후 민간보증기 의

공 여력이 축됨에 따라 신용경색을 해소하기 해 신용보증기 에 특별보증을 도입

함으로써 공 보증의 공 규모가 증하 다. 그리고 이를 뒷받침하기 해 신용보증

기 에 한 정부의 출연 도 지속 으로 확 되었다. 그에 따라 출연 계액은 2004

년 13조 8,429억 원으로 외환 기 당시에 비해 247% 증가하 다.

그러나 신용보증기 에의 출연 증가와 이를 통한 소기업에 한 신용보증 확

정책은 여러 가지 부작용을 낳았다. 첫 번째는 보증의 정책 융 성격이 증가함에 따

라 기 의 자율성이 해되고 변제 비용이 증가한 것이다. 보증 확 를 해 기

에 한 정부 출연이 증가할수록 기 의 재정 자립도는 더욱 낮아지고 자율성도 해된

다. 정부 의존도의 심화는 보증기 의 책임감과 기업선별 능력을 하시키고, 심사평가

능력의 문성과 책임성이 약화됨에 따라 한계기업에 한 보증이 증가하고 보증사고율

이 상승한다.

보증사고율은 경기침체로 기업 환경이 악화되고 보증 공 이 확 될수록 더욱 증가하

여 변제 련 비용을 증가시킨다. 결국 정부 출연 비 이 증가할수록 변제 비

용이 증가하여 기본 재산이 지속 으로 잠식되는 악순환이 래되는 것이다. 출연

비 변제 비용이 지속 으로 증가하면 기 존립 필요성에 한 비 과 우려는

높아질 수밖에 없다.

두 번째 부작용은 기 의 기업선별 기능의 약화가 소기업의 구조조정을 지연시켜

우량기업의 동반부실을 래한 것이다. 한계기업에 한 보증은 자생 능력이 없는 기업

들의 수명을 연장시킨다. 한계기업에 의한 시장질서 교란으로 정상 인 기업의 경 환

경까지 악화되어 자 난이 래된다. 따라서 한계기업뿐만 아니라 우량기업들의 동반부

실이 래되고 보증 수요가 지속 으로 확 된다. 결국 보증 확 를 한 정부 출연은

기 의 자율성과 평가 능력을 하시켜 구조조정의 진행을 다시 가로막는 악순환을

래하는 것이다.

세 번째로는 보증 공 이 융 시장의 자생 발 을 가로막아 시장의 실패를 오히려

심화시키는 결과를 래한 것이다. 보증 규모가 확 되고 보증 비율이 높을수록 돈을

빌려주는 은행은 험을 회피할 수 있게 된다. 빌려간 기업이 채무를 불이행하더라도

신용보증기 에서 신 변제를 해주기 때문이다. 이처럼 출 험이 어듦에 따라 채

무자를 극 으로 감시할 유인이 어들고 문 신용평가 능력의 발 이 해된다.

결국 신용평가 능력 개선 노력의 하로 민간 융 시장의 개 기능이 약화되는 것이

9) 중소기업 보증제도에 대한 내용은 김근영 외(2005)의 분석을 재정리한 것이다.



다. 이로 인해 소기업은 은행으로부터 신용 출을 받기가 더욱 어려워지고 이것이 다

시 보증 수요를 증가시키는 악순환이 래된다.

아래 <그림 Ⅱ-9>에는 소기업에 한 신용보증 확 정책을 둘러싼 피드백 구조가

나타나 있다. 여기서 정부가 의도한 루 는 기 출연 루 이다. 보증 수요가 늘어나서

기 부족률이 높아지면 정부가 기 을 출연하여 보증 공 을 늘리고 이를 통해 부족을

해소하는 조 루 이다.

그러나 이는 의도하지 않은 강화 루 에 의해 의도했던 바를 달성하지 못하는 구조에

빠져 있다. 특히 의도한 조 루 의 작동을 실패하게 하는 강화 루 가 3가지나 존재

한다. 앞에서 언 한 3가지 부작용이 모두 강화 루 를 형성하고 있는 것이다. 이들 강

화 루 는 기 의 재산을 감소시키거나 보증 수요를 증 시킴으로써 기 부족률을 다

시 높이는 방향으로 작용한다. 그리하여 추가 인 기 출연을 불가피하게 만드는 것이

다. 결국 정부의 보증 확 와 기 출연이 다른 보증 공 과 기 출연을 불러오는

강화 루 의 존재로 정부가 의도했던 기 부족의 해소는 실패에 빠지는 구조가 형성되

어 있다.

<그림 Ⅱ-9> 중소기업 신용보증제도의 피드백 구조



3) 환율 방어 정책(원상 복귀형)

2003년은 신용카드 거품이 꺼지면서 내수 경기가 격히 냉각되었던 시기 다. 내수

가 부진을 면치 못하자 수출 경기마 축되면 안 된다는 기감이 정부 내에서 고조

되었다. 당시 경제 은 2003년 8월과 10월 청와 의 강력한 의지로 발표된 부동산 안정

책으로 인해 내수 경기의 회복이 더욱 어려워졌다고 단하 다. 2번의 리 인하

(2003년 5월, 7월)가 내수 경기를 진작시키지 못한 채 주택가격의 앙등만을 야기하자,

결국 경제 은 내수 경기 진작보다는 수출 경기 진작을 통해 경제 회복을 달성하는 것

으로 정책 방향을 설정하 다.

2004년 4월 국회의원 선거가 임박했다는 도 외환 시장 개입의 강도를 높이도록 하

다. 집권 여당의 총선 승리를 돕기 한 경기부양 카드가 실하 는데 이를 한 수

출 독려책으로 무리한 환율 방어를 단행하 다. 집값을 자극할 수 있는 리 인하 등의

수단을 쓸 수 없는 상태 다는 이 환율 방어에 집착하도록 한 다른 배경이었다.

당시 경제 은 원/엔 환율의 정 수 을 외환 기 이후 지속되어온 10 1이 아닌

11 1로 높여서 설정하 다. 김 정부 시 이후 수출 경기 부양을 해 지속되어

온 원/엔 환율 10 1도 원화를 인 으로 평가시킨 것이었는데, 이보다도 더 낮게

원화 가치를 유지하려고 했던 것이다. 정부는 2003년 8월~2004년 11월 약 64조 원(564

억 달러) 규모의 외환 시장 개입을 단행하 다. 그리고 이를 통해 일시 이나마 환율을

끌어올릴 수 있었다.

정부의 노력으로 2003년 7월까지 10 1 수 을 유지하 던 원/엔 환율은 2004년 1월

에 11 1 수 으로 상승하 다. 그러나 이러한 인 인 환율 방어 정책은 오래 갈 수

없었다. 외환의 공 과 상이 지속되었고, 환율 하락에 한 시장의 압력이 거세졌

다. 우선 수출의 증 가 외환 공 을 늘려 환율에 하락 압력을 가했다. 수출 호조를 유

지하면서 고환율을 지속한다는 것은 시장 논리에 어 나는 일이었다. 수출 호조의 유지

는 환율 하락을 수반할 수밖에 없다. 더군다나 인 인 고환율 유지는 환율 상승의 기

감을 형성시켰고 이는 원화에 한 투기 수요를 유발하 다. 이 역시 외환 공 을

늘리는 역할을 하여 환율 하락 압력을 가 시켰다.

결국 원/엔 환율은 2004년 일시 상승 이후 계속 하락하여 2005년 1월에는 다시

10 1 수 으로 떨어졌고, 결국 2006년 1월에는 8 1 수 까지 내려갔다. 정부는 막

한 자 을 투입하여 외환 매입에 나섰지만 환율은 원래 상태 이하로 떨어져버렸다. 인

인 환율 상승은 그 자체가 하락 압력을 증 시키는 역할을 하 던 것이다.

이처럼 환율 방어 정책은 원상 복귀형의 부작용 구조를 기본 으로 가지고 있었다.

그런데 이에 더하여 제어 실패형의 구조까지 결합되어 있었다. 원화 평가 유지는 수

출 호황과 내수 부진을 심화시켜 수출기업과 내수기업 간 경기 양극화를 래하 다.



원화 약세는 수출상품의 달러 표시 가격을 하락시켜 수출 물량 증가에는 기여하 지만,

수입 원재료 가격은 상승시켜 이를 수입 가공하여 매하는 내수기업에는 악재로 작

용하 던 것이다. 한 원화 평가는 수입 자본재 가격을 상승시켜 국내 설비투자를

축시키는 결과를 래하 다. 이러한 내수기업의 수익성 악화와 국내 설비투자의

축은 국내 경기 회복의 제약 요인으로 작용하 다. 수출 증 를 통한 경기 회복 노력이

내수 축을 래하여 오히려 경기 회복을 가로막는 방향으로 그 부작용이 나타난 것이

다.

<그림 Ⅱ-10>는 환율 방어 정책의 피드백 구조를 보여주고 있다. 의도한 루 는 외환

매입 루 로서 조 루 의 속성을 가지고 있으며, 여기에 의도하지 않은 다른 조

루 들인 투기 수요 루 와 수출에 의한 외환 공 루 가 결합되어 원상 복귀형의 부

작용 구조를 형성하고 있다. 여기에 강화 루 의 성격을 띤 내수기업 수익 악화 루 와

투자 축 루 가 추가되어 제어 실패형의 구조가 함께 결합되어 있는 모습을 보여주고

있다.

<그림 Ⅱ-10> 환율 방어 정책의 피드백 구조



4) 농공단지 조성 정책(불균형 심화형)

도시와 농 의 소득 격차가 심화되면서 농 지역은 격히 황폐화되어갔다. 농 지역

의 청년들은 일자리를 찾기 하여 농 을 떠나갔으며, 청년인구가 존재하지 않는 농

지역은 발 을 기 하기가 어려워졌다. 따라서 농 의 소득 향상, 농 에서의 취업

기회 확 그리고 이를 통한 청년의 이 을 억제할 필요가 있었다. 이러한 목표를 달성

하기 하여 바람직한 정책으로 추진된 것이 바로 농공단지 조성 정책이었다. 이 정책

은 1983년 12월 '농어 소득원개발 진법'이 국회를 통과하면서 공식화되었다(송하진․

김 평, 2006). 애당 농공단지 조성 정책은 다음과 같은 인과 계를 제로 하 다.

농 에 기업단지 유치 → 농 소득 증 → 청년인구의 증가

농 지역에 기업단지를 유치하면 청년인구의 이 상을 막을 수 있을 것이며, 이는

장기 으로 농 지역의 발 을 가져올 수 있을 것이라는 기 에 바탕을 두고 농공단지

조성 정책은 시작되었다. 정치 인 측면에서도 농 지역의 균형발 을 해 농공단지

조성 정책은 범 한 지지를 받았다. 실제로 농공단지 조성 정책을 통해 지역의 매력

도가 증가하고 진입기업이 폭 증가하는 경우 외부 지역에서 노동인구가 유입되고, 이

는 다시 기업의 생산성을 향상시킬 수 있는 매력으로 작용하여 기업의 진입을 진시

켰다.

그러나 이 정책 역시 부작용을 낳았으며 그다지 성공 이지 못하 다고 평가된다. 농

공단지 조성 정책이 성공 이었던 소수의 지역을 제외하고는 부분의 지역에서 기 했

던 수 의 성과를 달성하지 못하 다. 농 문제의 근원에 존재하고 있는 노동인구의

악순환 메커니즘을 극복하기가 쉽지 않았기 때문이다. 노동인구의 악순환이란 노동인구

가 부족하여 해당 지역의 기업 생산성이 감소하고, 그에 따라 해당 지역에 기업이 진입

하지 않으려 하며, 이는 다시 노동인구의 이 을 부채질하는 악순환을 의미한다. 농공

단지 조성 정책으로 인해 노동인구의 악순환이 선순환으로 바 는 외 인 소수의 지

역 이외에는 오히려 악순환이 더욱 강화되는 결과가 래된다. 특정 지역에서 발생하는

노동인구의 선순환은 인근 지역의 악순환을 의미하기 때문이다. 특정 지역에 유치기업

이 증가하고 노동인구가 집 된다는 것은 인근 지역의 황폐화를 의미한다. 이는 농 지

역 간의 경쟁을 유발하며 불균형을 심화시킨다. 일단 다른 지역보다 한 발 앞선 지역은

더욱 유리한 치에서 기업을 유치할 수 있다. 앞서 나간 지역에는 계속 기업과 인구가

유입되지만 뒤처진 지역은 기업을 유치하기가 더욱 힘들어지고 인구 유출이 가속화되는

것이다.

반 으로 지원 정책에 의한 공단 조성은 세 한계에 부딪히게 된다. 특히 경쟁력



있는 지역 한두 곳에 기업이 집 하는 상이 발생한다. 노동인구의 악순환을 극복하는

지역은 소수일 수밖에 없으며, 그러한 소수의 지역으로 기업들이 몰리게 되기 때문이다.

그러나 이러한 지역 불균형은 국가균형발 의 목표와는 배치되는 것이다.

결국 농 을 살리는 정책이 다수의 농 을 죽이고 소수의 농 만을 살리는 불균형

인 정책으로 환되는 셈이다. 이는 노동인구를 둘러싼 강화 피드백 루 가 존재하기

때문에 불가피하게 발생되는 상이다.

노동인구의 선순환 악순환의 존재를 제한다면, 농공단지 조성 정책은 소수의 농

지역에서만 성공할 수 있는 정책이라는 을 인정할 수밖에 없을 것이다. 즉, 농공단

지 조성 정책은 원래 의도는 균형발 을 목 으로 한 것이었지만 실제로는 불균형발

정책인 셈이다. 이러한 을 인정하지 않고, 부분의 농 지역에 골고루 농공단지 조성

정책을 시행하는 것은 자원의 낭비와 정책의 실패를 자 하는 셈이다.

<그림 Ⅱ-12> 농공단지 조성 정책의 피드백 구조



5) 신용카드 활성화 정책(성장 한계형)

정부는 1999년 이후 신용카드와 련된 각종 규제의 완화와 세제혜택의 부여를 통해

신용카드 거래 활성화 정책을 추진하 다. 신용카드 활성화 정책의 주된 의도는 국내

경기의 회복이었다. IMF 외환 기 이후 불황의 악순환이 지속되었고, 이에서 벗어나는

것이 최우선 과제가 되었다. 이 악순환 고리의 핵심에는 국민의 소비 감소가 있었다. 소

비 감소 → 생산 감소 → 실업 증가 → 소비 감소가 악순환을 이루면서 경제를 불황의

바닥에 머물게 하 다. 이러한 상황에 직면하여 정부는 가계소비의 진작을 해 신용

카드 거래 활성화 정책을 추진하 다. 정부가 시행한 정책들은 신용카드 사용액에 한

소득공제와 신용카드 매출 표에 한 세액공제 제도의 도입, 신용카드 수증 복권 제

도의 실시 등이었다. 세제 혜택에 보상까지 추가하여 카드 사용을 진하기

해 노력을 기울 다.

이러한 정부의 정책으로 신용카드 발 수와 사용액이 증하 다. 신용카드 발 수

는 1998년 말 4,200만 장에서 2002년 말 8,900만 장으로 2배 이상 증하 고, 신용카드

사용액은 1998년 64조 원에서 2001년 443조 원으로 7배나 증가하 다(한원종, 2002).

그러나 이러한 신용카드 활성화 정책은 얼마 지나지 않아 신용 불량자 양산이라는 부

작용을 래하기 시작하 다. 신용카드의 남발은 과도한 신용구매와 카드 출의 확산을

낳았는데, 특히 청년층에서 무분별한 카드 사용으로 인한 부작용이 심각하 다. 2002년

9월 200만 명 수 이었던 개인 신용불량자 수는 2003년 9월 사상 최 인 350만 명까지

증가하 으며, 이는 경제활동인구 7명 1명꼴이었다. 4인 가족 기 으로는 10가구

3가구 수 에 이르는 것이었다.

신용카드 남용으로 인한 가계부채 증과 신용불량자 증 는 소비심리를 다시 악화시

키는 방향으로 작용하 다. 그리하여 2001년과 2002년 동안에 일시 으로 상승하 던

민간소비 증가율은 2003년 이후 크게 축되었다. 2002년 1분기 10%까지 올라갔던 민간

소비 증가율은 2003년 들어 크게 떨어지더니 2/4분기부터는 마이 스로 돌아섰다. 이후

민간소비 증가율이 6분기 연속 마이 스를 기록하여 소비가 으로 어드는 상

이 나타나게 되었다. 이러한 소비 축이 다시 국내 경기를 끌어내리는 역할을 했음은

두말할 필요도 없다.

<그림 Ⅱ-11>은 신용카드 활성화 정책의 피드백 구조를 나타내고 있다. 윗부분의 소

비-경기 루 는 소비와 경기가 순환 상호 작용 계에 있기 때문에 강화 피드백 루

를 형성함을 나타낸다. 이 강화 피드백 루 가 축되는 방향으로 작용을 하면 악순환

루 에 빠지게 된다. 소비 축이 경기 침체를 낳고 이것이 다시 소비 축을 래하는

불황 상황이 이에 해당한다. 정부는 이러한 악순환 루 를 선순환 루 로 환하기



해서 신용카드 활성화 정책을 추진하 다. 신용카드 사용을 부추김으로써 소비를 끌어

올리고 이것이 경기 회복과 소득 증 를 유발하여 다시 소비를 진작시키는 선순환 루

의 작동을 기 했던 것이다. 즉, 소비와 경기 사이의 강화 루 에 일정한 자극을 주어

선순환을 달성하고자 했던 것이 정책이 의도했던 바라고 할 수 있다.

이처럼 의도한 강화 루 에 의해 소비와 국내 경기는 일시 으로 성장하는 모습을 띠

었으나 시간이 지나면서 의도하지 않은 조 루 가 작동하기 시작하 는데, 그것이 바

로 신용불량 증가 루 이다. 그림에서 보다시피 이 의도하지 않은 루 에 시간 지연이

존재한다. 카드를 이용한 신용구매의 증 가 신용불량자 수의 증 로 나타나는 데는 일

정한 시간이 필요하다. 이 루 의 결과가 부각되기 시작하면서 경기 회복과 소비 증

는 한계에 부닥치게 되었던 것이다. 더군다나 이 신용불량 증가 루 는 내부에 강화 루

를 내포하고 있다. 즉, 카드채무는 이를 갚기 한 다른 카드 출을 낳고 이것이

다시 카드채무를 증 시키는 루 가 존재하는 것이다. 이 내부의 강화 루 에 의해 가

계채무와 신용불량자 수는 가속 으로 증 하게 되고 경기에 한 부담은 더욱 커져갔

던 것이다.

<그림 Ⅱ-11> 신용카드 활성화 정책의 피드백 구조

Ⅲ과거 정책사례의 분석

1. 부동산 정책

2. 출산 책


4. 반 되지 못한 피드백 루 의 특성



1. 부동산 정책

1) 부동산 정책의 배경

노무 통령은 사교육비와 부동산 가격, 특히 아 트 가격이 서민 경제에 부담을

주는 2가지 공 이라고 언 한 바 있다(연합뉴스, 2006. 5. 4.). 나아가 부동산 가격의

등은 국가경제 반에 거품을 형성하여, 거품이 꺼질 때 경제 반에 심 한 타격을

수 있는 험 요인이라는 을 기회가 있을 때마다 지 하곤 하 다. 그만큼 참여정부

는 부동산 가격의 억제를 핵심 인 정책 과제로 인식하여왔다.

지속 인 통령의 심과 지원을 받아온 부동산 정책은 여론의 많은 반 에도 불구하

고 비교 일 되게 수요 억제의 정책 기조를 유지해왔다. 참여정부 출범 이후 부동산

정책은 2003년의 5·23 부동산 안정화 책과 2003년의 10·29 책, 2005년의 8·31 책,

2006년의 3·30 책 등 수십 차례에 걸쳐 그 규제 강도를 더 강화시켜왔다.

그러나 지속 이고 강도 높은 부동산 정책은 그다지 성공 인 것으로 평가되지는 못

하고 있다. 참여정부의 부동산 정책에 해 곧 반 의 입장을 견지해온 조선일보는

다음과 같이 평가하고 있다.

“정부는 지난 2003년 재건축단지 임 아 트 건설 의무화 등을 골간으로 하는 10·29

책으로 잠시 재미를 봤다. 이후 1년 반 동안 강남 집값을 잡는 데 성공했으니까. 하지

만 작년 강남 아 트 시장은 다시 폭발했다. 정부가 반 우세를 지키지 못하고 강

남 아 마들에게 막 역 패한 셈이다. 그리고 나온 게 세 과(重課)를 골간으로 하

는 작년의 8·31 책이다. 하지만 지난달 강남 집값이 한 달 새 1%나 오른 것을 보면

이미 약발이 다한 듯싶다. 참여정부 출범 이후 부동산 정책이 나온 게 무려 30여 차례

다. 부분 땜질식 처방이고, 수요와 공 을 감안한 장기 정책은 무시돼왔다.”(『조선일

보』, 2006. 2. 3.)

국민은행의 자료에 따르면 강력한 가격 억제 정책에도 불구하고 아 트 가격은 지속

으로 증가해왔다. 특히 참여정부에서 가격 억제의 을 두었던 강남지역의 아 트

가격은 다른 지역에 비해 훨씬 높은 증가세를 보 다. <그림 Ⅲ-1>은 국민은행에서

2003년 7월부터 2006년 9월까지 아 트 가격의 변동률을 조사한 자료를 재정리한 것이

다. 이는 참여정부에 들어서 실시된 주요 부동산 정책의 효과가 그다지 뚜렷하지 않음

을 보여주고 있다.



<그림 Ⅲ-1> 아파트 가격의 변화와 참여정부의 주요 부동산 정책

<그림 Ⅲ-1>에서 보다시피 정부의 부동산 책은 단기 으로는 가격 하락을 가져오지

만 얼마 가지 않아서 아 트 가격이 반등되는 패턴을 보여주고 있다. 특히 10·29 책

이 발표된 이후 아 트 가격이 격히 하락하 다가 2004년 이후에 다시 회복되는 경향

을 보여주었다. 8·31 책 이후에도 잠시 아 트 가격이 하락하 다가 다시 큰 폭으

로 상승하 다. 그리고 3·30 책 이후에는 아 트 가격의 상승률이 하락하 다. 그러나

아 트 가격이 하락했다기보다는 그 증가 폭이 억제되었을 뿐이며, 얼마 지나지 않아

다시 상승하려는 경향이 나타난다.

이러한 패턴은 국, 서울, 강남 모두에서 발견되는 상이다. 즉, 강력한 부동산 정책

은 그 효과가 일시 이며, 시간이 지나면 아 트 가격이 이 수 으로 회복되거나 오

히려 이 보다 더 높은 수 으로 상승하 던 것이다.

통령의 지속 이고도 강력한 지원을 받는 부동산 정책이 왜 기 했던 효과를 낳지

못했던 것일까? 헌 이라고 할 만큼 강력한 수 의 규제를 담았던 부동산 정책이 왜

가격을 억제하는 데 성공하지 못하는 것일까? 통령의 심이 었다거나 규제의 수

과 강도가 미흡했다거나 규제의 일 성이 부족했기 때문에 기 했던 효과를 얻지 못했

다는 주장은 설득력이 떨어져 보인다. 그 어느 정부도 보여주지 못했던 통령의 심

과 지지를 받았으며, 거의 모든 부처가 참여하여 지속 으로 강도 높은 부동산 정책을

입안하고 발표하여왔기 때문이다. 심이나 의지의 부족만으로는 부동산 정책의 미흡한

성과를 설명하는 데에 한계가 있다. 이러한 의문에 해서는 시스템 사고의 에서



부동산 정책을 검토해 으로써 어느 정도 해답을 얻을 수 있다. 즉, 어떠한 메커니즘을

제로 하여 부동산 정책이 성립되었는지, 그리고 어떠한 메커니즘들이 부동산 정책의

고려에서 제외되었는지를 살펴보고자 하는 것이다. 부동산 정책에 반 되지 못한 메커

니즘들을 발견함으로써, 우리는 강력한 심과 지원을 받은 부동산 정책이 왜 미약한

효과만을 가져왔는지를 이해할 수 있을 것이다.

2) 부동산 정책의 전제

여기에서는 부동산 정책 에서 아 트 가격 안정에 이 맞추어진 8·31 책을

심으로 논의하고자 한다. 참여정부가 기의식을 느끼며 억제하고자 하는 상은 반

인 부동산 가격이 아니라 바로 아 트 가격, 특히 서울 강남을 심으로 한 아 트

가격이었기 때문이다.

(1) 투기적 수요의 악순환과 정책 저항

부동산 정책은 무엇보다도 부동산 가격 거품에 한 기의식에서 출발한다. 부동산

가격은 시장 가격에 의해 조 되는 안정 인 메커니즘이 아니라는 것이다. 일반 인 시

장에서는 공 과 가격 그리고 수요와 가격 간에 조 피드백 루 가 형성되어 있다(김

동환, 2004). 조 피드백 루 에 의해 지배되는 시장 메커니즘은 단히 안정 인 변화

를 보인다. 를 들어, 가격이 상승하면 수요가 감소하고 감소된 수요로 인해 가격이 하

락한다. 즉, 가격이 이 수 으로 회복되는 것이다. 공 측면에서도 마찬가지이다. 가

격이 상승하면 공 이 증가하고, 증가된 공 으로 인해 가격이 하락하는 것이다. 이 게

조 피드백 루 가 지배하는 안정 인 시장에서는 정부가 개입할 필요가 없다. 안정

인 시장 메커니즘이 기를 사 에 배제하기 때문이다.

그러나 부동산 시장은 이와 다르다. 부동산 시장에는 정상 인 수요뿐 아니라 투기

인 수요가 존재한다. 투기 인 시장에서 가격과 수요는 강화 피드백 루 를 형성한다.

가격이 상승하면 수요가 감소하는 것이 아니라, 미래 가격 상승을 상하여 오히려 수

요가 증가하기 때문이다. 즉, 가격이 증가하면 수요가 증가하고, 증가된 수요로 인해 다

시 가격이 증가하는 악순환 구조가 나타난다. 부동산 시장의 이러한 특성으로 인해

부동산 가격이 거품으로 치달을 가능성이 상존하는 것이다. 참여정부의 부동산 시장에

한 기의식은 이러한 악순환에 한 인식으로부터 출발한다. 정문수 경제보좌 은

“부동산 투기, 서민 배고 게 만드는 주범”이라는 에서 다음과 같이 언 하면서 부동

산 시장의 악순환을 지 하고 있다.



“이러한 투기 수요는 부동산 가격 상승을 부채질하고 이는 다시 가격 상승 기 를

높여 매물이 사라지고 가격은 더욱 상승하는 악순환을 래한다. 부동산 시장에 수

불균형이 자주 발생하고 거품이 생기는 이유가 바로 이 때문이다. 한마디로 부동산 시

장은 불완 한 데다 가격 기능이 제 로 작동하지 못함으로써 시장 실패가 빈번히 나타

나는 시장이다.”(정문수, “부동산 투기, 서민 배고 게 만드는 주범”, 2005. 7. 27)

이러한 강화 피드백 루 는 악순환을 형성하고, 악순환에 의해 형성되는 거품은

이크 없는 차량처럼 거품 붕괴를 향해서 질주한다는 것이다. 이에 해서 정부가 개입

하여 거품 형성을 억제하지 않는다면, 국가경제 체에 심 한 타격을 수 있다는

에서 부동산 정책은 참여정부의 요한 정책 과제로 부각되었다.

그런데 모든 강화 피드백 루 가 악순환이 되는 것은 아니다. 강화 피드백 루 는 악

순환이 될 수도 있지만, 선순환이 될 수도 있다(김동환, 2004). 문제는 특정 변수의 값이

임계 질량을 과하느냐 그 지 못하느냐에 달려 있다. 부동산 가격이 임계 질량 이상

으로 높으면 투기 수요가 발생하고, 투기 수요에 의해서 부동산 가격이 더 증가하

는 악순환에 빠진다. 그러나 부동산 가격이 임계 질량 이하로 억제되면 투기 수요가

감소하고, 감소된 투기 수요로 인해 부동산 가격이 더 감소하는 선순환이 발생할 수

있는 것이다.

그 다면 부동산 가격을 억제하는 강력한 정책을 수행하면 부동산 문제는 해결될 수

있는가? 그 지 못하다는 것이 정부의 인식이다. 부동산 가격을 억제하는 정책은 부동

산에 련된 기득권층의 항을 가져오고, 결국 부동산 정책이 다시 완화된다는 것이다.

부동산 정책은 끊임없이 항에 부딪히면서 흔들리고, 그 결과 효력을 발휘하지 못할

험을 안고 있다. 이러한 인식은 노무 통령의 다음 언 에서 나타난다.

“실제로 부동산 정책은 어렵습니다. 역 정부가 계속해서 실패했습니다. 왜 실패했느

냐 하면, 항 때문입니다.”(KBS, “참여정부 2년 6개월, 통령에게 듣는다”, 2005. 8. 25.)

“지 은 기득권 세력이 부동산 정책은 반드시 실패할 것이라는 분 기를 조성하여 부

동산 정책을 조소 거리로 만들려는 심각한 선이 형성되어 있는 상황이다. 심각한 문

제이다.”(수석보좌 회의, 2005. 6. 14.)

이와 같은 인식을 인과루 지도로 표 하면 <그림 Ⅲ-2>와 같다. 이 인과루 지도의

오른쪽에는 투기 수요와 아 트 가격 간에 형성된 강화 피드백 루 가 표 되어 있

다. '가격 상승 기 '가 증가하면, 투기 수요가 늘어남으로써 아 트 가격이 올라가고,

이것이 다시 가격 상승 기 를 높이는 순환 구조이다.



왼쪽 부분은 정책 항으로 부동산 규제가 완화되고 이로 인해 아 트 가격이 회복되

는 순환을 그리고 있다. 여기에서 제가 되는 것은 부동산 정책 는 부동산 규제가

강화되면 아 트 가격이 하락한다는 묵시 인 인과 계이다. 이는 어느 정도 타당한 것

으로 보인다. 새로운 부동산 규제가 논의되고 발표되면 시장에 충격이 가해지고, 이로

인해 부동산 가격 상승이 주춤하거나 심한 경우 하락하기 때문이다.

<그림 Ⅲ-2> 정부의 부동산 문제에 대한 인식에 반영되어 있는 피드백 루프들

(2) 보유세와 양도세를 통한 조절 피드백 루프 도입

부동산 규제는 세 을 통해 보다 정교하게 가해질 수도 있다. 참여정부의 부동산 규

제 핵심은 세 정책이라고 할 수 있다. “세 정책을 통한 아 트 수요의 억제”가 참

여정부의 부동산 정책을 집약하여 표 해주는 문구일 것이다. 이는 일회 인 책이 아

니라 시스템 안에서 지속 으로 순환 작용을 하는 하나의 제도이다. 이에 한 피드백

루 는 <그림 Ⅲ-3>의 쪽 부분에 표 되어 있다.

참여정부는 부동산 련 세 의 핵심을 보유세와 양도세에 두고 있다. 이들 세 은

아 트 가격의 상승과 연동되어 있다. 아 트 가격이 상승하면 보유세와 양도세가 모두

증가한다. 보유세가 증가하면 아 트 소유 부담이 증가하고, 따라서 아 트 매물이 증가

할 것이라는 것이다. 한 양도세가 증가하면 시세 차익으로 인한 이득이 어들어 아

트에 한 수요가 감소하고, 곧 아 트 가격이 하락하여 이 수 으로 되돌아갈 것

이라는 것이다. 결국 보유세와 양도세는 아 트 가격에 해 조 피드백 루 를 형성

하는 메커니즘이다. 투기 수요에 따라 강화 피드백 루 를 형성하는 아 트 시장의

수요에 해서 보유세와 양도세를 부과함으로써 조 피드백 루 를 도입하는 것이다.

이 게 강화 피드백 루 에 의한 상승을 조 피드백 루 를 도입하여 억제하려는 정

책은 시스템 사고의 측면에서 볼 때 합리 인 략이라고 평가할 수 있다. 그런데 이러

한 조 피드백 루 에도 불구하고 아 트 가격이 상승하는 이유는 무엇인가?



<그림 Ⅲ-3> 부동산 정책에 반영되어 있는 피드백 루프들

3) 부동산 정책에 반영되지 못한 피드백 루프들

(1) 부동산 정책에 대한 불신을 심화시키는 악순환

3~4년이라는 짧은 기간에 30여 차례가 넘는 부동산 책이 발표되었다는 사실 자체가

역설 으로 부동산 정책이 성공 이지 못하 음을 증명한다는 지 이 제기되곤 한다.

부동산 시장이 불안정해질 때마다, 즉흥 으로 발표되는 정책으로 말미암아 정책에

한 불신 그리고 정책에 한 내성이 강화되어, 강화된 규제에도 불구하고 부동산 가격

이 억제되지 못하고 있다는 것이다. 를 들어, 경향신문은 다음과 같이 지 하고 있다.

“아 트 값 등을 막겠다며 정부가 내놓은 부동산 책은 참여정부 들어서만도 일일

이 셀 수조차 없을 정도로 많다. 부동산 책이 나오면 일시 수그러들었다가 얼마 가지

도 못해 다시 아 트 값이 치솟고, 정부는 다른 책을 내놓는 악순환이 계속 다.

그럴 때마다 정부 정책에 한 신뢰는 형편없이 일그러졌다. [ 략] 이런 것들이 정부의

'찔끔찔끔식 책'으로 인해 내성(耐性)만 커진 지 의 부동산 시장을 온 히 제압할 수

있을지는 의문이다.”(『경향신문』, 2006. 3. 30.)

이러한 지 은 부동산 정책의 강도가 약하기 때문에 아 트 가격이 다시 상승한다

는 논리를 반 하며, 부동산 정책에 한 신뢰가 부족하기 때문에 아 트 가격이 상승

할 것이라는 기 를 억제할 수 없었다는 사실을 보여 다. 그리고 이 게 미약한 정책

이 되풀이될수록 정책에 한 불신 는 내성이 강화되어 정책 효과가 감소됨을 주장한



다. 즉, 부동산 정책에 한 불신은 잦은 정책 발표로 정부 스스로 자 하 다는 지 인

것이다. 이에 해 서울경제신문은 다음과 같이 거론하고 있다.

“보다 큰 문제는 정책에 한 시장의 신뢰가 떨어졌다는 이다. 신뢰훼손은 정부 스

스로 자 한 면도 크다. 헌법처럼 바꾸기 어려운 책이라며 내놓은 것이 8ㆍ31 책인

데 불과 7개월 만에 후속책을 내놓은 데서 보듯 그동안 정부는 책을 내놓을 때마다

효과를 장담했지만 결과는 지 보는 로다. 이런 과정을 통해 시장의 내성만 커지고

있다.”(『서울경제』, 2006. 3. 30.)

아 트값이 오르면서 부동산 정책이 강화되었지만, 부동산 정책이 자주 사용되는 것

자체가 정책에 한 시장의 내성을 키웠으며 이는 부동산 시장의 불패 신화를 창조했

다. 즉, 부동산, 특히 강남지역의 아 트 가격은 지속 으로 상승할 것이라는 기 감이

꺼지지 않는 것이다. 이것이 <그림 Ⅲ-4>에 표 되어 있다.

이 인과루 지도의 바깥쪽에 형성되어 있는 피드백 루 는 체 으로 강화 피드백

루 를 형성한다. 잦은 정책 변경으로 인해 정책 불신이 강화되고 아 트 가격 상승 기

가 높아지다 보니 아 트에 한 투기 수요가 증가하게 되고, 그 결과 아 트 가격

이 다시 상승하고 다시 새로운 정책이 발표된다는 것이다.

<그림 Ⅲ-4> 잦은 정책 도입으로 인한 정책 불신



이러한 피드백 루 의 존재는 부동산 정책이 매우 신 하게 도입될 필요가 있다는 것

을 보여 다. 즉, 부동산 시장의 가격 등을 잠재우기 해 성 하게 정책을 도입할 경

우 오히려 정책에 한 시장의 내성만 키운다는 것이다. 잦은 정책은 일 된 정책 의지

를 보여 수는 있지만, 역설 으로 정책 효과에 한 근거 없는 불신을 조장할 수 있

다. 시장의 심리 인 반응이 요한 부동산 정책에서 이러한 불신은 정책이 효과를 발

휘하는 데 치명 인 독약이 된다. 잦은 정책 도입보다는 오히려 신 하게 입안된 정책

이 장기 으로 보다 안정 인 효과를 불러올 것이다.

(2) 비규제 지역에 대한 풍선 효과

부동산 규제의 효과는 규제 상 지역에서도 나타나지만, 규제가 미치지 않는 지역에

서도 나타난다. 규제가 미치지 않는 지역으로 부동자 이 이동하기 때문이다. 이를 언론

에서는 풍선 효과라고 지칭한다. 풍선의 한 곳을 르면 공기의 압력으로 인해서 다른

곳이 튀어나오듯이, 특정 지역의 아 트 가격을 억제하면 다른 지역의 아 트 가격이

증가한다는 것이다. 이러한 풍선 효과는 <그림 Ⅲ-5>의 바깥쪽에 표 되어 있다.

<그림 Ⅲ-5> 부동산 규제의 풍선 효과

특정 지역 는 특정 조건의 아 트에 한 규제를 강화하면, 규제를 받지 않는 비규

제 아 트의 수요가 증가한다. 이는 장기 으로 반 인 아 트 가격 수 을 끌어올리



는 효과가 있다. 언론에서는 다음과 같이 풍선 효과를 지 한다.

“이번 조처에서 제외되는 재건축단지와 일반 아 트는 이른바 '풍선 효과'가 나타나

더 오를 가능성 있다고 내다봤다. [ 략] 규제일변도의 '강남 책'이 '터지지 않는 거품'

을 만든다는 지 도 나온다. 정부 계자는 ‘규제만 강화하다 보면 오히려 강남 집값을

단계 으로 끌어올리는 측면이 있다’고 말한다.“(『한겨 』, 2006. 3. 30.)

“그러나 이것으로 문제가 끝나는 게 아니다. 강남권의 신규 아 트 공 축에 따른

'풍선 효과'가 더 심해질 가능성이 크다. 이미 강남권의 새 아 트 가격이 천정부지로

치솟고, 정부의 표 에서 한 발 비켜나 있는 목동 등지의 집값이 뛰는 것도 이런 부작

용 때문이다.”(『국민일보』, 2006. 3. 30.)

(3) 세금 증가의 전이 효과

부동산 억제 정책의 효과를 감소시키는 다른 피드백 루 는 증가된 세 이 가격으

로 이됨으로써 나타나는 악순환이다. 이 순환은 <그림 Ⅲ-6>에 나타나 있다.

<그림 Ⅲ-6> 증가된 세금이 전세 가격으로 전이되는 순환



증가된 세 을 고스란히 아 트 소유자가 부담할 것이라는 기 는 시장 행 자에

한 순진한 기 라는 것이다. 아 트 공 이 으로 부족한 상황에서 아 트 소유자

는 증가된 세 을 다른 사람, 즉 세입자에게 가시킬 수 있다는 것이다. 세 가격을

증가시키거나 는 세를 월세로 환함으로써, 정책에 의해 증가된 보유세를 세입자

에게 부담시킬 수 있다는 것이다.

세 가격이 상승하는 경우, 결국 아 트에 한 수요가 증가할 수밖에 없다. 세

는 월세로 사는 것보다 아 트를 매입하는 것이 더 유리해지기 때문이다. 이 게 되면

다시 아 트 가격이 상승하게 된다. 결국 악순환을 창출하는 강화 피드백 루 가 형

성되는 것이다. 아 트 수요를 억제하는 조 피드백 루 를 창출하리라고 상되었던

보유세가 거꾸로 강화 피드백 루 를 창출하여 아 트 가격을 상승시킨다는 주장이다.

이에 하여 서울경제신문은 다음과 같이 보고하고 있다.

“8·31 부동산 책 발표 이후 세 매물도 별로 없어 새로 옮겨갈 집도 부족한 실정

이다. 다주택자들은 세 부담을 이기 해 기존의 세를 매매 물건으로 처분하는 추

세고, 부동산 시장이 불투명해 새로 집을 마련하기보다는 세로 살면서 시장 상황을

지켜보려는 사람이 늘고 있기 때문이다. [ 략] 세 물건들의 상당수는 월세로 돌아서

고 있는 도 세세입자들을 불안하게 만들고 있다.”(『서울경제』, 2006. 2. 9.)

(4) 매물 감소로 인한 희소성 효과

부동산 정책에서 간과되는 것으로 지 되는 다른 측면은 아 트 공 에 한 정책

의 효과이다. 단 으로 말하면 과도한 규제 정책이 아 트의 공 는 매물을 감소시

켜 결과 으로 아 트 가격을 상승시킨다는 주장이다. 먼 과도한 규제가 아 트의 공

을 감소시킨다는 주장을 살펴보자. 다음은 재건축 시장 규제에 한 매일경제신문의

진단이다.

“이 같은 규제는 시행 후 처음 한두 달까진 효과가 좋다. 재건축을 포함한 아 트값

은 안정을 찾고 재건축 사업 진행은 강화된 규제 탓에 축된다. 하지만 그 다음부턴

정부가 원하지 않는 상이 생긴다. 기 수요는 여 한데 유일한 새 아 트 공 창구

인 재건축이 늦어지니 일반 아 트, 특히 형 평형의 희소성이 부각된다. 당연히 값

은 오르고 매물 구하기도 힘들어진다.”(『매일경제』, 2006. 2. 4.)

<그림 Ⅲ-7>의 왼쪽 부분에 형성되어 있는 피드백 루 는 과도한 규제가 공 비용을

증가시키고 그 결과 공 물량이 감소되어 아 트 가격이 증가하는 순환이다. 이 피드



백 루 는 여타의 피드백 루 들에 비해 그 효과가 발휘되기까지 오랜 시간이 소요된

다. 아 트를 건축하여 공 하는 데에는 어도 3년 이상이 소요되기 때문이다.

반면, <그림 Ⅲ-7>의 쪽 부분에 형성되어 있는 피드백 루 는 오랜 시간 지연을 보

이지 않으면서 희소성 효과가 있다. 오히려 상당히 단기 으로 작용하는 피드백 루 라

고 할 수 있다. 이는 증가된 양도소득세로 인해 발생되는 효과이다.

<그림 Ⅲ-7> 매물 감소로 인한 희소성 효과

양도소득세의 세율 용 상 가구가 확 되면서 양도소득세 부담이 증한다. 아

울러 아 트 가격의 등은 양도소득세를 부담해야 하는 가구의 수를 더욱 증 시킨다.

이 게 증가된 양도소득세는 아 트 수요를 감소시켜 궁극 으로 아 트 가격을 감소시

킬 것이라고 정책결정자는 기 한다. 그러나 이제 기 하지 않았던 결과가 발생한

다. 폭 증가된 양도소득세로 인해, 아 트 소유자들이 아 트를 매하지 않으려 한다

는 것이다. 즉, 아 트 시장에 나오는 매물이 감소하고 이로 인해 아 트 가격이 등한

다는 논리이다. 이러한 희소성 효과를 앙일보에서는 다음과 같이 보도하고 있다.

“강남권의 공인 개사들은 8·31 책의 세 규제가 매물난을 심화시킨다고 말한다.

집을 팔고 싶어도 당장 세 부담이 무 크다 보니 집 팔기를 미루는 것이다. 정부는

8·31 책이 시작되는 올 한 해 세 부담을 느낀 2주택 이상 보유자들이 집을 팔 것으

로 생각했지만 그 상이 완 히 빗나간 셈이다. 치동 아성공인 계자는 ”강남권의

1가구 2주택 보유자는 주로 50~60 “라며 ”이들은 양도세를 2억~4억 원씩 내고 집을



느니 직장인인 자녀에게 증여세를 내고 물려주는 게 유리하기 때문에 매물이 귀할 수

밖에 없다“라고 지 했다.”( 앙일보 조인스랜드, 2006. 1. 22.)

이상에서 살펴본, 부동산 정책을 둘러싼 피드백 루 들의 구조를 체 으로 그려보

면, <그림 Ⅲ-8>과 같다. 이는 정책이 의도한 루 는 조 피드백 루 이지만 이를 둘러

싸고 의도하지 않은 많은 강화 피드백 루 들이 형성되어 있는 모습이다. 이들 강화 피

드백 루 들의 작용으로 인해 조 을 추구하는 부동산 정책의 효과가 감소되고 종국에

는 오히려 의도와는 반 로 아 트 가격이 지속 으로 상승하는 결과가 래되었던 것

이다.

<그림 Ⅲ-8> 부동산 정책을 둘러싼 전체 피드백 루프의 구조



2. 저출산 대책

1) 저출산 대책의 배경

(1) 왜 저출산이 문제인가?

한국의 출산율 추이를 살펴보면, 1970년 4.53명이었던 1,000명당 합계출산율이 1984년

1.67명으로 속히 하락한 후 10년 이상 정체하는 모습을 보 다. 그 이후 1996년 산아

제한 정책이 폐지되었으나 출산율은 오히려 지속 으로 하락하 고, 2001년부터는

출산 사회에 진입하 다. 결국 2005년에는 1.08명으로 세계 최 수 을 기록하 다. 통

계청의 발표에 따르면, 이러한 출산이 계속될 경우 2025년에는 65세 이상의 고령인구

가 14세 이하의 유아인구보다 더 많아지고 이에 따라 노동가능인구(15~64세)도 격히

감소할 것으로 상된다. <그림 Ⅲ-9>에서처럼 추세가 지속될 경우 국가 총인구는

2020년 4,996만 명을 정 으로 차 감소할 것으로 망된다.

<그림 Ⅲ-9> 연령별 인구분포도(2000~2025년)

0～14세(12%)

15～64세 (68%)

65세 이상 (20%)

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2010 2025

인구수(천명)

0～14세(12%)

15～64세 (68%)

65세 이상 (20%)

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2010 2025

인구수(천명)

출처: 통계청, 『장래인구 특별추계 결과』, 2005

출산은 미래 노동가능인구의 감소와 내수 부진을 유발하여 잠재성장률을 하시킬

우려가 있다. 한 출산으로 인해 평균 근로연령이 상승하고, 축과 소비 투자가

축되며, 고령인구 비율의 증가로 노령자 부양을 한 은 세 의 부담이 증가되어 세



간 갈등이 증폭되는 등 사회 체에 부작용이 래될 소지가 크다. 한 국가의 인구

정책은 10~20년 이상 시간이 지난 후에 그 향이 나타나기 때문에 지 극 이고

효율 인 출산 지원 정책을 마련하지 못할 경우 재의 출산은 미래의 경제 국방

등 국가 기본 틀에 큰 향을 미칠 것이다.

(2) 국내 합계출산율 변화의 분석

국내의 출산율 변화를 살펴보면 크게 두 단계로 구분할 수 있다(<그림 Ⅲ-10>). 국가

경제가 고도성장을 하는 시기(1996년까지)에는 안정 인 일자리가 제공되고 남성의 경

제활동만으로도 충분한 가사 생활을 할 수 있었다. 여성의 경제활동 참여가 제한 이

었던 이 시기에는 여성의 자발 출산 기피 신 국민소득 증가와 정부의 강력한 산아

제한 정책에 의해 합계출산율이 감소한 것으로 나타난다. 국민소득 수 이 4,000~5,000

달러 수 인 1987년까지는 다른 국가와 마찬가지로 정부가 강력한 산아 제한 정책을 실

시하는 동시에, 소득 증가로 공 보건 서비스 수 이 높아지면서 유아사망률이 감소하

고 산업 구조가 농업 사회에서 산업 사회로 바 면서 노후에 한 자녀 의존도가 낮아

져 가구당 원하는 자녀수가 어듦에 따라 출산율이 꾸 히 감소하 다. 그 이후 외환

기 까지는 고도성장에 의한 안정 일자리 창출이 출산율에 정 으로 작용하여

평균 1.5~1.7명 정도를 유지하 다.

<그림 Ⅲ-10> 한국의 1인당 국민소득과 합계출산율 변화

4.53

3.81

3.02

2.08

1.67 1.741.47

1.3

2.66

1.08320

1,645 2,0762,643

5,418

14,193

16,291

7,320

12,197

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

5

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004-

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

합계출산율

일인당 GNI (달러)

산아제한정책(1970)

산아제한정책폐지 (1996)

IMF 영향?

고도 성장기(경제성장, 산아제한정책)

사회, 문화적변화기

(가치관변화)4.53

3.81

3.02

2.08

1.67 1.741.47

1.3

2.66

1.08320

1,645 2,0762,643

5,418

14,193

16,291

7,320

12,197

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

5

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004-

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

합계출산율

일인당 GNI (달러)



IMF 영향?



(가치관변화)



IMF 영향?



(가치관변화)



그러나 1998년 IMF 기 이후 우리 사회는 경제 , 사회 , 문화 으로 격한 변화

를 경험하게 된다. IMF 기 이후 실업률이 격히 증가하면서 생계를 한 여성의 경

제활동 참여가 늘어나게 되었고, 이로 인해 자녀 양육에 필요한 인 라(자녀 보육시설,

육아와 직장의 양립 어려움)가 부족해져 여성이 출산을 기피하게 되었다. 한 가구당

자녀수가 1~2명으로 어들고 각 자녀에 한 투자 증가로 사교육비가 증하면서 이

에 부담을 느끼는 여성들의 출산 기피는 더욱 심각해졌다. 게다가 여성의 생계를 한

경제활동 참여 외에도 산업 구조와 남성 주의 사회의식이 변하면서 여성 인력에 한

투자와 문직 진출이 늘어나 여성의 혼 결혼 연령이 높아졌으며, 여성의 경제 자

립 증가로 결혼에 한 인식이 부정 으로 바 면서 결혼을 기피하게 됨에 따라 출생률

은 더욱 감소하는 악순환을 보이고 있다.

2) 정부 대책의 내용과 반영된 피드백 루프

(1) 저출산 대책(새로마지 플랜 2010)

정부는 출산율이 인구 체율 이하로 떨어진 1983년 이후에도 계속 산아 제한 정책을

실시하다가 1996년에 와서야 폐지를 하는 등 출산율 하에 크게 심을 보이지 않았

다. 그러나 2002년 출산율이 1.17 이하로 떨어지고 그 심각성이 거론되면서 출산 문제

는 정부, 언론 일반인의 집 인 심을 받게 되었다. 문제의 심각성을 인식한 정부

는 2004년 2월 통령자문기 으로 ‘고령화 미래사회 원회’를 설치하 고, 이 기

은 2005년 9월 ‘ 출산고령사회기본법’이 시행되면서 ‘ 출산고령사회 원회’로 개편되

었다. 출산고령사회 원회는 2006년에 제1차 출산 고령사회 기본 계획인 ‘새로마지

랜 2010’을 발표하 다.

정부에서 발표한 출산 책인 ‘새로마지 랜 2010’은 2020년 출산율 목표를 OECD

국가 수 인 1.6명으로 정하고, 출산과 양육에 유리한 환경 조성, 고령사회 삶의 질 향

상, 미래 성장 동력 확보 등 3 추진 과제를 통해 2010년까지는 출산 고령사회 응

기반의 구축, 2020년까지는 출산율 회복 고령사회 성공 응을 목표로 하고 있다.

제1차 계획으로는 2006년부터 2010년까지 5년간 32조 746억 원을 투입하여 ·유아에

한 보육, 교육비 지원 상을 산층까지 폭 확 하고 ‘방과 후 학교‘의 내실화를

통해 사교육비를 억제하는 정책을 으로 추진하는 것으로 되어 있다. ‘새로마지

랜 2010’의 주요 내용을 요약하면 <표 Ⅲ-1>과 같다.

이 정책을 실 하기 한 재원으로는 국비와 지방비, 기 등을 활용하도록 하고 있

다. 총 32조가 넘는 거액이 투자되는 계획이었던 만큼 정책의 실효성에 한 체계 인

분석과 평가가 필요하다. 이러한 정책으로 재의 낮은 출산율을 목표 수 까지 끌어올



릴 수 있을 것인지, 과연 여기에 소요되는 재원을 조달할 수 있을 것인지 등에는 많

은 불확실성이 존재한다. 게다가 이 분야에 소요되는 재원을 경제성장 등 다른 분야에

투자할 경우 더 좋은 효과를 얻을 수 있다는 반론들도 제기될 수 있다.

<표 Ⅲ-1> 새로마지 플랜 2010(2006년 7월)

- 연령차별 금지 법제화 및 2010년 이후 정년 의무화 도입 검토

- 역모기지제 도입 (2007년)

- 방문취업비자(H-2) 신설 및 외국인고용허가제 조기 정착 추진고령사회 대비

- 18세 미만 아동을 입양할 경우 월 10만원의 양육수당 지급

- 입양수속 수수료(200만원) 정부 지원

- 장애아 입양 시 양육보조금, 의료비 지원 단계 인상입양아동 양육 지원

- 배우자 출산 시 남성근로자에게 출산휴가 3일 부여

- 유산 또는 사산 여성근로자에게 30~90일 휴가 부여

- 육아휴직 요건 완화(1세에서 3세로) 및 급여 인상(40만원에서 50만원으로)

- 육아기 근로시간 단축제 도입(소정 근로시간 2분의 1 범위 내)

- 출산여성 재취업 또는 출산 비정규직 여성 계속 고용기업에 6개월간 월 40만원씩

지급

일·가정 양립 지원

- 국민연금 출산 크레디트제도 시행

(둘째 아이부터 국민연금 보험료 납입 추가 인정)

- 3자녀 이상 무주택 가정에 공동주택 우선 분양 및 국민주택 특별공급

- 국민임대주택 청약 시 2자녀 이상 무주택 가정에 가점 부여

- 3자녀 이상 가정 영유아에 국공립 보육시설 이용 우선순위 부여

자녀양육 가정에 인센티브

- 0~4세 영유아 차등 보육·교육비 중산층까지 확대

- 만 5세 장애아 무상 보육·교육 지원 확대

- 방과후 학교 모든 초등학교로 확대

- 저소득층 학생에 비영리 민간기관 이용 바우처 지급

자녀양육, 사교육비 경감

- 연령차별 금지 법제화 및 2010년 이후 정년 의무화 도입 검토

- 역모기지제 도입 (2007년)

- 방문취업비자(H-2) 신설 및 외국인고용허가제 조기 정착 추진고령사회 대비

- 18세 미만 아동을 입양할 경우 월 10만원의 양육수당 지급

- 입양수속 수수료(200만원) 정부 지원

- 장애아 입양 시 양육보조금, 의료비 지원 단계 인상입양아동 양육 지원

- 배우자 출산 시 남성근로자에게 출산휴가 3일 부여

- 유산 또는 사산 여성근로자에게 30~90일 휴가 부여

- 육아휴직 요건 완화(1세에서 3세로) 및 급여 인상(40만원에서 50만원으로)

- 육아기 근로시간 단축제 도입(소정 근로시간 2분의 1 범위 내)

- 출산여성 재취업 또는 출산 비정규직 여성 계속 고용기업에 6개월간 월 40만원씩

지급

일·가정 양립 지원

- 국민연금 출산 크레디트제도 시행

(둘째 아이부터 국민연금 보험료 납입 추가 인정)

- 3자녀 이상 무주택 가정에 공동주택 우선 분양 및 국민주택 특별공급

- 국민임대주택 청약 시 2자녀 이상 무주택 가정에 가점 부여

- 3자녀 이상 가정 영유아에 국공립 보육시설 이용 우선순위 부여

자녀양육 가정에 인센티브

- 0~4세 영유아 차등 보육·교육비 중산층까지 확대

- 만 5세 장애아 무상 보육·교육 지원 확대

- 방과후 학교 모든 초등학교로 확대

- 저소득층 학생에 비영리 민간기관 이용 바우처 지급

자녀양육, 사교육비 경감

본 연구에서는 시스템 사고를 이용하여 출산과 련된 시스템의 구조를 악하여

출산의 근본 원인을 악하고 재의 낮은 출산율을 정책 목표인 2020년 1.6명 선으

로 제고할 수 있는 정책 버리지를 찾고자 한다.

(2) 정부 정책에 반영된 피드백 루프

‘새로마지 랜 2010’을 분석해보면 정부는 출산의 원인을 크게 경제 , 사회

가치 의 변화에서 찾고 있다. 경제 으로는 ·유아 보육비와 고 자녀의 사교육비

등 자녀 양육비 부담의 증가와 결혼·출산 연령층(25~34세)의 고용 소득 불안정을 주

요 요인으로 인식하고 있다. 사회 으로는 육아 인 라 부족에 따른 일과 가정의 양립

곤란에서, 그리고 결혼 의 약화나 자녀의 편익 가치 변화와 같은 가치 의 변화에서

찾고 있다. 이러한 인식은 출산의 원인을 정확하게 반 하고 있다고 볼 수 있다.

하지만 이러한 원인들에 한 책으로 제시한 ‘새로마지 2010’을 보면 <그림 Ⅲ-11>

과 같이 매우 제한된 사고에 바탕을 두고 마련되었음을 알 수 있다. 정부는 출산 지

원 정책을 통해 합계출산율을 제고하는 피드백 루 는 이해하고 있지만 고용 소득의

불안과 같은 출산의 근본 요인들을 단순한 외부 변수로만 인지하고 이러한 변수들



에 의한 피드백 루 는 고려하지 못하고 있는 것으로 악된다.

<그림 Ⅲ-11> 새로마지 플랜 2010에 반영된 피드백 루프

즉, 정부의 책은 자녀 양육비와 사교육비 지원, 일과 가정 양립 지원을 통해 이에

한 비용 부담을 낮춰 출산율 감소를 억제하려는 조 루 (B1)로만 이루어져 있다. 자

녀 양육비나 사교육비 부담, 일과 가정 양립 부담 요인보다 더 요한 것은 고용 소

득의 불안정, 결혼 의 약화, 자녀 의 변화와 같은 요인들인데, 이것에 의한 피드백 루

는 고려되지 못하고 있다.

정부는 출산 지원을 통해 재의 악순환 루 를 선순환 루 로 바꿀 수 있기를 희

망하고 있다. 하지만 다른 요인에 의한 피드백 루 를 고려하지 않고 하나의 피드백 루

에만 의존할 경우, 정부가 아무리 많은 산을 투입한다고 해도 고려하지 않은 다른

피드백 루 에 의해 출산율은 계속 감소될 것이다. 실제로 여론 기 에서 실시한, 출산

장려를 해 국가에서 지원하는 각종 제도에 한 신뢰를 묻는 질문에는 답변자의 총

82%가 “도움이 되지 않을 것“이라고 응답한 바 있다.(조선일보, 2006. 8. 26.)

3) 정부 정책에 반영되지 못한 피드백 루프

인구와 련된 시스템은 매우 복잡한 시스템 의 하나이다. 그 기 때문에 출산

문제를 분석하여 효과 인 책을 마련하기 해서는 인구 문제가 포함하고 있는 시스

템 구조를 악하여 정부의 정책이 고려하지 못한 인과 고리를 정확히 짚어내고 이를

고려한 효율 인 안들을 정책에 반 해야 한다.

일반 으로 신생아 수는 여성 1인당 합계출산율과 가임여성의 수에 의해 결정된다.



아무리 출산율이 높아도 가임여성의 수가 으면 체 신생아 수는 증가하지 않는다.

따라서 신생아 수를 증가시키기 해서는 여성의 출산율과 가임여성의 수에 향을 주

는 피드백 루 를 악하여 안을 제시하여야 한다. 그동안의 연구 결과나 통계 자료

를 보면 정부의 정책에 고려된 피드백 루 외에도 고용 소득의 불안정성이 여성의

출산율에 매우 큰 향을 주는 것으로 나타난다. 한 여성의 가치 변화에 따른 결혼

기피와 결혼 연령의 증가가 가임여성 수에 향을 미치는 것으로 알려져 있다.

(1) 소득 및 고용 피드백 루프

정부의 정책에서 출산과 련하여 고려되지 않은 피드백 루 는 소득 고용 피드

백 루 (R1)와 여성의 경제활동 참여 루 (R2)이다. 소득 고용 피드백 루 에서는 경

제성장에 의해 안정 인 일자리가 많이 창출되면 미래 소득에 한 불안감이 감소하고

그에 따라 여성의 출산 기피가 어들어 출산율이 증가한다. 장기 으로 출산율 증가는

경제의 잠재성장력을 제고하고 이는 다시 안정 일자리 창출을 증가시켜 미래 소득에

한 불안감을 감소시키는 형 인 강화 피드백 루 이다. 재 이 루 가 IMF 기

이후 악순환 루 로 작용하면서 1998년 이후의 출산율 감소를 주도하고 있다.

<그림 Ⅲ-12> 소득 및 고용, 여성의 경제활동 참여 피드백 루프

여성의 경제활동 참여 루 는 실업률이 높아지면서 생계를 한 여성의 경제활동 참

여가 증가함에 따라 자녀 양육이나 보육에 한 부담이 커지고 이것이 다시 출산율 감



소로 이어지는 강화 피드백 루 로서, 역시 IMF 기 이후 악순환 고리로 작용하고 있

다.

좀 더 자세히 설명하자면, IMF 기 이 에는 고도 경제성장을 통한 소득 고용 피

드백 루 가 선순환으로 작용하여 정 수 의 출산율을 유지할 수 있었으나 IMF 기

이후 소득 고용 피드백 루 가 악순환 루 로 작용하면서 출산율이 속도로 악화된

것이다. IMF 기 이후 량 실업이 발생하면서 안정 일자리가 속히 감소했고 이는

미래 소득에 한 불안으로 이어져 출산율 하의 직 인 원인으로 작용했다. 한

안정 일자리의 감소는 생계를 한 여성의 경제활동 참여를 진하는 계기가 되었다.

물론 IMF 기 이 에 여성의 경제활동 참여가 없었던 것은 아니다. 일부 문직

여성의 경제활동 참여는 그 부터 이미 있어왔지만 IMF 기 이후 가장이 하루아침에

직장을 잃게 되면서 일반 주부들이 생계를 해 경제활동에 극 참여하게 된 것이다.

그에 따라 육아 인 라의 부족, 직장과 가정의 양립 문제, 사교육비 문제가 발생하고 여

성의 출산 기피가 증가하게 되어 출산율이 격히 감소하고 있다.

앞에서 언 하 듯이 정부의 정책은 여성의 경제활동 참여 증가로 인한 육아 인 라

부족이나 직장과 가정의 양립 어려움을 해소하고 사교육비를 일부 보조하는 등의 피드

백 루 에 이 맞추어져 있다. 그러나 실업률 증가에 따른 미래 소득 불안으로 인한

악순환 루 가 무나 강하여 이 피드백 루 에 한 근본 인 안 없이는 재의 정

부 지원을 아무리 강화하여도 정부의 책이 실효를 거두지 못할 것으로 상된다. 이

와 비교해 이 소득 고용 피드백 루 가 선순환 루 로 바뀔 경우 정부의 지원이

어들더라도 그 목 을 달성할 수 있을 것으로 보인다.

최근 결혼 정보회사가 결혼 령기인 20~30 미혼 남녀를 상으로 실시한 ‘결혼 후

의 자녀 계획’에 한 설문 조사에서는 경제 으로 안정이 되지 않으면 아이를 갖지 않

겠다고 응답한 수가 체의 58%에 이르는 것으로 나타났다.(조선일보, 2006. 8. 26) 이는

곧 미래 소득에 한 불안감이 출산율 하의 가장 요한 원인으로 작용하고 있음을

말해 다. 한국 보건사회연구원에서 수행한 연구 결과에서도 자녀 양육비에 한 부담

과, 소득과 고용에 한 불안이 출산을 단한 가장 큰 이유로 나타나고 있다(한국 보

건사회연구원, 2005).

출산율이 가장 낮은 국가 하나인 일본에서는 최근 6년 만에 신생아 출산율이 증가

세로 돌아섰다고 크게 보도된 바 있는데, 일본 재무성은 출산율 증가의 가장 큰 요인은

경기 회복이며 출산 보조 은 출생률 증가와는 무 하다고 밝혔다. 국내에서도 서울

학교가 국내 시도별 출산율과 실업률의 상 계를 조사하여 발표하 는데,(조 태,

2006) 실업률이 높은 서울, 부산 등이 출산율도 가장 낮은 것으로 나타나 일자리와 출

산율은 한 계가 있다는 가설을 증명하 다.



(2) 여성의 결혼 기피 피드백 루프

소득 고용 피드백 루 외에 정부의 정책에서 간과하고 있는 피드백 루 는 가치

변화로 인한 여성의 결혼 기피 루 (R3)이다. 여성이 경제활동에 참여하면서 경제

으로 자립하게 됨에 따라 여성의 결혼에 한 정 인 의식이 감소하여 결혼 기피

상이 나타나게 된다. 결혼 기피는 싱 가정 수를 증가시켜 가임여성의 수를 감소시키

고 이는 바로 신생아 수의 축소로 이어진다.

<그림 Ⅲ-13> 여성의 결혼 기피 피드백 루프

통계청 자료에 따르면, 1985년 체의 6.9% 수 이던 싱 가정 수가 1995년에는

12.7%, 2000년에는 15.5%로 늘어났으며, 2010년에는 18.4%에 해당하는 약 300만 가구,

2020년에는 무려 21.5%에 이르는 390만 가구에 이를 것으로 추정된다. 이러한 싱 가

정의 증가는 여성의 경제활동 참여, 특히 문직에의 진출이 증가할수록 더욱 커질

망이다. 여성의 결혼 기피 피드백 루 는 양성 평등과 가족 친화 환경이 조성되지 않을

경우 더욱 강화될 것으로 상된다.

(3) 결혼 연령 증가 피드백 루프

재 한국 여성의 결혼 연령은 계속 높아지고 있다. 1981년 23.2세이던 여성 혼 연



령이 1992년에는 25세로, 2005년에는 27.7세로 증가하 다. 여성의 결혼 연령이 높아지

면 여성의 가임 기간이 단축되고 자녀 양육에 한 육체 부담이 커져 출생아 수가

어들 수밖에 없다.

<그림 Ⅲ-14> 결혼 연령 증가 피드백 루프

결혼 연령의 증가는 주로 교육 기간의 확 에 의해 나타난다. IMF 기 이후 일자리가

부족해지면서 학이나 고등학교를 졸업해도 곧바로 일자리를 얻지 못하고 학원에 진

학하거나 추가로 교육을 받는 경우가 늘어났다. 이처럼 교육 기간이 증가하게 됨에 따

라 여성의 결혼 연령이 증가하는 강화 피드백 루 (R4)가 형성되었다. 재 이 루 가

악순환 루 로 작용하여 출산율 하를 가져오고 있다. 한 경제가 성장하면서 경제

구조가 고도화되고 문직 여성에 한 수요가 늘어나자 학원과 같은 추가 교육을 받

을 필요성이 증가하여 여성의 결혼 연령이 더욱 늦어지는 조 루 (B2)가 형성되어 가

임여성 수가 감소하고 있다. 가임여성의 감소는 신생아의 축소로 이어져 노령인구의 비

율 증가와 총 인구 감소의 원인이 되고 있다.



(4) 경제성장 저하 루프

거액의 국민 세 투입을 제로 하는 ‘새로마지 랜 2010’은 재원 확보에 한 사회

구성원 간 합의가 부족하다는 이 가장 큰 문제 으로 지 될 수 있다. 앞에서도 설명

한 것처럼 정부의 계획은 투자 규모에 비해 그 효과가 크지 않을 것으로 상된다. 더

욱 심각한 것은 자녀 보육 지원이나 양육비 보조 등에 정부의 지출이 늘어날 경우 출

산의 가장 확실한 해법인 경제성장에 한 투자가 상 으로 감소할 수밖에 없어 소득

고용 피드백 루 의 악순환 고리가 더욱 심각해질 우려가 있다는 것이다.

자녀 양육비나 사교육비 지원에 막 한 재원이 투자되면 상 으로 경제성장을 지원

하기 한 산이 감소하게 되고 이는 경제의 성장잠재력을 약화시켜 안정 일자리 창

출에 나쁜 향을 미칠 수 있다(R5). 한 노동가능인구의 세 부담이 증가하여 민간

분야 소비와 투자가 감소하고 경제성장의 잠재력이 하될 소지가 크다(R6).

<그림 Ⅲ-15> 경제성장 저하 루프

4) 저출산 대책의 한계

시스템 사고에 의해 분석해볼 때 정부의 출산 책인 ‘새로마지 랜 2010’은 크게

보육비용 지원, 육아․직장 양립 정책 지원, 자녀 사교육비 지원 등으로 구성되어 있다.

즉, 이러한 정부의 지원 정책 고리는 균형 고리로서, 보육비용 지원, 육아․직장 양립

제도 개선, 교육비 투자 보조 등을 통해 소득 불안에 의한 악순환 고리의 향을 감소



시켜 출산율을 높이려는 정부의 의도를 알 수 있게 해 다. 그러나 정부의 이러한 정책

은 실질 으로 출산을 가 시키는 실업률 증가의 악순환 고리를 약화시키는 데는 한

계가 있으며, 여성의 문직 수요 증가로 시작된 결혼 기피나 결혼 연령 증가를 막는

데에도 기여하지 못한다.

‘새로마지 랜’에는 여성의 가치 변화에 따른 결혼 기피나 결혼 연령의 증가, 그리

고 소득 고용 루 와 련된 방안들이 제시되어 있지 못하며, 자녀 양육비용 보조,

보육 환경 개선, 가정과 직장의 양립 정책과 같은 좁은 범 의 지원 정책들이 주를 이

루고 있다. 경제성장을 통해 악순환 고리가 선순환 고리로 변화된다면 재 정부가 의

도하는 정책 효과는 자연스럽게 실 될 것이다. 정부의 지원 정책은 균형 고리에 있기

때문에 이곳에 한 투자를 아무리 증가시켜도 재의 악순환을 완화시키는 역할만을

하게 되어 출산율을 증가시키기에는 근본 인 한계를 안고 있다. 경제성장을 통해 안정

인 일자리가 창출되면, 여성들이 제때에 일자리를 얻을 수 있어 추가로 교육받을 필

요가 없게 되고 결혼 연령이 앞당겨지며 가임 기간이 늘어나 출생률이 증가한다. 한

여성들이 추가 교육을 받지 않음으로써 부모의 추가 교육비 부담도 어들어 출산 기피

를 막는 데 기여하게 된다. 아무리 다양한 지원 정책이 시행되더라도 일자리 창출을 통

한 실질 소득 증가만큼 근본 인 해결책은 없다고 할 수 있다.

<그림 Ⅲ-16> 저출산 대책의 전체 피드백 루프



종합해보면 출산 문제의 가장 근본 인 원인은 안정 일자리 감소와 경제 구조 변

화에 따른 여성의 경제활동 참여 증가에 있다. 이를 해결하기 해서는 일자리 감소의

악순환 고리를 선순환 고리로 바꾸는 방안과 여성의 문직 수요 증가에 따른 결혼 연

령 지연이나 결혼 기피 고리를 약화시키는 방안이 추진되어야 한다. 한편, 여성의 문

직 수요 증가에 따른 결혼 기피를 감소시킬 수 있는 방안이나 결혼 연령을 낮출 수 있

는 방안은 장기 이며 범국가 인 차원에서 마련되어야 한다. 실 으로는 경제성장을

통해 악순환 고리를 선순환 고리로 바꾸는 정책이 가장 효과 이라고 할 수 있다. 따라

서 효과가 입증된 일부 사업에만 제한된 재원을 투입하고 나머지 막 한 재원은 경제를

활성화하고 미래 소득에 한 불안감을 해소시키는 정책에 우선 으로 투자할 필요가

있는데, 이를 통해 장기 으로 출산 문제를 해결할 수 있을 것이다.




1) 지방분산 정책의 기조 논리에 대한 시스템 사고적 접근

(1) 지방분산 정책의 배경과 내용

지방분산 정책에서 ‘분산(分散, deconcentration)’은 ‘집 (集中, concentration)’에 비

되는 개념으로서, 사람, 자원, 산업, 권력, 기회 등이 공간 는 물리 으로 한 곳에

모여 있지 않고 ‘흩어져 있음’을 의미한다. 분산 개념은 다분히 물리 성격을 갖고 있

으며, 경제 , 사회 자원의 공간 배분과 주로 련되어 있다고 할 수 있다.10) 따라

서 참여정부의 지방분산 정책은 수도권에 집 되어 있는 사람, 자원, 권력, 기회 등을

지방으로 흩어놓기 한 정책이었다고 할 수 있다.

국토균형발 과 지방분산 정책은 참여정부에서 처음으로 주장된 것은 아니다. 과거

정부부터 정부에 이르기까지 ‘행정 심복합도시 건설’과 같은 수도권 기능의 지방 이

과 련된 여러 논의와 주장들이 있어왔다. 체로 지방 이 정책을 지지하는 논리

의 핵심은 행정 심복합도시의 건설이나 공공기 이 이 수도권의 집 ․과 을 해소

하고 비수도권지역의 발 을 가져온다는 데 있다. 즉, 수도권이 과 하기 때문에 지방으

로 이 해야 하고, 수도를 이 하면 당연히 문제가 해결될 것이라는 논리이다.

노무 통령도 국이 개성 있게 골고루 잘사는 사회와 지방화를 통한 국가 선진화

를 지방분권의 목표로 제시하고 이를 해 지방의 잠재력을 극 화해야 한다고 강조하

다. 한 국가 개조 차원에서 집권형 국가를 분권형 국가로 바꾸고, 지방이 지니는 복

합 인 문제를 해소하기 해 지방분권, 국가균형발 , 신행정수도 건설 등의 종합

근으로 지방화를 추진하겠다는 원칙을 밝힌 바 있다.

지방분산 정책의 타당성과 효과를 강조하는 정책결정자들은 정책 논변의 논거로서

‘국토의 균형 있는 발 ’이 곧 국토의 ‘ 한 균형(Great Balance)이다’라는 개념을 제

시하고 다음과 같은 주장을 개하기도 한다.

“……지역별로 특화된 독특한 경쟁력이 넘치는 국토다. 한 수도권의 과 문제가

해소되고 지방은 일자리와 산업과 문화 인 기회가 풍요로운, 이른바 수도권과 지방의

10) 참여정부에서 추구했던 분산·분권형 국토균형발전은 분산과 분권을 토대로 지역이 자립적 발전을 이룸으로써 국토균형발전이 완성되는 발전 모델로서, 지방분권, 지방분산, 자립적 지역발전 등의 3요소로 구성되어 있다. 즉, 지역이 스스로 발전을 도모하기 위해서는 그에 필요한 권한, 재정, 인력이 필요하기 때문에 지방분권이 이뤄져야 한다는 것이다, 또 전국의 각 지역이 발전의 기회를 균등하게 보장받기 위해서는 한 지역에 집중된 기능과 기회가 분산될 필요가 있다는 것이며, 지역의 발전은 외부의 힘에 의해 주어지는 것이 아니라 지역이 의지를 가지고 자기 지역 특성에 맞는 전략을 추진하여 스스로 발전할 수 있어야 한다는 것이다(국토연구원, 2005).



상생발 내지는 - (win-win) 국가의 모습이다. 그리고 지방분권이 이루어져 지역마

다 자율성 속에서 다른 지역과 그리고 앙정부와 력하는 ‘생산 분권화’가 꽃피는

사회의 모습을 띤다. 아울러 동북아, 나아가 통일과 세계화 물결에 부응하는 개방 인

국토 네트워크 속에서 개별 지역이 국제 으로 발 하는 국가체제를 의미한다.”(박양호,

2003)

참여정부에서 제시하고 있는 공공기 이 과 같은 지방분산 정책의 논거는 이들 정

책이 동맥경화증에 시달리는 수도권을 과 비 화의 질곡에서 벗어나게 하고 양실조

로 비틀거리는 비수도권 지방, 특히 해체의 깊은 수 에 빠져 허덕이는 소도시와 농

을 구해낼 계기를 만드는 유력한 정책 수단이라는 것이다. 한 지난 수십 년 동안

역 정부가 수도권 과 비 화 문제를 해소하고 균형발 을 도모하기 해 나름 로

노력해왔지만 별 성과 없이 수도권 집 과 지역불균형이 심화되어온 을 고려할 때

‘ 국이 고루 잘사는 나라’를 만들기 해서는 행정 심복합도시 건설과 공공기 이

보다 더 유력한 정책 안을 찾기 힘들다는 것이다(안성호, 2003).

참여정부에서는 한국이 속한 압축 성장을 통해 산업화에 성공한 것은 사실이나 이

러한 발 은 균형 없는 성장에 기 한 것이었다고 단하고 있었다. 다시 말해, 불균형

발 이 심화되면서 수도권은 교통 혼잡, 환경 오염, 토지와 주택의 부족 등 과 (過密)

의 폐해에 시달리고, 비수도권은 인구, 인 자원, 자본의 유출로 정체와 침체가 반복되

는 등 과소(過 )의 문제에 빠져들게 되었다는 것이다. 한 불균형 성장으로 인해 국가

체 으로 국민 분열과 국가 경쟁력 하라는 난제와 씨름하지 않으면 안 되게 되었다

고 보았다(국가균형발 원회, 2003).

참여정부에서는 역 정부가 균형발 에 한 개념 정립조차 없이 불균형 문제를 해

소하기 해 과 지역과 낙후지역을 구분하고 수도권과 같은 과 지역에 해서는 과

화 억제를 통해 지역 불균형을 교정하는 데 주력하 다고 비 하면서, 새로운 국가균형

발 모델로서 내생 발 략을 통해 국 각 지역을 상호 의존 계․상생 계로

발 시켜 국토의 성장 잠재력을 극 화한다는 새로운 패러다임을 제시하 다.



<표 Ⅲ-2> 국가균형발전 패러다임의 변화

구 분 전통적 패러다임(역대 정부) 새로운 패러다임(참여정부)

발전목표

․총량적 성장

․효율성 추구

․국가발전

․삶의 질 향상

․균형과 효율/발전 동시 추구

․지역발전을 통한 국가발전

지역의 성격

․이중적 구분

․발전지역과 저발전지역

․공간적 차별성/획일성

․지역의 국지성

․다면적 구분

․지역구조의 다양성

․공간적 정체성/복합성

․지역의 광역화

추진주체

․중앙부처 중심(중앙의존형)

․하향적 집권화

․지역이기주의 조정 곤란

․지방 중심(지방자립형)

․상향적 분권화

․지역 간 상호 의존/협력 촉진

지원방식

및

효과

․지원 주체별 부분적․산발적 분산 지원

․중복 투자로 시너지 효과 미비

․지원 주체 간 협력에 기초해

종합적․체계적․입체적 지원

․지역별 특성화 발전으로 효과 극대화

발전전략 및

지원이념

․자본, 물질 중심

․제조업 중심

․대기업 중심

․정치성 강조(균등분배원칙)

․정보․기술, 문화 중심

․서비스 및 부문 간 연계

․대기업―중소기업 간 협력

․권역 간 균형, 권역 내 효율

이러한 패러다임에 입각하여 참여정부는 <표 Ⅲ-3>에 정리된 바와 같이 수도권에 집

된 기능을 지방으로 이 시켜 이를 매개로 지역의 신역량과 성장 잠재력을 강화함

으로써 수도권과 비수도권 간의 격차를 이는 데 을 두고, 행정 심복합도시 건설

과 수도권 공공기 이 사업을 추진하 다.

<표 Ⅲ-3> 참여정부 지방분산 정책의 주요 계획 내용

구분 이전 기관 수 이전 인원 이전 비용 사업완료 시점

행정중심복합도시12부, 4처, 2청,

41개 기관16,791명

정부부담 건설비:

11조 2,000억 원2014년 말

공공기관 이전 176개 기관 32,000명 12조 원 2012년 말

(2) 지방분산 정책의 논리적 구조

시스템 사고에 입각하여 참여정부의 지방분산 정책을 평가하기 해서는 먼 참여정

부의 지방분산 정책에 한 정책 논리가 어떠한 시각과 내용으로 구성되어 있는지 악

하여야 한다. 본 연구에서는 참여정부 출범 이후에 발표된 련 계획 정책 자료들을

심으로 참여정부에서 주장하고 있는 지방분산 정책의 기조 논리를 분석하고자 하

다. 여기서 분석의 은 참여정부에서 지방분산 정책을 결정․추진하는 데 정책 논리



로 제시하고 있는, 수도권 기능 집 과 그 원인, 수도권과 비수도권 간의 계, 그리고

국토균형발 을 한 지방분산 정책의 필요성과 효과에 한 시각이다.

<그림 Ⅲ-17>에서 제시된 피드백 루 들은 참여정부가 지방분산 정책(행정 심복합도

시 건설과 공공기 이 )을 추진해야만 하는 논리 근거로 내세우고 있는 수도권 기

능 집 의 자기 강화 구조를 나타낸 것이다. 이와 같은 인과루 지도에서 분석의

은 하나의 피드백 루 를 구성하는 변수들의 계성, 즉 피드백 루 가 자기 강화

특성을 보이는 강화 피드백 루 인가, 아니면 자기 조 ․균형 과정을 지닌 조 피

드백 루 인가를 먼 악하고, 그것이 지방분산 정책의 당 성 효과와 같은

핵심 사안과 어떠한 인과 계의 논리로 이어지는지를 검토해보는 데에 있다.

<그림 Ⅲ-17> 수도권 기능 집중의 인과루프지도

이 인과루 지도는 수도권으로의 기능 집 이 지속되어온 한국의 반 인 공간 개발

구조를 여실히 보여 다. 이 인과루 지도에서 첫 번째 피드백 루 (R1)는 수도권 집

권력 구조가 서울-수도권 주의 정책을 래하며, 이는 다시 각종 투자 개발 사

업들을 통해 수도권의 기능 집 을 야기하고, 수도권의 기능 집 은 필연 으로 수도권

집 인 권력 구조를 지원함으로써 다시 서울-수도권 심의 정책을 개하도록 작

용하는 자기 강화 인 피드백 루 이다. 두 번째 피드백 루 에서는 수도권의 기능 집

이 수도권 경쟁력을 향상시키는 직 요인으로 작용하며, 이는 수도권으로의 투자

와 이주 매력도를 높이기 때문에 수도권으로의 새로운 기능 유입을 증가시켜 다시 수

도권으로의 기능 집 을 래한다는 것을 보여 다(R2). 이러한 피드백 루 는 마치 부

익부 빈익빈의 구조, 즉 수도권과 비수도권의 계에서 수도권의 경쟁력을 지속 으로

향상시키는 데에 일조하는 일종의 ‘성공의 계승’ 메커니즘을 포함하고 있다.



세 번째 피드백 루 는 결국 첫 번째 피드백 루 와 두 번째 피드백 루 가 결합된

것으로서, 앙 집권 인 권력 구조로 인해 비수도권 지방보다는 권력이 소재하고 있는

수도권 심의 공간 정책이 채택되고, 이러한 수도권 심의 공간 정책으로 인해 수도

권지역에 한 투자와 그에 따른 수도권으로의 기능 유입, 수도권의 기능 집 이 연쇄

으로 래되는, 자기 강화 이고 순환 인 인과 계의 특성을 보여 다(R3).

참여정부의 시각에서 볼 때 이러한 피드백 루 들의 고리를 끊기 해서는 행정 심

복합도시 건설이나 수도권 공공기 이 과 같은 정책지렛 가 필요하며, 이를 통해서

만 수도권 집 권력 구조를 약화시키고 수도권으로의 지속 인 기능 집 을 완화시

킬 수 있다는 것이다. 결국 이러한 수도권 집 의 피드백 구조들은, 참여정부가 특단의

분산 정책으로 여하지 않는다면 수도권으로의 기능 집 이 강화될 수밖에 없다는 것

을 주장하기 한 기조 논리로서 역할을 하고 있다고 할 수 있다.

<그림 Ⅲ-18>는 에 제시된 수도권 기능 집 의 논리를 수도권 비수도권의 격차

가 발생하는 차원으로 확장한 것이다. 이 인과루 지도에 따르면, 수도권에 기능이 집

되면 될수록 수도권 경쟁력이 증가하고, 수도권의 경쟁력이 증가할수록 수도권지역으로

의 투자가 증 되는 반면, 투자자원의 한계로 인해 그만큼 비수도권지역의 투자가 어

들어 비수도권지역의 기능 유입(기회)이 감소된다는 것이다. 결국 비수도권지역의 투자

감소는 기능의 축소를 불러와 한편으로는 수도권 비수도권의 격차를 늘리고 다른 한

편으로는 비수도권의 경쟁력 하와 그에 따른 투자 감소를 래하는 강화 피드백 루

를 구성한다는 것이다(R4).

<그림 Ⅲ-18> 수도권 대 비수도권의 격차 발생에 대한 인과루프지도

<그림 Ⅲ-18>의 인과루 지도에서 이 되는 것은 수도권지역 투자와 비수도권지역

투자가 한쪽으로 계속 쏠려가는 강화 피드백 루 (R5), 즉 부익부 빈익빈의 악순환 구



조를 형성한다는 것이다.

<그림 Ⅲ-19>은 국토균형발 을 국정 과제로 추진했던 참여정부가 수도권에 소재하고

있는 행정 공공기 의 지방 이 을 통해 수도권의 과도한 집 에 따르는 문제를 완

화시킬 수 있을 뿐만 아니라 비수도권지역의 경쟁력과 투자를 증가시키고 이를 통해 수

도권과 비수도권 간의 격차를 여 국토균형발 수 을 높일 수 있을 것으로 기 하는

효과의 논리 구조를 보여주고 있다.

<그림 Ⅲ-19> 수도권 기능 이전(지방분산) 효과에 대한 인과루프지도

참여정부에서 주장하고 있는 기능분산 정책의 효과를 피드백 구조로 나타내면 <그림

Ⅲ-19>에 제시되어 있는 2개의 조 피드백 루 와 같다. 수도권 기능의 지방분산을 통

해 수도권의 기능은 축소하는 반면, 비수도권의 기능은 확 함으로써 산술 으로 수도

권 비수도권의 격차를 여나갈 수 있으며(B1), 다른 한편 수도권과 비수도권 간의

격차를 래하는 원인으로서 ‘수도권 기능 집 → 수도권 집 권력 구조 → 서울․

수도권 심 정책 → 수도권 기능 집 ’의 악순환 고리로 연결되는 인과 순환 구조를

끊을 수 있다는 것이다(B2).

한 참여정부가 주장하는 지방분산의 효과는, 재 수도권에 치하고 있는 정부기

공공기 의 지방 이 과 투자가 이루어지면 비수도권에서는 이를 내 인 발 역

량으로 삼아 ‘비수도권 지방의 경쟁력 강화와 투자 증 → 비수도권으로의 기능 유입

과 기능 확 → 비수도권의 경쟁력 증가’라는 자기 강화 (self-reinforcing) 경로를 거

치면서 성장해 나간다는 것이다(R4). 반 로 수도권지역은 기능분산으로 인해 과 이



완화되고 이를 통해 경쟁력이 향상되는 동시에 균형 으로 발 하게 될 것이라는 것이

다(B3).

2) 시스템 사고를 통한 지방분산 정책의 피드백 구조 재검토

여기에서는 앞서 살펴본 참여정부의 지방분산 정책 기조 논리가 반 하지 못한 피드

백 구조들을 재검토하여 지방분산 정책을 평가해보고자 한다.

(1) 규제 완화와 비수도권 내 격차 심화

참여정부의 지방분산 정책은 국의 각 지역이 발 의 기회를 균등하게 보장받기

해서는 한 지역에 집 된 기능과 기회가 여러 지역으로 분산되어야 한다는 논리에서 출

발하고 있다. 지방분산 정책을 국정 과제로서 수행하고 있는 참여정부의 정책결정자는

국토불균형발 의 거 인 수도권이 갖는 기능을 비수도권으로 이 하기만 하면 그만큼

불균형이 개선되고 균형발 이 달성될 것으로 강하게 믿는 사고 모형을 가지고 있었다

고 할 수 있다.

그러나 참여정부의 ‘지방분산과 균형발 신화’는 불균형의 문제를 어떠한 시각에서

보느냐의 문제이지, 그것이 곧 ‘바람직한 결과를 가져오느냐’, ‘바람직하지 않은 결과를

가져오느냐’라는 인 가치 단의 문제는 아니라고 할 수 있다. 참여정부의 지방분

산 정책 에서 바라볼 때 불균형의 문제는 정태 이고 이분법 인 차원에서 수도권

과 비수도권으로 구분하여 과 한 곳에서 과소한 곳으로 이 하면 즉시 해결될 문제로

인식된다. 그러나 좀 더 세분해서 볼 경우, 를 들면 국을 234개 기 자치단체 수

에서 보자면, 지방분산과 균형발 ․지역 간 격차 해소는 여 히 해결될 수 없는 목표

일 것이다. 한 설사 완 한 균형발 을 이루었다고 해도 시간이 지나면서 균형 상태

는 깨지게 마련이다. 참여정부의 지방분산과 균형발 목표는 상 박탈감을 강조한

정책 인 신념이라고 할 수 있다.

참여정부의 지방분산 정책 논리는, 불균형 상태가 오히려 자연 인 상이라는 시각

을 반 하지 못하고 있다. 를 들어, 부분의 사회나 조직에서 20%의 인구가

80%의 돈을 가지고 있고, 20%의 핵심 인력이 80%의 성과를 내며, 20%의 핵심 제품이

80%의 수익을 가져다 다는 이탈리아 경제학자 빌 도 토의 20 80 법칙의

에서 보면(공병호 역, 2000), 수도권으로의 집 은 어느 시 , 어느 국가를 막론하고 나

타나는, 사회 생태 으로 당연한 상이라고 할 수 있다. 그러므로 이것을 심각한 문제

로 받아들이고 수도권 기능을 지방으로 이 해야 한다는 주장은 오히려 사회 생태 균



형을 깨는 것이라는 논리도 성립할 수 있다. 즉, 수도권이 갖는 경쟁력은 20 80 법칙이

보여주는 바와 같이 보편 이고 어느 국가에나 존재할 수 있는 자연 인 상이라는 시

각도 있을 수 있는 것이다.

<그림 Ⅲ-20>는 수도권의 기능을 비수도권으로 이 하여 국토균형발 을 달성하는 데

목표를 두었던 참여정부의 지방분산 정책 기조 논리가 미처 반 하지 못했던 한 가지

요한 피드백 루 를 보여 다. 이 그림에서 보는 바와 같이 수도권으로부터 각 지역

에 일부의 기능이 이 된다고 해도 지역 간의 내생 인 여건 차이로 인해 시간이 지나

면 발 수 에 격차가 발생할 수밖에 없는 구조가 내재되어 있다. 즉, 수도권 기능의

비수도권 지방으로의 이 자체가 불균형 이고,11) 지역별로 발 역량이 다르기 때문

에 결국 지역 간 경쟁력의 격차가 심화될 수밖에 없는 것이다(R6).

<그림 Ⅲ-20> 규제 완화와 비수도권 내 격차 심화에 대한 인과루프지도

한 지방분산으로 인해 수도권의 불만이 고조되고 있는 상태에서 이를 완화시키기

한 수도권 규제 완화 신규투자 조치가 이루어지고 있는 상황을 볼 때(R7), 수도권

기능의 지방분산 이후에도 수도권의 경쟁력에서 오는 역내 투자와 기능 유입이 지속될

것인바, 이는 다시 수도권의 기능 집 을 래하여 시간이 지남에 따라 수도권 비

수도권의 격차가 재생되는 구조가 만들어질 것으로 보인다.

결국 이는 막 한 비용과 험부담을 감수하고 수도권의 기능을 지방으로 분산하여

수도권 비수도권의 격차를 일부 개선한다고 해도, 궁극 으로 수도권 비수도권의

11) 행정중심복합도시 한 곳과, 광역시와 도별로 혁신도시 한 곳씩을 건설하여 공공기관을 이전하는 것을 의미한다.



격차, 비수도권 내에서의 지역 간의 격차는 다시 커질 수밖에 없음을 말해 다. 즉,

지방분산과 균형발 은 신화에 불과하다는 것이다.

(2) 국가경쟁력 제고에 반영되지 못한 피드백 루프

참여정부의 국토균형발 에 한 정책 논의들이 지닌 문제 으로는 논의의 경계가

매우 좁다는 을 꼽을 수 있다. 천문학 인 기회비용을 안고 있는 막 한 산을 투자

하여 수도권의 추 행정 기능을 면 으로 지방으로 이 하는 공간 재분배를 통해

국토균형발 을 달성하려는 정책 논리 속에는 국가 체 으로 매우 요하게 단되어

야 할 피드백 구조가 락되어 있다.

<그림 Ⅲ-21>에서 보는 바와 같이 참여정부의 국가균형발 5개년 계획에 의하면 수

도권 기능의 지방분산이 지향하는 목표는 수도권 과 해소, 지방의 새로운 발 기회

확보, 그리고 세계 도시로서 수도권의 상을 강화할 수 있는 수도권 경쟁력 증진이

라는 세 마리 토끼를 잡는 것이었다. 그러나 참여정부에서 잡으려고 하는 세 마리 토끼

는 서로 반 방향으로 뛰고 있기 때문에 한꺼번에는 잡을 수 없는 것들이라고 할 수

있다.

<그림 Ⅲ-21> 참여정부의 국가균형발전 5개년 계획의 기본 구도

수도권과

지방의

상생발

수도권의 계획 리

․친환경 ․과학 도시 리

․수도권 규제의 단계 개선

수도권기능의 지방분산

․신행정수도 건설․공공기 지방 이

도권의 경쟁력 증진

․국제 융․비즈니스․첨단

산업 육성

․성장축 연계교통망 확충

수도권

과 해소

지방발 의

새로운 기회

세계

도시로서

수도권의

상강화

수도권기능의 지방분산과

미래형 신도시 건설

수도권의 계획 리

수도권의 경쟁력 증진

자료: 산업자원부, 제1차 국가균형발전 5개년 계획」, 2004

<그림 Ⅲ-22>은 국가경쟁력 제고라는 원칙을 고수한다는 참여정부 지방분산 정책이



국가경쟁력 차원에서 빠뜨리고 있는 피드백 구조가 무엇인지를 보여주고 있다. 그림에

서 보는 바와 같이 민간 부문에 의해 체되거나 복수로 존재할 수 없는 정부 공공

기 을 지방으로 이 하는 것은 수도권의 집 경제 효과와 결합되어 국가경쟁력을 높

이는 효과를 발휘할 수 있는 수도권의 총요소생산성을 이고 그에 따라 국가경쟁력을

이는 조 피드백 루 (B5)로 작용한다. 즉, 수도권의 기능 이 은 수도권의 집 경

제 효과와 총요소생산성을 동시에 이는 작용을 하기 때문에 수도권의 경제력은 물론

이고 나아가서는 국가경쟁력을 하시킬 수밖에 없다는 것이다.

<그림 Ⅲ-22> 지방분산과 국가경쟁력 하락의 피드백 루프

이러한 주장을 뒷받침해주는 논리 근거로는, 신의 공간 확산은 집 경제 함수

와 비슷한 특징을 보이기 때문에 도시의 규모가 클수록 강력한 정보 흐름의 연계, 교통

망을 갖추고 있어, 확산에 소비되는 시간과 비용이 렴화되는 경향이 있다는 것을 들

수 있다.12) 한 국토균형발 정책이 지역 국가경제에 미치는 효과를 분석한 연구

에서는 수도권 공공기 의 이 은 수도권의 경제 기능을 비수도권지역으로 이 하는

것이므로 신규투자를 유발하기보다는 수도권지역에서 발생하는 소비지출을 공간 으로

분산시키는 것이라고 평가하고 있다. 이 연구에서는 균형발 략거 개발에 따라

2007~2018년 동안 29조 9,600억 원의 신규 건설투자가 이루어지고 수도권의 공공기

이 으로 인해 소비지출 비 이 증가하는 경우 국내총생산은 같은 기간 10조 4,400억

원 정도 감소할 것으로 상된다고 분석하고 있다. 공공기 이 을 통해 신도시

행정 심복합도시와 같은 균형발 략거 을 개발하는 것의 국가 경제성장 기여도는

매우 부정 이다(김의 외, 2005).

물론 수도권의 집 경제 이익과 총요소생산성의 감소로 인해 국가경쟁력이 감소될 경

우라도 수도권과 비수도권 간의 상생 발 이 이루어지고 수도권의 규제 수 이 완화(감

12) 물론 도시의 규모가 일정 수준을 넘어서면 혁신의 속도가 느려지고 집적경제의 불이익이 수반된다. 문제는 어느 규모까지 집적경제의 이익이 더 큰가를 판단하는 데 있다(김의준 외, 2005).



소)된다면 수도권으로의 투자가 다시 나타날 것이며 그 결과로서 수도권의 경쟁력이 다

시 증 될 수도 있을 것이다. 그러나 수도권 비수도권의 격차를 크게 인식하고 있는

정책결정자들의 반 로 인해 큰 폭의 규제 완화가 이루어지기는 어려운 상황에서는 수

도권의 경쟁력은 지속 으로 하락하고 이에 따라 국가경쟁력도 감소하게 되는 피드백

루 가 작동될 것으로 상된다.

이러한 주장들을 정리해보면 참여정부의 국토균형발 정책인 지방분산 정책에서 목

표로 하고 있는 국가경쟁력 제고 논리에는 균형발 의 신화만이 존재할 뿐이며, 수도권

의 기능분산으로 인해 경쟁력의 하락이 일어날 수 있다는 에 해서는 충분한 고려가

없었다고 할 수 있다. 지방분산에 의해 비용이 증가한 기업이 해외 이 으로 을 돌리

는 경우와 같이 국가경쟁력의 하락을 래할 요한 피드백 루 가 고려되지 못했던 것

이다.

(3) 기능 이전 효과에 반영되지 못한 자족성 정착의 피드백 루프

국토균형발 을 달성하기 한 참여정부 지방분산 정책은 수치로만 보면 5만여 명의

종사자 이 과, 공공기 이 만 하더라도 13만 3,000명의 일자리 창출, 연간 9조 3,000

억 원의 생산 유발 등의 효과를 기 하 다.

그러나 실제로 이러한 효과가 나타나서 수도권과 비수도권 간의 격차가 장기 으로

해소되기 해서는 무엇보다 요한 것이 바로 행정 심복합도시와 신도시의 지속 가

능한 자족 기능의 정착 여부라고 할 수 있다. 즉, 비수도권지역으로의 수도권 기능 이

이 곧 균형발 은 아니라는 것이다. 행정 심복합도시와 신도시가 지속 가능한 자

족 기능을 갖기 해서는 그러한 기능 이 에 상응하는 자족 기능 정착을 한 지

원이 이루어져야 한다. 특히 기반산업의 유치, 산ㆍ학ㆍ연ㆍ 간의 력 여건 확충, 주

거ㆍ교육ㆍ의료ㆍ문화 등의 자족 정주환경 조성, 각종 사회기반 생활기반 시설 확

충 등 자족 기능 정착을 한 앙정부 해당 지역의 노력이 뒤따라야 한다. 만약

이러한 노력이 충분히 이루어지지 않은 상태에서 비수도권으로 기능이 이 된다면, 이

는 비수도권의 자족성을 떨어뜨리는 결과를 래할 것이다. 이러한 자족성의 하는

<그림 Ⅲ-23>에서와 같이 비수도권으로의 투자를 가로막는 장애요인으로 작용할 것이다

(B6).

수도권으로부터의 기능 이 과 맥락을 같이하여 행정 심복합도시나 신도시의 자족

기능 정착 수 이 높아져야만 진정한 의미의 국토균형발 이 실 된다고 할 것이다.

그러나 해당 지역의 지자체는 유치만 하면 모든 것이 이루어지는 것으로, 앙정부는

이 하기만 하면 되는 것으로 생각하는 소한 시각과 정책 결함을 내포하고 있었다.



<그림 Ⅲ-23> 자족적 기능 정착과 국토균형발전의 피드백 루프

3) 지방분산 정책의 한계

본 에서는 시스템 사고에 입각하여 먼 참여정부의 지방분산 정책이 어떠한 정책

논리에 입각해 있었는지, 즉 왜 지방분산이 필요하고 어떠한 요인들이 어떻게 상호 작

용을 하여 수도권과 비수도권 간의 격차를 이는 국토균형발 을 달성할 수 있다는 것

인지를 피드백 루 로 구성된 인과루 지도로 설명하 다. 다음으로는 참여정부 지방분

산 정책의 정책 논리에 락되어 있어 정책 실패 는 정책 부작용을 래할 가능성이

있는 요한 피드백 루 가 무엇인지를 탐색해보았다. 특히 설명의 논리를 인과 순환

피드백 루 에 근거함으로써 지방분산의 이유와 효과가 어떠한 경로를 통해 자기 강화

일 수 있는지, 반 로 자기 균형 ․억제 인 성격을 보여 것인지에 을 두었다.

분석의 결과, 국토균형발 을 달성하기 해 수도권의 기능을 지방으로 이 하는 지

방분산 정책은 수도권과 비수도권의 계, 수도권 경쟁력과 국가경쟁력의 계, 지역의

자생 성장 역량과 자족 기능 정착 등 련된 사회 경제 시스템의 성격상 다수 요인

들이 상호 작용하고 있음을 알 수 있었다. 한 이들 요인들이 매우 비선형 인 결과를

래할 수 있는 순환 인과 계 구조를 형성하고 있다는 것도 알 수 있었다.

수도권의 기능을 지방으로 분산 이 하면 국토균형발 이 달성된다는 참여정부의 정

책 논리를 인과 순환 피드백 구조로 살펴본 결과, 그 논리는 시스템 인 복잡성과 다

수 요인들 간의 상호 작용을 고려하지 않은 단석 인 사고에 입각해 있다는 것을 알 수

있었다. 그 근거로는 국가 체 차원에서 심각하게 고려되어야 하며 지방분산의 효과에

도 커다란 향을 미칠 수 있는 ‘불균형 발 의 내재 속성’, ‘수도권 경쟁력과 국가경

쟁력의 계’, 그리고 ‘지방분산 이후의 행정 심복합도시나 신도시의 자족 기능정



착과 비수도권 지역발 역량과의 계’ 등과 같은 피드백 루 가 참여정부의 지방분산

정책 논리와 사고의 경계 내에 반 되지 못했다는 사실을 꼽을 수 있다. 지방분산 정책

의 피드백 구조를 체 으로 나타내면 <그림 Ⅲ-24>와 같다.

참여정부의 지방분산 정책이었던 수도권 기능의 지방분산과 국토균형발 의 계 속

에는 수많은 요인이 존재하며 상호 작용한다. 이러한 수많은 요인들의 순환 인과

계 피드백 구조에서 래되는 동태성의 메커니즘을 이해하지 않고서는 국가 으로 막

한 비용을 투자하는 지방분산 정책은 실패할 가능성이 높다. 하나의 원인이나 정책이

하나의 결과를 가져온다는 일방향 인 시각이나, 체 시스템의 에서 보기보다 부

분의 이익을 추구하는 시각은 시스템의 기를 래할 수 있다.

<그림 Ⅲ-24> 지방분산 정책의 피드백 구조



4. 반영되지 못한 피드백 루프의 특성

이상에서 참여정부의 부동산 정책, 출산 책, 지방분산 정책 등에 하여 살펴보았

다. 그리고 이들 정책에서 어떠한 피드백 루 들이 제 로 반 되지 못하 는지에 해

논의하 다. 그 다면 반 되지 못한 피드백 루 들은 어떠한 공통 을 지니고 있는가?

다시 말해서, 정책결정자들은 어떠한 피드백 루 들을 무시하는 경향이 있는가? 이러한

질문은 정책의 부작용을 연구하는 데 단히 요한 시사 을 제공한다. 어떠한 종류의

피드백 루 들이 정책결정자에 의해 간과되는 경향이 있는지를 알 수 있다면, 어떠한

종류의 부작용이 발생할 것인지를 가늠할 수 있고, 더 나아가 정책 부작용을 억제시킬

수 있는 방안을 마련하는 데 방향을 제시할 수 있을 것이기 때문이다.

첫째, 반 되지 못한 피드백 루 들은 정부 정책의 효과를 상쇄시키는 피드백 루 이

다. 이는 정부가 정책을 결정함에 있어서 정책 효과를 하는 피드백 루 들을 평가

하하는 경향이 있다는 을 암시한다. 아무리 강력한 부동산 책이라고 하더라도 풍

선 효과와 희소성 효과로 인해 아 트가격을 억제하기 어려울 것이라는 , 출산

책이 오히려 경제 불안정성을 증가시켜 출산율 하를 가져올 수도 있다는 , 수도

권 기능 이 으로 국가경쟁력이 하되는 경우 이는 오히려 수도권 기능 이 정책을

억제하게 될 것이라는 이 간과되거나 무시되었다.

실제 이러한 태도는 정부의 정책에 한 지나친 낙 론을 가져온다. 부동산 정책에

해서 정부는 지나친 낙 론을 주장하 지만, 언론은 정부 정책이 실패할 것이라는 비

론을 보여왔던 것이 사실이다. 행정수도 이 정책에 한 낙 으로 인해 행정수

도 이 정책이 헌 결을 받을 것이라는 을 상하지 못하 다. 정책에 한 지나

친 낙 은 갑작스럽게 나타나는 정책 부작용으로 인한 충격으로 이어진다. 지나친 낙

과 지나친 비 모두를 지양하기 해서는 정부 정책의 효과를 상쇄시키는 피드백 루

들을 보다 극 으로 고려하고 분석해야 할 것이다.

둘째, 반 되지 못한 피드백 루 들은 정책 수단으로부터 멀리 떨어져 있는 변수들에

련된다. 강남 아 트를 겨냥한 정책의 부작용은 강북 아 트에 한 풍선 효과를 통

하여 다시 강남 아 트로 되돌아온다. 출산 책으로 강구된 인구 정책 사회복지

정책은 경제 부문의 불안정이라는 변수를 경유하여 다시 출산을 증폭시킬 험이 있

다. 지방분산 정책은 국가경쟁력이라는 변수의 변화를 불러일으켜, 그 추진이 억제될 수

있다. 이 듯 정책 부작용은 많은 경우 정책의 이 집 되는 부문을 벗어나 멀리 떨

어져 있는 부문에 향을 미치고, 그 향이 다시 정책의 핵심 부문으로 되돌아오는 패

턴을 보인다. 이러한 피드백 루 들이 정책에 반 되지 못하는 것은 어떻게 보면 당연

한 결과일 수도 있다. 특히 정책이 사회의 각 부문별로 쪼개져 문화되어 있을 때 더

욱 그러하다. 부동산 정책, 사회복지 정책, 경제 정책, 수도 이 정책 등이 서로 련



없는 정책으로 간주될 때에는 상이한 부문들 간에 연결되어 있는 피드백 루 들을 인식

하기 어렵다. 사회 각 부문들 간의 상호 작용에 하여 종합 인 을 지니면서 개별

정책들을 종합 으로 통제해야 할 필요가 여기에 있다. 시스템 사고는 이 게 종합 인

을 유지하는 데 기여하며, 그만큼 정책 부작용의 발생을 최소화시킬 수 있다.

셋째, 반 되지 못한 피드백 루 들은 체로 그 효과가 발 되는 데에 시간 지연이

개입되는 순환들이다. 부동산 정책에서는 잦은 정책 변화로 인해 정책 불신이 증폭되어

왔으며, 이는 정책의 효과를 반감시키는 역할을 하 다. 그런데 이러한 역효과는 장기

인 시간 에서 인식될 수 있을 뿐, 단기 인 에서는 인식되기 어렵다. 한 과도

한 규제로 인해 아 트 공 이 감소되어 아 트 가격이 증가하는 데에도 장기간의 시간

지연이 개입된다. 출산 책에서도 양육비를 보조하는 등의 지원 책은 단기 으로

효과가 있는 정책들이지만, 경제성장 잠재력과 련하여 장기 인 에서 고려되어야

할 부분을 반드시 가지고 있다. 수도권 기능 이 정책도 마찬가지이다. 비수도권지역에

미치는 향은 단기 인 차원에서 이루어지며, 심지어는 실제로 기능 이 이 이루어지

기도 에, 기능 이 정책의 발표와 동시에 많은 효과가 발생하기도 한다. 이에 비해

수도권 기능 이 정책이 국가경쟁력에 미치는 향은 장기 시간 차원에서 이루어진

다. 이 게 오랜 시간 지연이 개입되는 메커니즘들은 정부 정책에서 간과되기 쉽다. 이

는 결국 제 살을 깎아 먹는 결과를 가져온다. 결과 으로 근시안 인 정책을 양산하게

되며, 정책에 한 불신으로 이어지기 때문이다.

이상에서 논의한 정책에 반 되기 어려운 피드백 루 들의 특성은 시스템 다이내믹스

의 창시자인 제이 포 스터(Jay Forrester)가 오래 에 지 했던 을 상기시켜 다. 포

스터는 사회 시스템의 반직 행태(Counterintuitive behaviors of social systems)에

해 논하면서 다음과 같은 들을 지 하 다(Forrester, 1971). 첫째, 사회 시스템은 변

화에 항 이라는 이다. 둘째, 사회 시스템에는 몇 가지 민감한 통제지 이 존재하지

만 이러한 통제지 들은 상식 으로 생각하는 장소에 존재하지 않는다는 이다. 셋째,

사회 시스템에서는 장기 인 정책 효과와 단기 인 정책 효과 간에 상호 충돌 인 갈등

이 존재한다는 것이다. 일반 으로 단기 발 을 가져오는 정책은 장기 으로는 쇠퇴

를 가져온다. 이러한 반직 메커니즘에 해서 많은 정책결정자이 이해하지 못하고

있으며, 이때 상식에 입각한 정책은 거 한 재난을 몰고 온다. 포 스터의 찰은 왜 정

책 부작용을 가져오는 메커니즘들을 간과하게 되는지에 한 의문에 단서를 제공해

다.

1) 정책결정자는 정책에 한 비 론보다는 낙 론에 집착한다. 그리고 사회 시스템이

정책에 항을 보일 것이라는 을 무시한다.

2) 정책결정자의 시야는 해당 정책 상(분야)에 갇히기 쉽다. 정책 상에서 떨어진



분야에 한 향, 그리고 그 향의 피드백을 간과하기 쉽다.

3) 정책결정자는 단기 인 측면에 집착함으로써, 장기 인 메커니즘을 간과한다.

최근의 정책 안에 한 시스템 사고 분석은 포 스터가 오래 에 지 하 던

이 정책의 부작용과 긴 한 계를 형성하고 있다는 을 보여 다. 이러한 발견은 정

책 부작용을 감소시키는 데 요한 실마리를 제공한다.

아무리 시 한 정책이라고 할지라도 무릇 정책은 정책의 원칙을 지켜야 한다. 단기

으로 발등에 떨어진 불을 끌 수는 있을지라도, 그 불이 옷에 번지고 결국 몸 체를 태

울 수도 있기 때문이다. 이 게 시스템 체의 실패로 확 되는 결과를 막기 해서, 정

책은 향후 다음과 같은 을 반 해야 할 것이다.

첫째, 먼 정책의 효과를 상쇄시킬 피드백 루 를 검토해야 한다. 그리고 정책의 효

과를 증 시킬 피드백 루 와 비교하여, 어느 시 에서 정책의 효과가 감소될 것인지를

상해보아야 할 것이다.

둘째, 정책이 정책 상(target)을 넘어선 다른 부문에 어떠한 효과가 있을 것인지를

집 으로 토론해야 한다. 그리고 다른 부문에 발생하는 변화가 다시 정책 상에게

어떠한 향을 가져올 것인지를 분석해보아야 한다.

셋째, 정책의 단기 인 효과에 더하여 장기 인 효과를 함께 검토해야 한다. 이러한

분석에 기 하여 향후 어느 정도의 시간이 경과했을 때, 어떠한 문제 이 부각될 것인

지 그리고 어떠한 정책이 요구될 것인지를 논의해보아야 할 것이다.

정책에 한 불필요한 낙 과 자신감, 정책에 한 공간 으로 좁은 시야, 그리고 정

책에 한 시간 으로 단기 인 이 정책 부작용을 가져오는 요한 요인인 것으로

생각된다. 이러한 요인들은 동시에 미래의 정책 학습을 해하기도 하다. 오히려 정책의

효과가 제한 이고 한시 일 수밖에 없음을 인정하고, 새로이 등장하게 될 문제를 상

해야 한다. 이처럼 정책 문제에 해서 열린 태도를 지닐 때 정책에 한 학습이 가능

해진다. 그리고 그 게 될 때 비로소 반 되지 못했던 요한 피드백 루 를 포용하면

서도 더욱 설득력이 큰 정책이 강구될 수 있을 것이다.

Ⅳ시스템 정책설계 방안

1. 피드백 루 의 인식

2. 종합 인 처방책 강구




1. 피드백 루프의 인식

1) 시스템 사고의 도입

정책 부작용을 방하기 해서는 무엇보다 정책을 둘러싼 모든 피드백 루 를 인식

하는 것이 필요하다. 이는 정책을 입안하거나 평가할 때 피드백 심의 사고를 해야 함

을 의미한다. 피드백 심의 사고는 곧 시스템 사고이다. 시스템 사고는 실을 이해할

때 피드백 루 를 심으로 이해할 것을 요구한다. 인과루 지도(causal loop diagram)

라는 시스템 사고의 도구는 피드백 루 를 발견할 수 있도록 도와 다.

시스템 사고를 도입한다는 것은 정책이 제로 삼고 있는 피드백 루 를 노정시키는

것이다. 이는 정책의 지식을 노정시켜 공유하는 길이다. 물론 정책의 약 과 치부를 노

출시킨다는 에서 정책 반 자에게 공격의 기회를 제공할 소지도 있다. 이러한 에서

정책결정자들이 회피하는 일이기도 하다. 그러나 이는 정책의 논리 근거를 노출시킴

으로써 정책의 부작용을 사 에 검토할 수 있는 기회를 제공한다.

정책 입안 과정에 시스템 사고를 도입하는 것은 다음과 같은 의의가 있다.

첫째, 시스템 사고는 정책의 제로 작용하는 사고 모형을 피드백 루 로 표 한다.

이를 통해 명시 으로 제시되지 않은 사고 속의 내용을 보여 다.

둘째, 외면하고 싶은 피드백 루 들을 발견하도록 유도한다. 즉, 부작용을 가져오는

피드백 루 들을 인식할 수 있는 기회를 제공한다.

셋째, 정책 반 자들이 제기하는 부작용 메커니즘들을 정책 효과를 달성하기 한 메

커니즘과 함께 동일한 인과루 지도에서 논의할 수 있는 기회를 제공한다. 결국, 정책

반 자들과의 의사소통을 가능하게 만들어 다.

넷째, 이러한 의사소통의 확 는 정책을 둘러싼 사회 갈등을 완화시켜주며, 결과

으로 정책에 한 신뢰도를 향상시킴으로써 정책 부작용을 최소화한다.

사고의 객 화 도구인 시스템 사고를 활용하면 정책 입안 단계에서 가능한 모든 피드

백 루 를 발견해낼 수 있다. 시스템 사고를 활용하여 가능한 한 많은 작동 피드백을

구별해내기 해서는 제안된 정책 개입이 어떤 것에 향을 미칠지 별해내야 한다.

정책 개입에 의해 시스템이 어떻게 작동할지, 어떤 직 인 변화가 일어날지를 탐구해

야 한다. 그리고 이와 동시에 뒤따라 일어날 변화가 무엇인지 가능한 한 많이 찾아내야

한다. 이러한 추가 인 변화가 체 인 시스템의 작동에 다시 어떤 결과를 래할

지를 탐구해야 한다.

시스템 사고를 정착시키기 해서는 그것을 제약하는 요인들을 제거하는 조직 인 노

력도 필요하다. 자기 방어 행이나 단기 업 주의의 압력은 시스템 인식을 제약하



는 표 요인들이다. 이러한 요인들에 의해 정책 입안자들의 사고가 자기 심 이고,

단기 ․임기응변 인 것이 되지 않도록 조직 문화와 시스템을 개선하는 것이 필요하

다. 실패의 용인, 다양성과 신의 조장, 의사소통과 토론의 활성화 등이 이루어져야 시

스템 사고가 정착될 수 있다.

2) 다양한 입장의 통합

가능한 모든 피드백 루 들을 인식하기 해서는 실에 해 서로 다른 입장을 가진

사람들의 생각을 통합하는 것이 필요하다. 개인의 지식, 특정 집단의 지식만으로는 실

의 모든 측면을 인식하는 것은 어렵다. 다양한 입장을 가진 사람들의 생각을 통합해 나

갈 때 복잡한 실의 다양한 측면들을 가능한 한 풍부하게 반 할 수 있다. 다른 근

에 해 열려 있어야 자신의 사고 함정에 빠지지 않고 거기서 벗어날 수 있다.

다양한 입장을 통합해가는 데 시스템 사고는 화의 수단으로 활용될 수 있다. 시스

템 사고의 이 은 사고 내용에 한 사고 방법을 포함하고 있다는 것이다. 인과루 지

도는 사고 내용을 어떻게 표 할지를 가르쳐 다. 즉, 암묵 모형을 명시 인 것으로

만드는 것을 도와 다. 인과루 지도는 개인이 문제에 해 인식하고 생각하는 방법을

변화시킨다. 그리고 그것에 의해 지 인 열림과 자기 깨달음을 진하는 과정에 도움을

얻을 수 있다. 시스템 사고를 화의 수단으로 활용함으로써 다양한 입장들 사이에 의

사소통이 원활해지고 사고의 통합을 이룰 수 있는 가능성이 생긴다.

다양한 입장을 통합하기 해서는 한 정책 입안 과정에 실행 기 과 최종 사용자,

이해 계자들이 함께 결합되어 서로 듣고 함께 연구할 수 있는 과정이 존재해야 한다.

즉, 다양한 련 당사자로부터 입장과 반응을 청취할 수 있는 제도 장치를 마련하고

그를 해 많은 노력을 기울여야 한다. 정책 입안자는 시스템을 가능한 한 여러 다양한

시각에서 분석하고, 그들이 실행하려는 정책이나 개입이 향을 주는 모든 사람들로부

터 그것의 결과와 문제에 한 시각을 얻어야만 한다. 아울러 다양한 련자들이 그러

한 정책과 개입에 어떻게 반응할지도 알아야 한다. 특히 다른 목표와 다른 설명 방식을

가진 사람들에게 주의해야 한다. 련된 조직, 기 , 그룹, 개인이 어떻게 반응할지를 이

해하려는 목 을 가지고 이들의 다양한 시각으로부터 제안된 정책, 개입, 변화를 바라볼

알아야 한다. 그리고 어떻게 반응할지를 직 물어 야 한다. 련 당사자의 반응을

상할 수 있는 확실한 방법은 정책으로부터 향을 받는 사람들에게 직 물어보는 것

이다.

제도 인 의 기구 설립과 당사자들의 반응에 한 폭넓은 조사를 통해서 다양한 시

각과 반응을 정책의 기반이 되는 사고 모형에 통합할 때에만 감춰져 있는 수많은 피드

백 루 들을 제 로 악할 수 있다.



2. 종합적인 처방책 강구

1) 비의도 루프의 억제

정책 부작용의 존재는 정책 그 자체의 지속을 불가능하게 한다. 정책 부작용이 존재

하면 정책 수단으로부터 출발하여 시스템을 통하고 다시 되돌아와서 정책 수단의 사

용을 억제하는 조 피드백 루 가 존재하게 된다. 그리고 이러한 정책 실행 억제 루

에 강화 피드백 루 가 결합된다.

이를 인과루 지도로 표 해보면 <그림 Ⅳ-1>과 같다. 인과루 지도의 상단에는 정책

수단이 정책 항과 조 피드백 루 를 형성하고 있다. 따라서 정책 수단을 강화하면

할수록 정책 항이 거세지게 되어, 정책 수단이 다시 약화될 수밖에 없는 구조를 가지

고 있다. 인과루 지도의 하단 부분은 정책 항을 강화시키는 강화 피드백 루 이다.

정책 항이 거세질수록 정책에 한 비 이 크게 부각되며, 이는 정책의 명분을 약화

시킨다. 약화된 정책 명분으로 인해 정책 항은 더욱 거세지고, 동시에 정책 수단의 행

사는 제약을 받는다. 이러한 강화 피드백 루 를 통해서 정책 항은 속히 증폭된다.

<그림 Ⅳ-1> 정책 저항 심화의 피드백 구조

정책 수단

정책 저항

정책 비판

-

B

R

정책 부작용

정책 명분-

-

B

정책 수단을 약화시키는 조 피드백 루 는 종종 정책에 한 시스템의 항으로 간

주된다. 이러한 항력을 강화시키는 강화 피드백 루 가 존재하는 경우, 시간이 흐름에

따라 정책은 더 강력한 항에 부딪히고 결국 정책 집행은 난 에 직면하게 된다.

이러한 정책은 명시 으로는 폐기되지 않는다 하더라도 명목상으로만 존재하는 정책으

로 남게 된다.



와 같은 정책 항 심화의 피드백 구조 때문에 작은 정책 부작용이라도 커다란 정

책 항을 불러일으키게 되고, 결국에는 정책을 무력화시키는 방향으로 작용하게 된다.

따라서 사소한 정책 부작용이라도 그에 한 극 응이 필요하다.

정책 부작용은 정책을 둘러싼 피드백 루 의도하지 않은 루 의 작동에 의해 발

생한다. 따라서 정책 부작용을 최소화하기 해서는 가능한 모든 피드백 루 를 악한

다음, 이들 에서 의도한 루 는 활성화하고 의도하지 않은 루 는 억제해야 한다.

의도 루 의 활성화와 비의도 루 의 억제를 해서는 우선 정책 개입 지 을 잘 선

택해야 한다. 효과 으로 의도한 결과를 얻을 수 있을 뿐만 아니라 의도하지 않은 결과

의 발생을 최소화할 수 있는 지 이 그것이다. 이러한 효과 인 정책 개입 지 을 발견

하기 해서는 “ 한 불 끄기”식의 정책 응 방식으로부터 벗어나야 한다. 이러한 증

상 응 주의 응 방식이 의도하지 않은 결과를 낳는 원천이 된다. 그런데 이러한

응 방식은 상당부분 제도화되어 있는 경우가 많다. 단기 실 주의의 압력과 경계를

넘어서는 력의 어려움이 이러한 응 방식을 조장하고 있는 것이다.

효과 인 정책 개입 지 은 개 문제의 증상에 한 직 인 응과는 거리가 먼

지 에 존재한다. 시스템 사고에서 정책 처방의 방향은 정책지렛 라는 개념으로 모아

진다. 정책지렛 란 “ 은 비용을 투입하여 큰 효과를 일으키는 정책 지 는 정책

수단”을 의미한다. 인과루 지도 분석은 정책지렛 를 발견하도록 도와 다. 인과루 지

도 분석을 통하여 어떠한 피드백 루 가 존재하는지, 어느 부분에 강화 피드백 루 가

련되고 어느 부분에 조 피드백 루 가 작용하는지를 발견할 수 있다. 효과 인 정

책지렛 는 강화 피드백 루 를 통해 자체 으로 정책 효과의 증폭이 이루어지는 지

에 존재하는 경우가 많다.

정책이 결정된 후에는 의도하지 않은 루 의 작동을 최 한 억제해야 한다. 이는 의

도하지 않은 루 로 연결되는 링크를 차단하거나 그 루 를 상쇄시킬 수 있는 새로운

처방 루 를 추가함으로써 가능하다. 문제를 악화시키는 방향으로 작용하는 장기 인

향을 차단하거나, 다른 주체의 반작용을 억제하는 새로운 조치를 추가하는 것이 필요

하다. 성장의 기 를 잠식하는 루 가 존재할 때에는 잠식이 일어나지 않도록 보호하거

나 잠식을 보완할 수 있는 투자를 병행하는 것이 해결책이다.

2) 정책지렛대 분석의 제도화

정책의 효과 인 설계와 집행을 해서는 어떠한 지 이 정책지렛 인지 그리고 어떠

한 경로를 통해 정책 부작용이 발행할 가능성이 있는지를 악해야 한다. 마치 쟁터

에서 유리한 지형이 어느 곳인지 알아야 하는 동시에 지뢰가 묻힌 함정이 어느 곳인지

악하고 있어야 하는 것과 마찬가지이다. 상시 으로 정책지렛 분석을 수행하기



해서는 시스템 사고의 제도화(institutionalization of systems thinking)가 요구된다. 시스

템 사고의 제도화는 두 단계로 나 어 구분할 수 있다.

제1단계는 인과루 지도 분석의 제도화이다. 즉, 요한 정책을 수립하는 경우, 정책

수단과 정책 효과 간에 존재하는 다양한 피드백 루 들을 인과루 지도로 분석할 것을

의무화하는 것이다. 그리고 이러한 정책 인과루 지도의 분석에는 해당 정책에 반 하

는 들을 충분히 반 하도록 해야 할 것이다. 단기간의 교육을 통하여 인과루 지도

분석을 학습할 수 있기 때문에, 인과루 지도 분석을 보편 으로 용하는 데에는 새로

운 조직을 필요로 하지는 않을 것이다. 다만, 공무원들에 한 시스템 사고 교육의 강화

가 필요하다.

제2단계는 시뮬 이션 분석의 제도화이다. 인과루 지도 분석만으로 어떠한 피드백

루 가 강하게 지배하는지를 별하기 어려운 경우에는 시뮬 이션 분석을 시도할 필요

가 있다. 한 정책 시스템을 둘러싼 피드백 루 가 매우 복잡하게 개되는 경우, 인과

루 지도 분석만으로는 정책의 흐름을 진단하는 데 어려움을 겪을 수 있다. 이러한 경

우 시스템 다이내믹스의 시뮬 이션 모델링이 요구된다. 시뮬 이션 모델은 복잡한 인

과 계를 분석할 수 있다는 장 이 있지만, 오랜 시간이 걸린다는 , 그리고 모델링

문가들만이 수행할 수 있다는 단 을 가지고 있다. 따라서 모든 정책에 시뮬 이션

모델링을 요구하는 것은 무리이다. 다만, 국가 사회 인 효과가 큰 정책으로서 장

기 인 분석을 요구하는 정책인 경우, 컴퓨터 시뮬 이션 분석을 제도화할 필요가 있다.




1) 시스템 사고에 근거한 정책 평가

아무리 시스템 사고에 입각하여 정책을 입안하 다고 하더라도 한 번에 최 의, 부작

용이 없는 정책을 도출한다는 것은 불가능하다. 지속 인 평가와 개선이 뒤따라야 하며,

이를 통해서만 올바른 정책에 다가갈 수 있다. 정책 입안과 실행은 일회 인 사건이 아

니라 지속 인 과정이다.

이러한 개선을 한 과정에서 행해지는 정책 평가는 정책 자체에 한 평가에 그치는

것이 아니라 정책을 낳은 사고 모형에 한 평가가 함께 이루어져야 한다. 다른 말로

하면, 정책 평가의 이 ‘결과 평가’에서 ‘내용 평가’로 환되어야 한다는 것이다. 정

책 결과에만 을 두는 평가는 정책에 왜곡을 가져올 험이 크다. 를 들어, 정책이

합리 으로 입안되어 있다고 하더라도 재 목격되는 상은 불만족스러울 수 있다.

재에 발생되는 상은 과거의 잘못된 정책에 의해 발생된 것일 수 있기 때문이다. 이러

한 경우 결과에 의한 정책 평가가 이루어지면 합리 인 정책이 오히려 폐기될 수 있다.

결국 합리 인 정책은 실패한 정책으로 간주되고, 사회 으로 정책 학습이 이루어지지

못하며, 정책 망각을 가져오게 된다.

정책 결과에서 정책 내용으로 평가의 을 이동시킬 경우, 자연스럽게 정책의 구조

(structure)에 한 평가로 이어진다. 과연 그 정책이 합리 인 구조를 지니고 있는지를

평가하는 것이다. 과연 그 정책이 한 정책지렛 지 을 포착하고 있는가? 그 정책

이 의도하지 않은 정책 부작용의 피드백 루 들을 내포하고 있는 것은 아닌가? 등의 질

문에 답변할 수 있어야 한다. 이러한 구조 평가에 합격한 정책이라고 한다면, 결과 평가

와는 독립 으로 그 효과가 발생될 때까지 기다려볼 수 있다. 그리고 이러한 기다림 속

에서 정책에 한 올바른 학습이 이루어질 수 있다.

사실 ‘정책 구조 평가’는 행정 부문, 특히 감사원이 수행해야 할 기능으로 강조되어온

주제이다. 그럼에도 감사원의 정책 평가는 정책 내용에 한 평가라기보다는 정책을 담

당하는 조직의 산 평가에 치 해왔다. 결국 아직까지 감사원은 정책 평가를 제 로

수행하지 못하고 있는 것으로 평가된다. 그 요한 이유는 정책 평가를 수행할 만한 분

석 도구를 마련하지 못하고 있기 때문이다. 특히 통계 인 분석을 통해서 정책 평가를

하는 경우에는 정책의 ‘결과 평가’에 치 하게 되어 오히려 정책 학습에 역효과를 가져

오게 된다. 시스템 사고를 통한 정책의 ‘내용 평가’ 는 ‘구조 평가’를 지향하는 경우,

감사원의 정책 평가는 객 이고 체계 으로 이루어질 수 있을 것이며, 이는 정책의

학습을 진시키는 기폭제의 역할을 하게 될 것이다.



2) 정책 학습의 제도화

정책 부작용을 최소화하는 데 시스템 사고가 필요한 이유는, 그것이 실의 복잡성을

그 로 인식할 수 있는 방법을 제공해 있다는 것뿐만은 아니다. 보다 요한 이유는

그것이 우리의 사고 모형을 객 화시킴으로써 실질 인 논쟁을 통해 오류의 가능성을

여주기 때문이다.

시스템 사고에 기 한 사고 모형의 객 화는 지식을 발 시키는 기 이자 수단으로서

역할을 수행한다. 많은 논쟁들이 쉽게 개인 경쟁심, 과장된 주장, 감정 수사, 불운

부주의에 한 비난 등으로 빠져든다. 하지만 사고 모형의 객 화는 명확한 가정에

기 한 열린 토론, 가능한 경로에 한 탐색, 실험을 통한 평가 등을 가능하게 한다. 즉,

시스템 사고는 의사소통의 객 도구로서 역할을 하는 것이다. 지식이 발 하기 해

서는 의심, 테스트, 탐구, 학습이 지속되어야 한다. 이를 한 수단이 바로 시스템 사고

라고 할 수 있다.

시스템 사고는 끊임없는 학습을 요구한다. 단번에 완 한 시스템 사고가 이루어지기

를 기 할 수는 없기 때문이다. 처음에는 개략 인 인과루 지도로부터 시작되지만 정

책결정 집단 내부에서의 토론을 통해 탄탄한 논리를 갖춘 인과루 지도가 만들어진다.

그리고 그러한 정책 인과루 지도를 언론에 공개하여 정책 비 자들로부터 어떠한 피드

백 루 들이 소홀하게 다루어졌고 어떠한 피드백 루 들이 과장되었는지에 한 신랄한

비 을 듣고 그러한 비 들을 인과루 지도에 반 한다면, 인과루 지도는 더 완

한 모습을 갖추게 된다. 그리고 그 게 구축된 인과루 지도를 통해서 정책 토론을

하는 경우, 정책 합의는 훨씬 더 쉽게 달성할 수 있다.

그러나 이러한 과정을 거친 인과루 지도라고 해서 완 한 것은 아니다. 시스템은 끊

임없이 변화하기 때문이다. 시스템의 환경이 격하게 변화할 수도 있으며, 시스템을

통하는 가치 이 시 에 따라 변화할 수도 있다. 이러한 경우 과거의 인과루 지도가

재에는 어색하게 보일 수 있다. 한 과거 인과루 지도를 작성할 때에는 미처 생각

하지 못했던 요한 변수가 돌출되는 경우도 있다. 이 게 인과루 지도는 시간을 두고

지속 으로 갱신(update)하여야 한다. 이 게 함으로써 인과루 지도를 근거로 한 정책

학습이 본격 으로 이루어질 수 있다.

부분의 정책 입안자들은 실행과 분리되어 있어서 자신들이 입안한 정책의 효과에

한 피드백을 거의 받지 못한다. 정책 개입은 성과나 목표를 명시하기보다는 학습

과정을 도입하는 것을 우선시해야 한다. 학습 시스템 수립의 핵심은 실패의 용인, 효과

의 지속 피드백, 다양성과 신의 조장이다. 이러한 학습 과정의 도입은 정책 학습을

가능하게 만들며, 정책 수단을 확 시켜 다. 정책 집행에 따른 결과를 검토함으로써 어

떠한 피드백 루 가 강하게 작동하는지를 지속 으로 확인할 수 있을 것이다. 정책 집



행에 따른 부작용과 정책 실패는 곧 정책 학습의 기회를 제공할 것이며, 정책 지식의

축 을 가져올 것이다.

결국 시스템 사고에 의한 사고 모형의 구성은 그 자체가 목 이 아니라 상과 논쟁

을 포함하는 사회 인 지식발 과정의 일부분이다. 어떻게 지식을 발 시킬 수 있는

가? 그것은 시스템 사고를 통해 지식을 객 화하고 이를 기 로 실질 논쟁을 진행하

는 것, 우리의 지식과 모형에 해 끊임없이 의문을 제기하고 개선해나가는 과정을 사

회에 내재화하는 것을 통해서 가능할 것이다.

부록시스템 사고의 개요

1. 시스템 사고란?

2. 시스템 사고의 툴, 인과루 지도

3. 시스템 행동의 결정요소



1. 시스템 사고란?

1) 단선적 사고의 폐해

부분의 사람들은 어떤 문제를 해결하기 해 그것의 원인을 찾고 그 원인만 제거하

면 문제가 해결될 것으로 기 하는, ‘원인 → 결과’의 단선 사고에 익숙해져 있다. 하

지만 이러한 단선 사고에 기 하여 정책이나 책들을 수립했다가 오히려 문제를 악

화시키거나 새로운 문제를 야기하는 경우를 주 에서 종종 볼 수 있다. 뉴욕경찰의 사

례를 로 들어보자. 뉴욕경찰은 마약 수가 증가하고 이와 련된 범죄가 늘어나자 이

를 지하기 해 규모 작 을 벌여 마약유통조직을 검거하 다. 하지만 애 의 기

와는 달리 마약 수나 이와 련된 범죄가 어들기는커녕 오히려 확산되는 결과가 나

타났다. 어떻게 이러한 결과가 나타나게 되었을까? 마약유통조직 검거에 따라 마약 공

이 감소하자 마약의 가격이 올라갔으며, 이에 따라 마약 독자들은 돈을 마련하기

해 더욱 많은 범죄를 질 던 것이다. 한 마약 공 자들은 마약의 가격이 상승하

자 더욱 담하고 극 인 방법으로 수에 나섰던 것이다. 결과 으로 뉴욕경찰의

규모 마약유통조직 검거작 은 도시 체에 마약과 련된 범죄를 오히려 확산시키는

결과를 래하 다. 이는 단선 인 사고에 기 한 책이 새로운 문제를 야기한 표

인 경우이다.

이와 비슷한 사례들은 정책 경 분야 곳곳에서 범 하게 발견할 수 있다. 도심

빈민들의 주거 환경을 개선하기 한 사업이 더 많은 빈민들을 외부로부터 도심으로 몰

려들게 만드는 결과를 래한다거나, 매출 감소를 막기 한 가격할인 략이 제품의

이미지를 손상시키고 고 수요층을 이탈시킴으로써 오히려 매출을 더 이는 역할을

하는 경우 등이 여기에 해당한다.

2) 단선적 사고의 원인

그 다면 부분의 사람들은 왜 이러한 단선 인 사고에 익숙해져 있는 것일까?

우선 우리는 문제 발생 시 그 원인을 가까운 곳에서 찾으려고 하는 경향이 있다.

를 들어, 생산에 문제가 생기면 생산라인으로 달려가며 매가 부진하면 매원에게 문

제가 있다고 생각하고 이에 따른 즉각 인 해결 방안을 마련하고자 하는 것이다. 그러

나 복잡한 인간 시스템에서는 원인과 결과가 시공 으로 직 결합되어 있지 않은 경우

가 더 많다. 생산의 문제는 생산라인뿐 아니라 종업원들의 의욕상실이나 책임과 권한의

구분 모호화, 정신 압박감의 증 , 부품 수 증 로 인한 공장 내의 혼잡화, 열악한 작



업 환경 등 많은 요인들이 복합 으로 작용하여 발생하며, 매의 문제 한 매원의

문제만이 아니라 포함한 품질 문제 발생, 가격 경쟁력 약화, 치열한 경쟁, 부정확한

매 수요 측과 이에 따른 공 차질, 소비 축, 경기 부진 등의 수많은 요소들이 상호

작용한 결과인 것이다.

한편, 우리는 과정을 사건의 연속으로 보고 사건에 집착하는 경향이 있으며, 사건들을

다른 사건들로 인해 발생한 것으로 이해하려고 한다. 를 들어, 조직 내에서의 심

은 월 매출액, 새로운 산삭감, 지난 분기의 수익, 승진과 해고, 제품의 배달 지연 등

일련의 사건들에 집 되어 있으며, 신문은 “오늘 다우존스 평균이 16포인트 떨어졌는데

이는 어제 낮은 4/4분기 성 이 발표되었기 때문이다.”라고 보도한다. 그러나 이러한

설명은 사건의 뒤에 감춰져 있는 장기 인 변화의 패턴을 보지 못하게 함으로써 그 패

턴의 원인을 이해하기 어렵게 만든다.

따라서 우리는 실이 매우 복잡하게 얽 있으며 단선 사고로는 이를 제 로 이해

할 수 없거나 올바른 해결책을 찾을 수 없는 경우가 많다는 것을 깨닫고, 보다 복합

이고 체계 으로 실 문제에 근해야 한다.

3) 시스템 사고란?

시스템 사고란 요인들 간의 연결 계를 원인과 결과의 단선 인 계로 악하는 것

이 아니라 연결 계의 고리들로 악하는 것이다. 이를 해서는 사물을 정지된 장면

으로 포착하는 것이 아니라 변화의 과정 에 있는 것으로 악해야 하며, 어떤 변화

자체에 주목하는 것이 아니라 체 인 변화의 패턴을 살펴보아야 한다.

미국과 소련의 군비경쟁의 경우를 로 들어보자. 이때 양국의 입장은 다음과 같다.

미국 소련의 군비 → 미국인에 대한 위협 → 미국의 군비 확장 필요성 발생

소련 미국의 군비 → 소련인에 대한 위협 → 소련의 군비 확장 필요성 발생

하지만 두 국가의 단선 은 하나의 원을 형성하며 상호 향을 주는 변수들의

집합인 하나의 ‘시스템’을 만들어낸다.



소련의 군비

미국인에 대한위협

미국의 군비확장필요성 발생

미국의 군비

소련인에 대한위협

소련의 군비확장필요성 발생

<그림 부록-1> 미․소 간 군비경쟁 시스템

<그림 부록-1>을 보면, 소련의 군사력으로부터의 에 항하기 한 미국의 군비

확장이 다시 소련의 군비 확장을 유발하고 이는 미국에 더 큰 으로 작용하여 다시

미국의 군비 확장을 유발하는 악순환을 되풀이하게 된다. 이러한 악순환을 되풀이하지

않기 해서 미국은 지난해에 소련의 군비가 얼마나 증가되었는가에 주목하여 응하기

보다는 과거 수십 년 동안 소련의 군비가 어떤 패턴으로 증가해왔는지에 주목하여 체

인 변화의 패턴과 그것을 낳는 시스템 구조를 악하고 이에 맞는 근본 인 해결

방안을 모색하여야 한다.

환경이 매우 다양하고 빠르게 변하며 더욱 복잡해지고 상호 연 성이 높아짐에 따라

정부 정책이나 경 략을 보다 효율 이고 올바른 방법으로 수립하기 해서는 우리

의 사고 체계를 ‘단선 사고’가 아닌 시스템 사고‘로 바꾸어야 한다. 이러한 시스템 사

고는 “요소들이 상호 연결된 체로서 실을 악하고, 이들의 내 인 상호 작용에 의

해 실의 동태 (dynamic) 변화 과정을 이해하는 것”으로 정의될 수 있다. ’단선 사

고‘와 ’시스템 사고‘를 비교해 보면 다음과 같다.

<표 부록-1> 단선적 사고와 시스템 사고의 비교

단선적 사고 시스템 사고

‘원인 → 결과’의 사고법 ‘구조 → 패턴’의 사고법

특정 시점의 변화에 주목 전체적인 변화의 패턴에 주목

사건의 직접적 원인을 탐구 사건을 만들어내는 구조를 탐구

현실을 사건들 사이의단선적 인과 관계로 파악

현실을 요인들 사이의상호 연결 관계의 고리들로 파악



2. 시스템 사고의 툴, 인과루프지도(Causal Loop Diagram, CLD)

인과루 지도(Causal Loop Diagram, CLD)는 시스템의 각 변수 간의 피드백 구조를

시각화하여 우리의 이해를 도와주는 매우 요한 도구이다. 우리는 인과루 지도를 통

해 문제의 원인에 한 나름의 가설을 빠르게 검증하고, 개인이나 집단의 사고 모형

(mental model)을 도출․ 악하며, 하나의 시스템 내에서 어떤 변수들 간의 계가 가

장 요한 향력을 갖는지 등을 찾아낼 수 있다. 인과루 지도를 그리는 것은 그다지

어려운 일이 아니며, 규칙과 그 구성 요소들을 정확히 이해하기만 하면 매우 간단하게

그릴 수 있다.

인과루 지도는 연결된 변수들로 이루어져 있다. 이들 변수(variables)는 링크(causal

links)로 연결되며 이들의 계는 화살표로 나타난다. 앞서 이야기한 뉴욕경찰의 사례를

인과루 지도로 그려보자.

<그림 부록-2> 뉴욕경찰 사례의 인과루프지도

의 <그림 부록-2>를 보면, 마약의 유통량이라는 변수는 마약조직 검거와 마약 수

량이라는 두 변수의 향을 받는다. 각 링크에는 ‘+’ 혹은 ‘-’로 극성(link polarity)이 표

시되어 있는데, 이는 연결된 변수들이 서로 어떻게 향을 주고받는지를 보여 다.

여기서 ‘+’로 표시되는 양의 링크는 연결된 두 변수가 같은 방향으로 움직인다는 것을

의미한다. 이는 한 변수가 감소하면 이와 연결되어 있는 다른 변수도 같이 감소하고, 반

로 증가할 경우 이와 연결된 다른 변수도 같이 증가한다는 것을 말한다. 의 사례에

서는 마약가격과 마약 수라는 변수가 양의 링크로 연결되어 있는 것을 볼 수 있는데,



이는 마약가격이 상승하면 마약 수량도 늘어날 것이며, 반 로 마약가격이 하락하면

마약 수량도 어들 것임을 뜻한다.

한편, ‘-’는 연결된 두 변수가 서로 반 방향으로 움직인다는 것을 의미한다. 한 변수

가 증가하면 연결된 다른 변수가 감소하고, 반 로 이 변수가 감소할 경우 연결된 다른

변수는 증가하는 것이다. 의 사례에서는 마약유통과 마약가격이라는 변수가 음의 링

크로 연결되어 있다. 이는 마약유통량이 증가하면 마약가격은 하락할 것이며, 반 로 마

약유통량이 감소하면 마약가격은 상승할 것임을 뜻한다.

한 마약가격과 마약 구입을 한 범죄라는 변수 사이에 시간 지연(delay)이 표시가

되어 있는 것을 볼 수 있는데, 시간 지연은 시스템의 성을 나타낸다. 즉, 변화를 통해

생기는 단기 인 효과가 장기 으로 어떠한 결과를 가져올지를 나타내는 것이다. 를

들어, 상품의 가격이 상승하면 당연히 공 도 증가하겠지만 공 이 증가하려면 새로운

공장을 세운다든가, 새로운 회사가 시장에 진입한다든가 하는 다소 시간이 걸리는 방식

으로 진행되는 경우가 많다. 마찬가지로 마약가격이 오른다고 해서 곧바로 범죄가 증가

할 것이라고 생각하는 것은 다소 무리가 있기 때문에 이 두 변수 사이에 시간 지연이라

는 요소를 추가한 것이다.

마지막으로 요한 루 들은 루 의 속성을 보여주는 기호(loop identifier)로 강조해

주는데, 이를 통해 우리는 해당 루 가 강화 피드백 루 (reinforcing loop)인지 아니면

조 피드백 루 (balancing loop)인지를 한 에 알아볼 수 있다. 루 의 속성인 강화

피드백 루 (reinforcing loop)와 조 피드백 루 (balancing loop)에 해서는 다음 장

에서 자세히 설명하도록 한다.



3. 시스템 행동의 결정요소; 강화 루프와 조절 루프

시스템의 속성을 악하기 해서는 인과루 지도 상의 루 들이 강화 피드백 루 인

지, 아니면 조 피드백 루 인지를 구별하는 것이 매우 요하다. 강화 피드백 루 는

격한 증가 는 감소와, 조 피드백 루 는 안정에 도달하는 것과 련이 있다. 한

시스템에 시간 지연의 요소가 있을 경우 그 시스템은 변동이 심하며 불안정하다고 할

수 있다.

인과루 지도에서 하나의 루 가 강화 피드백 루 인지 아니면 조 피드백 루 인지

를 알아보기 한 가장 쉬운 방법은 하나의 루 에 들어 있는 음(-)의 링크의 수를 모두

세어보는 것이다. 만일 음(-)의 링크 수가 짝수이면 강화 피드백 루 이고(음의 링크가

하나도 없는 경우 포함), 홀수이면 조 피드백 루 라고 보면 된다.

하지만 인과루 지도를 그릴 때 (+), (-) 표시를 잘못 사용한다거나, 음(-)의 링크의 수

를 셀 때 그 수를 착각하는 경우가 빈번하므로 정확한 단을 해서는 루 상의 어떤

한 가지 변수가 늘어난다(+)는 가정하에 변수들을 하나하나 짚어가면서 그 루 를 한

바퀴 도는 방법으로 루 의 극성을 찾아내는 것이 바람직하다. 이때 루 를 한 바퀴 돈

후에도 처음 시작했던 변수가 늘어나는 것으로 나타나면 이는 강화 피드백 루 이고,

반 로 처음 시작했던 변수가 어드는 것으로 나타나면 이는 조 피드백 루 이다.

이 방법을 사용하면 인과루 지도 작성 시 잘못 표기된 (+), (-) 표시도 잡아낼 수 있고,

루 의 의미와 메커니즘 한 보다 쉽게 이해할 수 있다.

를 들어, <그림 부록-2>의 마약가격, 마약 수, 마약유통이라는 세 변수가 형성하는

루 를 살펴보자. 이들 세 변수는 시계방향으로 연결되어 있으며 (-) 표시가 한 개, 즉

홀수이므로 조 피드백 루 (balancing loop)를 형성한다는 것을 알 수 있다. 이를 다

시 마약가격이라는 변수가 늘어난다는 가정하에 변수들을 하나하나 짚어가면서 한 바퀴

돌아보아도 다음에서 볼 수 있듯이 이 루 는 조 피드백 루 라는 것을 알 수 있다.

즉, 마약가격의 상승은 더 많은 마약 수라는 결과를 래할 것이고, 더 많은 마약 수

는 더 많은 마약을 유통시킬 것이지만 많은 마약이 유통되면 될수록 마약가격은 하락할

것이기 때문이다.



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시스템사고에 입각한 정책설계방안 - Egloospds11.egloos.com/pds/200901/10/34/a0100134_4967c7e00b84b.pdf · 시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약) 삼성경제연구소