PERFILES - icefi.orgicefi.org/sites/default/files/perfiles_no.11.pdf · PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA Por una política fi scal para la democracia y el desarrollo Abril

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

Por una política fi scal para la democracia y el desarrollo

Abril 2019 icefi .org No. 11 Año 6

Comparación de cifras de cierre de 2018, con las observadas en 2017 y los presupuestos aprobados para 2019


CRÉDITOSCoordinaciónAbelardo Medina Bermejo Coordinador del Área de Análisis Macrofiscal, Icefi

Investigación y redacción Área de Análisis Macrofiscal del Icefi

Abelardo Medina BermejoCoordinador

Hugo Edgardo Roldán ValdésEconomista investigador

Sucely Marleny Donis Bran Economista investigadora

Colaboración especialRicardo Barrientos QuezadaCoordinador del Área de Acción Política, Icefi

Ricardo Castaneda Ancheta Economista de país, El Salvador y Honduras, Icefi

Producción editorialMónica Juárez Balcarcel Asistente de Comunicación

Elizabeth HerreraComunicadora digital

AdministraciónDébora AlvaradoCoordinadora de desarrollo institucional, Icefi

Edición Isabel Aguilar Umaña

DiagramaciónDiana De León Dardón

Ilustración de portada Shutterstock

Fotografías interioresFreepik

Guatemala, Centroamérica, abril de 2019

© Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales- 12 avenida 14-41, Zona 10, Colonia Oakland, Guatemala, Centroamérica PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org

ISBN: 978-9929-674-70-7

Con el apoyo financiero de:

Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Su contenido es responsabilidad exclusiva del Icefi; en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Embajada de Suecia. Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcialmente sin permiso expreso de los autores o editores, siempre y cuando se dé crédito a la publicación y las copias se distribuyan gratuitamente.

Cualquier reproducción comercial requiere permiso por escrito previo del Icefi a: [email protected] e [email protected]. Puede descargarse la versión electrónica en: www.icefi.org.

En Icefi consideramos que el conocimiento siempre está en construcción, por lo que cualquier comentario u observación es bienvenido en el correo electrónico: [email protected].

icefi.orgAbril 2019

Comparación de cifras de cierre de 2018, con las observadas en 2017 y los presupuestos aprobados para 2019

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

I. La economía centroamericana sigue percibiendo los embates de los problemas políticos y la falta de gobernabilidad

II. La aparente paradoja entre gastar más o gastar mejor: una primera aproximación a una discusión necesaria en Centroamérica

1. La relación del gasto público con el crecimiento económico2. Una mirada más allá en la búsqueda del bienestar de la población3. La necesidad de hacer eficaz y eficiente el uso de los recursos

públicosmejorar el bienestar de la región4. Algunas conclusiones preliminares

III. Panorama fiscal 2018 para Centroamérica

1. El nivel de ingresos públicos de la región reportó retrocesos y mantendrá su trayectoria en 2019

2. El ajuste fiscal continuó afectando las capacidades de los Gobiernos para atender las necesidades de la

población 3. A pesar del ajuste fiscal, el déficit fiscal regional aumentó ligeramente4. La deuda alcanzó valores críticos para algunos países de Centroamérica

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Abril 2019PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA

100 Anexo estadístico.

Para descargar los perfiles de cada país visite www.icefi.org

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a. Ingresos públicosb. Gasto público c. Situación financiera generalc. Deuda públicad. Transparencia fiscal

1. COSTA RICA: Entre la incertidumbre y la esperanza


2. EL SALVADOR: El reto de un nuevo gobierno para reactivar la economía

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3. GUATEMALA: Finanzas públicas de sobrevivencia

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4. HONDURAS: Fondos públicos sin prioridad a inversión social

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5. NICARAGUA: Debilitamiento financiero y fiscal

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6. PANAMÁ: Con el reto de fortalecer los mecanismos de transparencia

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LA ECONOMÍA CENTROAMERICANAI.

PRESENTACIÓN

Centroamérica vivió en 2018 un período convulso que manifestó, de una u otra forma, los embates de la confrontación, de la polarización política y la profundización de las necesidades de la población.

El caso más dramático lo continúa experimentando Nicaragua, que presenta la mayor crisis política en las últimas dos décadas, que ha llevado a una sustantiva reducción de la producción del país, de los ingresos tributarios y de la capacidad ejecutiva del Estado, y que encontró su punto detonante en la intención del Gobierno de elevar las cuotas del seguro social; le sigue Costa Rica, que previo a la aprobación de una reforma tributaria que pretende crear condiciones de sostenibilidad fiscal de largo, experimentó varios meses de huelga de los trabajadores, contrarios a las intenciones del Gobierno recién electo de Carlos Alvarado; Honduras experimentó una de sus más grandes crisis humanitarias de los últimos tiempos, manifestada en la migración de millares hacia otros países, en la búsqueda de mejores condiciones

de vida, debido tanto al fracaso del modelo social de este país, como por consecuencia del impacto del ajuste fiscal iniciado en 2014 para tratar de estabilizar el tamaño de la deuda.

Por su parte, los salvadoreños, en gran parte cansados por la polarización política bipartidista de los últimos años, y que incluso desembocó en la suspensión de pagos de la deuda, optaron por elegir a Nayib Bukele, con la esperanza de encontrar nuevos caminos de crecimiento y desarrollo; Panamá experimentó en el primer semestre de 2018 una de las mayores huelgas del sector construcción que impactó severamente el desempeño del sector público y especialmente del crecimiento económico que registró las más bajas tasas de incremento en la década, y Guatemala, que con su latente inestabilidad política y los resultados magros de la inacción del Gobierno de turno, continuó retrasando el bienestar de los guatemaltecos, sin experimentar cambios trascendentales.

El factor primario de la confrontación en la región en 2018 parece encontrarse en las finanzas públicas y en la política fiscal, y revestido de dificultad de los gobiernos para elevar sus ingresos públicos, o de adopción de políticas de ajuste, entre ellas de reglas fiscales, que privilegian el pago de la deuda, han descuidado la búsqueda del bienestar de la población. En esa discusión, un elemento fundamental resulta ser la percepción de pobre eficacia y baja eficiencia en el gasto público,

que encuentra bases sólidas en la pérdida de posiciones de prácticamente todos los países en el Índice de Percepción de la Corrupción, por lo que la moral tributaria de los centroamericanos se encuentra sumamente afectada, al extremo que plantean fuerte resistencia a cualquier intento de los gobiernos a propiciar cambios tributarios. Al igual que Costa Rica y El Salvador en 2018, Panamá y Guatemala, experimentarán en 2019 procesos electorales, y en todos, tanto los pasados como los presentes, el tema fiscal no se discute a profundidad, a pesar de la importancia que reviste, debido a que muchos candidatos políticos esgrimen que para resolver la situación fiscal, no es necesario un aumento de recursos, sino es suficiente con el apropiado uso de los mismos–incluso algunos llegan al extremo de ofrecer beneficios fiscales sin aumentar los ingresos-. Esta posición origina la aparente paradoja entre gastar más o gastar mejor, y que en muchos casos, únicamente coloca en posición de inacción a muchos de los gobiernos de la región.

La presente edición de Perfiles Macrofiscales de Centroamérica, además de detallar la situación fiscal regional y de cada uno de los países de la región, inicia con la exploración de la aparente paradoja mencionada, con el propósito de contribuir al análisis y búsqueda de acuerdos que permitan mejorar las condiciones de vida para los casi cincuenta millones de centroamericanos.

PRESENTACIÓN

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LA ECONOMÍA CENTROAMERICANA sigue percibiendo los embates de los problemas políticos y la falta de gobernabilidad

I.

En 2018, las economías centroamericanas, en diferente grado, recibieron los embates de la confrontación, la polarización política, la carencia de programas de desarrollo efectivos y de largo plazo y, sobre todo, padecieron ausencia de gobernabilidad, lo cual repercutió en forma directa en los niveles de crecimiento económico, pero, indirectamente, en las condiciones de competitividad de la región, tan necesarias para enfrentar a un mundo cada vez más globalizado.

Aun cuando a nivel internacional siguen siendo temas de preocupación las cambiantes decisiones del gobierno de Donald Trump que han producido una guerra comercial mundial —en la que también están involucrados de manera colateral los países centroamericanos, dado que algunos de ellos han decidido establecer relaciones comerciales con la República Popular de China, abandonando así la antigua alianza con Taiwán—, los mayores desafíos siguen relacionándose

con la falta de estabilidad socioeconómica y política interna, que produjo, en varios países, inestabilidad durante 2018. Estos desafíos se manifestaron en forma de huelgas masivas en Costa Rica y Panamá; violenta confrontación interna en Nicaragua; masivas migraciones de pobladores en Honduras ante la falta real de mecanismos para combatir la pobreza; falta creciente de gobernabilidad y desconfianza en el aparato público de Guatemala; y en un descontento significativo con respecto al bipartidismo en El Salvador, lo cual se reflejó en sus resultados electorales.

Las crisis centroamericanas tuvieron orígenes diferentes; sin embargo, en la mayor parte de ellas el tema central, bastante desatendido todavía, sigue siendo la imposibilidad de los Gobiernos del área de plantear regímenes fiscales que verdaderamente contribuyan a mejorar las condiciones de vida de los casi cincuenta millones de centroamericanos.

Los orígenes de las protestas en Costa Rica y de la profunda crisis social en Nicaragua pueden encontrarse en el intento de los Gobiernos de introducir cambios en los sistemas tributarios generales o previsionales para tratar de contrarrestar problemas fiscales, mientras que el descontento en El Salvador es producto de años de polarización del régimen bipartidista existente, polarización que encontró un detonante en la creciente deuda y en los recortes que ha practicado el Gobierno para tratar de crear espacios fiscales para atenderla. Por su parte, la crisis humanitaria de Honduras, tan descuidada pero tan real en términos fiscales, proviene principalmente del ajuste fiscal que el gobierno de Juan Orlando Hernández implementó a partir de 2014 y que se manifestó en un aumento de los impuestos a los grupos de menores recursos y en una contracción de los principales gastos sociales. Ante la falta de creación de condiciones reales de competitividad, todo ello empeoró el nivel de vida de

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la población hondureña que ve, como su única salida, la migración hacia otros países.

Completan el panorama las disputas laborales de Panamá, que amenazaron seriamente el éxito del plan gubernamental de infraestructura; y la inacción total del Gobierno de Guatemala, el cual ha tratado de mantener el tamaño del Estado acorde con los intereses de las élites económicas que, incluso, han dejado de sentir la presión de pagar impuestos.

En ese entorno, la dinámica de crecimiento económico de la región, con la excepción de Guatemala y El Salvador, registró disminución en el ritmo de la actividad económica para todos los países, y pasó de un promedio simple de 3.9% de crecimiento, en 2017, a reportar solo el 2.0%, en 2018.

Los países que manifestaron una mayor reducción de su ritmo de crecimiento fueron Nicaragua y Panamá. El primero de ellos reportó un 4.9% de crecimiento en 2017 y una contracción del 4.0% en 2018, originada por la crisis. Conforme el Banco Central de Nicaragua, esto dejó pérdidas por unos USD 1,150.4 millones, donde el sector turístico se ve como uno de los más afectados, pues se estima que dejó de percibir unos USD 420 millones en 2018, con la pérdida de 130,000 empleos. En el ámbito financiero, se redujeron los depósitos en los bancos locales y se calcula que entre marzo y septiembre el crédito neto disminuyó un 7.2%.

Panamá perdió parte de su vigorosidad y dejó de ser el país

de mayor crecimiento económico en la región, al reportar una disminución del ritmo de crecimiento, de manera que del 5.3% de 2017 se pasó, en 2018, a solo el 3.7%. Esto se manifestó en el decrecimiento del sector de restaurantes, que perdió el 3.8% con respecto al año anterior; la pesca, por su parte, se contrajo un 3.2% en comparación con 2017, mientras que las actividades de servicios sociales y de salud pública perdieron un 6.2% con respecto al mismo año. También el sector de administración pública reportó una disminución en su tasa de crecimiento, pasando del 12.6%, en 2017, al 7.6%, en 2018; las industrias manufactureras crecieron solo un 0.7%, y la construcción reportó únicamente el 3.2% de crecimiento, en contraposición al 8.3% de 2017. El transporte redujo igualmente su dinámica, de manera que del 9.5% observado en 2017 se pasó a solo el 7.3% en 2018. Aun cuando la principal crisis de 2018 se manifestó en el sector construcción, la decisión del Gobierno de reducir su volumen de gasto parece haber ocasionado un efecto dinámico en la economía, el cual se manifestó en una trayectoria menor a la observada en años anteriores.

Otro país afectado por la crisis social fue Costa Rica, que ha enfrentado una situación fiscal complicada desde hace varios años. En efecto, en 2018, luego de que iniciara la nueva administración de gobierno y que este decidiera impulsar una reforma fiscal, las manifestaciones populares a las que tal decisión dio lugar se extendieron por varios meses, reduciendo el ritmo de crecimiento desde el 3.2%

reportado en 2017 al 2.7% de 2018. Conforme las autoridades, los principales sectores afectados fueron: a) la enseñanza pública, debido a la huelga de los empleados públicos; b) el menor dinamismo de la manufactura asociado con los problemas políticos de Nicaragua y la desaceleración de la demanda interna; c) la disminución de la producción en el caso de algunos productos agropecuarios como la piña, el café y el banano, así como de los vehículos automotores; y d) el menor ritmo de las actividades financieras.

De igual forma, Honduras, que tuvo la mayor tasa de crecimiento en 2018, también redujo su dinámica, reportando una tasa de crecimiento del 4.0% en 2018, luego de registrar un 4.8% en 2017. Las expectativas de los principales entes internacionales consideran que el ritmo continuará reduciéndose hasta alcanzar entre el 3.4% en 2019 y el 3.6% en 2020, lo cual se considera asociado con el fuerte ajuste fiscal implementado a partir de 2014. No obstante y conforme las autoridades hondureñas, la pérdida de ritmo de crecimiento está relacionada con la desaceleración de importantes sectores como la industria manufacturera, el transporte y almacenamiento, correos y telecomunicaciones, intermediación financiera y el sector agrícola, que redujo su dinámica significativamente.

Guatemala mostró un crecimiento del 3.1% en 2018, luego de registrar el 2.8% en 2017. Según declaraciones de las autoridades del país, esta situación obedece a varios factores, entre los que destaca la recuperación del

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Centroamérica: tasas de crecimiento económico entre 2014 y 2018, y pronóstico para 2019 y 2020

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales, BM, Cepal y FMI*Para los datos de crecimiento de Nicaragua y Panamá en 2018, se tomó la cifra propuesta por el FMI.BM: Global Economic Prospects: https://www.un.org/development/desa/dpad/wp-content/uploads/sites/45/WESP2019_BOOK-web.pdfCepal: Proyecciones de crecimiento de América Latina y el CaribeFMI: World Economic Outlook Database, enero de 2019: https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2018/02/weodata/weorept.aspx?pr.x=44&pr.y=15&sy=2014&ey=2020&scsm=1&ssd=1&sort=country&ds=.&br=1&c=278%2C283%2C238%2C253%2C258%2C268&s=NGDP_RPCH&grp=0&a=

País o región 2014 2015 2016 2017 2018

Proyecciones según

FMI (enero 2019)

Cepal(dic.2018)

Banco Mundialenero 2019) Historia

2019 2020 2019 2019 2020

Centroamérica 3.8 4.1 3.9 3.9 2.0 3.1 3.6 2.6 2.9 3.3

Costa Rica 3.5 3.6 4.2 3.2 2.7 3.3 3.4 2.9 3.1 3.3

El Salvador 2.0 2.4 2.6 2.3 2.5 2.3 2.3 2.4 2.4 2.2

Guatemala 4.2 4.1 3.1 2.8 3.1 3.4 3.8 3.0 3.0 3.2

Honduras 3.1 3.8 3.8 4.8 4.0 3.6 3.6 3.6 3.7 3.4

Nicaragua 4.8 4.8 4.7 4.9 -4.0 -1.0 2.5 -2.0 -0.3 2.7

Panamá 5.1 5.7 5.0 5.3 3.7 6.8 6.0 5.6 5.3 4.7

crédito interno al sector privado, el aumento de las reservas monetarias internacionales y una mayor dinámica de los sectores de intermediación financiera, suministro de electricidad, comercio y transporte, y telecomunicaciones.

Por su parte, El Salvador, aunque continuó siendo el país de la región que registró menor crecimiento económico, mejoró su desempeño al pasar del 2.3% de aumento del PIB en 2017 al 2.5%, en 2018. Ha contribuido a este resultado el desempeño de sectores como

la industria manufacturera, el comercio al por mayor y menor, las reparaciones de vehículos automotores, la administración pública y defensa, así como la construcción y actividades financieras y de seguros, que permitieron atenuar los efectos negativos que causó la sequía que afectó al sector agrícola este último año. Lo interesante en el caso salvadoreño es el reporte de las autoridades, en el cual se esboza un aumento de la formación bruta de capital fijo que podría ser una esperanza futura para la producción de este país.

Los pronósticos del Fondo Monetario Internacional (FMI) para 2019 y 2020 muestran ligeras recuperaciones económicas para Panamá, Costa Rica, Guatemala y Nicaragua (si logran salir en definitiva de la crisis), aunque estiman reducción en el ritmo de crecimiento de El Salvador y Honduras. Las expectativas son, en esencia, compartidas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y el Banco Mundial (BM), entidades que, sin embargo, estiman que Guatemala experimentará un decrecimiento en 2019.

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Centroamérica: comportamiento de la inflación (2014-2019*)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales y proyecciones del FMI (2019) Nota: para el caso de Panamá en 2018 se usaron cifras del FMI.* Proyectado

En materia de precios, todos los países de la región experimentaron desaceleraciones en el ritmo de crecimiento de los precios con respecto a lo observado en 2017 y garantizaron un año más la estabilidad de precios —que es una de las condiciones necesarias, aunque no suficiente, para la atracción de la inversión extranjera—.

De esa forma, Panamá experimentó una ligera disminución en los precios, pasando del 0.5% reportado en 2017 al 0.2% en 2018, lo cual es un reflejo de la economía ralentizada de este último año. Aun así, los niveles de precios de Panamá continúan siendo muy similares a los de los países desarrollados, lo cual se explica por el incremento final de los precios internacionales del petróleo durante 2018. De igual forma, El Salvador —que comparte con Panamá la cualidad de tener una economía dolarizada— también experimentó una tasa inflacionaria del 0.4%, por debajo

del 2.0% de 2017, y que también fue influenciada por el precio de los combustibles.

Los países con emisión monetaria de la región continuaron con la política de control monetario, logrando precios por debajo de los valores experimentados en 2017. De esa forma, Guatemala reportó una disminución de la inflación, indicador que pasó del 5.7% al 2.3%, incluso por debajo de la meta planteada por las autoridades monetarias y paradójico para una economía que las autoridades aseguran que se encuentra en expansión; de igual forma, Costa Rica registró una inflación de solo el 2.0%, también por debajo del rango meta de programación macroeconómica. Por su parte, Honduras, aunque dentro del rango de las expectativas inflacionarias esperadas, tuvo un crecimiento de precios del 4.2%, ligeramente por debajo del 4.7% del año previo; conforme las autoridades de este país, el alza de precios se manifestó primariamente en prendas de

vestir, alquileres, electricidad y algunos medicamentos, pero fue compensada de manera parcial por la reducción de los precios de los combustibles y alimentos.

El caso de Nicaragua es particularmente interesante porque, a pesar de experimentar una crisis política sin precedentes en las últimas dos décadas, logró recortar la inflación, la cual pasó del 5.7% (2017) al 3.9% (2018). Esto puede asociarse con la contracción del gasto público en el período y con la disminución de los precios internacionales de los combustibles, lo cual compensó los aumentos reportados en los alimentos, agua, electricidad y gas, según el reporte de las autoridades.

Los pronósticos del FMI presentan pequeños incrementos en la inflación de toda Centroamérica, con la excepción de Honduras, como consecuencia de las expectativas de crecimiento económico para el presente año.

País 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia

Costa Rica 5.1 -0.8 0.8 2.6 2.0 3.0

El Salvador 0.5 1.0 -0.9 2.0 0.4 2.0

Guatemala 2.9 3.1 4.2 5.7 2.3 4.0

Honduras 5.8 2.4 3.3 4.7 4.2 4.0

Nicaragua 6.5 3.1 3.1 5.7 3.9 7.0

Panamá 1.0 0.3 1.5 0.5 0.2 2.4

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En materia de comercio exterior, la incertidumbre por la potencial guerra comercial entre las grandes potencias y su efecto sobre las naciones centroamericanas se ha visto incrementada por las amenazas de Donald Trump, presidente de los Estados Unidos de América, de proceder a una sanción inmediata de los tratados de libre comercio con los países que realicen negociaciones con la República Popular China. Esto impactaría de una mayor forma a El Salvador y Nicaragua, debido a sus recientes decisiones en este sentido. Guatemala y Honduras, que poseen Gobiernos más conservadores, han mantenido sus relaciones comerciales con Taiwán, por lo que no tendrían mayor impacto sobre el particular. Por su parte, tanto Panamá como Costa Rica dejaron de reconocer a Taiwán hace aproximadamente una década y no parecen estar afectados por las amenazas de Trump. No obstante, habrá que esperar las decisiones futuras.

Independientemente de ello, el volumen de las exportaciones reportado experimentó una reducción en todas las naciones, especialmente en Guatemala y Nicaragua, en donde se registraron contracciones con respecto al período previo, conforme datos del FMI.

El caso de las exportaciones de Nicaragua, dada la coyuntura de crisis sociopolítica y el distanciamiento reciente entre las autoridades públicas y muchos de los empresarios que otrora encontraron en el país un aliado eficaz para realizar negocios baratos y seguros,

resulta explicable, aunque preocupante. Conforme las cifras del Banco Central de Nicaragua, las exportaciones que reportaron reducciones corresponden a las vinculadas con los sectores agropecuario (-8.7% a noviembre) y manufactura (-0.1% a noviembre), las cuales fueron compensadas parcialmente por el incremento de productos de minería y pesca. El 42.3% de los productos nicaragüenses se destina a los Estados Unidos de América, por lo que el conflicto con dicho país podría tener serias implicaciones.

En el caso de Guatemala, el FMI reporta una disminución del volumen exportado por el orden del 2.0%; no obstante, conforme cifras del Banco de Guatemala (Banguat), el valor de las exportaciones experimentó un crecimiento del 0.3% en comparación con 2018, luego de registrar sustantivas caídas en productos tales como azúcar (23.2%), caucho natural (15.3%), industria química (13.1%) y minería (11.3%). Las mercancías que reportaron mejoras en 2018 fueron las exportaciones de energía eléctrica, con un aumento del 75.9% (que resulta paradójico cuando en Guatemala se documentan alzas de precios como consecuencia de la escasez relativa de este servicio); hierro y acero, con 27.4%; legumbres y hortalizas, con 23.8%; y cardamomo, con 18.4%.

Por su parte, la mejor dinámica exportadora la reportaron Costa Rica y Honduras que, aunque presentaron valores menores que los registrados en períodos

previos, fueron los países de la región con mayor crecimiento en el volumen exportador. Costa Rica reportó un incremento en las colocaciones de los regímenes especiales relacionadas con equipo e implementos médicos y terapéuticos, piña y jarabes para bebidas, lo cual compensó la disminución de las exportaciones hacia el resto de Centroamérica debido a la crisis nicaragüense. Honduras, por su parte, muestra crecimientos en la exportación de banano, melones y sandías, legumbres y hortalizas, preparaciones de hortalizas, hierro, papel, y plásticos, que compensaron las caídas del café por la reducción de sus precios internacionales, así como la menor venta de aceite de palma y camarones por la imposición de barreras fitosanitarias.

El Salvador reportó un incremento significativo de los productos maquilados, especialmente los relacionados con textiles, papel y productos de papel, prendas de vestir, condensadores eléctricos, productos de plástico y derivados de la refinación del petróleo. Es importante destacar que el volumen de exportaciones a los Estados Unidos representa el 44.1% del total del comercio exterior salvadoreño.

Finalmente, Panamá muestra exportaciones significativas de bananos, azúcar sin refinar, piña, desperdicios y desechos de acero, cobre y aluminio, madera, harina y aceite de pescado, camarón y filete de pescado. Es preciso comentar que la mayor dinámica exportadora de este país continúan teniéndola los productos agrícolas

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Centroamérica: comportamiento del volumen de las exportaciones de bienes y servicios (2014-2019*)

Fuente: Icefi, con base en Word Economic Outlook Database del FMI, a octubre de 2018* Proyectado

PaísExportaciones

2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia

Costa Rica 5.0 2.6 9.4 5.1 3.4 3.6

El Salvador -0.2 3.7 3.9 2.0 1.9 3.3

Guatemala 7.9 4.0 1.7 2.1 -2.0 0.3

Honduras -3.7 8.1 4.9 9.1 3.1 2.0

Nicaragua 6.4 -2.6 4.6 6.0 -4.0 2.0

Panamá -6.8 1.8 -2.6 3.9 1.2 5.3

de exportación. Gran parte del éxito de Panamá en este rubro se encuentra en el ámbito de turismo y transporte.

Conforme las estimaciones del FMI para 2019, el mejor desempeño en el volumen de exportaciones de bienes y servicios lo tendrá Panamá, recuperando su dinámica y presentando una estimación del 5.3%, seguido de Costa Rica y El Salvador, con el 3.6% y el 3.3%, respectivamente. El país de la región que se espera que tenga menor dinámica en el volumen de exportaciones es Guatemala.

En materia de importaciones, el FMI estima que, con la excepción de El Salvador, todos los demás países de la región mostraron reducciones en el volumen negociado. El país centroamericano que tuvo resultados más críticos fue Nicaragua que, como consecuencia primaria de su crisis política, reportó una contracción

del 5.4% en el volumen de compras al resto del mundo. Conforme información del Banco Central de Nicaragua, la disminución estuvo asociada con bajas en las compras de bienes de capital (-28.0%), bienes de consumo (-18.3%) y bienes intermedios (-12.8%), lo cual compensó el incremento de la factura petrolera. En cuanto a los bienes de consumo, se reportó una disminución de compras de electrodomésticos, llantas y automóviles, teléfonos, lavadoras y refrigeradoras.

Por su parte, Panamá, que había reportado una dinámica del 5.3% en 2017, solo creció un 0.1% en 2018. Conforme datos del Banco de Panamá, se observaron incrementos en la importación de combustibles, lubricantes y bienes no duraderos, aunque los bienes de capital solo crecieron el 0.4%.

En el caso de Guatemala, el volumen de importaciones, de acuerdo con el FMI, creció el 0.4%, mientras que conforme el Banguat

el valor de las importaciones se expandió un 7.3%, producto primariamente del incremento en la importación de materiales de construcción, bienes de consumo, combustibles y lubricantes y materias primas, aunque se observó una contracción de los bienes de capital.

Costa Rica, de acuerdo con su banco central, reportó un crecimiento de las importaciones principalmente por el aumento de la factura petrolera y la adquisición de insumos para las industrias metalúrgicas y alimenticias, aunque las compras de bienes de consumo disminuyeron, en especial como consecuencia de la evolución negativa de las compras de vehículos.

Honduras, conforme los datos de su banco central, observó un aumento en la adquisición de materias primas, principalmente las destinadas a la industria. La información muestra que las importaciones de maíz para

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Centroamérica: comportamiento del volumen de las importaciones de bienes y servicios (2014-2019*)

Fuente: Icefi, con base en Word Economic Outlook Database del FMI, a octubre de 2018* Proyectado

PaísImportaciones

2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia

Costa Rica 5.0 4.4 8.9 2.2 1.6 4.0

El Salvador 0.3 8.0 1.8 3.0 5.9 3.6

Guatemala 7.0 9.3 3.5 2.3 0.4 2.2

Honduras 4.0 9.9 -2.4 4.5 1.8 3.6

Nicaragua 2.7 9.1 5.9 1.3 -5.4 0.5

Panamá -2.0 -1.8 0.6 5.3 0.1 2.1

concentrados y elaboración de harinas, trigo y productos laminados de hierro reportaron un incremento en comparación con el año previo, aun cuando los principales aumentos derivaron de la factura de combustibles, lubricantes y energía eléctrica.

El país que registró un aumento en el volumen de las importaciones, conforme la información del FMI, fue El Salvador. De acuerdo con las cifras oficiales, el incremento en las importaciones se observa sobre todo en los productos para la refinación de petróleo, motores y generadores eléctricos, maíz, energía eléctrica y productos textiles. Los bienes de consumo se incrementaron un 8.7%; los bienes intermedios, un 11.4%; las importaciones de maquila, un 22.9%; y los bienes de capital, un 8.8%.

Los datos del FMI permiten observar una recuperación para 2019 de los volúmenes de importación para toda la región,

salvo para El Salvador, país que tendría un crecimiento más modesto (lo cual podría estar asociado con los niveles de crecimiento económico esperado para cada país).

En materia cambiaria, el FMI mantiene las expectativas de unificación cambiaria total en El Salvador y Panamá, aun cuando dicha medida, en la práctica, resta grados de libertad política a los Gobiernos. Vale indicar, sin embargo, que esta medida se ha convertido en una poderosa herramienta de control inflacionario y, particularmente para el caso de Panamá, en un mecanismo de atracción de capitales extranjeros.

El país de la región que reportó un mayor nivel de depreciación cambiaria fue Nicaragua, que ha adoptado desde hace varios años la política de una depreciación programada del 5.0%, teóricamente para responder a la velocidad de crecimiento de los

precios. De esa forma, Nicaragua ha mostrado una depreciación acumulada del 21.9% durante el período 2014-2018 y conserva la expectativa de crecimiento lineal del 5.0% para los siguientes años. El segundo país de la región que reportó depreciación cambiaria fue Guatemala, que observó un crecimiento del 2.3% en su tipo de cambio, lo cual implicó una reversión en la tendencia mostrada en los años previos y ha producido la acumulación de una apreciación del 2.7% para el período 2014-2018, situación que de alguna forma ha tenido impacto negativo en la competitividad de las exportaciones.

Costa Rica y Honduras reportaron depreciaciones del 1.7% y el 1.8%, respectivamente, lo cual resulta relativamente convergente con el plan de control monetario de ambos países. En el caso de Costa Rica, la depreciación fue en alguna medida pequeña si se toma en consideración la crisis laboral de 2018, que ocasionó

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Centroamérica: tipo de cambio nominal (2014-2019*)

Centroamérica: tasa de desempleo abierto. Estimaciones modeladas por la OIT (2014-2019) como porcentaje de la fuerza laboral

Fuente: Icefi, con base en datos de los bancos centrales de cada país (2019, según estimación del Icefi)* Estimado Py = Proyectado

Fuente: OIT

País 2014 2015 2016 2017 2018 2019py HistoriaPorcentaje de

variación 2014 - 2018

Promediode variación

anual

Costa Rica 538.3 534.6 544.7 567.5 577.0 586.6 7.2% 1.7

El Salvador 1.00 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.0% 0.0

Guatemala 7.7 7.7 7.6 7.3 7.5 7.7 -2.7% -0.1

Honduras 21.1 22.1 23.0 23.7 24.1 24.5 13.9% 3.0

Nicaragua 26.0 27.3 28.6 30.1 31.6 33.1 21.6% 5.0

Panamá 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.0% 0.0

País 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia

Costa Rica 9.1 9.0 8.6 8.1 8.1 8.2

El Salvador 4.2 4.0 4.4 4.4 4.4 4.4

Guatemala 2.7 2.5 2.8 2.7 2.7 2.8

Honduras 5.5 4.6 4.7 4.1 4.1 4.1

Nicaragua 4.5 4.4 4.3 4.2 4.5 4.9

Panamá 2.7 3.0 3.3 3.9 3.9 3.9

impacto económico y permitió al país mantener una depreciación acumulada de solo el 7.2% para el período 2014-2018, generando, asimismo, efectos negativos en la competitividad de las exportaciones.

Honduras ha registrado una depreciación acumulada del 13.9% durante los últimos cinco años, la cual ha sido relativamente

conteste con el aumento de precios del país.

En materia de empleo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) estima que las tasas de desempleo abierto para 2018 permanecieron relativamente constantes con respecto a 2017, salvo en el caso de Nicaragua, en donde, como producto de la crisis sociopolítica, el Banco Central

anunció la pérdida de empleos en la industria turística y actividades conexas. Para 2019, la OIT estima que, a partir del comportamiento de la producción y la generación de empleo observada, se registrarán pequeños aumentos en la tasa de desempleo abierto de Costa Rica, Guatemala y Nicaragua, mientras en el resto de países los porcentajes de desocupados permanecerán constantes.

14


LA APARENTE PARADOJA ENTRE GASTAR MÁS O GASTAR MEJOR: una primera aproximación a una discusión necesaria en Centroamérica

II.

En algunos países de Centroamérica aún existen grupos que estiman pertinente la eliminación o, por lo menos, la minimización de las funciones públicas; el argumento que esgrimen es que estas funciones no interfieran con la eficiencia del mercado, siguiendo los vetustos conceptos del llamado Consenso de Washington. Quienes son un poco más técnicos señalan que la función pública debe minimizarse para que no produzca una reducción de la economía y la pérdida de la posición de óptimo de Pareto. No obstante, en la actualidad es prácticamente unánime la aceptación, entre grupos de todos los espectros políticos, de que el Estado —y consecuentemente su brazo ejecutor, el Gobierno— tiene algunas funciones que debe cumplir de manera inexorable para mejorar la productividad social e individual.

Mucho del fundamento teórico sobre la participación aceptada del Gobierno deviene de los escritos de Musgrave (1992) que regularmente se conocen como los «brazos del sector público»,

aunque también de Stiglitz (1999), quien en su documento El papel del Gobierno en el desarrollo económico hace referencia a seis funciones importantes que debe atender el Estado y que pueden sintetizarse en el establecimiento de las condiciones mínimas de infraestructura educativa, tecnológica, financiera, física, ambiental y social. De acuerdo con Musgrave, los objetivos del Estado y del Gobierno son: a) la provisión de bienes sociales que incluyan la selección de la combinación entre la producción de bienes públicos y privados, a lo cual se denomina «la función de asignación»; b) la distribución de la renta y la riqueza para asegurar lo que la sociedad considera como apropiado, lo cual se llama «función de distribución»; y c) el uso de la política presupuestaria para mantener altos los niveles de empleo, una razonable estabilidad de precios y una apropiada tasa de crecimiento económico, a lo que se le conoce como «función de estabilización».

Los documentos mencionados señalan claramente que las

funciones públicas deben responder a los intereses de la sociedad en su conjunto y no solo a los de ciertos sectores o grupos. Además, permiten intuir que la participación del sector público en la economía debe ser cuidadosamente evaluada a partir de una apropiada determinación de cuáles son los bienes que la sociedad considera deben ser atendidos por el Gobierno, planteando la necesidad de una evaluación de la optimalidad de la decisión entre el monto de bienes públicos y privados que deben generarse, atendiendo a la realidad del trade off de recursos y resultados.

Es innegable que las funciones primarias del Estado —es decir, las que se refieren a la seguridad, la justicia y la administración de los bienes considerados como públicos— gozan de una relativa aceptación universal debido a que fortalecen las condiciones mínimas para la reproducción de la propiedad y la libertad económica. Estas funciones, que comprenden la garantía del derecho a la vida, la seguridad física y la propiedad,

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La aparente paradoja entre gastar más o gastar mejor: una primera aproximación a una discusión necesaria en Centroamérica II.

Por ello, el presente esfuerzo preliminar trata de mostrar, con los datos existentes a la fecha, las diferentes percepciones sobre la incidencia del gasto público en las variables de interés social, y tratará de hacer una evaluación, para los países de Centroamérica, de la necesidad de disponer de mayores recursos públicos para atender las atribuciones del Estado, o bien, valorar si simplemente se trata de la necesidad de mejorar la asignación de dichos recursos para alcanzar mayor eficiencia y eficacia en los resultados deseados.

1. La relación del gasto público con el crecimiento económico

Las tareas primarias del Estado, que en gran medida se encuentran asociadas con el «brazo de la estabilidad» al que se refiere Musgrave, se preocupan exclusivamente por la creación de condiciones que permitan la reproducción y ampliación de la economía de mercado; por supuesto, es mejor si esto se realiza en circunstancias de optimalidad y estabilidad de precios. Por ello, el que los Gobiernos de la región se preocupen en su mayor parte por la estabilidad económica, la promoción del crecimiento económico y el control de los precios, esperando que el empleo y la apropiada distribución de la riqueza deriven del «derrame económico», constituye una muestra clara del enfoque minimalista del Estado, que espera que los recursos que se sustraigan a la sociedad no dificulten el crecimiento económico. Siguiendo

además de la administración del aparato legislativo y de los sistemas judicial y punitivo, son ineludibles para el Estado, ya que la actividad empresarial, propia del sistema de mercado, necesita un entorno jurídico mínimo que garantice la ejecución de sus tareas; de esa forma, las mismas son de interés de todos los sujetos empresariales, especialmente de aquellos que disponen de un mayor nivel de acumulación de riqueza y que están dispuestos a contribuir con el financiamiento del aparato público destinado a atenderlas, debido a que les causa un efecto positivo en su actividad productiva.

No obstante, no todos los habitantes del país se benefician de la misma forma del aparato legislativo, judicial y administrativo del Estado asociado con el cumplimiento de las tareas primarias. De esa cuenta, si bien todos los habitantes reciben de una u otra forma dicho beneficio, el costo de oportunidad de la carencia de este resulta diferente y, por ende, la contribución de los sujetos al financiamiento de ello debe estar en función del beneficio recibido.

Con base en este criterio, resulta obvio que la ausencia del Estado tiene un costo de oportunidad mayor para aquellos que disponen de mayor nivel de renta y riqueza, atendiendo que la falta de seguridad y justicia les ocasiona un mayor riesgo de pérdida (incluso en la forma de ganancias que no pueden realizar); en sentido contrario, a los campesinos y grupos de desempleados del país, que tienen poco o nada, la ausencia del Estado

en la dimensión primaria no les afecta en su nivel de bienestar. Por ello, derivado de los análisis previos y ante la imposibilidad real de discriminar los beneficios individuales que reciben los agentes, el financiamiento de las tareas primarias debe hacerse con impuestos a partir de la aplicación del principio de capacidad de pago, esto es: el que tiene muchos ingresos en el Estado debe pagar mucho, el que tiene poco, debe pagar poco y, por supuesto, el que no tiene no debe pagar, ya que todo esto está directamente relacionado con el costo de oportunidad de cada uno de los sujetos en la sociedad.

Con las tareas secundarias —no por ello menos importantes, sino denominadas así porque derivan de decisiones de política pública— las cosas son un poco diferentes. La decisión de la sociedad de contribuir al incremento del bienestar de la comunidad y, consecuentemente, de la productividad actual y futura por medio de la transformación de la educación, la salud y la infraestructura, de bienes privados a públicos, implica un proceso de distribución de la riqueza que afectará en forma directa y, en el corto plazo, a aquellos que disponen de mayores recursos y que manifestarán su malestar aduciendo que el incremento de estas tareas hace menos eficiente su actividad productiva, debido a que el trade off entre bienes públicos y privados, puede sustraer recursos eficientes hacia destinos menos eficientes, como producto de la corrupción, la ineficiencia pública y la falta de decisiones empresariales.

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este patrón, representantes de los Gobiernos y las élites económicas consideran que el tamaño del Gobierno debiera ser aquel que no dificulte el crecimiento económico, de manera que este se ubique en la posición en donde su contribución marginal al aumento de la producción, en el límite, sea igual a la sustracción de recursos que se hace de la economía para financiar sus actividades.

Siguiendo este análisis, autores como Barro (1989) y Armey (1995) plantearon la existencia de una relación entre el comportamiento del gasto público y el crecimiento económico del país que puede representarse por medio de una «U» invertida. De acuerdo con su ponencia, en las etapas iniciales del funcionamiento del Gobierno el incremento del gasto relacionado principalmente con más seguridad, más justicia y la legislación pertinente genera la posibilidad de que los agentes económicos encuentren un mejor ambiente de producción,

Curva de Barro-Armey que muestra la relación teórica entre el tamaño del Gobierno y el nivel de crecimiento económico

Porcentaje de gasto de Gobierno / PIB

Cre

cim

ient

o ec

onóm

ico

g*

por lo que su nivel de actividad se incrementaría; no obstante, dado que el funcionamiento del sector público implica la sustracción de cierto nivel de recursos, el rendimiento marginal de la participación pública sería decreciente hasta alcanzar un punto máximo, del cual no conviene pasar, dado que incrementos sucesivos del gasto público por encima de dicho punto implicarían una reducción del ritmo de crecimiento económico.

Diversos autores han presentado trabajos que tratan de establecer cuál debiera ser el tamaño óptimo del Gobierno que permita, al mismo tiempo, la maximización del crecimiento económico. De esa forma, Chobanov y Mladenova (2009) encontraron que el gasto que maximiza el crecimiento económico es del 25.0% del PIB, a partir del análisis del comportamiento de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Por su parte, Pevcin

(2015) sugiere que el tamaño óptimo del Gobierno, a partir de los datos de doce países europeos, está entre el 36.0% y el 42.0% del PIB; mientras que Gwartney et al. (1998) sugieren que el tamaño óptimo del Gobierno de los Estados Unidos para financiar sus actividades primarias debiera girar en torno al 15.0% del PIB, entre otros.

El planteamiento teórico es claro y parece encontrar fundamento empírico en la relación entre el gasto público del Gobierno y el crecimiento económico de los países de América Latina para el período poscrisis económica (2011-2018), cuando se muestra una relación decreciente, esto es que a mayor gasto del Gobierno como porcentaje del PIB, existe una aparente respuesta de menor crecimiento económico, por supuesto, tomando en consideración todo el resto de elementos que podrían afectar el nivel de la actividad productiva como constantes.

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Países de América: relación entre el gasto público como porcentaje del PIB y la tasa de crecimiento económico (2011-2018)

Fuente: Icefi, con base en datos de World Economic Outlook (2018)

CR

ES

GTHN

NI

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0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0

Gasto público como porcentaje del PIB

Tasa

de

crec

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econ

ómic

o

En la gráfica se puede observar que por encima de la línea que representa el promedio de la tendencia de la relación de las dos variables se encuentran Panamá, Nicaragua, Honduras y Costa Rica, países que estarían obteniendo resultados excepcionales en su crecimiento económico a partir del gasto promedio de la región durante el período, lo cual podría estar asociado con la inversión realizada en los períodos pasados. Al respecto de estos casos, resulta claro que tanto Panamá como Nicaragua han realizado fuertes inversiones en infraestructura física en los períodos pasados; también es evidente que en el pasado Costa Rica ha destinado gran parte de sus recursos a la inversión social, lo que podría estar dando frutos en el presente.

En el sentido contrario, la gráfica muestra que tanto Guatemala como El Salvador están obteniendo menores niveles de crecimiento asociados con el tamaño de su sector público, lo cual puede estar relacionado con una estructura de gastos que en los últimos tiempos ha relegado la inversión pública para promover el crecimiento económico. El caso de El Salvador debe analizarse con cuidado atendiendo a la rigidez que se introdujo por la dolarización económica, lo cual da al país menos grados de libertad, además de que la decisión relativa a que el Gobierno haya absorbido la atención al sistema previsional incorporó un nivel de gasto más alto que hace muy complicada la inversión para promover el crecimiento económico y el empleo.

El caso de Guatemala es paradigmático porque su posición muestra que los niveles de gasto del país están por debajo de los apropiados para la promoción del crecimiento económico; sin embargo, pese a ello, en la práctica las autoridades en los años recientes, lejos de incrementar los niveles de gasto en inversión pública para potenciar la actividad económica y la consecuente generación de empleo, han reducido el aparato estatal bajo la ilusión de que menor gasto público producirá un efecto positivo sobre la actividad económica.

Ahora bien, la gráfica anterior, aunque muestra resultados que no son deterministas, permite encontrar una importante relación entre el nivel de gasto del

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sector público y el crecimiento económico, por lo que podría ser interpretada como el punto de partida para definir el tamaño máximo del Gobierno. Sin embargo, más allá de dicho resultado y sin menospreciar la importancia del crecimiento económico, las verdaderas preguntas debieran ser: ¿Cuál es el verdadero propósito de las sociedades? ¿Es el crecimiento económico o es alguna variable más? ¿El gasto público debe estar en función del nivel apropiado de crecimiento, o hay que buscar un poco más?

2. Una mirada más allá en la búsqueda del bienestar de la población

Al analizar cuidadosamente las diferentes constituciones políticas de las repúblicas centroamericanas resulta fácil encontrar que cada una, con su propia redacción,

plantea que el propósito principal de los Estados es privilegiar el bienestar del individuo y, en última instancia, alcanzar el bien común de la población. Por supuesto que, para alcanzar el bienestar, la promoción del crecimiento económico y de la estabilidad económica en general es importante, pero no es el objetivo de la sociedad: ambos aspectos son simplemente medios para alcanzar los verdaderos fines de la vida social. Por ello, si el verdadero propósito de las sociedades es promover el bienestar de los individuos, entonces es obvio que el gasto público no debe estar en función de alcanzar el óptimo de crecimiento económico, sino el óptimo del bienestar o desarrollo social.

La búsqueda de un mayor nivel de bienestar para la población debiera hacer que los Gobiernos centroamericanos cambien ligeramente su orientación y dejen de focalizarse únicamente en la función de estabilización; por el

Centroamérica: definición del bienestar como propósito del Estado a partir de las constituciones políticas de cada país

Fuente: Icefi, con base en las constituciones políticas de los países de Centroamérica

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Art. 50 El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Art. 1 El Salvador reconoce a la persona humana como el origen y fin de la actividad del Estado, que está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común.

Art. 1 El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realización del bien común.

Art. 1 Honduras es un Estado de derecho soberano, constituido como república libre, democrática e independiente para asegurar a sus habitantes el goce de la justicia, la libertad, la cultura y el bienestar económico y social.

Art. 4 El Estado promoverá y garantizará los avances de carácter social y político para asegurar el bien común, asumiendo la tarea de promover el desarrollo humano de todos y cada uno de los nicaragüenses, protegiéndolos contra toda forma de explotación, discriminación y exclusión.

Preámbulo: Con el fin supremo de fortalecer la Nación, garantizar la libertad, asegurar la democracia y la estabilidad institucional, exaltar la dignidad humana, promover la justicia social, el bienestar general y la integración regional, e invocando la protección de Dios...

contrario, lo recomendable es que pongan más atención a la función de distribución que fuera descrita por Musgrave y, por supuesto, a las funciones a las que Stiglitz hiciera referencia. Conforme la función distributiva de Musgrave, la gestión pública debe estar orientada a encontrar los niveles de renta y riqueza que la sociedad establezca como apropiados, de manera que contribuyan, consecuentemente, con el desarrollo humano. En definitiva, el Gobierno debe tener un papel mucho más cercano a la redistribución de recursos que a la promoción de la estabilidad económica, por supuesto, sin que ello implique el descuido de este importante elemento.

Relacionar el nivel de gasto público con el crecimiento económico no brinda una respuesta apropiada al tamaño que debiera tener el Gobierno en una economía. En ese sentido, a lo que debe apostársele es al gasto que el Gobierno necesita ejecutar para promover el bienestar de la sociedad.

19


Siguiendo esta referencia de análisis, algunos autores como Davies (2009) han cambiado la investigación del tamaño óptimo del Gobierno no a partir del crecimiento económico o de la productividad de corto plazo del país (que en muchos casos se refleja con el PIB per cápita), sino en función del bienestar social, medido a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH). Las conclusiones del estudio de Davies, a partir de un análisis de datos de panel para muchos países y muchos años, sugieren en definitiva que el tamaño óptimo del Gobierno, cuando se persigue el desarrollo humano, es significativamente mayor al tamaño que debiera presentar el Gobierno cuando se relaciona solo con el óptimo del crecimiento económico, y los resultados variarán conforme el

nivel de desarrollo de cada país, de tal forma que a menor nivel de desarrollo el tamaño del Gobierno deberá ser mayor.

Los resultados de Davies son lógicos en el sentido de que, si la preocupación es la mejora de las condiciones de vida de la población en el largo plazo, los Gobiernos de la región deberán realizar gastos que no tienen impacto en el corto plazo, sino más bien elevarán la productividad social a lo largo de períodos de tiempo prolongados. La sustracción de recursos que se realiza a la sociedad en la forma del cobro de impuestos, y que tiene un impacto de corto plazo sobre la disponibilidad de recursos y la promoción potencial del crecimiento económico, tiene sus resultados en materia de desarrollo social en el mediano y largo plazos.

Un ejemplo sencillo de esta situación son los gastos relativos a la educación —que si bien se espera que mejoren el nivel de vida de la población y, consecuentemente, la productividad de la fuerza laboral permitiendo incluso a los empresarios disponer de trabajadores más baratos en el mediano y largo plazos (lo que elevará su rentabilidad)—, los cuales tendrán un efecto que se materializará al final de un cierto número de años en el futuro, mientras que el impacto de los impuestos sobre los ingresos disponibles se da en el presente. Por ello, el tamaño del Gobierno deberá ser mayor para promover el desarrollo humano en comparación con el necesario para promover el crecimiento económico, porque lo primero implica una mayor sustracción de recursos en el corto plazo

Países de América: relación entre el Índice de Desarrollo Humano y los gastos del Gobierno (2011-2018)

Fuente: Icefi, con base en datos de World Economic Outlook (2018) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

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0.450

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0.900

0.950

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Gasto del Gobierno General como porcentaje del PIB

20


para obtener resultados de mediano y largo plazos. Mientras que la visión del gasto público directamente relacionado con el crecimiento económico privilegia el corto plazo, la visión de privilegiar el desarrollo humano integral presenta un desarrollo intertemporal de mayor plazo.

En la práctica existe una clara relación positiva entre el IDH y el gasto del gobierno general como porcentaje del PIB. De acuerdo con los datos, se puede observar que tanto Panamá como Costa Rica, producto de sus inversiones pasadas tanto en infraestructura física, como social, disfrutan de calificaciones de IDH por encima del comportamiento del gasto público promedio de la región latinoamericana, lo cual también podría implicar cierto nivel de desperdicio en el uso de los recursos públicos.

En el sentido contrario, tanto El Salvador como Guatemala, Honduras y Nicaragua disfrutan de niveles de desarrollo económico muy bajos, lo cual podría estar relacionado tanto con el uso insuficiente de recursos públicos para el bienestar de la población, como con el uso inapropiado de los mismos.

Para una mejor apreciación del extremo antes mencionado, se puede relacionar el tamaño del gobierno general en función del ingreso per cápita observado (para mejor comparación, esto se realiza en términos de dólares estadounidenses a precios de paridad de compra de 2011). La relación permite establecer que, dados los niveles de ingreso, solo Honduras y Costa Rica estarían muy cerca de disponer de Estados acordes con su capacidad de compra, mientras el resto de

países tendrían aparatos públicos más pequeños. El caso más paradigmático es el de Guatemala, pues muestra claramente que el tamaño del Gobierno es sustantivamente menor al nivel de ingreso per cápita disponible, por lo que es indiscutible la necesidad de que este país destine más recursos para promover el desarrollo del país (lo cual es, conforme a la constitución política, su propósito principal).

Para ciertos países, especialmente para Guatemala y El Salvador, los datos parecen sugerir que el nivel del gasto público debe elevarse tanto para perseguir los objetivos de incrementar la tasa de crecimiento del PIB, como para elevar el nivel de bienestar de la población; sin embargo, para otros, como el caso de Honduras y Costa Rica, el gasto público parece haber alcanzado sus puntos apropiados,

Países de América: relación entre el tamaño de los Gobiernos y el ingreso per cápita a precios PPA de 2011 (en USD)

Fuente: Icefi, con base en datos de World Economic Outlook (2018)

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Ingreso per cápita en USD PPA 2011

21


dado el nivel de ingresos. No obstante, Honduras es el país de la región que, aunque tenga un gasto público relativamente grande, presenta los mayores niveles de pobreza extrema y total, además de atravesar actualmente una crisis humanitaria sin precedentes que se refleja en la migración de ciudadanos que buscan mejores alternativas de vida en otros países.La migración, que también se observa en Guatemala y El Salvador, implica que los Gobiernos disponen de gastos insuficientes para combatir los flagelos de la pobreza y la falta de desarrollo, no así en el caso de Honduras y, de alguna forma, de Nicaragua, en donde el problema primario parece ser el mal uso de los recursos.

3. La necesidad de hacer eficaz y eficiente el uso de los recursos públicos

La utilización inapropiada de los recursos no sucede solamente por el hecho de que diferentes funcionarios los utilicen para fines personales, lo cual se califica de alguna manera por medio del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) que publica Transparencia Internacional, o del Índice de Desviación de Fondos Públicos que presenta el Foro Económico Mundial. Esto también pasa por el hecho de que se realicen asignaciones de recursos hacia actividades que no rinden los resultados esperados, o hacia actividades cuyo beneficio social es menor al costo que implican para la sociedad, o simplemente

que se destinen recursos hacia actividades que no contribuyen al bienestar público.

En este campo es importante recordar la tercera función determinada por Musgrave para el sector público, la cual está relacionada con la asignación y que establece que el Gobierno debe establecer la combinación apropiada de bienes públicos y privados que deben ser producidos en la sociedad, atendiendo al hecho de que una mayor cantidad de bienes y servicios públicos implicará una menor cantidad de bienes y servicios privados, dado que le sustraerá recursos a los pobladores que en condiciones normales serían utilizados para el consumo y la inversión privada.

Para evaluar el uso y la gestión del sector público, algunos autores como Afonso et al. (2003), Machado (2006, 2008) y Campos y Padhan (1996) han realizado evaluaciones de las características de los sistemas de gasto y contrataciones públicas, de tal forma que se evalúe su productividad y eficacia.

Afonso et al. (2003) formularon un conjunto de indicadores de desempeño para el sector público que comprende: a) indicadores de oportunidad que miden la eficacia administrativa (entre los que se toma en consideración los niveles de corrupción y la ineficacia de la burocracia), la calidad en la educación, la calidad en la salud y la calidad de la infraestructura pública; y b) los indicadores que responden a los paradigmas «musgravianos»: los criterios de distribución que toman en

consideración el peso relativo del ingreso que percibe el 40.0% de los hogares más pobres, los criterios de estabilidad relacionados con el coeficiente de variación del crecimiento del PIB y la inflación, y los coeficientes de desempeño económico (entre los que se encuentran el PIB per cápita, el promedio de crecimiento del PIB en los últimos diez años y el promedio el desempleo en los últimos diez años). El desempeño del sector público se obtiene por medio de la consolidación de estos conjuntos de indicadores.

Como resultado de sus análisis, estos autores concluyeron que los países con sectores públicos más pequeños reportan, en promedio, mayores niveles de eficiencia en el conjunto de indicadores, mientras que los países son sectores públicos mayores muestran mejor distribución del ingreso, aunque en cierto momento, si no se toman las diligencias apropiadas, pueden existir ineficiencias en el gasto público.

Mediante la aplicación del enfoque denominado Public Expenditure Management (PEM), Machado (2006) construyó un índice de calidad de los sistemas de gasto público para los seis países de Centroamérica, más la República Dominicana. El índice de Machado considera tres elementos: disciplina fiscal agregada, eficiencia asignativa y eficiencia operativa.

El criterio de disciplina fiscal agregada contempla la existencia de un marco macroeconómico para la toma de decisiones; la evaluación del poder del Ejecutivo frente al

22


Congreso de la República en la determinación del presupuesto; la existencia de restricciones formales sobre el gasto y el endeudamiento; la existencia de restricciones presupuestarias sobre los ministerios y la cobertura del presupuesto. Por su parte, la eficiencia asignativa implica la obtención de los resultados de las asignaciones vinculadas con resultados estratégicos; la existencia de mecanismos de consulta para evaluaciones ex post; la autonomía administrativa de los ministerios; y la evaluación de las asignaciones de gasto público que se realicen a partir de análisis económico, tanto en materia de beneficio/costo, como de incidencia, entre otros. Finalmente, el criterio de eficiencia operativa implica la evaluación de la compensación

de los empleados públicos en comparación con el sector privado; la autonomía administrativa de las agencias, y la predictibilidad de la afluencia de los recursos.

Como consecuencia de la aplicación de su modelo y con base en los resultados de 2005, Machado concluye que la mayor disciplina fiscal agregada la presenta Guatemala, país al cual siguen Panamá y El Salvador. El grupo que dispone de menor disciplina fiscal comprendería a Costa Rica, Nicaragua y Honduras, que tendría la mayor cantidad de debilidades en esta materia. Por su parte, en materia de eficiencia asignativa los mejores resultados se encuentran en Guatemala, país seguido de Costa Rica y Panamá. Los resultados más débiles nuevamente se encuentran en

Honduras, ahora seguido de Nicaragua y Panamá. Finalmente, en cuanto a eficiencia en el uso de los recursos públicos, los mejores resultados los presentan El Salvador y Costa Rica, mientras que los resultados más débiles están en Nicaragua, Guatemala y Honduras. Al conjuntar los tres índices, el autor concluye que el país que dispone de los mejores sistemas de gasto público es El Salvador, seguido de Costa Rica y Guatemala, mientras que los países con mayor debilidad y, consecuentemente, menor eficiencia, son Honduras, Nicaragua y Panamá.

En materia específicamente de corrupción, es sorprendente observar que la mayor parte de los países de la región reporta un comportamiento relativamente

Países de América: relación entre el Índice de Percepción de la Corrupción y el Índice de Desarrollo Humano (2011-2018)

Fuente: Icefi, con base en datos de Transparencia Internacional y PNUD

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Índice de Percepción de la Corrupción

23


cercano al promedio de América (que no es necesariamente la región menos corrupta del mundo). De esa forma, Nicaragua, Honduras y Guatemala reportan bajos niveles de desarrollo humano asociados con su alto nivel de corrupción, mientras que Costa Rica, que registra los mejores niveles de la región en transparencia, presenta un alto nivel de desarrollo humano.

4. Algunas conclusiones preliminares

El análisis efectuado, aunque muy preliminar, deja planteada la necesidad de darle mayor profundidad y actualidad a las evaluaciones de la gestión del sector público en Centroamérica, de manera que se logre clarificar las necesidades de cada uno de los países.

Los datos más inmediatos parecen sugerir que los pobres resultados de la gestión pública en Guatemala obedecen a que el sector público dispone de pocos recursos tanto para promover el crecimiento económico y la generación de empleo, como para crear mejores condiciones de vida para los habitantes. Además, los bajos niveles de transparencia, aunque se hayan implementado avances importantes en la rendición de cuentas y la gestión

presupuestaria, limitan el éxito del Gobierno en la construcción del bienestar común.

El Salvador, aunque tiene una gestión fiscal razonablemente buena y mejores niveles de transparencia que sus contrapartes del triángulo norte, no dispone de los recursos fiscales suficientes para promover el desarrollo de las personas, posiblemente por el hecho de que gran parte de dichos recursos se destina en la actualidad a atender los compromisos derivados de los sistemas previsionales. También es importante anotar que este país no presenta la dinámica económica necesaria, aunque esta situación podría ser consecuencia de la implementación del régimen de unificación cambiaria.

Costa Rica cuenta con los mejores resultados en materia de promoción del desarrollo económico y gestión de los recursos, además de registrar el mayor nivel de transparencia de la región. Como consecuencia, si bien puede mejorarse la eficacia asignativa, el problema de este país parece ser simplemente la falta de recursos para continuar con el financiamiento del desarrollo humano. De una forma similar, Panamá, a pesar de tener altos niveles de opacidad, se ve beneficiado por la enorme cantidad de flujos de capitales que le llegan, por lo que la utilización

relativamente apropiada de los recursos públicos en la inversión productiva ha producido mayores niveles de crecimiento económico y bienestar. Sobre este particular, es importante apuntar que, al menos en apariencia, el derrame económico ha funcionado mejor en este país centroamericano que en el resto de la región, porque aun cuando existe desigualdad, los niveles de pobreza han disminuido significativamente.

Honduras y Nicaragua reportan altos niveles de opacidad que limitan de manera directa su atención al bienestar de la población, y aun cuando en promedio ambos países tienen aparatos públicos que conforme sus sistemas de cuentas nacionales son de tamaño superior al de otras naciones de la región, el efecto de ello en la promoción del crecimiento y el bienestar no ha sido suficiente. En ambos países, especialmente en Honduras, parece que si bien se requieren más recursos públicos para combatir la pobreza, también es tarea prioritaria mejorar la asignación de los recursos y reducir la corrupción. Esto último se relaciona estrechamente con la necesidad de contraer las asignaciones improductivas que se destinan a ejércitos que poco o nada contribuyen a la productividad social y física del país.


24

PANORAMA FISCAL 2019 para Centroamérica

III.

Como en los ejercicios fiscales anteriores, la variable ancla para el desempeño fiscal de muchos de los países de la región continuó siendo la limitación del crecimiento de la deuda y del déficit fiscal, incluso introduciendo cambios legislativos en la forma de reglas fiscales para tratar de reducir el ímpetu del gasto público. En ese sentido, Costa Rica, El Salvador y Honduras avanzaron con la aprobación de legislación que trató, sin mucho éxito, de establecer las condiciones de déficit fiscal, gasto público y carga tributaria a las que deben alinearse los responsables de la administración central para garantizar la sostenibilidad de los indicadores.

Aun así y de acuerdo con las cifras oficiales, la deuda pública de la región en términos de promedio simple creció hasta el 45.0% del PIB en 2018, luego del 42.8% en 2017, destacando el hecho de que todos los países, sin excepción, incrementaron su nivel de endeudamiento, en muchos casos a pesar de haber implementado fuertes programas de austeridad en el gasto. El aumento de la deuda

reportado obedece a que el déficit fiscal de 2018, en promedio simple, se ubicó en un 2.7% del PIB, luego de reportar el 2.5% en 2017; este incremento es consecuencia del aumento del desbalance fiscal en El Salvador, Guatemala y Nicaragua (este último, país seriamente afectado por la mayor crisis política reportada en las últimas dos décadas).

Pese a que Costa Rica y El Salvador experimentaron procesos electorales, se estima que los gastos públicos de la región reportaron una ligera contracción en su promedio simple, pasando del 18.4% en 2017 al 18.3% en 2018. Destaca en estos resultados la reducción del gasto en Costa Rica, Honduras y Panamá; en sentido contrario, se estima que el gasto público se incrementó en El Salvador, Guatemala y Nicaragua. Finalmente, en materia de ingresos públicos y principalmente de carga tributaria se continuó observando una tendencia al deterioro al registrarse un promedio simple del 14.0% del PIB en 2018, luego de observar el 14.1% en 2017 y 2016; por ello, ante las caídas de

ingresos, las aparentes políticas de austeridad implementadas por los Gobiernos de turno resultan insuficientes, especialmente porque se conservan los serios problemas de opacidad en la ejecución del gasto.

Es preciso recordar que la sostenibilidad fiscal se alcanza cuando se cumplen en forma simultánea dos condiciones: que los gastos públicos sean suficientes para atender las necesidades de la población y que los ingresos públicos (intertemporalmente) sean suficientes para cubrir los gastos públicos. Dado que en Centroamérica no se cumplen estas dos condiciones, se puede afirmar que la región no dispone de sostenibilidad fiscal. Complementariamente, un país puede alcanzar sostenibilidad de la deuda cuando el porcentaje de cambio de la deuda con respecto al PIB tiende a cero, esto es, que el incremento de sus obligaciones con el resto el mundo aumente al mismo ritmo que la actividad económica; por ello, los países de Centroamérica podrán alcanzar sostenibilidad de la deuda cuando

PANORAMA FISCAL 2019 PARA CENTROAMÉRICA

25

III.

los esfuerzos fiscales incluyan, además de regulaciones por el lado del gasto, medidas para fortalecer la transparencia y la calidad del gasto y, por supuesto, las mejoras necesarias en el lado de los ingresos.

1. El nivel de ingresos públicos de la región reportó retrocesos y mantendrá su trayectoria en 2019

A pesar de los grandes conflictos sociales de la región y la manifiesta necesidad de movilidad de recursos para financiar los programas de gobierno, especialmente aquellos que contribuyan a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) planteados para 2030, en esencia la situación tributaria de Centroamérica mantuvo su comportamiento, destacando varios países que han perdido paulatinamente sus capacidades ejecutivas en la administración de impuestos en los últimos años, y para los cuales parece no existir ninguna decisión política que trate de revertir la situación.

De esa forma, Centroamérica concluyó 2018 con una carga tributaria media para el gobierno central del 14.0% del PIB, ligeramente por debajo del 14.1% registrado en 2016 y 2017 y que resume el comportamiento de los ingresos tributarios en la mayor parte de países del istmo. La trayectoria de la recaudación de impuestos denota en cierta medida la influencia de las élites económicas que, lejos de pagar los impuestos que les corresponden

para tratar de construir esquemas productivos competitivos y que atraigan una mayor cantidad de inversión extranjera, acuerdan con las autoridades gubernamentales esquemas plagados de privilegios fiscales, flujos ilícitos de capitales sin control y rampante evasión fiscal, con el fin de mantener las condiciones económicas constantes y, consecuentemente, reproducir el esquema de pobreza que aqueja a la mayor parte de los habitantes de la región.

Los países de la región que han mantenido una trayectoria creciente de la recaudación tributaria son El Salvador y Honduras, que alcanzaron cargas tributarias del 18.2% y el 18.0%, respectivamente, lo cual los coloca por encima del resto de la región.

El Salvador —especialmente luego del cambio de su sistema de cuentas nacionales— mejoró su carga tributaria desde el 16.7% reportado en 2014, por lo que en los últimos cinco años la mejora fiscal ha sido equivalente, por el lado de los ingresos, al 1.5% del PIB. Lo destacable para el caso de esta nación centroamericana es que, aun cuando han existido pequeños cambios legales, la mayor parte de sus resultados han devenido de cambios en procedimientos internos y controles, logrando, conforme sus autoridades, reducir la evasión tributaria en el impuesto al valor agregado (IVA) hasta por un estimado del 17.5% de su potencial y, aun cuando no se cuenta con una medición al respecto, en el impuesto sobre la renta (ISR) se estima que la evasión debe ser una de las más bajas de la región. En forma

complementaria, El Salvador dispone de un sistema tributario bastante general, que contempla un limitado número de exenciones y exoneraciones tributarias que representan un gasto tributario de alrededor del 3.8% del PIB (2016), por lo que prácticamente los incrementos tributarios provienen de una mejora en la eficiencia recaudatoria del sistema tributario. Lamentablemente, como consecuencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de algunas disposiciones tributarias, la carga tributaria tendrá un retroceso en 2019, hasta llegar a una cantidad estimada del 17.8% del PIB.

Honduras, por su parte, siguió un camino completamente diferente al salvadoreño porque su aumento tributario deriva del incremento de las tarifas del IVA y el ISR para ciertos segmentos de renta, lo que produjo la elevación de la carga tributaria desde el 16.5% registrado en 2014 hasta el 18.0% registrado en 2018; sin embargo, no existe evidencia de mejoras en la administración tributaria debido a la sistemática carencia de estudios de evasión en ambos impuestos. Además, Honduras continúa teniendo, al igual que Costa Rica y Nicaragua, una de las bases tributarias más porosas de la región al contemplar un sinnúmero de exenciones y exoneraciones tributarias que producen un deterioro significativo de la capacidad del Estado de cobrar impuestos. En efecto, la última estimación disponible de las autoridades hondureñas muestra un estimado de gasto tributario del 6.2% del PIB para 2018.


26

En sentido contrario, las cargas tributarias más bajas de la región continuaron estando en Panamá y Guatemala, pero con fundamentos económicos completamente diferentes. Para Panamá, que dispone de alrededor de un tercio de los ingresos públicos que proceden de la operatoria del Canal de Panamá, los ingresos tributarios son menos importantes para financiar el funcionamiento del Estado; además, sus altos niveles de ingresos y de desarrollo humano hacen menos necesaria la participación activa del Gobierno en programas de mejora de las condiciones de vida de la población, debido a que, aunque limitado, el derrame económico ha alcanzado a más personas. De esa forma, la carga tributaria panameña concluyó en un 8.8% del PIB, luego de representar el 8.9% en 2017; ello, sin que exista algún plan concreto del Gobierno para mejorar la eficiencia en el cobro o sin que se cambien las condiciones tributarias, lo cual se ha convertido en uno de los atractivos del país en los últimos años, al extremo de que ha estado a punto de ser incorporado en el listado de paraísos fiscales mundiales. Es menester indicar que no existe evidencia de que las autoridades tributarias y hacendarias de Panamá dispongan de evaluaciones de eficiencia en la recaudación, ni cuantificaciones del gasto tributario, lo que confirma lo descrito previamente en el sentido de que no existe mucho interés en la percepción de impuestos, como resultado de la importancia de los ingresos del canal.

Guatemala, por su parte, con niveles crecientes de pobreza

y marginación social y fuertes contingentes de habitantes que son sostenidamente expulsados y que ven como única oportunidad de mejora económica la migración hacia otros países, continuó reportando caídas en su carga tributaria, al alcanzar el 10.0% del PIB, por debajo del 10.2% del año previo. La administración tributaria guatemalteca, aunque dispone de una buena cuantificación de la evasión en el IVA y del gasto tributario derivado del otorgamiento de tratamientos tributarios diferenciados, ocupa cada vez más un papel oculto, sin preocuparse de impulsar acciones que tiendan a mejorar la recaudación en una economía plagada de contrabando, informalidad y operaciones que generan flujos ilícitos de capitales. Complementariamente, Guatemala continúa siendo, con excepción de Panamá, el país con las tasas más bajas de IVA e ISR en general, y no se percibe ningún intento o interés por cambiar las condiciones existentes.

Un país que ha tratado de mantener las condiciones tributarias constantes desde hace una década aproximadamente, lo cual le ha ocasionado problemas muy serios en la sostenibilidad fiscal, es Costa Rica, que al finalizar 2018 reportó una carga tributaria del 13.2%, luego del 13.3% de 2017 y del 13.4% de 2016, sin que hayan mediado acciones legales que expliquen dichos retrocesos. Por ello, puede decirse que la causa primaria de la menor recaudación en este país centroamericano es la falta de decisión o de capacidades de las autoridades fiscales y tributarias para mejorar el recaudo de impuestos, incluso a pesar de

disponer de estudios en los que se muestran los altos niveles de evasión en el impuesto general sobre ventas (IGV) y en el ISR. Es importante destacar que luego de la elección de las recientes autoridades, a inicios de 2018, Costa Rica empezó a dar signos de cambiar la situación al impulsar una reforma tributaria que introduce el IVA en sustitución del IGV, además de hacer algunos cambios en tratamientos del ISR; esta reforma tendrá vigencia plena a partir de julio de 2019, aun cuando a principios de este año ya se empezaron a percibir efectos tributarios por la implementación de una amnistía tributaria.

Finalmente, Nicaragua, que había reportado incrementos sostenidos en su carga tributaria desde 2014 a 2017, cuando reportó un 16.5% del PIB, registró una caída hasta un estimado del 15.6% en 2018, producto de la profunda crisis social actualmente vigente. Nicaragua carece de evaluaciones permanentes, actuales y confiables del gasto tributario y los niveles de evasión, por lo que no se conocen los efectos que la administración tributaria de este país pudiera estar produciendo. Debido a la profunda crisis, que hace esperar una carga tributaria del 14.2% para 2019, el Gobierno impulsó una reforma tributaria a inicios de 2019 con la cual espera recuperar los niveles tributarios de años pasados; no obstante, el éxito de esta reforma, que se basa primordialmente en la eliminación de tratamientos tributarios diferenciados, podrá percibirse si existen condiciones que permitan recuperar la estabilidad del país.


27

III.

Centroamérica: carga tributaria del gobierno central en porcentajes del PIB (2014-2019*)

Fuente: Icefi , con base en datos ofi ciales de los países Nota: la carga tributaria de Centroamérica corresponde a promedio simple. * Presupuestado

12.9

16.7

10.8

16.515.3

9.7

13.613.2

16.9

10.2

16.915.7

9.1

13.713.4

17.4

10.4

17.916.3

9.4

14.113.3

17.8

10.2

17.916.5

8.9

14.113.2

18.2

10.0

18.0

15.6

8.8

14.012.6

17.8

10.1

17.2

14.2

9.3

13.6

0

4

8

12

16

20

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

2014 2015 2016 2017 2018 2019

La estructura tributaria de la región permaneció inalterable, atendiendo al hecho de que no existieron reformas tributarias o cambios trascendentales en los mecanismos de recaudación de las administraciones tributarias. Por ello y ante la ausencia de estudios de incidencia tributaria actualizados, la estructura centroamericana se describe como regresiva, en donde el 59.5% de los tributos proviene de impuestos al consumo, especialmente el IVA, que representa el 37.9% de todos los ingresos obtenidos, mientras que los impuestos directos solo signifi can el 40.5% de la recaudación total.

Aun así, es interesante observar que la estructura tributaria se ha ido haciendo menos regresiva en la región, dado que para 2014 el peso relativo de los impuestos indirectos era del 62.1%, hasta alcanzar el dato actual; en este comportamiento han incidido signifi cativamente Panamá, que redujo el peso de la recaudación de impuestos indirectos desde

el 49.5% en 2014 hasta el actual 44.3%; Nicaragua, que redujo el peso de los impuestos indirectos del 62.7%, en 2014, al 55.1%, en 2018; Costa Rica, que lo disminuyó del 64.3% en 2014 al 58.3% en 2018, y Honduras, en donde este indicador pasó del 68.5%, en 2014, al 64.4%, en 2018. Los únicos dos países que aumentaron el peso relativo de sus impuestos indirectos durante el período en estudio fueron Guatemala y El Salvador, en donde estos impuestos pasaron del 63.9% al 64.0% y del 59.9% al 61.0%, respectivamente.

La estructura descrita obedece a que todos los países de la región, con excepción de Panamá, mantienen estructuras tributarias regresivas. Honduras y Guatemala son los países que disponen de un porcentaje mayor de impuestos al consumo, con el 64.4% y el 64.0%, respectivamente. Es interesante observar que, en consonancia con esta distribución, los países de mayor pobreza en la región son Honduras y Guatemala.

Panamá, como se comentó previamente, solo dispone del 44.3% de recaudación derivada de impuestos indirectos, por lo que su estructura es, al menos en teoría, progresiva; es importante recordar que Panamá dispone del mayor nivel de ingresos per cápita de la región y presenta el segundo mejor IDH.

El IVA o similares continuó siendo la piedra angular de la recaudación en la región, representando, en promedio simple, el 37.0% de los ingresos percibidos. Al respecto, es importante observar que los países con mayor dependencia y consecuente vulnerabilidad a la efi cacia de este impuesto son los del triángulo norte, Guatemala, El Salvador y Honduras, que dependen en un 47.0%, 43.4% y 40.0%, respectivamente, de la tributación derivada de este impuesto. De manera colateral, son estos tres países en donde los impuestos directos son menos importantes, pues representan el 36.0%, 39.0% y 35.6% del total recaudado, respectivamente. De


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Centroamérica: estructura tributaria del gobierno central como porcentaje del PIB (2018*)

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales de los paísesNota: el dato para Centroamérica corresponde a promedio simple. * Estimado

ahí que sea fácil inferir que son estos países los que debieran estar llamados a realizar cambios legales que busquen una mayor justicia en el sistema tributario.

Dada la enorme importancia del IVA y el ISR en la recaudación de los países de la región, todas las autoridades fiscales y tributarias debieran disponer de mediciones permanentes sobre la eficiencia en la administración de sus sistemas tributarios, a partir de las cuantificaciones de la evasión de impuestos y de los gastos tributarios que derivan del otorgamiento de tratamientos tributarios diferenciados, como exenciones y exoneraciones de impuestos.

Las mediciones no deben llevarse a cabo con fines estrictamente académicos, sino más bien como línea basal para emprender esfuerzos significativos que permitan mejorar el cobro de impuestos, evitando, consecuentemente, la elevación de tasas tributarias al lograr que

5.5 7.13.6

6.4 7.0 4.9 5.8

4.3

7.9

4.7

7.2 5.4

2.35.3

3.4

3.2

1.7

4.43.2

1.6

2.913.2

18.2

10.0

18.015.6

8.8

14.0

0

4

8

12

16

20


Porc

enta

je d

el P

IB

Directos IVA neto Otros indirectos

todos los habitantes paguen la justa parte que les corresponde. En la actualidad, solo Costa Rica y Guatemala realizan mediciones periódicas de la evasión del IVA (IGV, en el caso de Costa Rica), y recientemente El Salvador incluyó una medición en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Ministerio de Hacienda ESA, 2018). Lamentablemente, el resto de países de la región no efectúa dichas mediciones, por lo que no se conoce el nivel de eficiencia en la administración del sistema. Para el caso de la evasión del ISR, solo Costa Rica posee mediciones sobre el monto que se deja de percibir.

Sobre el gasto tributario, de nuevo Guatemala y Costa Rica lideran a los países por disponer de estudios que establecen los recursos que se dejan de percibir por el otorgamiento de tratamientos especiales. Recientemente, tanto Honduras como El Salvador han presentado estimaciones relacionadas, lo cual es un paso adelante en la transparencia fiscal.

Lamentablemente, en Nicaragua y Panamá tampoco existe información al respecto.

Es claro que las autoridades fiscales y tributarias necesitan contar con una medición permanente sobre la eficiencia en la administración de los impuestos, por lo que la estimación de los rubros antes indicados constituye una exigencia para la apropiada ejecución de su trabajo. No obstante, tampoco pueden adoptarse posiciones como las de las autoridades de Guatemala y Costa Rica, en donde a pesar de tener una apropiada cuantificación, los resultados del análisis no se utilizan para la toma de decisiones.

Por ello, desde hace varios años el Icefi da seguimiento a la productividad aparente del IVA como una medida proxy de la eficiencia en la administración de este impuesto. El propósito de utilizar la productividad aparente, que emplea como referencia el PIB, es evitar las complicaciones propias de cada


29

III.

una de las legislaciones y de las distintas características de cada país, tratando de encontrar algún punto de comparación. Dado que los sistemas tributarios son diferentes, lo importante no es comparar el nivel de productividad entre países, sino la trayectoria que se manifiesta en cada país y que sirve para denotar si han existido mejoras o más bien se ha empeorado la calidad de administración del IVA en los países de la región.

El país que reporta un nivel de productividad mayor es El Salvador, atendiendo a que tiene pocas exenciones y una mayor generalidad del impuesto, y a que en 2018 reportó el cobro del 67.2% del potencial teórico del impuesto. Lo interesante en el caso de El Salvador es que a partir de la adopción de un nuevo mecanismo para la devolución del crédito fiscal a los exportadores la productividad se incrementó, pasando del 63.1% registrado en 2016, al 64.0% y al 67.2% en 2017 y 2018, respectivamente. Como se ve, este cambio ha permitido una mayor recaudación sin la necesidad de realizar cambios en las tasas del impuesto. El presupuesto exhibe una cantidad recaudatoria que haría reducir la productividad al 66.6% del potencial; sin embargo, si las condiciones se mantienen se esperaría que al final del ejercicio la eficiencia recaudatoria se mantenga.

Honduras reporta una productividad aparente del 52.6%, lo cual significa que mejoró ostensiblemente desde el 47.3% mostrado en 2014, cuando

se aplicó la reforma tributaria. Esta reforma, que incluyó un aumento de las alícuotas establecidas, también redujo algunos tratamientos especiales, lo que permitió la mejora de la capacidad recaudatoria de la administración tributaria de este país. Es importante notar que el presupuesto contiene una recaudación que derivaría en una productividad de solo el 49.5%, lo que será diferente en la práctica, ya que dicho número procede de una significativa subestimación de los ingresos, práctica común de las autoridades fiscales hondureñas.

Le sigue Guatemala, que reporta una productividad del 41.1% por debajo del 41.2% del año anterior, y que mantiene la senda descendente que se inició en 2012, cuando se disponía de una productividad del 46.6%. Es importante anotar, en el caso guatemalteco, que los resultados presentados son cuestionables debido a la política que sigue la administración tributaria de no registrar apropiadamente la devolución del crédito fiscal a los exportadores. Esto hace que la situación del país sea muy preocupante, lo cual debiera llevar a las autoridades a evaluar sus opciones y resultados.

El caso de Nicaragua, en especial como consecuencia de la crisis, también reviste mucha preocupación. En 2017 se estimó que las autoridades colectaron el 43.7% del potencial teórico del IVA; sin embargo, en 2018 ese valor descendió hasta el 37.8%, y el monto presupuestario estima una caída aún mayor, hasta

llegar al 34.9%. No obstante, la reciente reforma tributaria, que incluye la eliminación de algunas exenciones, podría revertir la trayectoria observada en el corto plazo.

Por su parte, Panamá, con la alícuota más baja del IVA para toda la región, también posee una de las menores productividades aparentes debido a que, en la práctica, la administración tributaria no hace mayores esfuerzos por elevar los montos recaudados de este impuesto. De esa forma, para 2018 registra solo un tercio recaudado del potencial teórico, el cual se ha venido deteriorando año con año sin que las autoridades adopten ninguna estrategia para evitarlo.

Finalmente, Costa Rica, que hasta la fecha no dispone de IVA, sino de IGV, recaudó un estimado del 34.5% del potencial teórico de este impuesto en 2018. Lo preocupante de las cifras de este país es que a pesar de las necesidades latentes que obligaron a implementar una reforma tributaria en 2018, las autoridades han observado cómo se pierde rendimiento del IGV sin implementar medidas apropiadas. Los resultados del IGV son preocupantes ante la implementación del IVA que, teóricamente, resulta más complejo de administrar que el IGV. Por ello, las autoridades deben tomar las decisiones necesarias para evitar una mayor pérdida de recaudación por falta de eficiencia en el trabajo del ente encargado.


30

Fuente: Icefi , con base en datos ofi ciales de los países* Presupuestado

Centroamérica: productividad aparente del IVA (2012-2017 y estimaciones para 2018)

38.8 38.2 37.5

36.836.6

35.4 33.7`

65.4: 65.863.4 63.4 63.1

67.266.6

46.645.4

44.841.7

40.6 41.2

41.1 42.9

48.4 47.7 47.349.8

52.6 51.5 52.6

43.240.9

39.7

36.8

38.2 36.0

33.0

35.9

30

40

50

60

70

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.

Porc

enta

je so

bre e

l pot

enci

al


49.5

43.443.8

44.7 42.7 42.9 43.7

37.834.934.5

64.0

2. El ajuste fi scal continuó afectando las capacidades de los Gobiernos para atender las necesidades de la población

En medio de la aparente paradoja entre «gastar más o gastar mejor» para satisfacer las necesidades de la población, en el marco de los ciclos políticos electorales y tomando en cuenta los casos que presentan serios problemas para garantizar la sostenibilidad de la deuda, varios países de la región anunciaron la adopción de la estrategia de «gastar mejor» para tratar —sin éxitos evidentes hasta la fecha— de utilizar mejor los recursos públicos residuales del pago del servicio de la deuda, con miras a que estos sean sufi cientes

para atender las funciones sociales establecidas en sus diferentes textos constitucionales.

El tamaño de los gobiernos centrales de la región pasó del 18.4% del PIB, en 2017, al 18.3% del PIB en 2018, y se estima, conforme lo establecido en los presupuestos aprobados, que la reducción continuará hasta llegar al 18.2% en 2019.

Los países que reportaron un incremento en el gasto público fueron El Salvador, que registró un aumento al pasar del 21.5%, en 2017, al 22.2% en 2018. Ello es producto del aumento en los gastos de funcionamiento asociado con el período electoral que, en este caso, concluyó con la elección de Nayib Bukele a principios de 2019. Guatemala, por su parte, reportó un pequeño aumento, ya que pasó del 12.1% del PIB

registrado en 2016 y 2017 al 12.3% mostrado en 2018, mientras que Nicaragua, pese a la crisis política y social vigente, logró mantener el funcionamiento del aparato burocrático principal. Aun cuando redujo drásticamente sus gastos de capital, este país reportó un aumento del gasto total, pues del 19.4% del PIB registrado en 2017 se pasó a un estimado del 19.6% en 2018.

No obstante los resultados, y especialmente para el caso de El Salvador y Nicaragua, el aumento del gasto público no se muestra sostenible en el tiempo, dado que los presupuestos aprobados ya incluyen ajustes signifi cativos; para el primero de estos países, como consecuencia del agotamiento del período electoral y, para el segundo, por los necesarios ajustes como reacción ante la contracción tributaria que


31

III.

se derivó de la crisis política. Cabe indicar que estos países proyectan gastos por el orden del 19.6% y el 17.7% del PIB, respectivamente para 2019. Aun así, para Nicaragua, si la reforma tributaria recién aprobada tiene éxito y se recupera la estabilidad económica y social, se podría observar un nivel similar de gasto al del año anterior. Por su parte, Guatemala aprobó un presupuesto que contiene un gasto total del 13.2% del PIB, monto que no se manifestó durante todo el actual Gobierno, aunque los planteamientos resultan consistentes si se recuerda que 2019 es año electoral en este país, por lo que sí se esperaría un aumento con respecto a la ejecución observada en 2018.

En sentido contrario y imbuido en procesos de ajuste fiscal para tratar de evitar el incremento de los saldos de la deuda pública, Honduras reportó una nueva disminución del gasto público, el cual se redujo al transitar del 20.0% registrado

en 2017 al 19.1% mostrado en 2018. Costa Rica, luego de implementar un programa de austeridad promovido por el presidente recién electo y en las vísperas de la aprobación de una reforma fiscal, logró contraer el gasto público, llevándolo del 20.5% consignado en 2017 al 20.2%, en 2018. De acuerdo con los presupuestos aprobados, Honduras continuaría con su trayectoria decreciente del gasto público, producto de la necesidad de habilitar nuevos espacios fiscales para el servicio de la deuda; en sentido contrario, aunque se presume lejos de la realidad, el presupuesto de Costa Rica estima un crecimiento hasta del 21.5% del PIB que, ante la aprobación de la reforma fiscal, quedará seguramente alejado de la realidad.

Por su parte, Panamá, luego de resolver los problemas laborales que ocasionaron una masiva huelga durante el primer semestre del año, no tuvo los mismos

éxitos en la ejecución de su plan de infraestructura, por lo que el tamaño del Gobierno se redujo, pasando del 17.1% mostrado en 2017 al 16.6% registrado en 2018. No obstante, el plan de trabajo de este país, contenido en el presupuesto de 2019, contempla una elevación significativa hasta alcanzar el 18.3% del PIB.

La estructura de los gastos de la región muestra que en 2018 el 67.2% de las erogaciones realizadas se destinó al financiamiento de gastos de funcionamiento, mientras que los gastos de capital implicaron el 19.1% del total, y los intereses de la deuda, el 13.7% restante. En términos del PIB, el gasto de funcionamiento alcanzó en 2018 el 12.3%, ligeramente por encima del 12.2% de 2017, mientras que los gastos de capital implicaron un 3.5%, por debajo del 3.6% de 2017. Los intereses de la deuda representaron el 2.5% del PIB en 2018, monto similar a lo observado en 2017.

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales de los paísesNota: el dato para Centroamérica corresponde a promedio simple. * Presupuestado

Centroamérica: tamaño de los gobiernos centrales en el período 2014-2019*

19.6 20.0 19.9 20.5 20.221.5

22.2 22.0 21.4 21.522.2

19.6

13.412.3 12.1 12.1 12.3 13.2

20.419.3

24.1

20.019.1 19.0

17.718.5

19.3 19.4 19.6

17.7 18.1 17.2 17.1 17.1 16.618.3

18.6 18.219.0 18.4 18.3 18.2

0

5

10

15

20

25

30

2014

2015

2016

2017

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pre

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2014

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2018

2019

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2016

2017

2018

2019

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2014

2015

2016

2017

2018

2019

pre

s.



32

Los países que utilizan más recursos para el funcionamiento del aparato estatal fueron Costa Rica, con el 15.2% del PIB; El Salvador, con el 14.5%; Honduras, con el 13.1%; y Nicaragua, con el 13.1%. Resulta interesante observar que solo el monto de gastos de funcionamiento que dedican los países descritos resulta, como porcentaje de la actividad económica, superior al monto total del gasto que ejecuta Guatemala, que destinó solo el 8.5% del PIB para gastos de funcionamiento, lo que, sumado al hecho de que se trata del país de la región con mayor población, permite explicar con facilidad tanto la pobre calidad de los servicios públicos como las crecientes brechas de pobreza, desnutrición y falta de oportunidades para la población.

Por su parte, el país que más utilizó recursos para la inversión en gastos de capital fue Panamá,

con el 5.7% del PIB destinado a ello; le sigue Nicaragua, que, aun con la crisis, utilizó 5.5% del PIB, según estimaciones. En sentido contrario y con el propósito claro de alcanzar sostenibilidad fiscal, Costa Rica solo dedicó el 1.4% del PIB a los gastos de inversión, lo que deja claro cuál ha sido su principal herramienta de control del gasto. Por su parte, El Salvador únicamente dedicó el 2.8% del PIB, mientras Honduras reportó un 3.0% del PIB en gastos de capital. Guatemala, a pesar de no tener problemas de sostenibilidad de la deuda, pero respondiendo a la política fiscal conservadora del actual Gobierno, solo reportó gastos de capital del 2.4% del PIB.

Finalmente, los países que experimentaron mayor restricción presupuestaria porque se han visto en la necesidad de habilitar espacios fiscales para el pago de la deuda fueron El Salvador, que

dedicó a esto el 4.9% del PIB, equivalente al 22.1% de su gasto; Costa Rica, por su parte, dedicó el 3.6% del PIB, equivalente al 20.2% del gasto solo para el pago de intereses; y Honduras destinó el 3.0% del PIB y el 19.9% del gasto a la atención de los intereses de las obligaciones soberanas. En sentido contrario, Nicaragua únicamente dedicó el 1.0% del PIB; Guatemala, el 1.4%; y Panamá, el 1.7%.

Los problemas relacionados con la baja cantidad de recursos disponibles para el gasto público y la consecuente pobre atención de las necesidades de los ciudadanos son evidentes y permiten concluir que los recursos que actualmente utilizan los Gobiernos de la región son insuficientes para atender todos los compromisos dispuestos en las constituciones políticas de cada país. En consecuencia, la primera conclusión es que la región padece de insuficiencia

Centroamérica: composición del gasto del gobierno central como porcentajes del PIB (2014-2019*)

Fuente: Icefi, con base en datos oficiales de los paísesNota: el dato para Centroamérica corresponde a promedio simple. * Presupuestado

15.3 15.4 15.3 15.4 15.2 15.714.2 14.0 13.5 13.5 14.5

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9.0 8.5 8.5 8.5 8.5 9.2

14.3 13.9 14.5 13.8 13.1 13.3 12.4 12.6 13.2 13.1 13.1 12.5

9.7 9.4 9.0 9.2 9.2 9.6

12.5 12.3 12.3 12.2 12.3 12.1

1.7 1.8 1.8 2.0 1.4 1.43.3 3.2

3.0 2.72.8

3.0

2.92.2 2.1 2.2 2.4

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5.3 5.4 5.5

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3.8 3.5 4.3 3.6 3.5 3.4

2.6 2.8 2.8 3.13.6

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4.9 5.34.9

4.1

1.51.6 1.5 1.4 1.4

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1.1 1.71.7 1.6 1.8 1.7

2.1 2.3 2.42.4

2.6 2.5 2.7

19.6 20.0 19.9 20.5 20.2

21.5 22.2 22.0 21.4 21.522.2

19.6

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12.3 12.1 12.1 12.3

13.2

20.419.3

24.1

20.019.1 19.0

17.718.5 19.3 19.4 19.6

17.718.1

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Gastos de funcionamiento Gastos de capital Intereses


33

III.

fiscal crónica derivada de la incapacidad de dotar a los Estados de los recursos necesarios.

No obstante, la conclusión anterior no debe ser vista como que la solución unilateral se encuentra en mayores impuestos para aumentar la cobertura de los servicios públicos. También hace falta gastar mejor.

Es frecuente que uno de los estribillos utilizados recientemente por los candidatos políticos a la primera magistratura de los diferentes países centroamericanos sea su aparente compromiso con el combate a la corrupción, con el ofrecimiento de realizar una gestión transparente y devolver a la población los impuestos que han sido pagados en forma de servicios que aumenten el bienestar. En términos generales, los candidatos ofrecen realizar una transformación general del aparato fiscal que permita resultados más eficientes.

Sin embargo, los resultados generales de la región dicen otra cosa. Al margen de los índices de desviación de fondos públicos que emite el Foro Económico Mundial y del Índice de Presupuesto Abierto del International Budget Parnertship (IBP), que no fueron actualizados en el período que corresponde a esta edición, el índice que sí recibió nuevos datos fue el de percepción de la corrupción que formula Transparencia Internacional.

De acuerdo con las nuevas cifras del IPC, el país que disfruta de una mejor percepción en el manejo de los recursos públicos, lo cual obviamente está relacionado con la prestación de servicios a la población, es Costa Rica, que obtuvo una calificación de 56 puntos y se ubicó en la posición 48 entre 180 países. No obstante, aun cuando Costa Rica se percibe como el más transparente de la región, también es cierto que sus resultados se deterioraron

en el último año, cuando había alcanzado 59 puntos y la posición 38 a nivel mundial, la cual también había sido la más alta del período en estudio (2013-2018). Estos resultados podrían estar relacionados internamente con diferentes escándalos de corrupción, entre los cuales cabe destacar el llamado «Cementazo».

En sentido contrario, los países que muestran los más altos niveles de percepción de corrupción en la región son Nicaragua y Guatemala, ambos mostrando trayectorias negativas en los últimos años. En el caso de Nicaragua, es ampliamente conocida la opacidad con la que se manejan los recursos públicos, al extremo de que existe muy poca información disponible para realizar análisis fiscal. Sumado a ello, la imposibilidad de llegar a acuerdos a partir de la actual crisis sociopolítica, sin precedentes en las últimas dos décadas, se manifiesta en la calificación de 25 puntos obtenida, la cual coloca

Centroamérica: calificación de los países en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional (2013-2018)

Fuente: Icefi, con base en datos de Transparencia Internacional

53 54 55 58 59 56

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2013

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2016

2017

2018


Posi

ción

del

paí

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IPC


34

3. A pesar del ajuste fiscal, el déficit fiscal regional aumentó ligeramente

A pesar de que durante los últimos años el esfuerzo de varios países de la región ha estado orientado a reducir el déficit fiscal con el propósito de alcanzar una posición de sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo, el año 2018 reportó un empeoramiento en este indicador, pues se redujo al 2.7% del PIB, luego de haber alcanzado el 2.5% en 2017. La situación podría implicar un mayor grado de preocupación si se toma en consideración el promedio simple que se obtiene de los presupuestos aprobados y que daría como resultado la elevación del déficit fiscal al 3.1% del PIB; sin embargo, como fuera comentado oportunamente, el verdadero valor será muy diferente, dado que los presupuestos no contemplan los efectos de la reforma fiscal en Costa Rica y los recientes cambios impulsados en Nicaragua a nivel tributario, además de que normalmente los valores de los ingresos en Honduras están subestimados.

En 2018, el déficit se incrementó como consecuencia de la elevación de las deficiencias fiscales en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, aunque en los tres países por razones completamente diferentes. El Salvador elevó su déficit del 2.1% al 2.4% del PIB como consecuencia del incremento en los gastos de funcionamiento asociados con el período electoral, así como

a este país en la posición 152 entre los 180 que participan en la medición y refleja una trayectoria decreciente desde los 28 puntos obtenidos en 2014, cuando se logró la posición 126, la más alta del período estudiado.

El caso de Guatemala es sumamente paradójico porque las autoridades actuales asumieron el poder bajo el eslogan «Ni corrupto, ni ladrón», aunque muy pronto la percepción del mal manejo de los recursos incidió en que el país alcanzara su punteo más bajo al reportar 27 puntos, lo cual lo coloca en la posición 144 de 180 países. La gráfica permite verificar que lejos quedaron los 32 puntos obtenido en 2014, cuando Guatemala alcanzó la posición 94 a nivel mundial.

Por su parte, El Salvador, Honduras y Panamá presentaron pequeñas mejoras en su posición internacional, aunque no necesariamente en la calificación obtenida. El país que posiblemente por los esfuerzos de transparencia que desarrolló el Gobierno durante 2017 obtuvo los mejores resultados fue El Salvador, que logró mejorar su calificación hasta llegar a los 35 puntos y ascender a la posición 105, luego de ubicarse en la 112 en 2017. Por su parte, las condiciones de Honduras y Panamá no cambiaron, dado que ambos mantuvieron las calificaciones de 29 y 37 puntos, respectivamente; no obstante, ya que el índice es comparativo, el empeoramiento en las condiciones de otros países permitió que mejoraran su posición, hasta ubicarse en la 132 y la 93, respectivamente, luego de estar en la 135 y la 96 en 2017.

por una mayor transparencia de los recursos utilizados para la atención del servicio de la deuda derivada de los fondos de pensiones. Luego de este incremento, el presupuesto para 2019 presenta un muy exiguo 0.3% del PIB de déficit que implicaría un serio recorte de los gastos de funcionamiento y de los intereses destinados al pago de la deuda; sin embargo, esto parece muy poco probable de poderse cumplir. Por ello, se estima que los niveles reales de déficit fiscal para El Salvador se mantendrán en alrededor del 2.0% del PIB.

Por su parte, Nicaragua reportó una elevación del déficit fiscal, indicador que pasó del 0.7% reportado en 2017 al 2.0% en 2018. Si bien este no es un valor que debiera generar mucha preocupación al respecto de la situación fiscal del país, sí implica un cambio drástico con relación a los resultados obtenidos en los últimos años, en donde no se alcanzaron valores superiores al 1.0% del PIB. Es obvio que el déficit fiscal de Nicaragua surgió como consecuencia de la reducción de los ingresos fiscales producida primariamente por la crisis sociopolítica desatada en los primeros meses de 2018, por lo que los resultados podrían mejorar, como lo señala el 1.8% considerado en el presupuesto (si se alcanza estabilidad en el país, además de si se logra implementar con éxito la reforma tributaria impulsada a principios de 2019).

El caso de Guatemala es relativamente sencillo. El déficit se incrementó del 1.3% al 1.8%, valores que tampoco debieran


35

III.

Centroamérica: défi cit fi scal como porcentaje del PIB (2014-2019*)

Fuente: Icefi , con base en datos ofi ciales de los paísesNota: la carga tributaria de Centroamérica corresponde a promedio simple. * Presupuestado

ser muy preocupantes para la estabilidad fi scal del país como consecuencia primaria de un incremento en los gastos de capital, especialmente los relacionados con el mantenimiento de la red de carreteras y la nueva contracción de los ingresos fi scales producto de la pérdida de las capacidades de la administración tributaria en los últimos años. El presupuesto 2019 de Guatemala contempla una elevación del défi cit fi scal hasta del 2.4%, debido a que durante este año se desarrollarán elecciones generales en este país y se plantea una elevación de los gastos de funcionamiento que fácilmente pueden convertirse en gastos electorales.

En sentido contrario, se observa que Costa Rica, Honduras y Panamá redujeron sus défi cits fi scales; dos de estos países lo hicieron como producto de un proceso de contracción del gasto, dirigido principalmente a tratar de garantizar la sostenibilidad de la deuda, mientras que el tercero lo hizo como consecuencia de la crisis laboral en el sector construcción, lo cual implicó

cierta demora en la ejecución del plan de infraestructura.

Mientras tanto, Costa Rica, luego del arribo al poder del nuevo presidente de la República, adoptó un plan de austeridad que logró reducir el défi cit fi scal del gobierno central, el cual pasó del 6.1% del PIB registrado en 2017 al 6.0% consignado en 2018. Si bien esto no representa una reducción muy signifi cativa, sí implica un cambio de trayectoria al respecto de lo observado en los años previos, lo que llevó a este país a incrementar ampliamente su deuda soberana. Los principales recortes efectuados por Costa Rica, no obstante, se llevaron a cabo en los gastos de capital, los cuales podrían afectar la competitividad del país en el mediano plazo. Para 2019 el presupuesto de este país presenta un défi cit programado del 7.9% del PIB; sin embargo, ello obedece a que este instrumento contiene una seria subestimación de los ingresos y una sobrestimación del gasto, y tampoco incluye los efectos esperados de la reforma fi scal aprobada a fi nales de 2018, por lo que, en defi nitiva,

el défi cit será sustantivamente menor.

Por su parte, Honduras continuó con su política de ajuste iniciada en 2014 y redujo nuevamente el gasto público, en especial el de funcionamiento. Esto último, aunado a buenos resultados tributarios, permitió que el défi cit se redujera del 1.9% del PIB observado en 2017, al 1.3% de 2018. Con los resultados obtenidos, si bien Honduras no ha logrado eliminar el crecimiento de la deuda, está muy cerca de garantizar sostenibilidad de mediano plazo, la cual podría concretarse si se alcanza el 2.0% de défi cit fi scal en 2019 considerado en el presupuesto y no se realizan transferencias bajo la línea destinada a los fi deicomisos públicos.

Finalmente, Panamá registró una disminución del défi cit fi scal, el cual pasó del 3.1% del PIB en 2017 al 2.8% del PIB en 2018, como consecuencia de la contracción del gasto de capital asociada con la ralentización del programa de infraestructura. No obstante,

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2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.


36

Panamá plantea nuevamente un crecimiento del déficit fiscal hasta del 4.0% del PIB en 2018, lo cual obedece tanto a la nueva dinámica del plan de infraestructura como al hecho de que 2019 también es un año electoral para este país de la región.

4. La deuda alcanzó valores críticos para algunos países de Centroamérica

Los esfuerzos regionales han sido insuficientes para contener el crecimiento de la deuda pública de los gobiernos centrales, la cual alcanzó el 45.0% del PIB en 2018, luego de reportar el 42.8% en 2017. El comportamiento promedio se encuentra afectado por los resultados atípicos de Guatemala que, como producto de su decisión de mantener un Estado de austeridad, muestra bajos niveles de deuda; por ello, si se excluyeran los resultados de este último país, el promedio de la deuda de la región alcanzaría un 49.0% del PIB, por encima de los estándares sugeridos internacionalmente para evitar la vulnerabilidad económica como consecuencia del mantenimiento de deuda soberana.

Todos los países presentan trayectorias diferentes y deben ser analizados de manera separada. El único país que se encuentra razonablemente lejos de los niveles recomendados como límites en términos del PIB es Guatemala, que reporta deuda pública por el 24.6% del PIB; sin embargo, este análisis se vuelve más complejo cuando se

analiza la capacidad de pago del Gobierno de Guatemala, dado que su deuda representa alrededor del 247.0% de sus recursos tributarios, prácticamente en el límite recomendado por la instituciones financieras internacionales (IFI). Como tal y aun cuando Guatemala posee bajos niveles de deuda, las entidades calificadoras han mantenido sus grados en niveles medios (Ba1 estable para Moody’s; BB- estable para Standard & Poor’s; BB estable para Fitch), que no alcanzan a disponer condiciones de inversión por la escasa capacidad de pago del país, además de la inestabilidad política imperante y los conflictos sociales crecientes. Pero Guatemala también dispone de una apropiada estabilidad en las finanzas públicas, así como de crecimiento económico moderado. Conforme el presupuesto de 2019, el nivel de deuda de este país, a pesar de aumentar el déficit fiscal, alcanzaría el 25.2% del PIB, cifra que, según se estima, no produciría ningún impacto en la percepción de la capacidad de pago.

El Salvador siguió siendo el país que presenta un mayor nivel de deuda del gobierno central aunque, en este caso, también se incluye el saldo de las obligaciones relacionadas con el sistema previsional debido a que su pago es responsabilidad pública. De acuerdo con las cifras del Ministerio de Hacienda, los pasivos del Gobierno ascienden al 67.0% del PIB, por encima del 66.0% registrado en 2017, lo que indica que, a pesar de los esfuerzos de las autoridades, no se ha logrado evitar el crecimiento de la deuda que, de confirmarse los resultados previstos en el presupuesto 2019,

se elevaría al 68.2% del PIB. Se estima que el esfuerzo de las autoridades y los acuerdos en la Asamblea Legislativa en torno al pago de la deuda permitirán que las calificadoras mantengan el grado vigente (B3 estable para Moody’s; B- estable para Standard & Poor’s; B-estable para Fitch), aunque mucho dependerá de las decisiones que tomen las autoridades recién electas.

Costa Rica vio reducido el grado otorgado por las diferentes calificadoras a finales de 2018 y en los primeros meses de 2019 (Hasta B1 negativa por Moody’s; B+ negativa para Standard & Poor’s, y B+ negativa por Fitch), tanto por el incremento de los niveles de deuda, que alcanzó el 53.6% del PIB, como por la aprobación de una reforma fiscal calificada por varios entes como insuficiente para cubrir la brecha fiscal vigente. Si se cumplieran los valores planteados en el proyecto de presupuesto para 2019, que contempla un déficit fiscal del 7.9% del PIB, se estima que la deuda alcanzaría el 57.5% del PIB a finales del presente año; sin embargo, dado que dicho valor no incorporó los resultados de la reforma fiscal implementada, ambos valores serán menores. Los nuevos resultados fiscales de Costa Rica y la posibilidad de un rollover de deuda interna por deuda externa para tratar de reducir el costo del financiamiento público, así como la voluntad manifiesta por las autoridades, podrían hacer que las calificadoras produzcan al menos una perspectiva estable o positiva en la deuda soberana de este país centroamericano.

La lucha más grande en los últimos tiempos para lograr la


37

III.

Centroamérica: saldo de la deuda pública del gobierno central como porcentaje del PIB (2014-2019*)

Fuente: Icefi , con base en datos ofi ciales de los paísesNota: la carga tributaria de Centroamérica corresponde a promedio simple. * Presupuestado

sostenibilidad de la deuda la ha sostenido Honduras; sin embargo, los continuos fi nanciamientos de fi deicomisos por debajo de la línea han hecho insufi cientes los esfuerzos fi scales para controlar el creciente nivel de la deuda. Conforme los datos ofi ciales, la deuda en Honduras alcanzó el 48.4% del PIB en 2018, por encima del 47.5% de 2017, a pesar del reporte ofi cial del défi cit fi scal decreciente en los últimos años. Por este motivo, el crecimiento de los pasivos públicos se origina indudablemente por el fi nanciamiento de actividades que quedan al margen de los resultados del gobierno central. Si se cumplen los resultados planteados en el presupuesto y no existen nuevos fi nanciamientos por debajo de la línea, el saldo de la deuda hondureña podría alcanzar un 47.2% del PIB a fi nales de 2019, lo cual permite considerar que las califi cadoras mantendrán las califi caciones otorgadas en 2017 (B1 estable para Moody’s, y BB-1 estable para Standard & Poor’s).

Nicaragua, por su parte, experimentó un episodio diferente a la trayectoria manifestada en los últimos tiempos debido a la crisis sociopolítica experimentada a partir de abril de 2018. Como consecuencia de la reducción de los niveles de ingresos y el esfuerzo por mantener el aparato fi scal funcionando, se estima que Nicaragua cerró el año 2018 con una deuda del 37.1% del PIB, por encima del 34.0% reportado en 2017, y que signifi có el crecimiento más grande observado en los últimos años. Si se cumplieran los valores contenidos en el presupuesto se estima que la deuda representaría el 37.8% del PIB a fi nales de 2019; sin embargo, estos valores no contemplan los potenciales efectos de la reforma tributaria recién implementada, ni los de una probable estabilidad económica si se lograran acuerdos entre el Gobierno y la oposición de dicho país. Como consecuencia, se estima poco probable que, salvo un cambio diametral en la situación social del país, haya una

mejora en la gradación otorgada por las entidades califi cadoras (B2 negativa por Moody’s; B- negativa por Standard & Poor’s; y B- negativa, Fitch Ratings no ofrece califi cación para este país). Finalmente, es importante recordar que en el caso de Nicaragua, regularmente no se incorporan los valores de la deuda contingente de Albanisa, que ante cambios en la situación política de Venezuela podrían implicar un aumento importante de la deuda de este país centroamericano.

Finalmente, Panamá, que aunque aumentó su deuda del 37.3% del PIB en 2017 al 39.1% en 2018, sigue sin presentar riesgos reales de incumplimiento de pagos, por lo que las entidades califi cadoras le siguen otorgado grado de inversión. Si se cumplen los valores considerados en el presupuesto, la deuda panameña alcanzaría el 39.9% del PIB al cierre de 2019, por debajo de los estándares recomendados por las IFI.

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38

COSTA RICA:1.Entre la incertidumbre y la esperanza

Luego de cerrar 2018 con la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, 2019 inicia para Costa Rica con un tanto de incertidumbre y otro tanto de esperanza, debido a que no se conoce con certeza la trayectoria que tomará la economía durante este último año y, especialmente, el manejo de las finanzas públicas.

La aprobación del referido cuerpo legal —que tiene como propósito hacer que el Estado disponga de una mayor de cantidad de recursos con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo— despertó una confrontación social muy intensa, que desembocó en la mayor huelga de los trabajadores en los últimos años. Las huelgas paralizaron varios sectores de la actividad pública e influyeron en la desaceleración del gasto de los hogares y del crédito al sector privado, lo cual implicó, según estimaciones del Banco Central, la pérdida de alrededor del 0.4% del PIB en 2018. Contribuyó con

la incertidumbre la decisión de las agencias calificadoras de riesgo que manifestaron su preocupación sobre el cumplimiento de las obligaciones del Estado, al reducir la calificación de la deuda, a pesar de haberse aprobado la reforma fiscal.En el nivel internacional, factores externos como el proceso gradual de normalización de la política monetaria en naciones avanzadas y que implicó una elevación de los tipos de interés; el incremento en los precios de materias primas, principalmente de hidrocarburos; la disputa comercial entre China y Estados Unidos y, finalmente, el efecto negativo de la situación política y social en Nicaragua sobre el intercambio comercial, que ha afectado al resto de la región centroamericana (pues se estima que este conflicto redujo el PIB en un 0.2%), hicieron retroceder las expectativas de crecimiento económico, al extremo de que luego de tener una previsión de aumento del 3.6% del PIB, a inicios de 2018, las autoridades gubernamentales cerraron el año con una estimación

de crecimiento de apenas el 2.7%, lo que coloca a Costa Rica, junto a El Salvador, como las naciones centroamericanas, sin grandes conflictos sociales, con el menor crecimiento económico reciente.

Afortunadamente, para 2019 se estima un mejor desempeño, ya que sin los efectos de las huelgas en el sector público; con una inflación promedio del 3.0%; comportamientos estables tanto de las importaciones como de las exportaciones (que mantendrán el mismo crecimiento nominal que en 2018, del 4.1% y el 6.0%, respectivamente); una situación fiscal potencialmente más sana, y la consideración de que el contexto internacional no proyectará mayores desafíos, en comparación con los observados en 2018, el Programa Macroeconómico 2019-2020 del Banco Central de Costa Rica estima que la economía crecerá un 3.2%.

En el campo fiscal, 2018 cerró con bajos porcentajes de ejecución presupuestaria, medida que

COSTA RICA

39

1.

llegando en 2017 a un valor cercano a los 80 años, como efecto principalmente del descenso de la mortalidad infantil y en la niñez, y la disminución de las tasas de fecundidad, aspectos que también han incidido para que el país se encuentre en un proceso de envejecimiento, según el Instituto Nacional de Estadística y Censo. Asociado con este indicador, el país ocupa el cuarto puesto en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Latinoamérica y el Caribe, lo cual lo coloca en el puesto 63 a nivel mundial.

Otra variante que permite a Costa Rica gozar de reputación mundial es el esfuerzo del Estado para proteger el medio ambiente, con lo cual se ha logrado mejorar y mantener una cobertura forestal del 50.0% del territorio y sostener la biodiversidad que alberga a más del 5.0% de las especies en el mundo. Con base en este sello, se ha impulsado el turismo y la economía nacional e, incluso, se ha contribuido directamente a las finanzas públicas, al punto de que el país ha realizado tres canjes de deuda pública por naturaleza. Vale la pena mencionar que Costa Rica se encuentra en el primer puesto en los tres últimos informes del Happy Planet Index, como el país más feliz y más sostenible del mundo.

a. Ingresos públicos

Los ingresos totales del gobierno central de Costa Rica ascendieron, en 2018, a ₡4,925.2 millardos, un 3.8% por encima de lo percibido en 2017 y equivalente a una ejecución del 94.9% de lo presupuestado para

forma parte de la política de austeridad prometida por el recién electo presidente de Costa Rica con el fin de tratar de sanear las finanzas públicas. Antes de la implementación del plan de austeridad se tenía previsiones de déficit fiscal incluso de hasta el 7.5% del PIB; afortunadamente, las medidas lograron que este tuviera un comportamiento menos dinámico y cerrara con alrededor del 6.0% del PIB. El destino de las finanzas públicas de 2019 en adelante es una de las principales preocupaciones tanto de los costarricenses como de los inversionistas que han colocado sus recursos en los bonos del tesoro de esta nación centroamericana; en este sentido, las autoridades estiman que con la recién aprobada reforma se lograrán rendimientos combinados entre mayores ingresos y reducción de gastos de hasta el 4.2% del PIB para 2023, lo cual ayudaría a estabilizar la deuda del gobierno central en alrededor del 65.0% del PIB.

En general, 2019 espera a Costa Rica con muchos cambios, especialmente del lado de la recaudación tributaria, en donde la aplicación del impuesto al valor agregado (IVA), en sustitución del impuesto general sobre ventas (ISV), y la aplicación de las nuevas tasas al impuesto de las rentas mantienen a los agentes económicos a la expectativa. Habrá que esperar los resultados durante del año para reducir el alto grado de especulación generado.

En materia social, es importante mencionar otras variables que seguramente han resultado involucradas ante la coyuntura, como la pobreza, que sufrió una

considerable descomposición: a julio de 2018 el porcentaje de los hogares pobres había ascendido al 21.1% del total, 1.1 puntos más que a la misma fecha de 2017, siendo el área rural la más afectada, con el 25.1% del total de hogares. Asimismo, al último trimestre de 2018 la tasa de desempleo se había incrementado en un 2.7% con respecto a 2017, situándose en un 12.0% de la población económicamente activa (PEA); el desempleo en los hombres aumentó un 2.4%, para alcanzar el 10.0%, mientras que para las mujeres el incremento fue del 2.6%, llegando al 14.9% al finalizar 2018.

A pesar de que el país se ha caracterizado por ser no violento, en la actualidad las autoridades no han logrado detener el creciente número de hechos delictivos, proyectando que 2018 superaría el récord de 2017. Según el Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los hechos delictivos sobrepasaron, en 2018, un 3.7% más que los ocurridos en 2017. Aun así, el país fue ubicado en la posición 40, entre 163 países, en el Índice de Paz Global (2018), que establece una clasificación en función de la ausencia de violencia y criminalidad, así como a partir del gasto militar y las guerras en las que se está participando. En este sentido, Costa Rica se destaca, por mucho, por ser el mejor país calificado de Centroamérica, en el tercer puesto de América Latina (solo después de Chile y Uruguay).

Además, a pesar de las crecientes discrepancias, Costa Rica tiene una de las esperanzas de vida más altas de la región latinoamericana y la mayor en Centroamérica,


40

12.913.2

12.913.2

13.4 13.3 13.2 12.6

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019aprob.

Car

ga tr

ibut

aria

Carga tributaria Porcentaje de variación de los ingresos tributarios

16.0

14.0

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

-

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

-

Porc

enta

je d

e va

riac

ión

Costa Rica: carga tributaria acumulada a diciembre de 2012-2018 y esperada en el presupuesto aprobado 2019

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

el período. Del total obtenido, los ingresos tributarios representan el 92.7% del total, lo cual establece con claridad la dependencia del Estado al cobro de tributos para financiar sus operaciones.

La recaudación tributaria alcanzó los ₡4,565.8 millardos, equivalentes al 13.2% del PIB, por debajo del 13.3% reportado en 2017, y escasamente 4.0% por encima de lo percibido el año anterior. La ejecución de los ingresos tributarios alcanzó el 94.5% del presupuesto aprobado, que había considerado una carga tributaria del 13.9%.

Es importante comentar que la amnistía tributaria aprobada —vigente desde el 4 de diciembre de 2018 (hasta el 4 de marzo de 2019) y que fuera establecida según disposiciones de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas— aun no presentó efectos recaudatorios en 2018, por lo que habrá que esperar la percepción

derivada de esta hasta los primeros meses de 2019.

El presupuesto de ingresos aprobado para 2019 reporta una reducción de la carga tributaria estimada de hasta el 12.6% del PIB, la más baja desde 1998, y que se encuentra muy lejos tanto de la trayectoria normal de la recaudación, como de las expectativas recaudatorias que podrían derivarse de la aprobación de la reforma fiscal de 2018. Una estimación preliminar de la carga tributaria para 2019 haría pensar que la recaudación mínima que se esperará ese año estará en alrededor del 14.0% del PIB, por lo que la subestimación considerada en el presupuesto puede ser producto, tanto de no incorporar más gastos para evitar generar rigideces presupuestarias posteriores, como de tratar de presentar, posteriormente, aparentes resultados de la reforma fiscal muy por encima de lo obtenido en realidad, de manera

que dicha reforma se presente como muy exitosa.

En lo referente a la estructura tributaria, en Costa Rica continúan predominando los ingresos derivados de impuestos indirectos, que generaron el 58.4% de la recaudación en 2018, mientras que la resultante de impuestos directos únicamente implicó el restante 41.6%. Es interesante observar que, durante los últimos tres años, el peso relativo de la recaudación de impuestos directos se ha incrementado, pasando de un 38.0% del total, en 2016, hasta el 41.6% antes mencionado. Este incremento es producto tanto de la mayor eficiencia en el cobro del impuesto sobre ingresos y utilidades —que ha manifestado tasas de crecimiento promedio del 10.8% en los últimos tres años—, como del relativo debilitamiento que ha presentado la recaudación del ISV, el principal impuesto indirecto del país.

COSTA RICA

41

1.

del uso de la factura electrónica y de estrategias de Big Data, lo que podría implicar resultados recaudatorios muy buenos en el corto plazo. Asimismo, se espera que próximamente cobre vigencia el Reglamento del Registro de Transparencia y Beneficios Finales, que permitirá a la DGT conocer a los socios de las empresas, incluidos los que pertenecen a empresas fuera de plaza.

El resto de la recaudación contempla la percepción del impuesto específico a los combustibles, que representa el 11.3% del total y que únicamente reportó crecimiento del 1.5%, en comparación con 2017.

b. Gasto público

De acuerdo con la información del Ministerio de Hacienda, los gastos totales ejecutados en 2018 ascendieron a ₡6,999.1 millardos, un 3.5% por encima de lo ejecutado en 2017, y equivalente al 20.2% del PIB, ligeramente por


Costa Rica: estructura de la recaudación tributaria acumulada (2016-2018)

Aun así, los impuestos sobre ventas y al consumo continuaron siendo los de mayor importancia, con el 37.4% del total, equivalente a ₡1,709.0 millardos; sin embargo, su importancia relativa ha decrecido en los últimos tres años, a partir del 40.1% del total que representaron en 2016. La transformación del ISV hacia un IVA, que fue aprobada en la reforma fiscal de 2018 y que inicia vigencia en julio de 2019, podría producir un efecto impulsor en esta recaudación si los tributos derivados del gravamen a los servicios implican un aumento significativo de la recaudación; no obstante, también habrá que estar atento al juego de débitos/créditos fiscales y a las nuevas tasas establecidas en la ley, que podrían implicar fuentes filtraciones tributarias.

Sobre esto último, la Dirección General de Tributación (DGT), de la cual depende en primera instancia la productividad del impuesto, afirma tener el control completo y en tiempo real de todas las transacciones en el país, a partir

100.090.080.070.060.050.040.030.020.010.0

0.0

34.0 35.6 37.2

4.0 4.1 4.5

40.1 38.7 37.4

11.3 11.6 11.310.6 10.0 9.6

2016 2017 2018

Sobre ingresos y utilidades Otros directos Ventas y consumo Combustible Otros indirectos

debajo del 20.5% registrado en 2017. La reducción del tamaño del Gobierno al respecto del año anterior obedeció primariamente a la ejecución del plan de austeridad anunciado por el recién electo presidente del país, lo cual se manifestó en una ejecución presupuestaria del 90.0%, muy por debajo de los valores esperados.

Del monto ejecutado de gasto, el 93.1% correspondió a gastos corrientes; el resto (6.9%), a gastos de capital, que sufrieron una importante contracción del 25.5% con respecto a lo ejecutado en 2017. El más importante destino de los gastos continuó siendo el funcionamiento del aparato estatal, que representó el 37.4% del total del gasto, por encima del 37.1% de 2017, mientras que el pago de intereses de la deuda se incrementó hasta representar el 17.6% del total del gasto ejecutado, por encima del 15.1% registrado en 2017. Como consecuencia de los datos observados, es relativamente sencillo concluir que los principales resultados de la


42

Costa Rica: gastos totales ejecutados al cierre de cada año (2012-2018) y presupuesto aprobado 2019

Fuente: Icefi,con base en cifras oficiales

austeridad pública se manifestaron en los gastos de capital, lo cual implica una potencial pérdida de la competitividad del país y un deterioro de los servicios que se ofrecen a la población en el mediano plazo.

El presupuesto aprobado para 2019 muestra un gasto equivalente al 21.5% del PIB, el cual se encuentra verdaderamente por encima del registrado en 2018 (20.2% del PIB) y del promedio mostrado en los últimos cinco años (20.0%), por lo que puede intuirse que se encuentra sobreestimado, posiblemente tanto para hacer más rígidos los espacios fiscales y evitar mayores demandas de gasto, como para que, como consecuencia de la aplicación de la recién aprobada reforma fiscal, se genere en los controles de gasto la apariencia de resultados extraordinarios. Una estimación preliminar del Icefi coloca el gasto público de Costa Rica, a finales de 2019, con la aplicación de los nuevos controles de gasto (excluyendo la aplicación de la regla fiscal con vigencia hasta

7.7 7.9 7.9 7.9 7.6 7.6 7.6 7.8

2.0 2.5 2.6 2.7 2.8 3.1 3.5 4.4

7.2 7.5 7.4 7.5 7.6 7.8 7.7 7.51.4 1.6 1.7 1.8 1.8 2.0 1.4

1.418.319.6 19.6 20.0 19.9 20.5 20.2 21.5

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 aprob.

Funcionamiento Pago de intereses Transferencias De capital Gasto total

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

-

2020), e incluyendo el incremento por el servicio de la deuda, en alrededor del 20.4% del PIB, es decir, un 1.1% por debajo de lo planificado en el presupuesto.

Según la estructura de los egresos del gobierno central para 2018, el principal destino de los recursos públicos fue la atención del servicio de la deuda, con 35.6% del total, por encima del 30.1% de 2017, pero muy por debajo del 41.7% contemplado en el presupuesto de 2019. El continuo crecimiento de los gastos para el mantenimiento de la deuda, además de que causa rigidez en el uso de los recursos públicos, sustrayendo aquellos que pudieran ser utilizados para el beneficio social en otras áreas, es el principal motor de crecimiento del gasto público en el mediano plazo. La ejecución del servicio de la deuda muestra la orientación hacia la atención del pago relacionado con deuda interna, unos ₡1,023.8 millardos, lo que implicó el 83.3% del total de intereses erogado, y cuyo incremento se prevé, al 86.7%, en 2019.

El segundo destino de los egresos del gobierno central fue, en 2018, el rubro de educación, que concentró el 27.3% del total ejecutado, por debajo del 29.6% ejecutado en 2017, pero aún por encima del 24.2% planteado en el presupuesto 2019 (lo cual constituye una muestra clara de lo anotado en el párrafo anterior).

En cuanto al tamaño de las erogaciones, en orden de importancia se encuentran los regímenes especiales de pensiones que, en 2018, ocuparon el 10.2% del total, cifra que también ha visto reducida su participación, y que en 2019, si todo permaneciera constante, representaría el 9.7% del total. Mientras tanto, el poder judicial ejecutó el 5.0% del total, cifra que se ha mantenido en los últimos años con un comportamiento muy similar, motivado principalmente por el mandato constitucional que ordena asignarle una suma no menor del 6.0% de los ingresos ordinarios.

COSTA RICA

43

1.

En general, los resultados de la ejecución fiscal del gobierno central de Costa Rica muestran que, con la excepción de la atención al servicio de la deuda, todos los demás rubros tienen tanto una ejecución menor en 2018, como una trayectoria decreciente sostenida en 2019, lo cual denota el sacrificio de la atención a las necesidades sociales para cumplir con el pago de los pasivos del Estado.

c. Situación financiera general

Al finalizar diciembre de 2018, las cifras preliminares presentaron ingresos totales por ₡4,925.2 millardos, mientras que los gastos se ubicaron en ₡6,999.1 millardos, produciendo un déficit financiero de ₡2,073.9 millardos,

Costa Rica: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos realizados a diciembre de 2014-2018 y presupuesto aprobado 2019


equivalentes al 6.0% del PIB. Esta última cifra se encuentra muy por debajo de la esperada en el presupuesto de 2018, que alcanzaría el 7.5% del tamaño de la economía, y también es inferior a la del presupuesto ejecutado en 2017.

Los agregados dentro de los ingresos que superaron la meta presupuestaria fueron las contribuciones sociales, que alcanzaron un 118.4% de lo previsto, y los ingresos no tributarios, que registraron una ejecución del 106.0%. Lamentablemente, para las finanzas públicas de Costa Rica ambos rubros representan solo el 3.0% del total de ingresos, lo cual no es suficiente para impactar en forma positiva en los recursos públicos. Con respecto a los gastos, en todas las clasificaciones la ejecución estuvo por debajo de lo planificado;

29.1 29.2

11.0

5.3 5.3 4.93.6

2.9

8.5

32.8

28.2

10.6

5.1 5.0 4.33.5 2.9

7.6

32.228.8

10.7

5.1 5.1 4.4 3.62.6

7.6

30.129.6

10.6

5.3 5.4 5.3

3.6 2.8

7.3

35.6

27.3

10.2

4.6 5.0 4.23.5 2.6

7.0

41.7

24.2

9.7

4.3 4.3 3.83.0 2.4

6.5

Servicio de ladeuda pública

Ministerio deEducación

Pública

Regímenesespeciales de

pensiones

Ministerio deTrabajo y

Seguridad social

Poder judicial Ministerio deObras Públicas y

Transporte

Ministerio deSalud

Ministerio deSeguridad

Pública

Otros

2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.

45.0

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

-

los gastos en bienes y servicios son los que menores resultados presentaron (70.1%), mientras que los gastos de capital muestran un 76.0% de lo contemplado en el presupuesto. Estas cifras son congruentes con la política de austeridad que se preveía rigiera durante el año, dada la alta especulación sobre el futuro de las finanzas costarricenses.

El esfuerzo de austeridad se manifestó en la reducción del déficit primario, que alcanzó los ₡845.2 millardos, un 15.2% menos que en 2017 y equivalente a solo el 69.6% de lo planteado en el presupuesto para el período. Este déficit primario representó el 2.4% del PIB, la cifra más alta entre los países centroamericanos y que demuestra la insostenibilidad de las finanzas públicas, dado que el déficit no es causado en forma primaria por la atención al servicio


44

Costa Rica: situación financiera ejecutada del gobierno central (2015-2018) y presupuesto aprobado 2018 y 2019 (cifras en millardos de colones)

Costa Rica: resultado presupuestario acumulado a diciembre como porcentaje del PIB (2012-2018 y presupuesto aprobado 2019)


Rubro 2015 2016 2017 2018 2018 (aprob.)

2019 (aprob.)

Variación 2018/2017

Porcentaje de ejecución 2018

Ingresos totales 4,180.9 4,568.1 4,745.8 4,925.2 5,187.4 5,087.0 3.8 94.9

Ingresos corrientes 4,180.2 4,561.2 4,738.7 4,923.7 5,184.3 5,087.0 3.9 95.0

Ingresos tributarios 3,861.9 4,167.7 4,390.9 4,565.8 4,833.8 4,733.4 4.0 94.5

Contribuciones sociales 63.5 145.9 71.1 85.4 72.1 74.0 20.0 118.4

Ingresos no tributarios 51.2 44.5 74.9 64.8 61.1 61.2 -13.6 106.0

Transferencias 203.6 203.0 201.8 207.8 217.4 218.5 3.0 95.6

Ingresos de capital 0.7 6.8 7.1 1.5 3.0 0.0 -79.2 0.0

Gastos totales 5,847.1 6,201.0 6,764.7 6,999.1 7,777.8 8,046.4 3.5 90.0

Gastos corrientes 5,317.3 5,625.7 6,114.7 6,515.0 7,141.8 7,540.0 6.5 91.2

Remuneraciones 2,113.3 2,177.5 2,290.2 2,394.7 2,622.9 2,635.0 4.6 91.3

Bienes y servicios 193.5 197.6 217.6 224.1 319.7 279.1 3.0 70.1

Intereses 800.0 874.6 1,022.3 1,228.7 1,376.8 1,663.7 20.2 89.2

Transferencias 2,210.5 2,376.0 2,584.5 2,667.4 2,822.3 2,962.1 3.2 94.5

Gastos de capital 525.9 571.3 649.3 483.4 636.0 506.4 -25.5 76.0

Concesión neta de préstamos 3.9 4.0 0.7 0.7 0.0 0.0 1.5 0.0

Balance primario -866.2 -758.4 -996.5 -845.2 -1,213.6 -1,295.6 -15.2 69.6

Balance presupuestal -1,666.2 -1,633.0 -2,018.9 -2,073.9 -2,590.4 -2,959.3 2.7 80.1


2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 aprob.

-4.3

-5.4 -5.6 -5.7-5.2

-6.1 -6.0

-7.9

0.0

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0

-5.0

-6.0

-7.0

-8.0

COSTA RICA

45

1.

de la deuda, sino es consecuencia de la insuficiencia de ingresos para atender los gastos planificados.

El presupuesto para 2019 contempla un déficit del 7.9% del PIB, el cual sería el más alto registrado en las últimas dos décadas para el país; sin embargo, dado que dicho presupuesto presenta una seria subestimación de los ingresos tributarios y una sobreestimación de los gastos públicos, se considera que el verdadero valor del déficit fiscal oscilará en alrededor del 5.5% del PIB, porcentaje todavía muy elevado, pero que de alguna forma estaría por debajo del observado en los últimos dos años.

d. Deuda pública

Conforme datos del Ministerio de Hacienda, la deuda del gobierno

central acumulada al mes de diciembre de 2018 ascendía a ₡18,577.9 millardos, un 15.6% más que el año anterior y equivalente al 53.6% del PIB, el valor más alto de las últimas dos décadas para Costa Rica y por encima de lo contemplado en el presupuesto de ese mismo año, en el cual se estima que dicho nivel alcanzaría el 53.1% del total.

En cuanto a su composición, la deuda interna alcanzó ₡14,831.8 millardos, un 16.9% más que en 2017 y equivalente al 79.8% del total de la deuda pública; por su parte, para el caso de la deuda externa la cifra ascendió a ₡3,746.1 millardos, un 11.0% más que en 2017 y equivalente al 20.2% del total endeudado por el país. El rubro que presenta más dinamismo es la deuda interna debido a la facilidad del Gobierno de negociar la adquisición de

empréstitos con la banca nacional y los sistemas previsionales.

Los resultados del crecimiento de la deuda continúan haciendo vulnerable al país. De esa forma, el coeficiente de deuda total en relación con los ingresos tributarios alcanzó un 406.9%, muy por encima del valor crítico de 250.0% recomendado por las instituciones financieras internacionales (IFI). De igual manera, el nivel de deuda del 53.6% del PIB se encuentra por encima del 40.0% recomendado por las IFI para los países con desempeño económico mediano e instituciones de mediana solidez, e incluso del 50.0% recomendado para los países con instituciones sólidas y desempeño económico firme. Los indicadores muestran que la deuda está afectando la credibilidad del país y vuelve más cautos a los agentes económicos.

Costa Rica: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2000-2018)

39.0 39.7

41.0 40.1 41.2

37.533.2

27.124.1 26.2 28.4

29.934.3

35.938.5

41.0

45.148.7

53.6

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Deuda interna Deuda externa Deuda total como porcentaje del PIB

En

mill

ardo

s de

col

ones

16,000

14,000

12,000

10,000

8,000

6,000

4,000

2,000

-

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

-

Porc

enta

je d

el P

IB



46

Por su parte, para la solvencia del país en el corto plazo, las estimaciones demuestran una situación insostenible, dado que para mantener constante el saldo de la deuda con respecto al PIB, las finanzas públicas del país debieran obtener superávit primario para atender los compromisos derivados de la deuda. De esa forma, el indicador de brecha primaria de corto plazo de Blanchard muestra que, para el año 2018, Costa Rica hubiese necesitado un superávit primario del 1.4% para estabilizar la deuda como proporción del PIB en su nivel actual; sin embargo, el resultado observado fue un déficit del 2.4% del PIB, lo cual hace ver la necesidad de un ajuste fiscal mínimo por el orden del 3.8% del PIB.

En forma complementaria, es importante comentar que la tasa de interés implícita pagada por el gobierno central para atender sus obligaciones alcanzó un 7.6% en 2018, por encima del 7.3% reportado en 2017. Con estos datos, Costa Rica se convierte en el país centroamericano con la más alta tasa de interés por servicios

de la deuda pública, lo que hace que el rollover de la deuda tenga un sentido de urgencia, con el fin de obtener condiciones más favorables.

Dadas la coyuntura fiscal y las condiciones de deuda vigentes, las principales calificadoras de riesgo bajaron las calificaciones del país para 2018 e inicios de 2019. Algunas de ellas lo hicieron luego de haberse aprobado la reforma fiscal, lo que denota, en primera instancia, falta de confianza con respecto a que sus resultados sean suficientes para corregir el problema fiscal costarricense. La primera en hacerlo fue Moody’s, que de Ba2 recortó a B1 las calificaciones de emisor a largo plazo y las de los bonos sénior no garantizados del Gobierno de Costa Rica; le siguió Standard & Poor’s, que las redujo de BB- a B+ y las puso en perspectiva negativa. Fitch Ratings se convirtió en la tercera calificadora de riesgo internacional que redujo la calidad crediticia de la deuda costarricense, en menos de dos meses, al aminorar la calificación en moneda extranjera a largo plazo

Costa Rica: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad, de acuerdo con estimaciones de cierre para 2018

Tipo Indicador 2014 2015 2016 2017 2018 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 297.9 310.7 336.7 365.9 406.9 250.0% Vulnerable

Deuda total / PIB 38.5 41.0 45.1 48.7 53.6 40.0% VulnerableIntereses / ingresos totales 18.3 19.1 19.1 21.5 24.9 25.0% Vulnerable

Intereses / PIB 2.6 2.7 2.8 3.1 3.5 3.0% Vulnerable

SostenibilidadCorto plazo

Blanchard

Resultado primario requerido -0.67% 0.03% 0.43% 0.61% 1.38%

InsostenibleResultado primario obtenido -3.1% -3.0% -2.4% -3.0% -2.4%


de «BB» a «B+», con perspectiva negativa, lo cual implicó una rebaja de dos niveles.

Los motivos argumentados por las calificadoras para proceder al aumento del riesgo soberano del país son: déficits fiscales persistentemente amplios; capacidades inciertas para satisfacer las altas necesidades de financiamiento derivadas, y altas tasas de financiamiento interno. Están de acuerdo con que estas incertidumbres financieras plantean riesgos para la estabilidad macroeconómica y que, a pesar de la resiliencia que ha mostrado el crecimiento del PIB real, la estabilidad macroeconómica es cada vez más vulnerable a los fuertes préstamos gubernamentales y la demanda de moneda extranjera. Al respecto de la reciente aprobación exitosa de la nueva reforma fiscal, ven limitado su rendimiento a corto plazo, previendo, además, riesgos sobre la capacidad de las autoridades para lograr los retos que fueron impuestos con el propósito de abordar los desequilibrios fiscales.

COSTA RICA

47

1.

Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Historia

Transparencia Internacional


1 (corrupción alta) a 100

(muy limpia)54 53 54 55 58 59 56

World Economic

Forum

Desviación de los fondos

públicos

1 (muy común) a 7 (nunca

ocurre)3.8 3.7 3.7 3.4 3.3 3.6 n.d.

International Budget

Partnership

Índice de Presupuesto

Abierto

41-60 (alguna) 81-100

(extensa)50 54 56 n.d.

Costa Rica: indicadores de transparencia fiscal (2012-2018)

Fuente: Icefi, con base a datos de IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial

Costa Rica: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011 - enero de 2019)

Fuente: Icefi, con base en calificadoras de riesgo

Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia

Moody´s Baa3 Estable

Baa3 Estable

Baa3 Negativa

Ba1Estable

Ba1Estable

Ba1 Negativa

Ba2 Negativa

Ba1 Negativa

Standard and Poor´s

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB -Negativa

BB -Negativa

B+Negativa

Fitch Ratings

BB+Estable

BB+Estable

BB+Estable

BB+Estable

BB+Negativa

BB+Negativa

BBEstable

BB Estable

B+Negativa

puesto 38 de 180 países). Como tal, el país es percibido por los agentes económicos como más corrupto, lo que indiscutiblemente afecta la competitividad y los indicadores de riesgo derivados. Es importante comentar que, sobre este particular, el Plan nacional de desarrollo (2015-2018) contempló como meta nacional alcanzar 66.5 puntos, sin embargo, esta no fue cumplida. Aun así, a pesar de los retrocesos observados, Costa Rica continúa teniendo la mejor

posición entre de los países de Centroamérica.

A la fecha no existen actualizaciones de los índices de desviación de fondos públicos del Foro Económico Mundial y del índice de presupuesto abierto de International Budget Partnership que, en esencia, muestran avances medios en materia de transparencia y de uso de los recursos públicos.

e. Transparencia fiscal

El único indicador de trasparencia fiscal de reciente actualización fue el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) emitido por Transparencia Internacional, y que muestra que Costa Rica bajó tres puntos frente a la calificación de 2017 (de 59 a 56 puntos), y descendió diez posiciones al ubicarse en el puesto 48 entre 180 países (en 2017 se encontraba en el


48

El 3 de febrero de 2019, El Salvador celebró elecciones presidenciales que reportaron como ganador, en una sola ronda electoral, a Nayib Bukele, empresario y exalcalde de la ciudad capital del país. Los resultados del recién concluido proceso electoral pueden verse como un mensaje de castigo de los electores por la incapacidad de los partidos tradicionales de resolverles sus problemas, y también pueden verse como una muestra de cansancio frente a la polarización política y las dificultades que esta ha provocado en la administración pública durante los últimos años. El mensaje puede interpretarse, asimismo, como un mandato para iniciar la búsqueda de acuerdos que permitan resolver los temas de fondo que aquejan al país, lo cual no se ha podido concretar en los últimos años y está relacionado con el deterioro del nivel de vida de los salvadoreños, lo cual continúa siendo una fuerza que expulsa a muchos habitantes hacia otros países. Adicional a lo anterior, el resultado electoral parece

ser un fuerte mensaje del deseo manifiesto de la población por el necesario combate a la corrupción, por la reducción de la violencia y por la construcción de un gobierno que ofrezca soluciones reales para ejecutar un plan de desarrollo económico que permita transformar la compleja realidad que atraviesa la sociedad.

El gobierno electo —que ahora debe honrar los compromisos adquiridos con el electorado—, a partir del 1 de junio de 2019 enfrentará, no obstante, la necesidad de crear un pacto de gobernabilidad con las fuerzas políticas perdedoras, ya que el partido político que lo acompañó únicamente cuenta con una decena de diputados de los 84 que conforman la Asamblea Legislativa, en la cual se necesitan al menos 43 votos para la aprobación de reformas. Por ello, la única alternativa posible para el nuevo gobierno será no apartarse de su electorado y formar alianzas políticas que sumen apoyo legislativo, pero usando

la transparencia como principal ingrediente; de no ser así, corre el riesgo de que el caudal político acumulado con el que fue electo se disipe antes de las elecciones de 2021, y el apoyo sucumba ante los partidos opositores que, seguramente, no querrán sufrir derrotas electorales en los próximos procesos.

Adicionalmente, el Gobierno recibirá una economía que en las últimas dos décadas apenas ha crecido un 2.0% anual en promedio. Asimismo, encontrará altos niveles de rigidez en la ejecución de las políticas públicas, derivados tanto de los elevados grados de endeudamiento; la contracción del gasto, especialmente el gasto social y la inversión pública, para intentar lograr la sostenibilidad en el corto plazo; y un esquema monetario dolarizado, que reduce espacios de libertad al país. Por ello, sus políticas económicas deben sufrir una reingeniería para dotar de mayor cobertura y calidad a los servicios públicos, seriamente descuidados para

EL SALVADOR:2.El reto de un nuevo gobierno para reactivar la economía

EL SALVADOR2.

49

El Salvador: comparación de la carga tributaria bruta y neta al cierre de 2011-2018* y del presupuesto 2019, así como variación interanual en función del PIB

Fuente: Icefi , con base en cifras del BCR y del Ministerio de Hacienda* Preliminar

tratar de garantizar la liberación de recursos para el pago de la deuda. También se presenta la urgencia de alcanzar acuerdos para desactivar en defi nitiva la expansión de las obligaciones públicas, derivadas sobre todo de la vigencia del actual sistema de fondo de pensiones.

Por fortuna, el país ha logrado sortear con relativo éxito el incremento de los precios internacionales de los combustibles y la disminución de la velocidad de crecimiento de las remesas internacionales de los salvadoreños que viven en el exterior, que representan un alimento permanente al consumo nacional. No obstante, existe —al menos de manera latente— el peligro de la deportación de muchos salvadoreños por la fi nalización del estatus de protección temporal (TPS, por sus siglas en inglés) suscrito con los Estados Unidos, y la amenaza del Gobierno de este país de

17.2 17.2 17.9 17.7 17.8 17.7 18.1 18.6 17.915.7 16.1

17.0 16.7 16.9 17.4 17.8 18.2 17.8

0.5

0.0

0.7

-0.2

0.1

-0.1

0.4 0.5

-0.7

0.10.4

0.9

-0.3

0.2

0.5 0.4 0.4

-0.4-0.9

-0.3

0.3

0.9

1.5

0

4

8

12

16

20

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Por

cent

aje

del P

IB

Carga tributaria bruta Carga tributaria neta Variación interanual

ellos, los ingresos tributarios representan el 94.3% del total percibido.

Es importante comentar que nuevamente se evidencian diferencias signifi cativas entre las publicaciones de cifras realizadas por el Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR) y el Ministerio de Hacienda, que incluso divergen en las publicaciones de sus diferentes unidades, lo cual resta credibilidad y transparencia al trabajo que realizan. Por ello, resulta apropiado recordar a las autoridades la importancia de seguir el camino de la transparencia y la claridad en la rendición de cuentas a los ciudadanos, principal objetivo de la publicación de información.

Con respecto a los ingresos tributarios, el documento denominado Estadísticas básicas sobre las fi nanzas públicas a diciembre 2018 (Ministerio de Hacienda, 2019) reporta que la

tomar represalias ante el inicio de relaciones comerciales con China, al margen del efecto que una guerra comercial a escala mundial pueda provocar.

Es por esto que, el principal reto que tendrá el nuevo gobierno será planear en el muy corto plazo los mecanismos para la reactivación económica, sin descuidar el bienestar de los salvadoreños, evitando la creación de nuevos privilegios para los grupos poderosos del país y, sobre todo, utilizando de manera óptima los recursos disponibles.


De acuerdo con las cifras publicadas por el Ministerio de Hacienda de El Salvador, los ingresos totales de la administración central alcanzaron los USD 5,055.4 millones en términos brutos en 2018, registrando un incremento del 4.6% con respecto a 2017. Entre


50

recaudación tributaria, incluidas las contribuciones especiales, alcanzó, en términos brutos, los USD 4,769.3 millones, equivalentes a USD 4,654.8 millones en términos netos para 2018. Esto significa, en forma preliminar, un 5.7% por encima de lo observado el año anterior y un equivalente al 18.2% del PIB, por encima del 17.8% reportado en 2017.

Al analizar los datos de la recaudación neta de El Salvador, puede observarse un crecimiento prácticamente sostenido desde 2014, cuando se reportaron ingresos por el orden del 16.7% del PIB. Esto permite señalar que la necesidad de incrementar los ingresos para hacer frente a la creciente deuda que se derivó del replanteamiento del sistema previsional, realizado en la primera década del presente siglo, ha representado un ajuste en materia de ingresos por un 1.5% del PIB, en los últimos cinco años. Sobre este particular es importante comentar que los cálculos reales deben realizarse no con la carga tributaria bruta (antes de la devolución de créditos fiscales a los contribuyentes), sino con la carga tributaria neta, debido a que esta representa el verdadero nivel de ingresos de que dispone el Estado para hacer frente a sus obligaciones; sin embargo, tanto las autoridades como gran parte de la población salvadoreña, dada la costumbre, analizan datos en términos brutos, descuidando realmente que dichos valores esconden un monto pendiente de obligaciones públicas.

La mayor parte de los impuestos superó la recaudación prevista en

el presupuesto de 2018, destacando los resultados en los aranceles a la importación y en el impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios (IVA), ambos con crecimientos cercanos al 8.0%, en comparación con el desempeño en 2017. Para el caso del IVA, se estima que la recaudación fue muy positiva debido a la dinámica que mostró el componente aduanero, producto del incremento del precio internacional de los combustibles, que se maximizó entre julio y octubre. No obstante, no todas las fuentes tributarias lograron superar los resultados de 2017, y no todos los impuestos alcanzaron la recaudación aprobada en el presupuesto (meta). Por ejemplo, el impuesto sobre la renta (ISR) reportó un crecimiento del 4.9% con respecto a 2017, aunque solo alcanzó el 98.6% de lo considerado en el presupuesto.

La estructura del sistema tributario no varió de manera

El Salvador: estructura de la recaudación tributaria realizada en 2018 (cifras preliminares)

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda y BCR

39.0

23.9

20.2

5.7

4.86.5

ISR

IVA imp.

IVA dom.

Contribuciones especiales

DAI

Otros

importante en comparación con el año anterior, aun cuando sí hay un pequeño descenso de la importancia relativa de la recaudación de los impuestos directos, que representaron el 39.0% del total en 2018, por debajo del 39.5% observado en 2017. Esta situación, que no es producto en sí de la contracción de la recaudación del ISR sino del mayor dinamismo (crecimiento) de los impuestos indirectos, pudo conducir a una mayor regresividad en el sistema tributario salvadoreño, aunque este último extremo debe ser confirmado por medio de un estudio de incidencia tributaria.

De esa forma, el primer lugar de importancia en captación de tributos lo sigue ocupando el impuesto a la transferencia de bienes muebles y la prestación de servicios (IVA), con un 44.1% del total, en el cual el componente derivado de la nacionalización de productos importados representa

EL SALVADOR2.

51

como de la posibilidad de adoptar nuevos impuestos, tales como el predial, que es una propuesta del plan de gobierno del presidente electo. Por ello, el gobierno de reciente elección deberá instruir convenientemente a sus autoridades para dar a conocer los planes concretos que permitan lograr estos resultados, sin necesariamente elevar las tasas tributarias (aunque en el futuro, para garantizar el bienestar de los salvadoreños, será prácticamente imposible soslayar dicho aspecto).

b. Gasto público

Las cifras preliminares publicadas por el Ministerio de Hacienda muestran que el total de gastos del gobierno central de El Salvador, incluyendo los vinculados con el sistema previsional, alcanzó los USD 5,667.5 millones, un 6.0% por encima del año anterior y reportando una ejecución del 111.5% de lo considerado en el presupuesto aprobado. El gasto total del Gobierno representó el 22.2% del PIB en 2018, por arriba del 21.5% mostrado en 2017 y similar al 22.2% de 2014, año que da inicio a la serie en análisis. Originalmente se pensó que, con el propósito de reducir el crecimiento de la deuda pública, El Salvador realizaría nuevamente un ajuste en el gasto en 2018; sin embargo, esto no fue lo observado, producto posiblemente de la vigencia del período electoral.

Del total de erogaciones del Gobierno de El Salvador, los gastos corrientes representaron el 87.3%, que equivale a USD 4,948.4 millones (incluyendo los gastos

el 23.9% del total. El segundo lugar en materia de recaudación lo representa el ISR, con el 39.0% del total. Es importante comentar que la suma del IVA y del ISR implica el 83.1% de la recaudación total, lo que no solo sugiere una mayor debilidad de la recaudación ante la falta de dinámica económica, sino también —dado que las bases impositivas de ambos impuestos están conectadas con la facturación de las actividades comerciales— la necesidad de crear estrategias de recaudación, control y fiscalización conjuntas para garantizar mejores resultados en los ingresos del país.

De manera complementaria, el 5.7% de la recaudación corresponde a las contribuciones especiales; el 4.8%, a la aplicación de los escasos aranceles que se cobran sobre el comercio exterior y, por último, el restante 6.5%, a un grupo de impuestos principalmente indirectos que son de menor captación, muchos de los cuales sería pertinente evaluar para analizar su relación de beneficio-costo para el país.

Es interesante observar que el presupuesto de 2019 contempla una reducción del 0.4% del PIB en la recaudación, como consecuencia, en principio, de las acciones de inconstitucionalidad declaradas con lugar en 2018 y de que el efecto de la amnistía fiscal ya terminó; sin embargo, no se dispone de una apropiada cuantificación de los aspectos incluidos en dichas acciones, por lo que habrá que esperar el comportamiento efectivo de los tributos durante 2019. Ahora bien, aun cuando se reporte una

reducción de la carga tributaria en este último año, debido a que el impuesto a las operaciones financieras, suprimido por la Sala de lo Constitucional, era un impuesto que podía acreditarse y que funcionaba como un adelanto del ISR, el efecto debiera ser perceptible únicamente durante 2019, recuperando su normalidad a partir de 2020. Por ello, para controlar apropiadamente esta situación, la Dirección General de Impuestos Internos deberá establecer un buen manejo de cuenta corriente de las obligaciones y los saldos de los contribuyentes.

Independientemente de lo anterior, El Salvador estaría de nuevo lejos de cumplir con lo establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal, que plantea que debe alcanzarse por lo menos el 18.5% del PIB en carga tributaria para 2021. Afortunadamente, el nuevo gobierno dispone de otros mecanismos que pueden mejorar su recaudación efectiva. Entre ellos, los recursos potenciales contenidos en los gastos tributarios que, conforme publicaciones del Ministerio de Hacienda, representan hasta el 3.8% del PIB; los recursos que se pierden por el incumplimiento (evasión) del IVA, estimados en cerca del 17.5% del potencial (2017) y que implicarían una fuente adicional de recursos cercana al 1.7% del PIB; además, también están los potenciales recursos que, aunque hoy no se cuantifican, devendrían del combate a la evasión en el ISR y al contrabando, de la formalización económica y del combate a los flujos ilícitos de capitales; así


52


El Salvador: clasificación del gasto en porcentajes del PIB (2014-2018 y presupuesto aprobado 2019)

14.2 14.0 13.5 13.5 14.512.5

3.3 3.2 3.0 2.72.8

3.0

4.7 4.8 4.9 5.34.9

4.1

22.2 22.0 21.4 21.5 22.2

19.6

6.0

10.0

14.0

18.0

22.0

2014 2015 2016 2017 2018 prel. 2019 pres.

Por

cent

aje

del P

IB


del sistema previsional), un 5.8% por encima de lo ejecutado en 2017 y equivalente al 19.3% del PIB, por arriba del 18.9% registrado en 2017. Además, los gastos de capital presentaron una nueva dinámica, al incrementarse al 2.8% del PIB, por encima del 2.7% mostrado en 2017, pero aún lejos del 3.3% de 2014. Los intereses de la deuda, incluyendo los vinculados con el sistema previsional, implicaron un 4.9% del PIB, por debajo del 5.3% del año anterior.

Es interesante observar que el proyecto de presupuesto para 2019 presenta una fuerte contracción del tamaño del gasto público, hasta llegar al 19.6% del PIB, principalmente como consecuencia del intento de recuperar el nivel de los gastos de funcionamiento y de los intereses sobre la deuda que deberán atenderse; sin embargo, la principal contracción procede de los gastos de funcionamiento,

lo cual puede implicar sacrificios de algunos servicios de interés social y, sobre todo, de los planes de previsión y protección social que el Estado debe garantizar conforme a la Constitución de la República de El Salvador.

Al dar seguimiento a la ejecución de los rubros de egresos por área de gestión resulta imposible dejar de notar la tendencia que, en estos últimos años, tomaron las finanzas públicas de El Salvador. El rubro al cual se destinan mayores recursos, conforme la información del Ministerio de Hacienda, es el relacionado con el desarrollo social, el cual concentró el 44.1% del presupuesto en 2018; sin embargo, la importancia relativa de dicho destino ha disminuido desde el 46.6% del total, en 2015, ya que en 2019 el proyecto de presupuesto considera únicamente el 38.7% del total en esta línea, confirmando así los comentarios del párrafo anterior.

Adicionalmente, la atención a la deuda pública se incrementó desde representar el 16.6%, en 2015, hasta el 19.3%, en 2018; no obstante, debido a los pagos que deberán efectuarse en 2019, se ha planificado que el peso relativo del servicio de la deuda represente el 27.2% del total durante ese año. Al parecer, el servicio de atención a la deuda en 2019 está asociado con un ciclo natural causado por el vencimiento de obligaciones y préstamos, hecho que es similar a lo sucedido en 2014, vencimientos que obviamente deben atenderse, a costa de una cantidad creciente de recursos.

La reducción de la importancia relativa en el presupuesto también puede observarse en los rubros de administración de justicia y seguridad ciudadana y conducción administrativa.

La Ley de Responsabilidad Fiscal establece que, para lograr

EL SALVADOR2.

53

2018, el rubro más dinámico, con un incremento del 16.1%.

Antes de continuar reduciendo indiscriminadamente los gastos públicos, a pesar de la importancia que implica la sostenibilidad de la deuda, es pertinente evaluar los potenciales efectos que esta estrategia podría producir en el bienestar de la población, al sacrificar servicios básicos.


La información muy preliminar publicada por el Ministerio de Hacienda a principios de 2019 permite observar que, temporalmente, los ingresos parecían sobrepasar al gasto público; sin embargo, después de que se publicaran nuevas cifras, a mediados de febrero, se vio que esta situación no fue real. En efecto, las cifras reportan un déficit fiscal de USD 612.1 millones, equivalentes

El Salvador: participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos clasificados por área de gestión (2014-2018 y presupuesto aprobado 2019)

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda

36.834.0

11.97.8 8.5

1.0

46.6

16.6 16.6

9.1 10.3

0.8

46.1

18.516.6

8.3 9.9

0.6

43.7

18.616.2

10.2 9.8

1.5

44.1

19.315.7

9.1 10.2

1.6

38.7

27.2

15.2

9.97.3

1.7

0

20

40

60

Desarrollo social Deuda pública Administración dejusticia y seguridad

ciudadana

Apoyo al desarrolloeconómico

Conducciónadministrativa

Obligaciones generalesdel Estado

Por

cent

aje

del t

otal

2014 2015 2016 2017 2018 prel. 2019 pres.

sostenibilidad y atención de la deuda en el largo plazo, el gasto público primario (sin intereses) deberá alcanzar el 14.0% del PIB, sin embargo, dicho objetivo puede ser difícil de alcanzar, sobre todo porque implicaría una contracción del 1.5% del PIB adicional a lo ya considerado en el presupuesto de 2019, y que puede representar un deterioro significativo de los servicios públicos y, por consiguiente, del bienestar de la población en el mediano y largo plazos.

Un ejemplo de lo anterior puede ser la recomposición de la trayectoria de la compra de bienes y servicios por parte del Gobierno, rubro asociado regularmente con la prestación de servicios públicos y que había reportado, en 2017, una reducción, pero cuya dinámica se restauró en 2018, al crecer un 13.4%. Igual situación se observa con las transferencias corrientes, asociadas con el funcionamiento de entidades normalmente de servicio público, las cuales son, en

al 2.4% del PIB, superiores al 2.1% reportado en 2017, y muy por encima del 0.5% aprobado en el presupuesto.

El balance primario del país disminuyó ostensiblemente al pasar del 3.3% del PIB, en 2017, al 2.5% del PIB, en 2018, lo cual no sorprende dado que ese año fue electoral y que la expansión del gasto podría haber sido utilizada como herramienta para obtener el voto de la población. El presupuesto de 2019 contempla un pequeño déficit equivalente al 0.3% del PIB, manteniendo el superávit primario en alrededor del 3.8% del PIB.

Como consecuencia del incremento de los ingresos y la reducción del gasto, los resultados preliminares del Ministerio de Hacienda muestran que la administración central concluyó con déficit presupuestario, el cual es aún mayor con la inclusión de los pagos vinculados con el sistema previsional. De esa cuenta, el


54

El Salvador: situación financiera de la administración central (ejecución de 2014-2018 y presupuestos de 2018 y 2019)

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda

resultado para 2018 es equivalente a un déficit del 1.0% del PIB y, cuando se incluye el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), el porcentaje se incrementa al 2.4% del PIB, retomando la dinámica de años anteriores.

Es interesante observar que en 2014 el balance presupuestario del Gobierno reflejó un déficit del 3.9% del PIB, con una tendencia descendente hasta 2017, para lo cual se necesitó de un ajuste del 1.8% del PIB en tres años. Dicho

ajusto se ejecutó al incrementar los ingresos públicos y reducir significativamente el gasto público; sin embargo, el diferencial para concretar los resultados en 2018 (diferencia de 1.5% del PIB) se debe sobre todo al incremento

2014 2015 2016 2017 2018 prel.

2018 pres.

2019 pres.

Porcentaje de

ejecución 2018

Variación 2019 / 2018

Ingresos totales 4,151.7 4,302.6 4,433.6 4,835.1 5,055.4 4,939.4 5,210.7 102.3 3.1

Ingresos corrientes 4,137.7 4,276.8 4,411.6 4,818.1 5,042.7 4,915.1 5,170.6 102.6 2.5

Ingresos tributarios y contribuciones especiales 3,989.0 4,118.1 4,238.0 4,488.2 4,769.3 4,703.4 4,832.8 101.4 1.3

Ingresos no tributarios y transferencias 148.7 158.7 173.6 329.9 273.4 211.7 337.8 129.1 23.6

Ingresos de capital 14.0 25.8 22.0 17.0 12.7 24.3 40.1 52.3 216.0

Donaciones 14.0 25.8 21.9 17.0 12.7 23.4 38.3 54.3 201.8

Otros ingresos de capital 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.9 1.8 0.0 n.a

Gastos totales 4,557.7 4,593.9 4,617.0 4,783.5 5,301.5 4,843.5 4,976.6 109.5 -6.1

Gastos corrientes 3,802.2 3,857.4 3,891.1 4,118.3 4,582.4 4,127.5 4,170.1 111.0 -9.0

Remuneraciones 1,463.0 1,532.3 1,567.4 1,562.0 1,631.1 1,816.8 1,901.2 89.8 16.6

Bienes y servicios 542.6 525.3 562.3 458.7 520.1 380.8 402.8 136.6 -22.6Intereses y otros gastos financieros 592.7 618.5 655.8 759.3 877.0 760.7 793.1 115.3 -9.6

Transferencias corrientes 1,203.9 1,181.3 1,105.6 1,338.3 1,554.2 1,169.2 1,073.0 132.9 -31.0

Gastos de capital 755.5 736.5 725.9 665.2 719.1 716.0 806.5 100.4 12.2

Inversión en activos y capital humano 217.7 203.8 183.1 156.8 179.5 229.1 279.3 78.4 55.6

Transferencias de capital y otros 537.8 532.7 542.8 508.4 539.6 486.9 527.2 110.8 -2.3

Balance en cuenta corriente 335.5 419.4 520.5 699.8 460.3 787.6 1,000.5 58.4 117.4

Balance primario 186.7 327.2 472.4 810.9 630.9 856.6 1,027.2 73.7 62.8

Balance presupuestal -406.0 -291.3 -183.4 51.6 -246.1 95.9 234.1 -256.6 -195.1

Costo previsional 467.0 485.2 519.9 560.4 366.0 237.4 326.1 154.1 -10.9

Balance presupuestal + FOP -873.0 -776.5 -703.3 -508.8 -612.1 -141.5 -92.0 432.5 -85.0

Balance presupuestal + FOP (%PIB) -3.9 -3.4 -2.9 -2.1 -2.4 -0.5 -0.3

EL SALVADOR2.

55

de los ingresos públicos, dado que la trayectoria decreciente del gasto se había interrumpido el año anterior.

d. Deuda pública

Los datos del Ministerio de Hacienda muestran que el stock

Fuente: Icefi , con base en cifras del Ministerio de Hacienda

El Salvador: resultado presupuestario en porcentajes del PIB (2014-2018 y presupuesto 2019)

Fuente: Icefi , con base en cifras del Ministerio de Hacienda y BCR

El Salvador: estructura de la deuda pública de la administración central, en millones de dólares y como porcentaje del PIB (2011-2018 y estimación 2019)

-1.8 -1.3 -0.8

0.2

-1.0

0.8

-3.9 -3.4 -2.9-2.1 -2.4

-0.3

-5

-3

-1

1

32014 2015 2016 2017 2018 prel. 2019 pres.

Por

cent

aje

del P

IB

Balance sin FOP Balance + FOP

de deuda del gobierno central al 31 de diciembre de 2018 había ascendido a USD 11,470.7 millones (44.8% del PIB), lo que signifi có un incremento de USD 369.3 millones con respecto al valor nominal de 2017, aunque mantuvo su peso relativo con relación al PIB. Con los datos previstos para la ejecución del presupuesto de 2019,

se estima que la deuda pública de la administración central representará el 45.0% del PIB al cierre del año 2019.

Al revisar solo el saldo de la deuda del gobierno central, parece que se lograra estabilizar el ritmo de endeudamiento a partir de 2014; sin embargo, al adicionarle los

44.9

46.9 45.5 47.4 45.9 44.3 44.8 44.8 45.053.857.2 57.4

60.9 60.9 61.1 63.2 64.0 65.256.6

61.1 60.2 62.3 64.2 65.3 66.0 67.0 68.2

10

20

30

40

50

60

70

2,000

6,000

10,000

14,000

18,000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018p 2019py

Por

cent

aje

del P

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Mil

lone

s de

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ares

Externa Interna Deuda GOES Deuda GOES + FOP Deuda GOES + FOP + LETES


56

montos que derivan del FOP que, al finalizar 2018 acumulaban un saldo equivalente al 19.2% del PIB, se observa que el nivel real de endeudamiento al cierre de dicho año era equivalente al 64.0% del PIB, monto muy por encima de lo sugerido para un país con las características económicas de El Salvador. Además, al incluir los montos derivados de las Letras de Tesorería (Letes) —que son utilizadas de forma permanente como un bolsón adicional de deuda, pese a que su finalidad corresponde a endeudamiento de corto plazo—, la deuda del gobierno central al cierre de 2018 alcanzaba el 67.0% del PIB. Sobre este último aspecto, es pertinente comentar que las Letes, al cierre del referido año, sumaban USD 770.7 millones, monto muy superior al financiamiento neto aprobado para el presupuesto 2019. Esta situación implica que el monto adeudado en dicho instrumento no se desvanecerá y, por el contrario, continuará en ascenso, lo cual representa uno de los temas fiscales pendientes de resolver.

El Salvador: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con cifras preliminares al cierre de 2018

Tipo Indicador Resultados 2017 Estimación 2018 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 338.7 339.5 250.0 Vulnerable

Deuda total / PIB 66.0 67.0 40.0 Vulnerable

Intereses / ingresos totales 27.3 24.6 30.0 Manejable

Intereses / PIB 5.3 4.9 3.0 Vulnerable

SostenibilidadCorto plazo Blanchard

Resultado primario requerido

3.0 2.9

InsostenibleResultado primario obtenido

3.3 2.5


En términos de vulnerabilidad de las finanzas públicas y del país como resultado de los montos de pasivos del Estado, al contrastar la deuda con los ingresos tributarios para 2018 se obtiene que los pasivos públicos del gobierno central representan el 339.5% de estos, porcentaje que se sitúa por encima del 250.0% recomendado por las instituciones financieras internacionales (IFI). De igual forma, el nivel de 67.0% del PIB —que corresponde a la relación de la deuda en términos del tamaño de la actividad económica— está muy por encima del valor crítico del 40.0% recomendado por dichas instituciones. Ambos indicadores dan muestra de la existencia de excesiva vulnerabilidad de la dinámica de las finanzas públicas.

Un punto a favor de El Salvador es la relación de los intereses vinculados con el servicio de la deuda con los ingresos totales del Estado, que se ubica en un 24.6%, por debajo de los límites sugeridos y que definitivamente se encuentra en concordancia con el hecho de que El Salvador maneja una de las

mejores cargas tributarias de la región centroamericana.

Con respecto a la sostenibilidad de la deuda, el indicador de Blanchard muestra que, con los resultados de 2018, el esfuerzo fiscal realizado en años anteriores fue fuertemente afectado y disminuido en cuanto a la sostenibilidad de la deuda, ya que con el análisis de corto plazo el saldo actual de la deuda del gobierno central puede considerarse como insostenible.

Es pertinente recordar que la situación financiera salvadoreña incluye la responsabilidad directa del gobierno central de atender la deuda derivada del sistema previsional, por lo que en la construcción de los anteriores indicadores se incluyeron dichas obligaciones. Asimismo, en el saldo de la deuda se incorporaron los valores derivados de los saldos de las Letes, dado que en su utilización actual se ha desvirtuado la idea de que estas constituyen un instrumento de deuda de corto plazo que debería ser liquidado antes de finalizar el período fiscal,

EL SALVADOR2.

57

con respecto a reordenar las finanzas públicas. Para abonar a dicha percepción, la Asamblea Legislativa ya aprobó una nueva emisión de deuda externa para cubrir los USD 800 millones de los eurobonos que vencen en diciembre de 2019, aun cuando está pendiente de definir qué se hará con los saldos de las Letes vigentes. Además, se referenció que se tiene la expectativa de que El Salvador alcance moderados déficits fiscales y niveles de deuda estables durante los siguientes tres años.


El último informe del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) emitido por Transparencia Internacional muestra una ligera mejora de los datos para El Salvador, país que obtuvo 35 puntos, por encima de los 33 reportados en 2017, pasando así de la posición 112 a la 105 a nivel mundial. Si bien este panorama muestra que hace falta mucho camino para mejorar

El Salvador: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo según principales agencias calificadoras (2011 - febrero de 2019)

Fuente: Icefi, con base en información publicada por las calificadoras de riesgo


Moody´s Ba2 Estable

Ba3 Estable

Ba3 Estable

Ba3 Estable

Ba3 Negativa

Ba3 Negativa

Caa1 Estable

B3 Estable


BB -Estable

BB -Negativa

BB -Negativa

B +Estable

B + Estable

B Negativa

CCC +Estable

CCC +Positiva

B -Estable

Fitch BBEstable

BBNegativa

BB -Negativa

BB -Negativa

B +Estable

B +Estable

B -Estable

B - Estable

por lo que en la práctica se trata de deuda de largo plazo.

Por otro lado, en materia de calificación de riesgo de las finanzas públicas salvadoreñas, es pertinente recordar que en años anteriores la polarización política del país impidió enfrentar apropiadamente las demandas de recursos para atender el servicio de la deuda, por lo que se observó en forma sostenida la degradación en la calificación de riesgo soberano; sin embargo, el año 2018 ya deja la percepción de mejoría en las calificadoras. De esa cuenta, Standard & Poor’s presentó el 28 de diciembre la actualización de su calificación de corto y largo plazos, pasando la calificación de largo plazo de CCC+ (positiva) a B- (estable); aún están pendientes las actualizaciones de Moody’s y Fitch en 2019, por lo que se estima que el escenario más probable es que confirmen los valores con que concluyó 2018, o asignen notas similares a las de Standard & Poor’s. Ello denota una mejoría en el riesgo crediticio del país como producto del compromiso mostrado por el gobierno central

la transparencia en este país centroamericano, parece ser que existe un cambio de dirección en la percepción del uso de los recursos públicos.

Esta percepción se podía validar con el Índice de Desviación de Fondos Públicos que publicó hasta 2018 el Foro Económico Mundial; sin embargo, la última edición de su Índice de Competitividad Global ya no incluye dicho valor, por lo que habrá que esperar si entre la información aún se registra dicho indicador, para evaluarlo en una futura edición.

Finalmente, al momento de redactar estas líneas aún no se encontraban disponibles los resultados del índice de presupuesto abierto elaborado por el International Budget Partnership (IBP), que mide la transparencia y participación ciudadana en el ciclo presupuestario, por lo que habrá que esperar en el futuro si las acciones públicas contribuyen a mejorar la apertura de las cuentas públicas y la rendición de cuentas en este nivel.


58

El Salvador: Indicadores de transparencia fiscal

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial



Índice de Percepción de la

Corrupción

1 (corrupción alta) a 100 (muy

limpia)38 38 39 39 36 33 35

World Economic

Forum


públicos


ocurre)2.6 2.9 3.2 2.7 2.4 2.1


Partnership


Abierto

41 a 60 (alguna) 81 - 100

(extensa)43 53 45

GUATEMALA3.

59

GUATEMALA:3.Finanzas públicas de sobrevivencia

En 2018, las condiciones generales del país se caracterizaron por una profundización en la debilidad de las instituciones del Estado, alimentada por la desatención del quehacer público y el descuido de los compromisos establecidos en la Constitución Política de la República de Guatemala. Agravaron ese panorama escándalos de corrupción y tráfico de influencias adicionales a los que sacudieron al país en 2015, 2016 y 2017, los cuales involucran a miembros de las altas esferas de la política nacional que, en su afán por el cuido propio y por el mantenimiento de los privilegios que ostentan, han volcado toda su atención en el ataque a la lucha contra la corrupción y la impunidad, con la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig) como su blanco principal, alegando que atenta contra la soberanía del país, el orden y la seguridad pública.

Como el espacio democrático para salir de esta «crisis permanente», 2019 es un año electoral que, pese a dudas y desconfianza, presenta al menos la esperanza de la renovación de las autoridades

superiores de los tres poderes del Estado. Guatemala necesita con urgencia un cambio que frene el deterioro, y que inicie la transformación efectiva de su realidad socioeconómica, caracterizada por la tendencia al aumento de la pobreza y la pobreza extrema y la expulsión de miles de connacionales que ven como única alternativa de superación la migración hacia otros países, exponiendo su vida y la de sus familias. Muestra de ello son los lamentables casos de dos niños guatemaltecos que en 2018 murieron bajo la custodia de las autoridades migratorias de los Estados Unidos, por quienes ninguna autoridad se ha pronunciado con la severidad que amerita dicha barbarie. Estas condiciones implican también un aumento de la corrupción, de la ingobernabilidad y de la desconfianza en el quehacer de los políticos, que opacan quizá el único resultado alentador: mantener el ambiente de estabilidad en el nivel de precios y de exiguo crecimiento del PIB, lo cual es aplaudido por las élites empresariales y gubernamentales, aunque resulta ilegítimo ante el deterioro de las

condiciones de vida de las grandes mayorías.

Una muestra de lo anterior es que en 2018 las oportunidades laborales dignas se redujeron; en efecto, según cifras de la primera encuesta nacional de empleo e ingresos efectuada en el año 2018, la ENEI 1-2018, debido a que el porcentaje de informalidad creció al 70.6%, frente al 69.7% de 2017, se produjo ensanchamiento de la precariedad, menor productividad para el mercado, menores ingresos tributarios para el Gobierno, y aumento en las condiciones de desigualdad y pobreza. Adicionalmente, persisten como desafíos los altos niveles de criminalidad y violencia, en especial las extorsiones, que han degenerado en limitantes reales para las actividades económicas, sobre todo las de las pequeñas y medianas empresas, y que, junto con otras causales, eliminan la posibilidad real de que Guatemala sea un destino atractivo para la inversión extranjera, además de que internamente la situación mantenga a la ciudadanía guatemalteca en un estado de pánico permanente. Análisis de


60

Guatemala: carga tributaria acumulada a diciembre de 2012-2018 y presupuesto 2019


Insigth Crime (2017) colocan a Guatemala como el país con organizaciones criminales más sofisticadas y peligrosas de Centroamérica, además prevén que en 2019 dichos males sociales crecerán en el país y en la región.

El aparato fiscal del país continuó caracterizado por un Gobierno de sobrevivencia, que lejos de preocuparse por alcanzar el bien común continúa permitiendo la ejecución de las actividades económicas de las élites, sin obstáculos burocráticos y con escasos costos tributarios. La carga tributaria continuó su trayectoria decreciente que, aunada a la estrategia de mantenimiento de los saldos de la deuda como una regla fiscal implícita, ha sido impedimento real para el crecimiento del gasto público en términos del PIB. Según el panorama observado en 2018, las cifras de las finanzas públicas presentan la carga tributaria más baja desde 1996, la cual alcanza escasamente un 10.0%, así como

un gasto público muy bajo en comparación con las necesidades del país y el tamaño de la economía, que apenas llega al 12.3% del PIB.

Con respecto al comportamiento macroeconómico y partiendo del escenario internacional planteado por el Global Economic Prospects de enero de 2019 (Banco Mundial), en el que se establece una reducción de la dinámica del crecimiento económico mundial, que bajará sus resultados del 3.0%, en 2018, al 2.9%, en 2019, las expectativas de crecimiento económico en Guatemala son halagüeñas para 2019. Según el Banco de Guatemala (Banguat), el crecimiento económico aumentó en un 3.1% en 2018, por encima del 2.8% de 2017, y se estima que continuará mejorando en 2019 al situarse en una banda entre el 3.0% y el 3.8%. En este sentido, todas las actividades registrarían crecimientos positivos y, en algunos casos, superiores a los del año anterior.


Datos del Ministerio de Finanzas (Minfin) dan a conocer que en 2018 los ingresos totales en términos nominales alcanzaron los Q62,293.8 millones, un 3.8% más que lo percibido en 2017 y con una ejecución del 99.9% de lo presupuestado. En términos nominales, los ingresos tributarios alcanzaron la cantidad de Q58,835.6 millones, equivalentes al 94.4% de los ingresos totales y apenas un 3.8% por encima de lo observado en 2017, por debajo del crecimiento nominal del PIB. Entre 2017 y 2018 la carga tributaria cayó del 10.2% al 10.0%, lo cual la convierte en la carga más baja en las últimas dos décadas (desde 1996, cuando fue del 9.7%) y desde el inicio de operaciones de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), en 1999. Esto significa que se ha mantenido la tendencia de disminución media de alrededor del 0.2% del PIB anual iniciada en 2013.

"

10.8 11.0 10.810.2 10.4 10.2 10.0 10.1

6.3

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1.3

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10.0

12.0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.

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GUATEMALA3.

61

23.07.9

Estos resultados reafirman la grave situación en la que se encuentran las capacidades reales de eficiencia y eficacia de la administración tributaria actual. A pesar de que los indicadores muestran incrementos en los niveles de evasión y pérdida de resultados, la problemática no es atendida y las autoridades no conducen estrategias efectivas de mejora recaudatoria.

La ejecución presupuestaria del 101.4% reportada por la SAT en los ingresos tributarios de 2018, aparentando haber recaudado más de lo planificado, es engañosa. Debido a que en 2017 el Congreso de la República no aprobó el proyecto de presupuesto para 2018, el presupuesto de ingresos tributarios vigente dicho año fue el mismo que el de 2017, y con ello esa meta representaba un esfuerzo recaudatorio de 2017 con respecto a lo logrado en 2016, pero no de 2018 con respecto a 2017. Además, se puede demostrar que los valores obtenidos fueron fuertemente influenciados por los factores siguientes: el incremento de los precios internacionales de los combustibles, un factor exógeno no contemplado en el presupuesto de 2017, aunque presente en 2018; la depreciación no programada del tipo de cambio; y la opacidad de las autoridades fiscales al no provisionar apropiadamente los valores necesarios para la devolución del crédito fiscal del IVA a los exportadores.

El presupuesto vigente en 2019 considera ingresos totales en términos nominales de Q68,547.4

millones, un 10.0% por encima de lo ejecutado en 2018. Al analizar dicho monto, se espera que los ingresos tributarios alcancen los Q64,027.7 millones (93.4% del total), equivalentes a una carga tributaria del 10.1% del PIB, ligeramente por encima del 10.0% observado en 2018, y con un aumento del 8.8% con respecto al año anterior. Pero, lamentablemente, la trayectoria mostrada por la eficiencia recaudatoria de los últimos años permite estimar que alcanzar estos valores es poco probable, situación que en su oportunidad el Icefi dio a conocer a través de un comunicado de prensa.1 El Icefi advirtió a las autoridades fiscales sobre la necesidad de cambiar las estrategias de la SAT para la recaudación, el control y la fiscalización, ya que de lo contrario la carga tributaria a finales de 2019 caería a alrededor del 9.8% del PIB.

En lo concerniente a la evolución de la estructura tributaria, se observa una tendencia decreciente en el peso relativo de los impuestos directos, y con ello prevalecen los impuestos indirectos, mayoritariamente regresivos. Los datos muestran que la recaudación de los impuestos directos representó el 38.1% del total en 2016; el 36.6% en 2017, y el 35.6% en 2018, por lo que el resto, que oscila entre el 61.9% y el 64.4% para los años de estudio, corresponde a la recaudación de impuestos indirectos.

El tributo de mayor importancia es el IVA, con el 47.1% de la

recaudación total en 2018, por encima del 46.2% de 2017. Ello es producto tanto del aumento de la importancia del componente aduanero en la recaudación de este impuesto (derivado del incremento de los precios internacionales del petróleo y la depreciación del tipo de cambio promedio nominal), como del debilitamiento relativo de la recaudación del ISR. El componente aduanero del IVA, en sentido contrario a lo que debiera observar una administración tributaria sana, pasó del 22.7% del total recaudado en 2016, al 24.6% en 2018.

Por su parte, el ISR recaudó Q16,236.3 millones en 2018, representando el 27.6% del total de la recaudación; sin embargo, la importancia de este impuesto se redujo desde el 30.5% reportado en 2016. La recaudación combinada del IVA, el ISR y el Impuesto de Solidaridad (acreditable al ISR) es del 82.7% del total, lo que indica fragilidad del sistema tributario y una fuerte vinculación con el comportamiento de la actividad económica. Sin embargo, desde la perspectiva de las oportunidades de la SAT para ejercer control efectivo en la facturación en general, esta estructura ofrece espacios para mejorar la recaudación del IVA y el ISR.

Según la SAT, en 2018 se implementaron algunas acciones para mejorar la recaudación que, lamentablemente, no se ven reflejadas en los resultados obtenidos. En agosto de 2018 y luego de años de discusiones entre los sectores público y

1. http://www.icefi.org/comunicados/guatemala-estimaciones-del-icefi-advierten-tendencia-decreciente-en-la-recaudacion-y-un


62

ejecutados durante 2018 por la administración central ascendió a Q72,710.6 millones, lo cual señala un incremento del 8.1% con respecto a 2017 y es equivalente al 12.3% del PIB, ligeramente por encima del 12.1% registrado en 2016 y 2017. El resultado obtenido coloca el tamaño del Gobierno en el nivel del de 2015, año en el que debido a la crisis política detonada por los escándalos de corrupción —que incluyeron la renuncia, captura y persecución penal del presidente y la vicepresidenta de la República, así como de numerosos funcionarios— la capacidad de ejecución del Gobierno se vio sumamente limitada.

Del total ejecutado, el 50.4% de los recursos se destinó a gastos de funcionamiento; 11.7%, al pago de intereses de la deuda pública, y 18.0%, a transferencias corrientes. El restante 19.7% fue utilizado para financiar gastos de capital. Como porcentaje del PIB, entre

privado, el Ejecutivo emitió el Acuerdo Gubernativo No. 145-2018, el cual aprobó la Política nacional de prevención y combate de la defraudación y el contrabando aduaneros 2018-2028, formulada por el Ministerio de Gobernación (Mingob) que, junto a la SAT, es el ente rector de este instrumento. Esta política surge para contrarrestar los procedimientos ilícitos en las aduanas y descansa en cuatro ejes, cinco lineamientos estratégicos y 32 acciones para enfrentar al contrabando y la defraudación aduanera. En 2019, la SAT ha apostado a la modernización de las aduanas, para lo que afirmó disponer de al menos Q400 millones para la construcción y remozamiento de instalaciones.

b. Gasto público

De acuerdo con la información del Minfin, el total de gastos

Guatemala: gasto público total ejecutado al cierre de cada año (2014-2017) y proyecciones de cierre y presupuesto vigente 2018


30.5 28.8 27.6

7.6 7.8 8.0

22.0 22.9 22.5

22.7 23.3 24.6

17.2 17.2 17.3

-10.020.030.040.050.060.070.080.090.0

100.0

2016 2017 2018

Impuestos sobre la renta Otros impuestos directos IVA doméstico

IVA importaciones Otros impuestos indirectos

2017 y 2018 el tamaño de los gastos de funcionamiento, intereses de la deuda y transferencias corrientes se mantuvo prácticamente constante, por lo que el incremento del nivel de gastos se materializó exclusivamente en un aumento del 2.2% del PIB en 2017, pasando al 2.4% en 2018 en los gastos de capital. Aun así y a pesar de la mejora en este rubro, Guatemala sufre uno de los menores gastos de capital en Centroamérica, lo que imposibilita mejorar la infraestructura física y social, incrementar la productividad y crear condiciones para la generación de empleo.

Por su parte, el presupuesto vigente en 2019 incluye gastos por Q75,820.9 millones, lo que lo hace superior en un 15.2% a lo ejecutado en 2018 que, como ya se explicó, correspondió al presupuesto de 2017 más algunas ampliaciones aprobadas durante la ejecución. El presupuesto de gasto vigente en

GUATEMALA3.

63

Guatemala: gastos totales ejecutados al cierre del cada año (2012-2018 y presupuesto 2019)

Fuente: Icefi, con base en cifras del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoín)

6,9 7.0 7.0 6.6 6.3 6.2 6.2 7.0

1.5 1.6 1.4 1.6 1.5 1.4 1.41.5

2.3 2.2 2.0 1.9 2.2 2.3 2.22.2

3.3 3.0 2.92.2 2.1 2.2 2.4

2.5

14.0 13.8 13.412.3 12.1 12.1 12.3

13.2

-

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.

Funcionamiento Intereses de la deuda Transferencias corrientes Capital

2019, equivalente al 13.2% del PIB, es menor al promedio de las últimas dos décadas de gasto de Gobierno, aunque supera el 12.2% ejecutado en promedio durante el período 2016-2018. Este incremento se concentra en el rubro de gastos de funcionamiento, los cuales pasarían de representar el 6.2% del PIB, en 2018, al 7.0% del PIB, en 2019. Complementariamente, el presupuesto vigente para 2019 considera un pequeño incremento del 1.4% al 1.5% del PIB para atender el pago de intereses de la deuda, y del 2.4% al 2.5% del PIB para financiar los gastos de capital.

En cuanto a la clasificación por entidad, las erogaciones para las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro continúan siendo las más altas, con Q25,965.3 millones en 2018, lo cual representa el 34.5% del total de egresos, aunque

es inferior al 35.6% registrado en 2017. Según esta trayectoria, para 2019 las cifras aún representarían un menor porcentaje del total de egresos (31.3%), lo que está vinculado con la reducción en las asignaciones previstas para ciertos organismos del Estado, especialmente en el ámbito judicial, y para la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC). El análisis de este rubro confirma la rigidez del gasto público en el país, debido a que muchas de estas obligaciones y transferencias se encuentran establecidas en legislación ordinaria y en la Constitución Política de la República de Guatemala.

A las anteriores, sigue en orden de importancia la asignación para educación, con Q16,522.6 millones, equivalentes al 18.6% del total del gasto. Este rubro

aumentó su importancia desde el 18.0% de 2017, y lo hará aún más en 2019, con el 18.8% del total. Ambos incrementos obedecen al cumplimiento del pacto colectivo de condiciones de trabajo con el magisterio nacional y al incremento de recursos para la alimentación escolar.

El pago de intereses y comisiones y otros gastos referentes a la deuda pública alcanzaron en 2018 los Q6,428.6 millones (un 14.7% del total) y tienen, en el presupuesto de 2019, un incremento hasta representar el 15.3% del gasto total. El presupuesto para 2019 también aumenta la importancia de los rubros de salud pública y asistencia social, comunicaciones, infraestructura y vivienda y defensa, pero reduce, a pesar de los problemas de inseguridad, la asignación para gobernación.


64


Según cifras preliminares del Minfin para 2018, los ingresos totales fueron de Q62,293.8 millones, mientras los gastos totales ascendieron a Q72,710.6 millones; de esa cuenta, se generó un déficit financiero de Q10,416.8 millones, equivalentes al 1.8% del PIB, ligeramente más que lo presupuestado (1.7% del PIB) y un 0.5% del PIB por encima del dato de 2017. Este incremento se explica tanto por el escaso crecimiento de los ingresos totales (3.8%) como por la variación más que proporcional de los gastos (incremento del 8.1%), resultado principalmente del aumento inusual de las adquisiciones de

Guatemala: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos realizados a diciembre (2014-2018 y presupuesto 2019)


31.1

17.9

14.1

8.0 8.36.4

3.0

11.1

32.5

19.3

16.4

8.8

5.7 6.3

3.1

7.9

35.8

18.5

15.7

9.0

3.3

6.3

3.4

7.9

35.6

18.016.8

8.3

4.16.3

2.8

8.1

34.5

18.6

14.7

8.56.4 6.4

2.7

8.2

31.3

18.8

15.3

9.07.5 6.2

3.1

8.8

-

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

Obligaciones delEstado a crgo del

tesoro

Educación Intereses, comisionesy otros gastos de la

deuda pública

Salud pública yasistencia social

Comunicaciones,infraestructura y

vivienda

Gobernación Defensa nacional Otros

2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.

bienes y servicios (17.7%), de los gastos de capital (82.5%) y de los intereses de la deuda pública (6.0%).

Un rubro importante y que ayuda a medir la sostenibilidad de las finanzas públicas de un país es el resultado primario, es decir, la resta de los ingresos totales menos los gastos totales excluyendo los intereses de la deuda. En 2018, el resultado primario fue deficitario en Q1,933.3 millones, después de tres años consecutivos de reportar superávit, lo que reafirma que la insuficiencia de los ingresos es un problema que se está agudizando y, con ello, surgen dificultades para financiar los gastos básicos del Estado, aun sin incluir el pago de los intereses de la deuda. Este déficit primario es un síntoma de

deterioro del aparato fiscal y de riesgo de insostenibilidad de la deuda en el mediano y largo plazos.

El déficit presupuestal esperado para 2019 es de Q15,203.3 millones, lo que equivale al 2.4% del PIB, por arriba del 1.8% reportado en 2018. A pesar de que las cifras son bajas en comparación con las del resto de Centroamérica, son motivo de preocupación debido a que no evidencian políticas prudentes ni conservadoras, sino las dificultades del Gobierno para elevar los ingresos tributarios, la principal fuente de financiamiento del gasto público. Sin una política que logre elevar los ingresos, todo intento por mejorar el gasto público inevitablemente se reflejará en un incremento del déficit fiscal vía mayor endeudamiento público.

GUATEMALA3.

65

Guatemala: situación financiera ejecutada del gobierno central (2015-2018), presupuesto aprobado 2018 y 2019 (cifras en millones de quetzales)


Guatemala:resultados presupuestarios como porcentaje del PIB (2012-2018 y presupuesto 2019)


Rubro 2015 2016 2017 2018 Presupuesto 2018

Presupuesto 2019

Porcentaje de ejecución

2018

Variación 18/17

Ingresos totales 52,883.7 57,507.7 59,986.9 62,293.8 62,380.2 68,547.4 99.9 3.8

Ingresos corrientes 52,857.6 57,503.4 59,983.6 62,291.0 62,375.3 68,544.0 99.9 3.8

Ingresos tributarios 49,730.7 54,109.5 56,684.1 58,835.6 57,994.8 64,027.7 101.4 3.8

Ingresos no tributarios y transferencias 3,126.9 3,393.9 3,299.5 3,455.4 4,380.6 4,516.3 78.9 4.7

Ingresos de capital 26.1 4.3 3.4 2.8 4.9 3.4 56.9 -17.0

Gastos totales 59,891.2 63,080.3 67,274.6 72,710.6 72,433.7 83,750.7 100.4 8.1


Remuneraciones 20,303.8 21,028.2 22,328.2 23,294.8 21,942.5 25,038.0 106.2 4.3

Bienes y servicios 7,995.8 7,686.4 7,204.7 8,482.5 11,585.1 13,935.9 73.2 17.7

Intereses 7,616.8 7,724.2 8,003.1 8,483.5 7,540.3 9,296.5 112.5 6.0

Transferencias 8,571.9 9,718.0 9,989.1 10,434.2 10,166.4 11,797.7 102.6 4.5

Gastos de capital 10,634.2 11,005.5 12,133.2 14,355.0 13,656.7 16,193.8 105.1 18.3

Inversión 2,062.3 1,287.6 2,144.0 3,920.8 3,490.3 4,396.1 112.3 82.9

Transferencias 8,571.9 9,718.0 9,989.1 10,434.2 10,166.4 11,797.7 102.6 4.5

Resultado primario 609.3 2,151.5 715.3 -1,933.3 -2,513.2 2,023.0 76.9 -370.3

Resultado presupuestal -7,007.5 -5,572.7 -7,287.7 -10,416.8 -10,053.5 -15,203.3 103.6 42.9

-2.4-2.1

-1.9

-1.4

-1.1-1.3

-1.8

-2.4-2.6

-2.1

-1.6

-1.1

-0.6

-0.12012 2013 2014 2016 2018 2019 pres.2015 2017


66

Guatemala: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2012-2018)


d. Deuda pública

La deuda pública se ha mantenido durante los últimos años en niveles que, según los estándares propuestos por organismos internacionales, lucen como no vulnerables. Sin embargo, el endeudamiento público ha sido principalmente bonificado y colocado en el sistema bancario privado nacional a tasas de interés altas, lo que sugiere corporativismo del Estado en la Junta Monetaria. Esta preocupación encuentra sustento al observar que la trayectoria del endeudamiento público muestra una tendencia suave de insostenibilidad.

Según los datos del Minfin, el saldo de la deuda pública a finales de 2018 alcanzó la cantidad de Q145,303.5 millones, equivalentes al 24.6% del PIB, 1.2 puntos porcentuales del PIB sobre el 23.4% observado en 2017. Por su parte, la contratación de deuda pública continuó privilegiando las

fuentes internas, especialmente los bonos del Tesoro que, a finales de 2018, alcanzaron el 56.1% de la deuda pública total (13.8% del PIB), mientras que el saldo de la deuda externa muestra una tendencia decreciente, con una participación del 43.9% de los pasivos del país y del 10.8% del PIB.

La preocupación por la preferencia hacia el endeudamiento bonificado interno radica, por un lado, en el incremento del costo del servicio de la deuda, debido a que las tasas de interés aplicadas, en general, son mayores que las tasas otorgadas por los préstamos contratados con las instituciones financieras internacionales (IFI). Por el otro, este tipo de endeudamiento incrementa la tasa de interés y reduce el crédito disponible para el sector privado, producto de una demanda creciente de recursos por parte del Estado. Además, tiene consecuencias de índole política, ya que este tipo de dependencia abre espacios a la injerencia privada en las decisiones de

política monetaria y el uso de los recursos públicos. Con esto, a pesar de que su saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB es el más pequeño de Centroamérica, Guatemala paga la segunda tasa de interés más alta de la región, de aproximadamente el 6.5% sobre los valores endeudados.

Los indicadores generales de la deuda al cierre de 2018 continúan apuntando hacia la no vulnerabilidad de la economía ante el saldo actual de los pasivos del Estado. Sin embargo, la relación entre el saldo de la deuda pública y los ingresos tributarios (247.0%) se ha acercado peligrosamente al valor crítico de 250.0% recomendado por las IFI, por lo que aun cuando el monto global continúa siendo aceptable con respecto a la economía total del país, el riesgo se verá incrementado en los próximos meses si no se mejora la capacidad de pago vía la recuperación de los ingresos tributarios.

24.6 24.8 24.4 24.3 24.1 23.4 24.6

-

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

0.00

20,000.00

40,000.00

60,000.00

80,000.00

100,000.00

120,000.00

140,000.00

160,000.00

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Deu

da c

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IB

Deu

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mill

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de

Q

Interna Externa Deuda total como porcentaje del PIB

GUATEMALA3.

67

Guatemala: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre para 2018


Tipo Indicador 2014 2015 2016 2017 2018 Valor crítico Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 225.9 238.5 232.3 229.4 247.0 250.0% No vulnerable

Deuda total / PIB 24.4 24.3 24.1 23.4 24.6 40.% No vulnerable

Intereses / ingresos totales 12.6 14.4 13.4 13.3 13.6 25.% No vulnerable

Intereses / PIB 1.4 1.6 1.5 1.4 1.4 3.0% No vulnerable

Sostenibilidad Corto plazo Blanchard

Resultado primario equerido

-0.25% -0.15% -0.09% -0.03% 0.09%


-0.44% 0.1% 0.4% 0.1% -0.3%

En materia de sostenibilidad, los resultados de 2018 y la trayectoria prevista para 2019 muestran insostenibilidad de largo plazo. Sobre el particular, debe recordarse que la sostenibilidad se alcanza en una situación en donde los resultados fiscales son suficientemente apropiados para evitar el incremento del saldo de la deuda, lo cual se refleja en el índice de Blanchard cuando el déficit primario programado es igual o mayor al observado, con el fin de evitar el incremento del monto de pasivos públicos. Conforme los datos de 2018, el indicador de corto plazo de Blanchard exigía un nivel de superávit primario del 0.09% del PIB, mientras que el resultado observado fue deficitario, por el orden del 0.3% del PIB, reflejado en el aumento del saldo de la deuda pública analizado en los párrafos anteriores.

En cuanto a la percepción sobre la sostenibilidad de la deuda, en 2018

las principales calificadoras de riesgo conservaron la calificación de 2017. Moody’s Investor Services mantuvo su calificación en Ba1, con perspectiva estable, aduciendo la larga trayectoria de prudencia en el manejo de la política fiscal del país, así como el crecimiento económico moderado que Guatemala ha mostrado; por su parte, Standard & Poor’s confirmó el riesgo crediticio BB- con perspectiva estable, aunque tomó en cuenta que la inestabilidad política afectaría el crecimiento económico; por último, Fitch Ratings otorgó BB con perspectiva estable, con motivos similares a los expresados por las otras calificadoras. Conjuntamente, las tres entidades consideran que, a pesar de la larga trayectoria de estabilidad macroeconómica de Guatemala, esta se ve opacada por una base tributaria baja que restringe el actuar público y que ha contribuido a mantener a la población en condiciones humanas precarias.

Además, estas instituciones ven con preocupación que el país ha recibido calificaciones de gobernanza débiles, y ha aumentado la cantidad de conflictos sociales internos.

Las calificadoras de riesgo país enumeran algunos aspectos que ayudarían a Guatemala a mejorar su calificación (que si bien no ha empeorado, tampoco mejora y no alcanza el grado de inversión), entre las que destacan: a) reformas que fortalezcan la gobernabilidad y a las instituciones, dadas las muestras recurrentes de inestabilidad política y los numerosos casos de corrupción que golpean la legitimidad del Gobierno y, con ello, sus capacidades y efectividad; b) reformas que incrementen los ingresos, principalmente los tributarios; y, c) mejoras en las condiciones económicas que conduzcan a un mayor crecimiento del PIB de forma sostenida.


68

Guatemala: nivel de calificaciones de riesgo y perspectivas de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011 - febrero de 2019)


Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Historia

Moody´s Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Negativa

Ba1 Estable

Ba1 Estable

Ba1 Estable


BBNegativa

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Negativa

BB -Estable

BB-Estable

Fitch Ratings

BB+Estable

BB+Estable

BB +Negativa

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

BB Estable

países evaluados, superando en la región centroamericana únicamente a Nicaragua, tanto en calificación como en puesto.

Un problema en materia de transparencia tributaria que se registró en 2018 fue la decisión de la Corte de Constitucionalidad (CC) de suspender provisionalmente la vigencia de las reformas legales que permitían a la SAT el acceso a las cuentas bancarias de los contribuyentes para fines de control y fiscalización y, por supuesto, para contribuir con el proceso de transparencia

internacional. Esta situación pone en riesgo al país de ser incluido nuevamente dentro de la «lista gris» de países no cooperantes con los esfuerzos internacionales de lucha contra la evasión fiscal.

En materia de evaluaciones internacionales, no existen actualizaciones del Índice de Desviación de Fondos Públicos del Foro Económico Mundial, ni del Índice de Presupuesto Abierto del International Budget Partnership (IBP), en los cuales Guatemala mejoró en 2017.

Guatemala: indicadores de transparencia fiscal (2012-2018)






(muy limpia)33 29 32 28 28 28 27

World Economic

Forum


públicos


ocurre)2.2 2.3 2.2 2.2 2.4 2.3 n.d.


Partnership


Abierto

41-60 (alguna) 81-100 (ex-

tensa)51 46 61 n.d.


A finales de enero de 2018, Transparencia Internacional (TI) dio a conocer los resultados de la edición más reciente del Índice de Percepción de Corrupción (IPC), asignándole a Guatemala una calificación de 27 puntos, por debajo de los 28 de los últimos tres años y de los 32 que obtuvo en 2014, lo cual refleja deterioro de la percepción sobre el uso inapropiado de recursos en el país. Además, Guatemala apareció ubicada en el puesto 144 de 180

HONDURAS4.

69

HONDURAS:4.Fondos públicos sin prioridad a inversión social

En el ámbito político, Honduras logró superar el primer año del segundo gobierno de Juan Orlando Hernández, que inició con una crisis surgida por la baja percepción de transparencia en el conteo de votos emitidos en las elecciones generales finalizadas en noviembre de 2017 y que generó una serie de protestas de la oposición, desencadenando actos de vandalismo producto de la inconformidad por los resultados. Este relativo éxito del Gobierno fue opacado sustantivamente durante todo el año por la continua migración de hondureños hacia los Estados Unidos, que ocasionó uno de los episodios recientes más dramáticos de expulsión de habitantes de un país hacia el exterior, especialmente cuando en el mismo no existe un conflicto interno de gran magnitud.

La situación de los migrantes —que se deriva en gran medida de una situación de pocas oportunidades de empleo y niveles de pobreza y miseria por encima de los del resto de países de la región— contrasta con un crecimiento económico razonablemente bueno y condiciones de estabilidad

económica que permiten la reproducción de las condiciones productivas, lamentablemente, sin producir un efecto positivo sobre la mayor parte de la población. De acuerdo con las cifras oficiales, el crecimiento del PIB alcanzó un 4.0% que, aunque inferior al 4.8% de 2017, se ubicó como el segundo mejor de la región, solo detrás de Panamá, que reportó un 4.6% de aumento del PIB. También el mantenimiento del nivel inflacionario en un 4.2% y una depreciación del tipo de cambio promedio nominal de solo el 1.8% confirman que el problema de esta nación centroamericana no precisamente es de crecimiento y estabilidad económicos, sino de oportunidades, de pobreza y de marginación social, algo que sus autoridades no han atendido oportunamente.

El año 2019 abrió con buenas perspectivas económicas. A finales del mes de enero el saldo de las reservas internacionales netas ascendía a USD 4,789.0 millones, monto que se ha nutrido con el ingreso de divisas provenientes principalmente de remesas familiares y de las exportaciones

de maquila; la inflación total se situó en el 4.0% en el mismo período, un 0.6% menos que la inflación observada en el mismo mes del año 2018, lo que confirma las expectativas de alcanzar un valor por debajo del 5.0%. No obstante, los resultados de las posibles políticas migratorias y comerciales que pueda impulsar el Gobierno de los Estados Unidos en el corto plazo aún generan mucha incertidumbre, pues podría producirse un menor flujo de divisas por la reducción de las remesas familiares, la disminución del nivel de ingresos disponibles entre las familias, y una contracción del consumo privado. También existe el riesgo de un escenario en el que se podrían desestabilizar las condiciones financieras del país y forzar la salida de capitales hacia otros mercados, o salidas para retornar al mercado de valores de los Estados Unidos, especialmente como consecuencia de los incrementos en la tasa de interés por parte de la Reserva Federal de aquella nación. Adicionalmente, aún no se tiene certeza sobre si se producirá o no un nuevo incremento en los precios de los combustibles


70

gobierno central que dejan muchas dudas acerca de la congruencia de sus resultados públicos.


Al cierre de 2018, la información preliminar publicada por la Secretaría de Finanzas (Sefín) mostraba que los ingresos totales de la administración central habían alcanzado los L113,666.9 millones, un 5.2% más que el año anterior y equivalentes al 101.2% del monto considerado en el presupuesto aprobado. De dichos recursos, los ingresos tributarios representaron el 91.1%, confirmando así la importancia que siempre mantienen con respecto al resto de recursos financieros a disposición del gobierno central.

La recaudación tributaria alcanzó en 2018 los L103,550.0 millones, un 6.8% por encima de lo recaudado en 2017 y equivalentes al 18.0% del PIB, ligeramente por encima

fósiles, especialmente el petróleo, debido a que se desconoce cuál será la decisión que adoptarán los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), que se reunirán en abril de 2019. En el tema fiscal, el Congreso Nacional de Honduras aprobó el 13 de diciembre de 2018 el Decreto 180-2018, que dio vida jurídica al Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República para el ejercicio fiscal 2019, destacando la proyección de un déficit fiscal del 0.2% del PIB (sin incluir los gastos que se ejecutan en fideicomisos), pese a plantear una reducción de la carga tributaria cercana al 0.8% del PIB. En el presupuesto destaca la continua utilización de los recursos públicos para el pago del servicio de la deuda pública y de servicios de defensa, en detrimento de otros bienes de interés social; asimismo, destaca el uso de la figura de los fideicomisos para ejecutar gastos fuera de los controles regulares para los proyectos y programas del

del 17.9% obtenido el año anterior. Los resultados de la recaudación tributaria equivalen al 101.0% de lo considerado en el presupuesto que aprobara el Congreso a finales de 2017. El buen resultado, no obstante, aún puede mejorar, dado que por experiencia los resultados cambian significativamente cuando se presentan los datos definitivos de la liquidación presupuestaria anual.

Siguiendo la práctica de subestimar los valores incorporados en el presupuesto para luego mostrar resultados excepcionales —lo cual es además de utilidad para evitar que los ingresos sean rígidos al tener destino específico—, las autoridades hondureñas contemplan una carga tributaria de solo el 17.2% del PIB en el presupuesto de 2019; esto, pese a que lo plasmado en la exposición de motivos del presupuesto menciona la expectativa de que la administración tributaria aplique medidas contra la evasión fiscal y logre la estructuración del régimen simplificado de monotributo que se

Honduras: comparación de la carga tributaria neta al cierre de 2014-2018 y del presupuesto aprobado para 2019, así como su porcentaje de variación interanual

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefín

Carga tributaria Variación interanual de la recaudación

"

14.7 14.7 14.916.5 16.9 17.9 17.9 18.0 17.2

16.2

7.85.2

21.9

13.814.3 9.2 6.8 4.7

-2.0

11.3

24.7

28.0

5.0

10.0

15.0

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2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 prel. 2019 pres.

Var

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IB

HONDURAS4.

71

Honduras: estructura porcentual de la recaudación tributaria (2018)

Fuente: Icefi , con base en cifras de la Sefín

encuentra establecida en el Código Tributario. Por ello, los resultados esperados numéricamente, aunque congruentes con la práctica de subestimación, son contrarios al ofrecimiento de mejorar la productividad del sistema tributario hondureño.

Antes de continuar avanzando, es importante comentar que la información obtenida de la Sefín proviene del Informe de seguimiento y evaluación de la ejecución fi nanciera del presupuesto del cuarto trimestre de 2018 (Sefín, 2019); sin embargo, es necesario indicar que esta publicación sigue incompleta, pues no incluye el detalle de los egresos de la administración central conforme a una clasifi cación económica, ni tampoco el informe de los egresos categorizados por fi nalidad. El documento sigue presentando solamente el detalle del presupuesto vigente y su ejecución por el lado de los ingresos, así como el valor total de gastos de la administración central, aunque no se incluye detalle de la información.

Entre los datos pendientes de clarifi car se encuentra el tratamiento del pago de intereses de la deuda relacionada con la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE), derivada del préstamo concedido en 2016 y que difi culta la determinación efectiva de la sostenibilidad de la deuda pública hondureña. En el presupuesto de 2018, estos intereses se colocaron inicialmente como una disminución de la inversión fi nanciera en los ingresos de capital; no obstante, a partir de las modifi caciones efectuadas y la ejecución realizada,

dichos gastos se trasladaron a la administración central como pago de intereses dentro de los ingresos corrientes. Tampoco se indica si el gobierno central se hace cargo de las amortizaciones, ni si el monto transferido para el pago de intereses corresponde al cien por ciento del servicio de esa deuda. El monto total de estos intereses, según cifras preliminares, fue de L1,056.6 millones.

Por otro lado y en lo concerniente a la ejecución de la recaudación tributaria, respecto a la meta considerada en el presupuesto de 2018 se puede concluir que gran parte de la razón por la que la recaudación sobrepasó, en algunos rubros, los valores previstos, se debe sobre todo al hecho de que los valores considerados en el presupuesto estaban subestimados. Como ejemplo de ello se encuentra que los impuestos al comercio exterior, que alcanzaron el 113.6% de ejecución, tenían un meta que presentaba una variación negativa del 7.0%; por su parte, los impuestos a

la propiedad, que lograron una ejecución del 103.5%, presentaban un cambio marginal anual de solo el 0.6%, mientras que el impuesto sobre la renta (ISR), que superó su meta con un 107.0%, tenía una expectativa presupuestaria de una variación del 2.0%. Aun así, algunos impuestos no cumplieron con el valor programado, como los impuestos sobre la producción, el consumo y ventas, que lograron el 98.2% de ejecución (aun cuando la meta en este caso sí consideraba una variación interanual del 8.2%). En este rubro, la defi ciencia en la formulación presupuestaria obedece a la falta de modelos apropiados de pronóstico y, si bien la metodología es diferente para cada uno de los impuestos, en general debe refl ejar apropiadamente el comportamiento de la actividad económica sobre estos, así como los efectos de las acciones administrativas para las mejoras recaudatorias implementadas.

En cuanto a la estructura tributaria, las principales fuentes

34.8

44.0

16.2

4.3

[email protected]

Sobre la renta

Sobre la producción, consumo yventas

Sobre servicios y actividadesespecíficas

Sobre las importaciones

Otros


72

importancia relativa en el sistema. El extraordinario rendimiento del sistema tributario en 2018 se alcanzó gracias a los buenos resultados del ISR (1.53) y a la relativa neutralidad (elasticidad unitaria) de la recaudación de los impuestos sobre la producción, consumo y ventas, bolsón que en su mayor proporción corresponde al IVA.

b. Gasto público

Conforme los datos preliminares de la Sefín, el total de los gastos ejecutados por la administración central alcanzó la cantidad de L110,122.0 millones, superiores en un 1.4% a lo ejecutado en 2017 y equivalentes al 96.3% de lo considerado en el presupuesto aprobado para 2018. El total ejecutado de gastos representó el 19.1% del PIB, por debajo del 20.0% ejecutado en 2017 y consecuente con la política de ajuste

de ingresos tributarios del país continuaron siendo los impuestos sobre la producción, consumo y ventas, que representaron el 44.0% del total colectado, seguidos de los tributos sobre la renta, que representaron el 34.8% de la recaudación. A continuación se encuentran, en el orden de importancia de la recaudación, los tributos sobre los servicios y actividades específicas, que incluyen las contribuciones a la seguridad, y que implican un 16.2% del total. También, los impuestos sobre el comercio exterior, que representan la recaudación realizada por el sistema aduanero en la internación de mercancías mediante derechos arancelarios y que significaron el 4.3% del total percibido, mientras que un grupo de pequeños impuestos directos, entre ellos el que corresponde al pago por premios de lotería y máquinas tragamonedas y el impuesto a la propiedad, suministraron el 0.7% de la

recaudación del año. Como tal, los impuestos indirectos continuaron representando alrededor del 64.5% del total, lo cual denota, ante la ausencia de estudios recientes de incidencia tributaria, que el sistema tributario hondureño es regresivo y proporcionalmente afecta más a las personas de menores ingresos del país.

En términos de resultados relativos, el sistema tributario hondureño se mostró en 2018 como un sistema elástico (E=1.13), tal y como resultó en la mayoría de los últimos años —con excepción de 2017—. Sin embargo, al fraccionar los datos, se encuentra que un grupo de impuestos manifiesta nuevamente inelasticidad en su recaudación de 2018, entre ellos los impuestos a la propiedad (E=0.46), los impuestos sobre servicios y actividades específicas (E=0.66) y la recaudación del impuesto sobre el comercio exterior (E=0.95), por lo que continúan disminuyendo su

14.3 13.9 14.5 13.8 13.1 13.3

3.5 2.76.9

3.4 3.0 3.0

2.62.7

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2.8 3.0 2.7

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24.1

20.019.1 19.0

0.0

5.0

10.0

15.0

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25.0

2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.

Por

cent

aje

del P

IB


Honduras: clasificación del gasto en función del PIB (2014-2018 y presupuesto aprobado 2019)


HONDURAS4.

73


Honduras: clasificación del gasto en función del PIB (2014-2018 y presupuesto aprobado 2019)

implementada por el Gobierno desde 2014. Es pertinente indicar que las cifras aún tienen características de preliminares, por lo que habrá que esperar la liquidación definitiva que será presentada en los próximos meses.

El valor considerado en el presupuestado de 2019 considera una reducción del tamaño del Gobierno, hasta alcanzar el 19.0% del PIB, muy por debajo del promedio reportado en los últimos cinco años (20.6% del PIB).

Del total de recursos utilizados en 2018, los gastos corrientes ascendieron a L92,992.9 millones y representaron el 84.4% del total de las erogaciones efectuadas, alcanzando una variación interanual del 3.3%. Entre ellos destaca, por su dinamismo, el crecimiento en el pago de intereses y comisiones, con una variación interanual del 10.4%. Además, los gastos por el pago de remuneraciones crecieron en un 6.5%, representando el 41.6%

14.3 13.9 14.5 13.8 13.1 13.3

3.5 2.76.9

3.4 3.0 3.0

2.62.7

2.7

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20.419.3

24.1

20.019.1 19.0

0.0

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15.0

20.0

25.0

2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.

Por

cent

aje

del P

IB


del total. Contrariamente, los gastos de capital descendieron en su importancia relativa al 15.6% del total, y se redujeron un 8.1% con respecto a lo ejecutado el año anterior.

La dinámica del gasto público en Honduras puede observarse mejor al dividir el valor total de la ejecución en gastos de funcionamiento, gastos de capital y pago de intereses por el servicio a la deuda pública, en términos del PIB. En este análisis, se muestra que, con respecto a 2017, tanto los gastos de funcionamiento como los gastos de capital se contrajeron drásticamente, dando lugar sólo a un aumento en las erogaciones relacionadas con el servicio de la deuda pública. La seria contracción de los gastos hace pensar en un paulatino deterioro de los servicios que se ofrecen a los habitantes, y que salvo una mejora en la eficiencia del gasto, podría implicar un aumento de la pobreza y la exclusión social en los próximos períodos.

Este análisis es incompleto debido a que, por las particularidades del sistema fiscal hondureño, buena parte de los recursos de la administración central se transfiere en forma de inversiones financieras en aportes a los fideicomisos, las cuales escapan así del balance presupuestal gubernamental que se practica; incluso, estos rubros no aparecen desclasificados por completo en los informes preliminares, sino hasta la liquidación del período. El seguimiento y la incorporación de estos valores para rehacer el balance se antoja como un ejercicio fundamental, ya que estos gastos no siguen el camino de las transferencias de capital (reportadas), produciendo en general un balance presupuestario diferente al del gobierno central, que por sí solo no puede explicar el incremento del stock de deuda pública. Esto es un aspecto que deberán trabajar las autoridades fiscales para mejorar la transparencia en el corto y mediano plazos.


74

c. Situación fi nanciera general

La consolidación de las cifras fi scales preliminares para el cierre de 2018, que muestra ingresos por el orden de L113,666.9 millones y gastos por L110,122.0 millones, permite concluir que existe un superávit fi scal, sin considerar los fi deicomisos, equivalente a L3,544.9 millones (0.6% del PIB). Dicho valor se diluye al no poder explicar por qué al tener un balance positivo se presenta un incremento de la deuda pública. Para explicar apropiadamente el comportamiento del sector fi scal, debe incorporarse el traslado de recursos a los fi deicomisos que aparentemente quedan al margen de la ejecución fi scal y que obedecen a la necesidad de obtener más fi nanciamiento para el Gobierno y algunas de sus empresas. Así, luego de incorporar estos fondos, se estimó, con las

Si bien las autoridades no publican estadísticas recientes con la clasifi cación funcional de los egresos a nivel del gobierno central, la información histórica que se presenta en las liquidaciones presupuestarias y también a nivel de los presupuestos aprobados en 2018 y 2019 permite establecer las prioridades de las fi nanzas públicas hondureñas. La Información muestra que la principal fi nalidad presupuestaria es la atención al servicio de la deuda pública, que ocupa cerca de la cuarta parte de los recursos públicos, conforme el presupuesto aprobado para 2019, monto similar al ejecutado en 2017 y presupuestado en 2018.

Le siguen en importancia los gastos en educación, investigación y cultura, con valores cercanos al 20.0%; los gastos efectuados para producir los servicios públicos generales, con una asignación del 19.4%; las asignaciones en defensa y seguridad, con una jerarquía

del 14.5% y una trayectoria creciente en los últimos cinco años. Por su parte, los gastos en servicios de salud ocupan el 9.7% de los recursos asignados en el presupuesto, aunque dicha trayectoria es decreciente en los últimos años. Estos últimos dos valores muestran una paradoja real para un país con un nivel de pobreza tan alto como Honduras, es decir, uno en donde a pesar de las múltipels necesidades, los gastos para la salud disminuyen, mientras los asignados a la defensa y seguridad crecen.

Es importante comentar que para el actual Gobierno de Honduras existe poco interés en atender la protección social, la protección al medio ambiente, y la vivienda y servicios comunitarios, debido a que asigna cantidades inferiores al 2.0% del presupuesto para cada uno de estos rubros, lo que nuevamente explica los crecientes niveles de pobreza del país.


Honduras: clasifi cación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos devengados de la administración central (2015-2017 y comparación con los presupuestos aprobados para 2018 y 2019)

27.0

20.819.5

12.510.2

6.1

2.7 0.9 0.3

19.318.0

29.1

12.5

9.78.0

2.30.7 0.4

24.6

19.7 19.4

14.0

10.28.2

2.70.6 0.6

24.2

20.117.0

14.4

10.4

7.16.0

0.6 0.2

25.2

19.9 19.4

14.5

9.7 8.8

1.90.5 0.1

0

10

20

30

Deuda pública Educación,investigación,

cultura y actividadesrecreativas

Servicios públicosgenerales

Defensa y seguridad Servicios de salud Asuntos económicos Protección social Protección delmedio ambiente

Vivienda y servicioscomunitarios

2015 2016 2017 2018 aprobado 2019 aprobado

HONDURAS4.

75

Honduras: situación financiera de la administración central (ejecutado 2014-2017, cierre preliminar de 2018 y presupuesto aprobado 2019, en millones de lempiras y porcentajes)

Fuente: Icefi, con base en cifras de la SefínNota: n.d = no disponible

cifras oficiales, que el resultado presupuestario efectivo, atinente

al comportamiento de la deuda pública, es un déficit de L7,600.9

millones, equivalentes al -1.3% del PIB.

Descripción 2014 2015 2016 2017 2018 (preliminar)

2018 (aprobado)

Ejecución 2018

2019 (aprobado)

Variación 2019pres /

2018Ingresos totales 75,968.8 86,153.4 98,596.9 108,089.4 113,666.9 112,359.9 101.2 118,434.4 4.2Ingresos corrientes 72,191.9 81,312.5 93,228.5 103,871.6 109,068.3 107,073.8 101.9 114,250.3 4.8

Ingresos tributarios 68,255.9 77,646.5 88,762.2 96,964.3 103,550.0 102,413.5 101.1 108,414.3 4.7

Ingresos no tributarios y transferencias

3,935.9 3,666.1 4,466.3 6,907.2 5,518.3 4,660.3 118.4 5,836.0 5.8

Ingresos de capital 3,777.0 4,840.9 5,368.4 4,217.8 4,598.6 5,286.1 87.0 4,184.2 -9.0

Donaciones 3,705.2 4,775.0 5,130.5 4,136.5 4,578.2 4,157.1 110.1 4,164.2 -9.0Otros ingresos de capital 71.7 65.9 237.9 81.3 20.4 1,129.0 1.8 20.0 -2.0

Gastos totales 84,766.3 88,749.6 119,538.8 108,634.2 110,122.0 114,380.2 96.3 119,716.7 8.7Gastos corrientes 70,256.0 76,412.1 85,210.4 89,994.4 92,992.9 96,039.8 96.8 100,978.2 8.6

Remuneraciones 36,776.3 37,967.3 40,877.5 42,988.6 45,802.2 46,489.2 98.5 49,782.0 8.7Bienes y servicios 7,529.4 9,259.1 10,477.6 10,147.9 n. d 11,037.9 n. d 12,291.4 n. dIntereses y otros gastos financieros

10,768.4 12,482.6 13,522.1 15,437.5 17,044.6 16,772.4 101.6 17,042.5 0.0

Transferencias corrientes y otros 15,182.0 16,703.2 20,333.2 21,420.4 n. d 21,740.4 n. d 21,862.4 n. d

Gastos de capital 14,510.3 12,337.5 34,328.4 18,639.9 17,129.1 18,340.4 93.4 18,738.5 9.4

Inversión en activos y capital humano

5,673.6 5,548.7 10,075.5 10,633.5 n. d 9,194.0 n. d 9,372.9 n. d

Transferencias de capital y otros 8,836.7 6,788.9 24,252.9 8,006.4 n. d 9,146.4 n. d 9,365.6 n. d

Balance en cuenta corriente

1,935.8 4,900.4 8,018.1 13,877.2 16,075.4 11,034.0 145.7 13,272.0 -17.4

Balance primario 1,970.9 9,886.3 -7,419.8 14,892.7 20,589.5 14,752.2 139.6 15,760.2 -23.5

Balance presupuestal -8,797.5 -2,596.2 -20,941.9 -544.8 3,544.9 -2,020.3 -175.5 -1,282.3 -136.2

Fideicomisos 8,338.9 7,660.4 8,635.6 9,810.6 11,145.8 9,298.9 119.9 11,258.6 1.0

Balance presupuestal (%PIB)

-2.1 -0.6 -4.2 -0.1 0.6 -0.4 -0.2

Balance presupuestal + Fideicomisos

-17,136.4 -10,256.7 -29,577.5 -10,355.4 -7,600.9 -11,319.2 114.3 -12,541.0 65.0

Balance presupuestal + Fideicomisos (%PIB)

-4.1 -2.2 -6.0 -1.9 -1.3 -2.0 -2.0


76

esto genera las expectativas de que la administración central alcanza con facilidad balances positivos pero que, irónicamente, de todas formas dichos resultados necesitan complementarse con mayor endeudamiento público.

d. Deuda pública

Finalizado el año 2018, la deuda del gobierno central reportada por la Sefín ascendía a USD 11,442.5 millones, compuesta por USD 6,961.5 millones de deuda externa y USD 4,481 millones de deuda interna. Al convertir dichos valores a moneda nacional utilizando el tipo de cambio nominal del último día de diciembre, se tiene la cantidad de L278,496.7 millones que, en comparación con el año anterior, se trata de un monto superior en un 8.0% y equivale al 48.4% del PIB, cifra por encima del 47.5% reportado en 2017.


Honduras: resultado presupuestario de la administración central (2014-2018 y presupuesto aprobado 2019)

Lamentablemente, la tabla anterior presenta rubros no disponibles a la fecha debido a la falta de exhaustividad estadística de las cifras sobre gasto que presenta la administración central; este hecho, que parece repetirse constantemente, constituye una muestra de la falta de transparencia con la que se están poniendo a disposición de los ciudadanos los resultados presupuestarios, ya que el detalle de los gastos no opera de manera similar a como se hace con los rubros de ingresos. Esta falta de consistencia, que se viene arrastrando en los informes de ejecución presupuestaria, denota la falta de voluntad por cerrar espacios a la opacidad en materia fiscal.

Al margen de este aspecto, verdaderamente importante para cualquier Estado moderno, se destaca que la trayectoria del sector público hondureño se dirige hacia la obtención de balances

cada vez menos negativos; es decir, con tendencia a lograr superávit fiscal, con el firme propósito de alcanzar la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo. Como se mencionó anteriormente, el resultado presupuestario efectivo de 2018 muestra un déficit del 1.3% del PIB, por debajo del 1.9% reportado en 2017 y, por supuesto, muy por debajo del 6.0% de 2016. El presupuesto de 2019 presenta preliminarmente un déficit equivalente al 2.0% del PIB, sin embargo, dicho resultado es engañoso, atendiendo a la subestimación de los ingresos anteriormente mencionada.

Finalmente, y aun cuando se reconoce una contención del gasto, especialmente en los gastos de inversión, el resultado presupuestario efectivo al final lo define una cuantía cada vez mayor de recursos que se transfieren a los fideicomisos, los cuales escapan por definición a conformar el balance fiscal. En consecuencia,

-2.1

-0.6

-4.2

-0.1

0.6

-0.2

-4.1

-2.2

-6.0

-1.9-1.3

-2.0

-6.5

-5.0

-3.5

-2.0

-.05

1.02014 2015 2016 2017 2018 prel. 2019 pres.

Porc

enta

je d

el P

IB

Déficit fiscal sin fideicomisos Déficit fiscal con fideicomisos

HONDURAS4.

77


Honduras: estructura de la deuda pública de la administración central (2011-2018 y estimación para 2019, cifras en millones de lempiras y como porcentaje del PIB)

De los pasivos del Estado hondureño, el 38.7% se encuentra colocado en el mercado interno; un 38.2% adicional corresponde al fi nanciamiento contraído con organismos multilaterales del crédito —19.2% corresponde al BID como principal acreedor multilateral—; un 14.9% está en manos de tenedores de bonos en el mercado externo; un 5.2% obedece a la deuda que se tiene con organismos bilaterales de crédito, y el restante 3.0% está constituido por bancos comerciales y otras instituciones y personas privadas.Al considerar la proyección de

ingresos y gastos, así como los valores de los fi deicomisos que fueron aprobados conjuntamente con el presupuesto 2019, es claro que, de no manifestarse cambios signifi cativos en los resultados, la deuda nominal del sector

público continuará en ascenso; sin embargo, en términos del PIB se esperaría una reducción de hasta el 47.2%, aunque habrá que esperar tanto el cierre de 2018, como la verdadera ejecución presupuestaria de 2019 para verifi car dichos extremos.

El análisis de la vulnerabilidad de la economía hondureña al comportamiento de la deuda muestra que el monto de pasivos del Estado alcanza el 268.9% de los ingresos tributarios, porcentaje que sigue situándose por encima del 250.0% recomendado por las instituciones fi nancieras internacionales (IFI). También el valor del 48.4% de la deuda en función del PIB se encuentra por encima del 40.0% recomendado para países del tamaño y características económicas de Honduras.

32.735.5

43.8 45.0 44.7 45.1 47.5 48.4 47.2

0

10

20

30

40

50

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Porc

enta

je d

el P

IB

Mill

ones

de

lem

pira

s

Deuda externa Deuda interna Deuda como porcentaje del PIB

Complementariamente, los indicadores que miden la capacidad del pago de intereses (una porción del servicio de la deuda) con respecto a los ingresos totales y del PIB parecen no hacer vulnerable a la economía hondureña.

En cuanto a la sostenibilidad, las conclusiones del indicador de corto plazo de Blanchard muestran sostenibilidad de la deuda; sin embargo, existe incongruencia de estos resultados al incorporar los datos de los fi deicomisos debido a que no es congruente que existan resultados primarios positivos, por encima de los intereses a pagar, con el hecho de que los saldos de la deuda pública continúen creciendo. Por ello, las únicas explicaciones podrían estar relacionadas con acumulación de saldos de caja o de transferencias


78

Honduras: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad (cierre preliminar de 2018)


Tipo Indicador Resultados 2017

Estimaciones 2018

Valor crítico Situación

Vulnerabilidad


Deuda total / PIB 47.5 48.4 40.0 Vulnerable


Intereses / PIB 2.8 3.0 3.0 Manejable



-1.2 0.3

SostenibleResultado primario obtenido 0.28 1.6

fuera de presupuesto a otros entes y que esto esté provocando el incremento de los saldos de la deuda presentados por la Sefín.

En materia de calificación internacional de la deuda soberana, tanto Moody’s como Standard & Poor’s mantuvieron la calificación y la perspectiva que le fue asignada a Honduras durante 2017. Moody’s mantuvo la calificación de B1 con perspectiva «estable» que asignó en septiembre de 2017, mientras que Standard & Poor’s conservó BB- con perspectiva «estable»,

tal y como lo había hecho el 18 de julio de 2017. Para el efecto, Standard & Poor’s manifestó que la nota y perspectiva se debió al compromiso establecido por el Gobierno de Honduras con respecto a que en los períodos de 2018 a 2021 se mantengan déficits bajos, de alrededor del 0.3% del PIB, en promedio (gobierno general). Incluso, ven un compromiso gubernamental en la mejora de la eficiencia en la recaudación de ingresos y en los controles de gasto, lo cual se encuentra en consonancia con los objetivos de

la Ley de Responsabilidad Fiscal. Por su parte, Moody’s indica que mantiene la calificación en observancia del crecimiento económico y el resultado que reportan las finanzas públicas.

Se estima que Honduras tiene fuertes perspectivas de mantener la calificación durante 2019, pues no parecen existir cambios sobre los factores fiscales que pudieran interpretarse como un incremento en el riesgo de incumplimiento fiscal o de aumento a los desafíos en la administración de la deuda.

Honduras: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011 - febrero de 2019)

Fuente: Icefi, con base en la información publicada por las calificadoras de riesgo

Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Historia

Moody´s B2Estable

B2Estable

B2Negativa

B3 Estable

B3Positiva

B2 Positiva

B1 Estable


BEstable

B+ Negativa

B Negativa

B Estable

B+ Estable

B+ Negativa

BB -Estable

HONDURAS4.

79





(muy limpia)28 26 29 31 30 29 29

World Economic

Forum


públicos


ocurre)2.7 2.2 2.5 3 2.6 2.5


Partnership


Abierto

41-60 (alguna) 81-100

(extensa)53 43 54

Honduras: indicadores de transparencia fiscal


Incluso, al parecer se percibe cierto nivel de compromiso, flexibilidad y responsabilidad en las cifras de las finanzas públicas, lo que permite considerar que es posible cumplir con los parámetros establecidos por el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Es importante recordar que, aun cuando se avance en materia de sostenibilidad de la deuda, los problemas centrales de Honduras son el incremento de la pobreza, la migración constante de personas al resto del mundo y la falta de oportunidades de la población, por lo que aun cuando se alcance la sostenibilidad de la deuda, ello no implicará una mejora real en el país. Adicionalmente, también es pertinente indicar que el mantenimiento de las

estancamiento en la percepción de la lucha contra la corrupción en esta nación centroamericana, que lamentablemente no ha dado pasos firmes para mejorar las condiciones en el uso de los recursos públicos y para la búsqueda de mecanismos que permitan fortalecer la competitividad.

No se presentaron actualizaciones en el Índice de Desviación de Fondos Públicos que genera el Foro Económico Mundial y en el Índice de Presupuesto Abierto que edita International Budget Partnership (IBP), en los cuales se señalan pequeños avances en la transparencia de las finanzas públicas, pero con mucho camino por recorrer para alcanzar los niveles de un Estado desarrollado y transparente.

calificaciones tampoco implica una mejora prevista en el largo plazo, dado que la deuda no se encuentra en niveles de inversión.


Al redactar esta edición de los Perfiles Macrofiscales, solo se encontraba disponible la actualización de los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) que elabora Transparencia Internacional (TI), entidad que, para el caso de Honduras, presentó una calificación de 29 puntos para 2018, similar a la del año anterior. Esta calificación, sin embargo, implicó una mejora al ubicarse en la posición 132 del índice, superior al puesto 135 del período anterior. El resultado muestra un


80

NICARAGUA:5.Debilitamiento financiero y fiscal

El año 2018 representó para Nicaragua un año dramático, caracterizado por una crisis política y social sin parangón en las épocas modernas y que hasta la fecha tiene semiparalizada la economía del país. La compleja situación social encontró su detonante el 18 de abril de ese año, cuando dio inicio una serie de manifestaciones contra el gobierno del presidente Daniel Ortega como consecuencia del anuncio del aumento del aporte de los trabajadores al Seguro Social, del 6.25% al 7.0% del salario, así como para los empleadores, del 19.0% al 22.5% de los salarios pagados; además, se contempló la reducción de las pensiones a los jubilados por un 5.0% del monto previsto. Como resultado de estas protestas, el país sufrió millonarias pérdidas, la reducción de miles de empleos, además de que, conforme datos de la Asociación Nicaragüense Pro Derechos Humanos (ANPDH), se contabilizan al menos 561 muertos y unos 4,578 heridos.

En el campo económico, el buen desempeño durante los últimos años se caracterizó por altas tasas de crecimiento, de manera

que a inicios de 2018 se preveían resultados del 5.0% para dicho año, y del 4.5% para 2019 (Cepal, 2018). Esto ubicaba a Nicaragua, junto a Panamá, como los dos países centroamericanos con mayor crecimiento económico; sin embargo, la situación cambió drásticamente hasta reportar, conforme estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), una contracción del 4.0% en 2018, con estimaciones de que en 2019 la cifra continuará negativa en 1.0%.

Según el Banco Central de Nicaragua, los acontecimientos mencionados dejaron pérdidas por unos USD 1,150.4 millones, siendo el sector turístico el más afectado, pues se estima que dejó de percibir unos USD 420 millones en 2018, con la pérdida de 130,000 empleos. En el ámbito financiero se redujeron los depósitos en los bancos locales, y se estima que entre marzo y septiembre el crédito neto se redujo un 7.2%.Las finanzas públicas también fueron afectadas por la coyuntura. Las autoridades habrían previsto una carga tributaria del 17.9%, así como un tamaño de gobierno del 20.6% del PIB, atendiendo una estimación de crecimiento

económico optimista. Sin embargo, la recaudación sufrió serias bajas, principalmente por el lado del impuesto al valor agregado (IVA), así como por las donaciones y otras fuentes de financiamiento externo, que obligaron a reacomodar el gasto público para tratar de mitigar la caída en los ingresos. La mayoría de recortes en el gasto afectó principalmente a los gastos de capital (estos sufrieron el 69.7% del recorte) y, dada la evidencia, pareció que el Gobierno se focalizó en la protección del salario de los empleados públicos. De esa forma, los perfiles fiscales y financieros de Nicaragua se debilitaron considerablemente, razón por la cual las principales calificadoras de riesgo se pronunciaron y redujeron, durante todo 2018 e inicios de 2019, las calificaciones de riesgo de largo plazo del país. Estas entidades también comentaron que existe un alto riesgo de que los compromisos de financiamiento futuro de las fuentes multilaterales no sean cumplidos.

Para mitigar los efectos de la baja recaudación de 2018 y frenar

NICARAGUA5.

81

Nicaragua: carga tributaria acumulada a diciembre (2012-2018* y presupuesto aprobado 2019)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales* Estimado

las expectativas negativas para 2019, el Gobierno de Nicaragua presentó en enero de esta último año a la Asamblea Legislativa la iniciativa de ley de reformas y adiciones a la Ley No. 822, Ley de Concertación Tributaria, que fue aprobada el 27 de febrero de 2019. Con la aprobación de dicha medida, seriamente cuestionada, se pretende generar los recursos adicionales para compensar las pérdidas de recaudación, y así cubrir la brecha presupuestaria, estabilizar las finanzas públicas y retomar la ruta hacia la estabilidad macroeconómica y el crecimiento económico que el país había mostrado en los últimos años. Esta reforma involucra modificaciones a los impuestos sobre la renta (IR), al valor agregado (IVA) y selectivo al consumo (ISC), así como modificaciones a otras leyes sectoriales, con las cuales se espera alcanzar rendimientos de entre el 2.3% del PIB, en 2019, y del 3.0% del PIB, en 2022.

En materia social, los datos oficiales de Nicaragua reportan que hubo una disminución en la pobreza nacional, pasando del 29.6% al 24.9% entre 2014 y 2016, mientras que en el mismo período la pobreza extrema bajó del 8.3% al 6.9%. No obstante, Nicaragua aún se considera uno de los países menos desarrollados de América Latina, debido a que en 2017 se ubicaba en la posición 124 del Índice de Desarrollo Humano (IDH), luego de retroceder un puesto respecto a 2016, lo que lo coloca como el tercer país centroamericano con menor desarrollo, por debajo de Guatemala y Honduras. Para 2018, el país también empeoró su puntuación en el Índice de Competitividad publicado por el Foro Económico Mundial, al pasar del puesto 93, en 2017, al puesto 104, en 2018, entre un total de 140 países. Esto deja a Nicaragua con la peor calificación de la región centroamericana.


Lamentablemente, Nicaragua es uno de los países de la región que presenta una menor actualización de cifras fiscales y, por ende, una menor transparencia en la rendición de cuentas. Así, al cierre de esta edición, únicamente se encontraba publicada la información fiscal correspondiente al período enero-septiembre de 2018, por lo que no es posible presentar el análisis de los datos finales sobre la ejecución fiscal de este país. Sin embargo, y con el fin de establecer la trayectoria esperada a partir de la información disponible, el Icefi llevó a cabo estimaciones para obtener los valores más probables de cierre para el ejercicio fiscal 2018, a la espera de que en el futuro se pueda contar con información oficial sobre el particular.

La estimación de cierre para los ingresos totales de Nicaragua

Car

ga tr

ibut

aria

Porc

enta

je d

e va

riac

ión15.0 15.0 15.3 15.7 16.3 16.5

15.614.2

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

-

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 est. 2019 pres.


82

para 2018 alcanza los C$74,250.00 millones, incluyendo donaciones, lo que representaría el 88.2% de lo considerado en el presupuesto aprobado para 2018, así como una disminución de 4.4% respecto a lo ejecutado en 2017. Se estima que los ingresos tributarios representaron el 88.6% del total, mientras que las donaciones alcanzaron el 4.1% del total de ingresos (11.5% menos que en 2017).

Se estima que la recaudación tributaria alcanzó los C$65,814.5 millones, un 4.1% menos que en 2017 y equivalentes a una ejecución del 87.3% con respecto al presupuesto aprobado. Esta estimación permite concluir que la carga tributaria nicaragüense alcanzó un 15.6% del PIB en 2018, esto es, un 0.9% por debajo de lo realizado en 2017 y 2.3 puntos porcentuales menos que la proyección incorporada en el presupuesto aprobado para 2018. Por otra parte, los valores

de recaudación tributaria contenidos en el presupuesto 2019 alcanzan los C$64,160.5 millones, equivalentes al 14.2% del PIB y superiores en un 2.5% a la estimación de cierre para 2018. La estimación del presupuesto se considera apropiada a la trayectoria de 2018, con base en el supuesto de que la crisis económica se mantenga constante durante 2019; sin embargo, los verdaderos valores dependerán de la capacidad de los nicaragüenses de encontrar una salida política a la crisis. También es importante indicar que dicha estimación no incluye los potenciales efectos de la reforma tributaria introducida en la Ley 822, según la cual se esperaría rendimientos de C$10,168.6 millones, unos 2.3% del PIB para 2019 que, de concretarse, colocarían a Nicaragua nuevamente en los niveles tributarios de 2017, a la espera de una mejora en la actividad económica.

En cuanto a la estructura tributaria, Nicaragua, al igual que el resto de países centroamericanos, con excepción de Panamá, obtiene mayor recaudación a través de impuestos indirectos, cuya estimación para 2018 representa el 55.3% del total recaudado, mientras que los tributos directos implicaron el restante 44.7% del total. En ausencia de estudios apropiados de incidencia tributaria, se colige que la recaudación tributaria tiene una estructura regresiva, por lo que su mayor impacto recae en las personas de menores ingresos en el país, en términos porcentuales. Los impuestos indirectos fueron los más sensibles a la coyuntura de 2018, pues en ellos se calcula una reducción del 9.2% con respecto a 2017. Por su parte, los impuestos directos cerraron el año anterior con un crecimiento estimado del 5.4%, en comparación con 2017.

Nicaragua: estructura de la recaudación tributaria acumulada (2016-2018)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. 2018 cifras proyectadas

40.6 41.6 44.6

13.4 14.6 13.8

23.7 22.6 20.6

12.1 12.0 12.210.1 9.2 8.7

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2016 2017 2818 py

Impuestos directos IVA enajenación de bienes mercado internoIVA importación e internación de bienes Impuesto selectivo al consumoOtros indirectos

NICARAGUA5.

83

la actividad económica en sectores clave como el comercio

b. Gasto público

Conforme la estimación realizada, los gastos ejecutados durante 2018 alcanzaron los C$82,861.5 millones, cantidad que se ubica un 3.0% por encima de lo registrado el año anterior y equivale al 19.6% del PIB, ligeramente arriba del 19.4% reportado el año anterior. La estimación permite concluir que se ejecutó un 95.1% de lo considerado en el presupuesto de ingresos y gastos aprobado para 2018, y que si bien se perdieron capacidades por parte del Ejecutivo para ejecutar ciertos gastos, en general el funcionamiento del sector público se mantuvo razonablemente constante.

En la ejecución se observa que los gastos corrientes únicamente

Individualmente, el impuesto de mayor importancia para Nicaragua continuó siendo el impuesto sobre la renta (IR), que habría recaudado el 44.6% del total de ingresos tributarios, denotando resultados superiores en C$1,510.03 millones con respecto a lo observado en 2017. Es importante mencionar que las recientemente aprobadas reformas a la legislación tributaria consideran que es en este impuesto en donde se obtendría un mayor rendimiento, lo que implicaría una posibilidad cercana de representar más del 50.0% de la recaudación nicaragüense en los próximos años.Al IR le sigue, en orden de importancia, el IVA, que se estima alcance los C$22,629.3 millones en 2018, representando el 34.4% del total recaudado; también se considera que el IVA reportó una contracción del 11.4% con respecto a lo ejecutado en 2017, como consecuencia de la reducción de

Nicaragua: estructura de la recaudación tributaria acumulada (2016-2018)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. 2018 cifras proyectadas

40.6 41.6 44.6

13.4 14.6 13.8

23.7 22.6 20.6

12.1 12.0 12.210.1 9.2 8.7

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2016 2017 2818 py

Impuestos directos IVA enajenación de bienes mercado internoIVA importación e internación de bienes Impuesto selectivo al consumoOtros indirectos

reportaron el 95.4% de ejecución; también se ve un crecimiento del 2.5% en comparación con 2017, mientras que los gastos de capital ejecutaron el 94.3% de lo considerado en el presupuesto, con una tasa de crecimiento del 4.2%.

Para 2019, el presupuesto de gastos asciende a C$80,014.5 millones, equivalentes al 17.7% del PIB en 2019. Esto evidencia una seria reducción con respecto a lo estimado para 2018 y a la trayectoria manifestada en los últimos años. La estimación, que responde de alguna forma a las previsiones del impacto sobre la economía ocasionado por la crisis política vigente desde 2018, se refleja sobre todo en la disminución nominal de las asignaciones a gastos de capital y a las transferencias corrientes, con contracciones del 20.6% y el 4.1%, respectivamente. Sin embargo, en


84

Nicaragua: gastos totales ejecutados al cierre de cada año (2012-2018) y presupuesto aprobado 2019


8.4 8.3 8.7 8.8 9.4 9.3 9.2 9.0

0.9 0.9 0.8 0.8 0.8 0.9 1.0 1.13.7 3.7 3.7 3.8 3.7 3.8 3.8 3.5

4.1 4.3 4.5 5.1 5.3 5.4 5.54.1

17.1 17.1 17.7 18.5 19.3 19.4 19.617.7

-2.04.06.08.0

10.012.014.016.018.020.0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 est. 2019 pres.

Gastos de consumo Gastos de intereses de la deuda Gastos de transferencias corrientes Gastos de capital

términos reales y con excepción de los gastos relacionados con intereses de la deuda, todos los rubros reportan una disminución en su participación al respecto del PIB.

En cuanto a la participación porcentual de los egresos públicos por institución se estimó, según la trayectoria mostrada por las prioridades presupuestarias registradas, que a diciembre

de 2018 el 24.5% de los egresos ejecutados se dirigía a la atención de las asignaciones y subvenciones que, en su mayor parte, se destinan a las transferencias municipales y a otros entes

Nicaragua: clasificación de la participación porcentual de la ejecución de los egresos públicos realizados a diciembre (2012-2018 y presupuesto aprobado 2019)


26.2

14.916.0

14.0

7.0

0.0

3.4 3.4

14.8

27.8

14.9 15.2

13.8

7.0

3.5 3.4 3.8

10.7

25.2

14.415.5

14.4

8.1

3.6 3.63.0

12.1

24.9

15.6 15.6

14.1

7.9

3.7 3.62.9

11.7

24.5

16.0 15.9

13.8

9.0

3.9 3.62.7

10.5

24.1

18.7

15.4 15.6

5.9

3.9 3.5 3.0

9.8

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

Asignaciones ysubvenciones

Servicio de la deuda pública

Ministerio deSalud

Ministerio deEducación

Ministerio deTransporte e

Infraestructura

Policía Nacional Corte Supremade Justicia

Ministerio deDefensa

Otros

2014 2015 2016 2017 2018 est. 2019 pres.

NICARAGUA5.

85

Nicaragua: situación financiera ejecutada del gobierno central (2015-2018) y presupuestos aprobados (2018 y 2019, cifras en millones de córdobas)


públicos. Es interesante observar, no obstante, que la participación relativa de estas transferencias ha venido decreciendo desde 2015, cuando ocupaban el 27.8% de los recursos públicos, y que la trayectoria se conserva, dado que en el presupuesto se les asigna únicamente el 24.1% de los egresos.

Por su parte, para atender el servicio de la deuda pública se estima que el gobierno central utilizó el 16.0% del total de egresos, monto que ha reportado incrementos en los últimos años, desde el 14.4% mostrado en 2016. Conforme el presupuesto, se

espera que esta cantidad continúe subiendo, dado que incluye una asignación equivalente al 18.7% de los recursos en 2019.

En orden de importancia siguen las erogaciones para el Ministerio de Salud, con el 15.9% del total, ligeramente superiores (0.3%) al porcentaje registrado en 2017 y superiores al estimado en el presupuesto 2019; luego se encuentran los gastos dirigidos al rubro de educación, que representaron el 13.8% del total y se ubican un 0.3% por debajo de lo observado el año anterior, aun cuando se espera que se recuperen hasta registrar el 15.6% en 2019.


Con base en los datos sobre la situación financiera a septiembre de 2018 publicados por el Ministerio de Hacienda, puede estimarse, en síntesis, que los ingresos totales alcanzarán los C$70,905.2 millones, los cuales representarán un 4.0% menos que en 2017. Estas cifras equivalen al 87.8% del presupuesto inicial para el año 2018, mientras que si se le adicionan las donaciones percibidas se estima que el total de recursos públicos será de unos C$74,250.0 millones. Por su parte,

Descripción 2015 2016 2017 2018 est. 2018 pres. 2019 pres. Var. 18 est./17

Ejec. 2018 est.

Ingresos totales + donaciones 61,618.39 70,410.06 77,630.26 74,249.99 84,196.93 71,769.54 -4.4 88.2

Ingresos totales 58,170.51 66,101.76 73,851.56 70,905.24 80,773.23 69,751.05 -4.0 87.8

Ingresos corrientes 58,164.68 66,099.64 73,848.55 70,904.17 80,771.29 69,749.01 -4.0 87.8

Ingresos tributarios 54,127.92 61,403.34 68,614.35 65,814.53 75,380.90 64,160.47 -4.1 87.3

Ingresos no tributarios 3,823.20 4,453.59 4,964.73 4,050.14 4,416.27 4,647.48 -18.4 91.7

Rentas de la propiedad 196.90 210.62 214.47 766.35 791.12 743.06 257.3 96.9

Transferencias corrientes 16.67 32.09 55.00 273.15 183.00 198.00 396.6 149.3

Ingresos de capital 5.83 2.12 3.01 1.07 1.95 2.03 -64.6 54.8

Donaciones 3,447.87 4,308.30 3,778.70 3,344.75 3,423.70 2,018.49 -11.5 97.7

Gastos totales 63,640.73 72,772.09 80,474.05 82,861.53 87,125.67 80,014.53 3.0 95.1


Gastos de consumo 30,393.48 35,600.08 38,460.76 38,990.91 41,355.42 40,753.84 1.4 94.3

Rentas de la propiedad 2,711.80 3,206.90 3,689.26 4,198.04 4,658.09 5,080.17 13.8 90.1

Transferencias corrientes 12,900.28 14,117.55 15,853.16 16,249.49 16,263.39 15,587.52 2.5 99.9

Gastos de capital 17,635.16 19,847.57 22,470.87 23,423.09 24,848.78 18,593.00 4.2 94.3

Resultado primario -2,758.41 -3,463.44 -2,933.22 -7,758.25 -1,694.35 -5,183.31 164.5 457.9

Resultado presupuestal -5,470.21 -6,670.33 -6,622.49 -11,956.29 -6,352.44 -10,263.48 80.5 188.2

Resultado presupuestal incluyendo donaciones -2,022.34 -2,362.03 -2,843.79 -8,611.54 -2,928.74 -8,244.99 202.8 294.0


86

Nicaragua: resultado presupuestario como porcentaje del PIB, con y sin donaciones (2012-2019)


se prevé que los gastos alcanzarán un monto de C$82,861.5 millones, por lo que el déficit fiscal total será de C$8,611.5 millones (2.0 % del PIB), y de C$11,956.3 millones (2.8% del PIB) si se sustrae el valor de las donaciones que no son generadas por la dinámica propia del Estado nicaragüense.

Complementariamente, el déficit primario alcanza los CS$7,758.3 millones (1.8% del PIB) si no se incorporan los ingresos derivados de donaciones, así como los C$4,413.5 millones (1.0% del PIB) si se adicionan dichos valores. Los resultados muestran que, incluso al adicionar las donaciones, que no son recursos producidos por la dinámica propia del Estado nicaragüense, la economía del Gobierno no alcanza a suministrar los recursos necesarios para el financiamiento de los gastos planeados.

El déficit estimado del 2.0% del PIB (incluyendo donaciones) para 2018 es muy superior al 0.7% reportado

en 2017, lo que implica que el ajuste en el gasto que realizaron las autoridades gubernamentales como consecuencia de la crisis política no fue suficiente para cubrir las deficiencias en materia de ingresos. El presupuesto de 2019 estima que el déficit fiscal (incluyendo donaciones) se reducirá hasta alcanzar un 1.8% del PIB, el cual todavía se encontraría muy por encima de la experiencia del Gobierno de Nicaragua durante los cinco años previos a la crisis de 2018.

En ese marco, el Gobierno impulsó una reforma tributaria que, conforme a las autoridades, rendirá un 2.3% del PIB en 2019, por lo que, de concretarse dichos rendimientos, las finanzas públicas estarían equilibradas al final del presente ejercicio fiscal. No obstante, habrá que esperar tanto los resultados de la reforma como la trayectoria económica para ver si se logra resolver los problemas políticos que aquejan a este país centroamericano.

d. Deuda pública

De acuerdo con las cifras del Banco Central de Nicaragua, la deuda soberana alcanzó los C$156,456.2 millones a finales de 2018, reportando un incremento del 10.8% con respecto a 2017, y equivalente al 37.1% del PIB, por encima del 34.0% mostrado al cierre del año anterior.

La negociación de la deuda favorece por mucho a la deuda externa, la cual duplicó su tamaño desde 2013 y alcanza el 87.3% del total (32.4% del PIB), mientras que la deuda interna ha reducido su participación dentro de la deuda total, pues se estima que para el cierre de 2018 alcanzará los C$19,879.0 millones (4.7% del PIB); de esta cuenta, la estructura de la deuda pública favorece que Nicaragua sea el país de la región con menor carga en cuanto al pago de intereses y servicio de la deuda. Es importante recordar que este análisis de la deuda corresponde

-0.7 -0.9-1.3

-1.6 -1.8 -1.6

-2.8-2.3

0.50.1

-0.3-0.6 -0.6 -0.7

-2.0 -1.8

-3.0

-2.0

-1.0

-

1.0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 est. 2019 pres.Déficit presupuestal Déficit/superávit con donaciones

NICARAGUA5.

87

Nicaragua: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central para el período 2014-2017 y estimación para 2018


a los pasivos del gobierno central y no incluye los pasivos de otros entes públicos y los de la empresa Albanisa que, ante la coyuntura política, tanto de Nicaragua como de Venezuela, puede contingentemente convertirse en deuda pública. Lamentablemente no existe la suficiente información pública para hacer un seguimiento y análisis exitoso sobre dichos montos, por lo que los valores aquí consignados deben ser tomados con cautela.

En cuanto a los indicadores de vulnerabilidad, los resultados estimados al cierre de 2018 refieren situaciones manejables a partir de los valores críticos definidos por las instituciones financieras internacionales (IFI). De esa manera, la razón de intereses de la deuda y los ingresos totales se estima en un 5.9% de los

recursos del Estado, muy lejos del valor crítico del 250.0%. También, el rubro de intereses pagados con respecto al tamaño del PIB estaría en alrededor del 1.0% para 2018, muy lejano del 3.0% recomendado por organismos internacionales.Sin embargo, la relación entre deuda y PIB, aunque aún es manejable, sostiene una tasa de crecimiento que, de mantenerse, estaría alcanzando el valor crítico en 2019 (a expensas de los resultados de la reforma tributaria). Asimismo, en 2018 y como consecuencia de la baja en la recaudación, la relación entre deuda e ingreso tributario alcanzó un 237.7%, solo un 12.3% por debajo del límite para ser considerada vulnerable.

Al respecto de la posibilidad de sostener la deuda en los niveles actuales, el indicador de corto

plazo de Blanchard muestra que, con los resultados fiscales de 2018, la deuda se convertiría en insostenible, dado que los niveles del resultado primario obtenido se hallarían por debajo del resultado requerido. Los resultados muestran que para alcanzar la sostenibilidad de la deuda del gobierno central se requiere un ajuste del 2.3% del PIB, curiosamente lo que se espera que rinda en 2019 la reforma tributaria implementada recientemente y de la cual habrá que esperar los resultados futuros.

Con relación a la calificación de riesgo y la posibilidad de insolvencia en los pagos del Ejecutivo, las últimas revisiones de las principales calificadoras procedieron a reducir la percepción de solvencia del Estado, lo cual se debe, sobre todo,

31.3 31.2 30.7 30.9 31.634.0

37.1

-

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

-

20,000.0

40,000.0

60,000.0

80,000.0

100,000.0

120,000.0

140,000.0

160,000.0

180,000.0

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 est.

Com

o po

rcen

taje

del

PIB

En

mill

ones

de

córd

obas

Interna Externa


88

Nicaragua: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre para 2018


Tipo Indicador 2014 2015 2016 2017 Estimaciones 2018


Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios 200.9 196.1 194.3 205.9 237.7 250.0% Manejable

Deuda total / PIB 30.7 30.9 31.6 34.0 37.1 40.0% Manejable

Intereses / ingresos totales 4.6 4.7 4.0 5.0 5.9 25.0% Manejable

Intereses / PIB 0.8 0.8 0.8 0.9 1.0 3.0% Manejable



-3.3% -2.7% -2.1% -2.4% 0.5%


-0.5% -0.8% -0.9% -0.7% -1.8%

al conflicto político y sus impactos en la situación fiscal del país.

Fitch Ratings redujo la calificación por primera vez en junio, cuando mantuvo la calificación de B pero revisó a la baja su perspectiva de «estable» a «negativa»; posteriormente, en noviembre, redujo de nuevo la calificación a B-, colocando al país en posición de «activos altamente especulativos». Por su parte, Moody’s Investor Services confirmó en junio de 2018 la calificación de B2 de la deuda soberana de largo plazo de

Nicaragua y cambió la perspectiva de la calificación de «positiva» a «estable»; sin embargo, en enero de 2019 emitió un nuevo comunicado en el que, aun cuando mantiene la calificación de B2, redujo la perspectiva a «negativa». Finalmente, Standard & Poor’s bajó la calificación tres veces durante 2018; la última de ellas fue en noviembre, cuando otorgó B- con perspectiva «negativa».

Las tres calificadoras consideran que la crisis iniciada en abril de 2018 ha puesto particularmente en

riesgo el crecimiento de diferentes sectores como el financiero, el comercial y el turístico. Asimismo, ven con preocupación, las repercusiones para los indicadores fiscales, en los cuales se prevé un mayor riesgo de deterioro, especialmente en la deuda de Nicaragua y en el sistema bancario debido a la contracción económica y a las mayores dificultades para obtener financiamiento en moneda extranjera.

Estas calificadoras coinciden en algunas situaciones que ayudarían


Nicaragua: nivel de calificación de riesgo y perspectiva de corto plazo según las principales agencias calificadoras (2011 - febrero de 2019)


Moody´s B3 Estable

B3 Estable

B3 Estable

B3 Estable

B2 Estable

B2 Estable

B2 Positivo

B2 Estable

B2Negativa


B+Estable

B+Estable

B-Negativa

Fitch Ratings

B+Estable

B+Estable

B+Estable

B-Negativa

NICARAGUA5.

89

al país a mejorar su calificación: a) negociar y estabilizar el conflicto; y b) tomar medidas para reducir las divisiones entre el Gobierno y el sector privado, lo cual permitiría restablecer la confianza de los inversionistas en las políticas económicas, sustentar las expectativas de crecimiento del país en el mediano plazo, aminorar las presiones financieras y reducir los riesgos del acceso del Gobierno a financiamiento externo e interno.


En términos de transparencia, Nicaragua no se percibe como un buen ejemplo en la región, tanto en materia de combate a la corrupción como de acceso a los datos para el análisis y la toma de decisiones. Una de las mayores pruebas de ello es la carencia

Nicaragua: indicadores de transparencia fiscal (2012-2018)


Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Tendencia




(muy limpia)29 28 28 27 26 26 25

World Economic

Forum


públicos

0 (muy común)

a 7 (nunca ocurre)

2.7 2.9 2.6 2.5 2.5 2.8 n.d.


Partnership


Abierto

41-60 (alguna) 81 - 100

(extensa)42 46 43 n.d.

total de cifras fiscales, lo cual impide conocer apropiadamente el manejo de los recursos públicos.

Complementariamente, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), emitido por Transparencia Internacional (TI), ubica a Nicaragua como el segundo país más corrupto de Latinoamérica en 2018, por detrás de Venezuela y por delante de Haití, otorgándole una calificación de 25 sobre 100 puntos. Este punteo significa que Nicaragua se encuentra en el puesto 152 de 180 países a nivel mundial, por debajo de la puntuación de 26 del año inmediato anterior, que le granjeó la posición 151. Con esta puntuación, Nicaragua perdió cuatro puntos dentro del índice en los últimos siete años y muestra una tendencia a empeorar conforme la percepción de los encuestados. En su presentación, TI afirma que el presidente Daniel

Ortega, tras más de una década en el poder, controla la mayoría de las instituciones democráticas de Nicaragua, limitando su eficacia e independencia; además, se le señala de haber avanzado en el recorte de los derechos políticos de los ciudadanos que, a pesar de enfrentarse a una violenta represión, han tomado las calles multitudinariamente para protestar contra su gobierno autoritario.

Los otros índices, tanto el Índice de Desviación de Fondos Públicos del Foro Económico Mundial como el Índice de Presupuesto Abierto, de International Budget Partnership (IBP), no fueron actualizados en la presente edición; no obstante, ambos muestran que el camino por alcanzar la transparencia fiscal en Nicaragua es largo y parece, en la práctica, ni siquiera haber iniciado.


90

PANAMÁ:6.Con el reto de fortalecer los mecanismos de transparencia

Panamá continúa siendo el país de Centroamérica que ha cosechado mayores éxitos en materia de crecimiento económico en los últimos tiempos, además de haber logrado escalar algunas posiciones en las clasificaciones mundiales relativas a la preservación del bienestar social de los habitantes. En materia de crecimiento económico, sus resultados son sumamente destacados, al extremo de que superan, en muchas oportunidades, no solo el comportamiento de las economías del resto de países del istmo, sino de muchos países de Latinoamérica.

Estos resultados, en gran medida, son consecuencia de la ejecución del plan de obras de infraestructura que ha implementado el Gobierno de la República y que incluyó, entre otros aspectos, el desarrollo de la segunda línea del metro, la recuperación de áreas urbanas y, por supuesto, la ampliación del Canal, que representó la mayor apuesta del país al crecimiento

y el desarrollo. Los frutos, afortunadamente, han superado las expectativas, tanto en materia económica como en materia fiscal, en especial en la influencia sobre los ingresos del Estado. No obstante, los efectos de esta bonanza parecen diluirse con el tiempo. Aun así, este esfuerzo no ha concluido y continúan generándose muchas expectativas en torno a la continuación del megaproyecto del metro, que pretende alcanzar la construcción de más líneas con la inversión de alrededor de USD 10 millardos adicionales.

Sin embargo, Panamá tiene otros retos. En 2019, el principal se sitúa en el ámbito político y, específicamente, en la conformación de un nuevo gobierno como consecuencia de la realización de elecciones generales, en las que el pueblo elegirá al sucesor del presidente y vicepresidente de la República, diputados a la Asamblea Nacional, diputados al Parlamento

Centroamericano, y alcaldes y concejales, entre otros. Panamá, como muchos países, aún realiza elecciones generales junto a las locales, lo que implica un reto mayor no solo por la complejidad del escenario político, sino por el ruido e influencia que genera la elección presidencial sobre todos los demás temas, especialmente en el campo fiscal, en donde el ciclo político electoral puede producir una elevación del gasto público y un mayor déficit.

Más allá de afrontar unas elecciones ordenadas y lograr una sucesión en paz y armonía —lo cual se estima como altamente probable—, Panamá tiene amplios retos fiscales que deberá atender en esta década, ya que no se puede dar el lujo de seguir apalancando las finanzas públicas y dependiendo en forma exclusiva de los ingresos que se derivan del Canal de Panamá. En este aspecto, hay múltiples aristas de aplicación, pero lo más importante es que el país debe lograr una

PANAMÁ6.

91

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

Panamá: comparación de la carga tributaria neta al cierre de 2011-2018 y del presupuesto aprobado para 2019

mejor recaudación tributaria, lo cual pasa por hacer más eficiente la administración del sistema tributario.

Además, y con no menos trascendencia en el ámbito de la fiscalidad, quizás el tema más importante de Panamá es la apuesta de reordenamiento legal que permita evitar los señalamientos de falta de transparencia y de operar bajo una diversidad de mecanismos financieros que facilitan los flujos ilícitos de capital. Es un hecho innegable que el país se ha convertido en prestador de servicios financieros extraterritoriales, de manera que los bancos con plaza en Panamá poseen amplias condiciones de captar más fondos que otros sistemas financieros. Esta situación, severamente compleja de desactivar sin ocasionar desequilibrios económicos, atrae en la actualidad a muchos no residentes panameños que poseen en sus países regímenes

tributarios que ellos consideran altamente impositivos, por lo que se sirven de todos los mecanismos que operan en Panamá y que se caracterizan por ser fiscalmente amigables y, sobre todo, dotados de confidencialidad. La discusión de este tema, tarde o temprano, deberá estar en los primeros lugares de la agenda política, dado que las decisiones pueden implicar un importante giro en las negociaciones financieras del país.


Conforme las cifras preliminares de 2018 presentadas por el Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá (MEF), los ingresos totales ascendieron a B9,020.0 millones, superiores en un 3.9% a lo realizado el año anterior y con una ejecución de tan solo el 96.9% con respecto al presupuesto aprobado. Del total, los ingresos tributarios representaron el 66.6%, lo que

deja claramente establecido que estos, si bien son importantes para el Estado, no tienen la misma pertinencia que en el resto de la región; complementariamente, los ingresos no tributarios, que contemplan los ingresos derivados del Canal de Panamá, representaron el 33.2% del total.

La recaudación tributaria en términos brutos ascendió a B6,005.0 millones (9.2% del PIB), un 4.7% por encima del año anterior y con una ejecución registrada del 98.1% del presupuesto. No obstante, para analizar correctamente los resultados tributarios es necesario usar las cifras de recaudación en términos efectivos (netos), es decir, descontando la recaudación realizada con documentos fiscales. De esa cuenta y a partir de la información de la Dirección General de Ingresos, se observa que la recaudación tributaria efectiva alcanzó un total de B5,765.5 millones, monto que

10.711.6

10.7

9.79.1 9.4 8.9 8.8

9.3

-0.5

0.9

-1.0 -1.0 -0.6

0.3

-0.5 -0.1

0.5

-1.5

-0.5

0.5

1.5

2.5

3.5

-

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 pres.

Var

iaci

ón e

n P

orce

ntaj

e de

l P

IB

Por

cent

aje

del

PIB

Carga tributaria Variación interanual (porcentaje del PIB)


92

representa un incremento neto del 3.8% y equivale a una carga tributaria del 8.8%, por debajo del 8.9% reportado el año inmediato anterior.

El presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2019 contempla una recaudación por B6,594.7 millones, que equivalen a una carga tributaria del 9.3%, muy por encima de lo ejecutado en 2018 y ligeramente superior al promedio (9.2%) reportado durante los últimos cinco años. El valor estimado parece excesivo atendiendo a la trayectoria recaudatoria de los últimos años y a la eficiencia real de la administración tributaria, la cual ha perdido efectividad en varios de sus impuestos, especialmente en el IVA.

Con relación a los resultados de 2018, se observa que el 56.1% de la recaudación deviene de impuestos directos, que además presentaron un crecimiento interanual del 10.5%. Por su parte, los impuestos indirectos representaron el restante 43.9% y disminuyeron un 1.9% en comparación con lo recaudado en 2017, lo cual ha sido liderado primariamente por una pérdida de la capacidad recaudatoria del impuesto a las transferencias de bienes muebles y servicios (IVA), que ha tenido una productividad decreciente desde hace varios años, lo cual se acentuó en 2018, especialmente en el rubro que se percibe durante la importación. Es necesario recordar que Panamá posee una estructura tributaria sui generis en Centroamérica, dado que el mayor porcentaje de su tributación deriva de impuestos

directos, por lo que, en ausencia de estudios de incidencia tributaria, la estructura tributaria puede parecer progresiva.

Si se toma como meta el presupuesto aprobado, cabe señalar que la ejecución alcanzada muestra resultados muy dispersos. Por un lado, los ingresos indirectos lograron una muy pobre ejecución del 84.1% y, por el otro, los impuestos directos tuvieron una ejecución del 103.9%. En los impuestos directos, el impuesto sobre la renta (ISR) fue el de mayor incremento (8.4%), sin embargo, este comportamiento no es general para todos sus rubros, ya que el ISR de personas jurídicas solo reportó un dinamismo del 1.4%. De igual forma, para el caso de los otros impuestos directos, se observa nuevamente que la recaudación sobre empresas lastró el resultado, siendo en este caso el rubro de «Avisos de Operaciones de Empresas» el que no alcanzó la recaudación programada, con una ejecución del 82.4%.

Panamá: estructura de la recaudación tributaria acumulada conforme datos preliminares de 2018

Fuente: Icefi, con base en cifras de la Dirección General de Ingresos del MEF

46.9

9.2

16.7

9.0

18.2 Impuesto sobre la renta

Otros impuestos directos

I.T.B.M.S. ventas

I.T.B.M.S importación

Otros impuestos indirectos

El rubro de ingresos de mayor importancia para Panamá continúa siendo el derivado de los dividendos del canal que, luego del fuerte ascenso de 2017 —cuando se incrementaron en un 78.2% y llegaron a representar el 1.9% del PIB—, solo presentaron en 2018 una mejora del 0.4% en comparación con el año anterior, con un descenso en términos relativos del 1.8% con relación al PIB.

Aunque el canal tiene y tendrá una importancia muy grande para el pueblo panameño, y si bien seguramente seguirá reportando crecimiento nominal en el traslado de fondos, es probable que poco a poco se convierta en una variable macroeconómica de menor tamaño en comparación con el crecimiento del resto de la economía, lo que hace necesario ir adecuando las finanzas públicas para alcanzar mejores niveles de recaudación, evitando así el deterioro de los servicios y la inversión pública.

PANAMÁ6.

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Panamá: clasificación del gasto en función del PIB (2014-2018 y presupuesto 2019)

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF

b. Gasto público

De acuerdo con el MEF, en 2018 el gasto alcanzó un total de B10,880.0 millones, lo que significó un incremento del 2.4% en comparación con 2017, una ejecución del 91.6% en relación con el presupuesto aprobado, y un tamaño respecto del PIB equivalente al 16.6%, por debajo del 17.1% reportado en 2016 y 2017. Esta contracción, que se ha manifestado en forma continua desde 2014, pareciera no estar siendo atendida por el Gobierno, quizás debido a que el crecimiento nominal de la economía genera la ilusión monetaria de un incremento del tamaño y las funciones del Estado. Sin embargo, la realidad es muy distinta, ya que si se considera el comportamiento económico tanto los ingresos como el gasto público vienen sufriendo un fuerte descenso, el cual es compensado mediante la contratación de mayor deuda, como se verá posteriormente.

9.7 9.4 9.0 9.2 9.2 9.6

6.7 6.1 6.5 6.1 5.7 6.6

1.7 1.7 1.7 1.7 1.82.0

18.1 17.2 17.1 17.1 16.618.3

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

2014 2015 2016 2017 2018 prel. 2019 pres.

Por

cent

aje

del P

IB


Esta tendencia hace pensar que es altamente improbable que se cumplan las metas de gasto consideradas en el presupuesto 2019, incluso a pesar de que este año es electoral, dado que se presupone un incremento del 0.9% del PIB en los gastos de capital y del 0.4% en los gastos de funcionamiento, hasta que el tamaño del gasto público se ubique en un 18.3% del PIB, esto es, un 1.7% del PIB por encima de 2018, lo cual luce inalcanzable.

En cuanto a una clasificación muy general del gasto público, el rubro de mayor contracción —a pesar de la ejecución del ambicioso plan de inversión pública— es el gasto de capital, que retrocedió un 0.4% del PIB en el último año y descendió un 1.0% del PIB en los últimos cuatro años. De manera similar, se observa el descenso en el tamaño del gasto de funcionamiento, el cual ha disminuido un tanto menos, incluso con el mismo valor del año anterior, pero alcanzando un descenso del 0.5% del PIB si se

compara con lo realizado en 2014. Del total de gastos ejecutado en 2018, el gasto corriente representó el 65.8% del total, con una variación interanual del 5.2%, mientras que los gastos de capital alcanzaron el 34.2%, con un descenso del 2.5% con respecto a lo ejecutado el año inmediato anterior.

Con respecto al destino de los gastos y de acuerdo con información del MEF, es imposible pasar por alto el hecho de que el tipo de gasto con mayor dinamismo sea el ingreso con documentos fiscales, lo cual implica devolución de impuestos. Esta partida de referencia reporta un abultado incremento anual del 31.8% y hace surgir como principal preocupación una interrogante sobre la capacidad real de la administración tributaria para controlar la veracidad de dichas deducciones, lo que debiera ser producto de una cuenta corriente de los contribuyentes. Se requiere un análisis profundo de estas cifras, aplicando factores de riesgo sobre los contribuyentes


94

que acreditaron como pago estos montos, además de incluirse presupuestariamente, dado que esto tiene fuerte influencia sobre la variación de los ingresos del gobierno central.

Es importante indicar que el análisis de las cifras fiscales de Panamá en las ediciones previas de los Perfiles Macrofiscales descansó en el uso de los datos de participación de los egresos a nivel presupuestario, ya que no se publicaban estadísticas sobre el avance institucional del gasto público; tampoco se tenía información pública disponible de oficio sobre la clasificación funcional o áreas de gestión de los egresos o gastos en el nivel del gobierno central, ni tampoco del sector público no financiero. Sin embargo, las nuevas publicaciones del MEF dan cuenta de la existencia de un área de datos abiertos en la que se han dado a conocer los resultados de la ejecución presupuestaria por categorías de inversión y funcionamiento, lo cual permite

Panamá: clasificación de la composición de la ejecución presupuestaria (2016-2018 y presupuesto 2019)

Fuente: Icefi, con base en cifras del presupuesto aprobado

23.6

14.312.7

5.1

9.78.0

6.84.6

3.3

1.6

10.3

23.6

14.613.2

7.48.1 7.9

4.7 5.03.1

1.7

10.7

23.8

14.913.8

7.7 7.5 7.4

5.1 4.73.0

1.7

10.4

23.0

14.613.9

6.6

9.9

7.27.0

3.2 2.61.7

10.3

0

5

10

15

20

25

Servicio de ladeuda

Educación Salud Presidencia Obras públicas Seguridadpública

Economía yfinanzas

Vivienda yordenamiento

territorial

Desarrollosocial

Órgano Judicial Otros

Pron

cejt

a de

l tot

al

2016 2017 2018 2019 pres.

el análisis de los resultados de la ejecución de los períodos previos, con la bondad de no incluir las transferencias institucionales.

Conforme los datos, el principal destino de los recursos públicos es el servicio de la deuda, que utilizó el 23.8% del presupuesto en 2018, ligeramente por encima del 23.6% de los dos años previos, aunque reportando una pequeña disminución en la propuesta de presupuesto para 2019 al representar solo el 23.0% del total de egresos del Estado.

Le siguen los rubros de educación y salud, que en 2018 representaron el 14.9% y el 13.8% del gasto público, respectivamente. Ambos rubros manifiestan una tendencia creciente en los últimos dos años, aunque esta trayectoria se pierde en el presupuesto de 2019, donde el rubro de educación reporta un retroceso de hasta el 14.6% del total del gasto, mientras que el rubro de salud mantiene su crecimiento al presentar un aumento de hasta el 13.9% del total.

En forma complementaria, es interesante observar que la Presidencia de la República reportó en 2018 un aumento de su asignación, hasta implicar el 7.7% del total, muy por encima de las cantidades que se asignaron en el presupuesto para la seguridad pública (que incluso retrocedieron hasta llegar a un 7.4% del total, luego de disponer del 7.9%), vivienda y ordenamiento social (4.7%), desarrollo social (3.0%) y órgano judicial (1.7%). Afortunadmente, la tendencia de los gastos asignados a la Presidencia se revierte en el presupuesto de 2019, al representar únicamente el 6.6% del total.


A partir de los datos sobre ingresos y gastos descritos en los apartados previos, se observa que el déficit fiscal alcanzó un monto total de B1,860.0 millones, equivalentes al 2.8% del PIB (ligeramente por

PANAMÁ6.

95

Panamá: situación financiera de la administración central (ejecutado 2014-2018 y comparación con los presupuestos aprobados de 2018 y 2019)

Fuente: Icefi, con base en cifras del MEFn.d = no disponible

debajo de lo registrado en 2017, cuando dicho monto alcanzó el 3.1% del PIB). Por su parte, el valor del balance primario fue nuevamente deficitario, alcanzando un déficit de B712.0 millones, lo que indica con claridad que las finanzas públicas panameñas no generan suficientes ingresos para absorber el volumen de gastos planificado, independientemente de la

obligación que existe de cumplir con los compromisos derivados de la deuda. Como tal, la trayectoria de la deuda será creciente, aunque debido a la dinámica de la economía su crecimiento no sea tan significativo al evaluarlo con respecto al PIB.

Los resultados de la reducción del déficit fiscal en 2018 resultan de una combinación de factores, ya que si

2014 2015 2016 2017 2018 prel.

2018 pres.

2019 pres.

Variación 2018p /

2017

Ejecución 2018p

Variación 2019pres /

2018

Ingresos totales 7,098.1 7,268.0 7,732.0 8,678.0 9,020.0 9,306.8 10,059.2 3.9 96.9 8.1

Ingresos corrientes 7,042.0 7,207.0 7,693.0 8,642.0 9,000.0 9,206.1 9,964.4 4.1 97.8 8.2

Ingresos tributarios 4,999.0 5,072.0 5,599.0 5,735.0 6,005.0 6,122.4 6,594.7 4.7 98.1 7.7

Directos 2,552.0 2,577.0 2,943.0 3,051.0 3,372.0 3,115.6 3,443.4 10.5 108.2 10.5

Indirectos 2,447.0 2,495.0 2,656.0 2,684.0 2,633.0 3,006.7 3,151.3 -1.9 87.6 4.8

Documentos fiscales 170.0 162.0 166.0 182.0 240.0 0.0 0.0 31.9 n.a n.a

No tributarios 2,043.0 2,135.0 2,094.0 2,907.0 2,995.0 3,083.7 3,369.7 3.0 97.1 9.3

Ingresos de capital 56.1 61.0 39.0 36.0 20.0 100.7 94.9 -44.4 19.9 -5.8

Donaciones 2.1 16.0 9.0 4.0 0.0 36.1 26.5 -100.0 0.0 -26.6

Gastos totales 9,043.0 9,277.0 9,934.0 10,622.0 10,880.0 11,877.5 12,908.8 2.4 91.6 8.7

Gastos corrientes 5,685.0 5,993.0 6,188.0 6,803.0 7,155.0 7,667.4 8,233.5 5.2 93.3 7.4

Gastos de operación 2,667.0 2,730.0 3,112.0 3,488.0 3,772.0 3,953.7 4,210.9 8.1 95.4 6.5

Servicios personales 1,966.0 2,187.0 2,505.0 2,852.0 3,076.0 n.d n.d 7.9 n.d n.d

Bienes y servicios 701.0 543.0 607.0 636.0 696.0 n.d n.d 9.4 n.d n.d

Transferencias y subsidios 1,988.0 2,108.0 1,949.0 2,040.0 2,135.0 2,404.0 2,576.1 4.7 88.8 7.2

Documentos fiscales 170.0 162.0 166.0 182.0 240.0 31.9 n.a n.a

Intereses de la deuda 838.0 933.0 997.0 1,071.0 1,148.0 1,309.8 1,446.5 7.2 87.6 10.4

Otros 192.0 222.0 130.0 204.0 100.0 0.0 0.0 -51.0 n.a n.a

Gastos de capital 3,358.0 3,284.0 3,746.0 3,819.0 3,725.0 4,210.1 4,675.3 -2.5 88.5 11.0Balance en cuenta corriente 1,357.0 1,214.0 1,505.0 1,839.0 1,845.0 1,538.6 1,730.9 0.3 119.9 12.5

Balance primario -1,106.9 -1,076.0 -1,205.0 -873.0 -712.0 -1,261.0 -2,849.6 -18.4 56.5 126.0

Balance presupuestal -1,944.9 -2,009.0 -2,202.0 -1,944.0 -1,860.0 -2,570.7 -2,849.6 -4.3 72.4 10.8

Balance presupuestal (%PIB) -3.9 -3.7 -3.8 -3.1 -2.8 -3.9 -4.0

bien el gasto de operación reportó un crecimiento significativo del 8.1% con relación al año anterior, dicha situación se compensó con la contracción de los gastos de capital, que disminuyeron -2.5% en comparación con 2018, neutralizando así buena parte del ímpetu que ese mismo año le imprimieron el aumento del pago de sueldos y salarios, así como la expansión de la compra de


96

bienes y servicios. No obstante, el verdadero problema de Panamá se encuentra en el completo estancamiento de la recaudación fiscal, la más baja de la región, y en la dinámica menor de los ingresos del canal.

Conforme el presupuesto aprobado para 2019, se espera un déficit fiscal del 4.0%, por encima del 2.8% de 2018 y muy por encima de lo observado en los últimos cinco años de ejercicio fiscal, aunque convergente con el ejercicio del período electoral.

d. Deuda pública

De acuerdo con datos de la Dirección de Financiamiento Público del MEF, la deuda pública alcanzó B25,561.5 millones, un 10.0% por encima del valor nominal del ejercicio previo y equivalente al 39.1% del PIB. Estos datos evidencian que la deuda se encuentra por debajo de los límites recomendados

Panamá: resultado presupuestario (2014-2018 y presupuesto aprobado 2019)

Fuente: Icefi, con base en cifras del MEF

-3.9 -3.7 -3.8

-3.1 -2.8

-4.0-5

-3

02014 2015 2016 2017 2018p 2019 aprobado

Por

cent

aje

del P

IB

por las instituciones financieras internacionales (IFI).

La expansión de la deuda, totalmente convergente con el déficit fiscal observado, permite concluir que a finales de 2019, si se concretan los resultados previstos en el presupuesto de 2019, los pasivos públicos representarán unos B28,132.2 millones, equivalentes al 39.9% del PIB.

A pesar de que el saldo con respecto al PIB permite concluir que la economía panameña no se encuentra en condiciones de vulnerabilidad relativa a la deuda, si el análisis se realiza en función del nivel de ingresos la situación es diferente, dado que el coeficiente de la deuda en relación con los ingresos tributarios netos estimados al cierre de 2018 alcanza un 418.3%, muy por encima del nivel recomendado por las IFI, que es del 250.0%. Esto sugiere que el nivel actual presenta excesiva vulnerabilidad de las finanzas públicas en el

nivel del gobierno central, debido a que ha superado con mucha amplitud la capacidad de pago si se consideran como base los ingresos tributarios. Dado el caso particular de Panamá, que depende en gran parte de los ingresos del canal, si el análisis se realiza no con los ingresos tributarios, sino con los ingresos totales, el coeficiente sería del 283.4%, aun por encima de lo recomendado por las IFI. Por ello, el camino para una mejor sanidad de las finanzas públicas panameñas pasa por mejorar la recaudación tributaria.

De manera complementaria, los indicadores que miden la capacidad de pago de los gastos financieros o intereses (parte del servicio de la deuda) consideran que el gobierno central tiene niveles aún aceptables; es decir, niveles categorizados como manejables, lo que ayuda relativamente en la asignación de notas por parte de las calificadoras de riesgo soberano que, salvo alguna sorpresa, se supone

PANAMÁ6.

97

Panamá: estructura de la deuda pública de la administración central (2011-2018 y estimación de 2019, en millones de USD y como porcentaje del PIB)

Fuente: Icefi , con base en cifras del MEF

Panamá: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad (de acuerdo con resultados preliminares de 2018)

Fuente: Icefi , con base en cifras del MEF

Tipo Indicador Resultados 2017 Resultados 2018


Vulnerabilidad


Deuda total / PIB 37.3 39.1 40.0 No vulnerable


Intereses / PIB 1.7 1.8 3.0 Manejable


Resultado primario requerido -0.9 -0.05

InsostenibleResultado primario obtenido -1.4 -1.1

deberán solamente confi rmar el nivel de riesgo actual.

Por su parte, en términos de sostenibilidad de corto plazo, el índice de Blanchard calculado para 2018 y 2017 muestra que los valores de endeudamiento son crecientes, por lo que se vuelve insostenible

36.4 34.8 34.236.2 37.1 37.0 37.3

39.1 39.9

0

6.7

13.4

20.1

26.8

33.5

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Pon

cent

aje

del P

IB

Mill

ones

de

balb

oas

Deuda interna Deuda externa Deuda como porcentaje del PIB

mantener el nivel actual de deuda. Sobre este particular es importante comentar que los resultados fi scales de Panamá son altamente defi citarios, por lo que garantizar la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo es bastante complicado, dada la trayectoria actual.

Las publicaciones de las agencias califi cadoras internacionales con respecto a la deuda soberana de largo plazo en moneda extranjera de Panamá han refl ejado la histórica tendencia de mantener la califi cación; en ese marco, a la fecha el nivel de la deuda no implica riesgo de incumplimiento, a pesar


98

de lo raquítico de los ingresos fiscales. Por ello, ya al cierre de 2018 dos de las calificaciones fueron confirmadas y, en el caso particular de la de Standard & Poor’s, la nota solo varió levemente la perspectiva al pasar de «estable» a «positiva», lo que es una buena señal para los inversionistas. Es importante comentar que Panamá es el único país de Centroamérica que dispone de una calificación de la deuda con grado de inversión, lo que hace que la tasa de interés que paga no sea muy elevada.

Se ha observado que Panamá, al haberse configurado históricamente como una plaza financiera internacional, goza de un ritmo de actividad económica normalmente distinto al del resto de la región, además de que, a pesar de tener una carga tributaria baja y en continuo descenso, el gobierno central recibe fuertes ingresos de

los dividendos de la operación del canal, recursos adicionales que no perciben el resto de países de la región.


Durante la elaboración de esta versión de los Perfiles Macrofiscales, el único indicador de transparencia que fue actualizado fue el correspondiente al Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), en el que Panamá alcanzó 37 puntos, lo cual significa una nota similar a la del año previo. Esto, sin embargo, permitió al país mejorar, al alcanzar el puesto 93, por debajo de la ubicación 96 del período previo.Lamentablemente, la medición de la transparencia y la participación ciudadana en el proceso o ciclo

presupuestario para el caso de Panamá pasa desapercibida y no significa una preocupación para las autoridades fiscales, que incluso se mantienen al margen de la encuesta del Índice de Presupuesto Abierto, pese a que este podría ser un instrumento interesante para mejorar la transparencia de las finanzas públicas. Sin embargo, pese a la relevancia de este índice, no parece existir, en el corto plazo, alguna voluntad de parte de las autoridades para cambiar dicha decisión.

Por su parte, el Índice de Desviación de los Fondos Públicos que publica el Foro Económico Mundial no recibió ninguna actualización a la fecha, manteniendo a Panamá como una economía en la que predomina la percepción de significativa desviación de recursos del Estado.

Panamá: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según principales agencias calificadoras (2011 - febrero de 2019)

Fuente: Icefi, con base en la información publicada por las calificadoras de riesgo

Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Historia

Moody´s Baa3 Positivo

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2 Estable

Baa2Positivo


BBB -Positivo

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBB Positivo

Fitch Ratings

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

BBBEstable

PANAMÁ6.

99

Panamá: : indicadores de transparencia fiscal (a partir de indicadores publicados a febrero de 2019)

Fuente: Icefi, con base en con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Económico Mundial

Institución / reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Tendencia


Índice de Percepción de la

Corrupción

0 (corrupción alta) a 100 (muy

limpia)38 35 37 39 38 37 37

World Economic Forum

Desviación de los fondos públicos


ocurre)3.0 3.0 2.8 2.7 2.9 2.8


PartnershipÍndice de

Presupuesto Abierto41-60 (alguna)

81-100 (extensa) No participa de la encuesta

AN

EX

O E

STA

DÍS

TIC

O

100

Expresado en Variable Año Al mes de CR SV GT HN NI PA Centroamérica a/

Sector fiscal a/C

omo

porc

enta

je d

el P

IB

Gasto público (gobierno central)

2017 dic-17 20.5 21.5 12.1 20.0 19.4 17.1 18.4

2018 dic-18 20.2 22.2 12.3 19.9 19.6 16.6 18.5

2019 ppto dic-19 21.5 19.6 13.2 19.0 17.7 18.3 18.2

Recaudación tributaria (gobierno central)

2017 dic-17 13.3 17.8 10.2 17.9 16.5 8.9 14.1

2018 dic-18 13.2 18.2 10.0 18.0 15.6 8.8 14.0

2019 ppto dic-19 12.6 17.8 10.1 17.2 14.2 9.3 13.6

Déficit/superávit presupuestal

2017 dic-17 -6.1 -2.1 -1.3 -1.9 -0.7 -3.1 -2.5

2018 dic-18 -6.0 -2.4 -1.8 -1.3 -2.0 -2.8 -2.7

2019 ppto dic-19 -7.9 -0.5 -2.4 -2.0 -1.8 -4.0 -3.1

Deuda pública total (saldo de la deuda del gobierno central)

2017 dic-17 48.7 66.0 23.4 47.5 34.0 37.3 42.8

2018 dic-18 53.6 67.0 24.6 48.4 37.1 39.1 45.0

2019 ppto dic-19 57.5 68.2 25.2 47.2 37.8 39.9 46.0

Sector real

Millones de USD

Producto interno bruto a precios corrientes

2017 dic-17 58,175 24,805 75,620 22,940 13,815 62,284 257,639

2018 dic-18 60,125 25,576 78,438 23,899 13,379 65,436 266,853

2019 pre/ dic-19 63,826 27,012 82,720 25,714 13,623 70,570 283,466

Porcentaje Variación del PIB real

2016 dic-16 4.2 2.6 3.1 3.8 4.7 5.03.9

2017 dic-17 3.2 2.3 2.8 4.8 4.9 5.43.9

2018 dic-18 2.7 2.5 3.1 4.0 -4.0 4.62.1

Porcentaje

∆ PIB proyección Banco Mundial 2019Py ene-19 3.1 2.4 3.0 3.7 -0.3 5.3

2.9

∆ PIB proyección Cepal 2019Py dic-18 2.9 2.4 3.0 3.6 -2.0 5.6

2.6

∆ PIB proyección FMI 2019Py ene-19 3.3 2.3 3.4 3.6 -1.0 6.8

3.1

Moneda doméstica

Tipo de cambio por USD

2016 promedio anual 544.7 1.0 7.6 23.0 28.6 1.0

2017 promedio anual 567.5 1.0 7.3 23.7 30.1 1.0

2018 Promedio anual 577.0 1.0 7.5 24.1 31.6 1.0

PorcentajeVariación interanual del IMAE/IVAE

2016 Variación Interanual 5.0 5.2 4.6 6.2 4.6 4.4

5.02017 Variación

Interanual 3.8 1.2 2.6 2.3 4.5 5.23.3

2018 Variación Interanual 1.2 2.7 3.3 n.d. n.d. n.d.

2.4

Porcentaje

Inflación interanual

2016 dic-16 0.8 -0.9 4.2 3.3 3.1 1.52.0

2017 dic-17 2.6 2.0 5.7 4.7 5.7 0.53.5

2018 dic-18 2.0 0.4 2.3 4.2 3.9 2.02.5

Proyección FMI de la inflación 2019 ene-19 3.0 2.0 4.0 4.0 7.0 2.4

3.7

PorcentajeExportaciones de bienes y servicios (Variación anual)

2015 dic-15 2.6 3.7 4.0 8.1 -2.6 1.82.9

2016 dic-16 9.4 3.9 1.7 4.9 4.6 -2.63.6

2017 pre/ dic-17 5.1 2.0 2.1 9.1 6.0 3.94.7

2018 pre/ dic-18 3.4 1.9 -2.0 3.1 -4.0 1.20.6

2019 pre/ dic-19 3.6 3.3 0.3 2.0 2.0 5.32.8

PorcentajeImportaciones de bienes y servicios (Variación anual)

2015 dic-15 4.4 8.0 9.3 9.9 9.1 -1.86.5

2016 dic-16 8.9 1.8 3.5 -2.4 5.9 0.63.0

2017pre/ dic-17 2.2 3.0 2.3 4.5 1.3 5.33.1

2018 pre/ dic-18 1.6 5.9 0.4 1.8 -5.4 0.10.7

2019 pre/ dic-19 4.0 3.6 2.2 3.6 0.5 2.12.7

AN

EX

O E

STA

DÍS

TIC

O

101

ppto: presupuesto - py:proyección - pre: preliminarFuente: Icefi con base en sector fiscal y sector real: ministerios y secretarías de Hacienda, Finanzas y Economía, bancos centrales y Contraloría General de Panamá. Sector real: bancos centrales de CA e Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Panamá (INEC). Indicadores sociales: Encuestas de hogares nacionales, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), proyecciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Fondo Monetario Internacional (FMI) y Organización Panamericana de la Salud (OPS).

Indicadores sociales

Variable Medida Año CR SV GT HN NI PA Centroamérica a/

Pobreza (porcentaje según lineas de pobreza nacional)

Total

2014 22.4 31.8 59.3 62.8 29.6 25.8

2015 21.7 34.9 63.8 23.0

2016 20.5 32.7 60.9 24.9 22.1

2017 20.0 64.3

2018 21.0 61.9

Extrema

2014 6.7 7.6 23.4 39.7 8.3 11.0

2015 7.2 8.1 40.0 10.3

2016 6.3 7.9 38.4 6.9 9.9

2017 5.7 40.7

2018 6.3 38.7

Índice de Desarrollo Humano (IDH)

Ranking 2016 63.0 119.0 126.0 132.0 123.0 66.0

Ranking 2017 63.0 121.0 127.0 133.0 124.0 66.0

Valor 2010 0.754 0.671 0.611 0.596 0.621 0.758

Valor 2011 0.760 0.666 0.619 0.598 0.627 0.764

Valor 2012 0.772 0.670 0.613 0.597 0.633 0.771

Valor 2013 0.776 0.671 0.616 0.600 0.639 0.776

Valor 2014 0.780 0.670 0.643 0.603 0.649 0.781

Valor 2015 0.788 0.674 0.645 0.609 0.652 0.781

Valor 2016 0.791 0.679 0.649 0.614 0.657 0.785

Valor 2017 0.794 0.674 0.650 0.617 0.658 0.789

IDH Componentes

Expectativa de vida al nacer Años

201780.0 73.8 73.7 73.8 75.7 78.2

Años promedio de educación Años 8.8 6.9 6.5 6.5 6.7 10.2 7.6

Ingreso per cápita (PPA 2011) USD 2018 pre/ 15,673.9 7,451.2 7,474.2 5,167.5 5,048.3 23,801.6

Población Millones 2018 5.0 6.4 17.3 8.4 6.3 4.2 47.6

Tasa de crecimiento poblacional Porcentaje 2012-2019 1.2 0.5 2.1 1.4 1.1 1.6 1.3

Población urbana Porcentaje 2017 78.6 71.3 50.7 56.5 58.3 67.4 63.8

Edad mediana Años 2019 33.0 28.0 22.0 25.0 27.0 30.0 27.5

Mortalidad infantil (por 1,000 nacidos vivos) Tasa 2016 7.7 12.9 23.9 16.0 16.8 14.1

Desnutrición infantil, retraso del crecimiento (moderado o grave) (% menor de 5 años)

Porcentaje 2010-2016 5.6 13.6 46.7 22.6 17.3 19.1

Alfabetismo Porcentaje 2010-2016 97.4 88.0 81.3 89.0 78.0 94.1 88.0

Desempleo abierto

Porcentaje 2015 9.0 4.0 2.5 4.6 4.4 3.0 4.6

Porcentaje 2016 8.6 4.4 2.8 4.7 4.3 3.3 4.7

Porcentaje 2017 8.1 4.4 2.7 4.1 4.2 3.9 4.6

Porcentaje 2018 8.1 4.4 2.7 4.1 4.5 3.9 4.6

Porcentaje 2019 pre/ 8.2 4.4 2.8 4.1 4.9 3.9 4.7

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