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POLITICA SOCIAL EN EL CONO SUR:

CONSIDERACIONES GETJERALES Y ELEf-íENTCS PARA EL ANALISIS

DE LA SEGURIDAD SOCIAL ETÍ LA DECADA DE L970

Ernesto A. Isuani

Agosto de 1980

Trabajo de Consultoría realizado para el Instituto Latinoamericano de Plani-ficación Económica y Social - Naciones Unidas - Santiago de Chile.

INTRODUCCION

El ob je to propio de l a seguridad s o c i a l es proteger a l miembro de l a sociedad contra l o s r i e s g o s pueden pr ivar o reduc i r su ingreso y que pueden d i v i d i r s e en r i e sgos b i o l ó g i c o s y l a b o r a l e s . Entre l o s primeros es p o -s i b l e i n c l u i r la v e j e z , muerte, enfermedad, inva l idez , maternidad y fami l ia numerosa. Los r i e sgos labora les son e l acc idente y l a enfermedad p r o f e s i o n a l e s (experimentados a r a i z de l a r e l a c i ó n l a b o r a l ) y e l desempleo. El vasto desa-r r o l l o de la seglaridad s o c i a l ha convert ido a esta en un componente centra l de l a p o l í t i c a s o c i a l tanto por su i n f l u e n c i a sobre las condic iones de vida de la población como por su impacto sobre l a economía de un p a í s . En éste sent ido cabe señalar que l o s egresos de l o s sistemas de seguridad s o c i a l s u e -len superar largamente l o s gastos en otras areas de l a p o l í t i c a s o c i a l .

Argentina, Chile y Uruguay, países que pertenecen a l denominado Cono Sur y sobre l o s cuales versa és te t raba jo , son aque l los que i n i c i a r o n más tempranamente l o s programas de seguridad s o c i a l en América Latina y l o s que en l a actual idad poseen l o s sistemas más desarro l lados (excluyendo a Cuba) a juzgar por l a poblac ión que r e c i b e cobertura . Sin embargo, t a l vez e l l o s sean l o s pa íses de América Latina donde l a seguridad s o c i a l ha planteado l o s p r o -blemas de mayor magnitud. Por estas razones, en éste t raba jo analizaremos e -lementos que hacen a l d e s a r r o l l o h i s t ó r i c o , c a r a c t e r í s t i c a s y perspect ivas de sus sistemas de seguridad s o c i a l .

En la primera se c c i ón desarrollaremos cons iderac iones de carácter t e ó r i c o sobre Estado y p o l í t i c a s o c i a l que servirán para enmarcar e l a n á l i s i s empírico que se desarro l la en l a segunda s e c c i ó n . En e s t a , se considera e l

desarrollo histórico de las políticas de seguridad social, las principales características en cuanto a la cobertura de la población, el financiamiento y costo de los sistemas, el impacto en la distribución del ingreso y final-mente, se realizan sugerencias que apuntan a suministrar guías que permitan encaran el estudio de aspectos centrales de la seguridad social sobre los cuales existe una prácticamente total carencia de información.

I , AliSUNOS ELEIffiNTOS TEORICOS

A. Fupcione.s Estatales y Multifuncionalidad de las Políticas Estatales

Una política es vin conjunto de acciones destinadas a obtener deter-minados fines y puede afirmarse que una omisión debe también ser considerada una política en la medida que esté orientada a "implementar" un fin determi-nado (l). Por su parte, una política estatal puede ser conceptualizada como una resultante o síntesis de los intereses de las fuerzas sociales y políticas que participan en las instituciones de gobierno del Estado, Desarrollando y sistematizando estas nociones básicas podemos establecer cuales son los prin-cipales componentes de una política estatal:

1. Intereses de las fuerzas sociales y políticas que participan en las instituciones de gobierno del Estado,

2. que se expresan en una decisión o conjunto de decisiones (u omi-siones) ,

3. traducidíis en acciones (o inacciones), U, con la intención de obtener determinado/s fin/es.

Las políticas estatales no constituyen respuestas"al azar" a los pro-blemas que las originan; por el contrario, afirmamos que las políticas estata-les más importantes, es decir, aquellas que versan sobre temas claves de la vida social, están dirigidas hacia fines que pueden ser racionalmente agrupa-dos de acuerdo a las funciones básicas que el Estado satisface en la sociedad.(2)

Dichas funciones básicas son; l ) Asegiirar e l orden y la armonía s o c i a l , 2 ) crear condic iones para e l d e s a r r o l l o de l proceso de acumulación y 3) Ob-tener apoyo p o l í t i c o .

La primera función es de caracter p o l í t i c o - i d e o l ó g i c o e incluye. , entre sus aspectos c en t ra l e s , l o s s i g u i e n t e s :

a . Establecer normas y procedimientos para regular l a in teracc i ón B o c i a l .

b . Desarro l lar un tmiverso s imbó l i co que haga aceptable a l o s miem-bros de \uia soc iedad l o s parámetros bás i cos de l a misma y p r o -mueva vm sentimiento de unidad s o c i a l .

c» Ev i tar , reducir y prevenir c o n f l i c t o s .

La segunda función es de naturaleza económica e inc luye :

a . La implementación de un marco j u r í d i c o que f a c i l i t e e l proceso de acumulación.

b . La creac ión de una in f raes t ruc tura que contribuya a l d e s a r r o l l o de las fuerzas product ivas e inc luso l a intervenc ión d i r e c t a en en proceso produc t ivo .

La t e r cera fvmción es también de índole p o l í t i c a y hace r e f e r e n c i a a l a necesidad que poseen las fuerzas que participeui en e l Estado de obtener o conso l idar apoyo p o l í t i c o para d e s a r r o l l a r sus ac t iv idades y obtener sus o b j e t i v o s . Esta necesidad se presenta con mayor grado de urgencia en aquel las sociedades con regímenes democrát icos .

En rea l idad , l a mayoría de las p o l í t i c a s e s t a t a l e s son mul t i func i o -nales ya que pueden s a t i s f a c e r var ias funciones simultáneamente o en d i f e r e n -tes puntos en e l tiempo. Por ejemplo, una p o l í t i c a de v iv ienda puede ser d i r i -gida simultáneamente a ev i tar una c r i s i s en l a industr ia de l a construcc ión y a obtener apoyo p o l í t i c o de un c i e r t o e lec torado urbano. También, la p o l í t i -

ca s a l a r i a l puede ser u t i l i z a d a para ampliar e l consumo hoy, e v i t a r c o n f l i c -tos mañana u obtener apoyo p o l í t i c o pausado mañana.

Por estas razones, cualquier taxonomía de pol ít icEis e s ta ta l e s que u t i l i c e ca tegor ías f i j a s en r e l a c i ó n a las funciones de l Estado, es equívoca. Las denominadeus p o l í t i c a s económicas t a l e s como prec i o s y s a l a r i o s , ademáis de i n f l u i r en l a producción, d i s t r i b u c i ó n y consumo, se convierten en p o l í t i c a s netamente " p o l í t i c a s " cuando son empleadas paura obtener apoyo p o l í t i c o o a r -monía s o c i a l . E l l o también sucede en e l caso de las denominadas p o l í t i c a s s o -c i a l e s . En rea l idad , és te término designa un gran nfimero de p o l í t i c a s (3 ) cuya unidad deviene de su r e a l o supuesto p o s i t i v o impacto en l a s condic iones de vida de l a pob lac i ón . Sin embargo, en términos func i ona les , e l l a s pueden t e n -der a s a t i s f a c e r ya sea funciones p o l í t i c a s o económicas.

B. Tensiones entre Acumulación y Redistr ibuc ión de l Ingreso ;

Tanto l as p o l í t i c a s s o c i a l e s como las económicas poseen e f e c t o s d i s t r i b u t i v o s de l ingreso entre l o s d iversos grupos s o c i a l e s . Pero, s i toma-mos en cuenta s o l o a las p o l í t i c a s que producen una r e d i s t r i b u c i ó n progres iva del ingreso es p o s i b l e observar que e l l a s no son de f á c i l complementación con aquel las destinadas a estimuleir e l proceso de acumulación y en verdad, l o s des fasa jes entre e l l a s suelen ocasionar tensiones importantes en e l c u e r -po s o c i a l debido a l a íntima l igazón que e x i s t e entre ambos t i p o s de p o l í t i -cas y e l fenómeno de la leg i t imidad pol í t i ca .Además, puede afirmarse que e l mayor grado de intervención de l Estado en asuntos económicos y s o c i a l e s , f e -nómeno que ha adquirido caracter universal determina un mayor grado de

"responsabi l idad"de éste f rente a l r e s t o de la sociedad respec to a l é x i t o o f racaso de sus p o l í t i c a s con las obvias consecuencias sobre la l eg i t imidad p o l í t i c a .

Siempre y cuando hablemos de soc iedades caracter izadas por c i e r t o d e s a r r o l l o económico y complejidad s o c i a l (5 ) s o l o es p o s i b l e pensar l a v i a -

b i l idad y es tab i l idad de un sistema que goce da amplia leg i t imidad p o l í t i c a cuajido e l proceso de acumulación y r e d i s t r i b u c i ó n progres iva de l ingreso (6 ) guarda r e l a c i ó n con lajs expectat ivas de l o s b e n e f i c i a r i o s de ambos p r o c e s o s . Por e l c o n t r a r i o , l a e x i s t e n c i a de tensiones graves entre ambos procesos en e l t i p o de sociedades a las cuales estamos aludiendo a f e c t a l a leg i t imidad p o l í t i c a y por ende l a es tab i l idad del sistema p o l í t i c o . Dichas tensiones son básicamente de dos t i p o s :

1 . Cuando e l proceso r e d i s t r i b u t i v o a f e c t a e l proceso de acumula-c ión , l a tensión se traduce en disrupciones mas o menos importantes de l s i s -tema product ivo que causan l a eros ión de l a armonía s o c i a l .

2 . Cuando e l proceso de acumulación l imi ta l a r e d i s t r i b u c i ó n , e l l o d i f í c i l m e n t e pueda de jar de es tar acompañado por e l aumento de l o s n ive l es de autoritar ismo p o l í t i c o , implicando l a pérdida de leg i t imidad ante vastos sec tores s o c i a l e s y haciendo pender sobre e l sistema p o l í t i c o e l r i e sgo p e r -manente de d e s e s t a b i l i z a c i ó n .

Sobre l a base de l as considerac iones de carac ter t e ó r i c o que hemos enunciado abordaremos e l a n á l i s i s de una p o l í t i c a s o c i a l de c r e c i e n t e r e l evan -c i a , t a l como es l a seguridad s o c i a l en e l contexto g e o g r á f i c o de l o s pa íses del Cono Siu:.

I I ' SEGURIDAD SOCIAL M ^ CONO SUR

A. Origen de las P o l í t i c a s :

Comenzaremos esta s e c c i ó n , analizando l a mult i func ional idad do IBB p o l í t i c a s de seguridad s o c i a l . En r e l a c i ó n a l a función de mantenimiento del orden y la armonía s o c i a l , cabo señalar quo a p a r t i r de f i n o s de l s i g l o pasa-do (momento en e l cual comenzaron a emerger l a s primeras p o l í t i c a s de seguri -dad s o c i a l en Occidente) estas p o l í t i c a s respondieron a l a f ina l idad e s t a t a l

predominEuite de eliminar c o n f l i c t o s Boc ia les y s e r v i r como respuesta a la " cuest ión s o c i a l " implicada en l a e x i s t e n c i a y crecimiento de las orgaxiiza-c iones p o l í t i c a s y s i n d i c a l e s obreras y e l para le l o aumento de l n i v e l de a -g i tac i6n l a b o r a l . Se intentaba de esta forma buscar a l t e rnat ivas que t rascen -dieran e l ámbito exclusivamente p o l i c í a c o para asegurar e l orden s o c i a l .

Un importante estudio ( ? ) muestra como estas p o l í t i c a s fueron u t i -l izadas por e l Canc i l l e r Otto von Bismarck para contener e l crec imiento de l a soc ia l -democrac ia alemana y como l a sanción de leyes sobre compensación por accidenti js de t rabajo en l o s Estados Unidos en l o s años prev ios a la I Guerra Mundial fue debida a l a necesidad de mantener re lac i ones armoniosas entre s i n -d i catos y empresas en un contexto de ag i tac i ón l a b o r a l . Sin embargo, e s tos no son l o s únicos ceisos ( 8 ) : en I t a l i a , e l primer programa de pensiones por ve j ez e i n v a l i d e z fué sancionado en 1919, año de intenso c o n f l i c t o l a b o r a l . En Por -tugal , se l e g i s l ó sobre acc identes de l t raba jo en 1913 como respuesta a l gran número de huelgas que afectaban l a producción nac iona l . Finalmente, pensiones por v e j e z , inva l idez y muerte fueron i n s t i t u i d a s en España en 1919 también de-bido a l a ex i s tenc ia de poderosos s i n d i c a t o s s o c i a l i s t a s y a n a r c o - s i n d i c a l i s -tas e intenso c o n f l i c t o y v i o l e n c i a p o l í t i c a . América Latina y en e s p e c i a l l o s pa íses de l Cono Sur no fueron a jenos a éste t ipo de rac ional idad en e l empleo de lajs p o l í t i c a s de seguridad s o c i a l , como veremos más adelaj i te .

Con respecto a l a o tra función de naturaleza p o l í t i c a , leis p o l í t i c a s de' seguridad s o c i a l pueden ser u t i l i z a d a s por las fuerzas s o c i a l e s y p o l í t i c a s presentes en e l aparato e s ta ta l para obtener o consol idad e l apoyo de determi-nados se c to res de l a pob lac ión . Esta a f i rmación, co inc idente con l o que e l sen -t i d o común puede suger i r , carece de estudios amplios que l a avalen . Sin embar-go, algunos progresos se ha rea l i zado a l r e s p e c t o . Por ejemplo, Malloy en su trabajo sobre seguridad s o c i a l en e l Bras i l (9 ) muestra como Getul io Vargas u— t i l i z ó estas p o l í t i c a s durante e l per íodo conocido como "Estado Novo" para a -traer e l apoyo de s e c t o r e s l a b o r a l e s . En e l caso argent ino , e l autor de éste t raba jo obtuvo conclusiones s imi lares respec to a l o s primeros gobiernos p e r o -n is tas ( 1 0 ) . Ileclo se ha r e f e r i d o a éste tema en un estudio sobre Suecia y Gran

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Bretaña (11) que se l imi ta exclusivamente a l papel que han Jugado las e l e c c i o -nes en l a génesis de p o l í t i c a s de seguridad s o c i a l . Sin embargo, e l a n á l i s i s se centra en observar que csunbios se produjeron a n i v e l de l a seguridad s o c i a l a p o s t e r i o r i de la r e a l i z a c i ó n de c i e r t a s e l e c c i o n e s s in considerar que cambios se produjeron antes de lais mismas.

Finalmente, en r e l a c i ó n a l a función de índo le económica, O'Connor (12) s os t i ene que leis p o l í t i c a s de seguridad s o c i a l tienen como e f e c t o expan-d i r l a producción, l a productividad y l o s b e n e f i c i o s , estimulando a s í e l p r o -ceso de acumulación. La p r i n c i p a l razón para e l l o radica en que la implementa-c ión de éste t ipo de b e n e f i c i o s infunde un sent ido de seguridad económica en l a fuerza de trabajo que se traduce en ion aumento de su po tenc ia l idad produc-t i v a . Además, segCin este autor , es tas po l i t i cé i s ayudan a asegurar un adecuado n i v e l de demanda agregada mediante e l incremento de l poder a d q u i s i t i v o de l desempleado y del pobre . Habermas (13) c o inc ide con esta l í n e a de argumenta-c i ó n ; en su v i s i ó n , l o s gobiernos de las sociedades indus t r ia l e s avanzadas de Europa y l o s Estados Unidos han extendido, a través de ion uso cada vez más amplio de l a p l a n i f i c a c i ó n , l a intervenc ión en asuntos económicos con e l o b j e -t i v o de lograr un funcionamiento más f l u i d o del sistema mediante un mayor con-t r o l d e l c i c l o económico, previniendo o reduciendo las c r i s i s . En esta e s t r a -t eg ia de " c r i s i s avoidance" l a s p o l í t i c a s de seguridad s o c i a l ham c o n s t i t u i d o parte sustantiva del "paquete" de medidas orientadas a t a l f i n .

En e l caso de los pa í ses de l Cono Sur, no ex isten mayores i n d i c i o s que induzcan a pensar que la seguridad s o c i a l ha desempeñado un r o l importan-te como elemento de p o l í t i c a económica; en otras palabras, su impacto en cuan-to a expandir e l consumo, la producción y l a productividad"puede haber s i d o más una consecuencia de su implementación que una razón detrás de l a intenc ión del gobernante o del l e g i s l a d o r . La información d isponib le apoya la t e s i s que estas p o l í t i c a s han s i d o formuladas e implementadas desde una rac ional idad e s -trictamente p o l í t i c a : o bien han c o n s t i t u i d o respuestas a s i tuac i ones de con -f l i c t o s o c i a l y por ende han estado d i r i g i d a s a d i r imi r , r educ i r o prevenir dichos c o n f l i c t o s , o bien han estado d i r i g i d a s a obtener o conso l idar e l apo-

yo político de determinados sectores sociales.

No es p o s i b l e determinar a p r i o r i cua les de e s tas fué l a r a c i o n a l i -dad que impulsó l a formulación de es tas p o l í t i c a s . En un mismo per í odo h i s t ó -r i c o e l l a s han ten ido como o b j e t i v o uno u o t r o f i n y es n e c e s a r i o r e a l i z a r un a n á l i s i s h i s t ó r i c o de l a emergencia de cada p o l í t i c a para i n t e n t a r determinar su i n t e n c i o n a l i d a d . No obstante y como c r i t e r i o aproximado para guiar e l aná-l i s i s es p o s i b l e a f i rmar que en su nacimiento (que en l o s t r e s p a í s e s se r e -monta a p r i n c i p i o s d e l presente s i g l o ) e s tas p o l i t i c é i s e s tuv ieron básicamente d i r i g i d a s a obtener orden s o c i a l a t ravés de l a e l iminac ión de c o n f l i c t o s . De-bemos recordar que desde f i n e s d e l s i g l o psisado, e l c r e c i m i e n t o de l a s o rgan i -zac iones s i n d i c a l e s y su n i v e l de r a d i c a l i z a c i ó n p o l í t i c a e i d e o l ó g i c a d e t e r -minó l a e x i s t e n c i a de importantes p i c o s de a g i t a c i ó n l a b o r a l .

En Argentina (1^) p fact i camente l a t o t a l i d a d de l a s i n i c i a t i v a s y p o l í t i c a s sobre l a materia en e l p e r í o d o I9OO-I925 surg ieron como respuesta a momentos de gran a g i t a c i ó n l a b o r a l protagonizados por s i n d i c a t o s y f e d e r a -c i ones s i n d i c a l e s de o r i e n t a c i ó n anarquista y a n a r c o - s i n d i c a l i s t a , l a s más poderoéas en dicha época . La i n t e n c i o n a l i d a d e s t a t a l en r e d u c i r e l n i v e l de d ichos c o n f l i c t o s a través de implementar b e n e f i c i o s de segur idad s o c i a l s u r -ge por una parte d e l contexto en e l cual l a s i n i c i a t i v a s fueron formuladas pero por o t r a par te de la e x p l i c i t a c i ó n de i n t e n c i o n e s r e a l i z a d a s por l o s g e s t o r e s de d ichas i n i c i a t i v a s t a l como s e desprende de a n a l i z r l a s d i s c u -s i ones parlamentarias en l a s cua les es tas i n i c i a t i v a s fueron debat idas . Co-mo ejemplos pueden c i t a r s e l a s i n i c i a t i v a s sobre compensación por a c c i d e n t e s de l t r a b a j o de l o s diputados Roldán y Avellaneda (1902 ) , d e l Ministro d e l I n -t e r i o r Gonzalez (190^) , de l diputado Escobar (I9IO y 1912) de l Minis tro d e l I n t e r i o r Calvez (1910) y d e l diputado Bas ( 191^ ) . En e l caso de Cajas de Pen-s i ones creadas con l a misma i n t e n c i o n a l i d a d puede c i t a r s e l a c a j a de j u b i l a -c i ones de obreros f e r r o v i a r i o s ( I 9 1 5 ) , obreros t r a n v i a r i o s (1920) y t r a b a j a -dores en empresas de s e r v i c i o s p&bl i cos ( 1 9 2 1 ) .

La información e x i s t e n t e para o l caso c h i l o n o (15 ) c o r robora o l uso

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de p o l í t i c a s de seguridad s o c i a l como instrumentos para responder a momentos de ag i tac ión l a b o r a l . Como ejemplos puede c i t a r s e l a i n s t i t u c i 6 n de pensiones por r e t i r o para obreros f e r r o v i a r i o s en 1911 y compensación por acc identes de trabajo en I916. Las mismas razones e x i s t i e r o n en e l caso uruguayo detráis de l a creac ión de l a ca ja de j u b i l a c i o n e s para trabajadores en s e r v i c i o s púb l i cos en 1919 ( 1 6 ) .

Es importante destacar que l a gran mayoría de es tos b e n e f i c i o s f u e -ron instüuídos por i n i c i a t i v a estr ictamente e s t a t a l . Más expl í c i tamente , l o s b e n e f i c i o s de seguridad s o c i a l (especialmente las pensiones) fueron poco de -mandados por las fuerzas s i n d i c a l e s y p o l í t i c a s . Más afin, e l a n á l i s i s de l a s e s t a d í s t i c a s de huelga en l a Argentina a p r i n c i p i o s de l s i g l o ( 1 ? ) reve la que l a obtención de seguridad s o c i a l era virtualmente inex i s tente como causal de c o n f l i c t o l abora l ; e s tos se or ig inaron fundamentalmente por motivos s a l a r i a -l e s y mejora en l a s condic iones de t raba jo (especialmente l a reducción de l a jornada labora l ) ( I 8 ) . Esto s i g n i f i c a que las i n i c i a t i v a s en seguridad s o c i a l no surgieron como respuesta a pres iones o c o n f l i c t o s que re iv indicaran dichos b e n e f i c i o s s ino como concesión e s t a t a l ante c o n f l i c t o s or ig inados por o tras razones.

Este fenómeno puede ser expl i cado por dos razones . Por parte d e l Estado, sus d i r igentes estimaban que b e n e f i c i o s s o c i a l e s t a l e s como las pen-s iones tendríem e l e f e c t o de reduc ir l o s c o n f l i c t o s en l a medida que sobre l a .mente de l t raba jador , l a perspect iva de perder sus contr ibuc iones y e l b e n e f i -

, .cio mismo, tendría e l e f e c t o de i n d u c i r l o a no comprometerse con huelgas o c o n f l i c t o s que h i c i e r a p e l i g r a r su e s t a b i l i d a d en e l empleo. Por parte de s ind i ca tos y trabajadores , sus preocupaciones se centraban en r e i v i n d i c a c i o -nes de caracter inmediato ( s a l a r i o s , jornada de t r a b a j o ) ; es d e c i r , su capa-cidad de prev i s i ón en estos per íodos era escasa, más aún cuando l a formación de fondos para pensiones implicaba una reducción en sus , por l o general , e x i -guos s a l a r i o s . Es interesajite notar que l o s trabajadores l l egaron inc luso a oponerse violentamente a l a c reac ión de ca jas de j u b i l a c i o n e s . En Argentina, l a ley general de jub i l a c i ones para obreros y empleados de l comercio y l a i n -

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dustr ia , sancionada en 1923i fué r e s i s t i d a con una huelga general que ob l ig5 finalmente a l gobierno a derogar la .

En la medida que avanzó e l s i g l o , e l d e s a r r o l l o de l o s regímenes democráticos como consecuencia de l a extensión de l s u f r a g i o universal se t r a -dujo en la incorporac ión de nuevos s e c t o r e s a l a vida p o l í t i c a de l o s pa íses de l Cono Sur. Este proceso , como l a ins ta lac i ón de exper ienc ias denominadas popu l i s tas , implicaron e l d e s a r r o l l o de la p o l í t i c a s o c i a l como instrumento d i s t r i b u t i v o y como herramienta para obtener y conso l idar leg i t imidad p o l í t i -ca . La seguridad s o c i a l fue ampliamente desarro l lada y p r o l i f e r ó l a creac ión de b e n e f i c i o s tanto por i n i c i a t i v a e s t a t a l como por demandas de s e c t o r e s s o -c i a l e s ahora interesados en prestac iones que un tiempo atrás habían s i d o con-sideradas como " s o f i s t i c a d a s " .

Como d i j imos anteriormente, e l uso de las p o l í t i c a s de seguridad s o c i a l como mecanismos para obtener o conso l idar apoyo p o l í t i c o es un tema que aCin carece ¿e estudios s i s t e m á t i c o s . No obstante , hay en e l Cono Sur a l -gunos i n d i c i o s sobre la materia. Por ejemplo, en Uruguay, e l Partido Co lora -do gobernante sancionó t res p iezas l e g i s l a t i v a s de seguridad s o c i a l en un intento de ganar las e l e c c i ones de noviembre de 1958; dichas leyes fueron: 1 . asignaciones fa jni l iares para desempleados, 2 . descanso por maternidad con pago t o t a l de haberes por un per íodo de 12 semanas (pre y post nacimiento) y 3 . fondo para seguro de desempleo para trabajadores de la industr ia y e l c o -mercio ( 1 9 ) . En Argentina, la l ey general de j u b i l a c i o n e s de l gobierno Radi -ca l en 1923 ( aquel la que señalamos como l a causante de una huelga general ) se or ig inó en e l i n t e r é s de l par t ido '.'-g'bljernante por asegurarse las e l e c c i o -nes de diputados y senadores nacionales a ce lebrarse e l 7 de marzo de 1924. ( 2 0 ) . Por su par to , e l gobierno peron is ta inauguró a mediados de l a década de 1 9 ^ una vigorosa expansión de l a p o l í t i c a s o c i a l destinada a s e c t o r e s obreros y c i e r t a s capas medias que se traduce en e l campo de l a seguridad s o c i a l en l a creac ión y expansión de un gran número de b e n e f i c i o s ta l es c o -mo la extensión de l a indemnización por despido a todo trabajador en r e l a c i ó n

12

de dependencia, pensiones para trabajadores i n d u s t r i a l e s , rurales e indepen-d ientes , mejoras en las pensiones de p e r i o d i s t a s , bancar ios , personal de la Marina merceinte, f e r r o v i a r i o s , e t c . (21)

Ya sea como instrumento para conso l idar orden y armonía s o c i a l , ya como mecanismo para captar apoyo p o l í t i c o , las p o l í t i c a s de seguridad s o c i a l extendieron la protecc i6n de r i e s g o s b i o l ó g i c o s y labora les en l o s países de l Cono Sur y comenzaron a tener impacto en l a r e d i s t r i b u c i ó n de l ingreso opera-da en estos p a í s e s . La próxima s e c c i ó n estará destinada a anal i zar es tos a s -p e c t o s .

B. Cobertura, Financiamiento y Dis t r ibuc ión del Ingreso (22)

De acuerdo a la información contenida en e l cuadro no. 1 , a p r i n c i -p i os de l a década de 1970 l a cobertura de seguridad s o c i a l respec to a l a Po-b lac ión Total alcanzaba a l 35,'+% en Argentina, 71,99° en Chi le y 6k% en Uru-guay. Si en cambio, la cobertura es considerada en r e l a c i ó n a la Población Económicamente Act iva l o s porcenta j es eran 68%, 70% y 95% respectivamente. Sin embargo, estos n ive les de cobertura pueden resu l tar un tanto engañosos s i no son tomados como una primera aproximación. En rea l idad l o s grados de cobertura a l i n t e r i o r de cada pa ís presentan s e n s i b l e s o s c i l a c i o n e s de acuer -do a l t i p o de b e n e f i c i o o torgado . En otras palabras, e l grado de cobertura de las pensiones por ve jez suelen presentar d i f e r e n c i a s en comparación con l a cobertura de acc identes de l t r a b a j o , sa lud, as ignaciones f a m i l i a r e s , e t c . Por ejemplo, en Chile en 1968 a lrededor de ^30.000 trabajadores i n s c r i p t o s en las ca jas de pensiones no estabaji proteg idos contra acc identes de l t r a b a j o ,

Pero ex is ten otras var iab les que a fectan l o s n i v e l e s de cobertura ; e l l a s son: ca tegor ía ocupacional , rama de ac t iv idad económica y reg ión geográ-f i c a .

En Argentina, de acuerdo a datos de I960, l a cobertura para empleados

13

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53

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y obreros en e l s e c t o r pr ivado, empleados públ i cos y m i l i t a r e s era de l 69,5% (23) mientras que l o s trabajadores autónomos s o l o estaban cub ier tos en un 22,8%

y l o s pequeños empresarios en un 16% , En Chile ( I966) e l grado de cobertura pa-ra empleados de comercio e indust r ia , empleados púb l i cos y fuerzas armadas a s -cendía a l 91,5%', obreros ( incluyendo s e r v i c i o doméstico) y trabajadores autónomos s o l o e l 13,7%*

Respecto a rama de ac t iv idad económica, en Chile ( I966) e l s e c t o r Manufactura pose ía un 81,2?!^ de cobertura mientras que l o s porcenta jes para c o -mercio, transporte , comunicaciones y s e r v i c i o s o s c i l a b a entre e l 65 y e l 6^%', f inalmente, agricultiara, caza y pesca s o l o poseían e l En Argentina (I96O)

e l s e c t o r de s e r v i c i o s p ú b l i c o s , transporte y comunicaciones pose ía una c o b e r -tura del 96,9/0; comercio, beuica, seguros y s e r v i c i o s un 85,l?o; minería, indus-t r i a y construcc ión un 5^,8%} agr i cu l tura , caza y pesca un

Las d i f e r e n c i a s r eg i ona les a l i n t e r i o r de cada pa í s es o tra veiria-b le de fuerte inc idenc ia sobce l o s n i v e l e s de cobertura de acuerdo a l o que puede apreciarse en l o s cuadros nos . 2, 3 y En general puede af irmarse que l as regiones más indus t r ia l i zadas , con mayor grado de urbanización y s i n d i c a -l i z a c i ó n son también las que poseen e l grado más a l t o de cobertvura.

Finalmente, l a cobertura se ha extendido máis velozmente en forma v e r t i c a l que h o r i z o n t a l . En otras palabras , l o s grupos más fuer tes y mejor organizados (por l o general , l o s primeros que fueron cub ie r t os por l a segu-ridad s o c i a l ) han r e c i b i d o en forma continua nuevos y mejores b e n e f i c i o s ( e x -tensión v e r t i c a l ) mientras que e l avance hacia c u b r i r , aun en forma mínima, sec tores desprotegidos (extensión hor i zonta l ) ha s ido un proceso extremada-mente l e n t o . En general l o s s e c t o r e s de menores recursos son a l mismo tiempo l o s más desproteg idos .

1 5

CUADRO N o . 2

Región Geográf ica en Argentina:I960

Región Población Tota l Población Activa Aserjurada Miles Miles

( 1 ) ( 2 ) ( 3 ) ( 3 ) / ( L )

Metropolitana ¿ 9 6 6 , 6 I

1 4 , 8 1 . 5 7 1 , 9 5 2 , 9

Pampeana 9 . ^ 1 5 , 3 4 7 , 2 1 . 8 6 8 , 8 1 9 , 8

Centro 2 . 0 5 6 , 3 1 0 , 4 2 3 3 , 2 1 1 , 3

Noroeste 2 . 0 7 3 , 1 1 0 , 4 1 6 3 , 4 7 , 9

Cuyo 1 .176 , IF 5 , 9 9 2 , 9 7 , 9

Patagonia 2 0 6 , 5 1 , 0 1 1 , 4 5 , 5

Comahue 4 6 1 , 9 2 , 3 2 3 , 1 4 , 7

Noreste 1 .616 , IF 8 , 1 5 6 , 5 3 , 5

Total - 2 0 . 0 1 3 , 5 1 0 0 , 0 4 . 0 2 1 , 2 2 0 , 1

Fuente; Idem pg , I85

'CUADRO No. 3

Cobertura de Seguridad S o c i a l por

Región Población Tota l Población Activa Asen;URADA Hiles

( 1 ) % ( 2 )

Miles ( 3 )

% ( 3 ) / ( l )

Norte 1 . 1 2 1 , 7 1 2 , 6 2 0 4 , 3 1 8 , 2

Centro 5 . 9 1 1 . 5 6 6 , 5 1 . 1 8 3 , 8 2 0 , 1

Sur 1 . 8 5 4 , 2 2 9 , 9 25^+,4 1 3 , 7

Total 8 . 8 8 7 , 4 1 0 0 , 0 1 . 6 I F 2 , 5 1 8 , 5

Fuente; Idem pg . k6

16

Año.

CUADRO No. 2

Cobertura de Seguridad S o c i a l por Región Geográf ica en Uruguay: I96I y 1970

Porcentaje de Poblacifin en

Montevideo Resto de l País

Porcentaje de gastos en asigna-c iones fami l iares en

Montevideo Resto d e l País

1961

1970

^5.3

48 ,1 51,9

57 .5

62.6

4 2 , 5

38 ,4

Fuente; Idem, pg. 93

Los países de l Cono Sur const i tuyen dentro de América Latina e l e -jeraplo más c l a r o de un d e s a r r o l l o atomizado de l a segiiridad s o c i a l . S i b ien es c i e r t o que es tos pa íses fueron l o s primeros en d e s a r r o l l a r l a , l o h i c i e ron me-diante una p r o l i f e r a c i ó n de i n s t i t u c i o n e s auténomais, s in mayores r e l a c i o n e s en-t re BÍ (por ejemplo, las d i f e rentes ca jas de pens iones ) .

Los grupos s o c i a l e s con mayor poder fueron por l o general l o s que obtuvieron l o s mejores sistemas de b e n e f i c i o s , de l t a l msinera que puede hablar-se de una gran correspondencia entre e l sistema de e s t r a t i f i c a c i ó n s o c i a l y e l de seguridad s o c i a l . Con l a excepción de l o s s e c t o r e s de mayores ingresos (que por reg la general no necesitan ni u t i l i z a n l a seguridad s o c i a l ) l a s pirámides de e s t r a t i f i c a c i ó n de l a sociedad y de l sistema de seguridad s o c i a l tienden a c o i n c i d i r teniendo en su baise l o s s e c t o r e s de menores ingresos en l a primera y desprotegidos o mal protegidos en l a segunda.

De cualquier manera, s i cada s e c t o r s o c i a l hubiese f inanc iado su propio sistema de seguridad s o c i a l se hubiese reproducido l a e s t r a t i f i c a c i ó n del ingreso ex i s tente en l a soc i edad . Pero con f recuenc ia e l l o no ha s i d o a s í . Los grupos de más a l t o s ingresos han obtenido en l a mayoría de l o s casos , sus -

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tanc ia les aportes de l Estado a través de contr ibuc iones d i r e c t a s (por ejemplo, para enjugar d e f i c i t s de las i n s t i t u c i o n e s ) o a través de l a creac ión de im-puestos espec ia les para c on t r ibu i r a l f inanciamiento de determinados f ondos .

De acuerdo a l a inforroaci6n de l cuadro no, l a contr ibuc ión de l asegurado en Argentina era i n f e r i o r a un t e r c i o de l t o t a l de las c o n t r i b u c i o -nes a l o s fondos (con excepción de l o s trabajadores autónomos); en Chile o s -c i laba entre y y en Uruguay entre 23 y k8,S%, S i se t iene en cuenta que en estos pa íses l a contr ibuc ión de l empleador es por l o general de c a r á c -ter regres ivo (aumenta con e l ingreso de l asegurado y se tras lada vía p r e c i o s a l consumidor) y l a correspondiente a l Estado es también regres iva ya que sue -le fundarse sobro impuestos i n d i r e c t o s que gravan a l consumidor, r e su l ta un sesgo marcadamente regres ivo en sus sistemas de seguridad s o c i a l . Por otra parte , l a contr ibuc ión de l asegurado puede considerarse como progresiva (au-menta con e l ingreso ) cuando no ex is ten topes máximos de contr ibuc ión que r e -duzcan e l aporte de l o s se c to res de mayores ingresos .

En s í n t e s i s , puede afirmarse que l o s sistemas de seguridad s o c i a l en e l Cono Sur (igualmente que en l a mayoría de pa íses lat inoamericanos) no son f inanciados por e l asegurado s ino básicamente por e l consumidor l o que plantea l a regres iv idad de l s istema; l o s s e c t o r e s de menores recursos y más pobremente cub ier tos y no cub ier tos contribuyen a f i n a n c i a r l o s sistemas de l o s se c to res de mayores ingresos ( 2 4 ) .

lía regres iv idad d e l sistema se hace aun mayor cuando es p o s i b l e observar que l o s se c to res de mayores ingresos t ienen acceso a mayores y mejo-res b e n e f i c i o s que l o s s e c t o r e s de mas ba jos ingresos l o s cual s i g n i f i c a que los primeros rec iben más de l o que aportan y l o contrario•sucede en e l caso de l o s segundos.

Analizando l a información de l cuadro no, 6 vemos que en Argentina (1961) e l ingreso de seguridad s o c i a l per cáp i ta más a l t o correspondía a las fuerzas armadas (202 pesos ) seguidas por l o s empleados púb l i c o s (152,9 pesos )

18

CUADRO No. 2

CONtribuciones a l Sistema de Seguridad S o c i a l por grupo ocupac ional y fuente de

Categoría Ocupacional Aseglarado Empleador Estado Rendimiento de I n v e r s .

Ot^o^ T o t a l

ARGENTINA (1972)

Empleados y Obreros d e l comercio , ind . y s e r v . 26 6 8 m> 6 1 0 0

Empleados Púb l i cos 30 64 ( b ) - - 6 1 0 0

Trabajadores Autónomos 87 - - 13 1 0 0

CHILE (1965) Obreros 2 0 6 1 1 1 1 7 1 0 0

Empleados 28 64 5 2 1 . 1 0 0

Empleados Púb l i c os k2 2 0 ( b ) 30 3 5 1 0 0

Fuerzas Armadas 14 — 84 2 - 1 0 0

URUGUAY (1969) Empleados y Obreros de

l a ind . y e l comercio í+8.2 5 1 , 5 0 , 4 0 , 2 0 , 2 1 0 0

Trab. rura l es y domest. 4 0 , 5 6 , 2 5 0 , 8 1 ,8 0 , 7 1 0 0

Bancarios 40 ,6 5 2 . 6 - 6 , 8 - 1 0 0

Jockey Club 48 ,9 39 ,4 8 , 3 3 ,4 - 1 0 0

Fuerzas Armadas 2 3 , 1 0 , 6 7 6 , 3 - - 1 0 0

P r o f e s i o n a l e s 3 1 , 0 - 65 ,0 3 , 0 1 1 0 0

Notarios Púb l i cos 47 ,9 - 49 ,0 3 , 1 - 100

(a ) Pago de deudas, i n t e r e s e s , a rance les y multas (b) Incluye l a c o n t r i b u c i 6 n d e l Estado como empleador

Fuente; Idem , p g s . 32 , 98 y 190

19

CUADRO No. 2

Ingreso de Seguridad Social por Asegurado por grupo ocupacional en Argentina, Chile y Uruguay

Grupo Ocupacional Ingreso (a) N&raero de Asegur. Ingreso per (miles) cápita (b)

ARGENTINA ( I 9 6 I )

Obreros y Empleados 3 2 6 . 3 9 6 , 1 2 . 3 8 8 1 3 6 , 7

Empleados Públicos 1 7 7 . 8 5 9 , 8 1 . 1 6 3 1 5 2 , 9

Trabajadores Autónomos 7 . 8 9 8 , 6 353 2 2 , 4

Fuerzas Armadas 2 5 . 6 6 0 , 9 127 2 0 2 , 0

CHILE ( 1 9 6 7 )

Obreros 1 . 2 5 8 . 9 7 1 , 1 1 . 4 8 7 , 7 8 4 6 , 2

Empleados 1 . 2 9 9 . 2 2 ^ , 6 2 8 8 , 2 4 . 5 0 8 , 1

Empleados Públicos 980,1 2 3 8 , 2 1 , 8 8 9 , 1

Policía 2 0 0 , 2 6 2 , 0 2 9 , 0 6 . 9 0 5 , 6

URUGUAY ( 1 9 6 9 )

Empleados, Obreros y TRabajadores Rurales 2 9 . 9 5 4 , 5 8 0 7 , 9 3 7 . 0 7 7

Empleados Públicos 1 0 . 3 5 1 , 0 2 0 0 , 0 5 1 , 7 5 5

Fuerzas Armadas 8 3 5 , 7 1 3 , 4 6 2 . 1 8 0

Profesionales 5 5 7 , 8 1 1 , 7 4 7 . 7 4 8

Notarios Públicos 3 6 1 , 3 2 , 2 1 6 1 , 5 6 8

(a) en miles de pesca cü^gentinos y escudos chilenos y en millones de pesos uru-guayos

(b) en pesos argentinos, escudos chilenos y pesos uruguayos respectivamente

Fuente! Idem, pgs. 5 3 , 9 8 y 191

20

obreros y empleados (136,7 pesos ) y f inalmente l o s trabajadores autónomos (22,^ p e s o s ) . En Chile (196?) observamos que e l ingreso per cáp i ta de segu-ridad s o c i a l más a l t o correspondía a l a p o l i c í a , luego a l o s empleados; s e -guidamente a l o s empleados púb l i c o s y finalmente a l o s obreros . Algo s i m i l a r sucedía en e l caso uruguayo donde debe señalarse l a s i t u a c i ó n de gran p r i v i -l e g i o de algún s e c t o r p r o f e s i o n a l t a l como l o s notar ios p&blicos que p r á c t i -camente t r i p l i c a b a n e l ingreso per cap i ta de l s e c t o r que l o s sucedía inmedia-tamente. De cualquier manera, l a s ca tegor ía u t i l i zadas son bastemte , generales y esconden importantes d i f e r e n c i a s in ternas . Por ejemplo, en e l caso a r g e n t i -no veíamos que e l ingreso de seguridad s o c i a l per cap i ta de obreros y emplea-dos era de 136,7 pesos , pero desagregando esta . in formación encontramos que mientras e l s e c t o r comercio pose ía un ingreso per capita de 210 p e s o s , l o s trabajadores rurales alcanzaban s o l o a 16,3 pesos , o que mientras e l ingreso de l o s bancarios era de 356,5 pesos , e l de l o s obreros y empleados i n d u s t r i a -l e s s o l o ascendía a 126,2 p e s o s .

Una vez relevados l o s p r i n c i p a l e s aspectos de l a seguridad s o c i a l en l os pa íses de l Cono Sur respec to a cobertura, f inanciamiento y d i s t r i b u c i ó n del ingreso , nos abocaremos a ana l i zar e l c o s t o de l a seguridad s o c i a l y su r e -lac ión con l a c r i s i s soc io -económica .

' C. C r i s i s S o c i a l y Costo de l a Seguridad S o c i a l

Ya sea en aras a conservar e l orden y l a armonía s o c i a l , a captar apoyo p o l í t i c o o a estimular l a producc ión , productividad y e l consumo l a r e a -l idad es que l a p o l í t i c a s o c i a l se expandió notablemente en Argentina, Chi le y Uruguay. Este d e s a r r o l l o const i tuye un aspecto de o t ro proceso más g l o b a l que a f e c t ó a es tos p a í s e s ; e l paulat ino avance de l a intervención de l Estado en la vida s o c i a l , fenómeno que c a r a c t e r i z a prácticamente a l a generalidad de l as sociedades contemporáneas (25) y que t iene e s p e c i a l importancia en e l caso de l o s países de l Cono Sur que experimentaron durante per íodos relativamente

21

extensos de su historia la presencia de un Estado con un bajo nivel de inter-vencifin en asuntos económicos y sociales si se compara con los niveles actua-les de intervencionismo estatal..Aquella situación significaba que la primacía estaba dada en la esfera de l£is relaciones privadas, no solo en lo ecSnóraico sino también en lo social. Por ejemplo, muchos beneficios sociales surgieron en el ámbito de la negociación entre en^jleadores y trabajadores. El énfasis en la negociación privada implicaba una relativa "despolitización" de la rela-ciones sociales ya que el Estado operaba como la garantía en Cltima instancia del orden social y su intervención en lo económico se reducía al mantenimiento de las condiciones básicas para el desarrollo de las fuerzas productivas; su rol como productor era prácticamente nulo.

El avance del Estado sobre la sociedad civil a través de la expan-sión de la política económica y de la política social implicó una verdadera "repolitización" de las relaciones sociales (26). Logrea y,especialmente, crisis en el ámbito económico y social dejaron de ser atribuidas en la visión del ciudadano, a las impersonales fuerzas del mercado y comenzaron a ser per-cibidos como fenómenos de los cuales el Estado era el principal responsable. En otras palabras, intervención estatal y legitimidad política comenzaron a imbricarse cada vez más.

En el caso de la política social, su vasto desarrollo en el Cono Sur produjo fuertes tensiones sobre el sistema político cuando su crecimiento no pudo ser compatibilizado con los requerimientos del proceso de acumulación dentro del modelo de desarrollo imperante en la región.

En la medida que el proceso distributivo llevado a cabo limitó o amenazó el proceso de acumulación el resultado fué la crisis socio-económica expresada en hechos tales como inflación, mercado negro, fuga de capitales, tensión social, etc. Pero, por otra parte, la intención de establecer frenos al proceso distributivo en aras de estimular di proceso de acumulación (en el contexto de sectores sociales altamente organizados y con percepción de inte-reses comunes) significaba crear niveles de conflictos imposibles de resolver

22

dentro de un regimen democrático e impulsó el crecimiento del autoritarismo político como forma de resolver el impacto negativo que sobre la legitimidad política poseen tales tipos de intentos respecto a sectores may.oritarios de la poblacifin.

Sin embargo, ni el sacrificio de la redistribución en aras a esti-mular la acumulación ni el proceso inverso parecen echeir bases serias para la estabilidad política. Un ejemplo de esto es el caso argentino, oscilando per-meinentemente entre periodos distribucionistas y períodos que favorecen la a-cumulación desde mediados de 1 9 ^ sin que psurezca haber encontrado hasta el momento la estabilidad que solo una equilibrada complementación de la políti-ca económica y social puede arrojar. La actual etapa política en los países del Cono Sur ha puesto el énfasis en la estimulación del proceso de acumula-ción con el "congelamiento" que ello implica a nivel de la política social. Este tema necesita ser estudiado cora amplitud pero valga señalar como ilus-tración que en el caso chileno, los gastos estatales en servicios sociales (incluyendo educación, salud, seguridad social, vivienda y otros) descendió del 25,5^el PBI en 1972 al 15,2?á en 197 ^ (27).

Analicemos el caso de la seguridad social y su costo. De acuerdo al cmdro no. 7, a excepción del caso uruguayo (cuya serie histórica de datos disponibles es la más corta) en el cual los ingresos do seguridad social mues-tra un comportamiento estable y los egresos un ritno oscilante, la tendencia es al crecimiento tanto de egresos como de ingresos. Nótese sin embargo, la drastica reducción de los egresos e ingresos de la seguridad social en Chile a partir de 1973 y el fuerte déficit (3 a •del PBI) que arroja la seguridad social en Uruguay. Otra forma de observar el costo de la seguridad social es mediante el análisis de la relación de sostenimiento presentada en el cuadro no, 8. Como se verá la relación de trabajadores activos/pasivos tiende a des-cender. El caso uruguayo es nuevamente relativamente crítico ya que a fines de la década 'del 60 existian prácticamente dos asegurados activos por cada pasivo. Finalmente, los gastos de administración del sistema son muy elevados; en Chile, estos gastos insumían alrededor del 8% de los ingresos totales de seguridad social en 197'i'«

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CUADRO No. 7

Costo de la Segiuridad Social en

Argentina, Chile y Uruguay

Año Ingresos de Seguridad Social Egresos de Seguridad Social como % del PBI como % del PBI

Argent, Chile Uruguay Argentina Chile Uruguay

i960 3 . 6 12,2 - 2 , 9 • 8,2 -

1961 3 , 7 - - 3 , 9 - • -

1962 3 , 4 - - 3 , 3 - -

1963 3 , 5 1 3 , 1 - 3 , 6 1 0 , 7 -

196^+ 3 , 9 1 3 , 4 ~ 3 , 6 1 1 , 0 -

1965 3 , 8 1 4 , 4 10,1 3 , 2 12,8 1 4 , 5

1966 3 , 8 1 4 , 4 9 , 4 3 , 9 1 2 , 4 1 3 , 0

1967 5 , 0 - 9 , 9 " 4 , 5 - 1 3 , 6

1968 i f ,6 1 4 , 7 9 , 0 4 , 8 - 1 1 , 8

1969 4 , 2 1 4 , 4 9 , 6 4 , 3 - 1 4 , 2 1970 4 , 3 1 5 . 8 - 4 , 2 - •• -

1971 - 1 9 , 4 - - 17,2 -

1972 - 1 9 , 3 - - 1 6 , 3 -

1973 - 1 2 , 1 - 9 , 5 -

197^+ - 1 1 , 8 _ - 9 , 0 -

Fuente; Idem, pags. 5 6 , 100 y 195 y 1 OIT, "El Costo de la Seguridad Social" 1 9 7 2 - 1 9 7 4 " , Ginebra 1979 , pg. 57

2k

CUADRO No. 8

Raz6n de Sostenimiento en la Seguridad Social; Chile, Ar-gentina y Uruguay (Asegurados activos/pasivos)

Año Argentina Chile Uruguay

i960 6,3 3,'

1961 5,0 6,1 3,6

1962 5,8 3,4

1963 5,3 3,2

196^ 3,1

1965 3,4

1966 3,8 2,7

1967 3,7 4.0 2,5

1968 3,9 2,4

1969 3,1 3,7 2,3 1970 3,7 -

1971 - 3,6 -

Fuente: MESA-LAGO, Carmelo , o£. cit. pgs. 41,90 y 180

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D. Sugerencias para el Estudio de la Seguridad Social en la década de 1970i

La información presentada en éste trabajo debe ser considerada de caracter ilustrativa, especialmente peira la década de 1970 sobre la cual no e-xisten prácticamente estudios que transciendaji el ámbito técnico-jurídico de la seguridad social para relevar aquellos aspectos necesarios para entender las derivaciones sociales, económicas y políticas de esta importante área de la política social. LLevar a cabo dichos estudios tiene el valor de lograr dicho entendimiento pero además de crear la infraestructura de conocimientos que permita traducirlos en recomendaciones a la formulación de políticas que contribuyan efectivamente a elevar los niveles de vida de la población.

A continuación enumeramos algianos de los temas centrales que deben ser abordados a nivel de investigación.

1, Extensión de la Cobertura;

En éste tema es necesario estudiar tanto la extensión horizontal como la vertical. Respecto a la primera debe analizarse cuales son los nuevos sectores cubiertos, los tipos de beneficios a los que estos sectores tienen acceso, la calidad de dichos beneficios y los sectores sociales que no gozan aún de la protección de la seguridad social. En relación a la extensión verti-cal, conviene estudiar tanto los nuevos beneficios que han sido otorgados a los sectores ya protegidos como toda mejora realizada en los beneficios pre-existentes.

2. Organización de la Seguridad Social;

Se trata aquí de analizar los cambios experimentados en la for-ma de administrar la seguridad social. Aspectos centrales en esta áírea están relacionados a la iniciativas y políticas tendientes a la unificación o des-centralización del sistema y a la estatización o privatización del mismo. Es-tos aspectos son de suma importancia dentro de los países del Cono Sur. Uruguay

26

ha sancionado en 1979 un nuevo sistema de seguridad social; en Chile ae debate un proyecto gubernamental para reformar el sistema y Argentina sancionó en agos-to de 1980 una nueva ley de Obras Sociales que alterará profimdamente el curso del componente salud de su; sistema de seguridad social.

3. Valor de los Beneficios;

Una fórmula que disminuye el costo de la seguridad social es permitir que la inflación "contribuya" a financieirla obteniéndose entonces vina disminución del valor de los beneficios y también tensiones sociales que se a-socian a éste fenómeno. Es éste aspecto, es necesario analizar detenidamente la evolución del valor de los beneficios de cada programa de seguridad social en el marco del proceso inflacionario, o mejor dicho, hiperinflacionario ex-perimentado por los tres países.

Financiamiento;

El objetivo es conocer los cambios operados en la decada ante-rior en cuanto a las contribuciones realizadas por el asegurado, el emplea-dor y el Estado, discriminado por grupo ocupacional. También debe estudiarse el comportamiento de otras fuentes de ingreso del sistema tales cono los ren-dimientos de la inversión de los fondos y la creación o supresión de impuestos, tasas y aranceles destinados al financiamiento del sistema.

5« Costo de la Seguridad Social;

Tres aspectos deben incluirse en esta área. En primer lugar la tendencia de los ingresos y gastos del sistema en términos del Producto Bruto Interno. En segundo tórmino, determinar la evolución de los gastos que deman-da la administración de la seguridad social y finalmente, conocer-la evolución de la relación de sostenimiento.

6. Aspectos Socio-Políticos;

Esta es un área no explorada y de importancia crucial. Se debe tratar de determinar la actitud de los distintos grupos sociales y políticos

» . 27

frente al desarrollo y problemas de la seguridad social. Una formulación de políticas en la materia debería tener en cuenta ..las -opiniones de , por lo me-nos, las partes involucradas a fin de evitar resistencias que terminan neutra-lizando el desarrollo del sistema. Es necesario recurrir a los documentos, mani' fiestos, plataformas, etc. donde se expresan las posiciones que frente al te-ma de la seguridad social adoptan sindicatos, asociaciones empresariales, par-tidos políticos, asociaciones de pensionados y toda otra organización de re-levancia social con interés en el tema.

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NOTAS

(1) HECLO, Hugh H. , "Review ArticlerPolicy Analysis" British Journal of Political Science , nero de 1972

(2) Ver ISUANI, Ernesto A. "The State and Social Security Policies Toward Labor: Theoretical Elements and the Argentine Case" Tesis Doctoral pre-sentada al Departamento de Ciencia Política de la University of Pitts-burgh, Pittsburgh, EEUU 1979,Capítulo 2

(3) GIL, David G. , "Unravelling Social Policy: Theory, Analysis and Poli-tical Action towards Social Equality" , Schenkman Publishing Company, Cambridge, Massachussets, 1973> capítulo 1.

ih) Shonfield, A. , "Modern Capitalism" , Oxford University Press, Londres 1970.

(5) Complejidad social significa en éste trabajo la existencia de una es-tructura social relativamente diferenciada, con sectores sociales que poseen percepciones de intereses comunes y cuentan con organizaciones sólidas para expresarlos.

(6) En adelante utilizaremos el término redistribución para referiríios a la redistribución progresiva del ingreso.

(7) RIMLINGER, Gastón "V/elfare Policy and Industrialization" John Wiley & Sons, Nueva York 1971

(8) Ronald Jones, candidato doctoral del Departamento de Ciencia Política de la University of Pittsburgh me proveyó de la información referida a la sanción de legislación sobre seguridad social en Italia, Espaüa y Portugal, Ver PERNICONE, Nunzio "The Italian Labor Movement" en TANNENDAUM, Edaward R. Modern Italy; A Topical History since l86l Nueva York 197^ ; MARQUES de OLIVEIRA, A.H , "History of Portugal! From Empire to Corporate State" Nueva York 1972 y RUSSELL, P. E. , "Spain: A Companion to Spajnish Studies',' Londres 1973

(9) MALLOY, James M. , "The Politics of Social Security in Brazil", Univer-sity of Pittsburgh Press, 1979

(10) ISUANI, Ernesto A, "Estado, Sindicatos y Seguridad Social en la Argenti-na", Trabajo presentado al VII Encuentro Nacional de la Latin American Studies Association, Houston, Texas , Noviembre de 1977

(11) lEECLG, Hugh H. , "Modern Social Policies in Britain and Sweeden", Yale University Press, Now Haven 197^.

(12) O'CONNOR, James , "The Fiscal Crisis of the State", St. Martin's Press, Nueva York 1973

« n 29

(13) HABERMAS, Jvirgen , "Legitimation Crisis" , Beacon Press, Boston 1975

(Ik) ISUANI, Ernesto A. " The State and .... " Op. cit. Capítulos ^ y 5

(15) MESA-LAGO, Carmelo , "Social Security in Latin America: Pressure Groups, Stratification and Inequality", University of Pittsbxargh Press, Pitts-burgh 1978, pags. 22-30.

(16) Ibidem, pags, 73-7^

(17) ISUANI, • rnesto A, "The State and..." op. cit. , capítulo k

(18) SPALDING, iiobart , "Organized Labor in Latin ^merica". New York Univer-sity Press, Nueva York 1977, pags. 3^-37 y 72-77. En éste trabajo, Spal-

. ding arriba a las mismaB conclusiones al analizar otros países latinoa-mericanos,

(19) MESA-LAGO, Carmelo , Op, cit, , pag. 77

(20) ISUANI, Ernesto A. , "The State and..." Op. cit. pag. I80

(21) Ibidem. , "Estado, Sindicatos y ..." Op. cit. pag. 22

(22) Los datos presentados en esta secci6n haui sido sistematizados por el autor en base a la información contenida en fíESA-LAGO, Carmelo, Op. cit. capí-tulos 2, 3 y 5.

(23) Téngase en cuanta que estos datos están a6n a un nivel alto de agregación. Un análisis más desagregado podría establecer diferenciáis al interior de esta categoría.

(2 ) En Argentina,, el gobierno actual ha decidido eliminar el aporte de los em-pleadores a los fondos de pensiones con el objeto de aliviar los costos em-presarios en un contexto delicado de la económía del país. Estos fondos se-rían reemplazados medisinte la generalización del impuesto al valor agregado (IVA) lo que aumentaría seguramente la regresividad del sistema.

(25) SHONFIEID, A. "Modern Capitalism" Op. cit.

(26) HABERÍ-1AS, Jurgen "Op. cit." , Parte II,.

(27) NACIONES UNIDAS , "Modalidades de los gastos gubernamdntales en servicios sociales", 1978, pag, 5