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ONGs y políticas habitacionales en México René Coulomb1 y Ma. Emilia Herrasti2

(publicado en: José Luis Méndez (coord.) Organizaciones civiles y políticas públicas en México y Centroamérica, México, Porrúa, 1998, pp. 137-176).

Introducción Si bien el llamado Movimiento Urbano Popular ("MUP") ha sido un tema importante de la investigación urbana en México, el análisis de los Organismos No Gubernamentales (ONGs), que históricamente se desarrollaron en articulación con dicho "movimiento", no ha sido hasta ahora del interés de los investigadores; con la excepción de escasos trabajos sobre su papel durante la coyuntura de los sismos de 1995 y los programas de reconstrucción habitacional3. Esta laguna es importante, pues ha dificultado una cabal comprensión de varios procesos de movilización social en torno al hábitat popular, procesos que sin embargo no pocas veces implicaron la acción directa, y algunas veces hasta protagónica, de ciertas ONGs. Este sesgo en el estudio de los procesos socio-organizativos vinculados con la conflictiva urbana y habitacional se debe, por lo menos, a dos factores. Por una parte, a una sobrevaloración del protagonismo del "MUP" en los procesos de cambio social, que conduce a centrar el análisis sobre sus efectos urbanos y políticos, y a dejar a un lado los procesos sociales que lo estructuran y dinamizan en su interior4. Pero por otra parte, la ausencia de un análisis del papel jugado por las ONGs en la dinámica histórica del "MUP", refiere a la dificultad de distinguir entre dos actores sociales fuertemente vinculados entre sí; más todavía, cuando algunos miembros de las ONGs pertenecen - a la vez - a organizaciones sociales "de base" y a instituciones "de apoyo" (como a veces se autodenominan). Intentaremos mostrar como, sin embargo, el análisis del surgimiento y desarrollo de las ONGs es fundamental para entender, tanto la evolución que han tenido ciertos elementos de la política habitacional en México durante los últimos 20 años, como el grado de impacto social y político que han podido alcanzar las organizaciones populares en la gestión urbana y habitacional. Para ello, centraremos el análisis sobre el papel jugado por las ONGs Hábitat mexicanas en la promoción, al interior de la política pública de vivienda, de un sistema innovador de producción de vivienda para los grupos de menores ingresos, y que ellas mismas caracterizan como "Producción Social de Vivienda". Asimismo, analizaremos las fuertes limitaciones que caracterizan hoy en día el desarrollo de esta producción alternativa del hábitat popular; los esfuerzos por superar cierto "viviendismo" voluntarista que caracterizan un buen número de organizaciones sociales y ciertas ONGs Hábitat; así como la entrada de lleno de varias ONGs en el debate público en torno a la definición de las políticas públicas en materia de vivienda y asentamientos

1. Profesor Titular "C" en el Departamento de Sociología de la UAM-AZCAPOTZALCO. Coordinar del Programa de Investigación

Observatorio urbano de la Ciudad de México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. 2. Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos, Cenvi a.c.

3. Cf. el trabajo de Emilio Duhau (1991) y la bibliografía repertoriada por este investigador.

4. Es notable, en este sentido, que el enfoque alternativo adoptado por Oscar Nuñez (1990), al analizar la dimensión cultural de los

procesos del MUP mexicano, le permite encontrar un actor social externo: los "profesionistas" y los "centros de asesoría técnica".

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humanos para las mayorías empobrecidas de la población, a través de la formación de la Coalición Hábitat México (CHM). Los alcances de la investigación presentan varias limitaciones. El análisis se centra en las ONGs cuyo campo de acción se encuentra localizado fundamentalmente en la ciudad de México, aunque buscan impactar la política urbana y habitacional a nivel nacional. Esto se debe al escaso conocimiento que tienen los autores de procesos similares en otras ciudades del país; pero también a que estas ONGs han sido reconocido por la (escasa) literatura sobre el tema como las más consolidadas y de mayor impacto, tanto en México como a nivel latinoamericano. Sin embargo, queremos subrayar desde un principio la necesidad de emprender a futuro una investigación más amplia, en torno a cuáles son los actores involucrados en los procesos de gestión social del hábitat en los distintos contextos urbanos, y rurales, de México. Por otra parte, la investigación no profundiza sobre otros aspectos tanto o más relevantes, como son: el origen, filosofía, fuente de financiamiento y estructura interna de las ONGs Hábitat en México, sus relaciones con el aparato del Estado, los partidos políticos, el ámbito universitario, la iniciativa privada o las ONGs que actúan en otros campos de la política social; tampoco se analizan los elementos ideológicos-prácticos que las diferencian entre sí. En cuanto a las relaciones entre ONGs y organizaciones sociales de base, se trata ciertamente de un tema central para la comprensión del papel jugado por las ONGs en la problemática urbana y habitacional. Sin embargo, en el presente trabajo, presentaremos solamente algunas hipótesis sobre un tema que, por si sólo, ameritaría una amplia investigación. 1. Desarrollo histórico de las ONGs Hábitat en América Latina y México La definición de este actor social emergente en México, las "Organizaciones No Gubernamentales", ONGs, ha sido más una preocupación de las ONGs mismas que de los científicos sociales. Por otra parte, es sintomático que la literatura producida por las ONGs sobre la pregunta de su "identidad" sea más latinoamericana que mexicana: el desarrollo histórico de las ONGs en México es más reciente que bajo otras latitudes de América Latina. 1.1. "ONGs” vs “ONGDs” Del amplio universo de las ONGs, varios autores se han propuesto distinguir un tipo particular de instituciones, que se apartan de la filantropía, la beneficencia pública, o de la asistencia social hacia los grupos más desprotegidos de una sociedad determinada. En el caso mexicano, Luis Lopezllera (1988) denomina a estas ONGs "Organizaciones Autónomas de Promoción Social y Desarrollo". En el mismo sentido, el Foro de Apoyo Mutuo, creado en México en 1992, las define como instituciones que "aspiran a un tipo de orden social, en el que sea preocupación esencial el desarrollo

pleno de las potencialidades humanas, la calidad de vida, la justicia y la paz" y que "se preocupan de una manera especial por el combate a la pobreza en todos los órdenes y

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el diseño de propuestas para el desarrollo, la democratización del Estado y la defensa de los derechos humanos" (FAM, 1995:29) 1.

Tanto Lopezllera como el FAM coinciden con una amplia corriente de ONGs latinoamericanas que se definen como "Organizaciones no Gubernamentales de o para el Desarrollo", ONGDs2. Con el calificativo "de, o para el, desarrollo", estas ONGs buscan significar que "pretenden no sólo brindar satisfacción a determinadas necesidades puntuales (salud,

educación, hábitat, trabajo, etc.), sino también promover valores y actitudes (..) tendientes a un cambio social, basado en criterios de justicia social, equidad, democracia, participación y solidaridad" (Bombarolo, 1992:32-33).

Las ONGDs latinoamericanas surgieron en la década de los años cincuenta pero se consolidaron durante la década de los 60, en el contexto de la propuesta desarrollista del Consejo Económico para América Latina, CEPAL, de la Alianza para el Progreso instaurada por el gobierno norteamericano en 1961, y de la emergencia de una corriente preocupada por la cuestión social en el seno de la iglesia del subcontinente (Concilio Vaticano II, Encíclica Populorum Progressio y Conferencia del episcopado latinoamericano en Medellín). En el contexto de la "década perdida" de los ochenta y de los efectos negativos de las políticas de ajuste sobre las condiciones de vida de la población mayoritaria, al mismo tiempo que de un proceso de democratización política y de emergencia de la "sociedad civil" en varios piases del subcontinente, las ONGDs latinoamericanas conocieron un notable crecimiento cuantitativo. El Banco Mundial reconoce esta importancia creciente de las ONGDs, y busca la implementación de programas de atención a la pobreza con la participación conjunta de organismos estatales y de ONGDs (Bombarolo et. al., 1992:21-25). 1.2. Las ONGDs Hábitat en América Latina El papel de las ONGDs latinoamericanas en el campo del hábitat popular ha empezado a ser analizado, pero se trata todavía de trabajos demasiado centrados en el censo y descripción de los proyectos habitacionales que han realizado. A pesar de ello, no se sabe todavía con precisión cual es el número de ONGDs dedicadas a los problemas del hábitat popular en América Latina, ni siquiera a nivel de un país en particular, aunque algunos estudios han tratado de acercarse cuantitativamente a un fenómeno en constante desarrollo y reestructuración3. El programa IIED-AL relevó en 1986 la existencia de 146 ONGDs vinculada con la problemática del hábitat popular en América Latina4. No todas están directamente involucradas en la realización de proyectos habitacionales. Algunas realizan investigación urbana, otros dan asesoría técnica, social, legal y/o financiera, otras se centran en la capacitación de dirigentes sociales y funcionarios municipales, otras más contribuyen al desarrollo de tecnologías alternativas y a la ejecución misma de los proyectos. Varias ONGDs Hábitat integran todas estas funciones (Ortiz, 1995).

1. El Foro de Apoyo Mutuo, FAM, declara agrupar 250 instituciones en 22 estados de la República Mexicana (FAM, 1995:46).

2. Cf.: Bombarolo et. al., "El rol de las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo en América Latina y el Caribe", 1992.

3. Véase la bibliografía al final de este trabajo.

4. IIED-AL, proyecto Repensando la Ciudad Latinoamericana, informe final fase 1, Buenos Aires, Argentina.

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En cuanto al impacto cuantitativo de la acción habitacional de las ONGs latinoamericanas, de una muestra de 133 proyectos promovidos por 72 ONGDs en 13 países, se deduce que se trata de proyectos realizados a pequeña escala (un promedio de 100 viviendas por proyecto), aunque en algunos casos pueden llegar a abarcar más de 1,000 y hasta 4,000 viviendas (en el caso del proyecto Popotlan I y II promovido por FUNDASAL en San Salvador)1. En cuanto al financiamiento, la mayoría de las ONGDs recurren tanto a fondos públicos de instituciones nacionales (77% de los proyectos analizados) como de organismos extranjeros (60%). Sin embargo, la evaluación de la acción de las ONGDs no puede limitarse a una cuantificación de sus proyectos habitacionales. De hecho, se empiezan a difundir propuestas interpretativas iniciales del impacto que las ONGDs puedan tener sobre la problemática y las políticas habitacionales en América Latina2. El tema más abordado en estos análisis se refiere a las nuevas estrategias que están llevando a cabo las ONGDs de la región para enfrentar la problemática del hábitat popular, de cara a las redefinición de las políticas sociales y a los debates en torno al rol del Estado y del mercado en la atención a las necesidades de la población. Existe una fuerte coincidencia, dentro de la literatura consultada, en afirmar que las ONGDs están cumpliendo una importante tarea de experimentación de modelos innovadores de producción del hábitat popular, en la perspectiva de encontrar alternativas tanto a las notables carencias de la autoconstrucción espontánea de las periferias sub-urbanizadas de las ciudades latinoamericanas, como a la producción de conjuntos habitacionales subsidiados por agencias públicas, de cuyo acceso están excluidos la mayor parte de los pobladores (Bombarolo). Sin embargo, nos parece que sólo un número limitado de ONGDs Hábitat latinoamericanas han logrado establecer una clara estrategia dirigida a modificar las políticas públicas nacionales, generalmente poco favorables al desarrollo de sistemas de producción social de vivienda. En esos casos: ".. operan en forma muy diferente a las llamadas ONGs intermediarias, ya que estas

dependen de la existencia de un marco adecuado de políticas e instrumentos que favorezcan su participación a gran escala en la producción de vivienda. Los centros de apoyo trabajan por lograr cambios favorables a la producción habitacional bajo el control directo de las organizaciones sociales" (Ortiz, 1995: 31).

Coincidimos con Ortiz en que el impacto cuantitativo que pueden lograr ciertas ONGDs Hábitat sobre la problemática del hábitat popular en el subcontinente, más que medirse por el número de acciones realizadas (enfoque que implícitamente considera a las ONGs como ejecutoras de programas estatales, e incluso como sustitutas de la acción estatal) debe evaluarse por su capacidad de reorientar las políticas públicas hacia las necesidades habitacionales de las mayorías empobrecidas de la población. Pero falta todavía establecer cuales son los indicadores pertinentes para llevar a cabo la evaluación de dicho impacto. En efecto, si bien los documentos publicados por las ONGDs Hábitat se proponen demostrar, muchas veces en forma convincente, su papel de "laboratorios de innovaciones", no ofrecen

1. Véase Bombarolo et. alii, 1992: 139-141.

2. Cf. entre otros: Bombarolo et. al., 1992:119 y ss.; B. Turner, 1988:113-169; Arrosi et. al., 1993; el número de la revista Medio

Ambiente y Urbanización, núm. 32..

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muchos elementos para evaluar cual es el impacto que estas innovaciones hayan tenido sobre la política habitacional de determinado país o región1. De hecho, las limitaciones que enfrentan las ONGDs Hábitat para dar una dimensión significativa a las "nuevas estrategias alternativas de hábitat popular" (Bombarolo) que desarrollan, non son pocas. De una revisión de la escasa literatura al respecto, aparecen como retos principales al que se están enfrentando: - la escasa replicabilidad de las experiencias (Bombarolo, 1992; Ortiz, 1990), - la poca eficiencia técnico-administrativa en la realización de los proyectos (Bombarolo, 1992), - la sobrevivencia económica de las ONGs Hábitat y la necesidad de reducir su dependencia de recursos externos (Ortiz, 1990, Connolly, 1993), - su lenta multiplicación y expansión (Ortiz, 1990),

- la necesidad de encontrar nuevas fuentes de recursos para la producción social de vivienda, tanto por el retiro de los estados nacionales como financiadores de las políticas sociales como por las limitaciones crecientes del financiamiento internacional (Bombarolo, 1992),

- el poder reorientar las políticas públicas en materia de hábitat popular (Ortiz, 1990). A pesar de todo, existen experiencias que lograron superar la etapa de los micro-proyectos y promover, en palabras de Enrique Ortiz (actual Secretario General de Hábitat International Coalition), "cambios consistentes en las políticas, en la estructura administrativa y en los instrumentos en favor de los pobres afectados por carencias habitacionales" (Ortiz, 1995: 32): - En el caso de Colombia, FEDEVIVIENDA tuvo un papel relevante en la incorporación del derecho a la vivienda en la nueva constitución de 1991, en el reconocimiento de los proyectos comunitarios en la Ley de Reforma Urbana sancionada en 1989 y en la formulación de propuestas legales para el fortalecimiento de los Fondos Municipales de Vivienda de Interés Social. - En Uruguay, el Centro Cooperativista Uruguayo, CCU, logró a partir de algunas experiencias demostrativas la promulgación, a finales de los años sesenta, de una Ley de Vivienda que incorporó al cooperativismo como una forma de producción habitacional, con acceso a recursos específicos del Banco Hipotecario Uruguayo (CCU, 1995)2. La experiencia uruguaya constituye, en varios aspectos, un antecedente del proceso vivido en México y que se expondrá más adelante. - En Brasil, centros de asesoría y movimientos sociales integraron el "Movimiento Nacional por la Reforma Urbana" que formuló y promovió en 1987 una enmienda al proyecto de Constitución (1988) en torno a la función social de las ciudades y de la propiedad, y al reconocimiento de los derechos urbanos que ello conlleva: acceso a la tierra, vivienda, servicios, salud, educación, etc. El Foro Brasileño de Reforma Urbana presiona actualmente por una nueva política de vivienda y una profundización de la reforma urbana.

1. El trabajo reciente de Enrique Ortiz (1996) que busca mostrar que la creación del FONHAPO en México encuentra sus antecedentes

en la acción desarrollado por una ONGDs mexicana, COPEVI, constituye uno de los pocos análisis en este sentido. 2. En 1974, el movimiento cooperativista uruguayo logró captar el 40% de la inversión pública en vivienda.

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- En el Perú, varios ONGDs1 redactaron la Carta de Lima y la sometieron al debate público en el contexto de las elecciones municipales de 1989. La cuestión de la incidencia masiva de su acción sigue sin embargo en la agenda de las ONGDs latinoamericanas. Durante el Foro de las ONGs celebrado durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, HÁBITAT II2, muchas intervenciones en la Mesa Latinoamericana plantearon la urgencia de superar la etapa de la acumulación de micro proyectos y de incidir sobre las actuales políticas públicas. En sus conclusiones, subrayaron que esto no se podía lograr sin una mayor fuerza social capaz de reorientar las políticas de los gobiernos de la región en apoyo a la producción social del hábitat popular. Según E. Ortiz: "esto requiere fortalecer la alianza entre organizaciones populares y centros de apoyo,

y constituir coaliciones y foros permanentes no sólo de alcance nacional sino incluso regional e internacional (Ortiz, 1995: 32).

1.3. Desarrollo histórico de las ONGDs Hábitat en México La primera ONGD mexicana en trabajar en el campo del hábitat fue el Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento (COPEVI). COPEVI se constituye en 1965 como una asociación de profesionistas vinculados con círculos progresistas de la iglesia mexicana (el "Secretariado Social") dedicados al estudio y apoyo de los procesos de vivienda y urbanización popular. A diez años de su creación, COPEVI definía como objeto de su acción "dar apoyo y coadyuvar a aquellos procesos populares orientados a la solución del problema de la vivienda, del poblamiento y de la urbanización en el contexto del desarrollo socioeconómico de México". Asimismo COPEVI enunciaba tres áreas de trabajo: "la investigación, la comunicación y la incidencia en la opinión pública, y el desarrollo de programas operacionales y de trabajos directos con grupos de pobladores"3. A través de un proceso de desvinculación sucesiva de miembros de esta primera institución, se fueron creando nuevas ONGDs que - con algunos matices - comparten tanto el objetivo general como las áreas de trabajo antes señaladas: el Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos A.C. (CENVI) en 1979; el Centro de Asesoría, Capacitación e Investigación Urbana, CASA y CIUDAD A.C. en 1983; y más recientemente, en 1989, el Fondo Solidario de la Vivienda A.C. (FOSOVI). Conviene subrayar la casi nula difusión de esta forma de asociación de profesionistas dedicadas al hábitat popular fuera de la capital del país, con la notable excepción del Taller de Arquitectura Popular (1984), TAP, en la ciudad de Guadalajara. Servicios Interdisciplinarios de Consultoría y Tecnología, 1984, (SICTEC), por su parte, aunque tiene su sede en el Distrito Federal, ha desarrollado sus proyectos de viviendas en provincia (estados de Veracruz, Tlaxcala y Puebla).

1. CIPUR, DESCO, CIDAP, ALTERNATIVA.

2. Estambul, Turquía, 3-14 de Junio de 1996.

3. "Descripción de la naturaleza y fines de COPEVI", COPEVI, México, D.F.,1975.

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Estas ONGDs Hábitat son miembros de la Habitat International Coalition(HIC)1 Sus actividades cubren un amplio espectro (véanse los cuadros 1 y 2). COPEVI, en los años setenta, y a partir de los años ochenta CENVI y CASA y CIUDAD, han desarrollado importantes investigaciones sobre la problemática de la vivienda popular, la regeneración urbana en las áreas centrales en deterioro, las políticas habitacionales del Estado mexicano, los procesos de autoconstrucción y la problemática de la vivienda en renta de bajo costo, que son referencias obligadas para la investigación urbana en el país. Varios de sus miembros son universitarios con una reconocida trayectoria investigativa y/o de producción en el campo de las tecnologías alternativas. Varias de ellas han desarrollado el método de la investigación-acción (o "investigación participativa") en el campo del hábitat popular. Por otra parte, la mayoría de estas ONGDs han efectuado estudios de planeación urbana y regional, lo que les ha permitido por una parte apuntalar su sobrevivencia económica, y al mismo tiempo vincularse con los espacios gubernamentales de toma de decisión sobre el territorio. A partir de ello, desarrollaron experiencias de planificación participativa con comunidades barriales; algunas de ellas premiadas a nivel internacional. En cuanto al impacto cuantitativo de su acción habitacional, los proyectos promovidos y asesorados por CASA Y CIUDAD, CENVI, COPEVI, y FOSOVI suman alrededor de 10,000 viviendas, con una escala muy similar a la de las deme ONGDs latinoamericanas. Se trata de proyectos cuyo número promedio de acciones por proyecto se sitúa en alrededor de 110 viviendas. La escala de los proyectos varía sin embargo fuertemente según su localización intra-urbana: un promedio de 25 viviendas por proyectos en las áreas centrales, y de 400 viviendas en la periferia metropolitana. Número Número de Número promedio de viviendas de proyectos acciones por proyecto

CASA Y CIUDAD 32 1,404 44 CENVI 18 3,474 193 COPEVI 37 4,414 119 FOSOVI 2 575 288 TOTAL 89 9,867 111

2. Las ONGDs Hábitat y la política habitacional del Estado mexicano. 2.1. Primera etapa (1965-1975): COPEVI y la promoción de cooperativas de vivienda. El cooperativismo de vivienda empezó a ser promovido por primera vez en México en la década de los 70's por el COPEVI, y posteriormente el CENVI, como una forma de producción

1 HIC agrupa a más de 300 ONGs en 80 países, en particular en Asia y América Latina.

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de vivienda, alternativa a la producción habitacional burocratizada y ampliamente clientelar de los organismos públicos de vivienda, pero también como una alternativa a la "autoconstrucción" individual mayoritaria de las colonias populares. Frente a la primera, COPEVI reivindicaba el control por parte de los usuarios del proceso de producción habitacional, con el doble objetivo de: a) abaratar ciertos costos de construcción y b) lograr una mayor adecuación de las soluciones habitacionales adoptadas a las necesidades de vivienda y a las capacidades económicas de cada familia. Frente a la "autoconstrucción", COPEVI planteaba que las cooperativas de viviendas permitían superar las notables deficiencias de esta forma de producción, racionalizando el proceso mediante la planeación y gestión colectiva de programas habitacionales, iniciando con la tenencia regular de la tierra y un "pie de casa", más satisfactorio que el "cuarto" autoconstruído tradicional1. A partir del efecto demostrativo de algunos proyectos pilotos, COPEVI y, a partir de 1979, CENVI demandaron para las cooperativas que apoyaban ("Palo Alto" en la delegación Cuajimalpa, "La Romana" en el municipio de Tlalnepantla y "Guerrero" en la delegación Cuauhtémoc) una política pública de apoyo, mediante la constitución de reservas territoriales, créditos para materiales y el financiamiento de la asesoría proporcionada por las ONGs. En el contexto favorable de la primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (HABITAT I, Vancouver 1976), algunos integrantes de COPEVI se incorporaron a la recién creada Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, SAHOP, con el fin de promover la integración del cooperativismo a la acción habitacional del Estado mexicano. Es así como la Dirección General de Equipamiento Urbano y Vivienda, responsable de formular las políticas de suelo y vivienda, utilizó ampliamente varios de los planteamientos y de las experiencias desarrolladas por COPEVI. El primer Programa Nacional de Vivienda elaborado por esta Dirección (1979) consideró, entre sus programas, un Programa de Vivienda Cooperativa, sin asignarle sin embargo recursos específicos, por lo que las cooperativas de vivienda siguieron entonces teniendo un peso insignificante dentro de los programas gubernamentales de vivienda. Años más tardes, la Ley Federal de Vivienda (07/02/84) reconoció a su vez a las cooperativas como una forma de producción habitacional que requería de apoyos y facilidades para su operación2. A finales de los años setenta, algunas organizaciones urbanas (como la UCP) crearon cooperativas de vivienda, lo que constituyó el inicio de una importante corriente autogestionaria en el seno de las organizaciones urbanas de la ciudad de México, que creció notablemente a lo largo de los años 80 con el desarrollo de grupos de solicitantes de vivienda3. Al retomar los principios del cooperativismo, varias organizaciones del MUP hicieron suya, más que una forma de producción de vivienda (ayuda mutua comunitaria), una estructura organizativa democrática que les permitía oponerse al control clientelista que el partido en el poder ejercía sobre los asentamientos irregulares (Nuñez, Coulomb). No es casual que varias organizaciones del MUP hayan entonces empezado a reivindicar un nuevo tipo de gestión popular, que se autodefinía como "independiente" y anti lideril ("Aquí no hay

1. Para un mayor desarrollo sobre este momento "fundacional" de las ONGs Habitat mexicanas y la experiencia de COPEVI, véase:

Jean Robert, 1995: 52-61.

2. En los hechos, la constitución y funcionamiento de las cooperativas de vivienda se enfrentó a la lentitud de los trámites

burocráticos para su reconocimiento y a la excesiva "vigilancia" por parte del poder ejecutivo.

3. La mayoría de los cuales optaron, sin embargo, por la figura legal de la Asociación Civil, que no presenta los inconvenientes

señalados en la nota anterior.

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líder"), el cual se estructuró - como en el caso de las cooperativas - en torno a la Asamblea General como lugar de toma de decisiones democráticas, y a la creación de Comisiones de trabajo, como órganos colectivos de negociación ante las autoridades (en sustitución a las gestiones individuales del líder)1. 2.2. Institucionalización del apoyo gubernamental: la creación del Fondo Nacional de las Habitaciones Populares, FONHAPO. Bajo el impulso de la Dirección General de Equipamiento Urbano y Vivienda de la SAHOP, se creó en mayo de 1981, el Fondo Nacional de las Habitaciones Populares2, FONHAPO, con el fin de culminar lo estipulado por el Programa Nacional de Vivienda de 1979: la creación de sistema para el financiamiento de los grupos de bajos ingresos. La creación del FONHAPO representó una innovación dentro del sistema público de producción habitacional. En efecto, este Fondo se caracteriza por otorgar créditos colectivos a grupos sociales legalmente constituidos, y no ejecuta los programas habitacionales que financia, sino que son las organizaciones sociales receptoras de los créditos quienes están a cargo de los programas de vivienda3. A nivel nacional, el balance del sexenio 1983-88 hace aparecer que de 245,068 acciones de vivienda financiadas por el FONHAPO, el 52% habían sido gestionado por organizaciones sociales4, lo que significa que - en ese sexenio - el FONHAPO había logrado desarrollar un sistema de apoyo gubernamental a una nueva forma de promoción inmobiliaria: la promoción social controlada por los intereses de los propios usuarios. Sin embargo, una parte importante de los financiamientos del FONHAPO fueron canalizados, a través de los gobiernos de los estados, a los Institutos Estatales de Vivienda, en articulación con el viejo sistema clientelista del PRI-CNOP y han servido incluso (caso de FOMERREY en la ciudad de MONTERREY) para recuperar el control priista de "reivindicaciones viviendistas que durante la década pasada eclosionaron al margen del gobierno local y del partido oficial" (Duhau, 1988:40).

Es así que hasta 1986, las organizaciones sociales habían lograr captar solamente el 25% de las 123,902 acciones de vivienda financiadas por el FONHAPO (Ortiz, 1996: 54). Esto se explica, entre otras razones, por la capacidad de veto que los gobiernos locales tienen sobre los proyectos presentados al margen del partido oficial5. En el Distrito Federal, sin embargo, los principales acreditados del FONHAPO fueron las organizaciones populares constituidas como promotoras de vivienda, lo que se explica por la mayor fuerza política alcanzada ahí por las organizaciones sociales urbanas. Entre 1981 y 1986 el FONHAPO financió en el Distrito Federal 128 proyectos presentados por asociaciones civiles (101 proyectos con 2,168 acciones de vivienda) y cooperativas (27 proyectos con 2,082 acciones).

1. Véase O. Nuñez, 1990 y R. Coulomb, 1992.

2. El 23 de Enero de 1985, se modificó el contrato de fideicomiso que había dado origen al FONAHPO, y su nombre original se

cambió por el de Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares.

3. El FONAHPO otorga créditos a grupos de familias preferentemente de no asalariados, con ingresos de hasta 2.5 salarios

mínimos. Entre 1983 y 1988, el FONHAPO financió fundamentalmente acciones de vivienda progresiva (44.4%),lotes y servicios urbanos (25.5%), y de mejoramiento de vivienda (23.9%): véase Ortiz, 1996: 48.

4. Véase E. Ortiz, 1996: 54.

5. La contratación de un crédito por parte de un grupo social está condicionada a "la anuencia de las autoridades locales para la

ejecución del programa" (Reglas de Operación del FONHAPO).

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Este desarrollo de la promoción social de programas habitacionales en la ciudad de México fue acompañado por una mayor consolidación de las ONGDs Hábitat existentes (COPEVI y CENVI), por la constitución de nuevas ONGDs Hábitat (CASA y CIUDAD), y cierto involucramiento de las universidades en los procesos autogestivos de producción del hábitat popular, particularmente durante los sismos de 1985. 2.3. La reconstrucción post-sísmica: una explosión coyuntural de las ONGs Hábitat. Los procesos antes descritos fueron ampliamente potenciados por los sismos y los programas de reconstrucción en la ciudad de México. En respuesta a la muy fuerte movilización de la población damnificada por los sismos de 1985, el gobierno puso en marcha un programa de reconstrucción y/o rehabilitación en los viejos barrios céntricos de inquilinato popular de la zona afectada. Frente a las presiones de los propietarios por desalojar a sus inquilinos, se decretó la expropiación de 4,323 predios para ser rehabilitados o reconstruidos, dando la propiedad de las viviendas a los actuales ocupantes. Más que un Programa de reconstrucción (muchos edificios afectados por los sismos no fueron expropiados) la acción gubernamental se propuso la renovación habitacional de centenares de viejas casonas de alquiler (vecindades), la mayoría de ellas afectadas no tanto por los sismos como por un fuerte proceso de deterioro que se daba en la zona desde hacía varias décadas. Para enfrentar las tareas de reconstrucción, el Gobierno Federal gestionó dos créditos ante el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, los cuales fueron en -parte canalizados a través del FONHAPO. Aunque la reconstrucción estuvo a cargo de un organismo ad hoc - el Programa de Renovación Habitacional Popular, RHP - coordinado por el gobierno del Distrito Federal, es indudable que el diseño del Programa debe mucho al "modelo FONHAPO", en particular en cuanto al involucramiento de la población damnificada en la gestión de las acciones de reconstrucción1. RHP operó durante 23 meses (Oct. 1985/Sept. 1987) la realización de 42,000 acciones de vivienda, con un costo total de 368 millones de dólares (198.5 millones como préstamo del BIRF, únicamente para materiales y mano de obra):

VIVIENDAS COSTO PROMEDIO rehabilitaciones menores: 800 3,900 dólares rehabilitación : 6,700 7,565 " reconstrucción: 34,500 5,130 "

Las condiciones financieras del Programa RHP ofrecieron a sus beneficiarios enormes ventajas en relación con otros programas habitacionales. Los términos del crédito pactados fueron bastante más generosos, inclusive, que los sistemas financieros de vivienda del FONHAPO para la población "no asalariada". No se cobraron a los beneficiarios los gastos de: compra de predios, demoliciones, estudios y proyectos, vivienda provisional, supervisión, gasto de administración, etc. El subsidio efectivo fue elevado: 50% del valor nominal del crédito o precio de la vivienda, sin incluir el precio del terreno. En 250 casos de insolvencia por motivos de edad o incapacidad física, el programa encontró otra modalidad novedosa: la

1. Para un análisis detallado del Programa de Reconstrucción, véase, entre otros, el trabajo colectivo de Connolly et al., 1991.

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utilización de donaciones proveniente de Fundaciones caritativas. La eliminación del pago inicial o "enganche" y la dispensa de la necesidad de comprobar el ingreso individual o familiar de los titulares del crédito, facilitaron el acceso generalizado a la adquisición de una vivienda nueva o rehabilitada. El monto del pago mensual para la adquisición de una vivienda nueva fue el 30% del salario mínimo vigente. Los sismos generaron la intervención de varias organizaciones internacionales y nacionales filantrópicas o de ayuda al desarrollo, muchas de las cuales no habían intervenido anteriormente en el campo de la vivienda1. En total, con unas 12,000 acciones, participaron en un 15% al proceso de reconstrucción post-sísmica (en el Distrito Federal y en provincia). Aunque algunas actuaron en el mero campo de la filantropía, muchas de estas Fundaciones buscaron trascender el sólo propósito asistencial, buscando promover la acción organizada de los damnificados. Esta intención, aunque no publicitada, tuvo que ser negociada con el gobierno mexicano a través de convenios, no sin generar ciertos conflictos, sobre todo cuando se trataba de acciones desarrolladas sobre predios expropiados, en el marco del Programa oficial de reconstrucción. Las Fundaciones canalizaron alrededor de 55 Millones de US dólares, proveniente en un muy alto porcentaje de instituciones eclesiales y sociedades de la Cruz Roja, nacionales, de Europa y E.U.A. Este financiamiento, que se anticipó en el tiempo a la acción gubernamental, potenció la capacidad de presión de las organizaciones de damnificados (agrupados en la Coordinadora Única de Damnificados, CUD). Sin embargo, la mayoría de las Fundaciones optaron por conceder al Estado mexicano la "conducción" y "orientación" general del proceso de reconstrucción2. Las tensiones entre la acción oficial y la acción no gubernamental apoyada por las Fundaciones se expresaron en el Comité técnico encargado de aprobar los proyectos de las organizaciones no gubernamentales, en torno a proyectos de ONGs que pretendían innovaciones técnicas y/o superficies habitacionales mayores al Programa oficial. Algunos observadores piensan que el gobierno hizo todo lo posible para frenar, a través de este Comité la acción no gubernamental. Lo más cercano a la realidad es que dicha acción cuestionó la hegemonía estatal sobre el proceso de reconstrucción y, tal vez a futuro y más generalmente, sobre la atención a las carencias habitacionales de los pobres de la ciudad (Duhau, 1991). En cuanto al apoyo a las formas autogestivas de promoción social, las Fundaciones no tuvieron un enfoque único, sino en función de una mayor o menor disposición (o posibilidad) de enfrentar las implicaciones políticas de tal apoyo. UNICEF, CRS y CEMAD privilegiaron el apoyo a proyectos de carácter colectivo y autogestionario, apoyados técnicamente por las ONG's Hábitat. Otras Fundaciones, como la FAC y la CRM, optaron por una vinculación con guapos de familias (predio por predio) y no con las organizaciones más amplias de damnificados (agrupadas en la Coordinadora Única de Damnificados, CUD), evitando así conferir una proyección política a su intervención.

1. Resaltan por el volumen de acciones habitacionales financiadas: Cruz Roja Mexicana (4,500 viviendas), Fundación para el apoyo a la

Comunidad, FAC (3,380 viviendas y/o créditos), Cruz Roja Suiza, CRS (1,580 viviendas), UNICEF (640 viviendas), etc. (Cf. Duhau, 1991). 2. Lo cual se materializó en la firma de las "Bases para la concertación de acciones", suscritas el 20/03/86 entre el gobierno mexicano y

diversos organismos civiles nacionales e internacionales que aportaban recursos para la reconstrucción", y del "Convenio de Concertación Democrática para la reconstrucción", entre el Gobierno federal y las organizaciones de damnificados, universidades, ONG's y Fundaciones, el 07/05/86.

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La dinámica socio-organizativa y política generada por los sismos, junto con el flujo de recursos provenientes de las Fundaciones, permitió la creación de nuevas ONG's Hábitat (DESPRO, COSVI, EPAC), integradas por técnicos con antecedentes en el sector público en el ámbito del desarrollo urbano y la vivienda. Varias de ellas, sin embargo se convirtieron en despachos profesionales, contratistas del sector público con el cual - por el origen de sus integrantes - tenían fuertes relaciones. En cuanto al ámbito universitario, una gran diversidad de profesores e investigadores se vincularon desde un principio a grupos y organizaciones de damnificados, proporcionando asesoría y apoyo técnico de distinta índole. Al lado de la realización de un medio centenar de proyectos, tal vez su mayor aporte haya sido su seguimiento y evaluación de la política de reconstrucción, y algunas propuestas arquitectónicas y técnicas. Pero es importante señalar que varias ONGDs aprovecharon la coyuntura para incorporar en forma más estable algunos universitarios a su trabajo. Como lo vimos anteriormente, la presencia de universitarios dentro de las ONGDs no es un fenómeno reciente. De hecho, el tema de las relaciones que entretienen Universidades y ONGDs Hábitat en México constituye por si sólo un objeto de investigación. 2.4. Las ONGDs Hábitat y las organizaciones urbanas Los procesos de la reconstrucción postsísmica ponen en evidencia la estrecha relación entre la dinámica de las ONGDs Hábitat en México y el desarrollo de las organizaciones sociales que actúan en el campo de la conflictiva urbana y habitacional. Aunque el análisis de esta relación rebasa los alcances de este trabajo, es necesario - por la misma comprensión de lo aquí analizado (el papel de las ONGDs en las políticas públicas dirigidas al hábitat popular) - presentar brevemente algunas hipótesis al respecto. En primer término, conviene señalar una evidencia: son las organizaciones sociales que utilizan - o no - las innovaciones desarrolladas por las ONGDs. En este sentido, el impacto que puedan llegar a tener las ONGDs Hábitat depende fuertemente de su capacidad de vinculación con la población carenciada y sus organizaciones. Esta necesidad puede llevar a las ONGDs, como en el caso de las cooperativas de vivienda en los años sesenta, a promover ellas mismas la organización de los pobladores. Este rol de promotores sociales sigue estando presente, en distintos grados, en varios de las ONGDs Hábitat mexicanas. Sin embargo, la difusión masiva de las practicas innovadoras de producción social del hábitat que impulsan las ONGDs, es decir su efectiva y durable incorporación dentro de la política urbana y habitacional del Estado, depende en gran medida de la fuerza social de las organizaciones sociales, tanto en cuanto a su capacidad de gestión de proyectos, como a la presión política que puedan llegar a ejercer sobre las instituciones responsables de instrumentar las políticas y programas. De esta dependencia, ya no tanto social sino política, se deriva que ciertas ONGDs, o algunos de sus miembros tiendan a convertirse, no siempre explícitamente, en "intelectuales orgánicos" de las organizaciones sociales urbanas. Algunos se preguntan incluso si el destino de las ONGDs Hábitat no es su desaparición y progresiva integración a las organizaciones y movimientos urbanos. La creación de un Instituto de Vivienda dentro de una importante organización urbana en México, la Asamblea de Barrios, pareciera anunciar este proceso. Otros, sin embargo, consideran que un mayor desarrollo social y organizativo de la población permite simplemente a las ONGDs potenciar su

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experiencia acumulada, al mismo tiempo que les exige entregar la conducción de los procesos a las organizaciones que apoyan, definiéndose entonces como "profesionales comprometidos" con dichos procesos: "Estos movimientos reconocen la necesidad de apoyos técnicos, políticos, información

y capacitación, pero no aceptan ya que se les impongan modelos tecnocráticos ni filiaciones obligadas" (Ortiz, 1990: 85).

"Promotores sociales", "intelectuales orgánicos" y "profesionales comprometidos": tales son las tres figuras paradigmáticas que nos parecen estar atravesando el actuar de las ONGDs Hábitat en México, diferenciándolas entre ellas y tensionándolas en su interior. Su existencia alimenta de alguna forma los debates que sostienen en torno a su "identidad" y estrategias de acción; puede explicar también algunas de sus tensiones y rupturas internas. En todo caso, y no es propio de las ONGDs Hábitat en México, es indudable que la cuestión de su "identidad" pasa por la definición del rol que quieren asumir en relación al movimiento popular1 (J. Cárdenas, 1990: 40). 3. Servicios y equipamientos comunitarios, planeación participativa y

"democratización" de la gestión pública. ¿Una forma de superar cierto "viviendismo"?

3.1. El apoyo a procesos comunitarios en la dotación de servicios urbanos en asentamientos populares. La gestión de los servicios urbanos en la ciudad se enmarca dentro de un contexto de escasez crónica de recursos públicos para atender la demanda social. La contradicción entre una oferta pública insuficiente y una demanda popular insatisfecha es gestionada en forma sumamente política, a través del clientelismo, o sea, el condicionamiento de la introducción del servicio a prácticas de adhesión o apoyo al partido en el poder. Sin embargo, este sistema de gestión fue cuestionado a partir de la década pasada, por la aparición de un nuevo "gestor" social: el llamado Movimiento Urbano Popular2. En la actualidad, no existe un espacio político único para la gestión de las necesidades y demandas de las masas urbanas empobrecidas. Detrás de la lucha por el control social y político de las demandas populares, y de su - relativa - indefinición institucional, está en juego la "socialización del líder", o sea no solamente la socialización del acceso a los servicios, sino la socialización de la gestión urbana como instrumento (o como proyecto alternativo) de la democratización de la gestión de los servicios urbanos en la ciudad. Las organizaciones del MUP han desarrollado esta lucha no solamente a través de marchas, mítines y negociaciones con las autoridades (en demanda de agua potable,

1. Aunque también respecto al Estado y a los partidos políticos, respecto de los cuales las organizaciones sociales tienen también un

problema de definición. 2. Véase el trabajo de Oscar Nuñez, 1990.

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transporte, vigilancia, equipamientos, etc.), sino a través de la lucha por que sea reconocida su capacidad de gestión. Esta reivindicación autogestionaria no se limita siempre a las tradicionales "faenas comunitarias" para abrir zanjas o construir un consultorio médico: genera prácticas comunitarias que incursionan en el campo de las técnicas alternativas de construcción, administración y control colectivo de los sistemas, redes, equipamientos y "servicios" en general. Al contrario de las acciones en materia de vivienda, las formas de intervención de las organizaciones populares y de las ONGD's son muy heterogéneas, pues dependen del tipo de servicio urbano de que se trate. Ciertos servicios se prestan más a la autogestión comunitaria, mientras otros no se pueden dar sin una intervención gubernamental. Mientras la gestión de ciertos servicios implican al conjunto de la ciudad (el agua potable, el drenaje profundo, el Metro, la energía eléctrica), otros se resuelven a nivel del barrio o de la colonia: tienda comunitaria, consultorio, comedor popular, etc. Las ONGs Hábitat mexicanas han encontrado en el apoyo y asesoría a estos procesos sociales una vía por ampliar su campo de acción, salir de cierto "viviendismo" y actuar al nivel más integral de las necesidades de las comunidades barriales. De hecho, están viviendo - conjuntamente con las organizaciones urbanas más consolidadas - un proceso difícil por pasar de la vivienda al barrio, y del barrio a la ciudad. Del lado de las organizaciones sociales, en efecto, existe cierto desencanto frente a las acciones meramente viviendistas. Tanto por la lentitud en la concretización de los proyectos, como por la percepción de que la movilización de las bases tienen a disminuir fuertemente una vez satisfecha la necesidad de un techo1. Existen ya varias experiencias que representan una intromisión de las organizaciones de pobladores en el dominio de la gestión urbana que se reserva la tecnocracia. Tal es el caso de la elaboración de planes para la introducción del agua potable, de sistemas alternativos para el tratamiento de aguas servidas y de gestión comunitaria de pequeños equipamientos. En estas experiencias juegan a veces un papel decisivo la asesoría técnica proporcionada por universidades y ONGD's y grupos que se dedican a la creación y difusión de tecnologías alternativas, Estos apoyos técnicos desempeñan un papel innovador en el campo de la gestión de los servicios urbanos, pues contribuyen a la socialización de varias técnicas y especialidades que, por lo general, no están al alcance de la población de escasos recursos. Las mismas Fundaciones se interesan cada vez más en este campo de las necesidades del hábitat popular: centros de desarrollo infantil, consultorios medico, centros culturales, guarderías, "casa de la mujer", comedores comunitarios, etc. Muchos de estos equipamientos corresponden al protagonismo de las mujeres en las organizaciones barriales y a sus demandas específicas, como también a las necesidades de la población joven (niños y adolescentes). Junto al desarrollo de otros proyectos de administración colectiva de ciertos programas de atención a la pobreza (desayunos escolares, tiendas CONASUPO, lecherías y distribución de tortibonos) negociados por las organizaciones sociales con las autoridades, estas prácticas populares han llevado varias ONGDs a ampliar su campo de trabajo. La asesoría concierne la autoadministración de los equipamientos, cuestiones fiscales, métodos de contabilidad, etc.

1. Sobre esta problemática, véase: Coulomb, 1992, capítulos 8 y 9.

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Para algunos críticos, estas experiencias no representan más que un proceso de privatización de las políticas sociales: son prácticas autogestionarias que, objetivamente, tienden cada vez más a hacer descansar la "administración de la crisis" y de la pobreza sobre las espaldas de los mismos pobres. Este tipo de críticas han hecho evolucionar los dirigentes sociales más politizados hacia un proyecto ya no de autogestión, sino de control social sobre la gestión pública de los servicios urbanos y, más ampliamente de intervención en los procesos de planeación y gestión del espacio barrial. 3.2. Las experiencias de planeación urbana participativa: la lucha en contra de una política

urbana excluyente.

Las primeras experiencias de planeación urbana popular han surgido frente a lo que Duhau & Azuela llaman la "institucionalización de la planeación", a partir de la mitad de los años 70's. La promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos, y de la Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal (1976-1977) abrió la posibilidad de la elaboración de Planes Parciales de Mejoramiento (ahora: "Programas"), lo cual fue utilizado por COPEVI, y después CENVI, en su apoyo a la Cooperativa Guerrero (1976) y las organizaciones del Barrio de Tepito (1980) para proponer acciones de Mejoramiento de estas dos áreas céntricas deterioradas (con la participación de la Escuela de Arquitectura de la UNAM). En el segundo caso, se logró impedir la concretización de un programa de renovación bulldozer planeado por CODEUR. En las colonias populares periféricas, la planeación urbana gubernamental empezó a ser cuestionada cuando se utilizaron razones "técnicas" para negar la consolidación de un asentamiento o para su desalojo. Tal fue el caso de la cota límite de urbanización (2,500 metros sobre el nivel del mar), que los planificadores del DDF invocaban para negar la introducción de la red de agua potable, o bien de asentamientos ubicados sobre áreas de recarga de los mantos acuíferos, como razones para rechazar la regularización de un asentamiento (cuyas aguas servidas representan una fuente de contaminación) o para justificar su desalojo. Aquí también, la elaboración de planes alternativas de desarrollo urbano, incluyendo la propuesta de tecnologías alternativas de agua potable y saneamiento, constituyen una respuesta que desarrollan conjuntamente ONGDs y comunidades barriales. Sin embargo, su éxito depende de la difícil apropiación que las organizaciones populares pueden hacer de esta forma de lucha, lo cual se ha logrado más fácilmente en el caso de un barrio o de una colonia que a nivel de toda una zona. El desarrollo de proyectos habitacionales de las organizaciones sociales, por otra parte, remite cada vez más al problema del acceso al suelo, en el contexto de su escasez creciente en la ciudad. Con el apoyo de las ONGD's Hábitat más consolidadas luchan por obtener de las autoridades que sean modificados los planos de usos del suelo, con el fin de cambiar a uso habitacional los terrenos adquiridos, o para que sea incrementada la densidad habitacional asignada1. Si bien logran con esto acceder a un escaso número de terrenos, no resuelven sin embargo la cuestión estratégica del acceso masivo al suelo. Sus demandas de

1. La gran mayoría de los predios accesibles a las familias de bajos ingresos están localizados en áreas marcadas como de "baja

densidad" (H4 = 400 habitantes por hectárea) lo que encarece enormemente el costo del suelo para cada vivienda

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expropiación de predios ociosos son rechazadas, mientras la política de constitución de reservas territoriales accesibles es prácticamente inexistente. La cuestión del acceso al suelo está tensando cada vez más la conflictiva urbana, particularmente en la Zona Metropolitana de la ciudad de México. CENVI y FOSOVI crearon fondos revolventes para la adquisición de terrenos pero este aspecto estratégico de la problemática habitacional de los pobres (el acceso al suelo), representa un desafío poco atendido. Por otra parte, y a pesar de que la protección del entorno ecológico de la ciudad constituye hoy en día un obstáculo para el desarrollo y consolidación de los asentamientos populares, muy poco se ha hecho en este campo por parte de organizaciones sociales y de las ONGDs Hábitat. Tal vez esto se deba a la desvinculación actual entre la política urbana y habitacional y la política medio ambiental; pero refleja también la escasa vinculación entre ONGDs Hábitat y ONGs ambientalistas. Algunas ONGs y Universidades han incursionado en el campo de las tecnologías alternativas para el hábitat popular, experimentando varios sistemas para el tratamiento de aguas servidas, el ahorro de agua o de tratamiento de la basura. A parte de presentar a veces una dudosa eficacia, se trata de experimentos que no se socializan más allá de un micro proyecto comunitario y que, sobre todo, que no son evaluados en profundidad. En muchos casos, las técnicas tradicionales terminan por imponerse. Esto se debe a que las ONGs ambientalistas han reflexionado muy poco sobre las condiciones a desarrollar para que se de una apropiación social de estas tecnologías alternativas, pero sobre todo sobre cómo crear las condiciones para lograr el necesario reconocimiento por parte de las instituciones gubernamentales. 4. Las ONGDs Hábitat, entre el Estado y el mercado. En la actualidad, las ONGDs Hábitat mexicanas y las organizaciones sociales encuentran fuertes limitaciones para el desarrollo de su actividad como promotores sociales del hábitat popular. Estas limitaciones se originan en una re-orientación de la política de vivienda, que no es propia de México, sino que es impulsada a nivel mundial desde la Comisión de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, HABITAT, y - con mayor peso - desde los organismos financieros multilaterales. El concepto estructurador de esta globalización de las políticas habitacionales es el de "enabling strategy" (estrategia "facilitadora" o "habilitadora"). 4.1. Las implicaciones de la (re)definición del papel del Estado La aplicación de la "estrategia facilitadora" en México se expresa fundamentalmente por una redefinición del papel del Estado frente a las necesidades habitacionales de la población mayoritaria y cuyos rasgos principales son los siguientes: a) Una política pública que se centra en la "desregulación", "facilitadora" de la acción de los productores privados, pero que desconoce el carácter social y no lucrativo de la producción social de vivienda, otorgándoles incluso menos "facilidades" que a los fraccionadores y promotores inmobiliarios que actúan bajo la lógica de la ganancia. Según Enrique Ortiz, en esto la propia Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el año 2000 definida por las Naciones Unidas incide negativamente pues no hace una distinción precisa entre los

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diferentes actores que denomina "no-gubernamentales" (sector privado / sector social). (Ortiz, 1995:14). b) Una fuerte disminución de los recursos fiscales destinados al FONHAPO y, más generalmente, una creciente exclusión del acceso a los créditos hipotecarios para las familias con un ingreso inferior a tres salarios mínimos. En 1992, la banca comercial manejó el 72% de los recursos del Programa Nacional de Vivienda, alcanzado solamente con ello a concretizar el 28% de las acciones en vivienda. Mientras, el FONHAPO vio disminuir su participación en dicho Programa del 5% de los recursos en 1990, al menos del 1.5%. c) El agotamiento de las reservas territoriales de los Organismos viviendistas debido a su nula inversión en este renglón estratégico para cualquier política dirigida hacia el hábitat popular. Los proyectos autogestionarios que habían dependido en buena medida en el pasado de la utilizado de estas reservas se encuentran cada vez más limitados por una falta de política de suelo para la vivienda popular. d) El cuestionamiento de los subsidios a la vivienda. A pesar de la necesidad enunciada por los documentos internacionales (tales como el último Plan Global de acción aprobado por los gobiernos en la Conferencia de HABITAT II), de establecer sistemas de subsidios equitativos y eficientes para la población excluida del mercado hipotecario bancario, las reglas financiera de operación de los organismos públicos de vivienda buscan disminuir o incluso a eliminar los subsidios, mientras se mantiene deprimido el nivel de salarios. Las autoridades mexicanas afirman que las reformas al sistema público de producción de vivienda de interés social implican que el Estado Mexicano deja de ser constructor para limitarse a las tareas de financiamiento (en ciertos casos) o de simple orientador y facilitador en otros. En realidad, más que renunciar a un hipotético papel de "constructor" que nunca desempeñaron (las viviendas de interés social fueron siempre construidas por constructoras privadas), las instituciones públicas de vivienda están replanteando sus formas de intervención en cuanto a la promoción de vivienda social. O sea, el Estado se retira de la gestión de los programas de vivienda para entregarla a los promotores privados y a la lógica del mercado, reservándose en ciertos casos la posibilidad de fijar las reglas del juego y la competencia entre los promotores / constructores, cuando éstos utilizan para sus promociones inmobiliarios recursos de los organismos públicos de vivienda. Pero este retiro estatal, a pesar de las recomendaciones internacionales al repecto, beneficia casi exclusivamente al sector privado capitalista y no implica ninguna apertura hacia el "tercer sector" de la producción social de vivienda. Por lo contrario, se cierran paulatinamente los escasos espacios que existían en el sector público para apoyar los proyectos habitacionales de los grupos demandantes de vivienda. En este contexto ampliamente desfavorable, las ONGDs Hábitat mexicanas tuvieron que entrar de lleno en el terreno del debate público sobre la actual poética habitacional. Aprovechando la coyuntura de la 2º Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, HÁBITAT II, y la preparación del Plan Nacional de Acción que el gobierno mexicano debía presentar en dicha Conferencia, CASA y CIUDAD, CENVI, COPEVI y FOSOVI decidieron formar en 1993 la Coalición Hábitat México, CHM, con el objeto de recuperar y proyectar "treinta años de prácticas innovadoras en el campo de la vivienda popular y de vinculación con organizaciones urbano populares" (CHM, 1994b).

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La primera acción de la CHM manifestó una clara intencionalidad de querer constituirse en un interlocutor crítico con respecto a las políticas públicas en materia de hábitat. En noviembre de 1993, la CHM presentó en Ginebra un informe crítico sobre la situación de la vivienda en México, paralelamente al informe del gobierno mexicano ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU. Con esta acción, la CHM logró que el Comité recomendara al gobierno de México "dar pasos urgentes para superar la grave crisis de vivienda en el país (..) "asegurar la disposición de recursos para facilitar el acceso a una vivienda digna a la población de bajos ingresos" y "que desista de medidas políticas que conduzcan a desalojos masivos" (CHM, 1994a, Anexo 1). A partir de entonces, la Coalición Hábitat México empezó a exigir mayores espacios de interlocución con el aparato del Estado e incrementó significativamente su actividad coordinada y su presencia en el debate público sobre la política habitacional. Es así como la CHM desplegó una intensa actividad en foros, seminarios y declaraciones a los medios masivos de comunicación. La CHM logró reunir a 31 ONGs y a 47 organizaciones sociales en una misma convocatoria para celebrar en Octubre de 1995 el Congreso Nacional La Gestión Social del Hábitat, en donde se discutieron los derechos, políticas, estrategias e instrumentos que permitan fortalecer la gestión y la producción social del hábitat en México. El Congreso aprobó el "Pacto de Guadalajara" que fue objeto de una relativamente amplia difusión.

Congresos, Foros y Seminarios organizados por la Coalición Hábitat México dirigidos a

debatir una política de vivienda alternativa "El hogar y la familia: ¿bienestar para tu familia?", 0/10/94, México, D.F. "Impacto de la crisis en la política urbana y de vivienda en la ciudad de México",

29/03/95, México, D.F. "Alternativas de políticas para la vivienda en México, 5/07/95, México D.F. "Suelo, Vivienda y Servicios. Alternativas sociales e institucionales" (con la UCISV-VER), Jalapa, Veracruz, 18/08/95 "Foro de Análisis sobre las implicaciones territoriales del Plan Nacional de Desarrollo" (con el Grupo democracia y Territorio), México, D.F., 22-23/08/95 "Desarrollo Urbano y Medio Ambiente" (con la Sociedad Mexicana de Planificación),

México, D.F., 13,17/09/95 Foros regionales "La Gestión social de la Vivienda” en el Estado de México (08/08/95),

Jalisco (21/08/95), D.F. (22/08/95), Michoacán (26/08/95) y Querétaro (06/10/95)

"La Gestión Social del Hábitat". Congreso Nacional, Guadalajara, México, 7-9/10/95. "Foro de análisis y elaboración de propuestas a una nueva Ley de Fomento a la Vivienda para el D.F., México, D.F. (23/11/95)

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Para la CHM la redefinición de la política nacional de vivienda debe estructurarse en torno a1: *- el incremento de los recursos fiscales destinados al sector de la vivienda de bajo costo, y la creación de un Programa Financiero para la Vivienda Popular, en parte asentado sobre la institución de un sistema de ahorro y préstamo para los sectores de bajos ingresos; *- replantear la excesiva desigualdad en la distribución de los recursos del Programa Nacional de Vivienda que privilegia en la actualidad a la minoría de la población solvente, y dedica la mayoría de los recursos a la vivienda terminada en propiedad;

*- el rescate del papel promotor de vivienda del Estado mexicano; *- la planificación de reservas territoriales destinadas a asentamientos populares; *- la consolidación vía el FONHAPO, descentralizado, de un Sistema de Apoyo a la "Producción Social de Vivienda"; *- el impulso a la oferta de vivienda en renta. 4.2. La dependencia del Estado En forma aparentemente congruente con la "estrategia facilitadora" de las Naciones Unidas, las organizaciones sociales y las ONGs que las apoyan han reivindicado su autonomía de acción respecto al Estado. Su desarrollo ha sido saludado positivamente por el Centro de las Naciones Unidas, HABITAT, en su "revisión intermedia" de la Estrategia Mundial de la Vivienda, por su "papel crítico en la adopción de políticas y la toma de decisiones"2. Sin embargo, la autonomía lograda parece muy relativa. La reivindicación inicial de autonomía o de “independencia” tiene que negociarse a lo largo de todo el proceso y es en gran parte determinada por la necesidad de tener logros concretos, los cuales dependen en gran parte de la obtención de recursos públicos. Al mismo tiempo que los condicionamientos presupuestales, se imponen a los proyectos habitacionales de las organizaciones sociales una multiplicidad de normatividades y rigideces burocráticas. Las organizaciones autogestionarias y las ONGDs reivindican un espacio real de gestión. Parece difícil que no lo tengan que compartir con otros actores, en particular con el Estado, pero también con los partidos políticos, para los cuales la manipulación clientelista de las necesidades habitacionales de las mayorías empobrecidas sigue siendo un recurso no despreciable. No es de sorprender entonces que las organizaciones populares y las ONGDs Hábitat que las apoyan conozcan fuertes dificultades para ampliar la cobertura cuantitativa y cualitativa de su acción habitacional. Tampoco es de extrañar que, frente a una gran escasez de recursos para el desarrollo de sus proyectos, esté reapareciendo en el seno de varias organizaciones sociales ciertos rasgos de gestión clientelista. En este contexto, las ONGDs Hábitat en México han tenido evidentes dificultades en reproducirse, es decir en impulsar la creación de nuevos grupos de asesoría que tuvieran una permanencia a lo largo del tiempo. Se han sostenido sobre la lógica no lucrativa del trabajo de profesionales comprometidos, más que de voluntarismos caritativos. De hecho, la producción social del hábitat popular constituye un amplio campo de trabajo potencial para muchos 1. Cf.: CHM, 1994, p. 21 y ss.

2. "La CONAMUP (..) ilustra el papel crítico que realizan las organizaciones no gubernamentales en la adopción de políticas (..). es

también una fuerza política, habiendo adquirido poder en una serie de espacios desde donde puede influir en el proceso político vis a vis la vivienda. El Gobierno ha sostenido la CONAMUP a través del apoyo financiero que ofrece a las organizaciones no gubernamentales del sector vivienda por la vía del FONHAPO".

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arquitectos, economistas, abogados, trabajadores sociales, etc. que no encuentran en los despachos de las constructoras o de las compañías inmobiliarios el espacio de su realización profesional. Tenemos entonces que preguntarnos porqué el desarrollo importante que, en su tiempo, tuvo la producción social de vivienda con el apoyo del FONHAPO, no se acompañó de un auge paralelo de las ONGDs Hábitat en México. Algunos miembros de las ONGDs Hábitat hablan de la falta de compromiso social/político por parte de los jóvenes profesionistas actuales. Otros mencionan la precariedad económica crónica de gran parte de las ONGDs; o bien la tendencia de las organizaciones populares más grandes a "independizarse" de las ONGDs, creando sus propios grupos de asesoría, a veces recurriendo a las mismas fuentes de apoyo financiero internacional. Enrique Ortiz, que fue director general del FONHAPO entre 1983 y 1987, avanza una serie de hipótesis que refieren más directamente a la difícil autonomía financiera y política de las ONGDs Hábitat en México. Sugiere que el monto de los aranceles reconocidos por el FONHAPO para la asesoría a proyectos no cubría los costos reales de la "asesoría integral" prestada. Reconoce que el haber dejado que sean las mismas organizaciones las que pagaran dichos aranceles a sus asesores, y no el FONHAPO directamente, llevó a que "en muchos casos, los acreditados pusieran en última prioridad el pago a sus asesores" (Ortiz, 1996: 44). Pero, por otra parte, Ortiz estima que si la línea de crédito abierta por el FONHAPO para apoyar los costos de instalación y la operación inicial de nuevos centros de asesoría fue escasamente utilizada, esto se debió a: ".. las condiciones inestables que caracterizan el surgimiento de este tipo de

organismos y su preferencia por recurrir a fuentes internacionales más flexibles y menos riesgosas" (id.: 43),

y plantea que, de haberse apoyado a las ONGDs existentes, "se hubiese contribuido mucho a su consolidación y expansión" (id.). Pero Ortiz apunta a una problemática más de fondo, cuando apela a la percepción que se tiene en el aparato del Estado mexicano de las ONGDs: "la escasa familiaridad e interés de las autoridades sectoriales en este tipo de

organismos, impidió que el FONAHAPO pudiera ir más lejos en su fomento y regulación". (ibid.: 44).

Pensamos por nuestra parte que el Estado mexicano mantiene hacia las ONGDs las mismas suspicacias y reticencias que para con las organizaciones sociales urbanas que asesoran. De las segundas, los funcionarios públicos opinan que son grupos que simpatizan o militan con la oposición política y que manipulan hábilmente las demandas de vivienda de algunos centenares de familias. Sus declaraciones en torno a la "politización" de las necesidades de vivienda, dan a entender que existe efectivamente una preocupación política en el aparato estatal respecto a la posible consolidación de un sistema de producción autogestionario del hábitat popular en México, independiente del sistema de control político dominante. Así se podría entender porque el FONHAPO redujo sensiblemente el flujo de sus créditos hacia las organizaciones sociales del MUP e, indirectamente, hacia las ONGDs. Pero nos podemos también preguntar si las ONGDs Hábitat no están sufriendo los efectos de la "estrategia facilitadora" tal como se está aplicando en México. El nulo apoyo del

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gobierno hacia estos grupos de profesionistas nos parece ser una señal de que, la inclusión en los textos aprobados en HABITAT II (y de la cual se felicita la CHM1), "de programas que faciliten la producción social de vivienda", es interpretada por el gobierno mexicano más como una concesión verbal a la “asociación entre actores” enunciada por la "estrategia facilitadora" planteada por HABITAT II, que como una exigencia de mantener y consolidar las formas alternativas de producción del hábitat popular que el FONHAPO , en su tiempo, facilitó . 4.3. HABITAT II: ¿una nueva relación gobierno-sociedad civil? Como hemos visto, la coyuntura de HABITAT II ha impulsado las ONGDs Hábitat en México hacia una mayor coordinación entre sí, y a una presencia novedosa en el debate público en torno a las políticas urbana y de vivienda. La Coalición Hábitat México demandó ser incluida en el Comité Preparatorio de México para la Conferencia, conjuntamente con representantes de las organizaciones populares. Siguiendo las recomendaciones de la ONU en este sentido, el gobierno mexicano (la Secretaría de Desarrollo Social, responsable de la elaboración del Informe y del Plan Nacional de Acción), integró un Comité Preparatorio que involucró a representantes de amplios sectores de la sociedad civil y se abrió a la participación de la Coalición Hábitat México. La CHM presentó ante el Comité Preparatorio una serie de documentos con la demanda central de que el Plan de Acción 1995-2000 hiciera suya una política de apoyo a la Producción Social de la Vivienda en México. No tuvo éxito en esta demanda. Los fundamentos teóricos-prácticos de los planteamientos de la CHM no son propios de las ONGDs Hábitat mexicanas, sino que fueron el producto de una serie de eventos preparatorios celebrados en 1994 y 1995 en varios países de América Latina, por las ONGDs que integran la Coalición Internacional del Hábitat. De hecho, es difícil distinguir el proceso de las ONGDs mexicanas del de las ONGDs latinoamericanas, en el proceso de formulación de propuestas hacia HABITAT II; proceso en el cual la Coalición Hábitat México tuvo una presencia permanente. Las ONGDs Hábitat mexicanas y latinoamericanas utilizaron los espacios que la Conferencia oficial abrió al Foro de las ONGs en Estambul para pugnar, por una parte por el reconocimiento del Derecho a la Vivienda en los documentos de HABITAT II , y por otra parte, por que en el capítulo IV de las "Estrategias de la Agenda Global", y que tenía como título: Facilitar el funcionamiento de los mercados, se introdujera otro apartado titulado: Facilitar la producción de viviendas por las comunidades. El nuevo inciso, que fue aceptado, recoge las propuestas elaboradas por las ONGDs latinoamericanas para la creación de instrumentos jurídicos que reconozcan esta forma específica de producción habitacional, de sistemas financieros adaptados y de apoyos de índole fiscal, técnica, educativa y de difusión de experiencias.

1.CHM/HIC, Boletín de Prensa, México, 19 de Junio de 1996.

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Documentos producidos por las ONGs Hábitat latinoamericanas en el proceso preparatorio de la Conferencia HABITAT II de las Naciones Unidas. "Declaración. Al Encuentro de una ciudad para la Vida", Quito, Ecuador, 17 de Noviembre de 1995. "Resolución sobre la inclusión del principio del "Derecho a la Vivienda" en el capítulo de Principios de la Agenda de HABITAT II", Quito, Ecuador, 17 de Noviembre de 1995. "Resolución sobre la inclusión del concepto Producción Social de Vivienda y de sus implicaciones prácticas en la Agenda de HABITAT II", Quito, Ecuador, 17 de Noviembre de 1995. “ Postulados de la Red "Viviendo y Construyendo" da cara a la Conferencia Mundial sobre la Ciudad. HABITAT II, CIYTED, Quito, Ecuador, 1995, 75 p. "Pacto de Guadalajara por un Hábitat justo, democrático y sustentable", Guadalajara, México, 9 de Octubre de 1995. "Declaración por un Hábitat justo, democrático y sustentable", Managua, Nicaragua, 22 de Mayo de 1996. "Conclusiones de la Red Mujer y Hábitat. Camino hacia HABITAT II, Lima, Perú, 1994. "Carta de la Conferencia brasileña por el derecho a la vivienda y a la ciudad", Río, Brasil, 12 de Mayo de 1996. "El Pueblo hacia HABITAT II", La Habana, Cuba, marzo de 1995.

A pesar de haber logrado esta modificación al texto de HABITAT II, en su propia Declaración final de Estambul, las ONGDs latinoamericanas expresan su inquietud en la operatividad de este tipo de textos oficiales, y señalan que HABITAT II no resuelve de manera enérgica la obligatoriedad de los gobiernos de atender de manera definitiva "la búsqueda de un sitio habitable para toda la población (..) incorporando al conjunto de los sectores que hacen la ciudad". A su regreso de Estambul, la CHM expresó las mismas dudas, subrayando - como lo habían hecho en Estambul con las otras ONGDs latinoamericanas - que el desafío futuro concierne a la instrumentación concreta de los "buenos propósitos" de HABITAT II. En el Boletín de Prensa antes mencionado, la CHM recuerda que el reconocimiento de la

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producción social de vivienda "supone la aportación de instrumentos y recursos específicos para programas que integren procesos de gestión y construcción social de vivienda"1 En todo caso, y como el mismo boletín de prensa de HIC / CHM señala, la CHM estima que HABITAT II podrá eventualmente permitir

"a las organizaciones civiles, presentar nuevamente al gobierno mexicano, acorde a los compromisos contraídos en HABITAT II, propuestas viables de producción social de vivienda así como los posibles instrumentos operativos y financieros que puedan sustentar este tipo de políticas sociales".

En el mismo sentido, las ONGDs latinoamericanas consideran, en su Declaración de Estambul, que las resoluciones alcanzadas en HABITAT II "(..) se constituyen en herramientas en las manos del pueblo, para continuar

empeñando esfuerzos encaminados a construir una sociedad donde todos tengan un lugar digno para vivir".

Las dudas de las ONGDs latinoamericanas y mexicanas en torno a la efectividad de los acuerdos suscritos por los gobiernos en HABITAT II remiten, en realidad a la interpretación que se debe de dar a la "Estrategia facilitadora" que estructura el Plan Global de la Conferencia. Para HABITAT II, la "estrategia facilitadora" implica un proceso de descentralización, de apertura de amplios espacios de participación a la sociedad civil y del establecimiento de una coresponsabilidad entre los distintos actores: municipios, empresarios, organizaciones sociales y ONGDs. La cuestión es la de saber si esta "estrategia" no significa en los hechos una descentralización de los conflictos y de las responsabilidades gubernamentales hacia los espacios políticos y de gestión local, mientras el Estado se desentiende de sus obligaciones asumidas en el pasado. En un reciente boletín de prensa, la CHM asegura que "HABITAT II marca una nueva relación Gobierno-Sociedad Civil"2. Sin embargo, nos parece que la "estrategia facilitadora" implementada por el gobierno mexicano, y reforzada por la autoridad moral de la ONU en HABITAT II, estará en el corazón de los debates públicos sobre cómo concretar esta nueva relación en el campo del desarrollo urbano y de la vivienda. Para la investigación urbana, surge aquí una tarea - que algunos investigadores empezaron pero que está todavía inconclusa - en torno al análisis de cuál es el sentido ideológico y práctico de la "estrategia facilitadora" aplicada a las políticas habitacionales, antes y después de HABITAT II. Conclusión

Con la excepción de la fuerte presencia lograda en los procesos de reconstrucción post-sísmica, tanto el MUP como las ONGDs mexicanas no lograron que la política habitacional institucionalizara un sistema autogestionario de producción habitacional; queremos decir, que se asegurara un flujo regular de recursos, el acceso al suelo urbanizable y el reconocimiento permanente de promotoras populares y de instituciones de asesoría técnica.

1. El subrayado es nuestro.

2. Boletín de Prensa, 19 de Junio de 1996.

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La experiencia mexicana plantea la pregunta de como lograr que sistemas innovadores como el FONHAPO permanezcan a lo largo del tiempo y dispongan de algo más que del 4% de las inversiones "públicas" en vivienda. Hasta ahora, el proyecto de hábitat popular autogestionario que sostienen las ONGDs Hábitat en México ha dependido más bien del voluntarismo de líderes populares y de técnicos democráticos (dentro y fuera del aparato del Estado). El futuro de este proyecto, y por ende la posibilidad de que las ONGDs Hábitat jueguen un papel significativo en la problemática habitacional de las mayorías empobrecidas de la población, dependerá en gran medida de su capacidad de reorientar la actual política habitacional del Estado mexicano, lo que no podrán lograr sino dentro de luchas sociales y políticas más amplias. A menos de convertirse en meras instrumentadoras, e inclusos en sustitutos, de políticas habitacionales cada vez más privatizadoras y excluyentes, las ONGDs Hábitat tendrán que ampliar la base social y política de su proyecto autogestionario, lo que las hace depender de los actuales procesos de democratización de la sociedad mexicana, es decir de la redefinición de las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, y del nuevo Pacto Social que de ello se deriva. En efecto, la inconformidad social en torno a la dominación que ejercen actualmente, sobre la política urbana y habitacional, los intereses del capital financiero, de la industria de la construcción, de la promoción inmobiliaria capitalista y del capital inmobiliario rentista, no podrá encontrar una salida negociada sin que, primero, se haya dado las condiciones políticas de un debate democrático sobre cuáles deben (y pueden) ser tanto los objetivos como los mecanismos de gestión de las políticas sociales. Referencias Bibliográficas Arrossi, S., Bombarolo, F. , Hardoy, J. et al. (IIED), 1994, Funding Comunity Initiatives: The role of NGOs and other intermediary institutions in supporting low income groups and their community organisations in improving housing and living conditions in the Third World, London, Earthscan Publications Ltd, 190 p. (publicado en español por Ediciones FICONG, Buenos Aires, 1993). Bombarolo, Félix et alii, 1992, El rol de las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo en América Latina y el Caribe, Ediciones Ficong, Buenos Aires, 186 p. Centro Cooperativista Uruguayo, CCU, 1995, Cooperativas de Vivienda. En el camino hacia un desarrollo autogestionario, HIC, México, (sin pág.) Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos A.C., CENVI, 1995, El movimiento viviendista mexicano. 20 años de participación social en la producción del hábitat urbano, Habitat Internacional Coalition, México, 61 p. Comité Preparatorio de México. Conferencia HABITAT II, MEXICO. Informe Nacional, México, diciembre de 1995, 353 p.

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