Ustrój polityczny RP

w świetle Konstytucji z 1997 r.

Warszawa 2009

6. wydanie

Wiesław Skrzydło

Ustrój polityczny RPw świetle Konstytucji z 1997 r.

Stan prawny na 1 marca 2009 r.

Wydawca: Magdalena Górniewicz

Redaktor prowadzący: Anna Berska

Korekta: Ewa Charitonow

Sk³ad, ³amanie: Zakład Usługowy PRIM

© Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2009

ISBN: 978-83-7601-761-76. wydanie

Wydane przez:Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.

Redakcja Książek

01-231 Warszawa, ul. Płocka 5atel. (022) 535 80 00

31-156 Kraków, ul. Zacisze 7tel. (012) 630 46 00

e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl

www.wolterskluwer.plKsięgarnia internetowa www.profinfo.pl

�

SpiS treści

Rozdział pierwszyUstrój polityczny państwa – pojęcie i istota ........................................................................ 11

1. Pojęcie ustroju politycznego .......................................................................................... 122. Ewolucja ustroju politycznego Polski .......................................................................... 14

Rozdział drugiKonstytucyjne podstawy ustroju politycznego Polski ...................................................... 26

1. Podstawowe wiadomości o konstytucji ....................................................................... 262. Szczególna treść konstytucji .......................................................................................... 293. Szczególna forma konstytucji ........................................................................................ 314. Szczególna moc konstytucji ........................................................................................... 365. Hierarchia norm konstytucyjnych ................................................................................ 376. Funkcje konstytucji ......................................................................................................... 38

Rozdział trzeciPrzygotowanie i uchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ............................. 40

1. Społeczno-polityczne przesłanki zmian ustrojowych ............................................... 402. Prace nad przygotowaniem nowej konstytucji w latach 1989–1991 ....................... 423. Prace konstytucyjne w latach 1991–1993 ..................................................................... 444. Prace konstytucyjne prowadzone w latach 1993–1997 ............................................. 465. Systematyka Konstytucji RP .......................................................................................... 486. Ogólna charakterystyka Konstytucji RP ...................................................................... 50

Rozdział czwartyZasady ustroju politycznego Rzeczypospolitej Polskiej w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. .................................................................................................................... 53

Rozdział piątyWolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela ........................................................ 75

1. Wprowadzenie ................................................................................................................. 752. Podstawowe pojęcia ........................................................................................................ 763. Zasady określające stosunki państwo a jednostka ..................................................... 814. Ogólna charakterystyka wolności i praw jednostki w świetle Konstytucji

z 1997 r. .............................................................................................................................. 825. Systematyka wolności i praw jednostki na gruncie Konstytucji ............................. 84

�

a) zasady ogólne ............................................................................................................... 84b) wolności i prawa osobiste .......................................................................................... 85c) wolności i prawa polityczne ...................................................................................... 86d) wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne ........................................... 87e) środki ochrony wolności i praw jednostki .............................................................. 88f) podstawowe obowiązki jednostki ............................................................................ 88

Rozdział szóstyKonstytucyjne podstawy systemu źródeł prawa ................................................................ 90

1. Uwagi ogólne ................................................................................................................... 902. Konstytucja ....................................................................................................................... 943. Ustawa konstytucyjna .................................................................................................... 954. Ustawy ............................................................................................................................... 965. Problem dekretowania .................................................................................................... 976. Umowy międzynarodowe ............................................................................................. 987. Podustawowe akty prawne.......................................................................................... 100

Rozdział siódmySystem organów państwowych ............................................................................................ 102

1. Podstawowe pojęcia ...................................................................................................... 1022. Czynniki decydujące o kształcie systemu organów ................................................ 1053. Organy ustawodawcze ................................................................................................. 1084. Organy wykonawcze .................................................................................................... 1095. Sądy i trybunały ............................................................................................................. 1106. Organy kontroli państwowej i ochrony prawa ........................................................ 111

Rozdział ósmyZasady prawa wyborczego .................................................................................................... 112

1. Uwagi wstępne .............................................................................................................. 1122. Prawo wyborcze i jego funkcje ................................................................................... 1133. Konstytucyjne zasady prawa wyborczego w Polsce ................................................ 115

a) zasada powszechności .............................................................................................. 116b) zasada równości ......................................................................................................... 117c) zasada bezpośredniości ............................................................................................ 118d) zasada tajności głosowania ...................................................................................... 119e) zasady dotyczące rozdziału mandatów ................................................................. 120

4. Ważność wyborów ........................................................................................................ 1225. Wygaśnięcie i obsadzenie mandatu w trakcie kadencji .......................................... 123

Rozdział dziewiątySejm i Senat .............................................................................................................................. 125

1. Struktura władzy ustawodawczej .............................................................................. 1252. Pozycja prawno-ustrojowa Sejmu i Senatu ............................................................... 1263. Status prawny posła i senatora .................................................................................... 1304. Organy wewnętrzne Sejmu i Senatu ......................................................................... 1335. Tryb funkcjonowania Sejmu i Senatu ........................................................................ 134

�

6. Kompetencje ................................................................................................................... 136a) funkcja ustawodawcza ............................................................................................. 137b) funkcja kontrolna ...................................................................................................... 142c) kompetencje kreacyjne ............................................................................................. 148

7. Zgromadzenie Narodowe ............................................................................................ 149

Rozdział dziesiątyPrezydent Rzeczypospolitej Polskiej .................................................................................. 150

1. Uwagi ogólne ................................................................................................................. 1502. Ustrojowa pozycja Prezydenta RP w obowiązującej Konstytucji ......................... 1513. Tryb wyboru prezydenta i warunki wygaśnięcia mandatu ................................... 1534. Zasady odpowiedzialności prezydenta ..................................................................... 1555. Kompetencje prezydenta ............................................................................................. 156

a) kompetencje jako głowy państwa .......................................................................... 157b) kompetencje w stosunku do Sejmu i Senatu ........................................................ 159c) kompetencje w stosunku do Rady Ministrów ...................................................... 161d) kompetencje wobec władzy sądowniczej ............................................................. 163e) inne kompetencje prezydenta ................................................................................. 165

6. Akty prawne prezydenta ............................................................................................. 166

Rozdział jedenastyRada Ministrów i administracja rządowa .......................................................................... 167

1. Uwagi ogólne ................................................................................................................. 1672. Rola ustrojowa Rady Ministrów ................................................................................. 1693. Skład Rady Ministrów .................................................................................................. 1704. Tryb powoływania Rady Ministrów ........................................................................... 171

a) rola prezydenta i Sejmu ........................................................................................... 171b) rola Prezesa Rady Ministrów w tworzeniu rządu ............................................... 174

5. Zmiany w składzie Rady Ministrów .......................................................................... 1756. Problem odpowiedzialności Rady Ministrów ........................................................... 175

a) odpowiedzialność polityczna Rady Ministrów .................................................... 176b) odpowiedzialność konstytucyjna członków Rady Ministrów ........................... 177

7. Kompetencje Rady Ministrów ..................................................................................... 178a) wykonywanie ustaw ................................................................................................. 178b) stanowienie prawa .................................................................................................... 179c) składanie sprawozdań i informacji ........................................................................ 180d) funkcja kierowniczo-koordynacyjna ..................................................................... 180

8. Tryb funkcjonowania Rady Ministrów ...................................................................... 1819. Prezes Rady Ministrów ................................................................................................. 182

10. Charakter prawny ministrów ...................................................................................... 18411. Administracja rządowa ................................................................................................. 185

Rozdział dwunastySamorząd terytorialny ............................................................................................................ 187

1. Istota samorządu terytorialnego ................................................................................. 1872. Zadania samorządu terytorialnego w systemie władzy ......................................... 188

�

a) gmina – jej charakter i zadania ............................................................................... 190b) powiat .......................................................................................................................... 191c) województwo ............................................................................................................. 191

3. Sprawowanie władzy samorządowej ........................................................................ 192a) wybory ........................................................................................................................ 192b) referendum ................................................................................................................. 194

4. Organy samorządu terytorialnego ............................................................................. 195a) organy stanowiące samorządu terytorialnego ..................................................... 195b) organy wykonawcze samorządu terytorialnego.................................................. 197

5. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego ................................................................................................................. 198

6. Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego ............................................. 199

Rozdział trzynastySądy i trybunały ...................................................................................................................... 200

1. Władza sądownicza ....................................................................................................... 2002. Organy wymiaru sprawiedliwości ............................................................................. 201

a) Sąd Najwyższy ........................................................................................................... 201b) sądy powszechne ...................................................................................................... 203c) sądy administracyjne ................................................................................................ 204d) sądy wojskowe ........................................................................................................... 206

3. Konstytucyjne zasady organizacji i działania sądów .............................................. 206a) zasada niezawisłości ................................................................................................. 206b) zasada instancyjności ................................................................................................ 208c) zasada udziału obywateli w działalności sądów .................................................. 208d) zasada jednolitości sądów ........................................................................................ 209e) prawo do sądu ........................................................................................................... 209f) zasada jawności ......................................................................................................... 209g) zasada prawa do obrony .......................................................................................... 210h) zasada domniemania niewinności ......................................................................... 210i) zasada nullum crimen sine lege .................................................................................. 210

4. Krajowa Rada Sądownictwa ........................................................................................ 2115. Trybunał Konstytucyjny ............................................................................................... 212

a) rola ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego ......................................................... 212b) zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego ................................................. 213c) tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym .................................... 215d) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ................................................................ 216

6. Trybunał Stanu ............................................................................................................... 217a) istota i zakres odpowiedzialności konstytucyjnej ................................................ 217b) prawne podstawy istnienia i organizacja Trybunału Stanu ............................... 219c) tryb postępowania w zakresie odpowiedzialności konstytucyjnej .................. 220

�

Rozdział czternastyOrgany kontroli państwowej i ochrony prawa ................................................................. 222

1. Najwyższa Izba Kontroli .............................................................................................. 222a) pojęcie kontroli państwowej i jej ewolucja w Polsce ........................................... 222b) ustrój i organizacja Najwyższej Izby Kontroli ...................................................... 225c) zakres i procedura działań kontrolnych ................................................................ 226

2. Rzecznik Praw Obywatelskich .................................................................................... 227a) geneza Rzecznika Praw Obywatelskich ................................................................ 227b) pozycja ustrojowa Rzecznika Praw Obywatelskich ............................................ 228c) zakres i tryb działania rzecznika ............................................................................. 229

3. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ........................................................................... 231a) pozycja ustrojowa Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji ................................... 231b) kompetencje i tryb funkcjonowania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji .... 233

Zamiast zakończenia .............................................................................................................. 235

Literatura................................................................................................................................... 237

�0

��

Rozdział pierwszy

UStrój polityczny pańStwa – pojęcie i iStota

Wejście w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. zamknęło pewien etap najnowszej historii państwa, zwany okresem transformacji ustro-jowej. Zapoczątkowały go obrady konferencji okrągłego stołu, której wyniki oznaczały wejście Polski w lata stopniowej przebudowy istniejącego ustroju politycznego państwa w kierunku demokracji parlamentarnej. Konsekwencją przyjętych uzgodnień była przeprowadzona 7 kwietnia 1989 r. nowelizacja Konstytucji z 1952 r., a także dokonywane w latach następnych kolejne zmiany ówczesnej ustawy zasadniczej.

Ważną datę w tej ewolucji stanowiło uchwalenie ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodaw-czą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, zwanej potocznie Małą Konstytucją. Nie zamykała ona jednak etapu przebu-dowy ustrojowej, gdyż miała wyraźnie przejściowy, tymczasowy charakter. Jak głosił krótki wstęp w Małej Konstytucji, została ona uchwalona „w celu usprawnienia działalności naczelnych władz państwa, do czasu uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej...”.

W przytoczonym sformułowaniu Małej Konstytucji zawarte zostało stwierdzenie, że zamknięcie tymczasowości ustrojowej w Polsce nastąpi wraz z uchwaleniem nowej ustawy zasadniczej państwa. Z różnych przyczyn nie doszło do tego szybko i Mała Konstytucja obowiązywała przez okres pięciu lat. Dzień 17 października 1997 r. ma z tego punktu widzenia zasad-nicze znaczenie, jest bowiem dniem wejścia w życie Konstytucji uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe i przyjętej – po raz pierwszy w historii Polski – przez naród w drodze referendum ogólnokrajowego.

W ten sposób doszło do uchwalenia konstytucji pełnej, kompleksowo regulującej kwestie ustroju państwa oraz problematykę wolności i praw czło-wieka i obywatela. Wejście w życie nowej Konstytucji oznaczało zatem uchy-lenie dotychczasowych konstytucyjnych podstaw ustroju Polski i rozpoczęcie kształtowania instytucji ustrojowych państwa w oparciu o postanowienia nowej ustawy zasadniczej. Aktualny ustrój polityczny nie jest czymś jakościowo zupełnie nowym, został bowiem ukształtowany w oparciu o demokratyczne tradycje ustrojowe Rzeczypospolitej, o doświadczenia okresu transformacji

wejście w życie nowej Konstytucji

��

ustrojowej (1989–1997), o przepisy prawne zawarte w Małej Konstytucji z 1992 r. Ustrój ten nie odcina się zatem od okresu przekształceń ustrojowych, ale jest jego zwieńczeniem.

Można i należy zakładać, że określony w nowej Konstytucji ustrój po-lityczny będzie cechowała duża stabilność, a świadczą o tym przepisy kon-stytucyjne, stanowiące, iż podstawowe dla tego ustroju kwestie – zasady ustrojowe i regulacje dotyczące sytuacji prawnej człowieka i obywatela, jak również tryb zmiany ustawy zasadniczej – wymagają szczególnego trybu postępowania. Konieczne jest do tego uchwalenie jednobrzmiących tekstów przez Sejm i Senat, ale także zakłada się możliwość poddania tych zmian akceptacji wyborców w drodze referendum ogólnokrajowego. Powinno to zabezpieczać ustrój polityczny państwa przed dokonywaniem pochopnych, mało przemyślanych i służących tylko doraźnym celom politycznym zmian. Tego rodzaju regulacje prawne mogą zapewnić ustrojowi trwałość.

�. pojęcie ustroju politycznego

W literaturze prawa konstytucyjnego przyjmowane jest stanowisko, że podstawowym, chociaż nie wyłącznym celem i zadaniem każdej ustawy zasadniczej jest określenie ustroju politycznego państwa. Pogląd ten zachowuje aktualność w odniesieniu do konstytucji różnych epok, przyjmujących różne systemy polityczne, jest więc powszechnie uznawany. Zauważyć jednakże należy, że w tekstach konstytucji nie znajdziemy nie tylko definicji ustroju politycznego, ale nawet bezpośrednich wskazówek służących zbudowaniu określenia pojęcia „ustrój polityczny”. Nie jest to bowiem zadanie, które po-winien spełniać akt prawny najwyższego rzędu, jakim jest ustawa zasadnicza, gdyż jest to powinność nauki prawa. W treści konstytucji można znaleźć co najwyżej podstawy ustalenia treści tego pojęcia w znaczeniu nadanym mu przez ustawę zasadniczą.

Omawiana sytuacja jest przyczyną tworzenia różnych definicji pojęcia „ustrój polityczny”, niekiedy nawet daleko idących. Najczęściej spotykane stanowisko, którego reprezentantem był A. Burda, w pojęciu „ustrój” dostrzega zestawienie elementów przeprowadzone według określonej idei przewodniej. Dlatego można mówić o ustroju organizmu ludzkiego, samorządu, społe-czeństwa, państwa itp. Elementy te składają się na określoną strukturę, na pewną całość. Skoro przedmiotem rozważań jest nie ustrój w ogóle, lecz ustrój polityczny państwa, należy podkreślić, że chodzi o polityczną organizację społeczeństwa, zbudowaną w oparciu o zasady dotyczące organizacji władzy publicznej w państwie.

W literaturze prawniczej przez ustrój polityczny rozumie się podsta-wowe idee polityczne ustrojodawcy, na podstawie których zbudowana jest władza publiczna i których rozwinięcie następuje bądź to w treści ustawy zasadniczej, bądź też w drodze ustawodawstwa zwykłego. Jest to zatem

definicja ustroju politycznego

��

kwestia o zasadniczym znaczeniu, przesądzająca nie tylko o politycznym charakterze ustroju, ale także o stopniu jego demokratyzacji. Nic zatem dziw-nego, że w toku prac konstytucyjnych zasadnicze dyskusje toczą się zawsze właśnie wokół precyzowania zasad ustrojowych, przesądzających także m.in. o tym czy mamy do czynienia ze społeczeństwem obywatelskim i jaki może ono wywierać wpływ na funkcjonowanie państwa, na sprawowanie władzy publicznej, jaką pozycję prawo zabezpiecza jednostce itp. Są to zatem kwe-stie o znaczeniu fundamentalnym i dlatego stanowią ważną część regulacji prawnych zawartych w konstytucji.

Można zatem określić ustrój polityczny jako całokształt zasad odnoszących się do organizacji i funkcjonowania władzy publicznej w państwie1. Chodzi zatem w tym przypadku o zestaw idei przewodnich w postaci zasad prawnych określających strukturę władzy i polityczną organizację społeczeństwa2.

Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że w zakres pojęcia „ustrój poli-tyczny” wchodzą wyłącznie zasady, czyli pewne idee przewodnie odnoszące się do organizacji i funkcjonowania władzy publicznej, nie chodzi natomiast w tym przypadku o konkretne instytucje prawno-polityczne, nawet ujmowane w ich całokształcie. Chodzi więc tylko o zasady leżące u podstaw konstrukcji władzy publicznej. Stąd też zmiana w zakresie konstrukcji którejś z instytucji prawno-politycznych nie oznacza automatycznie zmiany ustroju politycz-nego. Można więc stwierdzić, że o zmianie ustroju w toku przeprowadzanej w 1989 r. nowelizacji konstytucji decydowało nie przywrócenie w Polsce instytucji prezydenta czy Senatu, ale zmiana zasad, na jakich opierała się dotychczasowa organizacja władzy państwowej. Dokonano tego, zastępując zasadę suwerenności ludu pracującego miast i wsi zasadą zwierzchnictwa narodu, odrzucając zasadę kierowniczej roli partii komunistycznej, odchodząc od zasady jednoizbowości parlamentu na rzecz zasady dwuizbowości ciała przedstawicielskiego, urealniając zasady niezawisłości sędziów i niezależności sądów itp.

Tak więc ustrój polityczny zmienia się nie wraz ze zmianą instytucji praw-no-politycznych, ale wskutek zmiany przewodnich idei, na jakich konstytucja opiera konstrukcję władzy publicznej w państwie, a więc ze zmianą zasad organizacji i działania tej władzy. Słusznie też A. Burda podkreślał, że suma instytucji prawno-państwowych daje raczej pojęcie aparatu państwowego, podczas gdy pojęciu ustroju politycznego państwa odpowiada całokształt zasad organizacji i wykonywania władzy publicznej3.

Obok pojęcia „ustrój polityczny” spotykane są również takie określenia, jak „system polityczny” czy „system rządów”. Nie są to jednak terminy równo-znaczne, które mogłyby być stosowane zamiennie, każde z nich zawiera treść odmienną, różniącą się od innych. Najszerszym z nich jest pojęcie „system

1 Zob. A. Burda, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1977, s. 168. Podobne stanowisko prezentuje F. Sie-mieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1980, s. 66; por. też Z. Jarosz, S. Zawadzki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1987, s. 106.

2 Zob. Z. Jarosz, S. Zawadzki, Prawo konstytucyjne, op. cit., s. 102.3 A. Burda, Polskie prawo..., op. cit., s. 169.

ustrój polityczny a system rządów