Policyprofessionella - ett hot mot

demokratin? En kvantitativ studie av politiska sekreterare och demokrati i svenska kommuner

Angelica Kristiansson Åström

Statsvetenskapliga institutionen

Kandidatuppsats 15 hp

Höstterminen 2016

Handledare: PerOla Öberg

Antal ord: 12716

Antal sidor: 47

Abstract

De policyprofessionella, en växande och allt mer inflytelserik kategori politiska makthavare

står i fokus för denna uppsats. Aktörer som bedriver politik utan att vara folkvalda och vilka

av tidigare litteratur beskrivs som ett potentiellt hot mot den representativa demokratin.

Denna ängslan föranleder syftet med denna studie, vilken ämnar undersöka huruvida

policyprofessionella tenderar att försvaga den kommunala demokratin i Sverige. Detta

genomförs med statistisk dataanalys av alla Sveriges kommuner, där kommuner med

politiska sekreterare jämförs med de utan för att utröna huruvida demokratin i större

utsträckning brister bland de förstnämnda. Resultatet ger intryck av att så inte är fallet.

Analysen påvisar istället det motsatta, att de demokratiska mekanismer vilka analyserats i

detta arbete övervägande återfinns i kommuner med politiska sekreterare. Slutsatsen är

således att de resultat denna undersökning ger vid handen inte understödjer någon oro kring

den demokratiska hälsan i Sveriges kommuner.

Nyckelord: Policyprofessionella, politiska sekreterare, demokrati, insyn, inflytande,

effektivitet, svenska kommuner.

1

Innehållsförteckning

1. Inledning 3 1.1 Bakgrund 4 1.2 Problemformulering 5 1.3 Syfte 6 1.4 Frågeställning 7 1.5 Inomvetenskaplig relevans 7 1.6 Utomvetenskaplig relevans 8

2. Litteraturgenomgång 8 2.1 De policyprofessionella 8 2.2 Policyprofessionalism och demokratin 10

3. Metod 13 3.1 Design 13 3.2 Analysverktyg 14

3.2.1 Bivariat tabellanalys 14 3.2.2 Beskrivande statistik 15 3.2.3 Linjär regressionsanalys 16

3.3 Val av fall 18 3.4 Material 18 3.5 Avgränsning 20 3.6 Källkritik 20 3.7 Reliabilitet och validitet 20

4. Begrepp och operationalisering 22 4.1 Begrepp 22

4.1.1 Policyprofessionella 22 4.1.2 Politiska sekreterare 23 4.1.3 Demokratiska mekanismer 23

4.2 Operationalisering 24

5. Analys 25 5.1 Insyn 26 5.2 Inflytande 31 5.3 Effektivitet 34

6. Slutsats 40

7. Referenser 42

8. Bilagor 45

2

1.Inledning “All offentlig makt i Sverige utgår från folket ” (SFS 1974:152). Den svenska

regeringsformens första kapitel anger grundbulten i det demokratiska statsskicket.

Att detta grundantagande känns bekant för de flesta av oss är sannolikt tryggt att påstå, att

formen för beslut ska utgå från folket genom valda representanter vilka efter bästa förmåga

manifesterar folkviljan. Våra perspektiv på demokrati är emellertid till stor del grundade på

dessa idealistiska modeller snarare än på politikens verkliga praktik. En verklighet där det

inte endast är de folkvalda som besitter makten utan där en relativt ny politisk aktör, de så

kallade policyprofessionella, spelar en alltmer central roll (Garsten 2014:8). Denna nya

kategori makthavare utgör ett “third element” (Eichbaum & Shaw 2010) inom politiken och

utvecklingen uppbringar en oro kring demokratins fundament. Hotar policyprofessionella

demokratin? En fungerande demokrati vilar på att medborgarna har rimlig kunskap och

tillgång till information kring frågorna vilka berör dem, liksom att det råder en dialog mellan

medborgare och makthavare parallellt med beslutsfattandet (SOU 2015:96). Detta bör

undersökas. Påverkas demokratin negativt av policyprofessionellas närvaro? Påverkas

medborgarnas möjlighet till insyn och inflytande? Deras förtroende för politiken? Genom att

studera utvalda demokratiska mekanismer kring insyn, inflytande och effektivitet ämnar

denna undersökning utröna huruvida kommuner vilka använder sig av policyprofessionella i

form av politiska sekreterare tenderar att ha sämre demokratiska funktioner än kommuner

utan dessa. Bör vi vara oroliga för demokratin?

3

1.1 Bakgrund

Sverige är en representativ valdemokrati, ett demokratiideal vilket bygger på grundvalen av

regelbundet återkommande val mellan konkurrerande alternativ av representanter.

Medborgarna påverkar därmed politikens utformning genom att rösta på de partier och

politiker vilka de anser förtjänar beslutandemakten och som sedan ska verka för att folkviljan

förverkligas (Gilljam & Hermansson 2003:15ff). Tanken är att det ska råda en koppling

mellan social representativitet och åsiktsrepresentativitet utifrån antagandet att folkviljan bäst

manifesteras genom väljarkårens valda representanter vilka värnar sina väljares intressen

(Garsten et al 2015:212). Vidare utgår vi från att det är de folkvalda politikerna som har den

politiska makten (Garsten 2014:4). I realiteten omfattas dock den svenska politiken både av

folkvalda representanter och professionella tjänstemän (Lundquist 1991:167). En

maktrelation som på senare tid har setts som en allt större utmaning inom statsvetenskapen,

där riktlinjer och regleringar måste genereras med avvägning mellan demokratisk legitimitet

och de ökade kraven på effektivitet och professionalism (Lewin 2015:85ff). I Sverige har det

likväl förelegat en allmänt utbredd uppfattning att de väljarlegitimerade politikerna och de

meritlegitimerade tjänstemännen tillsammans bedriver politik på legitima grunder (Lundquist

1991:167).

På senare tid har emellertid en ny grupp politiska makthavare vuxit fram inom den politiska

sfären, individer som varken är folkvalda eller opolitiska tjänstemän. Dessa är istället

anställda för att bedriva politik i olika former och kan snarare klassas som experter på det

politiska spelet. Det är en stadigt växande grupp som i högsta grad är närvarande och

verksam inom vårt politiska system, vilka har blivit en central men fortfarande i hög grad

osynlig påverkansform inom den svenska demokratin. Det rör sig om titlar som politiska

sekreterare, politiskt sakkunniga, PR-konsulter, politiska rådgivare och liknande, en grupp

vilken blivit alltmer väsentlig inom svensk politik och har kommit att bli benämnda som

policyprofessionella (Garsten et al 2015:7ff). Det har höjts kritiska och oroliga röster i

tidigare litteratur mot denna utveckling och professionalisering av politiken, att fenomenet

policyprofessionella och dess påverkan på den politiska processen riskerar att urholka

demokratin och skada dess ursprungliga värden. Hugh Heclo (1978) och Robert Dahl (2002)

4

är två framstående statsvetare vilka har uttryckt denna ängslan. Annan litteratur ställer sig

annorlunda till frågan, och menar att dagens politiska klimat med alltmer omfattande och

komplicerade frågor gör det befogat, kanske till och med kräver inblandning av experter som

avlastning för de folkvalda politikerna och försäkran om kvalitativa och informerade beslut

(OECD 2011:16).

Att det politiska landskapet är under förändring och präglas av en ny typ av professionalism

står utom all tvivel, och i kölvattnet av detta ställs vi inför nya utmaningar och frågetecken.

De policyprofessionella verkar ha blivit en alltmer betydelsefull politisk aktör i den svenska

politiken. Nu måste vi fråga oss om dess intågande på den politiska arenan har en skadlig

effekt på demokratin, eller om kritiska tänkare bekymrar sig i onödan.

1.2 Problemformulering

Policyprofessionella, denna nya kategori politiska aktörer växer stadigt i antal och politisk

betydelse. Till skillnad från de traditionella opolitiska tjänstemännens roll är inte de

policyprofessionellas funktion konstitutionellt reglerad, och som en tämligen osynlig grupp

vilka de facto bedriver politik utan folkligt mandat i ryggen skapar de en oklar

legitimitetsgrund i ett demokratiskt samhälle (Garsten et al 2015:13). Demokrati vilar på

förutsättningar som tydlig konkurrens, ansvarsutkrävande och transparens. Element vilka kan

tyckas hotade av en växande grupp påverkansexperter vilka till stor del agerar i kulisserna,

bortom folklig insyn. Detta hävdas skada den representativa demokratin och tros öka glappet

mellan politiker och medborgare genom att skapa en form av pseudoförmynderi (Dahl 2002).

Samtidigt ser andra forskare annorlunda på problemet, att vi måste finna oss i att tiderna

förändras och så gör även det politiska landskapet. I ett allt mer komplicerat och omfattande

politiskt klimat är det inte annat än rimligt att förvaltningen måste anpassa sig därefter, att

den representativa demokratins strikta definition inte håller under moderna förutsättningar.

Detta kan anses legitimera användandet av policyprofessionella som ett stöd och källa till

input för politiker under beslutsprocesser (OECD 2011:16). Ytterligare synvinklar är att de

policyprofessionella inte bör ses som självbestämmande aktörer bortom politisk kontroll, utan

5

snarare som politikernas förlängda arm vilka stärker och effektiviserar politiken (Ullström

2011:311).

De policyprofessionella rör utan tvekan upp blandade känslor bland statsvetare, och

forskningen kring detta relativt nya fenomen är fortfarande begränsad. Förutom de olika för-

och nackdelarna som kan analyseras har tidigare forskning konstaterat att trots att de

policyprofessionella snabbt ökat i antal återfinns de inte i alla politiska organ och framförallt

inte i alla Sveriges kommuner (Garsten et al 2015:37). Detta öppnar upp för ny forskning på

området och ett tillfälle att utröna huruvida det råder demokratiska skillnader mellan

kommuner vilka använder sig av policyprofessionella och de som inte gör det.

1.3 Syfte

Frågeställningen i denna undersökning syftar till att utröna huruvida policyprofessionella

tenderar att påverka demokratin inom svenska kommuner, med andra ord om det ser ut att

råda ett samband mellan policyprofessionella och sannolikheten att kommunen innehar

avgörande demokratiska mekanismer. Vidare undersöks om medborgare i kommuner med

policyprofessionella tenderar att ha lägre förtroende för politiken och i större grad är

missnöjda med sina möjligheter till insyn och inflytande. Hypotesen att policyprofessionella

försvagar demokratin tar avstamp i tidigare litteraturs teorier i anknytning till de

policyprofessionella och dess relation till demokratiska processer. Genom att granska alla

svenska kommuner ämnar undersökningen utröna om det förefaller vara så att demokratiska

mekanismer i större utsträckning brister i kommuner med politiska sekreterare än de utan.

Detta kommer genomföras med statistisk dataanalys. Förhoppningen är att denna

undersökning bidrar till större klarhet och ökade kunskaper kring detta osynliga och föga

analyserade ämne.

6

1.4 Frågeställning

● Tenderar kommuner med politiska sekreterare att i lägre grad tillgodose demokratiska

mekanismer än kommuner utan politiska sekreterare?

● Är medborgare i kommuner med politiska sekreterare mer missnöjda med sina

möjligheter till inflytande än medborgare i kommuner utan politiska sekreterare?

1.5 Inomvetenskaplig relevans

Policyprofessionella som fenomen är fortfarande ett relativt outforskat område, boken Makt

utan mandat av Garsten, Rothstein och Svallfors (2015) är den första omfattande forskning

som gjorts på svenska perspektiv. Deras forskning behandlar främst de policyprofessionellas

roll inom politiken och utgör en kartläggning av denna hittills ganska osynliga kategori

politiska makthavare vilka befaras utgöra ett hot mot demokratin. Anna Ullström (2011) är en

annan forskare vilken ägnat sig åt ämnet, hon argumenterar för att policyprofessionella inte

ska ses som ett problem och att den framförda oron kring framförallt legitimitet och

ansvarsutkrävande är ogrundad.

Sammanfattningsvis konstateras att den forskning som hittills bedrivits främst ägnat sig åt en

beskrivning och kartläggning av de policyprofessionella tillsammans med olika hypoteser och

ställningstaganden kring dess eventuellt negativa inverkan på demokratin. Därför görs nu en

ansats att komplettera den befintliga forskningen med att istället för att beskriva vilka de

policyprofessionella är och vad de sysslar med samt spekulera kring dess inverkan på

demokratin, undersöka om deras politiska närvaro faktiskt ser ut att undergräva demokratiska

mekanismer. Råder det någon skillnad i den demokratiska verksamheten mellan kommuner

vilka har politiska sekreterare och de som inte har det? Minskar medborgarnas möjligheter till

insyn? Deras möjligheter till inflytande? Har medborgarna i kommuner med politiska

sekreterare mindre förtroende för politiken och är de i större utsträckning missnöjda med sina

möjligheter att påverka? Den här undersökningen bidrar till fältet genom en konkret analys

7

om politiska sekreterares närvaro tenderar att påverka demokratin i svenska kommuner, och

kan följaktligen motiveras med inomvetenskaplig relevans (Teorell & Svensson 2012:18).

1.6 Utomvetenskaplig relevans

Med grund i faktumet att gruppen policyprofessionella ökat kraftigt både till antal och

inflytande inom politiken på senare tid och ses som politiska makthavare utan folkligt

mandat, motiverar undersökningen även utifrån utomvetenskaplig relevans. Sverige är en

representativ demokrati, vilket vilar på föreställningen kring insyn, inflytande och

ansvarsutkrävande vilket numera betraktas vara hotat av denna nya politiska kategori. Därför

är det av vikt att undersöka huruvida det kan tänkas råda ett samband mellan

policyprofessionella och demokratiska mekanismer runt om i landet. Demokratisk legitimitet

och medborgarnas förtroende för politiken är betydelsefullt ur politiska och sociala

perspektiv och har därmed relevans inte bara för forskarkåren utan även allmänheten vilka

lever under förutsättningarna (Teorell & Svensson 2012:18).

2. Litteraturgenomgång

2.1 De policyprofessionella

Policyprofessionalism är som nämnt relativt outforskat och den första uttömmande

beskrivningen av denna nya kategori politiska makthavare gjordes av Christina Garsten, Bo

Rothstein och Stefan Svallfors via ett forskningsprojekt som resulterade i boken Makt utan

Mandat: de policyprofessionella i svensk politik (2015). Tillväxten av en “särskild grupp

intellektuella” (Dahl 2002:511) har tangerats i tidigare forskning och begreppet

policyprofessionella myntades av den framstående statsvetaren Heclo (1978). En mer

djupgående analys och redovisning av dessa aktörer har dock före Garsten, Rothstein och

Svallfors bidrag saknats. De beskriver vad de ser som en ny social grupp och påverkansform i

svensk politik, politikutvecklare vilka inte är folkvalda utan istället är anställda för att bedriva

politik och därmed utövar makt på oklara och vad som kan ses som illegitima grunder

8

(2015:7). Forskningsprojektet hade till syfte att göra en omfattande empirisk kartläggning av

denna växande kategori politiska aktörer vars inflytande blivit alltmer accentuerad. Den

genomfördes via en kvantitativ kartläggning av gruppen kring faktorer som bakgrund, ålder,

kön, erfarenheter, löner och kvalifikationer och kompletterades med en omfattande mängd

kortare och längre kvalitativa intervjuer rörande föreställningar kring relationer och möjlighet

till påverkan (Ibid: 8-9).

Resultatet gav vid handen att de policyprofessionella är en grupp som i stort består av unga,

universitetsutbildade människor, ofta nationalekonomer och statsvetare. Det rör sig om minst

2500 individer vilka tjänar hyfsat väl, åtminstone med politikens mått mätt, vidare är de en

stockholmscentrerad och relativt könsblandad kategori vilka tenderar att stanna på sina

anställningar relativt kort tid. Få har en bakgrund som förtroendevalda och det är även få som

har något intresse av att ägna sig åt politik som förtroendevald. Deras drivkrafter består i

politisk makt och möjlighet till påverkan, men helst genom att slippa bli utsatt för den typen

av granskning som förtroendevalda utsätts för och de vill ogärna stå till svars eller

argumentera med vad de anser vara okunniga människor (Ibid:268). Vare sig de lockas av att

röra sig i maktens centrum eller att kunna skapa förändring och faktiskt forma samhällets

framtid, vill de gärna göra så utanför rampljuset. Detta gör de policyprofessionellas roll

mycket diffus. Ibland framställs de som lika mycket eller mer inflytelserika som de

förtroendevalda, medan andra framhåller att de snarare är som tjänstemän i traditionell

bemärkelse vilka agerar som stöd och politikernas förlängda arm. Oavsett är deras främsta

resurs kunskap av olika slag. Författarna delar in dem i kategorierna “klurare” och “fixare”

vilka åtskiljer två poler kring hur policyprofessionella förhåller sig till den politiska arenan.

Fixarna ägnar sig åt det politiska spelet, de drivs av att sälja politiken och bryr sig mindre om

innehållet i varan. Klurarna är mer intresserade av politikens innehåll och hur olika system

och institutioner ska utformas för att gagna partiet eller uppdragsgivaren (Ibid:155ff).

Sammanfattningsvis rör det sig om en växande, inflytelserik men mycket diffus kategori

politiska aktörer där den vanligast framförda problematiken är bristande möjlighet till

ansvarsutkrävande och därmed att den demokratiska legitimiteten är oklar. För dem själva,

deras uppdragsgivare och resten av samhället (Ibid:259).

9

2.2 Policyprofessionalism och demokratin

Robert Dahl, vilken av många ses som demokratiforskningens nestor, uttrycker en tydlig oro

och erbjuder besk kritik kring det allt större inflytande de policyprofessionella erhåller. Dahl

framhåller de han kallar för “de intellektuella” (Dahl 2002:511) vilka han tror vara ett

framtida hot mot demokratin. En grupp som skapar och sprider ideologier, ger form och

innehåll till den rådande “politiska formeln” kommer att få ett allt större inflytande och hota

den för demokratins vidkommande kompromisslösa politiska jämlikheten (Ibid). Inom denna

större grupp intellektuella är det framförallt de han kallar för “politiska eliter” som han oroar

sig för. Dessa återfinns inom exempelvis förvaltningen, myndigheter, partier och

organisationer vilka med sitt informations- och kunskapsövertag gentemot förtroendevalda

och gemene medborgare kan tendera att underminera den representativa demokratin

(Ibid:513). Dahl menar inte att dessa utgör en homogen elitklass vilka driver sina egna

intressen och på så sätt hotar demokratin, skillnaderna inom gruppen är alltför stora menar

han. Istället menar han att politiska frågor idag har blivit så pass komplexa och omfattande att

medborgarnas möjligheter till insyn, inflytande och ansvarsutkrävande försvagas emedan

politiken professionaliseras. Den “väktarroll” som kommer av denna professionalisering och

kunskapsövertag tror inte Dahl nödvändigtvis är något som de politiska eliterna önskat sig,

men inte desto mindre riskerar denna utveckling att förvandla den representativa demokratin

till ett slags pseudoförmynderi. Ett förlopp han vidare hävdar i viss utsträckning redan är

igång (Ibid:514).

Heclo (1978) är en annan ansedd statsvetare vilken ägnat forskning åt denna grupps

sammansättning och var den att först mynta begreppet policyprofessionalism. Även Heclo

pekar på de demokratiska problem som följer i kölvattnet av en ökad politisk professionalism

där bristen på transparens och ansvarsutkrävande ställs i centrum.

Rapporten De policyprofessionella och demokratins framtid, författad av Christina Garsten

med hjälp av Bo Rothstein och Stefan Svallfors går i samma fotspår som boken de

tillsammans författade vilken redogjordes för tidigare. De framhåller att policyprofessionella

knappast kan ses som en kategori vilka endast bistår sina uppdragsgivare utan till stora delar

10

agerar på egna initiativ i att forma och driva beslut. Ett betydande men till stora delar osynligt

inflytande i svensk politik (2014:7). Mot bakgrund av de ofta otydliga roller de

policyprofessionella har och på de oklara mandat de agerar blir frågan om var deras lojalitet

ligger central för förutsättningarna till kritiskt granskning av de aktiviteter som bedrivs

(Ibid:23). Politiska sekreterare exempelvis är anställda och därmed beroende av

partiorganisationen och uppger sig vara lojala mot sina uppdragsgivare, att de ofta ser sig

själva som partiernas “värderingsväktare” vilka “ska se till att skutan hamnar på rätt kurs”

(Ibid:24). Faktumet att politiken har blivit allt mer professionaliserad tros dock påverka

medborgarnas vilja och möjligheter till engagemang och inflytande. Att mötas inte bara av

sina förtroendevalda politiker utan även politiska experter kan försätta medborgarna i en

känsla av kunskapsunderläge och att det är mindre meningsfullt att försöka påverka. De

konstaterar att engagemanget och förtroendet för de politiska partierna minskat kraftigt i takt

med att antalet policyprofessionella ökat. Författarna konkluderar att den demokratiska

praktiken har försvagats sedan de policyprofessionella gjorde intåg i politiken (Ibid:33).

OECD har författat rapporter vilka berör samma tema och problematiserar makten hos de

policyprofessionella vilka ofta tenderar att styra över tjänstemän utan klara mandat. De menar

att spänningen mellan opolitiska tjänstemän och politiska rådgivare är en naturlig del av

moderna demokratiska samhällen, samt att detta reser potentiella problem. Relationen dem

emellan kan vara problematisk men de kompletterar även varandra där de politiska

rådgivarna kan avlasta och hjälpa tjänstemännen att förstå det alltmer komplexa politiska

landskapet. Dock måste det råda en klarare distinktion mellan funktion och befogenheter där

det står klart att politiska rådgivare fungerar som ett stöd för politiker och inte har befogenhet

att ge order åt tjänstemännen (OECD 2007:6-7). Idag står politiker inför större och mer

komplexa utmaningar än tidigare, vilket har föranlett och förklarar den ökade användningen

av policyprofessionella inom politiken. Moderna myndigheter och regeringar verkar under ett

komplicerat landskap av idéer, politik och aktörer, med ny teknologi och digitalisering där

allt större krav ställs på politiker. Allmänheten ställer inte bara ökade krav på politikernas

tillgänglighet, de förutsätter även allt kortare svarstider och kvalitet på informationen. Att

uppnå detta är numera nyckeln till framgångsrik politik och en tillfredsställd publik. Det,

tillsammans med mer komplicerade beslutsprocesser har ökat behovet av strategisk

11

rådgivning när politiska beslut ska formas och antas och framträder som förklaringar till att

de policyprofessionella tar allt större plats på den politiska arenan (OECD 2011).

Liknande tankar förs fram av Eichbaum och Shaw (2007), vilka också lyfter fram

problematiken kring de policyprofessionellas oklara roller och strävanden i relation till

politiken och tjänstemännen. De landar i att denna grupp tveklöst utgör nya utmaningar och

att nyckeln till att lösa dessa ligger i att klargöra dess roller och ansvar. Är man optimistisk

menar de att lämpligt utarbetade riktlinjer kan leda till att värdet av de policyprofessionellas

och traditionella tjänstemännens olika roller tillsammans överstiger summan av dess delar.

Statsvetaren Anna Ullströms avhandling Styrning bakom kulisserna. Regeringskansliets

politiska staber och regeringens styrningskapacitet talar till ytterligare fördel för de

policyprofessionella inom politiken och menar att de ska betraktas som politikens förlängda

arm snarare än ett hot mot demokratin. Hon lyfter fram att relationen mellan politiker och

tjänstemän är ett klassiskt demokratiproblem och att förhållandet mellan politik och

förvaltning är viktigt för förståelsen av samhällsstyrning (2011:18). Politiken är numera en

komplex och dynamisk organisation, där de policyprofessionella (i Ullströms avhandling de

politiskt sakkunniga), i denna miljö deltar kring både styrning och samordning. Ullström

menar att det inte går att hävda att de politiskt sakkunniga saknar inflytande, men att de ska

ha politikernas godkännande för sina förehavanden och att möjligheterna för dem att driva

egna agendor är mycket begränsade. Deras åsikter anses endast legitima av tjänstemännen om

de överensstämmer med politikernas. Det är därför felaktigt att se dem som politiska aktörer

vilka agerar självständigt, utan istället som regelföljare vilka i praktiken verkar som extra

resurser och ökar politikens styrningskapacitet (Ibid:311).

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kring de policyprofessionella i allmänhet och dess

relation till demokratin i synnerhet, därom tvistar de lärde. Att deras närvaro kan utgöra ett

legitimitetsproblem i termer av ansvarsutkrävande är tämligen dominerande i litteraturen,

men huruvida de faktiskt undergräver den demokratiska praktiken och försvagar demokratin

råder det mer delade meningar om. Detta motiverade denna studie, att undersöka om

närvaron av policyprofessionella, här preciserad till politiska sekreterare, ser ut att försvaga

demokratin i svenska kommuner i termer av insyn, inflytande och effektivitet.

12

3. Metod

Hur bör då detta utföras? Demokrati i allmänhet är ett vanskligt begrepp att undersöka, hur

fångas det in och vilka faktorer bör vi leta efter? Att göra denna typ av undersökning är

således besvärligt, och beroende på vad vi vill komma åt lämpar sig olika typer av

angreppssätt. Som nämnt i diskussionen ovan utforskar denna undersökning demokratiska

kännemärken som insyn, inflytande och effektivitet. Möjliga metoder hade exempelvis

kunnat vara olika typer av fallstudier, med antingen kvantitativt eller kvalitativt material för

att på så sätt utröna hur och varför det förhåller sig på det ena eller andra sättet med

demokratin i relation till policyprofessionella. Denna studie har valts att genomföras med en

så kallad hypotetisk-deduktiv metod, där vi går in med en hypotes utifrån vilken det härleds

empiriska konsekvenser vilka bör följa om hypotesen är sann (Teorell & Svensson 2012:50).

Givet att litteraturen övervägande uttrycker en förmodan att policyprofessionella utgör ett

demokratiproblem följer hypotesen att närvaron av politiska sekreterare försvagar

demokratin. Detta undersöks genom att jämföra kommuner med politiska sekreterare med de

utan för att se om demokratin är sämre bland de förstnämnda. Genomförandet består av en

kvantitativ analysmetod med hjälp av sekundärdata. Syftet med undersökningen är att uppnå

en mer omfattande och generell bild av sakernas tillstånd och givet förutsättningarna för detta

arbete i termer av omfattning och tid till förfogande motiverar metoden och val av material.

Då det är så pass svårt att undersöka frågor som dessa är det viktigt att notera att denna studie

inte gör någon ansats att utröna kausalitet, utan syftar till att se om demokratin tenderar att

variera mellan kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det. Detta är

dock långt ifrån oproblematiskt, och tillvägagångssättet har både sina för- och nackdelar vilka

efter bästa förmåga redogörs för i följande delavsnitt.

3.1 Design

Till att börja med utgörs studien av en så kallad tvärsnittsdesign. Generellt innebär en

tvärsnittsdesign att data samlas in vid ett speciellt tillfälle från mer än ett fall, ofta många fler

då det ligger i forskarens intresse att undersöka variation. För att kunna skapa variation i

13

fallen krävs kvantifierbar data, vidare fordras konsekventa riktlinjer i form av en systematisk

och standardiserad metod för bedömningen av sagda variation. Målet är att studera relationer

mellan variabler med syfte att upptäcka mönster kring olika typer av samband. Viktigt att

notera är dock att då det inte finns någon hållbar tidsmässig relation mellan variablerna står

forskaren utan möjlighet att manipulera någon av dem, vilket skapar en problematik i form av

oklarhet mellan vad som är orsak och vad som är verkan. Med andra ord säger ett eventuellt

samband endast att det råder någon form av koppling mellan variablerna, men ingenting om

orsaksriktningen, det vill säga om det föreligger en kausal relation dem emellan (Bryman

2013:63-64). Detta är viktigt att ha i bakhuvudet i denna studie. Detta arbete undersöker om

det råder eventuella samband mellan policyprofessionella och demokratiska mekanismer, om

det visar sig göra det måste vi dock komma ihåg att det i realiteten är orimligt att veta vad

som egentligen påverkar vad och att orsaksriktningen är omöjlig att avgöra i denna

undersökning. Detta kan argumenteras vara en nackdel med undersökningen. Emellertid kan

vi få en deskriptiv bild av läget och utforska om det ser ut att föreligga vissa mönster, vilket

är målet med studien snarare än att försöka förklara fenomenet genom att utröna kausala

samband.

3.2 Analysverktyg

Detta är en kvantitativ undersökning som har för avsikt att beskriva hur det ser ut med

demokratin utifrån många fall i avseende att utröna eventuella mönster mellan förekomsten

av politiska sekreterare och utvalda demokratiska variabler, samt mellan de förstnämnda och

hur medborgarna bedömer möjligheterna till inflytande i sin kommun. Till hjälp används

statistisk analysteknik i form av bivariat tabellanalys, beskrivande statistik och linjär

regressionsanalys. Statistikprogrammen som har nyttjats är Matlab samt R Commander.

3.2.1 Bivariat tabellanalys

Bivariat tabellanalys används med fördel när vi ställs inför läget att analysera mönster med

nominal- eller ordinalskalevariabler utan alltför många variabelvärden (Teorell & Svensson

2012:159). Detta lämpar sig bäst för större delen av undersökningens data vilken är på

14

nominalskalenivå, alltså att variablerna endast kan klassificeras utifrån om den har en viss

egenskap eller inte. Måtten på den oberoende och beroende variabeln tas fram genom att en

större andel data insamlas och grupperas utifrån om den har en specifik egenskap, med andra

ord utgör två dikotoma variabler (Ibid:160). I detta fall består den oberoende variabeln av

huruvida Sveriges kommuner har politiska sekreterare eller inte samt den beroende av om

kommunerna innehar utvalda demokratiska mekanismer vilka beskrivs närmare i

operationaliseringen. Värdena kombineras sedan och en relativt betingad frekvenstabell

räknas fram. Detta innebär att istället för att de råa (absoluta) frekvenserna används räknas

den relativa frekvensen fram, det vill säga hur stor andel av kommunerna som innehar de

utvalda demokratiska mekanismerna i vardera grupp. Efter att tabellen är procentuerad och

fördelningen för den oberoende variabelns värden summerar till 100 procent undersöks

huruvida det föreligger ett samband mellan variablerna. Viktigt att notera är att detta

utförande baseras på vad vi väljer att betrakta som den oberoende variabeln, i detta fall

politiska sekreterare, vilket grundar sig på ett antagande om tidsordningen variablerna

emellan. Den oberoende antas komma först i tiden, vilket som nämnt med tvärsnittsdata i

allmänhet och i denna undersökning i synnerhet är empiriskt mycket svårt att avgöra

(Ibid:161). Antagandet är nödvändigt att göra för att kunna utföra analysen och anses inte

utgöra ett större problem för just denna undersökning där kausalitet är av underordnad

betydelse, men en brasklapp kring denna problematik är värdefull att ha i bakhuvudet vid

analys och slutsatsdragande.

3.2.2 Beskrivande statistik

Ett annat sätt att jämföra hur det ser ut med demokratin i kommuner med respektive utan

politiska sekreterare är genom att göra materialet mer överblickbart och analysera resultatet

med hjälp av beskrivande statistik. När vi vill beskriva kvantitativa resultat som denna

undersökning bjuder utgör det en god poäng att reducera informationen i variablerna genom

att uttrycka dem i numeriska och sammanfattande mått (Teorell & Svensson 2012:107).

Centralitet, spridning och skevhet är den sammanfattningsteknik som kommer att användas i

denna undersökning, i form av medelvärde, median, standardavvikelse samt minimum- och

maximumvärde. Medianen och medelvärdet beskriver båda det “typiska” värdet på

variabelvärdet, där medelvärdet utgör det genomsnittliga värdet hos analysenheten medan

15

medianen anger den mittersta analysenheten (Ibid:114). Standardavvikelsen är ett

spridningsmått som anger hur stor den genomsnittliga avvikelsen från medelvärdet är

(Ibid:120). Skevhet handlar om huruvida materialet visar en fördelning som är symmetrisk

eller om det föreligger höga eller låga extremvärden vilka förskjuter fördelningen åt något

håll. Det kontrolleras lättast genom att titta på medelvärdet och medianen, antar de samma

värde är fördelningen symmetrisk medan ett medelvärde som är högre än medianen visar på

en positivt skev fördelning samt ett medelvärde under medianen på en negativt skev sådan

(Ibid:122f). Med hjälp av dessa centralmoment analyseras och jämförs materialet för att

utröna eventuella skillnader mellan kommuner vilka har politiska sekreterare och kommuner

utan dessa.

3.2.3 Linjär regressionsanalys

Regressionsanalys kommer väl till hands när vi har beroende variabler på intervallskalenivå,

det vill säga att datan kan rangordnas och att skalstegen har lika stora avstånd. Materialet

innefattar en variabel vilken kan analyseras med denna metod. Regressionsanalys handlar om

att göra en uppskattning över ett sambands styrka med den så kallade regressionslinjen.

Linjen anpassas utifrån räta linjens ekvation, där vi utröner hur värdena på den beroende

variabeln (y) genomsnittligt sett förhåller sig till den oberoende variabeln (x) utifrån två

koefficienter som vanligen betecknas (a) för interceptet, där linjen skär y-axeln, samt (b),

lutnings- eller regressionskoefficienten. Ekvationen skrivs: ŷ = a + bx där hatten över y

indikerar att regressionslinjen sätter den oberoende variabeln (x) i relation till den beroende

variabelns (y) genomsnittliga, det vill säga förväntade värden och inte dess faktiska. (Teorell

& Svensson 2012:166-167). Utifrån detta förfaringssätt tolkas materialet, där den

huvudsakligen relevanta informationen är b, regressionslinjen, där dess branthet avgör “hur

många skalenheter ŷ förändras när x ökar med en skalenhet” (Ibid:167). Genom tolkning av

regressionsanalys försöker vi dra slutsatser om den kausala effekten x har på y, där linjens

lutning, b, används som måttet på kausal styrka . 1

1Detta analysverktyg kommer endast användas som en delanalys på en av de undersökta variablerna och ska blott ses som ett tillägg till övriga analyser. Givet att kausaliteten är av underordnad betydelse i denna studie syftar regressionsanalysen enbart till att ge en kompletterande bild till de mer beskrivande analysverktygen i resultatet.

16

För att kontrollera sambandet utförs först en bivariat regression med endast den oberoende

och beroende variabeln, för att sedan utökas till en multipel regression där regressionen

utökas med kontrollvariabler. Detta syftar till att pröva det ursprungliga sambandet, om det

vid kontroll för andra variabler står sig eller om det istället är andra faktorer som ligger

bakom skillnaderna i utfall (Teorell & Svensson 2012:184-185). Om sambandet vid kontroll

för andra variabler istället försvagas kan det antingen bero på spuriösitet, att kontrollvariabeln

är den gemensamt bakomliggande orsaksfaktorn, eller att det ursprungliga sambandet var

indirekt, att den oberoende variabeln påverkar den beroende via kontrollvariabeln. Ett tredje

alternativ vid en försvagning av den ursprungliga effekten är att det föreligger en samtida

samvariation de oberoende variablerna emellan. Nyckeln till att analysera dessa förlopp är

hur vi tolkar orsaksriktningen, med andra ord tidsordningen, mellan de två oberoende

variablerna (Ibid:186ff). Tolkningar av samband av detta slag är dock problematiska inom

samhällsvetenskaperna, där framförallt orsaksriktningen vilket nämnts tidigare, är vanskliga

att försäkra sig om. Är det verkligen x som påverkar y, eller tvärtom? Vidare är användandet

av dikotoma variabler en svaghet hos regressionsanalysen, vilken emellertid kan lösas

hjälpligt genom att transformera variablerna med hjälp av matematiska funktioner som

kvadrering och logaritmering (Ibid:168ff). Detta förfaringssätt är dock något som bedömts

vara alltför komplicerat och knepigt att tolka inom ramen för en kandidatuppsats, i

kombination med att regressionsanalysen endast utgör en liten, kompletterande del av

analysen anses det gott nog att använda vanlig linjär regression i detta arbete.

I relation till regressionslinjen vilken anger styrkan i det linjära sambandet har vi ett annat

mått vilken beskriver graden av anpassning, eller passningen, det vill säga hur långt ifrån

perfekt regressionslinjen är (Ibid:172). Detta mått kallas andel förklarad varians, och

betecknas R2. Det beskriver regressionens förklaringskraft: hur mycket av variationen i den

beroende variabeln förklaras av variationen i de oberoende variablerna? Notera att uttrycket

“förklarad” är något vilseledande, en passning kan vara mycket god utan att egentligen ha

åstadkommit någon vidare “förklaring” av fenomenet och mekanismerna bakom. R2-värdet

säger vidare ingenting om orsaksriktningen och säger därmed inte heller någonting om

huruvida sambandet är kausalt eller inte. R2 ska alltså tolkas som ingenting annat än ett mått

som beskriver hur väl analysenheterna samlas kring regressionslinjen (Ibid:173ff).

17

3.3 Val av fall

Givet att denna studie ämnar undersöka demokratin i svenska kommuner och genomförs med

ett kvantitativt förfaringssätt baserat på sekundärdata ter sig populationen självklar,

analysenheterna som används i detta arbete är Sveriges samtliga 290 kommuner. Därmed rör

det sig inte om någon form av urval, utan denna undersökning kan sägas vara en

totalundersökning vilket skapar bättre förutsättningar att dra allmänna slutsatser kring frågan

av intresse (Teorell & Svensson 2012:68).

3.4 Material

Materialet för detta arbete består i sekundärdata från Statistiska Centralbyrån (SCB).

Nackdelen med enkätstudier i stort och valet av denna typ av material är att vi går miste om

detaljerade och nyanserade svar. Denna undersökning kan endast säga någonting om att det

blir ett utfall, vi får ingen insikt eller djupare förståelse kring varför det förhåller sig på sättet

det gör. Att utreda och förstå de mekanismer vilka ligger bakom olika utfall hade bättre

uppfattats med en kvalitativ ansats. Denna studie syftar emellertid till att göra en relativt

omfattande undersökning kring sambandet mellan policyprofessionella och demokratin i

svenska kommuner och vill skapa bättre förutsättningar för allmänna slutsatser. Givet detta är

redan existerande och kvantifierbar data en klar fördel med tanke på arbetets begränsade

omfattning och snäva tidsram. Rådatan kommer som nämnt från SCB, men mycket av den

har omarbetats för att bli analyserbar i följande undersökningar, exempelvis kodats om och

grupperats utifrån vad önskad analys kräver.

Större delen av datan är på nominalskalenivå och består av så kallade dummyvariabler,

dikotoma variabler, vilket innebär att dessa endast antar värdet 0 eller 1 utifrån om den

besitter en viss egenskap eller inte. Exempelvis kodas en kommun som har politiska

sekreterare som 1 tillika de som inte har det som 0 och resultatet ska tolkas som effekten av

att inneha en viss egenskap jämfört med referensgruppen (Sundell 2010). För all data utom

medborgarundersökningen gäller detta både den beroende och den oberoende variabeln,

varför bivariat tabellanalys är att föredra för dessa analyser och genererar samtidigt en god

18

överskådlighet för läsaren. Medborgarundersökningen (2014) vilken används vid analys av

medborgarnas attityder gentemot deras möjligheter till inflytande har liksom resterande data

en dikotom oberoende variabel i form av politiska sekreterare men den beroende är en diskret

variabel baserad på ett Nöjd-Inflytande-Index vilket kan anta heltal från 0-100. Då

Nöjd-Inflytande-Index befinner sig på intervallskala där datan både kan rangordnas och

avståndsbedömas skapas bättre förutsättningar för en regressionsanalys. Nedan följer en

redogörelse för framtagandet av medborgarundersökningen vilken används i detta arbete.

Under vår och höst 2014 genomförde enheten för demokratistatistik vid Statistiska

Centralbyrån en medborgarundersökning av 56 respektive 73 kommuner. Målpopulationen

var kommunernas medborgare i åldrarna 18-84 år och undersökningen genomfördes som en

urvalsundersökning där SCB:s register över totalbefolkningen var urvalsramen. I kommuner

med 10 000 invånare eller färre användes ett urval om 600 personer och i kommuner med fler

än 10 000 invånare drogs ett urval på 1 200 personer. Den sammanlagda svarsandelen var 48

och 50 procent under vår respektive höst. Undersökningen var indelad i tre delar, där den

tredje: Vad tycker medborgarna om inflytandet i sin kommun? är den enda del som använts i

detta arbete. Totalt inkom 17 775 respektive 24 470 besvarade enkäter på denna del under de

båda undersökningstillfällena. Delen Vad tycker medborgarna om inflytandet i sin kommun?

bestod av 16 enkätfrågor indelade i kategorierna: kontakt, information, förtroende, påverkan

och helheten där svaren sedan omarbetades till ett Nöjd-Inflytande-Index. Indexet togs fram

genom att medborgarna besvarade frågorna på 10-gradiga skalor, där 1 är lägsta betyg och 10

är högsta betyg. Därefter räknas betygen om till betygsindex genom att resultaten omvandlas

till en ny skala som går från 0 till 100 där ju högre indexvärde innebär desto nöjdare

medborgare. Vid översättning från den 10-gradiga skalan fick indexet följande värden: 1 (0),

2 (11,1), 3 (22,2), 4 (33,3), 5 (44,4), 6 (55,6), 7 (66,7), 8 (77,8), 9 (88,9) samt 10 (100) (SCB

2014:11ff) . Indexet tolkas att ett betyg under 40 klassas som “inte godkänt”, betyg från 55 2

klassas som “nöjd” och gränsen för “mycket nöjd” går vid betyg 75 eller högre.

2 Enkätfrågorna finns bifogade i avsnittet för bilagor.

19

3.5 Avgränsning

Materialet i denna undersökning begränsas till data från alla Sveriges kommuner under

mandatperioden 2010-2014, med anledning av att det är den senaste avklarade

mandatperioden. Medborgarundersökningen vilken används som underlag för medborgarnas

förtroende och bedömda möjlighet till inflytande är från 2014, med motiveringen att det är

den senaste undersökningen gjord under samma mandatperiod som resterande data.

3.6 Källkritik

Esiasson m.fl presenterar fyra olika källkritiska kriterier vilka bör beaktas vid valet av källor:

äkthet, oberoende, samtidighet och tendens. Utifrån dessa kriterier har en bedömning gjorts

av materialet för denna undersökning (Esiasson et al 2007:317ff). Äkthet: Att det källmaterial

som används är äkta är ett grundläggande krav och givet att all data i denna undersökning

härrör från SCB och är taget direkt från deras statistikdatabas finns ingen anledning att

betrakta materialet som annat än äkta. Därmed anses äkthetskriteriet uppnått. Oberoende:

SCB bedöms vidare vara en trovärdig källa med hög grad av oberoende. Materialet värderas

som mycket tillförlitligt utifrån oberoendekriteriet. Samtidighet: Materialet är taget från

mandatperioden 2010-2014 och informationen bedöms därmed vara samtida och relevant.

Tendens: Att källans ursprung inte tenderar att ge en snedvriden bild av verkligheten är vad

tendenskriteriet syftar till. SCB betraktas som en högst opartisk källa och tendenskriteriet

vara tryggt uppnått. Sammanfattningsvis bedöms källmaterialet vara mycket tillförlitligt.

3.7 Reliabilitet och validitet

Samhällsvetenskaperna är någorlunda problematiska att studera i termer av att de egenskaper

vi vill studera sällan är direkt observerbara, de begrepp vi ofta är intresserade av tenderar att

vara abstrakta företeelser vilka därav måste studeras indirekt. Detta ställer krav på

operationaliseringen, det vill säga att lyckas precisera vissa indikatorer vilka vi menar gör

våra abstrakta begrepp mätbara. En lyckad undersökning kräver att det inte föreligger några

20

större glapp mellan den teoretiska och operationella definitionen av begreppet vi ämnar

undersöka. Alla operationaliseringar är dock behäftade med vissa problem och någon grad av

mätfel är orimligt att undvika, forskare får helt enkelt göra sitt bästa för att minimera dessa

(Teorell & Svensson 2012:55ff).

Det brukar talas om två grundläggande typer av mätfel i termer av systematiska och

osystematiska (Ibid:55). Dessa mätfel har gett upphov till begreppsparet validitet och

reliabilitet, där validiteten fastställer huruvida vi verkligen mäter det vi avser att mäta. Om

den valda mätmetoden leder till systematiska avsteg innebär det ju att vi systematiskt missar

begreppet av intresse. Här är den ovan nämnda kopplingen mellan teoretisk begreppsbildning

och empirin avgörande (Ibid:58-59). Reliabilitet handlar istället om följdriktigheten,

överensstämmelsen och pålitligheten hos måttet, det vill säga huruvida vi skulle nå samma

resultat vid upprepade tillämpningar under exakt samma förutsättningar. Viktiga faktorer är

stabilitet och att resultaten inte fluktuerar i alltför stor utsträckning, att indikatorerna är

pålitliga och följdriktiga samt att det råder en interbedömarreliabilitet, med andra ord att flera

bedömares tolkningar överensstämmer (Bryman 2011:160). Här är det viktigt med

transparens och att alla steg i metoden och tolkningen noggrant redogörs för. Osystematiska

mätfel beter sig vidare på ett slumpartat och oförutsägbart sätt vilka därmed kan “jämna ut

sig” istället för att leda till systematiska förvrängningar. Frånvaron av systematiska mätfel

anger således god validitet, medan avsaknad av osystematiska mätfel definierar god

reliabilitet (Teorell & Svensson 2012:56-57).

Denna undersökning är kvantitativ med omfattande data vilket ökar risken för systematiska

mätfel. Nyckeln ligger i en god operationalisering vilken redovisas för i avsnittet som följer.

Efter bästa förmåga har indikatorer vilka gör studiens begrepp mätbara arbetats fram, men det

går inte att komma ifrån att demokrati är ett vanskligt begrepp att fånga in och validiteten kan

därmed ifrågasättas. Utifrån vald frågeställning och tillgängligt material anses dock den

verksamhet som demokrati i denna undersökning operationaliseras som ramas in tillräckligt

tillfredsställande. Validiteten bedöms således vara någorlunda god. Givet den kvantitativa

ansatsen där subjektiv bedömning kan hävdas vara minimal är risken för osystematiska

mätfel begränsad. En viss grad av osystematiska mätfel kan uppstå, exempelvis i form av att

individer betygsätter samma verkliga grad av missnöje olika i medborgarundersökningens

21

enkäter. Men då datan är av så stor omfattning och dessa typer av fluktuationer med största

sannolikhet beter sig slumpmässigt jämnar resultaten med största sannolikhet ut sig. För att

ytterligare stärka reliabiliteten i denna studie presenteras god insyn i alla steg av

undersökningen för bästa möjliga replikerbarhet. Reliabiliteten bedöms därmed vara mycket

god.

4. Begrepp och operationalisering

I följande avsnitt beskrivs och definieras de begrepp vilka denna undersökning kretsar kring,

samt hur dessa operationaliseras.

4.1 Begrepp

4.1.1 Policyprofessionella

Policyprofessionalism är ett brett och någorlunda obekant begrepp, som nämnt tidigare

gjordes den första omfattande kartläggningen av denna kategori inom svensk politik av

Garsten, Rothstein och Svallfors och det är deras definition som används i denna studie.

Grundläggande är att dessa aktörer inte är folkvalda och arbetar utifrån folkligt mandat, utan

istället är anställda på basis av deras kunskap och förmågor att bedriva politik och påverka

beslut (2015:7). Utifrån deras kompetens arbetar de med strategisk rådgivning åt arbetsgivare

såsom partier och organisationer, de återfinns i regeringskansliet, i riksdagen, i partier,

kommuner och landsting, intresseorganisationer, tankesmedjor samt på PR-och konsultbyråer

(Ibid:25). Yrkestitlarna dessa kan inneha är många, exempel på titlar de policyprofessionella

kan bära i våra svenska kommuner är politisk sekreterare, politisk sakkunnig,

utredningssekreterare, statssekreterare, pressekretarare och informationschef, för att nämna

några (Ibid:41). En problematik och kritik som kan riktas mot denna begreppsdefinition är att

den är väldigt bred och inbegriper en stor mängd olika titlar och arbetsuppgifter vilka på ett

kanske inte helt intuitivt sätt klumpas ihop till en och samma kategori. En informationschefs

åtaganden avviker troligen betydande från en statssekreterares, vi kan säkert även utgå från

att göromålen statssekreterare emellan också skiljer sig. Arbetsuppgifter och befogenheter

dessa individer besitter skiljer sig tveklöst åt, men vad de har gemensamt är att de arbetar

22

som experter på och är verksamma inom olika politikområden. Med detta i beaktande har

denna undersökning koncentrerat sig på en specifik yrkestitel: politisk sekreterare.

4.1.2 Politiska sekreterare

Att tydligt definiera begreppet politisk sekreterare är också något besvärligt. Som nämnt ovan

kan vi anta att de politiska sekreterarnas roll och arbetsuppgifter varierar och utformas utifrån

vad som efterfrågas i kommunen av de förtroendevalda. Kommunallagen (SFS 1991:900)

anger inget annat än att politiska sekreterare får anställas med syfte “att biträda de

förtroendevalda i det politiska arbetet” och exakt vad deras befogenheter är står oklart. En

central del av denna definition ligger i ordet politisk, där denna undersökning tar hjälp av

Agneta Bloms studie av chefstjänstemän där hon definierar “politisk” som engagemang,

aktivt deltagande och inflytande i policyprocessen. “Politiskt handlande är i denna mening

att företräda vissa ståndpunkter, och att vara med och på ett avgörande sätt prägla

auktoritativa beslut ” (Blom 2001:124).

4.1.3 Demokratiska mekanismer

Demokrati vilar på principen att den politiska makten i en stat utgår från dess medborgare

genom allmänna och fria val. En fungerande sådan ställer emellertid krav på att väljarna har

rimliga möjligheter till att erhålla information och kunskap, samt att det förekommer en

dialog och medborgerligt inflytande även mellan valen (SOU 2015:96). Demokratiska värden

som politisk jämlikhet, ansvarsutkrävande och politiskt engagemang är fundamentala och vi

förväntar oss att dessa värden främjas av det politiska systemet (Gilljam & Karlsson 2014:4).

För att definiera demokratiska mekanismer används här Robert A. Dahls idealtypiska

demokratikriterier som utgångspunkt. Dessa är jämlik rösträtt , att alla medborgare besitter en

röst var; effektivt deltagande , att alla har goda möjligheter att delta och ge uttryck för sina

uppfattningar; upplyst förståelse , folket har goda förutsättningar att skapa sig förståelse och

kunskap kring politiska frågor och vad som ligger i deras intresse; kontroll över

dagordningen, att medborgarna besitter kontroll över vilka politiska frågor som behandlas av

23

våra representanter; samt allomfattande medborgarskap , att alla som påverkas av besluten

också inkluderas i beslutsprocessen. (Dahl 2002:170ff) Till denna undersökning anses det

mest relevant att fokusera på de två kriterierna kring upplyst förståelse och kontroll över

dagordningen vilka är de demokratiska bitar vilka i relation till policyprofessionella tros ha

störst betydelse utifrån litteraturgenomgången. I mer generella termer betyder det att

demokratiska mekanismer stavas god transparens och information, möjlighet att anskaffa

kunskap kring politiska frågor samt tillfällen för inflytande och dialog vilket utgör den

teoretiska begreppsdefinitionen för denna studie.

4.2 Operationalisering

Operationalisering handlar om att göra ett begrepp mätbart och att mäta begreppet demokrati

är ingen lätt sak, vad mäter vi ens och hur vet vi att vi fångar det vi eftersöker? En bra

undersökning kräver god koppling mellan den teoretiska begreppsdefinitionen och

operationaliseringen, det vill säga att vi faktiskt mäter det vi avser att mäta (Teorell &

Svensson 2012:59). Denna studie har för avsikt att undersöka om svenska kommuner vilka

har policyprofessionella, här begränsade till politiska sekreterare, tenderar att ha sämre

demokratiska mekanismer än kommuner vilka inte har det. För att utföra detta används Dahls

demokratikriterier med fokus på medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande. Att

använda befintlig sekundärdata är begränsande i den mån att vi inte kan undersöka andra

variabler än de SCB:s redan genomförda undersökningar bjuder, men data har valts ut kring

faktorer vilka anses ge en fingervisning om hur det förhåller sig med de två kriterierna av

intresse.

Upplyst förståelse, med andra ord insyn och möjligheter för medborgarna att anskaffa

kunskap värderas utifrån data kring huruvida kommunen innehar funktioner som om

fullmäktiges möteshandlingar finns på webbplats, öppet diarie- och ärendehanteringssystem

på webbplats och om det finns ett fysiskt medborgarkontor i kommunen. Vidare huruvida

sociala medier används för att informera kommunens medborgare. För att på liknande sätt

undersöka hur det ser ut med kontroll över dagordningen, det vill säga vilka möjligheter det

finns för medborgerligt inflytande används data kring om det finns debattforum på webbplats,

24

möjlighet till medborgarförslag, och om kommunen erbjuder medborgardialoger.

Demokratiska mekanismer operationaliseras alltså utifrån huruvida kommunerna besitter

egenskapen, det vill säga innehar dessa funktioner, eller ej och utgör dikotoma variabler.

Utifrån dessa görs sedan en jämförelse mellan hur det förhåller sig i kommuner med politiska

sekreterare respektive de utan för att analysera om politiska sekreterares närvaro ser ut att

påverka de demokratiska mekanismerna. Slutligen undersöks vad som valts att kallas

effektivitet, vilket syftar till att undersöka den faktiska verkan av demokratin i kommunerna.

Görs det väljarna anser att kommunen bör göra? Här undersöks medborgarnas egna

uppfattningar och attityder gentemot deras möjligheter till insyn och inflytande utifrån en

attitydskala reviderad till ett Nöjd-Inflytande-Index. Denna operationalisering leder alltså till

en beroende variabel som kan variera mellan 1-100. En närmare beskrivning kring detta

återfinns i metodavsnittet.

Som nämnt tidigare är det ingen lätt uppgift att undersöka graden av demokrati och denna

undersöknings begränsningar finns en medvetenhet kring. Dessa är inga perfekta eller

självklara mått på graden av insyn och inflytande som kriterium för demokrati, men utifrån

tillgängligt material och vald definition av demokratiska mekanismer inom ramen för denna

undersökning hävdas dessa ändå ge en hygglig bild av demokratin utifrån vald frågeställning.

Utifrån detta angreppssätt hoppas studien kunna erbjuda en antydan kring hur det förhåller

sig med demokratin utifrån ovan nämnda kriterier i våra svenska kommuner och huruvida

den ser ut att samvariera med förekomsten av politiska sekreterare.

5. Analys

I det här avsnittet ska materialet analyseras och kommenteras utifrån valda analysverktyg

redogjorda för i metodavsnittet. Av Sveriges 290 kommuner återfanns 36 uteblivna svar kring

huruvida kommunen har politiska sekreterare anställda, dessa utesluts därmed fortsättningsvis

och analysen består av resterande 254 kommuner . Av dessa 254 kommuner angav materialet 3

från SCB att 33 kommuner använder sig av politiska sekreterare och att resterande 221

kommuner därmed står utan. Det är inte optimalt att jämföra två så pass olika stora grupper,

men då materialet nu skapar dessa förutsättningar får vi minimera denna nackdel genom att

3 Tabeller för vilka kommuner som har politiska sekreterare och ej återfinns i avsnittet för bilagor.

25

utgå från relativa frekvenser och tydliggöra en reservation för denna problematik. Det tål

även att upprepas att i de bivariata och multipla analyserna utgås det från att politiska

sekreterare kommer först i tid, vilket ju är orimligt att veta utifrån denna undersökning.

Vidare skapar ju detta problem med analysen ur ett kontrafaktiskt och kausalt perspektiv,

men ger ändå en idé om hur det jämförelsevis ser ut mellan kommuner vilka innehar politiska

sekreterare och de som inte har det. Givet att en förklarande ansats är av rudimentär betydelse

och underordnad den beskrivande inriktningen på detta arbete ses inte detta som ett

brännande problem. Studien ämnar inte försöka bevisa kausalitet eller kontrafaktiska

skillnader, utan endast att ge en deskriptiv bild av huruvida demokratin ser ut att variera

mellan de kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det.

Detta avsnitt kommer disponeras utifrån tre undersökta faktorer, de två

demokratimekanismerna insyn och inflytande samt slutligen effektivitet , där medborgarna

själva genom en medborgarundersökning har tyckt till kring de två förstnämnda. Om

hypotesen att policyprofessionella försvagar demokratin ska styrkas bör nedanstående

analyser visa på att de demokratiska mekanismerna i sämre grad tillgodoses i kommuner med

politiska sekreterare. Att undersöka demokratiska mekanismer är knivigt och det sätt som har

valts är eventuellt inte perfekt, men utifrån givna premisser har variabler valts vilka

argumenteras för ger en bild av hur det förhåller sig med demokratin i våra svenska

kommuner.

5.1 Insyn

För att mäta och jämföra graden av insyn mellan de kommuner vilka har politiska sekreterare

och de som inte har det nyttjas en bivariat tabellanalys bestående av de fyra variablerna

utvalda för ändamålet. Den beroende variabeln anges högst upp och den oberoende anges till

vänster i tabellen. Det är den relativa frekvensen vi är intresserade av, det vill säga hur stor

andel av vardera grupp som innehar variabeln i fråga. De absoluta frekvenserna är angivna

inom parentes.

26

Tabell 5.1.1 Möteshandlingar från kommunfullmäktige online

Ja Nej Totalt

Politiska sekreterare 90,9%

(30)

9,1%

(3)

100%

(33)

Ej politiska

sekreterare

65,2%

(144)

34,8%

(77)

100%

(221)

n=254

Till att börja med undersöks huruvida kommunerna tillhandahåller kommunfullmäktiges

möteshandlingar online, vilket menas skapa bättre förutsättningar för kommunens invånare

att hålla sig informerade och uppdaterade kring vilka politiska frågor som kommunen

behandlar. I förhållande till god insyn och därmed demokratin visar detta på hur det förhåller

sig med just denna faktor i kommuner med respektive utan politiska sekreterare. Som vi kan

se är resultatet något förvånande utifrån hypotesens förutsägelser. I kommuner med politiska

sekreterare har 90,9 procent, nästan samtliga av kommunerna möteshandlingarna tillgängliga

online i jämförelse med kommunerna utan där endast 65,2 procent har det samma. Detta tyder

i motsats till hypotesen att politiska sekreterare ser ut att ha ett positivt samband med detta

delkriterium på demokrati.

Tabell 5.1.2 Öppet diarie- och ärendehanteringssystem online

Ja Nej Totalt

Politiska sekreterare 42,4%

(14)

58,6%

(19)

100%

(33)

Ej politiska

sekreterare

19,9%

(44)

80,1%

(177)

100%

(221)

n=254

Nästa variabel som utgör ett mått på mekanismen kring medborgarnas möjlighet till insyn är

huruvida kommunerna har ett öppet diarie- och ärendehanteringssystem online. Enligt

Tryckfrihetsförordningen (1949:105) gäller: “Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en

allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna

27

handlingar (1976:954). Alla svenska medborgare har därmed rätt att kräva ut allmänna

handlingar vilka berör kommunens angelägenheter, men kommunerna har dock ingen

skyldighet att självmant tillhandahålla dessa. Huruvida kommuner väljer att hålla ett öppet

diarie- och ärendehanteringssystem online för enkel åtkomst för kommunens medborgare

skapas bättre möjligheter för medborgare att ta del av vilka ärenden som ligger på

politikernas bord. Något som i enlighet med denna undersöknings definition av demokratiska

mekanismer tyder på god transparens och insyn. Här är siffrorna lägre än i föregående analys

och en minoritet av kommunerna i båda grupperna tillhandahåller denna tjänst. Emellertid är

andelen kommuner vilka har ett öppet diarie- och ärendehanteringssystem online mer än

dubbelt så hög i kommuner med politiska sekreterare än i kommuner utan, med 42,4 procent

respektive 19,9 procent. Även här ser det alltså ut att förefalla så att om något så har politiska

sekreterare en positiv inverkan på huruvida kommunen erbjuder medborgarna god insyn i

deras förehavanden genom denna verksamhet, i kontrast till vad som förväntas utifrån

hypotesen.

Tabell 5.1.3 Medborgarkontor

Ja Nej Totalt

Politiska sekreterare 63,3%

(21)

36,7%

(12)

100%

(33)

Ej politiska

sekreterare

30,3%

(67)

69,7%

(154)

100%

(221)

n=254

Idén bakom medborgarkontor bottnar i värderingen att en utvecklad demokrati kräver ett

levande medborgarskap i termer av upplysta medborgare, fri information och aktiv dialog och

kontakt mellan medborgare och förvaltning. Sprunget ur detta har medborgarkontor vuxit

fram, kontor för offentlig service vilka syftar till att erbjuda medborgare samhällsinformation

och möjlighet att delta i samhällsutvecklingen. Med andra ord anses medborgarkontor vara

ett viktigt forum för demokratisk dialog och offentlig information (Ds 1999:26). Som ett mått

på den demokratiska mekanismen insyn och möjlighet till vad Dahl kallar upplyst förståelse

har förekomsten av medborgarkontor jämförts mellan kommuner vilka har politiska

sekreterare och de som inte har det. Den tidigare trenden ser ut att fortsatt hålla i sig, där

28

kommuner med politiska sekreterare i högre grad tillhandahåller medborgarkontor. I gruppen

för kommuner med politiska sekreterare har 63,3 procent av kommunerna medborgarkontor

medan respektive andel för gruppen utan politiska sekreterare är 30,3, alltså en andel på

mindre än hälften av den förra. Vi kan även här konstatera att just detta kriterium uppfylls

bättre i kommuner med politiska sekreterare än de utan.

Tabell 5.1.4 Sociala medier för information

Ja Nej Totalt

Politiska sekreterare 78,8%

(26)

21,2%

(7)

100%

(33)

Ej politiska

sekreterare

61,1%

(135)

38,9%

(86)

100%

(221)

n=254

Slutligen prövas huruvida kommuner använder sig av sociala medier för att delge information

som mått på medborgarnas insyn i kommunpolitikens verksamheter. I en era av digitalisering

och där social media tar allt större plats i människors vardag kan användandet av social media

tänkas utgöra en viktig plattform för politisk information för våra kommuner. Studier har

visat att informationssökande via sociala nätverk har en betydande, positiv inverkan på

medborgarnas samhällsengagemang och politiska deltagande, både online och offline (Gil de

Zúñiga et al 2012). Som tabellen ovan visar använder 78,8 procent av kommunerna med

politiska sekreterare sociala medier för spridande av information, medan 61,1 procent av

kommunerna utan politiska sekreterare gör detsamma. Återigen visar denna analys på att det

verkar förhålla sig bättre med möjligheter till insyn i kommuner vilka använder sig av

politiska sekreterare, kontra vad som förväntas utifrån hypotesen.

29

Figur 5.1.1 Stapeldiagram: Mekanismer för insyn i relativa frekvenser.

Sammanfattningsvis kan vi betrakta stapeldiagrammet ovan och konstatera att utifrån denna

undersökning tenderar kommuner med politiska sekreterare att erbjuda medborgarna bättre

möjligheter till den demokratiska mekanismen insyn än kommuner utan desamma. Det strider

mot hypotesen att policyprofessionella, här preciserat till gruppen politiska sekreterare, utgör

ett hot mot demokratin och dess grundläggande funktioner. Vad kan detta resultat bero på?

Tidigare studier som har gjorts kring politiska sekreterare och deras roll gentemot politiken

visar på att dessa, i enlighet med vad som anges i lagen, fungerar som avlastning och de

förtroendevaldas förlängda arm (Ullström 2011:311). Inte minst i kölvattnet av den ökade

medialiseringen och hur detta sätter ett ökat tryck på politikerna (Vass 2016:34). Rent

intuitivt kanske stödet i form av politiska sekreterare skapar ökade arbetsinsatser och därmed

även ökad kvalitet och kvantitet på informationsflöden och satsningar på olika

kommunikationskanaler.

Vi måste dock notera att andra faktorer kan ha betydelse i relation till detta utfall. Som

Garsten, Rothstein och Svallfors nämner är det föga förvånande främst större kommuner som

anställer politiska sekreterare (2012:37), och storlek på kommunen kan logiskt sett även

tänkas påverka vilka medel som läggs ned på kommunens hemsida och dess funktioner. Vi

30

kan alltså inte utifrån detta resultat veta att det är de politiska sekreterarnas förtjänst att det

ser ut på detta vis, många andra faktorer kan istället ligga till grund för utfallet och vi har här

inga förutsättningar att isolera en förklaringsvariabel eller utröna orsakssamband. Vad som

kan sägas är åtminstone att resultatet inte ger någon antydan till att politiska sekreterare har

en negativ inverkan på demokratin, vilket hypotesen angett. Som det ser ut idag, utifrån detta

resultat och denna undersökning, så skadas inte demokratin i termer av transparens och

medborgarnas möjligheter till insyn av politiska sekreterares närvaro i politiken.

5.2 Inflytande

Att det förekommer dialog och medborgerligt inflytande är som tidigare nämnt en

grundprincip för demokrati. Nästa demokratiska mekanism som ska undersökas är

medborgarnas möjligheter till inflytande. I likhet med insyn betraktas detta som en

grundläggande demokratisk mekanism vilken analyseras utifrån utvalda variabler, fortfarande

genom bivariata tabellanalyser.

Tabell 5.2.1 Debattforum på webbplats

Ja Nej Totalt

Politiska Sekreterare 42,4%

(14)

57,6%

(19)

100%

(33)

Ej politiska

sekreterare

26,2%

(58)

73,8%

(163)

100%

(221)

n=254

Först utreds i vilken grad kommunerna erbjuder möjligheter till debatt genom att erhålla

debattforum på kommunens webbplats. Detta är som vi kan se inte jättevanligt, 42,4 procent

av kommunerna med politiska sekreterare har debattforum medan 26,2 procent av

kommunerna utan har det. Alltså ligger gruppen med politiska sekreterare bättre till rörande

möjligheter för medborgare att föra dialog och debatt på kommunens webbplats.

31

Tabell 5.2.2 Möjlighet till medborgarförslag

Ja Nej Totalt

Politiska sekreterare 63,6%

(21)

36,4%

(12)

100%

(33)

Ej politiska

sekreterare

73,0%

(161)

27,0%

(60)

100%

(221)

n=254

Nästa analys behandlar i vilken utsträckning det föreligger möjligheter för medborgare att

lägga medborgarförslag i kommunen. Medborgarförslag innebär att en kommun inför rätten

för folkbokförda medborgare att väcka ärenden i fullmäktige, med syfte att minska avstånden

mellan väljare och politiker och leda till ett ökat intresse för den lokala demokratin bland

medborgarna (Sveriges Kommuner och Landsting, SKL 2007). Som tabellen visar finns

denna möjlighet hos 63,6 procent av kommunerna med politiska sekreterare och hos 73

procent av kommunerna utan. Här ligger alltså kommuner utan politiska sekreterare i

framkant och erbjuder i störst utsträckning medborgarna möjlighet att väcka ärenden i

kommunala frågor.

Tabell 5.2.3 Medborgardialog, 1-3 per år

Ja Nej Totalt

Politiska sekreterare 33,3%

(11)

66,7%

(22)

100%

(33)

Ej politiska

sekreterare

28,0%

(62)

72,0%

(159)

100%

(221)

n=254

Den tredje och sista analysen kring medborgarnas möjlighet till inflytande behandlar

ytterligare ett forum för medborgerlig påverkan, i form av huruvida kommunen erbjuder

årliga medborgardialoger. Medborgardialoger syftar till att skapa delaktighet för

medborgarna och att dessa dialoger ska kunna utgöra underlag för de förtroendevalda när

besluten fattas (SKL 2012). Som tabellen anger förekommer medborgardialoger i relativ låg

32

grad i båda grupperna, 33,3 procent av kommunerna med politiska sekreterare har 1-3

medborgardialoger per år och andelen kommuner utan 28 procent. Här presterar återigen

kommuner med politiska sekreterare bäst.

Figur 5.2.1 Stapeldiagram: Mekanismer för inflytande i relativa frekvenser

Sammanfattningsvis illustrerar stapeldiagrammet ovan resultatet kring medborgarnas

möjligheter till inflytande. Resultaten är inte entydiga utan ger en något skiftande bild av

sakernas tillstånd. Kring variablerna för debattforum och medborgardialog ligger kommuner

med politiska sekreterare bättre till medan kommuner utan är strået vassare gällande

medborgarförslag. Vad kan då föranleda detta resultat? I likhet med resonemanget kring

medborgarnas möjligheter till insyn kan vi tänka oss att politiska sekreterare i form av extra

resurser bidrar till större möjligheter och kapacitet för att erhålla verksamheter som

debattforum och medborgardialoger. Medborgardialoger kan rimligen antas kräva en del

arbete att genomföra, kanske närvaron av politiska sekreterare skapar fler huvuden och

händer att planera och utföra dessa? Vidare pekar även studier på att politiska sekreterare i

stor utsträckning ägnar sig åt mediala ärenden (Djurfeldt 2010:26) vilket kan tänkas

understödja kommuners möjligheter till att erbjuda digitala verksamheter i form av

exempelvis webbaserade debattforum. Sen ska vi komma ihåg att även om det förekommer

33

exempelvis många medborgardialoger så behöver inte det säga mycket om det verkliga

inflytande medborgarna har, men tyder ändå på en möjlighet till inflytande. Att

medborgarförslag är vanligare i kommuner utan politiska sekreterare kan i kontrast tyda på

att dessa istället har en negativ inverkan på medborgarnas möjligheter till inflytande i termer

av möjligheten till medborgarförslag. Men det kan också bero på andra förklaringsfaktorer,

såsom exempelvis storlek på kommun. En instinktiv förklaring till detta resultat kan vara att

politiska sekreterare enligt tidigare förda resonemang i större grad återfinns i stora

kommuner, medan medborgarförslag i större utsträckning inrättas i mindre kommuner där en

sådan inrättning kanske inte bedöms bli lika “betungande” som i kommuner med stora

folkmängder. En annan spekulation kan vara att mindre kommuner där det råder en känsla av

“alla känner alla” tenderar att bli mer deltagardemokratiska än större kommuner. Det bör

återigen noteras att andra omständigheter kan ligga till grund för resultaten och att politiska

sekreterare varken kan berömmas eller beskyllas för utfallen utifrån denna undersökning.

Något annat att tänka på är att de två grupperna är så pass ojämna till antal och att betydelsen

för olika omständigheter som exempelvis kommunstorlek får större svängrum att påverka

resultaten. Att gruppen för kommuner med politiska sekreterare i större utsträckning till störst

del består av landets största kommuner kan sannolikt ha betydelse för resultaten och huruvida

de tillhandahåller vissa verksamheter. Alltså ska resultaten förstås med hänsyn till detta, och

återigen inte tolkas som kausala förklaringar. Vi kan inte utifrån denna undersökning veta att

det är politiska sekreterare som påverkar utfallen i dessa analyser kring medborgarnas

möjlighet till inflytande, men vi kan konkludera att det åtminstone i två av tre fall inte

påverkar negativt. Medborgarnas möjlighet till insyn får således ett något splittrat resultat,

men resultatet visar till störst del att i motsats till hypotesen verkar inte politiska sekreterare

försvaga demokratin i termer av inflytande.

5.3 Effektivitet

Effektivitet bedöms i form av förtroende och bedömd möjlighet till inflytande genom SCB:s

medborgarundersökning från 2014. Av de 129 kommunerna i medborgarundersökningen

fanns information från 114 kommuner huruvida de har politiska sekreterare eller ej. Av dessa

34

114 kommuner har en deskriptiv analys med centralitet- och spridningsmått gjorts på

kommunernas respektive värde utifrån SCB:s Nöjd-Inflytande-Index.

Tabell 5.8 Centralitet och spridningsmått

Total Mean StDev Minimum Median Maximum

Politiska

sekreterare

20 42,3 5,35 34 42 55

Ej politiska

sekreterare

94 40,4 6,04 25 40,5 56

n=114

Som vi ser har kommuner med politiska sekreterare något högre medelvärde på indexskalan

än kommuner utan politiska sekreterare, 42,3 respektive 40,4 och alltså ligger båda grupperna

strax över gränsen för “inte godkänt”. Standardavvikelsen, det vill säga med hur många

enheter resultatet i genomsnitt avviker från medelvärdet ligger på 5,35 respektive 6,04.

Lägsta uppmätta värde står gruppen av kommuner utan politiska sekreterare för, klart under

lägsta värde för kommuner med politiska sekreterare, men gruppen utan politiska sekreterare

håller också förstaplatsen på värde 56, tätt följt av de utan med maxvärde på 55. Att

medelvärdet och medianen är i stort sett identiska, 42,3 respektive 42 för gruppen med

politiska sekreterare och 40,4 och 40,5 för gruppen utan tyder på att resultatet är så gott som

symmetriskt och inte lider av några snedvridningar i form av extremvärden åt något håll.

Nästa steg är att undersöka huruvida resultatet är statistiskt signifikant. Först har

felmarginalen tagits fram genom en statistisk formel för konfidensintervall för skillnaden

mellan medelvärden. Ett dilemma som uppkom i detta moment är vad som ska betraktas som

populationen i beräkningen. Denna studie använder kommuner som population, men

stickprovet i ursprungsundersökningen bestod av slumpmässiga och oberoende stickprov av

respondenter på antingen 600 eller 1200 personer beroende på storlek på kommunen. Olika

sätt att lösa detta begrundades, först att göra två olika konfidensintervall för vardera

medelvärde med antal kommuner som population och därmed använda två olika formler då

35

ena gruppen är för liten för att normalapproximeras . Men då det faktiskt inte är kommunerna 4

som sådana som svarat, utan medborgare inom kommunerna och att dessa utgör stora,

oberoende och slumpmässiga urval gjordes valet att utgå från materialet i tabellen ovan och

att populationerna var normalfördelade med standardavvikelserna kända. Denna procedur kan

givetvis ifrågasättas men utifrån materialets förutsättningar motiveras tillvägagångssättet efter

ovan förda resonemang. Vidare är en säkerhetsnivå på 95 procent praxis inom

samhällsvetenskapen (Teorell & Svensson 2012:140). Detta resulterade i en felmarginal på

2,6. Felmarginalen används för att väga upp den osäkerhet som härrör från att

medborgarundersökningen gjorts på ett urval av en population, samt det bortfall som råder.

Det skattade medelvärdet plus/minus felmarginalen bildar ett konfidensintervall som med 95

procent säkerhet innefattar det sanna medelvärdet. Intervallets storlek beror på spridningen i

materialet och hur stort urvalet är, att denna felmarginal anger ett relativt brett intervall beror

således på att kommunerna vilka har politiska sekreterare endast består av 20 observationer.

Skattningen plus/minus felmarginalen innebär att det sanna medelvärdet med 95 procent

säkerhet ligger inom detta intervall. Om intervallen plus/minus felmarginalen inte överlappar

varandra, det vill säga om differensen mellan de olika gruppernas medelvärden är större än

felmarginalen, är skillnaden statistiskt signifikant (SCB 2014:13) Med en felmarginal på 2,6

och en differens på 1,9 kan vi således dra slutsatsen att skillnaden i effekt, det vill säga

medborgarnas förtroende och bedömda möjligheter till inflytande mellan kommuner vilka har

politiska sekreterare och de som inte har det inte är statistiskt signifikant.

Då indexet befinner sig på intervallskala föreligger här bättre förutsättningar för att undersöka

om det ser ut att råda ett sambandsmönster mellan politiska sekreterare och medborgarnas

förtroende och bedömda möjlighet till inflytande. Nedan presenteras en linjär

regressionsanalys där politiska sekreterare utgör den oberoende variabeln och är dikotom, det

vill säga på skala 0 och 1, och indexet vilket går på skala 0-100 vilken utgör den beroende

variabeln. Analysen utgörs av samtliga 129 kommuner vilka medverkat i

medborgarundersökningen, uteblivna svar utesluts dock automatiskt ur analysen.

4 Detta genomfördes som test och resulterade i en felmarginal på 2,5 för kommuner med politiska sekreterare och en felmarginal på 1,24 för kommuner utan. Detta ledde till att felmarginalen på 1,24 angav statistisk säkerställd skillnad på 95 procents säkerhetsnivå, medan felmarginalen på 2,5 visade på att ingen statistisk säkerställd skillnad föreligger. Av denna anledning känns det rimligare att utgå från en gemensam felmarginal och således ett mer entydigt resultat kring huruvida skillnaden är statistiskt signifikant eller inte.

36

Tabell 5.3.1 Regressionsanalys: Nöjd-Inflytande-Index vs Politiska sekreterare

Coefficients:

Estimate Std. Error t value Pr(>|t|)

(Intercept) 40.4000 0.5973 67.64 <2e-16 ***

Politisk sekreterare 1.1263 1.4630 0.77 0.443

---

Signif. codes: 0 '***' 0.001 '**' 0.01 '*' 0.05 '.' 0.1 ' ' 1

(15 observations deleted due to missingness)

p-value: 0.443

Multiple R-squared: 0.005264, Adjusted R-squared: -0.003617

Regressionen ovan är bivariat och visar således sambandet mellan politiska sekreterare och

Nöjd-Inflytande-Index. Här är koefficienten av intresse vilken anger 1.1263, det vill säga en

positiv korrelation och ska tolkas som att om kommunen har politiska sekreterare ökar

kommunens Nöjd-Inflytande-Index med i genomsnitt 1,1 enheter jämfört med kommuner

utan politiska sekreterare. Notera att det rör sig om en ökning och inte om en minskning som

hypotesen föreslår. Asteriskerna anger signifikansnivån, ingen asterisk vid variabeln av

intresse betyder således att resultatet inte är statistiskt signifikant. Vidare är justerad R2, det

vill säga vårt passningsmått kring hur mycket av variationen på Nöjd-Inflytande-Index som

kan förklaras av närvaron av politiska sekreterare, -0,0036. Ett negativt värde på R2 anger att

det inte finns något samband och att datan inte verkar följa någon trend alls.

Slutsatsen vi kan dra här är att ett samband variablerna emellan finns inte, vi kan inte säga

någonting om korrelation eller kausalitet men resultatet går samtidigt emot hypotesens

förutsägelser att närvaron av policyprofessionella skapar sämre förtroende och bedömd

möjlighet till inflytande hos medborgarna.

37

Figur 5.3.1 Scatterplot: Samband mellan politiska sekreterare och indexvärde

Scatterplotten ovan illustrerar fördelningen och regressionslinjen i analysen ovan. Vi kan se

att kommuner med politiska sekreterare är färre men har en hyfsat sammanhållen fördelning

som tenderar att ha något högre värden på Nöjd-Inflytande-Index än kommuner utan politiska

sekreterare.

Även om den bivariata analysen gav föga utdelning kan det vara intressant att göra ytterligare

en regression, denna gång en multipel sådan med kontroll för variabler vilka tros kan ha

betydelse för resultatet i Nöjd-Inflytande-Index. De kontrollvariabler som har valts är

folkmängd, med motiveringen att storlek på kommunen både tros ha betydelse för huruvida

de har politiska sekreterare eller ej, men även kan spela roll kring medborgarnas förtroende

för politiken och bedömda möjlighet till inflytande. Folkmängd är i regressionen kodad

enligt: Färre än 10 000 = 1; 10 000-14 999 = 2; 15 000-19 999 = 3; 20 000-29 999 = 4; 30

000-49 999 = 5; 50 000 eller fler = 6. Vidare kontrolleras för majoritetsstyre, framtaget

genom att undersöka om Moderaterna sitter med i den styrande majoriteten. Detta då

Moderaterna satt i regering under mandatperioden 2010-2014, tiden från då materialet till

denna undersökning använts. Vidare antas att i de allra flesta kommuner där Moderaterna inte

sitter i den styrande majoriteten så gör Socialdemokraterna det. Majoritetsstyre kodas enligt:

Kommuner med Moderaterna i majoritetsstyre = 1, andra = 0.

38

Tabell 5.3.2 Multipel regressionsanalys: Nöjd-Inflytande-Index vs Politisk sekreterare,

Folkmängd och Majoritetsstyre. Coefficients:

Estimate Std. Error t value Pr(>|t|)

(Intercept) 37.10737 1.57752 23.523 <2e-16 ***

Politisk sekreterare -0.07892 1.54556 -0.051 0.9594

Folkmängd 0.60337 0.33647 1.793 0.0757 .

Moderatstyre 1.88606 1.09652 1.720 0.0882 .

---

Signif. codes: 0 '***' 0.001 '**' 0.01 '*' 0.05 '.' 0.1 ' ' 1

(15 observations deleted due to missingness)

p-value: 0.1122

Multiple R-squared: 0.05275, Adjusted R-squared: 0.02691

Vid den multipla regressionen där kontrollvariabler för folkmängd och majoritetsstyre läggs

till förändras resultatet något. Regressionskoefficienten för politisk sekreterare har gått från

1.1263 till -0.07892, alltså från en positiv korrelation till en negativ sådan på medborgarnas

förtroende och bedömda möjlighet till inflytande. Detta tolkas alltså som att om kommunen

har politiska sekreterare minskar medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till

inflytande med i genomsnitt cirka 0.08 enheter i jämförelse med kommuner utan politiska

sekreterare. Den svaga korrelation som förelåg (vilken ju visserligen hade en förklaringsgrad

av intet värde) har dessutom ändrat riktning och visat sig vara spuriös vid kontroll för

folkmängd och majoritetsstyre. Samtidigt kan vi se att för varje skalenhet kommunens

folkmängd ökar, exempelvis går från att tillhöra kategorin 10 000-14 999 invånare till 15

000-19 999, ökar medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande med i

genomsnitt cirka 0.6 skalenheter. Slutligen visar analysen att om kommunen har ett

majoritetsstyre där Moderaterna ingår ökar medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet

till inflytande med i genomsnitt cirka 1.9 skalenheter. Dessa resultat saknar emellertid också

statistisk signifikans.

Justerad R2 i denna analys, det vill säga den gemensamma förklaringsgraden ovanstående

variabler har på medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande, är cirka 2,7

procent. Det kan tyckas vara lite, men vi ska vara försiktiga med att hysa åsikter kring graden

av anpassning och hur väl de oberoende variablerna förklarar de beroende. Sådana resultat

39

bör jämföras med liknande undersökningar och datamaterial för att kunna bilda sig en korrekt

uppfattning kring (Teorell & Svensson 2012:203).

Sammanfattningsvis ger inte regressionerna några statistiskt signifikanta resultat.

Korrelationskoefficienter och förklaringsgrader kan nog ändå hävdas vara tämligen låga,

även om vi som nämnt ska vara försiktiga med att uttrycka oss kring sådant utifrån endast en

undersökning. Det föreligger inga avsikter att dra några slutsatser kring korrelation och

kausalitet rörande detta resultat, men en slutsats som kan dras är att utifrån denna

undersökning ser det inte ut som att medborgare i kommuner med politiska sekreterare är mer

missnöjda med sina möjligheter till inflytande än de utan. Resultatet ger alltså inte stöd för

hypotesen att medborgares förtroende och bedömda möjlighet till inflytande är lägre i

kommuner med politiska sekreterare.

6. Slutsats

Med avstamp i tidigare litteratur, vilken till stor del uttrycker en oro kring de

policyprofessionella och betraktar dem som ett annalkande hot mot demokratin, har denna

studie haft för avsikt att utröna huruvida svenska kommuner med politiska sekreterare

tenderar att vara mindre demokratiska än kommuner med politiska sekreterare. Resultatet

från denna undersökning ger vid handen att det inte finns något stöd för detta antagande.

Emellertid måste det beaktas att politiska sekreterare, vilka har agerat föremål för denna

analys, endast utgör en liten del av kategorin policyprofessionella vilka kan ha långt många

fler titlar och arbetsuppgifter. Dock anses politiska sekreterare utgöra en bra analysenhet i

och med deras nära relation till politiker och förvaltning, att de är en relativt osynlig aktör

men som utifrån tidigare studier är avsevärt delaktiga i den politik som bedrivs. Huruvida de

är makthavare vilka agerar mycket på eget initiativ eller endast utifrån de förtroendevaldas

angivelser råder det delade meningar om, det är inget denna undersökning haft för avsikt att

utröna. Det studien istället har velat reda ut är om deras närvaro ser ut att i realiteten försvaga

demokratin. Det har inte varit en lätt uppgift, att mäta demokrati är knivigt i sig och vilka

bitar ska prioriteras i detta mångfacetterade begrepp? Här valdes att efter bästa förmåga

försöka fånga delar vilka kan ge en bild av hur det ligger till med Robert Dahls

40

demokratikriterier kring upplyst förståelse och kontroll över dagordningen. Det är i sig inte

heller lätt att undersöka, och metoden som använts här är möjligtvis inte perfekt. Dock anses

de valda variablerna ge en fingervisning om hur det ser ut med medborgarnas möjligheter till

insyn och inflytande. Vi får ingen förklaring till varför resultatet ser ut som det gör, eller att

politiska sekreterare fungerar som förklaringsfaktor till utfallen. Orsaksriktningen står oklar -

skapar politiska sekreterare bättre förutsättningar för kommunal demokrati, eller skapar en

hög grad av kommunal demokrati behov av extra resurser i form av politiska sekreterare?

Sådana typer av analyser hade krävt andra metoder. Även om analysen inte erbjuder några

kausala förklaringar kan det åtminstone konkluderas att utifrån denna undersöknings

premisser föreligger inga tecken på att politiska sekreterare tenderar att försvaga demokratin,

vilket hypotesen föreslår. Istället förefaller det se ut som om kommuner med politiska

sekreterare övervägande presterar bättre kring tillhandahållande av demokratiska

mekanismer. Kanske policyprofessionella alstrar högre kvalitet på politiken? Att dagens

politiska klimat med mer omfattande och komplicerade frågor ställer högre krav på de

förtroendevalda när det gäller tillgänglighet, kvalitet och tempo, där dessa aktörer kan bidra

med expertis, ökade resurser och därmed bättre demokrati? Det hade varit intressant att

komplettera resultaten med intervjuer för att kunna få en djupare förståelse för vad politiska

sekreterare faktiskt gör och om resultaten kan förklaras utifrån det . Något som kanske kan 5

utgöra en forskningsuppgift för framtiden. Tills dess nöjer sig detta arbete med att presentera

denna bild av hur det förhåller sig med demokratin i våra svenska kommuner. Dahls beska

kritik mot gruppen “intellektuella” som ett potentiellt hot och legitimitetsproblem gentemot

demokratin kan mycket väl utgöra en välgrundad oro, något som vänner av demokrati

kontinuerligt bör kritiskt granska. Utifrån denna undersökning ser det emellertid inte ut att i

dagsläget föreligga någon alarmerande utveckling i relation till de policyprofessionella och

den svenska demokratin.

5 Försök gjordes att komplettera med intervjuer av kommunalråd från den kommun som genererat sämst resultat i Nöjd-Inflytande-Index, Hässleholms kommun vilka inte har politiska sekreterare, samt Sollentuna kommun vilken låg i toppstriden i samma index och samtidigt har politiska sekreterare. Utan givande resultat dessvärre, endast en av de tillfrågade svarade. Detta svar understödde Ullströms slutsatser att de politiska sekreterarna fungerar som stöd och bidrar till bättre beslutsunderlag och arbetssituation för de förtroendevalda.

41

7. Referenser

Blom, B. (1993). Kommunala chefer och lokal makt. I Politik som organisation , Rothstein,

Bo (red) (2001). Stockholm: SNS Förlag.

Bryman, A. (2011). Samhällsvetenskapliga metoder. 2 uppl. Malmö: Liber

Dahl, R. (2002). Demokratin och dess antagonister . Stockholm: Ordfront i samarbete med

Demokratiakademin

Djurfeldt, A. (2010). Politiska sekreterare i svenska kommuner: en överlevnadsstrategi för

kartellpartier? Lund: Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet.

Ds 1999:26. Medborgarkontor i utveckling.

Eichbaum, C & Shaw, R. (2007). Minding the minister? Ministerial advisers i New Zealand

government. Kotuitui: New Zealand Journal of Social Sciences 2(2): 95-113.

Eichbaum, C & Shaw, R. (2010). Partisan Appointees and Public Servants: An

International Analysis of the Role of the Political Adviser . Cheltenham: Edward Elgar.

Esaiasson, P; Gilljam, M; Oscarsson, H. & Wängnerud, L. (2007). Metodpraktikan: Konsten

att studera samhälle, individ och marknad. 3 uppl. Stockholm: Norstedts juridik.

Garsten, C; Rothstein, B & Svallfors, S. (2015). Makt utan mandat: de policyprofessionella i

svensk politik. Stockholm: Dialogos

Garsten, C. (2014). De policyprofessionella och demokratins framtid. Demokratiutredningen

2014. [Elektronisk resurs] Hämtad 2016-11-18.

42

https://demokratiutredningen.files.wordpress.com/2015/04/garsten-de-policyprofessionella-o

ch-demokratins-framtid.pdf

Gil de Zúñiga, H; Jung, N och Valenzuela, S. (2012). Social media use for news and

individuals’ social capital, civic engagement and political participation. Journal of

Computer-Mediated Communication 17(3): 319–336.

Gilljam, M & Hermansson, J. (2003). Demokratins ideal möter verkligheten. I Demokratins

mekanismer, Gilljam, Mikael & Hermansson, Jörgen (red). Lund: Liber

Heclo, H. (1978). Issue Networks and the Political Establishment. I The new American

political system, King, Anthony (red). Washington DC: The American Enterprise Institute, ss

87-124.

Lewin, L. (2015). Statsvetenskapens grunder. Lund: Studentlitteratur

Lundquist, Lennart. (1991). Förvaltning och demokrati. Lund: Studentlitteratur

OECD (2007) Political advisors and civil cervants in European countries. Paris: OECD

publishing

OECD (2011) Ministerial advisers: Role, influence and management . Paris: OECD

publishing

SFS 1949:105. Tryckfrihetsförordningen .

SFS 1974:152. Regeringsformen.

SFS 1991:900. Kommunallagen.

SOU 2015:96. Låt fler forma framtiden! Forskarantologi. Bilaga till betänkande av 2014 års

Demokratiutredning - Delaktighet och jämlikt inflytande. Stockholm: Allmänna förlaget

43

Statistiska Centralbyrån (2014). SCB:s Medborgarundersökning - våren 2014 . Rapportbilaga.

[Elektronisk resurs] Hämtad 16-11-25 från

http://www.scb.se/Grupp/Applikationer/Medborgarundersokningar/_dokument/V2014/Bilaga

/Rapportbilaga-Ale-2014.pdf

Statistiska Centralbyrån (2014). SCB:s Medborgarundersökning - hösten 2014 .

Rapportbilaga. [Elektronisk resurs] Hämtad 16-11-25 från

http://www.scb.se/Grupp/Applikationer/Medborgarundersokningar/_dokument/H2014/Bilaga

/Rapportbilaga-Askersund-2014.pdf

Sundell, Anders (2010). “Guide: Regressionsanalys med dummyvariabler”. spssakuten.se.

[Elektronisk resurs] Hämtad 2016-12-02 från

https://spssakuten.wordpress.com/2010/05/11/guide-regressionsanalys-med-dummyvariabler/

Svensson, T och Teorell, J. (2012). Att fråga och att svara: samhällsvetenskaplig metod.

Stockholm:Liber.

Sveriges Kommuner och Landsting (2007). ”Faktablad 3, april 2007 - Om

Medborgarförslag”. Faktablad (3).

Sveriges Kommuner och Landsting (2012) “Faktablad 9, april 2012 - Medborgardialog i

praktiken”. Faktablad (9)

Ullström, A. (2011) Styrning bakom kulisserna. Regeringskansliets politiska staber och

regeringens styrningskapacitet. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms

universitet

Vass, A. (2016). Proffs på politik: en studie av policyproffesionalism i svenska kommuner.

Kandidatuppsats. Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

44

8. Bilagor

Bild 8.2 Enkätfrågor Medborgarundersökningen 2014

Källa: SCB 2014

Tabell 8.1 Kommuner med politiska sekreterare

Österåker Stockholm Sigtuna Kalmar Göteborg Sundsvall

Värmdö Södertälje Uppsala Karlskrona Mölndal Umeå

Järfälla Nacka Eskilstuna Staffanstorp Karlstad Pajala

Botkyrka Sundbyberg Linköping Lund Hällefors

Tyresö Solna Norrköping Landskrona Västerås

Sollentuna Lidingö Motala Helsingborg Gävle

Källa: SCB

45

Tabell 8.2 Kommuner utan politisk sekreterare

Vallentuna Mullsjö Kävlinge Ale Sunne Sandviken

Ekerö Habo Lomma Lerum Kristinehamn Bollnäs

Salem Gislaved Svedala Vårgårda Filipstad Hudiksvall

Haninge Vaggeryd Skurup Bollebygd Hagfors Timrå

Upplands-Bro Jönköping Sjöbo Grästorp Arvika Härnösand

Nykvarn Nässjö Hörby Essunga Säffle Kramfors

Täby Värnamo Tomelilla Karlsborg Laxå Sollefteå

Danderyd Sävsjö Bromölla Mellerud Hallsberg Örnsköldsvik

Vaxholm Vetlanda Osby Lilla Edet Degerfors Ragunda

Norrtälje Eksjö Perstorp Svenljunga Ljusnarsberg Strömsund

Nynäshamn Tranås Klippan Herrljunga Askersund Åre

Håbo Lessebo Båstad Götene Karlskoga Berg

Älvkarleby Tingsryd Höganäs Tibro Nora Härjedalen

Knivsta Alvesta Eslöv Töreboda Lindesberg Östersund

Heby Älmhult Ystad Kungälv Skinnskatteberg Nordmaling

Tierp Markaryd Trelleborg Lysekil Surahammar Robertsfors

Enköping Växjö Kristianstad Uddevalla Hallstahammar Norsjö

Östhammar Ljungby Simrishamn Strömstad Sala Malå

Gnesta Högsby Ängelholm Vänersborg Fagersta Storuman

Nyköping Torsås Hässleholm Trollhättan Köping Sorsele

Oxelösund Mörbylånga Hylte Borås Arboga Dorotea

Flen Hultsfred Halmstad Ulricehamn Vansbro Vännäs

Katrineholm Mönsterås Laholm Åmål Malung-Sälen Vilhelmina

Strängnäs Emmaboda Falkenberg Mariestad Gagnef Lycksele

Trosa Nybro Varberg Lidköping Leksand Arvidsjaur

Ödeshög Oskarshamn Kungsbacka Hjo Rättvik Arjeplog

46

Ydre Västervik Härryda Tidaholm Orsa Jokkmokk

Kinda Vimmerby Partille Falköping Älvdalen Överkalix

Boxholm Borgholm Öckerö Kil Smedjebacken Kalix

Åtvidaberg Gotland Stenungsund Eda Mora Övertorneå

Finspång Olofström Tjörn Torsby Borlänge Gällivare

Valdemarsvik Karlshamn Orust Storfors Hedemora Älvsbyn

Söderköping Sölvesborg Sotenäs Hammarö Avesta Luleå

Vadstena Svalöv Munkedal Munkfors Ludvika Piteå

Mjölby Burlöv Tanum Forshaga Hofors Haparanda

Aneby Örkelljunga Dals-Ed Grums Ovanåker Kiruna

Gnosjö Bjuv Färgelanda Årjäng Nordanstig

Källa: SCB

47