PHẦ Ồ Ủ ẬP NHẬT VỀ TÌNH TR NG NGHÈO · PDF fileBài đọc: Tài liệu làm việc Báo cáo Phát triển Việt Nam 2008, “Bảo trợ xã hội” – Báo cáo

Bài đọc: Tài liệu làm việc Báo cáo Phát triển Việt Nam 2008, “Bảo trợ xã hội” – Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, Hà nội, ngày 6-7 tháng 12 năm 2007

(Chương. 1, 2, 3 & 12)

PHẦN I: CÁC NGUỒN RỦI RO GÂY TỔN THƯƠNG

1. CẬP NHẬT VỀ TÌNH TRẠNG NGHÈO

Số liệu điều tra hộ gia đình năm 2006 khẳng định xu hướng giảm nghèo đang tiếp tục diễn ra ở Việt Nam, với tỷ lệ hộ gia đình sống dưới ngưỡng nghèo chỉ còn 16%, so với 28,9% năm 2002, và 58,1% năm 1993. Các ước tính khác, sử dụng những phương pháp tính toán khác nhau, cũng cho thấy một bức tranh rất đáng phấn khởi. Tuy nhiên, tiến độ đạt được là không đồng đều. Tỷ lệ nghèo ở các nhóm dân tộc ít người vẫn cao hơn nhiều so với mức nghèo của các nhóm Kinh và Hoa. Hầu hết những người nghèo đều sống ở các vùng nông thôn, song đáng mừng là tỷ lệ nghèo ở nông thôn đang tiếp tục giảm xuống, tuy với mức giảm chậm hơn những năm trước đây. Ngược lại, mức nghèo ở thành thị lại có vẻ như giữ nguyên, thậm chí lần đầu tiên trong lịch sử lại còn có xu hướng tăng lên. Sự kết hợp của những xu hướng giảm nghèo khác nhau này ở nông thôn và thành thị có lẽ là nguyên nhân dẫn đến việc tỷ lệ nghèo ở các vùng miền và các tỉnh đang xích lại gần với nhau hơn. Vùng núi phía Tây Bắc, vùng Tây Nguyên và vùng duyên hải Bắc Trung bộ vẫn còn nghèo hơn nhiều so với các vùng khác trên cả nước. Nhưng ngay cả ở những vùng này, một số tỉnh và nhóm người vẫn cho thấy tỷ lệ nghèo của họ giảm đi rõ rệt. Để hiểu rõ tại sao mức nghèo vẫn còn cao ở những vùng cụ thể, cần phải có tính sâu thêm về hoàn cảnh của từng địa phương, như có thể thấy qua những kinh nghiệm hết sức đa dạng ở các cộng đồng nghèo khác nhau. Đối với nghèo thành thị tỷ lệ nghèo có thể đã bị thổi cao lên do những thiên lệch về thống kê, ví dụ như việc lấy mẫu những người dân di cư trong những cuộc điều tra gần đây, hay việc phân loại các xã vùng ven đô thành các phường nội thành. Tuy nhiên, những thiên lệch này không giải thích được cho tất cả mọi hiện tượng. Có vẻ như việc giá cả hàng hoá và dịch vụ tăng nhanh, có lẽ là do giá đất tăng cao, đang đẩy các hộ gia đình khó khăn trở lại tình trạng nghèo. Về vấn đề bất bình đẳng, các chỉ số tiêu chuẩn cho thấy rằng sự bất bình đẳng vẫn còn ở mức thấp đối với một nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng như Việt Nam, và có thể còn giảm nhẹ. Tuy nhiên, các cuộc điều tra chi tiêu hộ gia đình có thể chưa phù hợp để phản ánh đầy đủ sự giàu lên của những người giàu nhất ở Việt Nam.

Những xu hướng chính

Tỷ lệ nghèo tiếp tục giảm xuống ở Việt Nam. Một cách để đánh giá tốc độ giảm nghèo là dựa trên 5 cuộc điều tra về chi tiêu hộ gia đình cho Tổng cục Thống kê (TCTK) thực hiện vào các năm 1993, 1998, 2002, 2004 và 2006. Một phương pháp quốc tế để xây dựng các chỉ số nhất quán giữa các năm là so sánh mức chi tiêu hộ gia đình trên đầu người với ngưỡng nghèo. Ngưỡng nghèo được định nghĩa là chi phí cho một số hàng tiêu dùng thực phẩm và phi thực phẩm cần thiết cho một cuộc sống khoẻ mạnh. Trong trường hợp của Việt Nam, ngưỡng nghèo thông dụng là chi phí cho một số hàng hoá cung cấp 2.100 đơn vị calo cho một người trong một ngày. Dựa vào thước đo này, có vẻ như mức nghèo dã giảm đáng kể từ năm 1993 đến năm 2006, cả ở khu vực nông thôn và thành thị, và đối với cả người Kinh lẫn các đồng bào dân tộc ít. người (Bảng 1.1). Theo những ước tính này, trong hơn 13 năm, Việt Nam đã giảm nghèo cho 42 % dân số, tương đương với 35 triệu người. Năm 2006, 16% người dân vẫn sống dưỡi ngưỡng nghèo.

Bảng 1.1: Tỷ lệ nghèo và khoảng cách nghèo

1993 1998 2002 2004 2006

Tỷ lệ nghèo Thành

thị Nông thôn

Kinh và Hoa

Dân tộc ít người

58.1 25.1 66.4 53.9 86.4

37.4 9.2

45.5 31.1 75.2

28.9 6.6

35.6 23.1 69.3

19.5 3.6

25.0 13.5 60.7

16.0 3.9

20.4 10.3 52.3

Nghèo lương thực Thành thị Nông

thôn Kinh và

Hoa


24.9 7.9

29.1 20.8 52.0

15.0 2.5

18.6 10.6 41.8

10.9 1.9

13.6 6.5

41.5

7.4 0.8 9.7 3.5

34.2

6.7 1.2 8.7 3.2

29.2

Khoảng cách nghèo Thành thị Nông

thôn Kinh và

Hoa


18.5 6.4

21.5 16.0 34.7

9.5 1.7

11.8 7.1

24.2

6.9 1.3

8.7 4.7

22.8

4.7 0.7

6.1 2.6

19.2

3.8 0.7

4.9 2.0

15.4

Nguồn: Theo số liệu sơ bộ của TCTK. Các ước tính cho năm 2006 là không chính thức

Các vùng nông thôn vẫn là nơi có nhiều người nghèo sinh sống ở Việt Nam, nhưng chính sự sụt giảm mạnh mẽ trong tỷ lệ nghèo nông thôn đã khiến cho tỷ lệ nghèo của cả nước giảm đi rõ rệt. Từ năm 2004 đến năm 2006, tỷ lệ nghèo nông thôn giảm đi 2,3 điểm phần trăm mỗi năm, so với 3,5 điểm từ năm 1993 đến năm 2004. Mặc dù tốc độ giảm có chậm lại, xu hướng giảm nghèo nhìn chung vẫn rất mạnh mẽ. Ngược lại, tỷ lệ nghèo ở các khu vực thành thị lại có vẻ như chững lại, thậm chí còn tăng nhẹ. Trong trường hợp này, nếu căn cứ trên khoảng tin cậy thống kê, khó có thể suy ra một xu hướng rõ rệt nào từ những số liệu hiện nay. Và trong một chừng mực nào đó, tỷ lệ nghèo có xu hướng sẽ chững lại khi càng gần đến điểm ). Tuy nhiên, việc tốc độ giảm nghèo chậm lại ở các vùng nông thôn và chững lại ở các vùng nông thôn và chững lại ở các khu vực thành thị cần được phân tích sâu hơn.

Các chỉ số thường được sử dụng khác là nghèo lương thực và chỉ số khoảng cách nghèo. Một hộ gia đình được coi là nghèo lương thực khi chi tiêu của hộ đó thấp đến nỗi dù họ có chi tất cả tiền cho việc mua lương thực thì cũng không đủ để có 2.100 đơn vị calo một ngày. Rõ ràng là ngay cả hộ gia đình nghèo nhất thì vẫn phải chi cho những khoản phi lương thực có thể còn bị đói, ít nhất là trong một vài giai đoạn nào đó trong năm. Chỉ số nghèo là "mức chênh lệch" trung bình giữa chỉ tiêu của những người nghèo và mức chi tiêu tại ngưỡng nghèo. Thước đo này được sử dụng để mô tả mức độ nghèo là nông hay sâu (mức nghèo nông có nghĩa là hầu hết những người nghèo đều ở gần ngưỡng nghèo). Mặc dù đang giảm xuống nhanh chóng, song nghèo lương thực đang ảnh hưởng tới gần 9% hộ gia đình nông thôn và 29% các hộ gia đình dân tộc ít người. Một điều đáng mừng là những người nghèo ở tất cả các nhóm dân cư đều đang tiến dần đến ngưỡng nghèo, với chỉ số khoảng cách nghèo đang giảm dần từ 6,9 điểm phần trăm năm 2002 xuống còn 3,8% năm 2006. Ngay cả đối với các nhóm dân tộc ít người thì khoảng cách nghèo năm 2006 cũng tương đương với người Kinh và Hoa năm 1993.

Các thước đo khác

Cũng như đối với tất cả các vấn đề liên quan đến thước đo, điều quan trọng là phương pháp đo như thế nào. Trong trường hợp của Việt Nam, có ít nhất hai cách để đo mức nghèo đã được chú ý đặc biệt. Một phương pháp cân nhắc việc đặt ngưỡng nghèo đơn giản như vậy là để tạo điều kiện so sánh với các nước khác. Tuy nhiên, giá cả giữa các nước cũng khác nhau rất nhiều, do đó sức mua của 1 đô la cũng cần phải được điều chỉnh. Điều này thường được thực hiện qua một hệ số điều chỉnh được gọi là hệ số sức mua ngang giá (PPP), để cố gắng tìm ra mức tương đương sức mua của 1 đồng đô la ở Mỹ. Cho đến năm 2006, hệ số PPP của Việt Nam ở vào khoảng 3.36, có nghĩa là chỉ cần 30 xu ở Việt Nam có thể mua được một lượng hàng hoá tương tự như 1 đô la ở Mỹ.

Nếu sử dụng thước đo một đôla một ngày, thì tỷ lệ nghèo ở Việt Nam đã giảm xuống với tốc độ nhanh tương tự như trường hợp sử dụng thước đo 2.100 đơn vị calo (Hình 1.1). Đến thời điểm năm 2006, chỉ có 4,9% dân số của Việt Nam sống dưới ngưỡng nghèo này. Điều này có nghĩa là chỉ số 4,9 dân số là nghèo hơn so với một người nào đó có thu nhập 1 đô la một ngày ở bên Mỹ. Ngoài việc thước đo này cho phép chúng ta so sánh được mức nghèo ở các nước khác nhau, ta vẫn còn phải bàn xem liệu thông tin này có hữu dụng đối với các nhà hoạch định chính sách ở Việt Nam hay không. Điều quan trọng hơn là các hệ số PPP rất khó ước tính, cũng chỉ tiêu hộ gia đình vậy. Bởi vì những hệ số này tỉnh thoảng lại được điều chỉnh, nên việc có những tăng giảm đột biến về tỷ lệ nghèo vẫn có khả năng xảy ra.

Hình 1.1: Tỷ lệ nghèo giảm liên tục nhưng với mức độ khác nhau

Các số liệu nghèo thường được báo cáo cho Việt Nam là do Bộ LĐTBXH đưa ra, sử dụng một phương pháp tính toán khác. Nguyên tắc cơ bản vẫn là so sánh một chỉ số nào đó về mức sốang của hộ gia đình với một chuẩn tối thiểu được chấp nhận. Nhưng cả mức sống hộ gia đình lẫn ngưỡng nghèo đều được đo theo những cách khác nhau với phương pháp luận quốc tế.

Khung 1.1: Từ trên xuống từ dưỡi lên và ở giữa

Những ngưỡng nghèo đầu tiên được TCTK ước tính dựa vào một thước đo rất tốn công sức về chi tiêu của hộ gia đình. Phải mất 2 ngày thì một người tham gia trả lời bảng câu hỏi mới có thể điền hết htông tin và bảng hỏi cho cuộc điều tra mức sống, và phải đòi hỏi rất nhiều hoạt động đào tạo, theo dõi và điều tra để đảm bảo rằng số liệu có được là đáng tin cậy. Không có gì ngạc nhiên là những mẫu điều tra cho những cuộc khảo sát này thường chỉ rất nhỏ. Điều tra mức sống dân cư đầu tiên ở Việt Nam (ĐTMSDC), với kinh phí của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) và hỗ trợ kỹ thuật của NHTG, đã tiến hành điều tra trên 4.800 hộ gia đình là mẫu đại diện cho cả nước. Với 6.000 hộ gia đình trả lời điều tra, mẫu của cuộc điều tra năm 1998 cũng chỉ lớn hơn chút đỉnh. Năm 2002, cỡ mẫu đã được mở rộng đáng kể trong cuộc điều tra mức sống hộ gia đình (ĐTMSHGĐ), với 30.000 hộ được điều tra. Với 9.189 hộ, cỡ mẫu điều tra năm 2004 và 2006 cũng có quy mô khá lớn. Tuy nhiên, cỡ mẫu vẫn còn quá nhỏ để đưa ra con số ước tính chính xác cho các tỉnh (do sai số khá lớn) và cũng quá nhỏ để xác định số người nghèo ở các cấp hành chính thấp hơn. Dựa trên số liệu từ các cuộc điều tra hộ gia đình và các cuộc điều tra dân số, các phương pháp thống kê như lâpn bản đồ nghèo đã cho phép ước tính tỷ lệ nghèo tại cấp huyện và có lẽ cả cấp xã nữa. Nhưng ở một nước có tốc độ tăng trưởng nhanh chóng và làn sóng di cư ồ ạt từ nông thôn ra thành thị như Việt Nam, các cuộc điều tra dân số sẽ nhanh chóng trở lên lạc hậu, và các bản đồ nghèo cũng vậy.

Ngược lại, phương pháp tiếp cận của Bộ LĐTBXH lại tiếp cận đến tất cả các hộ nghèo và cận nghèo ở Việt Nam. Mỗi năm, danh sách các hộ nghèo đều được cập nhật ở mỗi thôn. Điều này đòi hỏi phải thảo luận xem những hộ gia đình nào đã ra khỏi diện nghèo và hộ gia đình nào bị tái nghèo. Một đánh giá cẩn trọng về phân loại các hộ gia đình ở địa phương đã được thực hiện ở 41 thôn trên cả nước, dựa vào các bài tập xếp hạng giàu có, sử dụng phương pháp luận như sau. Xếp hạng giàu có là ở một phương pháp có sự tham gia chuẩn, được rút ra từ môn nhân chủng học ứng dụng. Các hộ gia đình ở những thôn này cũng tham gia các điều tra định lượng, với tinh thần những kỹ thuật do TCTK sử dụng để đo mức chi tiêu của hộ gia đình. nói theo ngôn ngữ của thống kê, những kỹ thuật này được gọi là phép kiểm định bằng công cụ và phép kiểm định bằng công cụ thay thế, và một vài phương pháp khác. Có vẻ như cách phân loại của Bộ LĐTBXH đã vượt trội hơn các phương pháp thống kê, cả trong nội bộ thôn và giữa các thôn. Tuy nhiên, tỷ lệ nghèo đói tính toán được dựa trên cách phân loại của Bộ LĐTBXH không có tác dụng xếp hạng các thôn. Rõ ràng là việc tổng hợp số liệu ở cấp cao hơn (huyện hoặc tỉnh), sẽ chỉ dẫn đến những con số về tỷ lệ nghèo không đáng tin cậy mà thôi.

Với thước đo của TCTK mang tính đáng tin cậy hơn tại câp cao hơn, và thước đo của Bộ LĐTBXH lại đáng tin cậy hơn ở cấp xã, câu hỏi chính đặt ra là làm thế nào để dung hoà được giữa hai phương pháp này. Một trong những bước rõ nhất là sử dụng chung một ngưỡng nghèo cho cả 2 trường hợp. Việc điều chỉnh nghưỡng nghèo của Bộ LĐTBXH năm 2005 là một bước quan trọng theo hướng này, bởi vì ngưỡng mới gần với chuẩn 2100 đơn vị calo hơn nhiều. Tuy nhiên, dung hoà các con số nghèo ở cấp dưới lên, thu được bằng cách tổng hựop các tỷ lệ nghèo, sẽ không phải là một công việc dễ dàng. Bộ LĐTBXH hiện nay đang nghiên cứu xem làm thế nào các thủ tục xác định đối tượng có thể sử dụng tốt nhất những ưu điểm của các ước tính có phương pháp luận tốt của TCTK và những ước tính chi tiết của địa phương. Tuy nhiên, trong một thời gian nữa, sẽ vẫn có những thông tin trái ngược nhau về tỷ lệ nghèo tại cấp huyện và cấp xã.

Nguồn: Dựa trên thông tin từ TCTK, Bộ LĐTBXH, Nguyễn Nguyệt Nga và Martin Rama (2007).

Ngưỡng nghèo của Bộ LĐTBXH ban đầu được gắn với một số lượng gạo nhất định. Vào năm 1993, một người được coi là nghèo nếu anh ta không có đủ tiền mua 20kg gạo một tháng ở thành thị, và 15kg gạo một tháng ở nông thôn. Những con số này sau đó được tăng lên thành 25kg và 20kg được đưa ra cho những vùng miền núi. Năm 2001, những con số này bắt đầu được tính thành tiền, với mức 150.000 đồng

một người cho thành thị, 100.000 đồng cho nông thôn, và 80.000 đồng cho miền núi. Năm 2006, con số này được cập nhập đáng kể, với ngưỡng nghèo được đặt ở mức 260.000 đồng cho thành thị và 200.000 đồng cho tất cả các vùng nông thôn.

Để xác định xem hộ gia đình nào ở dưới ngưỡng nghèo, các cán bộ địa phương của Bộ LĐTBXH đã sử dụng kết hợp kỹ thuật điều tra với thảo luận ở thôn. Họ cũng dựa vào những hiểu biết cá nhân về gia đình ở thôn mà họ phụ trách. Kết quả là một danh sách các hộ này sau đó sẽ được coi là đối tượng hưởng lợi trong các chương trình của Chính phủ về giảm nghèo. Quá trình lập danh sách này là khác nhau ở khoảng 10.000 xã ở Việt Nam, phần nào ảnh hưởng đến khả năng so sánh giữa các tỷ lệ nghèo được ước tính. Phân tích cho thấy hầu hết các hộ gia đình trong danh sách đều thực sự nghèo, nhưng ít nhất là cho đến khi ngưỡng nghèo được nâng lên vào năm 2006, các danh sách này vẫn bỏ sót nhiều hộ nghèo khác.

Sự tồn tại song song hai bộ số liệu của TCTK và Bộ LĐTBXH về tình trạng nghèo đã dẫn đến sự lẫn lộn trong quá khứ, với việc một số nhà phân tích thích dùng thước đo này hơn thước đo kia. Song cả 2 phương pháp trên đều có những ưu và nhược điểm, khiến 2 thước đo này mang tính bổ sung cho nhau trong một chừng mực nào đó (Khung 1.1)

Nghèo và vị trí địa lý

Khoảng cách giữa các vùng vẫn còn lớn, vùng núi vẫn nghèo hơn nhiều so với vùng đồng bằng, và đặc biệt là so với vùng Đông Nam Bộ (Bảng 1.2). Tuy nhiên, cũng có sự khác biệt đáng kể về tốc độ giảm nghèo. Vùng nghèo nhất là vùng núi Tây Bắc đã giảm tỷ lệ nghèo được 19 điểm phần trăm trong 4 năm qua, và vùng Tây Nguyên giảm với tốc độ đáng kinh ngạc là 23 điểm phần trăm. Ngược lại, 2 vùng ít nghèo nhất, vùng đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Bộ lại có tốc độ giảm nghèo chậm lại đáng kể. Mức chậm này tương đối lớn, vì nó theo sau một giai đoạn giảm nghèo mạnh mẽ và vững chắc ở hai vùng này.

Bảng 1.2: Tỷ lệ nghèo giữa các vùng

1993 1998 2002 2004 2006

Miền núi phía Bắc 81.5 64.2 43.9 35.4 30.2

Đông Bắc 38.4 29.4 25.0

Tây Bắc 68.0 58.6 49.0

Đồng bằng sông Hồng 62.7 29.3 22.4 12.1 8.8

Duyên hải Bắc Trung Bộ 74.5 48.1 43.9 31.9 29.1

Duyên hải Nam Trung Bộ 47.2 34.5 25.2 19.0 12.6

Tây Nguyên 70.0 52.4 51.8 33.1 28.6

Đông Nam Bộ 37.0 12.2 10.6 5.4 5.8

Đồng bằng sông Cửu Long 47.1 36.9 23.4 15.9 10.3

Việt Nam 58.1 37.4 28.9 19.5 16.0


Hình 1.2: Mức chênh lệch về nghèo giữa các vùng giảm mạnh

Hình 1.3: Bản đồ nghèo cấp tỉnh

Sự kết hợp giữa tốc độ giảm nghèo nhanh ở những vùng nghèo hơn của đất nước và giảm nghèo chậm hơn ở các tỉnh giàu hơn đã giúp thu hẹp khoảng cách giữa các vùng. Một dấu hiệu đáng mừng cho thấy tỷ lệ nghèo đã giảm nhanh chóng ở những vùng mà tỷ lệ ban đầu cao nhất (Hình 1.2). Số liệu thống kê cho thấy, từ năm 1993 đến năm 2002, một vùng có tỷ lệ nghèo cao hơn mức trung bình là 1% có tốc độ giảm nghèo theo năm nhanh hơn mức trung bình là 0.037 điểm phần trăm. Trong giai đoạn 2002 - 2004, tốc độ giảm nhanh hơn mức trung bình là 0.082 điểm phần trăm. Và sự gắn kết trong mối quan hệ thống kê này cũng trở lên chặt chẽ hơn theo thời gian.

Bức tranh nghèo giữa các tỉnh cũng tương tự như giữa các vùng. Vẫn còn những khoảng cách lớn giữa tỉnh giàu nhất và tỉnh nghèo nhất (Hình 1.3). Nhưng ngay cả ở những vùng cao nguyên nghèo nhất, một số tỉnh cũng đang giảm nghèo tốt hơn và bắt đầu theo kịp các tỉnh giàu hơn ở vùng đồng bằng.

Các nguyên nhân chính

Không nên phấn khởi trước tốc độ cải thiện đời sống nhanh chóng và quên đi một thực tế rằng vẫn có tới 13.5 triệu người đang sống trong cảnh nghèo khổ tại Việt Nam, trong đó có từ 5 tới 6 triệu người nghèo lương thực. Một trong những thách thức trong trung hạn là xác định những nơi và hiểu tại tại sao họ lại không nhận được lợi ích từ tăng trưởng kinh tế như các nhóm dân cư khác để đem đến cho họ sự hỗ trợ cần thiết và hiệu quả nhất. Những cuộc điều tra quy mô nhỏ từ các vùng miền trên cả nước cho thấy hoàn cảnh và nguyên nhân của nghèo đói ở các vùng nông thôn là hết sức đa dạng (Khung 1.2).

Khung 1.2: Những địa phương nghèo nhất ở các vùng nông thôn

Ở tỉnh Ninh Thuận, một nghiên cứu trong chương trình theo dõi nghèo có sự tham gia của các cộng đồng nghèo cho thấy rất ít sự thay đổi tích cực trong đời sống của người nghèo. Khi được hỏi về chất lượng cuộc sống trong 12 tháng trước đó, phần đông các hộ gia đình nghèo đều trả lời rằng chẳng có gì thay đổi (51%) hoặc thậm trí còn tệ hơn (33%). Đồng thời, một số hộ gia đình không nghèo nói rằng chất lượng đời sống của họ có thay đổi lại cao gấp đôi số hộ gia đình nghèo. Cả gia đình nghèo lý giải nguyên nhân tiếp tục nghèo hay đời sống khó khăn hơn là do thời tiết.

Kong chro là một trong những huyện nghèo nhất của tỉnh Gia Lai. Nhóm nghiên cứu đến thăm một trong số 13 xã của huyện đã rất ấn tượng về phạm vi tiếp cận của các dịch vụ của Chính phủ đến xã này. Một con đường trải nhựa dẫn đến trung tâm xã, thẻ khám bệnh được phát miễn phí, nhà cửa được xây dựng, đất được cấp, và các hệ thống cấp nước được xây dựng. Tuy nhiên, điều kiện sống ở đây vẫn rất khó khăn cho người dân tộc Êđê. Một gia đình 8 người mà các nhà nghiên cứu đến thăm chỉ sống nhờ vào 2 hécta đất dùng để trồng ngô và sắn. Ngoài ra nuôi lợn và một vài con gà, gia đình sống hoàn toàn dựa vào thu nhập từ nông nghiệp. Mặc dù có đường giao thông tốt, gia đình này vẫn không kết nối được với sự tăng trưởng kinh tế mà nông dân ở các vùng miền khác được hưởng để đa dạng hoá các nguồn thu nhập của họ.

Những địa phương nghèo nhất không chỉ tập trung ở khu vực miền núi. Vùng đồng bằng sông Hồng cũng đã giảm tỷ lệ nghèo đáng kể trong 10 năm qua. Nhưng ngay cả ở đây, người dân vẫn có thể không được hưởng lợi từ quá trình tăng trưởng. Một xã miền biển ở tỉnh Thái Bình có một số hộ đã giàu lên nhanh chóng từ việc đầu tư vào các trang trại nuôi tôm. Nhưng các hộ gia đình khác cũng trong xã hội đó lại có quá ít đất đến nỗi họ phải sống dựa vào việc thu lượm ốc và tép sống ở các bãi lầy khi thuỷ triều rút xuống. Trong những giờ phút ngắn ngủi khi nước xuống, cả gia đình (kể cả những em nhỏ còn đang ở độ tuổi đi học) đều ra để đào bùn bắc ốc và tép, sau đó đem ra chợ bán để có thêm vài đồng thu nhập ít ỏi. Cứ mỗi lần thuỷ triều rút xuống là cả gia đình lại ra bắt tép, bất kể đó là thời gian nào trong ngày.

Nguồn: ActionAid Việt Nam & Viện kinh tế (2004) và Hoàng Xuân Thanh (2007)

Bảng 1.3: Những nguyên nhân gì dẫn đến thay đổi trong tỷ lệ nghèo thành thị

2004 2006 Tất cả các hộ

gia đình Các hộ chủ

chốt Dựa trên hệ số

giảm phát vùng năm

2006

Tất cả các hộ gia đình

Dựa trên hệ số giảm phát

vùng năm 2004

Dựa trên kết quả phân

loại xã hội năm 2004

Các hộ chủ chốt

Việt Nam 19.5 20.2 16.2 16.0 17.0 16.2 16.1

Thành thị 3.6 5.0 4.0 3.9 3.6 4.0 5.7

Nông thôn 25.0 25.0 20.7 20.4 21.9 20.5 19.6


Mặc dù một điều rõ ràng là tình trạng nghèo nói chung có bản chất gắn với nông thôn, các con số năm 2006 lại cho thấy chỉ riêng rằng trưởng kinh tế là không đủ để giải quyết tình trạng nghèo ở khu vực thành thị. Những thành phố lớn của Việt Nam đã tăng trưởng mạnh được nhiều năm nay, nhưng tỷ lệ nghèo thành thị dường như vẫn không giảm, thậm chí còn tăng lên. Cần phải lưu ý rằng mẫu của các điều tra hộ gia đình được lấy theo nguyên tắc là dưới 100 hộ thành thị trong mẫu đó là hộ nghèo. Trong những hoàn cảnh đó, sự thay đổi tỷ lệ nghèo ở mức ít hơn 1% được coi là không có ý nghĩa về mặt thống kê. Tuy nhiên, việc tăng tỷ lệ nghèo sẽ làm này sinh câu hỏi ở một nước có tỷ lệ nghèo đo được đã giảm xuống liên tục và nhanh chóng trong suốt 13 năm qua. Việc hiểu tại sao lại có hiện tượng này là vô cùng quan trọng để điều chỉnh những chính sách BTXH trong thời kỳ đô thị hoá nhanh chóng như hiện nay.

Phải thừa nhận rằng, việc tốc độ giảm nghèo ở thành thị chững lại có thể chỉ là một hiện tượng do thiên lệch trong thống kê mà thôi. TCTK đã luôn có nỗ lực để phản ánh những người dân di cư từ nông thôn ra thành thị trong mẫu điều tra hộ gia đình. Nhóm này nghèo hơn so với những người dân đã ở thành thị từ lâu. Nếu như tỷ lệ những người dân di cư này đã tăng lên trong mẫu điều tra năm 2006, thì tỷ lệ nghèo thành thị có thể đã tăng về mặt cơ học, chứ không có nghĩa rằng những người dân đã sống từ lâu ở thành thị bị nghèo đi.

Một ảnh hưởng tương tự về mặt thành phần mẫu điều tra có thể là do chuyển đổi đất đai. Do đô thị hoá diễn ra nhanh chóng, nên những xã trước đây ở nông thôn vùng ven đô giờ đây đã được chuyển thành phường nội thành. Những phường này về lý thuyết có thể khá hơn hầu hết các xã ở nông thôn, nhưng lại nghèo hơn những phường bạn trong nội thành. Nếu những yếu tố khác là không đổi thì việc chuyển đổi xã thành phường như thế này cũng có thể làm tỷ lệ nghèo thành thị giảm xuống.

Tuy nhiên cũng có thể có những nguyên nhân khác lý giải tại sao tốc độ giảm nghèo lại chững lại ở các vùng đô thị. Giá cả ngày càng tăng cao ở thành phố là một lý giải hợp lý. Sự bùng nổ giá bất động sản làm tăng chi phí bán lẻ và các dịch vụ khác ở thành phố. Do đó, ngay cả những mặt hàng ngũ cốc đơn giản cũng có giá cao hơn nhiều so với ở vùng nông thôn, và khoảng cách này đang ngày càng gioãng rộng. Giá cả leo thang ở khu vực thành thị có thể dẫn đến mức sống thấp hơn cho những người mà thu nhập của họ không tăng theo một cách tương ứng. Giá tăng có thể khiến cho những người cận nghèo bị tái nghèo.

Các hệ số giảm phát vùng được sử dụng để tính tỷ lệ nghèo có thể được sử dụng để đánh giá xem liệu giá cả đắt đỏ hơn có ảnh hưởng đến sức mua của những hộ gia đình thành thị hay không. Các hệ số giảm phát vùng có vai trò giống như hệ số PPP khi so sánh tỷ lệ nghèo giữa các nước khác nhau. Những hệ số này cho phép chuyển chi tiêu tính theo số danh nghĩa thành những " Số lượng" hàng hoá và dịch vụ được mua. Các hệ số giảm phát giá vùng năm 2006 cho thấy rằng giá cả ở các vùng đô thị tăng nhanh hơn so với vùng nông thôn. Xu hướng này có thể còn nhanh hơn nữa nếu hệ số giảm phát vùng điều chỉnh theo dân số chứ không phải theo tiêu dùng như hiện nay. Nếu dùng dân số để gia quyền thì tỷ lệ nghèo ở đô thị

có thể cao hơn.

Khi tất cả các nguyên nhân có thể được kế hợp với nhau, dường như khó có khả năng tỷ lệ nghèo ở vùng đô thị đang giảm xuống (bảng 1.3). Những thiên lệch từ việc lấy mẫu tốt hơn về những người di cư có thể được khắc phục bằng cách chỉ nhìn vào những hộ gia đình đô thị đã được điều tra cả hai năm 2004 và 2006. Tình trạng nghèo trong nhóm "chủ chốt" này tỏ ra có tăng lên (tỷ lệ nghèo đã tăng từ 5,0% lên 5,7%). Những thiên lệch từ chuyển đổi đất đai cũng có thể đuợc khắc phục bằng cách chỉ tập trung vào những phường đã được coi là phường nội thành từ năm 2002. Sự điều chỉnh này không gây ra khác biệt đáng kể nào đối với tỷ lệ nghèo thành thị trong năm 2006 (tăng từ 3,9% dựa trên kết quả phân loại năm 2006 đến 4,0% dựa trên kết quả của năm 2004). Cuối cùng, giá cả cũng có tác động, vì chỉ số giá năm so với chỉ số giá năm 2004 (từ 3,6% đến 3,9%). Phải thừa nhận rằng tất cả những thay đổi trên là nhỏ và khó có ảnh hưởng gì lớn. Nhưng đây là lần đầu tiên trong 13 năm, chúng cho thấy có sự chững lại trong tốc độ giảm nghèo ở khu vực thành thị, nếu không nói là tình hình có xấu đi.

Bất đình đẳng tăng lên

Việt Nam đã đặt được thành tựu to lớn về tăng trưởng và giảm nghèo trong khi sự bất bình đẳng chỉ lên tăng lên rất ít.

Các số liệu về chi tiêu hộ gia đình cho phép chúng ta xây dựng được một số chuẩn về vấn đề này. Ví dụ như có thể chia dân số thành 5 nhóm quy mô như nhau dựa trên mức sống và ước tính tủ lệ chi tiêu của mỗi "nhóm ngũ vị phân" (bảng 1.4). Những ước tính này cho thấy rằng nhóm 20% dân số nghèo nhất chỉ chiếm có 7,2% tổng chi tiêu của cả nước, so với 43,3% của nhóm 1/5 giàu nhất. Điều này ngụ ý rằng một người trung bình ở nhóm 1/5 giàu nhất chi tiêu nhiều gấp 6 lần một người trung bình ở nhóm 1/5 nghèo nhất.

Bảng 1.4: Tỷ lệ chi tiêu của các nhóm ngũ vị phân trong dân số

1993 1998 2002 2004 2006

Nghèo nhất

Gần nghèo nhất

Trung bình

Gần giàu nhất

Giàu nhất

8.4

12.3

16.0

21.5

41.2

8.2

11.9

15.5

21.2

43.3

7.8

11.2

14.6

20.6

45.9

7.1

11.2

15.2

21.8

44.7

7.2

11.5

15.8

22.3

43.3

Tổng 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Giàu nhất/nghèo nhất 5.0 5.3 5.9 6.3 6.0

Hệ số Gini cho chi tiêu 0.34 0.35 0.37 0.37 0.36


Khung 1.3: Điều gì đang diễn ra với những người thuộc nhóm giàu nhất?

Trọng tâm chính của các cuộc điều tra về mức sống ở các nước đang phát triển thường là mức độ nghèo. Do đó, các công cụ như ĐTMSHGĐ có thể là một cơ sở tốt để phân tích mức độ sống của các hộ gia đình ở xung quanh ngưỡng nghèo. Nhưng những công cụ đó lại chẳng có mấy tác dụng khi phản ánh thông tin từ những người nghèo nhất, vì họ thường không được đưa vào trong mẫu điều tra. Những người rất giàu sẽ chẳng muốn bỏ ra những 2 ngày để trả lời bảng câu hỏi. Bản thân các bảng câu hỏi đã được thiết kế dựa trên dựa trên cách thức chi tiêu của một công dân bình thường chứ không phải là người rất giàu. Những câu hỏi về các khoản tiêu dùng giá trị lớn thường được bỏ qua, bởi vì chúng không thích hợp với đại bộ phận những người được hỏi. Trong khi không đưa những người rất giàu vào mẫu điều tra không có liên quan gì đến tỷ lệ nghèo, nhưng điều đó có thể có ảnh hưởng đến mức bất bình đẳng. Một nghiên cứu ở Trung Quốc cho thấy việc bỏ 1% dân số giàu nhất ra khỏi mẫu điều tra đã làm giảm chỉ số Gini từ 0,50 xuống còn 0,44.

Năm 2006, nhóm 10% dân số giàu có nhất chiếm 28% tổng chi tiêu. Mức chi tiêu này thấp hơn so với các nước bên cạnh. Ví dụ, ở Trung Quốc, nhóm 10% giàu nhất chiếm 35% tổng thu nhập. ở Ma - Lai - Xia, con số này là 38% còn ở Thái Lan và Phi-lip-pin là 34%.

Không ai có thể biết chắc chắn là bao nhiêu chi tiêu đã bị loại bỏ khỏi cuộc điều tra mức sống. Một đầu mối là nhìn vào tỷ lệ không trả lời bảng, hỏi của cuộc điều tra, nhưng rất tiếc số liệu này lại không có cho cuộc điều tra năm 2006. Một cách tiếp cậnh khác là tính toán tổng mức tiêu dùng dựa trên cuộc điều tra mức sống, và so sánh kết quả tính được với tiêu dùng tư nhân được ước tính bởi tài khoản quốc gia. Điều này cho thấy điều tra mức sống năm 2006 có thể đã tính toán mức chi tiêu thấp đi khoảng 18,8%. Mức chi tiêu bị tính thấp đi này cao hơn mức của năm 2004 (16,2%) và năm 1998 (15,9%).

Cõ lẽ, điểm không chắc chắn nhất chính là việc định giá nhà đất. ĐTMSHGĐ đã yêu cầu các hộ gia đình cho biết giá trị thị trường của nơi mà họ đang sinh sống. Con số trung bình thu được ở các thành phố lớn cho thấy các câu trả lời là đáng tin cậy. Tuy nhiên, để tính toán chi tiêu thì cần phải chuyển giá trị nhà ở sang giá thuê quy đổi. Phép chuyển đổi này được dựa trên thông tin về các hộ gia đình hiện đang thuê chỗ ở. Song, các hộ gia đình loại này không nhiều trong mẫu điều tra của ĐTMSHGĐ, cho nên tỷ lệ thuê giá trị tài sản có thể được tính không hết. Nhiều hộ gia đình ở thành thị đã thu được lợi nhuận rất lớn trên giá trị nhà đất của họ. Việc không đưa lợi nhuận đó vào số tiền thuê quy đổi có thể dẫn đến việc tính thiếu lượng tiêu dùng của các nhóm dân cư giàu nhất, từ đó dẫn đến việc đánh giá không hết quy mô của sự bất bình đẳng.

Một chỉ tiêu chuẩn nữa là hệ số Gini. Được đo theo thang điểm từ 0 đến 1, hệ số này càng lớn thì bất bình đẳng càng lớn. Trong nền kinh tế tập trung bất bình đẳng càng lớn. Trong nền kinh tế tập trung quan liêu trước cải cách ở Việt Nam, hệ số Gini theo lý thuyết là rất thấp, vì hầu hết tất cả mọi người đều nghèo. Cơ chế chị trường thường dẫn đến sự khác biệt về thu nhập, khuyến khích sự nỗ lực làm việc và tích luỹ tư bản, và sự khác biệt có thể tăng lên trong những thời kỳ tăng trưởng kinh tế nhanh chóng.

Vì tốc độ chuyển đổi kinh tế và tăng trưởng đáng nể, nên hệ số Gini của Việt Nam có thể dự đoán là sẽ tăng lên đáng kể. Tuy nhiên, hệ số này chỉ tăng lên đôi chút từ năm 1993 đến năm 2004, và thậm chí còn giảm đôi chút giai đoạn 2004-2006. Độ ổn định của hệ số Gini được tạo lên bởi sự cải thiện mức sống tốt của ba nhóm ngũ vụ phân giữa của dân số, và điều này ngược lại đã làm nổi lên một tầng lớp trung lưu ngày càng quan trọng. Ba nhóm ngũ vị phân ở giữa chiếm 50% tổng chi tiêu trong năm 2006, một tỷ lệ khá cao so với tiêu chuẩn phát triển của Việt Nam. Tuy nhiên, sự phát triển của nhóm giữa lại không đi liền với khoảng cách đang tăng lên giữa nhóm ngũ vị phân đầu và cuối.

Tuy nhiên, các chỉ số chuẩn về bất bình đẳng cũng có thể chưa nói lên toàn bộ câu chuyện. Có nhiều bằng chứng cho thấy mức độ giàu có đang tăng lên nhanh chóng trong nhóm những người giàu nhất Việt

Nam. Mức tiêu thị xe hơi đang tăng thêm 80% mỗi năm. Gần như hàng trăm chiếc xe như vậy được nhập khẩu bằng máy bay có thể giao hàng ngay cho những khách hàng không muốn chờ đợi lâu nếu như giao hàng theo phương thức thông thường, có nghĩa là các khách hàng đó phải chịu một khoản chi phí vận chuyển rất lớn, cộng với mức thuế nhập khẩu và các loại thuế khác vốn đã rất cao. Báo chí Việt Nam giờ đây cũng thường đăng những câu chuyện về thị trường dành cho điện thoại xịn, ô tô sành điệu và thuyền buồm đời mới. Năm 2007 chứng kiến việc mua hai chiếc Rolls Royce, mỗi chiếc giá trên 1 triệu đô la, và một chiếc thuyền buồm sang trọng với chi phí trên 2 triệu đô la. Và có những nhà đầu tư, tư nhân sở hữu cổ phiếu với trị giá trên 100 triệu đô la. Còn phải bàn cãi nhiều xem liệu những chỉ số chuẩn về bất bình đẳng có thể phản ánh hết được những phát triển loại này hay không (Khung 1.3).

2. CÁC NHÓM DÂN TỘC ÍT NGƯỜI

Các nhóm dân tộc ít người chiếm tỷ lệ ngày càng tăng trong số người nghèo trong các nhóm này đã liên tục giảm, đặc biệt là với những nhóm sống ở các thung lũng, vùng đất thấp và trồng lúa nước. Các nhóm khác ít dân hơn thì điều kiện sống vẫn chưa được cải thiện mấy. Tỷ lệ nghèo ở các nhóm dân tộc ít người nói chung vẫn cao hơn nhiều so với người Kinh và người Hoa. Mức độ nghèo cũng trầm trọng hơn, thiếu đói vẫn là một vấn đề nan giải với một số dân tộc. Đây là một thực tế, mặc dù đã có những tiến bộ đáng kể trong việc tạo điều kiện tiếp cận tốt hơn cho các cộng đồng dân tộc ít người và cung cấp những cho họ những dịch vụ xã hội cơ bản. Trên thực tế, điều kiện địa lý không còn là lý do duy nhất để giải thích cho tình trạng nghèo đói của đồng bào dân tộc. Kể cả ở những vùng sâu vùng xa, các hộ gia đình người Kinh và người Hoa cũng tương đối khá giả. Khác biệt về nguồn lực cũng không giải thích được toàn bộ câu chuyện. Đồng bào dân tộc ít người thường có nhiều đất canh tác hàng năm so với các nhóm đa số, mặc dù chất lượng đất có kém hơn. Thành tích giáo dục, y tế và tín dụng có nhiều tiến bộ đáng kể. Các nhóm dân tộc ít người có thiệt thòi hơn về đất canh tác hàng năm, tiếp cận với đất rừng hay trình độ học vấn. Nhưng một trong những lý do chính giải thích cho sự tụt hậu của họ có lẽ là sự thất bại của các chính sách và chương trình của Nhà nước do không tính hết được nhu cầu riêng và khác biệt về hành vi của họ. Ví dụ, các mô hình nghiên cứu nông nghiệp và khuyến nông phù hợp với vùng đất thấp có thể ít phù hợp với tập quán du canh trên đất dốc. Đồng bào dân tộc ít người ít dịch chuyển về địa lý hơn, do vậy tác động của đầu tư vào đường sá đi lại cũng khác. Mặc dù vậy, vẫn có thể kỳ vọng vào việc giảm nhanh hơn tỷ lệ nghèo trong các nhóm dân tộc ít người trong những năm tới, do một lý do cơ hội học đơn giản là chi tiêu trên đầu người của nhiều hộ gia đình đã tiến đến gần chuẩn nghèo và có thể vượt lên trên chuẩn này trong thời gian ngắn.

Khấm khá hơn, nhưng...

Việt Nam đạt được thành tựu đáng kể về giảm nghèo song tiến bộ trong các nhóm dân tộc ít người lại chậm hơn. Với khoảng 14% tổng dân số, dân tộc ít người hiện nay đang chiếm 44% tỷ lệ nghèo là 59% tỷ lệ đói. Trong vòng 13 năm qua, tỷ lệ nghèo của các nhóm dân tộc ít người giảm trung bình 2,6 điểm phần trăm một năm, so với 3,4 điểm đối với nhóm người Kinh và người Hoa. Năm 2006, 52% đồng bào dân tộc ít người vẫn còn thuộc diện nghèo, so với chỉ có 10% người Kinh và người Hoa. Người dân tộc ít người cũng nghèo sâu hơn so với người Kinh và người Hoa. Chỉ số khoảng cách nghèo tức khoảng cách trung bình giữa chi tiêu của một hộ gia đình người nghèo và chuẩn nghèo trong các nhóm dân tộc ít người vẫn luôn duy trì ở mức cao hơn.

Tuy nhiên, trong những năm tới tỷ lệ nghèo trong các nhóm dân tộc ít người có thể sẽ giảm nhanh hơn. Sự phân bố chi tiêu trên đầu người của hộ gia đình Việt Nam có thể coi là có hai dạng phân bổ riêng biệt, một đối với nhóm người Kinh và người Hoa, và một cho các nhóm đồng bào dân tộc (Hình 2.1). Sự phân bổ chi tiêu trong các hộ đồng bào dân tộc trong năm 2006 là tương đương với sự phân bổ được quan sát thấy trong các bộ người Kinh và người Hoa năm 1993, thời điểm trước giai đoạn giảm nghèo nhanh.

Hình 2.1: Chi tiêu hộ gia đình: Hai làn sóng khác nhau

Nguồn: Bob Bauch, Phạm T. Hùngvà Barry Reilly (2007)

Cho đến nay, tăng trưởng ở Việt Nam tỏ ra hiệu quả trong việc đưa những người ở sát dưới chuẩn nghèo lên trên chuẩn nghèo. Có thể những năm tăng trưởng cao tới đây sẽ cho ta thấy đồng bào dân tộc ít người vượt lên trên ngưỡng nghèo nhanh hơn trước. Nhưng nếu sự tăng tốc trong giảm nghèo như vậy có xảy ra thì cũng không thể nghiễm nhiên coi là nhờ thành công trong hoạch định chính sách hay các chương trình của Chính phủ. Ở chừng mực nào đó, nó phản ánh một quá trình tương đối cơ học, trong đó một sự tăng nhẹ trong chi tiêu trên đầu người của hộ gia đình sẽ đẩy người dân trên chuẩn nghèo, tuy rằng về thực chất, đây là một chuẩn có nhiều cách xác định khác.

Hầu hết các phân tích trước đây về vấn đề nghèo của người dân tộc ít người đều đưa ra một so sánh khá thô về tình trạng của hai nhóm dân cư, nhóm người Kinh và người Hoa, và nhóm các dân tộc ít người. Tuy nhiên, dân tộc ít người là một nhóm khá không đồng nhất. Không có số liệu mang tính đại diện cho tất cả các nhóm dân tộc ít người, do mỗi dân tộc đều có dân nhỏ. Tuy nhiên phân biệt giữa các dân tộc sẽ cho ta một bức tranh có "độ phân giải" cao hơn, cho phép đánh giá những điểm khác biệt giữa họ một cách tinh tế hơn (Hình 2.2).

Các dân tộc ít người sống ở vùng thấp (Khơ me và Chăm) đều có tốc độ giảm nghèo rất nhanh. Các dân tộc có tập quán trồng lùa nước sống ở vùng thung lũng ở miền núi phía Bắc như Tày, Thái, Mường và Nùng cũng có tốc độ giảm nghèo nhanh trong 13 năm gần đây. Song các dân tộc khác ở miền núi phía Bắc, Tây Nguyên, Bắc và Nam Trung Bộ vẫn còn rất nghèo. Thực tế về sự thiếu tiến bộ trong giảm nghèo của các nhóm này bị che khuất bởi tốc độ giảm nghèo nhanh chóng của các nhóm dân tộc khác đông dân cư hơn. Ví dụ, tỷ lệ nghèo ở Tây Nguyên giảm tới 23 điểm phần trăm trong khoảng giữa các năm 2002 và 2006. Tuy nhiên, khi xem xét kỹ hơn, có thể thấy hầu như không có chuyển biến nào về mức sống của các nhóm dân tộc ít người ở vùng này.

Một số dân tộc này thực sự nghèo đến mức thiếu đói. Năm 2006, tỷ lệ đồng bào dân tộc sống dưới ngưỡng nghèo lương thực cao hơn so với tỷ lệ của người Kinh và người Hoa năm 1993. Nạn đói có vẻ đặc biệt trầm trọng ở một số vùng. Ví dụ, hơn 40% người dân tộc ít người ở vùng ven biển Nam Trung Bộ, 52% ở Tây Nguyên và Đông Bắc Bộ, bị thiếu đói. Trong khi đó, ở tất cả các vùng, chỉ có không tới 10% người Kinh và Hoa sống dưới ngưỡng nghèo cao hơn được quy định sau này.

Những câu chuyện từ một nghiên cứu đang thực hiện đã minh họa cho những vấn đề mà đồng bào dân tộc hiện vẫn đang phải đối mặt. Ở 4 làng nghèo của tỉnh Ninh Thuận, tình hình thiếu gạo hay ngô ăn hàng ngày không còn trầm trọng như 4-5 năm trước đây. Dân làng đồng ý là những hộ khá giả hơn không còn phải chịu cảnh thiếu lương thực, và "giai đoạn đói giáp hạt" đối với các hộ nghèo đã giảm 8 đến 10 tháng một năm vào thời điểm năm 2003 xuống còn 6 tháng vào thời điểm 2007. Nhưng họ cũng cho biết rằng

phần lớn các gia đình người dân tộc Raglai đều rơi vào cảnh đói giáp hạt giữa hai vụ thu hoạch, đặc biệt là từ tháng Tư đến tháng Bảy. Trong thời gian này, tình trạng thiếu ăn và thiếu tiền buộc mọi người phải vào rừng đào củ ăn. Vào những thời điểm khác trong năm, các hộ nghèo có thể có đủ gạo hay ngô để ăn, song chỉ được ăn cá hay thịt 1-2 lần một tháng.

Không chỉ do xa xôi cách trở

Những xu hướng nghèo đói theo vùng và theo dân tộc cho thấy tất cả các vùng của cả nước đều có khả năng phát triển thịnh vượng. Người Kinh và người Hoa có tốc độ giảm nghèo rất nhanh cho dù họ sống ở vùng nào chăng nữa. Nghèo trong đồng bào dân tộc vẫn ở mức cao cả ở miền núi phía Bắc lẫn Tây Nguyên, nhưng tỷ lệ nghèo ở người Kinh và người Hoa ở cả hai vùng này đều giảm 4,6 và 2,8 điểm phần trăm một năm cho mỗi nhóm (Hình 2.3). Các phân tích tìm hiểu sự khác biệt về mức độ phúc lợi giữa các nhóm thiểu số và tình hình chung khẳng định rằng khác biệt về mức sống đơn thuần chỉ là vấn đề địa lý. Các tác động đặc thù cho từng huyện dường như không đáng kể trong việc giải thích sự khác biệt về chi tiêu trên đầu người.

Hình 2.2: Tỷ lệ nghèo khác nhau giữa các nhóm dân tộc

Hình 2.3: Cũng là vùng sâu, vùng xa, song câu chuyện khác nhau

Việc tiếp cận cơ sở hạ tầng và dịch vụ đều được cải thiện trên cả nước, đối với cả nhóm người Kinh, người Hoa và các dân tộc ít người. Đến năm 2006, 80% đồng bào dân tộc ít người sống cách đường quốc lộ trong phạm vi bán kính 2km, trong khi tỷ lệ năm 1998 là 59%. Với tỷ lệ tương ứng là 91 và 76%, con số này cao hơn nhiều trong trường hợp nhóm người Kinh và Hoa. Song sự thay đổi theo thời gian ở cả hai nhóm là tương đương như nhau. Thời gian đi lại cũng giảm xuống đáng kể. Ví dụ, năm 2006 thời gian trung bình đi đến trường tiểu học gần nhất là 18 phút (khoảng cách là 2,7km) đối với đồng bào dân tộc, so với thời gian 10 phút (1,6km) đối với người Kinh và người Hoa. Sự khác biệt lớn hơn một chút đối với trường hợp đi đến trường trung học cơ sở gần nhất, và lớn hơn hẳn trong trường hợp đi đến trường trung học phổ thông gần nhất. Nhưng ngay cả trong trường hợp này, khoảng cách trung bình đối với người dân tộc đã giảm từ 12,8km xuống 9,8km trong vòng 2 năm, từ 2004 đến 2006, trong khi đó khoảng cách chỉ giảm 0,3km đối với nhóm người Kinh và người Hoa.

Nhìn chung, có thể nói những nỗ lực cải thiện cơ sở hạ tầng ở địa phương đã mang lại thành công. Sự tiếp cận nhờ đó cũng được cải thiện. (Bảng 2.1).

Đất và tình hình sử dụng đất

Sinh kế của đồng bào dân tộc ít người phụ thuộc chủ yếu vào nông nghiệp. Trên 90% hộ gia đình trong nhóm này có đất canh tác hàng năm. Ở những vùng chủ yếu là đồng bào dân tộc sinh sống, tỷ lệ này còn cao hơn (Bảng 2.2). Những hộ gia đình người dân tộc có đất canh tác hàng năm thường có nhiều đất hơn các hộ người Kinh và người Hoa, nhưng điều này không nhất thiết có nghĩa là họ có lợi thế. Nhiều đất canh tác hàng năm của đồng bào dân tộc ở trên địa bàn đất dốc và mỗi năm chỉ có thể trồng một vụ. Đất canh tác của người Kinh thường có chất lượng tốt hơn và được tưới tiêu đầy đủ hơn.

Bảng 2.1: Các chương trình của nhà nước đến được với nhiều người dân

Thời gian đi lại để đến

trường trung học cơ sở

(phút)

Thời gian đi lại để đến chợ (phút)

Trong vòng 2 km có đường giao

thông có thể đi lại trong mọi thời tiết

(% dân số)

Khả năng tiếp cận nguồn

nước sạch (% dân số)

Khả năng tiếp cận nguồn

nước sạch (% dân số)

2004

Người Kinh và Hoa


Việt Nam

14

28

17

9

36

13

84

66

82

82

37

76

36

4

32

2006

Người Kinh và Hoa


Việt Nam

12

25

15

9

32

13

91

80

90

87

55

82

43

7

38

Nguồn: Theo số liệu của TCTK. Số liệu năm 2006 chỉ là sơ bộ

Bảng 2.2: Diện tích đất sử dụng theo dân tộc

Đông Bắc Tây Bắc Tây Nguyên

Kinh và Hoa


Kinh và Hoa Dân tộc ít người

Kinh và Hoa


Đất canh tác hàng năm

Có đất (%)

Diện tích (m2)

88

2457

98

4995

75

5436

99

11855

48

7745

90

11399

Đất trồng cây lưu niên

Có đất (%)

Diện tích (m2)

33

2471

25

3617

30

3561

20

3582

66

12193

38

10782

Đất rừng

Có đất (%)

Diện tích (m2)

17

13487

50

17645

-

-

22

22199

2

-

4

-

Nguồn: Theo số liệu của TCTK. Diện tích được tính cho các khẩu có ít nhất một thửa đất; “–” có nghĩa là sỗ mẫu

quá nhỏ không cho được ước tính tin cậy

Đất trồng cây lưu niên có vai trò quan trọng cho phép các gia đình nông thôn đa dạng hóa nguồn thu nhập của mình. Người Kinh có nhiều đất loại này hơn, đặc biệt là ở Tây Nguyên, nơi cây cà phê và các loại cây hàng hóa khác là nguồn phát triển nông thôn. Mặc dù đồng bào dân tộc thường sống gần với đất rừng, song khả năng tiếp cận đất rừng của họ lại rất khác nhau giữa các vùng. Phân nửa số đồng bào dân tộc ít người vùng Tây Bắc cho biết họ được "sử dụng" đất rừng. Song tỷ lệ này ở Tây Nguyên chỉ là 4%, mặc dù đây là vùng có diện tích đất rừng lớn nhất cả nước.

Cách thức tổ chức hoạt động nghiên cứu nông nghiệp và khuyến nông có thể là nguyên nhân khiến cho đồng bào dân tộc ít người không thu được nhiều kết quả như mong đợi từ đất đai của họ. Các chính sách khuyến khích trồng lúa nước ở vùng đồng bằng có thể ít có tác động đối với tình trạng nghèo của đồng bào dân tộc. Ngược lại, nông nghiệp vùng cao ít được chú ý, mà đây lại là nông nghiệp vùng cao ít được

chú ý, mà đây lại là phần cốt yếu đời sống của đồng bào dân tộc. Giảm thời gian để đất hoang cũng là một thách thức đối với các hệ thống canh tác vùng cao, một vấn đề chưa được các nghiên cứu nông nghiệp của nhà nước đề cập đầy đủ, Tương tự, khuyến nông không hỗ trợ đủ cho người dân khi chuyển đổi từ tự cung cấp sang trồng cây hàng hóa trên đất đai của mình. Nói chung, hệ thống khuyến nông không được định hướng nhằm giải quyết các thách thức kỹ thuật của nông nghiệp vùng cao, và cán bộ khuyến nông thường không trao đổi được bằng ngôn ngữ của đồng bào dan tộc thiểu số.

Dịch vụ xã hội

Thời gian 13 năm vừa qua đã chứng kiến những bước cải thiện về thành tích giáo dục nói chung. Mặc dù đồng bào dân tộc vẫn chưa theo kịp được người Kinh và người Hoa, song cũng không có dấu hiệu nào cho thấy khoảng cách bị gioãng ra (Hình 2.4). Ví dụ, tỷ lệ người lớn chưa học hết tiểu học trong nhóm người kinh và người Hoa giảm 30 đểm phần trăm, và trong nhóm dân tộc ít người giảm 28 điểm phần trăm. Trong cùng thời kỳ này, tỷ lệ người lớn học hết trung học cơ sở trong nhóm dân tộc ít người tăng nhanh hơn một chút so với nhóm người Kinh và người Hoa. Và mặc dù dường như tôc độ cải thiện có vẻ chậm hơn trong 2 năm gần đây trong cả 2 nhóm, cần có một phân tích kỹ hơn để xác định xem liệu đây có phải là một xu hướng thực sự không, hay chỉ do nguyên nhân số liệu thiếu chính xác.

Hình 2.4: Thành tích giáo dục, theo dân tộc

Bảng 2.3: Tiếp cận dịch vụ y tế, theo dân tộc

Dân tộc ít người Người Kinh và Hoa

Có BHYT

(%)

Có BHYT và thẻ khám chữa bệnh miễn phí (%)

Có BHYT (%)

Có BHYT và thẻ khám chữa bệnh miễn phí (%)

Vùng 1998 2004 2006 1998 2004 2006 Đồng bằng sông Hồng

Đông Bắc

Tây Bắc

Bắc Trung Bộ

Nam Trung Bộ

Tây Nguyên

Đông Nam Bộ

Đồng bằng sông Cửu Long

Việt Nam

8

8

3

11

3

1

41

3

8

37

42

70

66

82

70

41

43

55

72

73

83

86

97

95

51

55

78

33

36

44

32

36

27

32

21

30

37

42

55

38

38

36

36

26

35

49

61

75

55

56

51

47

40

49


Công tác phát thẻ BXYT hoặc thẻ khám chữa bệnh cho đồng bào dân tộc ít người cũng đạt được thành công đáng kể (Bảng 2.3). Số liệu năm 1998 không phân biệt rõ giữa kẻ khám chữa bệnh và BHYT, nên khi so sánh với những năm sau đó đã làm phóng đại thành tích tăng cường tiếp cận với dịch vụ y tế. Ngay cả trong trường hợp đó cũng thấy rõ rằng đã có những nỗ lực nghiêm túc nhằm đến được với các nhóm dễ bị tổn thương. Năm 2006, gần 80% số hộ gia đình người dân tộc có thẻ BHYT hoặc thẻ khám chữa bệnh. Tỷ lệ cao như vậy cho thấy sự cải thiện nhanh chóng chỉ trong vòng 2 năm gần đây, và sự thay đổi mạnh mẽ trong vòng 8 năm trở lại đây.

Tỷ lệ các hộ gia đình người dân tộc ít người được tiếp cận với nguồn tín dụng cũng tăng nhẹ. Năm 2006 có khoảng 1/4 số hộ gia đình người Kinh và người Hoa và 1/3 số hộ người dân tộc ít người hay vốn từ khu vực tài chính chính thức (Bảng 2.4). Khu vực tài chính chính thức cũng ngày càng trở lên quan trọng đối với các hộ người dân tộc, hiện đang chiếm 58% số khoản vay và 70% tổng dư nợ. Ngân hàng chính sách xã hội (NHCSXH) trở thành nguồn tín dụng chính cho đồng bào dân tộc, trong khi Ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn (NHNN&PTNT) với hạn mức vay lớn hơn là nguồn cho vay chính đối với các hộ người Kinh và Hoa. Gần 1/3 nguồn vốn cho các hộ đồng bào dân tộc vay là từ NHCSXH, so với 5% đối với các hộ người Kinh và Hoa.

Bảng 2.4: Tiếp cận tín dụng, theo dân tộc

Tỷ lệ phần trăm các hộ vay vốn từ các nguồn khác nhau

Tỷ lệ phần trăm các hộ vay vốn từ các nguồn khác nhau

2006 2004 2006 Nguồn vay

Kinh và Hoa


Kinh và Hoa


Kinh và Hoa


Chính thức

NHCSXH

NHNN&PTNT

Ngân hàng khác

25

7

17

2

36

18

18

0

61

3

42

17

68

16

51

1

70

5

47

18

69

30

38

0

Không chính thức

Quỹ hỗ trợ việc làm

Tổ chức tín dụng

Tổ chức đoàn thể

Người cho vay lãi

Bạn bè, người thân

Nguồn khác

21

1

2

3

4 12

1

23

1

1

3

5 13

2

39

1

4

1

6 25

2

31

2

3

5 19

3

30

0

4

2

4 19

1

31

1

6

4

5 13

2

Tổng 41 54 100 100 100 100 Nguồn: Theo số liệu sơ bộ của TCTK. Các ước tính cho năm 2006 là không chính thức. Tổng số không phải là tổng

lượng vay từ nguồn chính thức và không chính thức vì hộ gia đình có thể vay trên một nguồn

Việc tăng cường tiếp cận với nguồn tín dụng chính thức của đồng bào dân tộc có thể coi là một bằng chứng cho sự thành công của NHCSXH trong việc mở rộng phạm vi phục vụ. Trên thực tế, một phần nhiệm vụ của NHCSXH là trực tiếp cho các hộ nghèo vay, đặc biệt là dân tộc ít người. Số liệu điều tra hộ gia đình cho thấy điều này đang diễn ra trên thực tế, và NHCSXH ngày càng đến được với nhiều hộ gia đình dân tộc ít người hơn, và trở thành nguồn cho vay ngày càng quan trọng hơn đối với nhóm đối tượng này. Nhưng cũng có khả năng là NHCSXH đã lấn át hoạt động cho vay của NHNN&PTNT. Hai Ngân hàng này có những sản phẩm tài chính khác nhau, khoản vay của NHNN&PTNT lớn hơn, đôi khi đòi phải có thể chấp, mà người ta cho rằng có ích hơn cho mục đích đầu tư. Những khảo sát gần đây cho thấy sự không hài lòng với các điều kiện cho vay của NHCSXH, đặc biệt là khoản vay nhỏ và sự ràng buộc khoản vay với một số hoạt động nhất định. Các xu hướng hiện nay cho thấy có khả năng là NHCSXH sẽ chuyển thành ngân hàng cho đồng bào dân tộc, những đối tượng có thể sẽ gặp khó khăn khi chuyển sang thị trường tín dụng chủ đạo và khai thác các khoản vay từ NHNN&PTNT.

Khía cạnh văn hóa

Nhờ có những số liệu điều tra hộ gia đình tốt, việc lấy dẫn chứng từ tài liệu về tài sản cũng như mức độ tiếp cận dịch vụ xã hội của đồng bào dân tộc ít người là khá đơn giản. Số liệu dạng này đôi khi được sử dụng để "giải thích" khoảng cách chi tiêu trên đầu người của hộ gia đình giữa nhóm người Kinh và Hoa và nhóm đồng bào dân tộc ít người. Kinh và Hoa và nhóm đồng bào dân tộc ít người. Kết quả là phân tách được khoảng cách giữa sự khác biệt về tài sản (ví dụ như có bao nhiêu đất) và khác biệt về thu nhập từ tài sản đó (năng suất đất). Tuy nghiên, những sự phân tách này có thể gây nhầm lẫn, vì thường không tính đến vai trò của các đặc điểm cộng đồng, yếu tố khó nắm bắt hơn nhiều qua những cuộc khảo sát như

vậy.

Ví dụ, xem xét những khác biệt về địa lý và cơ sở hạ tầng là việc dễ làm, song có lẽ xem xét khả năng di chuyển thực tế thì sẽ phù hợp hơn. Một nghiên cứu mới đây kết hợp giữa các kỹ thuật định tính và định lượng cho thấy người Kinh sống ở vùng có nhiều đồng bào dân tộc thường di chuyển nhiều hơn người dân tộc. Gần như tất cả như tất cả những người Kinh được phỏng vấn đều đã đến trung tâm xã và trên 90% đã từng đến thị xã, trong khi tỷ lệ tương ứng ở đồng bào dân tộc ít người chỉ là 85% và trên 50%. Đáng chú ý nhất là sự khác biệt về các chuyến đi ngoại tỉnh. Hai phần ba số người Kinh đã đi ra ngoài phạm vi tỉnh mình sinh sống, song tỷ lệ này ở đồng bào dân tộc chỉ có 18%. Việc di chuyển nhiều hơn có lẽ đã tạo cho người Kinh lợi thế không dễ gì được nhận ra trong các cuộc khảo sát hộ gia đình, ví dụ như tiếp cận nhiều hơn với thông tin, quan hệ xã hội rộng rãi hơn, tiếp xúc va chạm với thị trường nhiều hơn và có cơ hội học hỏi từ người khác.

Không hiểu được những khía cạnh thiên về văn hóa nhiều hơn này trong sự khác biệt giữa đồng bào dân tộc ít người và người Kinh và Hoa có thể dễ dàng gây ra sự kỳ thị, dẫn đến những chính sách không phù hợp và làm hỏng các nỗ lực phát triển. Các nghiên cứu nhân chủng học đã khai thác những điểm khác biệt về hành vi và cho thấy, một số đáp ứng của đồng bào dân tộc ít người đối với chính sách và chương trình, mặc dù bất ngờ đối với các quan chức đã quen phục vụ ở các vùng dân tộc đa số, lại hoàn toàn hợp lý trong bối cảnh riêng của họ. Trong một số trường hợp này khác, những chính sách và chương trình này được nhận thấy là đã hổng ngay từ khái niệm, dựa trên những định kiến do thiếu thông tin đầy đủ.

Các chương trình của Chính phủ nhằm giảm nghèo ở đồng bào dân tộc ít người thường được xây dựng trên cơ sở giá định rằng các hoạt động có hiệu quả đối với nhóm đa số người Kinh và Hoa cũng sẽ có hiệu quả đối với đồng bào dân tộc ít người. Khi các hoạt động này không thành công, thì sự thiếu hiểu biết có thể dẫn đến kết luận là các đối tượng được hưởng lợi là những người lạc hậu, không có động cơ, hoặc lười biếng.

Ví dụ, việc phát thẻ BHYT nói chung đã cải thiện tình hình tiếp cận y tế cho người nghèo. Nếu như có nhóm dân tộc ít người nào ít sử dụng thẻ này, thì người ta rất dễ đi đến kết luận là họ không coi trọng y học hiện đại như người Kinh và người Hoa. Tuy nhiên, một nghiên cứu về những khác biệt dân tộc trong hành vi chăm sóc sức khỏe ở tỉnh Sơn La cho thấy những lý do về kinh tế có thể còn quan trọng hơn là quan niệm. Khi tính đến quãng đường đến với cơ sở y tế gần nhất có áp dụng BHYT, thời gian phải nghỉ việc, chi phí bỏ ra và khả năng được điều trị đầy đủ, thì quyết định không dùng thẻ có vẻ như còn có lý hơn. Trông cậy vào y học hiện đại là hành vi phổ biến hơn khi có trạm y tế xã ở gần, bác sĩ và bệnh nhân nói cùng một ngôn ngữ và thẻ BHXH được in ra với những thông tin chính xác.

Một số can thiệp khác cũng có thể bị chệch hướng do những giả định về hành vi mà không có bằng cớ chứng minh. Trong nhiều thập kỷ, các chương trình với kinh phí lớn đã cố gắng định cư cho các nhóm được coi là du cư do họ sống phụ thuộc vào tập quán du canh. Tuy nhiên, một nghiên cứu gần đây cho thấy chỉ có một bộ phận rất nhỏ đồng bào dân tộc ít người là có tập quán du cư, còn phần lớn người dân sống bằng nghề làm nương ở vùng cao là sống ổn định. Tương tự như vậy, một đánh giá về các chương trình định canh định cư đã kết luận rằng các chương trình này ít có tác động đến sinh kế của người dân.

Cũng không nên chỉ nhìn nhận các dân tộc ít người như một chỉnh thể đồng nhất, và phải nhận thấy những thách thức đối với các nhà hoạch định chính sách do những đa dạng về văn hóa và hoàn cảnh của 53 nhóm dân tộc khác nhau mang lại. Các cuộc điều tra hộ gia đình mang tính đại diện trên toàn quốc không thể nắm bắt tốt được nét đa dạng này, chỉ vì các nhóm dân tộc ít người sẽ chỉ chiếm con số đại diện rất nhỏ trong mẫu điều tra, nếu như có được tham gia. Những nghiên cứu tìm hiểu về tình hình của một số nhóm dân tộc nhỏ ở một số vùng cho thấy: những khác biệt giữa các nhóm dân tộc với nhau (về tài sản, hoàn cảnh, và rộng hơn là về đáp ứng của họ với các chính sách của nhà nước) thậm chí còn đậm nét hơn là khác biệt giữa họ với nhóm đa số người kinh và người Hoa.

3. CHUYỂN DỊCH VÀ SỐC

Tăng trưởng kinh tế nhanh chóng đã cải thiện rất nhiều mức sống của một bộ phận lớn dân chúng. Song tăng trưởng kinh tế cũng đã mang theo mình những thay đổi và dịch chuyển, một số đang diễn ra và một số mới phôi thai, một số có tính chất cục bộ, số khác mang tính toàn cầu, và chúng ảnh hưởng đến tính chất rủi ro mà người dân phải đối mặt và các phương án chính sách hỗ trợ cho những người dễ bị tổn thương. Tỷ lệ sinh thấp và những bước cải thiện trong lĩnh vực chăm sóc sức khoẻ đang nhanh chóng làm tăng tuổi thọ trung bình. Dự báo đến năm 2040, trên 20% dân số sẽ ở độ tuổi trên 60. Cho đến thời điểm đó, thay đổi xã hội và tình trạng di cư từ nông thôn ra thành thị có thể sẽ ảnh hưởng đến cách thức tổ chức cuộc sống theo kiểu đa thế hệ mà hiện nay đang là chỗ nương tựa cho người cao tuổi. Việt Nam cũng là một trong những quốc gia bị thiên tai nhiều nhất, như lụt, bão. Với mật độ dân số tập trung rất cao dọc theo bờ biển và ở các vùng đồng bằng lớn, các thảm hoạ thiên nhiên gây hậu quả rất nặng nề cả về sinh mạng lẫn thiệt hại về đời sống. Sự thay đổi khí hậu sẽ làm cho những cú sốc này càng càng nặng nề hơn. Tuy nhiên, bảo hiểm cho những thiệt hại do thiên tai gây ra sẽ mang lại những thách thức lớn trong việc thực hiện. Tỷ lệ mắc bệnh và tử vong cũng có những thay đổi căn bản. Các bệnh truyền nhiễm quen thuộc đã giảm, trong khi các bệnh không lây truyền và tai nạn (bao gồm chết do tai nạn giao thông) chiếm một phần đáng kể trong tất cả các trường hợp tử vong. Những biến đổi dịch tễ học này đòi hỏi ngành y tế cũng phải có những thay đổi căn bản, chuyển từ các vận động tiêm chủng và các hình thức dự phòng khác ở cấp cơ sở sang bảo hiểm cho cá nhân và hộ gia đình, bất kể ở địa bàn nào. Đối phó với những căn bệnh mới nổi lên như HIV hay cúm gia cầm cũng đòi hỏi phải có những can thiệp có tính chất đổi mới, xuyên suốt một vài lĩnh vực chính sách. Cần phải có những chính sách đặc biệt dành cho người khuyết tật, nhóm đối tượng cõ lẽ lớn hơn và dễ bị tổn thương hơn so với nhận thức từ trước tới nay. Cuối cùng nhưng không kém phần quan trọng, cùng một cơ chế thị trường đã giúp tăng trưởng kinh tế nhanh và cải thiện mức sống mạnh mẽ cũng có thể là một nguyên nhân gây tổn thương, do biến động giá cả trên thị trường quốc tế và các biện pháp chống bán phá giá mà các đối tác thương mại đem ra áp dụng dẫn tới những cú sốc lớn hơn cho thu nhập của hội gia đình.

Dân số già đi và di cư

Việt Nam có một dân số trẻ. Vào đầu thiên niên kỷ, trên một nửa số dân Việt Nam ở đó tuổi dưới 25. Song tỷ lệ sinh đã giảm, từ 2.33 năm 1998 xuống 2.11 năm 2004, một phần do những chiến dịch tuyên truyền về kế hoạch hoá gia đình mạnh mẽ được thực hiện trong hai thập kỷ qua. Trong lúc đó, mức sống và chăm sóc sức khoẻ được cải thiện đã giúp làm tăng tuổi thọ trung bình. Năm 1999, một em bé sinh ra có hy vọng sống đến năm 68.3 tuổi. Đến năm 2005, tuổi thọ trung bình tính từ lúc sinh đã tăng lên đến 71.3.

Với tỷ lệ giảm và tuổi thọ tăng, dân số Việt Nam sẽ nhanh chóng già đi (Hình 3.1). Ước tính đến năm 2020, sẽ chỉ có 40% dân số ở độ tuổi dưới 25 và 10% sẽ ở dộ tuổi trên 60. Xa hơn nữa, đến năm 2040 sẽ chỉ có 32% dân số dưới 25 tuổi, trong khi tỷ lệ dân số trên 60 tuổi sẽ tăng gấp đôi. Tỷ lệ này ở nữ giới (22%) sẽ cao hơn nam giới (19%), một vấn đề đáng lưu tâm khi bàn luận về vấn đề độ tuổi ghỉ hưu.

Hình 3.1. Dân số già đi nhanh chóng

Sự thay đổi về nhân khẩu học này có một số ý nghĩa đối với công tác hoạch định chính sách. Rõ ràng sẽ số lượng người cao tuổi sẽ lớn hơn nhiều. Số 20% người trên 60 tuổi vào năm 2040 hiện nay đang ở tuổi hoạt động kinh tế tích cực. Đa phần trong số đó không nghèo, và những người nghèo khả năng cũng sẽ thoát khỏi diện nghèo trong vòng 5 hay 10 năm tới. Do vậy có một cơ hội quan trọng để đưa ra những cơ chế cho phép những người trẻ tuổi hiện nay tiết kiệm cho tuổi già khi họ không còn làm việc được nữa.

Điều này đặc biệt quan trọng vì cấu trúc gia đình đang bắt đầu thay đổi, các gia đình đa thế hệ truyền thống không còn phổ biến như trước nữa. Thay đổi này đã đang xảy ra ở vùng thành thị, nơi các giá trị đang thay đổi cùng với sự thịnh vượng gia tăng và sự tiếp xúc với thế giới bên ngoài ngày càng mạnh mẽ. Và xu hướng này cũng rất có khả năng xảy ra ở nông thôn, vì từ di cư từ vùng này qua vùng khác đã trở thành một đáp ứng chủ đạo khi có cơ hội kinh tế ở những vùng khác của đất nước. Cung cách chăm sóc truyền thống trong một gia đình truyền thống đa thế hệ có thể sẽ không còn là sự bảo vệ như hiện nay, khi những người trẻ tuổi hôm nay đến tuổi nghỉ hưu.

Di cư từ vùng này sang vùng khác trong nước là một biến đổi nhân khẩu học lớn khác trong thời gian sắp tới. Sự tăng trưởng bùng nổ trong khu vực phi nông nghiệp được duy trì bởi một số đông người dân đang dứt ra khỏi nông nghiệp. Tuy nhiên, lượng hoá được xu hướng này là một việc khó, và có nhiều lý do đề nghi ngờ rằng những số liệu thống kê hiện nay đã đánh giá không đầy đủ thực tế này. Thực tế, những người di cư từ nông thôn ra thành thị không được đưa vào các điều tra một cách có hệ thống - những cuộc điều tra thường được sử dụng nhiều nhất để đánh giá nghèo đói và tính dễ bị tổn thương (Khung 3.1).

Khung 3.1: Tình hình di cư trong nước không đựơc đánh giá đầy đủ

Chưa rõ việc không tính đến những người nhập cư có ảnh hưởng thế nào đến những tính toán về nghèo đói ở khu vực thành thị, song rõ ràng là người dân nhập cư có thể bị tổn thương dưới rất nhiều hình thức mà khó có thể phân tích được với những số liệu hiện có. Tiếp cận với các dịch vụ phải có đăng ký hộ khẩu (như trong trường hợp giáo dục) hoặc phải có mặt ở một nơi cư trú nhất định (như trong trường hợp chăm sóc y tế) là một ví dụ tiêu biểu nhất.

Thời tiết và khí hậu

Khí hậu và địa hình làm cho Việt Nam trở thành một trong những nước dễ bị thiên tai nhất. Bão lụt là những thảm họa thiên nhiên thường gặp và nặng nề nhất. Các cơn bão trực tiếp đổ bộ vào vùng bờ biển dài. Lũ lụt rất lớn và kéo dài trong suốt mùa mưa ở các vùng đồng bằng lớn. Phần lớn trong số 2.360 sông của Việt Nam đều ngắn và dốc, do vậy những đợt mưa lớn ở vùng lưu vực thường gây ra lũ lụt mạnh trong thời gian ngắn. Một phần lớn diện tích cả nước, đặc biệt là Tây Nguyên và Trung Bộ thường có lượng mưa rất cao. Một yếu tố còn bất ổn định hơn là sự khác nhau đáng kể về lượng mưa, đặc biệt dọc theo đường bờ biển dài và ở vùng miền núi phía Bắc (Hình 3.2).

Với khoảng 70% dân số sống ở vùng thấp, các đồng bằng châu thổ hay dọc theo đường bờ biển dài 3.200km, những thiên tai này thường gây thiệt hại rất nặng nề. Hàng năm có khoảng 700 người chết vì

bão, lụt và sạt lở đất do mưa lớn. Bên cạnh những thiệt hại về người, kinh tế và môi trường cũng bị thiệt hại nặng nề. Từ năm 1991 đến 2000, thiên tai đã làm mất đi 2,3 triệu tấn lương thực, 6 triệu ngôi nhà bị phá hủy, 9.000 tàu thuyền bị đắm. Tổng thiệt hại tài sản lên tới 3 tỷ đô-la.

Sự xâm lấn của hoạt động kinh tế và phát triển tại những khu vực ven biển có điều kiện thuận lợi, như đồng bằng cửa sông, đầm phá dọc ven biển, kênh dẫn nước hay các vùng đệm tự nhiên, càng làm cho người dân rơi vào tình trạng dễ bị tổn thương hơn.

Những kết quả ban đầu của một nghiên cứu đang tiến hành cho thấy các gia đình sống trong các vùng dễ bị thiên tai rất tích cực đa dạng hoá nguồn thu nhập của mình để làm giảm rủi ro. Kết hợp số liệu về lượng mưa hàng ngày từ 172 trạm khí tượng thuỷ văn trong giai đoạn 2001-2006 với số liệu điều tra hộ gia đình ở các khu vực xung quanh cho thấy người nông dân sống trong những vùng có điều kiện thời tiết thay đổi bất thường có nhiều hình thức đa dạng hơn trong công việc. Tuy nhiên họ không tự bảo hiểm cho mình bằng cách tích trữ vật nuôi hay tài sản, cũng không tham gia vào các mạng lưới xã hội. Nghiên cứu còn cho thấy người nông dân ở những vùng hay bị thiên tai thường có ít lựa chọn đã dạng hoá hoạt động hơn, có lẽ vì họ không được tiếp cận nhiều với đất đai hay tín dụng.

Hình 3.2. Những vùng dễ bị thiên tai

Tình trạng dễ bị tổn thương trước thiên tai có lẽ còn bị sự thay đổi thời tiết làm cho ngày càng tồi tệ hơn. Hiện nay trên thế giới, người ta đều đồng tình rằng sự ấm lên của trái đất gắn với hoạt động của con người. Ngoài ra cũng có ý kiến đồng tình rằng người nghèo dễ bị tổn thương trước những tác động của nó, vì họ sống ở những vùng dễ bị ảnh hưởng nhất và sống phụ thuộc vào nguồn lực thiên nhiên nhiều hơn. Tuy nhiên phạm vi và tính chất của các ảnh hưởng này còn chưa được biết chắc. Xây dựng mô hình là phương pháp tiên tiến hơn dựa vào hoạt động của mực nước biển nhiều hơn là điều kiện khí hậu, và đặc biệt là thay đổi của lượng nước mưa trên cả nước. Những nghiên cứu mô phỏng khí hậu theo nhiều kịch bản khác nhau cho thấy nhiệt độ trung bình hàng năm của Việt Nam có thể tăng thêm từ 1,5 đến 2oC từ nay đến năm 2100, trong khi mực nước biển có thể dâng cao từ 18 đến 59cm.

Các kịch bản khác nhau đã được xây dựng để lên mô hình về các tác động tiềm năng của thay đổi khí hậu. Tuy cần được xem xét thận trọng, các kịch bản này cũng đưa ra những cảnh báo quan trọng. Một nghiên cứu đã xem xét 84 quốc gia có đường bờ biển và cho thấy Việt Nam là 1 trong 5 nước bị tổn thương nhiều nhất khi mực nước biển trên toàn thế giới dâng cao, và là nước dễ bị tổn thương nhất ở khu vực Đông Á (Hình 3.3). Điều này là do một bộ phận lớn dân cư, cơ sở hạ tầng và sản xuất kinh tế, bao gồm nền kinh tế nông nghiệp được tưới tiêu của Việt Nam nằm ở những vùng thấp và đồng bằng ven biển.

Dữ liệu số bề mặt đã được sử dụng để nâng cao độ phân giải của các kịch bản này. Mức nước biển dâng cao 1 mét sẽ ảnh hưởng đến 39 trong số 64 tỉnh thành nằm trong 6 trên tổng số 8 vùng kinh tế của Việt Nam. Khoảng 20% số xã sẽ ngập hoàn toàn hoặc một phần, trong đó vùng đồng bằng sông Cửu Long sẽ là vùng bị ảnh hưởng nghiêm trọng nhất. Theo một ước tính, nước biển dâng cao 1 mét sẽ ảnh hưởng khoảng 5% diện tích đất, 11% dân số và 7% sản lượng nông nghiệp của Việt Nam. Tuy nhiên, không nên hiểu các con số này theo nghĩa đen. Cụ thể, cần có nghiên cứu chi tiết hơn nữa trước khi rút ra những hàm ý về chính sách. Ví dụ, các kịch bản loại này chưa xem xét đến sự đóng góp của hệ thống đê biển hiện nay trong việc ngăn lũ.

Hình 3.4. Diễn biến của nguyên nhân tử vong

Các giả thiết có thể còn tranh luận, song có vẻ như nếu không có những chiến lược đối phó hiệu quả thì thay đổi khí hậu sẽ làm tăng khả năng bị tổn thương của những nhóm người nghèo nhất ở Việt Nam. Trong bối cảnh thiên tai như hiện nay, sẽ cần phải xây dựng các chính sách đối phó cho phù hợp, từ giảm nhẹ đến bảo hiểm.

Cung cấp chương trình bảo hiểm đối phó với thiên tai sẽ vấp phải nhưng thách thức khi đưa ra thực hiện. Chia sẻ rủi ro sẽ rất khó khăn khi sốc ảnh hưởng tới những nhóm dân cư lớn, như xảy ra trong trường hợp bão lụt. Đánh giá mức độ thiệt hại một cách khách quan cũng sẽ rất khó. Và việc có bảo hiểm cũng có thể làm giảm động cơ đối với những nỗ lực phòng chống của các hộ gia đình và cộng đồng. Hệ quả là thị trường có thể sẽ không đáp ứng đủ, và sẽ cần phải khai thác khả năng bổ sung giữa chính sách của nhà nước với việc cung cấp dịch vụ bảo hiểm của khu vực tư nhân.

Sức khỏe và khuyết tật

Việt Nam đang ở trong giai đoạn có nhiều thay đổi về dịch tễ học, các bệnh không lây truyền hiện nay đang là nguyên nhân chính gây bệnh và tử vong, ở mức độ cao. Các bệnh truyền nhiễm thường gặp trước đây có thể vẫn là vấn để ở những vùng cao, nghèo hơn, song ở hầu hết các vùng, tỷ lệ các bệnh này đã giảm mạnh trong vòng 30 năm qua (Hình 3.4). Trong khi đó, tỷ lệ bệnh ung thư, tai biến tim mạch, đái tháo đường và bệnh thần kinh lại tăng lên và là mối đe dọa lớn nhất đối với sức khoẻ và tuổi thọ của người dân. Các bệnh không lây truyền đã chiếm tới 62% các ca tử vong, và tỷ lệ này có xu hướng tăng lên trong trung hạn, song song với mức thu nhập trên đầu người được nâng cao và những thay đổi về lối sống.

Tai nạn, thương tật và ngộ độc hiện nay cũng chiếm một tỷ lệ đáng kể trong số những nguyên nhân gây tử vong. Tai nạn giao thông là nguyên nhân gây ra gần một nửa các ca chết vì tai nạn, và chỉ trong năm 2006 đã có 14.800 người chết vì lý do này. Cứ 100.000 người thì có 19 người chết vì tai nạn giao thông, một tỷ lệ cao hơn so với trung bình của Đông Á, tồi tệ hơn bất kỳ quốc gia Châu Âu chuyển đổi nào, và gấp 4 đến 5 lần so với những nước có thành tích tốt nhất. Xác suất bị thương tật hay tử vong trong trường hợp tai nạn giao thông ước tính vào khoảng 20 - 25%

Trong khi những bệnh lây nhiễm truyền thống giảm đi thì những bệnh truyền nhiễm mới đang mang lại những mối đe doạ mới cho ngành y tế công cộng. Bệnh SARS, HIV/AIDS và cúm gia cầm là những ví dụ tiêu biểu nhất, đặc biệt do nguy cơ lây lan rất cao và nhanh chóng (Khung 3.1). Song sự trở lại của những bệnh trước đây đã được kiểm soát như bệnh viêm não Nhật Bản, sốt xuất huyết và lao phổi cũng là một

thách thức lớn đối với các cơ quan chức năng.

Người nhiễm HIV đang tiếp tục phải chịu sự kỳ thị đáng kể. Khi tình trạng mắc bệnh của họ bị phát hiện, nhiều người bị mất việc làm, thường dưới lý do là sức khoẻ của họ không đáp ứng được yêu cầu công việc. Điều này làm cho thu nhập gia đình của họ sụt giảm mạnh, đặc biệt nếu họ là lao động chính trong gia đình. Phụ nữ bị nhiễm HIV thường bị kỳ thị mạnh hơn nam giới do một giả định thường gặp là HIV lây nhiễm qua những con đường không lành mạnh, và kỳ vọng của xã hội là phụ nữ phải là người đề cao sự trong sạch đạo đức của gia đình và xã hội, trong khi đàn ông thì có thể buông thả. Sự kỳ thị cũng thường thấy trong những hoàn cảnh khác, từ việc từ chối phục vụ trong nhà hàng, cửa hiệu đến cô lập trẻ em ở trường học.

Cho dù là vi bệnh truyền nhiễm, không truyền nhiễm hay tai nạn thì tác động của các cú sốc sức khoẻ đến mức sống của gia đình đều có thể rất lớn. Một nghiên cứu so sánh tình trạng của cùng hộ gia đình vào hai thời điểm 1998 và 1993, phụ thuộc vào yếu tố họ có bị cú sốc sức khoẻ đáng kể nào hay không cho thấy những tác động này có thể nặng nề đến mức nào (Bảng 3.1). Kết quả cho thấy tác động đối với các hộ gia đình ở thành thị là mạnh hơn so với ở vùng nông thôn. Nghiên cứu cũng cho thấy tác động của việc điều trị tại bệnh viện đối với chi phí y tế của gia đình. Ở vùng nông thôn những cơn bệnh nặng có thể gây ảnh hưởng đến độ làm giảm mức tiêu dùng lương thực của gia đình đi 10%.

Bảng 3.1: Hậu quả kinh tế của những cú sốc sức khỏe

Thành thị Nông thôn

Thay đổi tính bằng phần trăm cho cả hộ gia đình

Thu

nhập

Chi phí cho y tế

Tiêu thụ lương thực

Thu nhập

Chi phí

cho y tế

Tiêu thụ lương thực

Chết (tuổi làm việc)

Nằm viện (Đang làm việc)

Nằm viện (Không làm việc)

Bệnh nặng (Khẩu)

-30.6

n.s.

n.s.

n.s.

n.s.

339.3

256.8

n.s.

-18.5

n.s.

n.s.

n.s.

-12.5

n.s.

n.s.

n.s.

n.s.

292.0

322.1

n.s.

-8.3

n.s.

n.s.

-10.8

Nguồn: Theo Adam Wagstaff (2007a). Con số được tính toán dựa trên số liệu của ĐTMSHGĐ 1993 và 1998. Chỉ tính trường hợp chết nếu xảy ra vào 2 năm trước cuộc điều tra năm 1998; nằm viện, nếu kéo dài ít nhất 7 ngày trong các năm trước; bệnh nặng, nếu trọng lượng cơ thể giảm một đơn vị lệch chuẩn trở lên giữa hai cuộc điều tra. Các ước tính này áp dụng cho thay đổi cấp hộ gia đình, các yếu tố khác không đổi; n.s là khôn có ý nghĩa về mặt thống kê.

Khung 3.2: Các căn bệnh mới: Ai có nguy cơ bị lây nhiễm:

Cho đến tận giữa những năm 1990, tỷ lệ nhiễm HIV ở Việt Nam vẫn còn thấp. Tỷ lệ này ở mức dưới 1%, kể cả ở trong những nhóm dễ bị tổn thương nhất như gái mại dâm, quân đội, người mua dâm và bệnh nhân lao phổi. Những người tiêm chích ma túy là trường hợp ngoại lệ, với tỷ lệ nhiễm được báo cáo là 20% trong số mẫu lựa chọn các đối tượng này ngay từ năm 1994. Phải thừa nhận rằng chất lượng của các số liệu này là vấn đề gây nhiều quản ngại. Việc lấy mẫu các đối tượng tiêm chích ma tuý và gái mại dâm chủ yếu giới hạn trong số những người đã bị bắt giữ, với tỷ lệ nhiễm có thể cao hơn. Tuy nhiên, tiêm chích ma túy là nguyên nhân chủ yếu của bệnh dịch HIV ở Việt Nam, chiếm đến khoảng 60% các ca lây nhiễm được ghi nhận và cũng giám tiếp góp phần làm tăng tỷ lệ nhiễm lên cao hơn, thông qua con đường liên hệ giữa tiêm chích ma túy, gái mại dâm và khách làm chơi.

Đến năm 2004, tỷ lệ nhiễm HIV còn thấp trong số phụ nữ có thai (0,27%) và tân binh (0,39). Tỷ lệ này ở

mức trung bình trong số khách mua dâm (2,56%), bệnh nhân lao phổi (3,5%) và bản thân gái bán dâm (6,5%). Tỷ lệ nhiễm của đối tượng tiêm chích ma túy là cao nhất, lên đến 32,2%. Tỷ lệ nhiễm trong gái mại dâm tăng theo sau sự gia tăng lây nhiễm HIV trong đó số người tiêm chích ma túy. Điều này cho thấy tiêm chích ma túy đã làm lây bệnh dịch sang gái mại dâm, một nhận định được hậu thuẫn thông qua giám sát hành vi.

Có quá ít số liệu mang tính đại diện, có chất lượng cao để đưa ra những dự báo đáng tin cậy về HIV ở một đất nước rộng lớn và đa dạng như Việt Nam, song có một điều rõ ràng là HIV là một mối nguy lớn đối với sức khoẻ và sự phát triển. Kể cả nếu như HIV chỉ đơn giản giới hạn trong các nhóm dễ bị tổn thương và bạn tình trực tiếp của họ, thì tỷ lệ nhiễm ở người lớn cũng vượt trên 1% tổng số người trưởng thành. Có nghĩa là trên 300.000 người. Ngoài ra, do tập trung một cách không cân xứng vào các nhóm ngoài lề, HIV có thể làm ảnh hưởng đến sự hoà nhập và đoàn kết xã hội. Là một căn bệnh kéo dài, HIV còn mang lại những thách thức đặc biệt đối với dịch vụ y tế và là kéo theo những chi phí nặng nề cho các gia đình có người nhiễm HIV.

Cúm gia cầm cũng là một bệnh mới, nhưng khác với HIV chậm hơn và mang tính kinh niên, tác động của cúm gia cầm là gây ra cơn sốc ngắn, đột ngột. Bệnh này do nhiễm loại virut H5N1 có tính chất gây bệnh cao, có tác động tàn phá đối với gia cầm, phá vỡ ngành sản xuất và buốn bán gia cầm. Đợt bùng phát dịch cúm gia cầm ở Hồng Kông năm 1997 không chỉ làm cho gia cầm chết hàng loạt mà còn làm cho 18 người bị nhiễm bệnh, trong đó có 6 người thiệt mạng. Kể từ đó, các đợt dịch liên tiếp được thông báo ở nhiều nước Châu Á, Âu và Châu Phi. Virut H5N1 đã gây ra hơn 300 ca nhiễm cúm có kết quả xét nghiệm dương tính đã lây nhiễm chéo từ gia cầm sang người và gây bệnh cho hàng trăm ca đã được xét nghiệm dương tính, trong đó 185 ca tử vong. Virut cúm gia cầm hiện được coi là nguồn lớn nhất có thể gây ra dịch cúm ở người và khiến cho cả ngành nông nghiệp, cơ quan quản lý y tế công, cũng như các nhà nghiên cứu lo ngại. Kể từ khi ca nhiễm cúm gia cầm đầu tiên được phát hiện ở Việt Nam năm 2003, cộng đồng quốc tế đã giúp huy động nguồn lực trên quy mô lớn để kiềm chế sự lây lan của virut trong đàn gia cầm, cảnh báo các cơ quan chính quyền và người dân chuẩn bị sẵn sàng ứng phó với một đại dịch cúm gia cầm có thể xảy ra trên toàn cầu.

Mặc dù được cộng đồng quốc tế hết sức quan tâm, song cho đến nay vẫn còn nhiều điều chưa biết về loại virut này. Các đường lây truyền cúm vẫn chưa được xác định. Tuy nhiên, việc tiếp xúc với gia cầm được xác định là một yếu tố nguy cơ, khiến những người chăn nuôi gia cầm có thẻ dễ bị tổn thương.

Tác dộng ở mức độ này đòi hỏi phải có những can thiệp chính sách nhằm giảm nhẹ ảnh hưởng của các cú sốc sức khoẻ và khi những cú sốc như vậy xảy ra thì làm giảm tác động của chúng đối với mức sống của hộ gia đình. Tuy nhiên, những biến đổi về dịch tễ học ở Việt Nam có nhiều ý nghĩa đối với tính chất của các chính sách cần có. Khi tỷ lệ bệnh và tỷ lệ chết liên quan tới các bệnh truyền nhiễm, thì các dịch tiêm chủng và dự phòng tập trung vào các địa bàn là những can thiệp hiệu quả nhất. Với các bệnh không lây truyền trở thành nguyên nhân quan trọng hơn gây mắc bệnh và tử vong, thì điều trị bệnh đóng vai trò chủ đạo, và cần phải chuyển trọng tâm sang việc cung cấp bảo hiểm cho cá nhân và gia đình, cho dù họ sống ở địa bàn nào.

Những căn bệnh truyền nhiễm mới nổi lên cũng đòi hỏi phải có chính sách can thiệp, với sự phối hợp chặt chẽ hơn giữa dịch vụ y tế và các lĩnh vực khác, từ dịch vụ khuyến nông (trong trường hợp cúm gia cầm) đến chính sách xã hội (trong trường hợp HIV) hay cơ sở hạ tầng và giáo dục (trong trường hợp tai nạn giao thông). Sự phối hợp hành động của cộng đồng cũng rất quan trọng để đến được với các nhóm có ít khả năng tiếp cận thôn tin hay yêu cầu dịch vụ mà họ cần.

Người khuyết tật là một nhóm đối tượng khác cần phải có các chính sách đặc biệt. ĐTMSHFĐ 2006 có một mô-đun cho phép ước tính quy mô của nhóm đối tượng này ở Việt Nam. Bảng câu hỏi điều tra về các chức năng nhìn, nghe, đi, nhớ, tự chăm sóc bản thân và giao tiếp. Một cách đơn giản để trình bày kết quả là phân biệt giữa "khuyết tật mức độ bất kỳ" và "khuyết tật nặng". Khoảng 15,3% dân số rơi vào nhóm

thứ nhất, và 3,7% rơi vào nhóm thứ hai. Nhưng con số này cho thấy tỷ lệ khuyết tật cao hơn nhiều so với các số liệu trước đây.

Một điều tra kỹ hơn cho thấy có mối liên hệ chặt chẽ giữa khuyết tật và tuổi, trong đó tỷ lệ khuyết tật tăng khi lứa tuổi càng cao, rõ rệt hơn nhiều so với các nước khác. Tỷ lệ khuyết tật của phụ nữ cao hơn so với nam giới, có thể phản ánh tuổi trung bình của nhóm này cao hơn. Không thấy có xu hướng nào rõ rệt về liên hệ giữa khuyết tật với mức độ thu nhập, cũng không ghi được xu hướng theo vùng. Tuy nhiên, có mối liên hệ rõ rệt giữa khuyết tật nặng và nghèo đói.

Một điều tra nhỏ về người khuyết tật ở Hưng Yên, Quảng Ngãi và Thành phố Hồ Chí Minh (TPHCM) đã phản ánh rất rõ những khó khăn mà người khuyết tật phải đối mặt. Thành tích giáo dục của nhóm này thấp hơn rất nhiều so với dân số nói chung, với trên 1/3 số mẫu điều tra là người không biết chữ. Trình độ văn hoá thấp có thể là hệ quả của tình trạng khuyết tật và ảnh hưởng của nó đối với năng lực học tập.

Nhưng nó cũng phản ánh những khó khăn mà những người khuyết tật phải đối mặt trong việc tiếp cận giáo dục. Cho đến thời điểm điều tra, chỉ có một nửa số mẫu là đang có việc làm, chủ yếu là những công việc bấp bệnh không ổn định như buôn bán nhỏ hay những dịch vụ đơn giản như nấu ăn hay rửa xe máy.

Biến động của thị trường.

Việc áp dụng cơ chế thị trường đã cải thiện một cách ngoạn mục mức sống của người dân Việt Nam, song nó cũng mang lại không ít thay đổi đột ngột. Sự chuyển đổi đất nông nghiệp sang cho các mục đích sử dụng phi nông nghiệp, từ công việc đồng áng sang làm công ăn lương và dòng người từ nông thôn ra thành phố đều là dấu hiệu của một nền kinh tế đầy năng động với nhiều cơ hội. Nhưng những thay đổi này cũng là những nguồn tiềm tầng gây tổn thương cho người dân, từ mất đất đến không có việc làm và mất đi các quan hệ xã hội.

Một số nhóm dân cư đặc biệt dễ bị tổn thương bởi họ vốn đã rất nghèo hoặc chỉ trên ngưỡng nghèo một chút và không có tài sản để đối phó với các cú sốc (Bảng 3.2). Trong số đó có những người nông dân, những người làm ăn cá thể hoặc làm việc cho tập thể và những người không có bất kỳ hoạt động kinh tế nào. Những người làm việc trong khu vực nhà nước hoặc các công ty có vốn đầu tư nước ngoài bị tổn thương ít nhất xét theo những tiêu chí này.

Những thay đổi gần đây trong vấn đề sử dụng đất cũng ảnh hưởng lớn đến tính dễ bị tổn thương. Ví dụ, việc lệ thuộc ngày càng tăng vào ngành nuôi trồng thuỷ sản ở vùng ven biển đã mang lại thu nhập lớn cho những người có đủ vốn đầu tư và có quan hệ tốt với cán bộ địa phương. Nhưng xu hưởng này có thể làm tăng rủi ro cho những nhóm dân không được tiếp cận bởi các diện tích nôi trồng thuỷ sản đã thay thế hoặc làm thái hoá những tài sản vốn là hàng hoá công cộng (như các rừng đước và vùng nước ngập ven biển dành cho đánh bắt cá) trước đây dã giúp người dân đa dạng hoá sinh kế, đặc biệt vào những lúc khó khăn.

Bảng 3.2. Ai dễ bị tổn thương hơn?

% hộ gia đình Nghề nghiệp của chủ hộ

Nghèo Dưới mức 10% trên ngưỡng

nghèo

Có tài sản giá trị dưới 15 triệu

đồng

Đáp ứng bất kì 1 trong 3 tiêu

chí này

Không có việc làm Làm việc cho:

Chính phủ

DNNN

Công ty có vốn đầu tư nước ngoài

Khu vực tư nhân

DN hộ gia đình và tập thể Làm nghề tự do phi nông nghiệp

12.5 3.8 2.6 14.2

1.5 1.6 0.7 6.1

4.7 1.1 1.3 3.4

2.5 0.0 0.0 0.4

4.2 2.9 2.9 2.4

20.4 6.8 7.2 13.3

6.8 2.2 1.7 22.6

Tổng 16.0 4.4 3.7 100


Hội nhập toàn cầu đã mở ra những cánh cửa mới cho sản xuất trong nước, cho phép giảm bớt chi phí sản xuất và nâng cao năng suất. Song việc mở cửa ra với thị trường quốc tế còn có thể dẫn đến biến động lớn về giá cả, như đã xảy ra đối với nông dân trồng cà phê hồi đầu những năm 2000. Khi nền kinh tế trở nên đa dạng hoá, và các cơ chế tinh vi hơn được hình thành để làm rào chắn rủi ro, một số mối nguy này sẽ bắt đầu bớt đi. Tuy nhiên, về trung hạn kể cả những bước đi tích cực như gia nhập WTO cũng có thể là con dao hai lưỡi. Ví dụ như việc ngừng trợ giá phân bón có thể làm ảnh hưởng đến người nông dân.

Trong quá trình hội nhập quốc tế, một nguồn rủi ro có khả năng dẫn đến bị tổn thương là quy chế NME áp dụng cho Việt Nam vào thời điểm gia nhập WTO. Quy chế này khiến các đối tác thương mại của Việt Nam có thể dễ dàng áp đặt các biện pháp chống phá giá, dẫn đến những tác động nghiêm trọng đối với đời sống của một số nhóm dân cư có liên quan (Khung 3.3).

Tầm quan trọng của những biến động thị trường như một nguồn rủi ro gây tổn thương đã được chỉ ra trong một nghiên cứu gần đây về các hộ gia đình nghèo ở 24 xã vùng nông thôn trên 8 tỉnh. Khi được hỏi về những rủi ro kinh tế mà họ phải đối mặt, 87% số người trả lời cho biết đã bị sốc ít nhất một lần trong vòng 3 năm trở lại. Trung bình, hạn hán và suy thoái môi trường thường được nhắc đến như những nguồn gây tổn thương phổ biến nhất. Đối với người nông dân, mất mùa được coi là rủi ro lớn nhất, sau đó là không có việc làm và những lên xuống thất thường của giá cả những mặt hàng nông sản chính.

Biện pháp phổ biến nhất mà phần lớn các gia đình đều áp dụng để đương đầu với ảnh hưởng của những cú sốc này là giảm chi tiêu. Hai phần ba trong số đó còn đi vay, chủ yếu từ các chủ cho vay tư nhân và họ hàng, bạn bè hay hàng xóm. Một phần ba nhờ vào các chương trình cứu trợ của Chính phủ. Khoảng 12% số người trả lời cho biết đã phải cho con nghỉ học và gần 10% phải cho thành viên trong gia đình đi ra thành phố kiếm việc làm thuê.

Khung 3.3. Chống phá giá và người nuôi cá da trơn ở đồng bằng sông Cửu Long

Tháng 6 năm 2002, những người nuôi cá da trơn của Mỹ đã khởi kiện Việt Nam, cho rằng cá da trơn (cá tra và cá basa) xuất khẩu dạng phi lê đông lạnh của Việt Nam đã được bán với giá thấp hơn giá thành sản xuất. Vài tháng sau, vào tháng 1 năm 2003, Bộ Thương mại Mỹ đã ra phán quyết có lợi cho nguyên đơn. Do Việt Nam không được công nhận là nền kinh tế thị trường, nên người ta lập luận là giá cả trong nước đã bị bóp méo và không thể dùng làm cơ sở để đánh giá xem liệu quá trình sản xuất của một nước "thay thế" với hoàn cảnh được coi là tương tự. Đối với trường hợp cá da trơn của Việt Nam, Bộ Thương mại Mỹ đã chọn Băng-la-đét làm quốc gia thay thế để so sánh. Việc so sánh giá cả của Việt Nam với giá thành của Băng-la-đét dẫn đến kết quả áp đặt mức thuế từ 37 đến 64% đối với mặt hàng cá da trơn đông lạnh nhập khẩu từ Việt Nam. Tháng 7/2003, Uỷ ban Thương mại Quốc tế Mỹ đã phê chuẩn phán quyết trên. Ngay sau đó, xuất khẩu cá da trơn của Việt Nam sang Mỹ sụt giảm mạnh.

Có thể đánh giá tác động của biện pháp chống bán phá giá này đối với đời sống của người nuôi cá tra và cá ba sa dựa trên số liệu điều tra hộ gia đình của ĐTMSHFĐ 2002 và 2004, với khoảng thời gian điều tra là vài ngày trước và sau khi mức thuế đối với cá tra và cá basa bị áp đặt. Một nét chính của ĐTMSHGĐ là hàng ngàn hộ gia đình đã được điều tra trong năm 2002 và được phỏng vấn lại năm 2004. Nhiều hộ trong số này là những hộ nuôi trồng thuỷ sản ở vùng đồng bằng sông Cửu Long, khu vực chính sách sản xuất cá tra và cá basa ở Việt Nam. So với sự thay đổi về mức sống của những nông dân này với những người nuôi trồng thuỷ sản ở những vùng khác, nơi không nuôi cá tra và cá basa, sẽ cho ước tính về hậu quả của biện pháp chống bán phá giá.

Kết quả cho thấy là cú sốc này đã tác động đến thu nhập (do giá thấp và số lượng ít), chi tiêu theo đầu người, và việc sử dụng đầu vào hiện nay (và cả trong nông nghiệp nói chung). Thu nhập trung bình của một nông dân nuôi cá tra tiêu biểu giảm từ 3 đến 10%, trong khi đó chi tiêu trên đầu người giảm từ 11 đến 17%. Cung lao động tăng, một phần là để bù đắp lại sự sụt giảm về thu nhập từ cá. Tuy nhiên, những phản ứng dài hạn như chi tiêu cho giáo dục và y tế, đến trường học thì không bị ảnh hưởng. Như vậy, có thể hiểu rằng người nông dân nuôi cá coi cú sốc này chỉ là tạm thời.

Nguồn: Guido Porto (2007).

PHẦN III CHẶNG ĐƯỜNG PHÍA TRƯỚC

12. MỘT PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN TỔNG HỢP

Do tỷ lệ nghèo đói tiếp tục giảm xuống, xuất hiện các hình thức dễ bị thương tổn mới. Số lượng người gia tăng lên nhanh chóng, di cư nông thôn - thành thị ồ ạt, sự gia tăng nhanh chóng của những loại bệnh không truyền nhiễm, những biến động xuất phát từ thị trường thế giới, thiên tai và sự biến đổi khí hậu mang tới cho Việt Nam những thách thức chưa từng có. Nhưng giải quyết những thách thức này không thể chỉ đơn giản là bắt chước những hình mẫu BTXH của các nước công nghiệp hóa. Nghèo đói vẫn còn là một vấn đề. Nghèo đói vẫn còn phổ biến đối với những nhóm dân tộc thiểu số; và có thể thay đổi hình thức ở những khu vực thành thị. Các chính sách chỉ để đối phó với những rủi ro sẽ không đủ để giải quyết được vấn đề, vì một số nhóm dân cư vẫn phải đối mặt với nhiều khó khăn ngay cả trong thời kỳ thuận lợi. Thay vào đó, cần thiết phải hoạch định BTXH là một sự kết hợp giữa chính sách và chương trình trên 3 lĩnh vực: cơ hội để phát triển mạnh lên, hỗ trợ những người bị tụt hậu và bảo đảm đương đầu được với những cú sốc. Phần lớn những vấn đề này đã được Vịêt Nam quan tâm trên 3 lĩnh vực. Do Việt Nam gia nhập nhóm các nước có thu nhập trung bình, bước vào một giai đoạn cải cách kinh tế và xã hội căn bản, cần phải làm nhiều hơn nữa để bảo đảm sự tăng trưởng mang tính xã hội. Chìa khoá để thành công có thể là sự kết hợp tốt hơn nữa những chính sách và chương trình trên cả ba lĩnh vực này. Trong

khi cần có những khuyến nghị chính sách cụ thể cho từng lĩnh vực, những khuyến nghị này cũng có thể gộp vào dưới hình thức 4 ưu tiên chính: mở rộng phạm vi, tăng cường cơ chế khuyến khích, cải thiện thông tin và quản lý nguồn lực.

Chương trình cải cách

Việt Nam đang bắt đầu một quá trình chuyển đổi kinh tế và xã hội chưa từng có. Hình ảnh một công dân trung bình, tiêu biểu là một thanh niên 26 tuổi khoẻ mạnh, sống ở nông thôn, trong một gia đình đa thế hệ có cả ông bà, và làm nghề nông hoặc làm các việc không chính thức, từ lao động, từ lao động không cố định đến giúp công việc kinh doanh trong gia đình. Do những đặc điểm nhân khẩu học đang thay đổi nhanh chóng, chỉ trong một vài thập kỷ nữa dân số Việt Nam sẽ già hơn nhiều. Và do tình trạng di cư từ nông thôn ra thành thị, dân số cũng di chuyển. Trong một vài thập niên nữa, người dân bình thường này có thể sẽ có những mối lo về sức khoẻ, khả năng lớn là sẽ chuyển ra thành phố sống, có thể là thành viên của một gia đình hạt nhân không có các cháu nội ngoại, sẽ tham gia vào nền kinh tế chính thức dưới tư cách là một người sử dụng lao động hoặc một nhà doanh nghiệp, và chẳng còn bao lâu nữa sẽ về hưu.

Vậy những sắp xếp thể chế của Việt Nam sẽ giúp cho quá trình chuyển đổi này như thế nào? Chúng sẽ có đóng góp gì để làm cho những hành trình riêng của hàng triệu công dân trở thành những câu chuyện thành công, thịnh vượng chứ không phải nhọc nhằn và bất ổn? Cần có việc làm cho những người rời khỏi ruộng đồng và làm việc trong khu vực không chính thức. Cần phải phát triển địa phương để nâng cao mức sống cho những người ở lại, không rời quê hương. Dịch vụ xã hội phải đến được với những người cần và có thể phải cần đến khi xa quê nhà. Dịch vụ y tế phải có chất lượng tốt và giá cả hợp lý. Phải có những công cụ cho người dân tiết kiệm, chuẩn bị cho tuổi già. Phải có các cơ chế bảo trợ để đương đầu với rất nhiều rủi ro trong cuộc sống, từ thiên tai cho đến những hành động chống bán phá giá của các đối tác thương mại, hay những cú sốc về sức khoẻ.

Các chương trình mục tiêu chỉ hướng tới những đối tượng dễ bị tổn thương nhất sẽ là không đủ. Các chương tình mục tiêu cũng chưa bao giờ là bộ phận thiết yếu nhất trong chiến lược của Chính phủ. Chúng được xây dựng để giúp cho những hộ gia đình khó khăn đương đầu với chi phí của dịch vụ xã hội và tiếp cận tín dụng. Chúng cũng giúp cho những xã khó khăn nhất hội nhập được với nền kinh tế thị trường. Song chúng chưa bao giờ chiếm phần lớn trong chiếc bánh ngân sách và chỉ đến được với một bộ phận người nghèo. Chỗ dựa của chiến lược Chính phủ chủ yếu là tăng trưởng kinh tế, phân phối lại đất đai và dịch vụ y tế và giáo dục tương đối tốt. Và khi nói đến các chính sách xã hội, tham vọng của Chính phủ là xây dựng được nhưng chương trình mục tiêu có thể trở nên quan trọng trong việc giúp cho người nghèo và người dễ bị tổn thương tham gia vào các chương trình xã hội chủ đạo. Chỉ có trợ cấp xã hội thì sẽ không làm nổi điều đó.

Tuy nhiên, chương trình chính sách của một quốc gia ở trình độ phát triển như Việt Nam cũng không thể bắt chước những hệ thống BTXH của các nước công nghiệp. Nghèo vẫn là một vấn đề cản trở. Nghèo tiếp tục giảm nhanh ở vùng nông thôn, song lần đầu tiên dường như nó đã bị chậm lại, thậm chí còn tăng lên ở vùng đô thị. Chi phí sinh hoạt cao ở những trung tâm kinh tế đang phát triển mạnh có lẽ đã bắt đầu ảnh hưởng bất lợi cho những người chỉ nằm trên ngưỡng nghèo một chút. Ở nông thôn, hoàn cảnh của các nhóm dân tộc ít người cần được đặc biệt chú ý. Nhiều người trong nhóm này sẽ vượt lên trên ngưỡng nghèo trong những năm tới, làm cho tỷ lệ nghèo nói chung tiếp tục giảm. Nhưng trong tương lại gần họ vẫn chỉ nằm ở trên ngưỡng nghèo một chút. Trong khi đó, nhiều đồng bào dân tộc ít người sẽ vẫn tiếp tục nghèo. Một chương trình chính sách chỉ tập trung vào giải quyết rủi ro và sốc sẽ không thể đến được với những đối tượng này, vì thậm chí ngay cả trong những thời kỳ thuận lợi nhất họ cũng vẫn rất vất vả, khó khăn.

Các nhà hoạch định chính sách, các nhà nghiên cứu và công chúng đang chia sẻ một tầm nhìn chung về

những vấn đề cần phải làm. Đó là tầm nhìn về sự tăng trưởng chia sẻ và hoà nhập, trên tinh thần xã hội chủ nghĩa của Việt Nam. Dựa trên những thành công của công cuộc đổi mới, tầm nhìn ấy dựa trên những cơ chế thị trường ở chừng mực nào có thể, để đảm bảo phân bổ nguồn lực có hiệu quả cho giai đoạn trước mắt, duy trì tinh thần đổi mới và tăng trưởng cho lâu dài. Nó cũng đòi hỏi phải huy động các nguồn lực của Chính phủ để tài trợ cho sự tham gia của người nghèo và các nhóm dễ bị tổn thương khác. Nó cũng đòi hỏi phải có sự điều tiết thị trường và quản lý chính sách, đẻ đảm bảo mọi người đều được tiếp cận với dịch vụ và đáp ứng tiêu chuẩn chất lượng.

Song những chi tiết cụ thể vẫn còn chưa rõ nét, thường dẫn đến tâm trạng bực bội khi thực hiện các chương trình và chính sách xã hội trong công việc hàng ngày. Có thể mô tả chương trình cải cách thành 4 ưu tiên chính sách: mở rộng diện tham gia, tăng cường cơ chế khuyến khích, cải thiện thông tin và quản lý nguồn lực.

Mở rộng diện tham gia.

Mắc dù tầm nhìn đối với chương trình BTXH là một chương trình tăng trưởng chia sẻ và hoà nhập, song Việt Nam còn xa mới có được những chương trình xã hội được gọi là toàn dân tham gia. Trong trường hợp BTXH, chỉ tiêu ban đầu là thực hiện bảo hiểm toàn dân vào năm 2010. Cho đến nay, gần một nửa dân số đã tham gia bảo hiểm, đây rõ ràng là một thành tích đối với một đất nước ở trình độ phát triển như Việt Nam. Song những thành tích tiếp theo sẽ càng ngày càng khó. Diện tham gia bảo hiểm hưu trí còn hạn chế hơn, làm nảy sinh khả năng là phần phải chi trả sẽ rất lớn khi những người trẻ tuổi hiện nay đến tuổi nghỉ hưu, nếu phải huy động nguồn lực từ ngân sách để chi trả cho những đối tượng nghỉ hưu không đóng góp. Các chương trình mục tiêu cũng không đến được với tất cả những đối tượng đích; thậm chí còn rất xa.

Thực hiện tầm nhìn này đòi hỏi phải có những bước đi mạnh dạn hơn. Việc trợ cấp hoàn toàn cho người nghèo tham gia vào các chương trình chủ đạo như đã áp dụng trong trường hợp bảo hiểm y tế mở ra một hướng đi hứa hẹn. Nhưng có thể cần phải có nhiều nguồn ngân sách hơn vì phí BHYT tăng lên cho phù hợp với các chi phí chăm sóc y tế thực tế. Trợ cấp một phần cho nhóm người cận nghèo, được thực hiện bắt đầu từ năm 2008, cũng sẽ góp phần mở rộng diện tham gia. Đối với những người dân không được hưởng trợ cấp này, cần phải ngăn ngừa vấn đề lựa chọn mang tính tiêu cực. Thật là hấp dẫn khi tính đến việc mở rộng diện tham gia chỉ bằng cách đơn giản là hạ thấp các tiêu chí đăng ký tham gia vào chương trình. Tuy nhiên, các cơ chế như bảo hiểm theo nhóm hoặc theo hộ gia đình sẽ là cần thiết nếu muốn chương trình BHYT tiếp tục bền vững về mặt tài chính.

Có thể làm theo cách tương tự đối với bảo hiểm hưu trí, trong đó Chính phủ có thể đóng một mức phí tối thiểu vào quỹ bảo hiểm hưu trí và một số chế độ cơ bản khác cho cơ quan BHXH thay cho mỗi một nhân khẩu của hộ nghèo. Cách tiếp cận này cần có một yếu tố bổ sung cần thiết là hỗ trợ một phần cho người cận nghèo tham gia. Nếu không có hợp phần này, động cơ giảm nghèo của các hộ gia đình có thể suy giảm và sự tham gia của những hộ đã thoát nghèo cũng giảm.

Một câu hỏi quan trọng đặt ra là liệu một chiến lược bao cấp cho một bộ phận lớn dân chúng có nguồn trang trải hay không. Câu trả lời là có thể. Ban đầu, một phần của việc trợ cấp có thể đơn giản, là chuyển kinh phí hiện nay của Chính phủ cho bên cung cấp (ví dụ như các bệnh viện nhà nước) sang cho người mua dịch vụ (cơ quan BHXH, hay quỹ dành riêng cho các bệnh mãn tính và các bệnh hiểm nghèo). Đối với trường hợp lương hưu, tiết kiệm không phải là phương án trợ cấp: đây là trách nhiệm dự phòng, vì sớm muộn cũng sẽ phải làm gì đó để hỗ trợ cho người già không có thu nhập. Phần chi thực sự mang tính bổ sung có thể được giữ đến chừng nào còn có các chính sách hỗ trợ giảm nghèo nhanh.

Điều này đã thể hiện rõ trong một nghiên cứu gần đây đánh giá chi phí của 3 chương trình có thể bổ sung cho nhau để mở rộng diện tham gia trong trợ cấp hưu trí. Lựa chọn đầu tiên là trả đầy đủ số tiền đóng góp tối thiểu trong chương trình hưu trí tự nguyện cho một người trưởng thành trong một hộ gia

đình nghèo. Lựa chọn thứ hai là trợ cấp một phần cho một người trưởng thành trong một hộ gia đình cận nghèo tham gia vào chương trình hưu trí tự nguyện. Dựa trên kết quả nghiên cứu trước đây về việc sẵn sàng đóng góp vào quỹ hưu trí, khoản tiền trợ cấp được đặt ra là tỷ lệ 40% mức đóng góp tối thiểu. Lựa chọn cuối cùng là giúp đỡ đồng đều cho cả 2 nhóm đạt được mức đóng góp tổi thiểu vào thời điểm nghỉ hưu nếu phần đóp góp của họ vẫn chưa đủ. Trong lựa chọn thứ ba này, khoản trợ cấp tương đương với khoảng thiếu hụt giữa tiền hưu trí và số tiền trả một cục mà họ có thể được hưởng và bằng khoảng một nửa số tiền lương tối thiểu.

Tính đến qui mô của hộ gia đình, nghiên cứu ước tính chi phí của việc tài trợ cho sự tham gia của 1,9 triệu người nghèo và 2 triệu người cận nghèo hiện nay, và trợ cấp một phần lương hưu trí cho 1 triệu người nghèo và 2 triệu người cận nghèo hiện nay, và trợ cấp một phần lương hưu trí. Ước tính được dựa trên cơ sở giả định phần đóp góp tối thiểu và các mức lương hưu tăng bằng mức thu nhập bình quân theo đầu người. Kết quả cho thấy là những lựa chọn này là có thể chi trả được (Hình 12.1). Phân tích này cần được hoàn thiện hơn nữa trước khi đưa ra kết luận. Nhưng phần kết luận là có cơ sở vì 2 lý do. Lý do thứ nhất là các chương trình hưu trí tự nguyện đưa ra mức đóng góp tối thiểu ở mức khá thấp, dẫn đến kết quả là tiền lương hưu cũng thấp. Lý do thứ hai là sự sụt giảm chắc chắn trong tỷ lệ nghèo đói, sẽ có thể làm giảm nhu cầu trợ cấp trong tương lai.

Để hướng tiếp cận trợ cấp có thể thực hiện được, cần phải cân nhắc 2 chính sách bổ trợ.

Hình 12.1. Chi phí hỗ trợ tham gia chương trình lương hưu

Một là sử dụng những chương trình mục tiêu một cách hệ thống như một phương tiện cho người nghèo và cận nghèo để tham gia vào các chương trình chủ đạo. Đây là tinh thần của Quyết định 139, nhưng cũng có một loạt các chương trình hiện nay dưới hình thức những lợi ích và các khoản hỗ trợ thực tế được xác định tốt hơn và thu hẹp hơn, bao gồm cả phí BHYT, đóng BHXH; và có lẽ hỗ trợ bổ sung sẽ có ích trong khía cạnh này.

Một chính sách bổ sung khác nữa để cân nhắc đề cập đến việc phân bổ nguồn lực ở các cấp địa phương. Ở một nước có chính sách phân quyền như Việt Nam, việc thực hiện các chính sách quốc gia là rất khác nhau phụ thộc vào năng lực và nguồn lực của chính quyền địa phương. Ở khía cạnh này, việc xây dựng một chính sách thuế bất động sản để mang lại thu nhập cho chính quyền địa phương sẽ giải quyết được vấn đề. Sự thay đổi này cũng sẽ làm giảm sự lệ thuộc của chính quyền địa phương vào những nguồn phí

đang bị giảm đi. Một điều cũng rất quan trọng nữa là phải đảm bảo sao cho các tiêu chuẩn phân bổ ngân sách được sử dụng để tái phân phối các nguồn lực tới cấp tỉnh và cấp thấp hơn nữa, có tính đến các chi phí mở rộng phạm vi tham gia của các chương trình BTXH.

Để cho chương trình BHYT bắt buộc và các chương trình trợ cấp hưu trí khả năng mở rộng diện tham gia xoay quanh việc chính thức hóa từng bước của nền kinh tế. Ở khía cạnh này, ưu tiên chính là tránh làm cản trở việc tạo công ăn việc làm bằng tỷ lệ đóng góp cao quá mức. Chi phí lao động đã có xu hướng tăng nhanh do kết quả của việc tăng nhanh mức lương tối thiểu để thực hiện các cam kết WTO. Luật BHXH qua việc dự kiến trước mức tăng phần đóng góp vào chương trình trợ cấp hưu trí và có thể là cả bảo hiểm thất nghiệp, có thể làm tăng thêm gánh nặng này. Trên tinh thần BHXH thông qua một tỷ lệ đóng góp cao hơn không phỉa là một bước chuyển đổi thích hợp.

Khung 12.2: Giới hạn của Chương trình BHYT xã hội bắt buộc

Cũng giống như Việt Nam, những nước thuộc khối Xô - viết cũ có hệ thống y tế dựa trên doanh thu từ thuế khi họ bắt đầu chuyển sang nền kinh tế thị trường. Ở nhiều nước, nguồn thu ngân sách của Chính phủ đã giảm mạnh và nhiều nước phải áp dụng BHYT xã hội bắt buộc như một cách để tăng thu ngân sách cho ngành y tế. BHYT xã hội cũng được coi là cơ hội để chấm dứt việc thanh toán cho các cơ sở y tế thông qua ngân sách, thay vào đó là thanh toán theo khối lượng dịch vụ đã thực hiện, đôi khi thông qua một quy trình đấu thầu cạnh tranh. Cuối cùng khoảng một nửa số quốc gia thuộc khối Xô viết cũ đã áp dụng BHYT xã hội bắt buộc. Một số nước lựa chọn mô hình hỗn hợp, thành lập một cơ quan BHYT xã hội bắt buộc và tiến hành cải cách công tác thanh toán cho cơ sở cung cấp dịch vụ, đồng thời cung cấp dịch vụ, đồng thời cấp kinh phí cho cơ quan này từ nguồn thuế thu nhập hoặc thu ngân sách chung.

Một nghiên cứu gần đây cho thấy những nước không áp dụng BHYT xã hội đã rơi vào tình trạng chi tiêu cho y tế của Chính phủ gia tăng, cộng với một số yếu tố đồng thời khác, và hoạt động của bệnh viện cũng tăng lên ở chừng mực nhất định. Tuy nhiên, những thay đổi này không làm giảm đáng kể tỷ lệ mắc bệnh hay tỷ lệ tử vong, mặc dù mức chi tiêu cho y tế cao. Một số nước trong số này hiện nay đang bận rộn áp dụng các cơ chế khuyến khích mạnh hơn trong hệ thống của mình để đảm bảo mức chi tiêu cao của họ sẽ mang lại những kết quả tốt hơn.

Tất cả những nước đã áp dụng BHYT xã hội đều duy trì cam kết mở rộng diện bao phủ ra toàn dân, bằng cách sử dụng nguồn doanh thu từ thuế để cấp ngân sách cho việc "đóng phí" của những người nằm ngoài khu vực chính thức. Trên thực tế, kết quả thu được ở một số quốc gia tốt hơn so với nước khác. Những nước phân cấp về tài khoá như Nga gặp phải nhiều khó khăn hơn. Thực tế không phải là những đối tượng được bao cấp đóng phí bị từ chối phục vụ hay phải nhận dịch vụ có chất lượng kém hơn, mà doanh thu của toàn thể hệ thống y tế nói chung đang bị thiếu hụt.

Kinh nghiệm gần đây của Trung Quốc cũng có thể phù hợp với Việt Nam. Năm 2003, Chính phủ bắt đầu triển khai chương trình BHYT tự nguyện ở vùng nông thôn sau khi hệ thống y tế hợp tác trên phạm vi xã trước đây hầu như sụp đổ hoàn toàn. Chương trình mới được bao cấp rất nhiều cho tất cả các đối tượng, Chính phủ chi trả khoảng 65% tổng chi phí cho chương trình. Ở những tỉnh nghèo nhất phí tham gia bảo hiểm hoàn toàn do Chính phủ đài thọ.

Một phần do mức trợ cấp rất hào phóng nên tỷ lệ tham gia rất cao. Chương trình tăng được mức độ sử dụng, song dường như chỉ có tác động khiêm tốn đến rủi ro do những khoảng chỉ tiêu thực tế mà người sử dụng phải trả quá cao gây ra. Điều này một phần phản ánh việc sử dụng dịch vụ tăng cao, đây là một kết quả tốt. Song tác động của bảo hiểm đối với các khoản chi tiêu thực tế trong một lần khám chữa bệnh thì không đáng kể.

Do ngân sách chương trình tương đối nhỏ so với toàn bộ chi tiêu y tế của Trung Quốc, nên mức độ đồng bảo hiểm cao, danh sách những trường hợp không thuộc diện chi trả lớn, mức khấu trừ cao và trần thanh toán tương đối thấp. Tất cả những điều này giải thích vì sao chi tiêu thực tế lại nhiều. Nhưng ngay

cả ở vùng thành thị, người có BHYT cũng phải chịu dịch vụ đắt đỏ hơn vì họ được điều trị ở tuyến cao hơn trong hệ thống y tế. Không rõ ràng về tình trạng "cung giục cầu" rất phổ biến. Một phần nó bắt nguồn từ việc chú trọng vào nguyên tắc trả phí dịch vụ và các cơ sở y tế hầu như tự chủ hoàn toàn.

Trung Quốc hiện nay đang cố gắng khơi sâu thêm sự tham gia vào chương trình. Nhưng những nguồn lực bổ sung sẽ đến từ các nguồn trợ cấp dồi dào hơn của Chính phủ, chứ không phải từ phần đóng phí cao hơn của các hộ gia đình. Trung Quốc cũng cố gắng tiến hành cải cách cơ chế thanh toán cho nhà cung cấp và các biện pháp khác cho phép đơn vị bảo hiểm được tạo áp lực ép chi phí xuống và đẩy chất lượng lên.

Tăng cường cơ chế khuyến khích

Việc trông cậy nhiều hơn vào các cơ chế thị trường, một trong những nền tảng của Đổi mới, đương nhiên có thể đem lại hiệu suất to lớn. Việc cải thiện chất lượng dịch vục của các bệnh viện hoạt động theo cơ chế tự chủ là một trường hợp tiêu biểu. Tuy nhiên, trong những khu vực có đặc điểm là thị trường không hoàn hảo, những kết quả không mong đợi là điều thường gặp. Bệnh viện có thể phục vụ tốt những người có khả năng chi trả, song cũng có thể bỏ bê việc phục vụ miễn phí cho người nghèo. Do vậy, nâng cao giám sát các cơ sở cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế là một ưu tiên quan trọng.

Các cơ chế mà Chính phủ áp dụng để quản lý những khu vực này có thể là một nguồn gây ra những bất cập. BHYT có giá trị trong công việc chuyển đổi hỗ trợ chăm sóc y tế từ phía cung (ví dụ như bệnh viện) sang phía cầu (ví dụ như người mua bảo hiểm hay BHXH Việt Nam). Bằng cách làm này, có khả năng thúc đẩy cạnh tranh giữa nhưng cơ sở cung cấp dịch vụ y tế và nâng cao hiệu quả chung của ngành y tế. Tuy nhiên, chỉ áp dụng BHYT là không đủ để kiềm chế sự leo thang của các chi phí hay đảm bảo một chất lượng dịch vụ tốt hơn (Khung 12.1). Các danh mục thanh toán mà cơ quan BHXH sử dụng để thanh toán cho các cơ sở chăm sóc y tế có thể khuyến khích việc chẩn đoán và điều trị quá mức, quá nhu cầu, làm cho chi phí chăm sóc sức khỏe leo thang một cách phi lý. Đây chắc chắn là một khía cạnh mà chính quyền cần phải đặc biệt chú ý.

Công thức tính chế độ của các chương trình hưu trí cũng ảnh hưởng đến động cơ tiết kiệm và tham gia vào hệ thống này. Lương hưu còn xa mới tới được mức mà một hệ thống công bằng theo các nguyên tắc thống kê bảo hiểm có thể mang lại. Với cùng một mức đóng góp như nhau song công chức nhà nước và phụ nữ được hưởng nhiều hơn so với người làm công ở khu vực tư nhân và nam giới. Sau 20 năm đóng bảo hiểm, người ta không còn nhiều động cơ tiếp tục đóng phí và người tham gia đóng bảo hiểm thường có xu hướng khai thấp hơn mức thu nhập của mình. Trên thực tế, điều này có thể đạt được bằng cách chuyển dần sang hệ thống tài khoản "khái niệm" giống như hệ thống kế toán, cho phép gửi tiết kiệm với mức lãi suất nhất định và được thanh toán khi về hưu.

Việc tiến gần hơn đến chuẩn thống kê bảo hiểm cũng sẽ cho phép linh hoạt hơn khi quyết định tuổi nghỉ hưu. Hiện nay, tuổi nghỉ hưu bắt buộc cũng là khung thời gian làm việc của người cao tuổi ở Việt Nam. Nhiều người mong muốn tiếp tục đóng góp trong thời gian dài hơn để sau này được hưởng mức lương hưu cao hơn. Quy định tuổi nghỉ hưu thấp có thể khiến cho nhiều người trong độ tuổi làm việc không hứng thú với việc tham gia chương trình hưu trí tự nguyện. Theo quy định hiện nay, nam tuổi từ 40 trở lên và nữ từ 35 trở lên đều có thể tham gia chương trình. Họ biết rõ rằng họ sẽ chỉ được hưởng một khoảng trợ cấp một lần chứ không phải lương hưu. Và đó là một khoản thu nhập dành cho tuổi già mà ai cũng thấy quý.

Sự xuất hiện của các quỹ lương hưu tư nhân đòi hỏi phải chú ý tới khả năng trao đổi chi trả giữa các chương trình. Trong khi Việt Nam ngày càng phát triển hơn, nhiều người sẽ có ý muốn chuyển tiền lương hưu do cơ quan bảo hiểm nhà nước quản lý sang một chương trình hưu trí tư nhân. Hai hệ thống này càng bổ sung cho nhau nhiều hơn thì động cơ thúc đẩy việc kết hợp chúng càng mạnh hơn. Cuối cùng, đối với một số bộ phận dân cư thì chương trình hưu trí tự nguyện sẽ phải cạnh tranh với các nhà cung cấp dịch vụ hưu trí tư nhân. Đây có thể là một sự phát triển lành mạnh và ảnh hưởng của nó sẽ được cộng hưởng nếu

các khoản lương hưu tiết kiệm có thể dễ dàng chuyển từ chương trình này sang chương trình kia. Một điều quan trọng tương tự là phải điều tiết và giám sát chặt chẽ các chương trình hưu trí tư nhân nhằm giảm thiểu các rủi ro mất khả năng thanh toán do phá sản hoặc gian lận.

Một số vấn đề phức tạp nhất đối với cơ chế khuyến khích có thể sẽ xuất hiện ở khu vực nông thôn. Duy trì bảo hiểm lũ lụt và các công cụ dựa vào thị trường khác mới nổi lên để đối phó với thiên tai là việc không dễ dàng. Nếu không có một thể chế phù hợp, cộng với các bản đồ địa chính, mô hình thảm họa và các thông tin có thể xác minh, các nhà bảo hiểm đơn giản là sẽ không quan tâm. Ở những lĩnh vực khác, như khuyến nông, để tìm được những cơ chế khuyến khích đúng đắn có thể cần phải hiểu sâu hơn về những khác biệt văn hoá giữa các nhóm đồng bào dân tộc ít người và nhóm dân cư chiếm đa số. Việc cung cấp dịch vụ khuyến nông hiện nay dựa trên những mô hình có hiệu quả tốt ở vùng thấp, nhưng có lẽ ít phù hợp với phương thức du canh trên đất dốc của đồng bào miền núi.

Hình 12.2. Cách tiếp cận tản mạn trong quản lý thông tin.

Cải thiện thông tin

Tầm nhìn về một cách tiếp cận hoà nhập trong lĩnh vực BTXH mâu thuẫn với tính trạng manh mún hiện nay của các hệ thống thông tin (Hình 12.2). Các chương trình mục tiêu quốc gia sử dụng cách phân loại hộ gia đình theodiện nghèo mà các cán bộ của Bộ LĐTBXH thực hiện. Các khoản phân bổ hỗ trợ cho các nhóm dễ bị tổn thương được sử dụng các hệ thống thông tin riêng, tuy vẫn do Bộ LĐTBXH quản lý. Các chương trình BHYT và hưu trí sử dụng các hệ thống thông tin riêng, theo khẩu chứ không theo hộ. Tất cả các chương trình này phụ thuộc vào nơi cư trú của cá nhân hay hộ gia đình, hoặc nơi mà họ được giả định là đang sinh sống, qua hệ thống đăng ký hộ khẩu thường trú. Hệ thống này thường hạn chế tiếp cận dịch vụ và chế độ ở các địa phương khác. Những hệ thống như vậy tỏ ra không đáp ứng được yêu cầu của một quốc gia có một bộ phận lớn dân cư sẽ di chuyển từ nông thôn ra thành thị trong những năm tới.

Sự tản mạn, manh mún của các hệ thống thông tin lên đến mức các bộ chịu trách nhiệm hoạch định chính sách không thể giám sát được hành vi của đối tượng mà họ phải phục vụ. Chẳng hạn, Bộ LĐTBXH nắm ít thông tin về những ngành nghề tiểu biểu và thay đổi về thu nhập của những người đóng góp vào quỹ lương hưu. Còn Bộ Y tế thì gặp khó khăn trong việc xác định các dịch vụ y tế mà các đối tượng bảo hiểm khác nhau sử dụng trong chương trình BHYT.

Thông tin chi tiết về sử dụng các cơ sở và dịch vụ y tế rõ ràng là rất quan trọng đối với việc chi trả hợp lý cho bên cung cấp dịch vụ. Ở cấp thấp hơn, thông tin này là cần thiết để giám sát hoạt động cung cấp dịch vụ, đánh giá các xu hướng cầu về y tế, giám sát chi phí và thiết kế các chính sách phù hợp cho ngành

y tế. Tuy nhiên, hiện nay, thông tin này không được trao đổi giữa bên cung cấp dịch vụ với các nhà hoạch định chính sách hoặc cơ quan BHYT.

Trong trường hợp của Bộ Y tế, một ban thông tin y tế cấp trung ương sẽ là đầu mối để thu thập và phân tích số liệu thống kê y tế. Ở cấp tỉnh, có 1 hoặc 2 người chịu trách nhiệm về số liệu y tế. Còn ở cấp huyện, các phòng y tế chịu trách nhiệm xử lý các biểu mẫu thu thập được từ cấp xã. Tuy nhiên, có rất nhiều loại biểu mẫu và mỗi chương trình mục tiêu quốc gia về y tế lại có hệ thống thông tin riêng của mình.

Kết quả là việc tổng hợp các giấy tờ này không đem lại nhiều số liệu có thể sử dụng được.

BHXH Việt Nam cũng có một hệ thống thông tin y tế, lưu giữ hồ sơ bệnh nhân nội trú và số lượng khám ngoại trú của các đối tượng bảo hiểm. Các bộ phận thanh tra tại các bệnh viện chịu trách nhiệm nhập số liệu. Không may là một lượng số liệu rất lớn do các bệnh viện tỉnh và huyện tổng hợp lại không được xử lý tiếp.

Đã có những nỗ lực đưa vào áp dụng công nghệ thông tin hiện đại trong một số phần việc của hệ thống BTXH. Một số ngân hàng thương mại nhận trả lương hưu qua thẻ rút tiền từ máy rút tiền tự động. Lạng Sơn đã sử dụng thẻ từ cho các đối tượng tham gia chương trình BHYT. Tự thân mỗi sáng kiến này đều có những triển vọng sáng sủa. Tuy nhiên, các hệ thống mới không được kết nối với hệ thống quản lý thông tin chung, làm hạn chế bớt hiệu quả của chương trình. Tiếp theo, việc áp dụng các tiêu chuẩn chung trong những nỗ lực riêng lẻ này có thể khiến cho vấn đề vốn đã rất khó khăn này trở nên phức tạp hơn.

Khuyến nghị chính trong lĩnh vực này là đưa vào sử dụng một mã số BHXH duy nhất cho mỗi người từ khi sinh, bất kể các chương trình bảo hiểm có mức độ tham gia đến đâu. Tình trạng nghèo của gia đình cá nhân người có số bảo hiểm có thể được cập nhật hàng năm. Mã số BHXH có thể dùng để ghi lại những thông tin về việc làm, thu nhập và hồ sơ sử dụng dịch vụ chăm sóc y tế, cùng những thông tin khác. Với các hệ thống quản lý thông tin đầy đủ, những hồ sơ cá nhân này có thể giúp thiết kế các cơ chế thanh toán tốt hơn cho nhà cung cấp dịch vụ y tế, và cuối cùng là giúp cho việc sử dụng tài khoản cá nhân đối với bảo hiểm hưu trí. Một mã số BHXH duy nhất cũng có thể hạn chế tình trạng từ chối phục vụ thường gặp hiện nay.

Không như thẻ đăng ký hiện hành, một mã số BHXH duy nhất sẽ cho phép chuyển đổi dễ dàng chế độ bảo hiểm trên khắp cả nước. Xét từ góc độ này, việc sử dụng mã số bảo hiểm có thể rất hữu ích trong trường hợp di chuyển lao động, giúp người lao động di cư tiếp cận các dịch vụ xã hội ở bất cứ nơi nào. Sử dụng một mã số BHXH duy nhất có thể giúp hạn chế tình trạng từ chối dịch vụ vốn phổ biến hiện nay. Cuối cùng, sử dụng một mã số BHXH duy nhất sẽ khiến hệ thống đăng ký hộ khẩu không còn cần thiết nữa, bởi biện pháp hành chính này tuy hữu ích trong giai đoạn hiện tại, song sẽ không còn thích hợp đối với một đất nước năng động và phát triển hơn.

Quản lý nguồn lực.

Thực hiện chương trình BHXH còn đòi hỏi quản lý tài chính tốt. Các chương trình mục tiêu quốc gia cấp phát kinh phí cho hàng nghìn xã và hàng triệu hộ gia đình. Mở rộng diện tham gia vào các chương trình xã hội sẽ đòi hỏi phải có một hình thức trợ cấp cho người nghèo và có lẽ cả người cận nghèo, trong đó kinh phí ngân sách sẽ chi trả cho phần đóng góp của một bộ phận lớn dân chúng, hoặc hỗ trợ cho các địa phương làm việc này. Việc xây dựng chương trình BHYT sẽ chuyển một phần kinh phí cho chăm sóc sức khoẻ từ các cơ sở y tế nhà nước sang cho các cơ sở mua sỉ dịch vụ. Chương trình lương hưu sẽ tích lũy số dư lớn trong vài thập kỷ. Điều này là do dân số hiện nay đang còn trẻ và thị trường lao động đang chính thức hoá, do vậy tỉ lệ phụ thuộc sẽ duy trì ở mức thấp.

Quản lý tài chính minh bạch sẽ là yếu tố cực kỳ quan trọng trong tất cả những lĩnh vực này. Sẽ cần phải đảm bảo rằng các xã là đối tượng của các chương trình được nhận nguồn lực mà họ có đủ điều kiện hưởng và quản lý nguồn lực này một cách đúng đắn. Sẽ cần phải giám sát để đảm bảo những người được xếp vào diện nghèo được trợ cấp đóng BHXH toàn phần hay một phần bằng kinh phí của nhà nước. Quyết định mua dịch vụ của cơ quan BHXH sẽ liên quan đến hàng trăm ngàn cơ sở cung cấp dịch vụ, từ các bệnh viện nhà nước đến các phòng khám tư nhân, tổ chức phi chính phủ hoặc các bác sĩ được cấp phép hành nghề. Sẽ cần phải giám sát chặt chẽ để tránh lạm quyền hay thiên vị như trong nhiều quyết định mua sắm công khác.

Khung 12.2. Quản lý Quỹ dự trữ Hưu trí Nhà nước

Quỹ dự trữ hưu trí ở nhiều quốc gia được quản lý kém. Thường các quỹ này bị buộc phải đầu tư vào trái phiếu Chính phủ và cho vay mua nhà với lãi suất thấp. Ở những nước có tính trạng lạm phát cao, lãi đầu tư thực tế là âm. Kể cả ở những nước ổn định, lãi thu được cho các quỹ lương hưu cũng thường ở dưới mức lãi của thị trường. Để giải quyết những vấn đề này, trong những năm gần đây một số nước công nghiệp đã thay đổi lại cơ cấu điều hành quản lý đầu tư đối với các quỹ dự trữ hưu trí. Ca-na-đa, Ai-len, Niu Di-lân và Na-uy là những ví dụ điển hình.

Ba trong số các quốc gia trên đã thành lập các cơ quan nhà nước riêng biệt với ban giám đốc riêng. Ban giám đốc chịu trách nhiệm hoạch định chính sách đầu tư quỹ, vạch ra kế hoạch phân bổ tài sản chiến lược và giám sát công tác quản lý. Họ đưa ra áp dụng những hướng dẫn về điều hành công ty và xung đột lợi ích, thành lập các Uỷ ban Kiểm toán để đảm bảo hệ thống kiểm soát nội bộ hoạt động có hiệu quả. Họ bổ nhiệm các đơn vị kiểm toán viên và coi giữ quỹ toàn cầu, áp dụng các quy tắc định giá và phân tán tài sản thích hợp. Họ cũng sử dụng nhiều cố vấn bên ngoài về nhiều chủ đề khác nhau, từ cố vấn về chiến lược phân bổ tài sản đến lựa chọn đơn vị quản lý tài sản bên ngoài, và áp dụng các hệ thống thông tin.

Trách nhiệm giải trình trước công chúng về hoạt động của quỹ được củng cố bởi các đánh giá độc lập thường xuyên về kết quả hoạt động và các đợt kiểm tra đặc biệt có thể do bộ trưởng tài chính triệu tập. Tất cả các quỹ phải nộp báo cáo cho Chính phủ và cung cấp bằng chứng cho các uỷ ban của quốc hội.

Tất cả 4 quỹ của 4 nước đều đặc biệt nhấn mạnh đến vấn đề giám sát và kiểm soát rủi ro (thị trường) tài chính và rủi ro trong hoạt động. Các quỹ cũng tách mảng ra quyết định đầu tư ra khỏi các hoạt động hậu cần, bao gồm lưu giữ hồ sơ, sổ sách, thanh toán và đánh giá kết quả hoạt động. Các quy trình kiểm soát chi tiết được xây dựng. Các hệ thống tinh vi cũng được thiết lập nhằm đánh giá kết quả hoạt động của các đơn vị quản lý tài sản bên ngoài.

Ở 3 trong số các nước nói trên, các quỹ đều bắt đầu bằng việc nhấn mạnh vào quản lý thụ động thông qua các đơn vị quản lý tài sản bên ngoài. Tuy nhiên, khái niệm này được mở rộng tương đối nhanh để chuyển sang quản lý chủ động, sử dụng việc lập chỉ số chú dẫn tuỳ biến để hạn chế việc quá phụ thuộc vào các công ty có chỉ số chú dẫn vượt trội và cho phép đầu tư vào các công ty nhỏ. Năng lực quản lý nội bộ cũng được nâng cao, trước hết làm quản lý thụ động và dần dần tiến tới quản lý chủ động. Cách tiệp cận này về sau được tiếp tục mở rộng sang đầu tư vào cổ phần tư nhân, các dự án bất động sản và xây

dựng cơ sở hạ tầng cũng như các thị trường tài chính mới nổi.

Tất cả 4 quỹ lương hưu đều đạt kết quả khả quan, với lợi nhuận đầu tư vượt chuẩn. Tuy nhiên, lợi nhuận từ đầu tư cổ phần bị ảnh hưởng bất lợi bởi các bong bóng trên thị trường chứng khoán. Quỹ hoạt động tốt nhất là của Niu Di-lân, một phần là nhờ quỹ này đã tránh đầu tư vào các thị trường vốn chưa ổn định.

Nguồn: Dimitrri Vittas và cộng sự (2007).

Một lĩnh vực khác cần đặt biệt quan tâm là việc quản lý nguồn dự trữ cho chương trình lương hữu. Những nguồn dự trữ này đã vượt trên 3 tỷ đô la. Tuy nhiên, chúng đang được đặt vào các tài sản có tính thanh khoản cao và trái phiếu vốn có mức sinh lợi thấp. Cần phải có quyết định chiến lược về việc được phép đầu tư vào cái gì và ra các quyết định tái phân bổ danh mục đầu tư như thế nào. Cũng có thể xem xét các cơ chế minh bạch để báo cáo cho Quốc hội về tính hình tài chính của các chương trình BTXH, bao gồm việc quản lý quỹ, có thể là trên cơ sở hàng năm (Khung 12.2).

Documents

PHẦ Ồ Ủ ẬP NHẬT VỀ TÌNH TR NG NGHÈO · PDF fileBài đọc: Tài liệu làm việc Báo cáo Phát triển Việt Nam 2008, “Bảo trợ xã hội” – Báo cáo