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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
UNIDAD LERMA
ANALISIS
DOCUMENTAL DE LA POLITICA DE PRESERVACION DEL
MAIZ
CRIOLLO
Proyecto de Investigación Final
POLITICAS PUBLICAS
DIVISION DE CIENCIAS SOCIALES Y
HUMANIDADES
P R E S E N T A :
Rocío de la Asunción Lona Esquivel
DIRECTOR DEL PROYECTO TERMINAL:
Mtro. Carlos Chávez Becker
Índice.
Introducción. ............................................................................................................................................ 1
Capítulo I. Conceptos clave de política pública. .............................................................................. 6
Capítulo II. Marco contextual. ........................................................................................................... 14
II.1 LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA. .................................................................. 14
II.2 EL DEBATE ACTUAL ENTORNO AL MAÍZ CRIOLLO Y LOS ORGANISMOS GENÉTICAMENTE
MODIFICADOS. ................................................................................................................... 20
Capítulo III. Análisis de la política publica en materia de conservación del maíz criollo y
nativo. ...................................................................................................................................................... 27
Capítulo IV. Critica al diseño del programa de conservación del maíz criollo. ...................... 45
Capítulo V. Conclusiones. .................................................................................................................. 56
Bibliografía. ........................................................................................................................................... 62
1
Introducción.
Planteamiento del problema:
(Acevedo Gasman, 2009:321)Desde sus orígenes, la agricultura es una de las principales
actividades humanas que ha provocado cambios fuertes en el medio ambiente. En décadas
recientes la agricultura ha optado por un mayor uso de maquinaria, sistemas de irrigación,
fertilizantes sintéticos, herbicidas y plaguicidas. Esto ha llevado a grandes cambios en la
estructura, función, manejo y propósito de los agroecosistemas Los principales cambios
asociados a la agricultura básicamente se basan en la biotecnología moderna.
La manipulación genética de los organismos vivos permite que una porción limitada e
identificada de la constitución genética de un organismo se transfiera a otro de una manera
más selectiva que como se hace en el mejoramiento genético tradicional; también traspasa
las barreras de entrecruzamiento natural entre especies, e incluso posibilita la inserción de
genes entre organismos de diferentes reinos. Los llamados organismos genéticamente
modificados (OGM), y también conocidos como organismos vivos modificados (OVM) o
transgénicos, son organismos vivos que poseen una combinación nueva de material genético.
Por los alcances que tiene, la biotecnología moderna ha provocado un clima de discusión y
preocupación genuina, sobre todo en el caso de su aplicación en plantas cultivables como lo
es el maíz (Acevedo Gasman, 2009:326).
En el caso particular de la biotecnología aplicada a la agricultura, el desarrollo de los OGM
se ha concentrado inicialmente en las necesidades identificadas por las grandes empresas
transnacionales para responder a mercados cada vez más amplios, aprovechando la
tecnología a su alcance. Es decir, se hace énfasis en características monogénicas enfocadas
en la búsqueda de herramientas para combatir plagas que dañan cosechas producidas con
sistemas de alto insumo, pero se dejan de lado características como el aumento en la
productividad y el desarrollo de tolerancia a diferentes presiones abióticas, en parte porque
estas son características regidas por varios genes(Acevedo Gasman, 2009:326).
Esto ha provocado que la enorme diversidad de maíces criollos y nativos, criados por los
agricultores, se ha ido perdiendo y en nuestro país cientos de variedades han sido
2
reemplazadas o contaminadas por los híbridos y por las variedades de “alta respuesta”,
producidas principalmente por las empresas transnacionales. Adicionalmente desde hace más
de una década, las variedades de maíces transgénicas han profundizado la erosión genética
del maíz en muchos de los centros de diversidad de este cultivo (Seefoó Luján, 2008:3).
La situación anterior ha venido perjudicando de manera muy significativa a los productores
de maíz criollo ya que se enfrentan a graves problemas en la comercialización: precios bajos,
falta de una cotización diferenciada para las poblaciones criollas de maíces, escasa
organización de los productores para encontrar mercados y enfrentar a los intermediarios
(coyotes). A su vez, los problemas importantes en la producción: precipitación errática,
erosión de suelos y proliferación de malezas que conllevan a bajos rendimientos. Lo anterior,
aunado a los bajos precios de sus productos provoca un círculo vicioso, en donde los bajos
salarios del campo, llevan a la migración.
En México existen alrededor de dos millones de familias campesinas que cultivan en total 59
razas nativas de maíz en más de 8 millones de hectáreas. En general, los pequeños
productores cuentan con parcelas de entre 0.5 y 5 hectáreas de temporal; mientras que los
medianos cultivan entre 10 y 20 hectáreas combinando entre riego y temporal; y los grandes
productores maiceros llegan a sembrar hasta 800 y 900 hectáreas principalmente en riego.
Esta heterogeneidad productiva nos refleja tecnologías, necesidades, formas de organización,
e intereses comerciales distintos. Mientras que los pequeños y medianos productores cultivan
entre 1 y 4 poblaciones de maíces locales y los rendimientos oscilan entre los 800 y 2000
kilogramos por hectárea; los grandes productores cultivan entre 1 y 2 variedades híbridas y
los rendimientos alcanzan las 12 y 14 toneladas por hectárea. (INE, 2008).
Desde 1996 se ha permitido la importación de maíz dentro del acuerdo del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN), en que un porcentaje de estos granos están
mezclados con granos de maíz transgénico. Estos granos fueron distribuidos por DICONSA
(Cámarco María, García Mauricio, 2011:34).
La presencia de estos granos importados como alimento y utilizados como semilla podría
explicar otra razón más de que los maíces criollos y nativos se estén contaminando
3
Los agricultores y los pueblos intercambian sus semillas de maíz y existen la venta y
distribución de semillas y granos de maíz modificados, contaminados o mezclados con
maíces transgénicos. Por lo tanto, los cultivos de maíz nativo son contaminados y con ello
las semillas criollas y nativas reemplazadas y en el peor de los casos en un futuro podrían
quedar extintas.
Esto significa que potencialmente, los cultivos modificados genéticamente pueden formar
híbridos con las plantas silvestres emparentadas, produciendo una progenie viable. La
mayoría de los científicos piensa que el teosintle y el maíz cultivado pueden cruzarse. La
progenie del cruce entre ambos puede tener más (o menos) éxito que la planta progenitora
silvestre; pero a largo plazo podría tener consecuencias negativas para la conservación de la
diversidad.
A partir del año 2009 se levanta la moratoria que prohibía la siembra experimental de maíz
transgénico, mediante decreto presidencial que modifica el reglamento de la Ley de
Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.10 Esta acción unilateral del
gobierno obedece a las presiones de las grandes compañías semilleras, entre ellas Monsanto
y con ello el gobierno mexicano incumple con las obligaciones internacionales en la
normativa nacional como es el Principio Precautorio. Este principio señala que la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de
medidas eficaces para impedir la degradación del ambiente y de la diversidad biológica. El
criterio precautorio, tal como está desarrollado en la ley nacional, es contradictorio en sí
mismo y no es congruente con el Principio de Precaución desarrollado en el derecho
internacional que contempla prever, prevenir y atacar en su fuente las condiciones de riesgo
y amenaza. La ley nacional plantea la “precaución”, una vez liberados al ambiente los
transgénicos y la actuación precautoria está basada en evaluación de riesgos, liberación al
ambiente de transgénicos, monitoreo y otras medidas.
De acuerdo con la jerarquía del orden jurídico mexicano, la Ley de Bioseguridad lejos de
proteger y desarrollar el Régimen de Protección Especial para el Maíz, ha desaparecido. En
segundo lugar la propia ley viola los tratados internacionales en la materia, especialmente el
Convenio de la Diversidad Biológica y el Protocolo de Cartagena, lo que da por resultado
que el Estado mexicano incurra en responsabilidad internacional. En pocas palabras, la
4
LBOGM es inconstitucional y contraria al derecho internacional (Cámarco María, García
Mauricio, 2011:35).
Según la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), en
los últimos cien años se ha perdido el 75% de la diversidad genética de nuestros cultivos. La
pérdida de la diversidad genética se ha convertido en una epidemia en todo el mundo; ahora
se le conoce como erosión genética.
En México existen alrededor de 59 razas de maíz, las cuales se encuentran en diferentes
estados de conservación (SEMARNAT, 2008):
Casi extinta (1): tehua
En peligro de extinción (6): Jala, Zamorano, Vandeño, Zapalote Grande, Pepitilla y Chapalote
De frecuencia rara en áreas amplias (9): Palomero Toluqueño, Palomero de Chihuahua, Apachito,
Blando, Chiquito, Nal-Tel, Tepecintle, Dulcillo del Noroeste y Conejo
De distribución restringida (3): Complejo Serrano de Jalisco, Tablilla, Ancho, Mushito, Serrano Mixe
y otras.
Abundantes en áreas amplias (9): Arrocillo, Elotes Cónicos, Cacahuacintle, Dulce, Elotes
Occidentales-Bofo, Onaveño, Olotillo, Reventador y Ratón.
Dominantes en su área de distribución (9): Cónico, Cónico Norteño, Chalqueño, Bolita, Olotón,
Comiteco, Zapalote Chico, Cristalino de Chihuahua y Tabloncillo Perla.
Que antes eran dominantes y que han sido desplazadas en gran parte por maíces mejorados (4):
Tabloncillo, Celaya, Tuxpeño y Tuxpeño Norteño.
Ante el escenario se debe reconocer el valor de las especies nativas, evidentemente es urgente
que las políticas públicas promuevan estrategias para sostener la producción del maíz criollo
y nativo en todo el territorio mexicano y con ello apoyar a los pequeños productores.
Aspectos metodológicos:
Pregunta de investigación: ¿Por qué en México no han funcionado las Políticas Públicas en
materia de conservación del maíz criollo y nativo?
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Hipótesis: Las Políticas Publicas en materia de conservación no han funcionado debido a
que han sido retoricas, en la medida en que tienen muy poco efecto en relación con el
problema de la contaminación transgénica.
La presente investigación es de tipo interpretativista y documental no experimental ya que
esta es una investigación sistemática y empírica en la que las variables no se manipulan
porque ya han sucedido. Las relaciones entre variables se realizan sin intervención o
influencia directa y dichas relaciones se observan tal y como son de manera natural.
La investigación tendrá un enfoque cualitativo este se basara en métodos de recolección de
datos no estandarizados. No se efectuara una medición numérica, por tanto, el análisis no
será estadístico.
En este proyecto se investigarán y recopilarán datos de la SAGARPA (Secretaria de
Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación), SEMARNAT (Secretaria de Medio
Ambiente y Recursos Naturales), CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social) de la CNPAMM (Confederación Nacional de Productores Agrícolas
de Maíz de México), así como artículos de revistas y libros sobre la producción del maíz,
con lo que se pretende compilar y llevar a cabo la integración de datos como instrumentos de
análisis.
El propósito de la investigación es la de dar a conocer la importancia que tiene en nuestro
país las especies nativas y criollas del maíz y su diversidad; y la necesidad de elaborar
Políticas Públicas que protejan y preserven estas especias, así mismo como apoyen a los
pequeños agricultores de maíz criollo.
Resumen.
La estructura que guarda la presente investigación se encuentra dividida en cinco capítulos.
En el primer capítulo se encuentra el marco teórico conceptual en donde se abordan los
conceptos básicos de Política Pública. En el segundo capítulo se da un panorama de la política
6
agrícola y su evolución en los últimos años. La importancia del maíz y la disputa que se ha
dado en torno a este mismo con el surgimiento de la biotecnología y los Organismos
Genéticamente Modificados.
En el tercer capítulo se hace un análisis de las Políticas Públicas en materia de Biotecnología
y conservación del maíz criollo, el contexto en el que surgieron, su aplicación e
instrumentación y los resultados que han tenido.
En el cuarto capítulo se hace un análisis del PROMAC principalmente en su diseño, los
cambios que ha tenido a lo largo de los 6 años de ejecución. Que se han diferenciado a partir
del cambio constante en sus lineamientos internos. Y en cómo se ha ido disminuyendo su
presupuesto. Esto se ha visto reflejado en su mínimo impacto a nivel nacional.
En el último capítulo se hacen una serie de reflexiones en torno a la importancia del maíz
mexicano tanto cultural como socialmente y principalmente en el capital natural. Y como
las Políticas han resultado poco eficientes en términos de conservación.
Palabras Clave: Maíz Criollo, Organismos Genéticamente Modificados, Biodiversidad,
Biotecnología, Políticas Públicas.
Capítulo I. Conceptos clave de Política Pública.
En México las políticas públicas para el fomento de la agricultura han resultado una de las
principales causas de este deterioro y pérdida de los ecosistemas, originando actividades de
desmonte y eliminación de la vegetación natural a lo largo de todo el país con los
consecuentes efectos sobre poblaciones silvestres como lo es el maíz criollo y nativo.
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En la presente investigación me referiré al maíz criollo como aquel que se produce de manera
tradicional y con raíces en la misma región, según menciona Kato (2009:17) “el maíz no es
una planta foránea a nuestro país como el nombre criollo lo implica”, dicha discusión ha
llevado a la comunidad académica a mantener constantes controversias sobre si ha de ser
utilizado el calificativo “criollo” sin embargo en este trabajo se utilizara el termino criollo,
ya que como lo define el Diccionario de la Real Academia Española (2013), este concepto
alude a lo que es característico de la cultura y la tradición de un país hispanoamericano,
también se manejara así debido a que es con esta denominación como lo identifica el
Gobierno Federal a través del Programa de Conservación de Maíz Criollo (PROMAC).
A su vez, en el marco de las políticas públicas para la conservación de la biodiversidad, se
han desarrollado una serie de diversos instrumentos legales y reglamentarios para la
protección, conservación y aprovechamiento sostenible de las especies silvestres, así como
instrumentos de carácter técnico, aunque estas no han sido de mayor trascendencia para
lograr su fin; este documento tiene como objetivo analizar cuál ha sido la principal
deficiencia que ha tenido esta política pública en términos de preservación de especies nativas
y criollas del maíz.
Los enfoques de análisis de políticas públicas responden a condiciones sociohistóricas,
epistemológicas y teóricas particulares. A principios del siglo XX no se hablaba de políticas
públicas debido, en parte, al predominio de los principios liberales occidentales que
propendían por Estados no interventores. La crisis económica de la posguerra obligó a las
democracias liberales a adoptar modelos intervencionistas que desarrollaron las políticas
públicas como dispositivos de control. Por la misma época el positivismo promovido por el
Círculo de Viena se fortaleció como paradigma científico. En este contexto, Harold D.
Lasswell, quien después de trabajar como docente e investigador en ciencia política incorporó
sus conocimientos científicos al manejo del gobierno de ese país. Su propuesta fue: mejorar
el desempeño administrativo y la acción gubernamental del Estado a través de una nueva
disciplina, las ciencias de las políticas (policy sciences). En un artículo que hoy se considera
fundante de las políticas públicas: “La orientación hacia las políticas” (Lasswell H., 1971).
Este sería un trabajo transdisciplinario en torno a la hechura y el proceso de las políticas
públicas, con el fin de conocer y explicar tanto la formación y ejecución de las políticas,
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como mejorar su contenido concreto mediante la aplicación de conocimiento usable, entender
a los gobiernos como organizaciones que concentran el diseño y cursos de acción destinados
a afrontar, resolver, gestionar o solventar problemas públicos.
La orientación hacia las políticas, tiene una doble vertiente, por una parte se ocupa del
proceso de las políticas, es decir de la formación y ejecución de las políticas utilizando los
métodos de las ciencias sociales y de la psicología, y por otra parte se ocupa de las
necesidades de inteligencia de este aspecto con el objetivo de mejorar el contenido concreto
de la información y de la interpretación disponibles para los creadores de la política.
En los orígenes de esta disciplina Lasswell la define como "el conjunto de disciplinas que
conciernen a la explicación de la producción de las políticas públicas, y la obtención de la
información relevante relativa a dichas políticas". Además, establece lo que él considera son
las características esenciales de la disciplina: "La ciencia de las políticas públicas está
orientada en torno de los problemas y es contextual por naturaleza, multidisciplinaria en su
enfoque y explícitamente normativa en su perspectiva” (Lasswell H., 1971).
Las últimas décadas arrojan una generosa producción académica de lo que son las políticas
públicas, por lo tanto hay un número de definiciones similar al de autores. Para este estudio
considere conveniente utilizar la definición de Aguilar (2007):
“Una política pública es un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en
modo intencional y causal, en tanto que se orientan a realizar objetivos considerados de valor
para la sociedad o a resolver problemas cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas
por la interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadanía; acciones
que han sido decididas por las autoridades públicas legítimas; acciones que son ejecutadas
por actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos,
civiles); y que dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y la sociedad”.
Esta definición nos da pauta a resaltar que algunas características esenciales de toda política
pública: no se trata de decisiones aisladas, tomadas coyunturalmente, sino agregados de
decisiones congruentes y consistentes entre sí; que tienen detrás una explicación y
argumentación teórica que las sustenta (es decir, están basadas en una teoría causal del
cambio social); formuladas e implementadas en espacios gubernamentales y no
9
gubernamentales, pues se parte de la idea de que en sociedades contemporáneas "lo público"
trasciende lo gubernamental; así como enmarcadas en normas jurídicas vigentes, lo que
implica que se desarrollen y ejecuten dentro de un Estado de derecho concreto, permitiendo
cierto grado de coerción para su cumplimiento.
Las políticas públicas suponen, entonces, espacios de interlocución, acción y diálogo entre
los actores de la escena pública (gobierno, sociedad civil y mercados), quienes en conjunto
deciden los objetivos (qué) y los medios (cómo) para "resolver" situaciones que
democráticamente, a través de instituciones del sistema político, definen como
problemáticas. (Eduardo Villareal, 2013:261).
En suma, “Al hablar de políticas públicas, queremos decir decisiones que incorporan la
opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de
ciudadanos electores y contribuyentes. Concedamos que en esta perspectiva disminuye el
solitario protagonismo gubernamental y aumenta el peso de los individuos y sus
organizaciones”. (Aguilar, 1992)
El enfoque de políticas públicas tiene mucho que aportar al entendimiento de las dinámicas
sociopolíticas actuales. Su mayor virtud es que, cuando se le visualiza desde una perspectiva
ampliada, recoge la complejidad que caracteriza nuestros tiempos. Pensar en análisis de
políticas públicas significa meter en juego instituciones, organizaciones, actores y decisiones,
lo que no sólo resulta atractivo, sino necesario para intentar miradas analíticas integrales de
lo que pasa en los albores de este siglo XXI. (Eduardo Villareal, 2013:274,275).
La elaboración de las políticas públicas representa un objeto de estudio amplio e impreciso
el tema está en las etapas que conforman el que es llamado por Merino “proceso de la
políticas” que va desde la selección y la definición del problema público que habrá de
enfrentarse hasta la evaluación de sus resultados, pasando al menos por una etapa de diseño
y una red de implementación (Merino Mauricio, 2013:109).
El primer paso que tiene este ciclo de políticas es el de la selección del problema. Esto
significa descartar o desechar otras opciones, lo que se quiere dar a entender es estructurar
una justificación pertinente y adecuada sobre las razones que habrían de llevar a la
intervención del Estado para afrontar este problema en particular. El segundo paso consiste
en definir ya como tal el problema público y asumir por completo las consecuencias de dicha
10
definición. Este, dice Merino que es uno de los pasos más complejos ya que a partir de esa
definición comienza a definirse lo que es llamado “el mapa de ruta” o sea el diseño. Los
servidores públicos a cargo del diseño deben tener una justificación clara de sus actos ya que
si no es así, probablemente acabarán por quedar atrapados en procedimientos rutinarios.
Posteriormente, debe añadirse el estudio de las restricciones visibles y calcular qué tantas
capacidades existen para poder cumplir con esa política y para afrontar todas las limitaciones
que se presenten, con ello se están definiendo las causas que han generado el problema
público y también las posibilidades que el Gobierno tiene a su alcance para emprender una
solución.
Luego se llegará a la implementación en la que hay siempre he invariablemente dificultades
no previstas, resistencias culturales, objeciones de terceros actores y nuevas limitaciones.
Si el objetivo se perdió habrá que regresar al primer paso para retomar el camino y comenzar
de nuevo sin cometer los mismos errores, el proceso de las políticas no tiene fin por esto
mismo si en la evaluación sale algo mal habrá que comenzar de nuevo u optar por un rediseño.
En resumen, las etapas son:
1) Identificación y definición del problema
2) Formulación de las alternativas de solución
3) Adopción de una alternativa
4) Implantación de la alternativa seleccionada
5) Evaluación de los resultados obtenidos.
Por tanto, podemos darnos cuenta que la implementación de políticas públicas no es cosa
fácil ya que requiere de un análisis y de seguir los pasos anteriores. Y de una responsabilidad
al tomar una decisión que cumpla con solucionar adecuadamente el problema.
Me centraré en lo que me atañe de este ciclo que es específicamente el diseño de la política
pública.
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El diseño debe contener cinco etapas principales (Franco Corzo, 2013):
Análisis del problema
• Análisis de soluciones.
• Análisis de factibilidad.
• Recomendación de alternativas.
• El plan de acción.
Cuadro 1: Las 5 etapas principales del Diseño.
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de (Franco Corzo, 2013).
Las políticas públicas suponen, siempre he invariablemente, una afirmación de valores. Una
de las características básicas de las políticas públicas es que deben de responder a
un problema claro y delimitado. Una acción de gobierno sin un diagnóstico adecuado no es
política pública, es simplemente una acción gubernamental.
Al seleccionar un problema, también se está optando por desechar otros a la luz de un sistema
de valores explícita o implícitamente adoptado. Esa selección puede y debería obedecer a
una teoría, un método y/o una racionalidad determinados, que a su vez provengan de un
conjunto de supuestos que se consideran válidos para construir decisiones. Y en un supuesto
de esa naturaleza, la política pública no sólo carecería de una vez adoptada una posición ética
definida sobre los problemas que han de ser solucionados por el Estado, la política pública
reclama un “mapa de ruta”. Es decir, una definición explícita del problema que quiere ser
12
solucionado, sobre la base de las causas que le dieron origen, la cuantificación del problema
y de las vías de acción que resultan factibles para resolverlo.
Es probable que el mayor desafío de un analista de políticas públicas consista, precisamente,
en hallar las herramientas necesarias para vincular causas y soluciones en una argumentación
técnica y políticamente viable. Y en este sentido, la teoría de entrada que se utilizó para
seleccionar el problema no es suficiente para garantizar un buen diseño del mapa de ruta,
pues éste requiere mucha más precisión: causas tangibles y soluciones válidas, más que
reflexiones generales sobre la racionalidad que explica la intervención del Estado o sobre la
forma en que éste tendría que actuar. Tan pronto como el analista haya identificado las causas
más relevantes del problema que quiere solucionar, tendrá que pasar enseguida al estudio de
las soluciones factibles. (Merino Mauricio, 2008).
Por otra parte, el diseño de la política también enfrentará otro tipo de restricciones. Las más
conocidas se refieren a la información y al tiempo efectivamente disponible para tomar
decisiones, a la importancia de las rutinas previamente adoptadas, y a los intereses políticos
que inevitablemente se ponen en juego al actuar dentro del espacio público. En rigor, resulta
imposible que las decisiones que llevan al diseño de políticas públicas se correspondan
fielmente con la mejor solución, entre otras razones, porque esa solución simplemente no
existe según lo menciona Mauricio Merino; ya que quien toma las decisiones debe hacerlo,
más bien, contra el tiempo, contra la falta de información, contra la falta de medios y de
recursos económicos suficientes, contra las restricciones organizacionales que imponen una
determinada forma de actuar que se considera apropiada, y contra distintos intereses
políticos, pero no podrá hacerlo en contra de los valores que haya elegido, pues estaría
negando su propia argumentación (Merino Mauricio, 2008).
De aquí una de las razones para incorporar la ética al análisis de políticas públicas. Si bien
todas las herramientas que apuntan hacia la mejor construcción de los mapas de ruta son
relevantes, al final ninguna de ellas es una condición suficiente para asegurar que
efectivamente se está tomando la mejor decisión. Ni siquiera es posible afirmar que se trata
de una decisión racionalmente impecable, pues eso depende de la teoría de entrada que se
haya elegido. En cambio, la argumentación que se haya levantado durante el diseño del mapa
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de ruta sí constituye una condición indispensable para que la política pública guarde la mayor
coherencia posible a lo largo de su recorrido.
Una propuesta de política pública es factible cuando tiene posibilidad de ser instrumentada
en las circunstancias actuales de un particular entorno. El análisis de factibilidad requiere del
trabajo conjunto de especialistas para generar una labor seria. En mi opinión, se
requieren seis análisis de factibilidad denominados “filtros de factibilidad”: 1) presupuestal:
permite identificar la disponibilidad de recursos para la implementación de la política pública
que se está diseñando. 2) socioeconómico: permite realizar la valoración económica y social
de los costos y los beneficios de la política. 3) legal: permite verificar si las soluciones
propuestas contravienen a algún mandamiento establecido en la Constitución, la
normatividad o reglamentos específicos. 4) político: permite conocer los intereses y el poder
que tienen las personas, grupos u organizaciones que estarían tanto a favor como en contra
de las propuestas de política pública. 5) ambiental: evalúa el impacto que las propuestas de
política pública generarán en el medio ambiente. 6) administrativo: permite valorar los
recursos organizaciones y técnicos con los que se dispondrá para la implementación de una
propuesta con base en la estructura organizacional bajo la que operará.
El siguiente paso sería realizar una recomendación clara, concisa e inteligente de política
pública. Uno de los instrumentos más utilizados por los profesionales de las políticas
públicas se llama memorándum de política pública o policy memo. Este tiene como propósito
proveer información de política pública relevante para la toma de decisiones.
Sí el decisor ha aceptado la recomendación de política pública, el equipo que participó en el
diseño de la política pública deberá presentar un plan de acción de la misma, que es
la culminación del diseño de la política pública. En el plan de acción se presentan de forma
clara y a detalle las acciones clave a llevar a cabo en la implementación de la política pública,
es decir, se sitúan en el paso intermedio entre el diseño y la implementación de la misma y
se realiza una vez que se ha seleccionado la mejor alternativa de política pública (Merino
Mauricio, 2008).
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Capítulo II Marco contextual.
II.1 La evolución de la Política Agrícola.
La domesticación de las plantas en el mundo no fue un hallazgo, la agricultura fue el resultado
de la adaptación entre hombre y algunas especies de plantas a lo largo de milenios. Al
desaparecer los grandes mamíferos del pleistoceno, los antiguos cazadores comenzaron a
recolectar una mayor cantidad de hierbas, frutos y semillas. Escogieron las plantas que daban
los frutos más jugosos, espigas más grandes y más alimento y comenzaron a cuidarlas. Su
relación con el mundo vegetal no se limitaba a la observación, la exploración y la recolección
de especies; ya fuera por la recurrencia de los recorridos o por permanecer más largo tiempo
en ciertos lugares, incluía asimismo la intervención directa sobre éstas, lo cual implica un
conocimiento más fino de los procesos ecológicos, las interacciones de las plantas y los
animales, de las características de las semillas, el crecimiento, la diferencia entre las
15
variedades en función del suelo, la humedad, la temperatura, la incidencia de los rayos del
sol entre otros factores.
Después de miles de años de selección, las plantas ya no se reproducían sin ayuda del hombre,
quien tampoco podía vivir sin ellas. La espiga del teosinte se convirtió en la mazorca del
maíz, la pulpa de la calabaza se hizo más abundante, el amaranto y el frijol también
cambiaron. Estas cuatro especies de plantas pero específicamente el maíz llegaron a ser la
base de la alimentación de las culturas indígenas de México. La relación con el maíz condujo
a crear muy diversas herramientas para el cultivo, la preparación del grano, su conservación
y almacenamiento. Se inventaron las grandes ollas de barro para el nixtamal; los metates de
piedra volcánica para molerlo a mano; los comales para cocer tortillas; los tenates para
conservarlas; las trojes y los cuescomates (de adobe, varas y fibras vegetales), para almacenar
el grano. Mediante terrazas, chinampas y muchos otros procedimientos esmerados, y con
herramientas complejas, forjaron una agricultura avanzada de muy altos rendimientos que
incluyó amplios sistemas de riego.
La comida, la creación artística, las prácticas políticas o religiosas, todas las manifestaciones
de las culturas de estos pueblos mostraron siempre el sello infaltable del maíz, al que
consideraban, por muy buenas razones, fuente de vida y gozo. Los colonizadores se ocuparon
pronto de cultivar trigo y establecer la ganadería, pero con el tiempo se acostumbraron a
incluir en su dieta maíz y tortillas (Esteva Gustavo, Marielle Catherine, 2003).
Tras la llegada de los españoles se presenta una introducción de las técnicas europeas
empleadas en la agricultura basadas principalmente en el monocultivo y en herramientas de
metal como el arado, el azadón, el garabato y el almocafre entre otras técnicas que
favorecieron el cambio espacial de la agricultura, (recordemos que a pesar del apogeo en la
minería y el comercio, las actividades seguían girando en torno a ésta y comprensiblemente,
a las haciendas), también se introdujo la ganadería teniendo un alto impacto en la
transformación del espacio hasta el punto de terminar con la fertilidad del suelo por la erosión
y la pérdida de la cubierta vegetal por el sobrepastoreo. Es importante mencionar que, aunado
a todas estas acciones estuvo el despojo y ocupación de las tierras de los pobladores
prehispánicos por los españoles (Pichardo Gonzales, 2003:44).
16
Posteriormente, cuando México se constituye como tal, es decir, después de su lucha de
independencia en 1821, se construye de una manera tambaleante debido a que lo hace como
nación homogénea olvidándose de la gran diversidad étnica que sobrevivió al embate
español, además, lo realiza persiguiendo la copia del modelo estadounidense.
Bajo la colonización española los habitantes de la Nueva España se vieron despojados de sus
tradiciones y orillados, en algunos casos, a tener que combinarlas creando nuevas. El
mestizaje alimentario caracterizaba ya a las ciudades en las primeras décadas del México
independiente, el maíz siguió manteniéndose en el centro de las preocupaciones productivas
y políticas y de la vida social (Esteva Gustavo, Marielle Catherine, 2003).
Asimismo, la propiedad de la tierra en pequeños y medianos productores fue una
reproducción a dicho modelo estadounidense, por lo que se propuso terminar con las grandes
propiedades del clero y de los sistemas comunales.
El presidente del país, Benito Juárez siendo liberal, abogó por ello bajo el entendido que
liberándolos de tales tipos de propiedad llegarían a ser libres como en la versión
estadounidense. Pero más bien se provocaron desalojos en las comunidades y apropiación de
grandes tierras. Esta fue una de las muchas causas que dieron paso a la Revolución Mexicana
que constituye el siguiente evento importante en el país en la cuestión agraria. La lucha que
se enfrentó durante ésta consiguió, el reparto agrario a los campesinos del cual habían sido
despojados cientos de años antes con la colonización y el porfirismo.
La dotación de tierras de que fueron objeto los campesinos conllevaba cierta certeza legal
que se traducía en un desarrollo agrícola independiente y autónomo. Dicha certeza legal se
definía con la obtenida también por aquellos propietarios privados, que sin lugar a dudas
eliminaba el latifundio extensivo pero los seguía manteniendo en situación privilegiada. La
revolución de 1910 significó un paso importante, aunque pareció temporal por las reformas
políticas que se dieron a continuación las cuales sostenían una entrada de México a la
industrialización y, de esta manera, seguían minando aún más la agricultura como forma de
vida de la población mexicana (Pichardo Gonzales, 2003:46).
El presidente mexicano Plutarco Elías Calles tenía bien claro que el sistema ejidal era tan
sólo un paso para llegar a la propiedad privada pues no creía en el ejido como forma de
17
producción agrícola, sino que buscaba fomentar la industria agrícola. De esa manera, los
proyectos de desarrollo del estado posrevolucionario se encaminaron fundamentalmente a la
apuesta de una economía agrícola moderna, a la promoción de la propiedad de tipo
empresarial consagrada a los cultivos de exportación comerciales.
En este contexto, la Comisión Nacional de Irrigación fue creada en 1925 y con ello se
proponía la creación de zonas de riego como parte del proceso de modernización y
crecimiento económico agrícola. Del mismo modo los gobiernos que siguieron al presidente
Calles continuaron con el modelo, viéndose reforzado por los hechos ocurridos en 1929, es
decir, la crisis financiera, que puso en entredicho la base de las economías, colocando en el
mercado mundial las exportaciones de bienes de origen primario (Pichardo Gonzales,
2003:50).
Bajo las consecuencias de la crisis de 1929, donde la clase terrateniente se debilita y desiste
la presión al reparto, asciende a la presidencia de la república Lázaro Cárdenas el periodo
considera el más consistente de una política económica rural a favor del campesino en
México, cuando la reforma agraria redistribuyó una porción considerable de tierras agrícolas
comerciales e invirtió en la capacidad productiva del sector agrícola, se encuentran todos los
apoyos directos a la nueva producción agraria como obras de riego, créditos, impulso a la
explotación colectiva o cooperativa, e indirectos como apoyos a la salud, nacionalización de
empresas, la expropiación petrolera, etc.
En este sentido es trascendental señalar el apoyo crediticio por parte del Estado, ya que
Cárdenas lo consideraba fundamental para la producción agrícola ejidal recalcando que la
creación del Banco Nacional de Crédito Ejidal (BNCE) correspondía a brindar un servicio
para beneficiar a los campesinos basándose en principios cooperativos, sin embargo este
crédito que abarcaba a ejidatarios y a pequeños propietarios también incluyó a agricultores
particulares mediante el Banco Nacional de Crédito Agrícola (BNCA). Sin embargo, después
de que cambió el balance de poder dentro del partido gobernante, la reforma agraria quedó
relegada a un segundo plano. A partir de los años cuarenta, el gasto del gobierno en la
agricultura se concentró en grandes inversiones en infraestructura para riego, lo mismo que
en insumos y créditos subsidiados que beneficiaron fundamentalmente a granjas comerciales
del norte de México. La inversión pública en investigación y tecnología agrícola también
18
estuvo sesgada en contra de los pequeños agricultores, lo que dio paso al surgimiento de la
Revolución Verde en México, que daba prioridad al trigo de riego frente al maíz de temporal
(Fox Jonathan,2010). Esta revolución consistió principalmente en utilizar variedades
mejoradas de maíz y trigo, cultivando una sola especie en un terreno durante todo el año, y
la aplicación de grandes cantidades de agua, fertilizantes y plaguicidas. Con estas variedades
y procedimientos, la producción es de dos a cinco veces superior que con las técnicas y
variedades tradicionales de cultivo. Para la implementación de la Revolución Verde en
México se necesitó la creación de ciertos pilares, (políticos, económicos, sociales, técnicos)
que sostendrían la industrialización y transformación del país en general, y del agro en
particular.
A principios de la década de 1970, la legitimidad política del gobierno mexicano estaba muy
cuestionada en el campo. Las reformas comenzaron a ampliar el acceso al crédito subsidiado,
a insumos, a precios de apoyo y a inversiones en infraestructura rural para más productores
campesinos. Este enfoque se siguió más estratégicamente durante el auge del petróleo, con
el Sistema Alimentario Mexicano; Durante la mayor parte del periodo entre 1971 y 1982 en
el que se presentó un mayor gasto gubernamental para el desarrollo rural, los subsidios para
el crédito agrícola superaron a los subsidios a los precios e insumos. Pero estos intentos de
reforma campesinista sólo intentaron, con un éxito limitado, incorporar a un mayor número
de pequeños agricultores al sistema existente, que permaneció sesgado a favor de los
agricultores privilegiados.
Para las décadas de 1980 y 1990, el sector agrícola mexicano estaba compuesta de cuatro
grupos principales:1) un número pequeño de agricultores comerciales bien provistos, que
controlaban la mayor parte de las tierras de cultivo de riego; 2) un segmento más grande de
agricultores comerciales pequeños; 3) una gran mayoría de productores de subsistencia y que
tenían que depender de un trabajo asalariado fuera de la granja familiar para complementar
sus diminutas tierras de temporal; 4) un grupo grande de trabajadores asalariados que no
poseían tierras. 5) Los productores agrícolas a pequeña escala no cuentan con suficiente
acceso al crédito, los insumos, los mercados y la tecnología adecuada agroecológicamente
como para aumentar su productividad y generar más empleo (Fox Jonathan, 2010).
19
Es entonces cuando surge en 1993 el programa conocido como PROCAMPO, sustituyendo
los sistemas basados en precios de garantía, y consistió en el pago por hectárea o fracción,
de superficie elegible sembrada con cualquiera de los nueve cultivos entre los cuales estaba
el maíz. Mecanismo de transferencia de recursos internacionalmente aceptado, que no
provoca distorsiones de mercado, y que tenía como principal objetivo incorporar a personas
de bajos ingresos, que destinan su producción mayoritariamente al autoconsumo.
Posteriormente vendría la en vigor del TLCAN en 1994, cuando se da un giro a la política
agrícola y que comprometió a tres países (Canadá, Estados Unidos y México) a eliminar
todas las barreras y así abrir las puertas al libre mercado. Sin embargo el TLCAN no ha tuvo
un impacto favorable en cuanto a la producción de maíz ya que se estima que las
importaciones de maíz de E.U. se han triplicado, el precio del grano ha bajado casi en un
50%, y entre 2.5 y 3 millones de campesinos mexicanos han tenido que enfrentar una
creciente presión económica. Mientras los E.U. aumentaron su apoyo a la agricultura casi
doblaron su presupuesto para apoyos a este sector, mientras que los programas agrícolas
mexicanos se redujeron dramáticamente (Seefoó Luján, 2008:10). En la medida en que
PROCAMPO se diseñó para sostener los costos sociales y políticos esperados del TLCAN,
es visible que los agricultores mexicanos no lanzaran una protesta nacional a gran escala en
contra de la apertura comercial hasta a principios de 2003. Las organizaciones campesinas
vinculadas con el partido gobernante, como la Confederación Nacional Campesina (CNC),
se convirtieron en protagonistas de la estrategia del gobierno, que combinaba la apertura
comercial con los pagos de compensación, porque podían influir en las decisiones con
respecto a qué productores se incluían en PROCAMPO cuando se fundó. Es decir el gobierno
pudo usar la selección clientelista de pagos agrícolas para amortiguar la potencial oposición
a la reestructuración de la política agrícola (Fox Jonathan, 2010).
En 2001, al inicio del primer año de la administración de Vicente Fox, el gasto en agricultura
comenzó a subir a un ritmo constante, casi duplicándose en términos reales para el año 2009.
PROCAMPO continuó con el presupuesto más grande, este gasto fue impulsado en parte por
la influencia de los intereses agrícolas en el congreso y, en parte, por las protestas campesinas
que alcanzaron su nivel más alto a inicios de 2003 con el amplio movimiento llamado “El
campo no aguanta más” Este movimiento logró firmar con el gobierno un Acuerdo Nacional
20
para el Campo el cual tenía como objetivo reconocer al sector como una sociedad rural donde
se desarrollan las agriculturas campesinas e indígenas y sus patrimonios son reconocidos
como elementos imprescindibles para la nación por lo que su soberanía, desarrollo y
viabilidad son importantes
Por eso, este pacto reconoce el principio de paridad, es decir, que la población urbana y la
rural tienen los mismos derechos humanos, ciudadanos, económicos, sociales y culturales
Además, otorgaría recursos multianuales que se derivarían del presupuesto anual destinado
al gobierno federal.
II.2 El debate actual entorno al Maíz Criollo y los Organismos Genéticamente
Modificados.
El gobierno mexicano como los agricultores se enfrentan a opciones que sugieren que la
erosión genética es inevitable, ya sea por la importación de maíz más barato de los E.U.A.,
por los cambios tecnológicos ya que la biotecnología suscitó enormes expectativas en el
sector agrícola, concretamente en los años ochenta, cuando fue posible la modificación de
células vegetales, dando pie a la potencialidad de la agrobiotecnología. Desde que iniciaron
las investigaciones en agrobiotecnología, se suscitaron grandes esperanzas en la mejora del
cultivo de alimentos, en especial del maíz, al mismo tiempo que se produjeron
cuestionamientos por sus repercusiones en el largo plazo. Uno de los granos más destacados
a nivel mundial para consumo humano, ya sea de manera directa o bien como uso industrial,
es el maíz. Éste fue el cereal pionero al que se le hicieron aplicaciones biotecnológicas,
logrando dos propiedades significativas: la resistencia a insectos y la tolerancia a herbicidas.
La biotecnología se encuentra en una situación de incertidumbre: por un lado los OGM no
son venenos que provoquen daños inmediatos y evidentes en la salud o el medio ambiente,
pero, por el otro, el conocimiento científico disponible tampoco permite afirmar lo contrario.
Entonces, resulta más preciso decir que simplemente no se puede saber cuáles podrían ser
los efectos acumulados a largo plazo. La biotecnología no se considera suficientemente
estable, segura y reproducible con perfección, por lo que los daños a escala mayor, aunque
de probabilidad reducida o aún desconocida, no pueden descartarse. Los efectos
potencialmente negativos son la producción de nuevas toxinas que se dispersen en el medio
ambiente, el suelo, los parientes silvestres y los animales, e incluso en el organismo humano,
21
y la creación de nuevas construcciones genéticas que pudiesen generar malezas o súper
malezas con efectos ambientales potencialmente dañinos.
A partir de 1993, la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAGARPA) acogió las solicitudes
enviadas por diversas empresas e institutos, para examinar materiales genéticamente
modificados de maíz.
Ante el anterior escenario la enorme diversidad de maíces nativos y criollos criados por los
agricultores, se ha ido perdiendo, y en nuestro país cientos de variedades criollas han sido
reemplazadas por los híbridos y por las variedades de “alta respuesta”, producidas
principalmente por las empresas transnacionales. Adicionalmente desde hace más de una
década, las variedades de maíces transgénicas han profundizado la erosión genética del maíz
en muchos de los centros de diversidad de este cultivo.
Las crecientes interrogantes y manifestaciones ocasionaron la implantación de restricciones
a la experimentación en campo abierto y posteriormente al establecimiento de una moratoria.
A inicios de 1999, se suspendió cualquier experimentación con maíz transgénico en territorio
mexicano; en octubre de 2003, ésta se canceló, permitiendo su experimentación únicamente
a nivel laboratorio; y en 2009 se aprobó la siembra experimental del grano. Para reglamentar
el uso de transgénicos, y en especial el cultivo de maíz, se creó la Comisión Intersecretarial
de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados (CIBIOGEM) y se instauró
una legislación en bioseguridad con la Ley de Organismos Genéticamente Modificados, su
Reglamento y para el caso del maíz un Régimen de Protección Especial promovido sobre
todo por los opositores a la aplicación de esa tecnología en el sector primario (Sarmiento
Blanca, Castañeda Yolanda, 2011).
La tentativa de crear un régimen especial que proteja al maíz surge de las controversias en
torno al desarrollo y uso agrícola de transgénicos en México. El aviso por el que se establece
el Régimen de Protección Especial del Maíz para el caso de liberaciones experimentales de
maíz modificado genéticamente, apareció en el Diario Oficial de la Federación el 29 de
noviembre de 2006. El RPEM cuenta con dos disposiciones: la primera se refiere a evitar la
liberación de polen de las plantas utilizadas en los experimentos que se llevaran a cabo,
solamente en los campos experimentales permitidos ya que los especialistas inmersos en el
22
Régimen estos campos están libres de los parientes silvestres del maíz y no son considerados
Centros de Diversidad Genética. Y la segunda disposición se avisa que para los casos no
experimentales se continuarán los trabajos que permitan establecer el régimen de protección
del maíz, para el debido cumplimiento a lo dispuesto en la Ley de Bioseguridad de
Organismos Genéticamente Modificados.
En el año 2009 en el gobierno de Felipe Calderón se empleó uno de los mecanismos que tenía
como principal objetivo la preservación de las variedades nativas de maíz, apareció el 29 de
enero de 2009 en la página electrónica de la Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas (CONANP), mostrando lineamientos para el otorgamiento de apoyos del
Programa de Conservación de Maíz Criollo (PROMAC), con el objetivo principal de
promover la conservación de las razas y variedades locales de maíz criollo y sus parientes
silvestres en las Regiones Prioritarias. La convocatoria de la CONANP declara que:
“Es prioritario apoyar a grupos de campesinos con programas de apoyos específicos para
el mantenimiento de la diversidad genética de los maíces nativos y que incluya el
establecimiento de mecanismos de validación y verificación de las acciones de conservación
de las razas criollas de maíz” (SEMARNAT 2009).
El Programa tuvo una difusión apresurada: se publicó el 10 de febrero de 2009, la recepción
de solicitudes sólo se extendió por veinte días hábiles y los resultados se publicaron vía
Internet, evidenciando el poco interés por incorporar de manera adecuada a los beneficiarios.
Los obstáculos mencionados no contribuyeron al interés significativo de los campesinos
hacia la convocatoria, aunque se amplió el plazo por 40 días más.
En 2014, el PROMAC se ejecutó en 55 Regiones Prioritarias, de las cuales 38 fueron Áreas
Naturales Protegidas, en 23 estados de la República Mexicana. El Programa contó con un
presupuesto autorizado de 18 millones de pesos; del cual, al mes de diciembre de 2014 se
ejerció 17millones de pesos, correspondientes al 94.46 por ciento del monto total autorizado.
Se benefició de manera directa a 9 mil 847 personas. El 76.04 por ciento del total de personas
beneficiadas son de población indígena.
Con el PROMAC, en 2014, se apoyaron 247 acciones de pago por conservación in situ,
recurso que se utilizó para sembrar 9 mil 834 hectáreas con maíz criollo, de las cuales 4 mil
23
288 hectáreas se sembraron con maíz criollo en riesgo alto. El número de razas sembradas
en riesgo alto, con pagos de conservación in situ fueron 25, dentro de las cuales destacan:
Tuxpeño, Olotillo, Dzit-Bacal, Tepecintle, y Nal-tel.
En este mismo gobierno de Calderón se realizaron varios procedimientos para conceder
permisos de siembra experimental de maíz. Así, a partir del 21 de octubre de 2009 como ya
se ha mencionado, el gobierno mexicano ha otorgado alrededor de 33 permisos para la
siembra a escala experimental de maíz transgénico en México a tres empresas trasnacionales:
Monsanto, Dow Agrosciences y Pioneer. Cabe mencionar la liberalización económica y
desregulación en el comercio internacional han permitido que estas empresas acaparen
mercados hasta lograr monopolios y oligopolios sobre diferentes eslabones de la cadena
productiva de distintos alimentos, particularmente en la cadena de los cereales, que están en
la base de la pirámide de la alimentación humana (principalmente el maíz).
En semillas transgénicas la concentración es casi total, ya que Monsanto controla el 91% de
este mercado. En 2005, luego de adquirir SEMINIS, Monsanto se convirtió no sólo en el líder
global de cultivos transgénicos, sino en la mayor compañía semillera del mundo. Monsanto
calcula que la adopción global total de los cultivos Genéticamente Modificados le da
ganancias de $210 mil millones de dólares por año dentro de la próxima década, con el mayor
potencial de ganancias ocurriendo en países en vías de desarrollo a una tasa del 2,1% del
Producto Nacional Bruto por año (San Vicente Tello, Carreón García, 2010:96).
Al tomar Enrique Peña Nieto el poder como presidente de México en 2012, se tenía en la
mira que el gobierno autorizaría 79 permisos para la siembra de maíz transgénico en fase
comercial. Por lo cual llevó a promover ante el Poder Judicial de la Federación una Demanda
Civil de Acción Colectiva, con pretensiones declarativas, sobre el derecho humano a la
diversidad biológica de los maíces nativos o criollos de México. El 5 de julio de 2013 se
presentó este recurso por parte de un grupo de 53 personas, entre las cuales se encuentran
científicos e investigadores como Antonio Turrent, Patricia Moguel y Víctor Toledo;
defensores de los derechos humanos como el padre Miguel Concha; artistas como Jesusa
Rodríguez y Regina Orozco, y 20 organizaciones de productores ambientalistas y de
consumidores, como Alternativas y Procesos de Participación Social, la Asociación Nacional
de Empresas Comercializadoras de Productos del Campo (ANEC), la Cooperativa Tosepan
24
Titaniske, Fomento Cultural y Educativo, Fundación Semillas de Vida y Grupo de Estudios
Ambientales.
Las autoridades y empresas demandadas son las secretarías de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT); Semillas y Agroproductos Monsanto, Monsanto Comercial,
Pioneer (PHI) México, Dow Agrosciences de México y Syngenta Agro.
La demanda solicitaba que los tribunales judiciales declaren que los límites y restricciones
establecidos en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados
(LBOGM) son ineficientes, pues los demandantes alegaban que existía evidencia científica
de contaminación transgénica de maíces nativos en los estados de Oaxaca, Sinaloa,
Chihuahua, Veracruz y Guanajuato.
La finalidad que tenía esta demanda es que los tribunales federales declaren que la liberación
o siembra de maíces transgénicos daña el derecho humano de la diversidad biológica de los
maíces nativos, y que con ello se nieguen todos los permisos que se soliciten. Junto a la
demanda se solicitó una medida precautoria, la cual fue concedida el 17 de septiembre de
2013 por el juez federal Décimo Segundo de Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal,
el cual ordenó a la SAGARPA y a la SEMARNAT abstenerse de realizar actividades
tendientes a otorgar permisos de liberación al ambiente de maíz genéticamente modificado,
prescindir de procedimientos para ello y suspender el otorgamiento de permisos de liberación
experimental, piloto y comercial de este tipo de granos. La medida precautoria impide liberar
maíces transgénicos en el campo mexicano, en tanto se resuelva el juicio de acción colectiva.
La noticia del otorgamiento de la suspensión se hizo pública el 10 de octubre de 2013.
En abril de 2015 sumaban 91 las impugnaciones interpuestas por las empresas y las
dependencias gubernamentales, así como 26 las impugnaciones que se presentaron por parte
de la Acción Colectiva. Estas impugnaciones se derivan de 22 juicios de amparo: 11 juicios
de amparo (nueve que presentaron las corporaciones y dos del gobierno federal) contra la
demanda que se ganó para que fuera admitida, junto a otros 11 juicios de amparo contra la
medida cautelar (nueve que presentaron las corporaciones y dos del gobierno federal).
25
Para afirmar que se ganó un juicio de amparo se deben resolver todas las impugnaciones que
se hayan intentado en el juicio colectivo o dentro de los juicios de amparo. A la fecha han
intervenido un total de 17 tribunales: un juzgado federal, un tribunal de apelación, tres
tribunales de amparo, una comisión administrativa, 10 tribunales colegiados y la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (San Vicente Tello, Morales Hernández).
Desde esta perspectiva, es evidente que tanto el maíz, reconocido en el mundo como el cereal
más versátil y con las mejores características para su experimentación, como nuestro país,
centro de origen y diversidad genética del este cereal, cobran gran relevancia para estas
empresas, en especial Monsanto. La biotecnología moderna es la apuesta de las
corporaciones de agroquímicos y de semillas para mantener y aumentar sus negocios.
El maíz es un grano en disputa ya que por un lado, están las poblaciones campesinas e
indígenas, que resumen en él su origen, vida y sobrevivencia, cargándolo de multiplicidad de
valores intangibles y reproduciéndolo mediante prácticas agrícolas, sociales y culturales, que
reivindican su derecho legítimo a sembrarlo, comerlo y reproducirlo libremente. Y en el lado
contrario, las corporaciones biotecnológicas y los monopolios agroindustriales intentan
despojarlo de todos los significados, derechos y conocimientos que lo ligan a las
comunidades campesinas e indígenas para transformarlo en una materia prima, el recurso que
les garantice sus ganancias en los mercados agroalimentarios globales.
La opinión científica se divide entre los que sostienen que las semillas transgénicas de maíz
no representan ningún riesgo para la salud humana y el ambiente y que por el contrario son
muchos los beneficios potenciales, y aquellos que señalan que los riesgos, incertidumbres e
ignorancia en torno a esta nueva tecnología todavía son muy altos. Este creciente interés de
las empresas sobre los recursos genéticos ha obligado a las organizaciones y comunidades
campesinas a desarrollar diversas estrategias de protección. En los últimos años ha crecido
una red de experiencias de conservación de semillas que busca rescatar el material nativo,
reproducirlo y compartirlo a nivel regional. Las experiencias crecen como ferias, que a lo
largo del país vemos multiplicarse en estos espacios donde se intercambian productos,
alimentos, semillas, pero sobre todo saberes y conocimientos.
26
Sin temor a exagerar podemos decir que sin maíz el país es incomprensible. Las cifras lo
corroboran: los mexicanos consumimos más de 300 millones de tortillas de maíz al año; del
maíz proviene el 59% de las calorías en la dieta de la población mexicana y gastamos, en
promedio, el 52.4% de nuestro ingreso en productos derivados del maíz señalo el
subsecretario agricultura de la Secretaria de Agricultura, Ganadería y Alimentación.
La mayor parte de los pueblos indígenas dependen absolutamente de la producción de este
grano para su subsistencia. El maíz es el principal cultivo de México, con una producción
actual de alrededor de 20 millones de toneladas, y de él se siembra poco más de la mitad de
la superficie sembrada del país. El valor de su producción representa casi una tercera parte
del valor de la producción agrícola total.
La Confederación Nacional de Productores Agrícolas de Maíz de México estima que
alrededor de 12.5 millones de personas están vinculadas a la producción de maíz, lo que
representa el 55% de la población total agropecuaria y el 12% de la población nacional total.
Por su parte, mediante Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA),
el gobierno reconoce que el cultivo del maíz da empleo a cerca de tres millones de
agricultores y estima que entre 15 y 18 millones de personas dependen de la producción de
esta planta para ganarse la vida; es decir, que el 70% de la población rural está relacionada
con la producción de maíz en México (San Vicente Tello, Carreón García, 2010:82.83).
27
Capítulo III. Análisis de la Política Publica en materia de conservación del maíz
criollo y nativo.
Estamos viviendo en la era de la ingeniería genética y la biotecnología, es una época en la
cual, la modificación de los organismos vivos por medios, mecanismos e instrumentos
científicos probados y experimentales, están creando nuevas formas de vida e incorporando
nuevas características en su mapa genético.
Para el caso de la agricultura se puede hablar de OGM como cultivos y alimentos
transgénicos. Un transgénico es un organismo al que se le han insertado genes de otro, que
puede ser de la misma u otra especie, e inclusive de una planta a un animal, por ejemplo.
También existen modificaciones genéticas en las que no se han insertado genes extraños,
como el jitomate de larga vida de anaquel. En estos casos, se habla de organismos
modificados genéticamente OGM y/o de organismos vivos modificados OVM (como se les
nombra en el protocolo de Cartagena). Para el caso de la regulación en bioseguridad, son los
OGM producto de la ingeniería genética moderna los que han sido motivo de polémica, es
decir, aquellos modificados genéticamente por la manipulación humana directa del ADN, no
por las cruzas del organismo completo que implica el mejoramiento convencional (Massieu
Trigo, 2005:116).
28
Las modificaciones, se deben realizar con todas las medidas de seguridad disponibles a fin
de que no sufran modificaciones que alteren su desarrollo evolutivo o bien su permanencia
en la naturaleza y en los ecosistemas o los contaminen de manera irreversible; en el caso de
los organismos modificados utilizados para el consumo alimenticio como lo es el maíz, se
debe lograr que no causen alteraciones a la salud de quienes los consumen, debido a las
modificaciones que se les han realizado.
Para su adecuado control se crearon leyes, iniciativas, reglamentos, políticas y directivas de
bioseguridad, para realizar un adecuado control, transparencia, evaluación y medición de los
riesgos que podrían representar; sin embargo, aún no existen evidencias científicas
comprobadas sobre sus beneficios o los daños que causan al medio ambiente o en la salud de
quienes los consumen.
En el caso del maíz se plantea su protección especial, por ser parte de la identidad y base
esencial de la alimentación y la cultura mexicana, en este mismo tenor y por ser la
alimentación un derecho humano, debe ser protegido y garantizar tanto su sustentabilidad
como la conservación de sus diversas variedades, por formar parte de la cultura y la identidad
de México.
Los antecedentes de bioseguridad en México datan de 1988, cuando inician las solicitudes
de pruebas de campo de productos transgénicos, siendo la Ley en Sanidad Vegetal, en 1995,
y la legislación sobre salud, las principales legislaciones en torno a los organismos
genéticamente modificados (Sarmiento Blanca, Castañeda Yolanda, 2011:103).
Sin embargo, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratificado por México en 1993, es
el instrumento global más importante para promover la conservación y uso sustentable de
nuestro capital natural. Y también es uno de los documentos donde se admite, “por primera
vez, que la conservación de la diversidad biológica es del interés de toda la humanidad y que
es parte integrante del proceso de desarrollo” (Azuela Antonio, 2009:269). Abarca todos los
ecosistemas, especies y recursos genéticos respetando la soberanía de las partes, entendido
como los países que han ratificado el convenio.
El Convenio establece nexos entre las medidas tradicionales de conservación y la meta
económica de utilizar de manera sostenible los recursos biológicos; también sienta principios
29
para la distribución justa y equitativa de los beneficios resultantes del uso de recursos
genéticos.
Entre los principales temas que se abordan en este convenio se encuentran: conservación in
situ y ex situ, uso sustentable, acceso a los recursos genéticos y distribución de beneficios,
acceso a la tecnología y transparencia de tecnología, evaluación de impacto ambiental,
educación y conciencia pública, suministro de recursos financieros, presentación de informes
nacionales, sobre las medidas para poner en práctica los compromisos asumidos en virtud del
tratado y medidas e incentivos para la conservación y uso sostenible de la diversidad
biológica (Álvarez Margarita, 2009:49, 50). Actualmente cuenta con 193 Partes.
El Convenio también provoco que se generaran nuevos instrumentos internacionales
específicos que fundamentalmente buscan atender dos aspectos: la seguridad de la diversidad
biológica respecto del uso y desarrollo de la biotecnología moderna, y el aprovechamiento
de recursos biológicos y genéticos de especies que conforman la biodiversidad del planeta.
Uno de esos instrumentos es el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad en la Biotecnología,
que fue adoptado por más de 130 países el 29 de enero de 2000. México lo suscribió a
referéndum el 24 de mayo de ese mismo año y la Cámara de Senadores lo ratificó el 30 de
abril de 2002. El protocolo entró en vigor el 11 de septiembre de 2003, una vez que fue
ratificado por 50 signatarios del Convenio sobre la Diversidad Biológica (Azuela Antonio,
2009:269).
Este protocolo refleja la preocupación de la comunidad internacional sobre los riesgos que
puede representar, para el medio ambiente y para la salud del hombre, la aplicación y el
desarrollo de la biotecnología moderna en diversos sectores, principalmente el agrícola, en
la creación y producción comercial y en movimientos transfronterizos de organismos vivos
modificados.
Frente a este nuevo régimen internacional, y en virtud de que nuestro país contaba apenas
con regulaciones mínimas y dispersas, era necesaria una ley en esta materia que fuera
compatible con el Protocolo de Cartagena, por lo que durante el año 2002 las diversas
fracciones parlamentarias del Congreso de la Unión generaron iniciativas en esa dirección.
Dichas iniciativas coincidieron en algunos aspectos: la protección al medio ambiente y a la
30
salud humana como propósito esencial de la ley; la regulación de actividades con OGM
obtenidos por biotecnología moderna; la regulación de actividades de utilización confinada
y de liberación al ambiente e importación de OGM; la necesidad de una política nacional de
bioseguridad; el establecimiento de competencias a autoridades encargadas de aplicar la ley;
fomento a la investigación científica y tecnológica en bioseguridad y biotecnología; la
creación de un sistema de permisos y autorizaciones para realizar actividades con OGM; el
establecimiento de un sistema de información y el desarrollo de los instrumentos y
mecanismos legales mediante normas oficiales mexicanas (Azuela Antonio, 2009:269).
Así el 12 de noviembre de 2002 se presentó una iniciativa de Ley de Bioseguridad de
Organismos Genéticamente Modificados (LBOGM), la cual se sometió a un proceso de
consulta popular mediante el “Foro de Consulta sobre la Iniciativa de Ley de Bioseguridad
de OGM”, con una duración de aproximadamente tres meses y amplia participación social.
La iniciativa se aprobó el 24 de abril de 2003 por el Pleno de la Cámara de Senadores con 87
votos a favor, tres en contra y dos abstenciones y fue enviada a la Cámara de Diputados para
su análisis y dictaminación.
A partir de entonces se inició un amplio proceso de consulta popular por medio del Foro
Nacional de Consulta convocado por la Comisión de Agricultura y Ganadería de la Cámara
de Diputados el 6 de agosto de 2003, del Foro Sobre Biotecnología y Bioseguridad el 19 de
noviembre de 2003 y del Simposio sobre Bioseguridad de Organismos Genéticamente
Modificados el 17 de marzo de 2004, donde participaron especialistas e interesados en el
tema, recogiendo importantes aportaciones que enriquecieron la iniciativa (Azuela Antonio,
2009:270).
Para el mes de abril de 2004, las Comisiones de Agricultura y Ganadería, de Medio Ambiente
y Recursos Naturales, y de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados, en su carácter
de comisiones dictaminadoras, integraron una subcomisión de trabajo para analizar la
LBGOM y elaborar el dictamen correspondiente, mediante mesas de trabajo de las que se
desprendieron diversas modificaciones a los artículos propuestos, formulando una minuta
31
que se discutió en el Foro sobre la Minuta del Proyecto de la LBGOM, al que asistieron más
de 250 personas de organizaciones de campesinos y productores para expresar su opinión.
Así, esta minuta se presentó el 13 de diciembre de 2004 para su aprobación, incluyendo 29
puntos que modificaron el documento original. De la LBGOM, que fue publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 18 de marzo de 2005.
La Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (LBOGM), que está
orientada a “regular las actividades de utilización confinada, liberación experimental,
liberación en programa piloto, liberación comercial, comercialización, importación y
exportación de organismos genéticamente modificados, con el fin de prevenir, evitar o
reducir los posibles riesgos que estas actividades pudieran ocasionar a la salud humana o
al medio ambiente y a la diversidad biológica o a la salud animal, vegetal y acuícola”.1
La LBOGM dispuso deberes al Estado mexicano para instaurar ajustes necesarios a las
instituciones públicas involucradas con la protección de la diversidad biológica, y para
asegurar el acatamiento de lo estipulado en la misma (Antonio Azuela, 2009: 270).
Entre los principios en materia de bioseguridad se menciona que la nación es poseedora de
una de las diversidades más amplias del mundo, y que en su territorio se encuentran áreas
que son centro de origen y de diversidad genética de especies y variedades que deben ser
protegidas, utilizadas, potenciadas y aprovechadas sustentablemente, por ser un valioso
reservorio de riqueza en moléculas y genes para el desarrollo sustentable del país. Además
se prohíbe realizar actividades con OGM o con cualquier otro organismo cuya finalidad sea
la fabricación de armas biológicas (artículo 9).
1 Cámara de Diputados, Ley de bioseguridad de organismos genéticamente modificados,
http://www.conacyt.gob.mx/cibiogem/Documents/Ley_BOGM.pdf Consultada: 24/04/16, A las: 19:30 pm.
32
Cuadro 2: Descripción de LBOGM
33
Fuente: http://www.agrobiomexico.org.mx/ Consultada 18/07/2016 a las 9:47pm.
La LBOGM consta de 124 artículos divididos en 12 títulos, sobre objeto, principios,
competencias, coordinación y fomento de la investigación, permisos para la liberación al
ambiente; utilización confinada y avisos; zonas restringidas (centros de origen y diversidad
genética y Áreas Naturales protegidas); protección de la salud humana; etiquetado e
identificación OGMs; información sobre bioseguridad (Sistema Nacional sobre Bioseguridad
y Registro Nacional de Bioseguridad de los OGM); normas oficiales mexicanas, inspección
y vigilancia y medidas de seguridad o de urgente aplicación; infracciones, sanciones y
responsabilidades y recursos de revisión.
34
De acuerdo con el artículo 10 de la LBOGM son autoridades competentes en materia de
bioseguridad de OGM: la SEMARNAT; la SAGARPA, la SS y la SHCP. Además, de la SE.
La Secretaria de Salud cuenta con las atribuciones de diversos ordenamientos normativos
para la protección de salud de los mexicanos. En materia de bioseguridad de OGM, la
contribución de la Secretaria de Salud, dentro de su ámbito de competencia, es con el fin de
prevenir, evitar o reducir los posibles riesgos que actividades de uso, comercialización,
importación o proceso, que pudieran ocasionar a la salud humana y dar certeza jurídica a
todas las partes involucradas a través de la modalidad de autorizaciones. Además de realizar
las acciones de vigilancia sanitaria y epidemiológica de los OGM y de los productos que los
contengan, así como de los productos derivados, de conformidad con la LGS y sus
disposiciones reglamentarias.
La ley confiere la facultad a SEMARNAT de suspender los permisos otorgados cuando la
actividad supone riesgos superiores a los previstos a solicitud de la SAGARPA o a la
Secretaria de Salud. Los permisos que otorga SEMARNAT, en el marco de la LBOGM, se
fundamentan en los resultados del análisis de riesgo siguiendo los principios de caso por caso
y paso por paso establecidos en la ley (artículo 15).
En materia de comercio exterior, particularmente sobre importación de OGM y de los
productos que los contengan, corresponde a la SHCP revisar en las aduanas de entrada al
territorio nacional, que los OGM que se importen y destinen a su liberación al ambiente o a
otras finalidades, cuenten con el permiso y/o la autorización respectiva, revisar que la
documentación que acompañe a los OGM, contenga los requisitos de identificación
establecidos en las normas oficiales mexicanas; y participar en la expedición de normas
oficiales mexicanas relativas al almacenamiento o depósito de OGM o de productos que los
contengan en los recintos aduaneros del territorio nacional. Estas facultades serán ejercidas
por la SHCP sin perjuicio de facultades que le confiera la legislación aduanera, aplicables a
la importación de todas las mercancías (artículo 18).
La SE no tiene competencia directa en materia de bioseguridad de OGM; sin embargo, sí
tiene atribuciones en materia de etiquetado y participa, de acuerdo con la LBOGM, en la
Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados
35
(CIBIOGEM). Además, tiene competencia en materia de comercio exterior que incluye los
certificados de cupos de importación.
En materia de coordinación y participación, los titulares de SAGARPA, SEMARNAT, SS,
SHCP, y la SE, junto con el titular de la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el director
general del CONACYT integran la CIBIOGEM. Esta Comisión tiene por objeto formular y
coordinar las políticas de la administración pública federal relativas a la bioseguridad de los
OGM. Así como un comité técnico integrado por los coordinadores, directores generales o
equivalentes designados por los titulares. Este comité puede integrar subcomités
especializados para la atención de asuntos específicos (artículo 19).
El Consejo Consultivo Científico de la CIBIOGEM funge como órgano de consulta en
aspectos técnicos y científicos en biotecnología moderna y bioseguridad de OGM. Se integra
por un grupo de especialistas de diversas disciplinas, provenientes de centros de
investigación, academias o sociedades científicas de reconocido prestigio que ejercerán su
función a título personal y sin conflictos de interés. La ley señala la formulación de
protocolos de investigación y otros documentos podrán ser remuneradas. La selección de los
integrantes del Consejo Consultivo se realiza por convocatoria pública emitida
conjuntamente por el CONACYT, el Foro Consultivo y Tecnológico previsto en la LCT
(artículo 20). El Consejo Consultivo Mixto de LA CIBIOGEM funge como órgano auxiliar
de consulta y opinión de la misma comisión intersecretarial. Se integra por representantes de
asociaciones, cámaras o empresas de los sectores privado, social y productivo. Su función
fundamental es conocer y opinar sobre aspectos sociales, económicos, políticas regulatorias
y de fomento (artículo 21). La Cibiogem, como se establece en la Ley de Bioseguridad,
incluye además un consejo consultivo científico y un consejo consultivo mixto, lo que
debería garantizar una mayor participación pública y una toma de decisiones fundamentada
científicamente. Además, México forma parte del Tratado de Libre Comercio con Canadá y
Estados Unidos; lo que lo mantiene en un puesto de referencia sobre el tema para muchos
otros países, no sólo de América Latina sino del resto de mundo.
36
Cuadro 3: Competencias de cinco Secretarias en materia de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.
SEMARNAT SAGARPA SS SHCP La
*Proteger al medio ambiente y la
diversidad biológica.
*Evaluar riesgos que los OGM pudieran
causar al medio ambiente y a la
diversidad biológica.
*Expedir permisos la realización de
actividades de liberación al ambiente de
OGM, excepto agropecuarios que sean
competencia de SAGARPA.
*Establecer y dar seguimiento a las
condiciones y medidas de bioseguridad.
*Monitorear los efectos que pudiera
producir la liberación de OGM.
*Emitir dictámenes vinculantes sobre los
riesgos de OGM agropecuarios.
*Suspender los permisos cuando suponga
riesgos superiores a los previstos.
*Inspeccionar y vigilar el cumplimiento
de la ley y demás disposiciones
normativas derivadas.
*Proteger la sanidad vegetal, animal y
acuícola.
*Evaluar riesgos que los OGM pudieran
causar a la sanidad vegetal, animal y
acuícola.
*Expedir permisos para la realización de
actividades con OGM liberación de OGM
con fines agropecuarios, acuícolas o
fitozoozanitarios.
*Establecer y dar seguimiento a las
condiciones y medidas de bioseguridad.
*Monitorear los efectos que pudieran
producir la liberación de los OGM.
*Suspender los permisos cuando suponga
riesgos superiores a los previstos a
solicitud de SEMARNAT o de la SS.
*Inspeccionar y vigilar el cumplimiento
de la ley y demás disposiciones
normativas y derivadas.
*Imponer medidas de seguridad o de
urgente aplicación y sanciones
administrativas a las infracciones de la
ley.
*Proteger la salud humana.
*Evaluar la inocuidad y posibles riesgos
que los OGM pudieran causar a la salud
humana.
*expedir autorizaciones de OGM para el
consumo humano; para
bioderremediación, y para la salud
pública.
*Ordenar y aplicar medidas de seguridad
o de urgente aplicación con bases técnicas
y científicas y bajo el enfoque de
precaución.
*Solicitar a SEMARNAT y a SAGARPA
la suspensión de los efectos de los
permisos cuando suponga riesgos
superiores a los previstos.
*Inspeccionar y vigilar el cumplimiento
de la ley y demás disposiciones
normativas derivadas.
*Imponer sanciones administrativas a las
infracciones de la ley.
*Realizar acciones de vigilancia sanitaria
y epidemiológica de los OGMs y de los
productos que los contengan y de los
productos derivados.
*Revisar en las aduanas la entrada de
los OGMs al territorio nacional que
cuenten con los permisos o
autorizaciones.
*Revisar la documentación que
acompañe a los OGMs y destinados
a la liberación al medio ambiente
contengan los requisitos de
identificación señalados en NOM.
*Dar aviso a SEMARNAT,
SAGARPA y SS sobre posibles
infracciones en materia de
importación.
*Impedir la entrega a territorio
nacional de OGM y de los productos
que los contengan que no cuenten
con permiso o autorización
correspondiente.
*Demás facultades que le confiera la
legislación aduanera, aplicables a la
importación de todas las mercancías.
*Expedir de manera conjunta con la
SS las NOM, para envasado de OGM
y de los productos que los contengan.
*Participar en la expedición de
Normas Oficiales Mexicanas para
etiquetado de OGM, conjuntamente
con SAGARPA, SEMARNAT y SS
y con las demás dependencias
competentes.
*Evaluar la conformidad (grado de
cumplimiento sobre la NOM de
etiquetado) conjuntamente con SS,
SAGARPA y SEMARNAT y demás
dependencias competentes.
Fuente: (Álvarez Margarita, 2009: 69).
37
Según Foyer, (2010) la LBOGM de ha sido objeto de fuertes controversias a nivel social y
tensas negociaciones entre diferentes instituciones mexicanas. Por parte de las autoridades
mexicanas, la aprobación de esta ley propició cierto juego de poder entre la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales sobre la cuestión de la atribución de las competencias en
cuestiones de bioseguridad. A pesar de las numerosas críticas realizadas a ese texto en cuanto
a omisiones e imprecisiones, los representantes de la SEMARNAT defienden este proyecto
por las importantes prerrogativas otorgadas a las instituciones de medio ambiente,
especialmente en lo que concierne a la posibilidad otorgada a dicha secretaría en el artículo
66, de emitir opiniones obligatorias sobre las liberaciones en el medio ambiente de OGM en
el dominio de competencia de la SAGARPA. Este artículo parece haber sido obtenido por
los miembros del sector ambiental al cabo de negociaciones intensas y significa claramente
una ventaja mayor de la SEMARNAT sobre las instituciones agrícolas (Foyer y Bonneuil,
2015: 54).
Y es que uno de los desafíos a los que hay que hacer frente es cumplir con lo que la LBOGM
dicta en sus artículos 86, 87 y 88. En estos artículos se establece que la SAGARPA y la
SEMARNAT, mediante acuerdos y de manera conjunta, deben determinar tanto las especies
que tienen su centro de origen y de diversidad genética en México, como las áreas donde
estas se encuentran, con el fin de que en estas zonas no se lleven a cabo liberaciones al
ambiente de los OGM de esa especie.
Esta tarea no es sencilla. Por ejemplo, para el caso del maíz, definir las áreas de diversidad
genética donde se encuentran actualmente variedades, razas y parientes silvestres requiere
información de la línea base sobre la distribución tanto de poblaciones silvestres de las
distintas especies de teocinte, como de registros actualizados de las numerosas variedades y
razas de maíz que se consideran un reservorio genético. No contar con esta información
actualizada ni integrada adecuadamente muestra el olvido en el que se tiene al campo
mexicano, y cómo decisiones acerca de la productividad nacional de maíz se han guiado más
por los precios en el mercado de este producto, influidos por subsidios de la agricultura
estadounidense, que por una visión de soberanía y de autosuficiencia para el cultivo con más
consumo en México. También hay una serie de preguntas que deben contestarse
38
cuidadosamente para que el establecimiento de estas áreas cumpla con el objetivo de la ley
(Acevedo Gasman 2009:347).
Entre las cuestiones prioritarias por resolver está determinar los criterios para integrar la
información existente y cómo atender y tomar en cuenta los acuerdos que surjan, la naturaleza
dinámica temporal y espacial de las plantas cultivadas, en particular del maíz, así como el
desempeño de vigilancia y monitoreo de las autoridades competentes.
En su artículo 1, la LBOGM establece que su objetivo es la regulación de la biodiversidad,
los ecosistemas y la salud humana. Sin embargo, a partir del artículo 2 en su fracción XV se
introduce por primera vez el fomento a la investigación en biotecnología como uno de sus
mandatos. Posteriormente, en el artículo 9, fracción VI del capítulo II se establece como un
principio de bioseguridad el fomento a la investigación en áreas biotecnológicas. Aún más,
en la fracción XII de este mismo artículo 9 se introduce como otro principio de bioseguridad
la necesidad de apoyar “el desarrollo tecnológico y la investigación científica sobre
organismos genéticamente modificados que puedan con tribuir a satisfacer las necesidades
de la nación”. En la parte de coordinación y participación (Capítulo IV), con relación a las
funciones de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente
Modificados, el artículo 20 específica que el Consejo Consultivo Científico es un órgano de
consulta obligatoria en aspectos técnicos y científicos en biotecnología moderna y
bioseguridad de organismos genéticamente modificados.
Con respecto de la coordinación entre la federación y los estados (Capítulo V), se establece
en el artículo 26 fracción VII que se deberán determinar acciones “en el apoyo a la
investigación científica y tecnológica en bioseguridad y biotecnología”. Finalmente, el
capítulo VI de la ley está dedicado por completo al fomento de la investigación científica y
tecnológica en biotecnología y bioseguridad; de manera explícita se obliga al Estado a
fomentar, apoyar y fortalecer la investigación en esas dos áreas. En particular, se establece
que: 1) se impulsará la investigación en biotecnología para resolver necesidades productivas
específicas (Artículo 28); 2) se desarrollarán programas de biotecnología y bioseguridad
(Artículo 29) y; 3) el CONACYT deberá constituir un fondo para el fomento y apoyo a la
investigación en esas áreas en las que pueden participar dependencias, entidades y recursos
de terceros (Artículo 31).
39
Al analizar esos artículos se puede concluir que hay una contradicción en esta ley, que genera
incongruencias con el objeto de la misma. Como se mencionó anteriormente, es la
biotecnología y específicamente sus productos (OGM) los que deben estar regulados y
supervisados. Al introducir el fomento y apoyo a la investigación en biotecnología junto con
la bioseguridad, se introduce indebidamente al sujeto regulado dentro del sistema regulador;
esto es, se le convierte en juez y parte. Una ley de bioseguridad debería sujetarse
estrictamente a la regulación de los productos de la biotecnología. Por otra parte, la
bioseguridad es una actividad que requiere la participación concertada de muchas disciplinas
científicas. Con el mandato que hace esta ley para la participación, fomento y desarrollo de
la biotecnología, se le está privilegiando y al mismo tiempo se excluye o minimiza la
participación de diversas disciplinas científicas y tecnologías alternativas que quizá deberían
tener un trato igual con respecto del manejo seguro de los OGM.
Aunado a lo anterior su instrumentación ha sido muy difícil por diversas razones, entre las
que destacan: los intereses contrastantes alrededor del tema, una ley fraccionada y en algunos
casos incoherente debido a los diferentes actores que participan en el análisis y edición de las
distintas versiones de trabajo de la LBOGM. Aunado a esto, la ley establece nuevas
atribuciones para el caso particular del sector ambiental que resultan en procesos como
resolución de permisos, monitoreo y vigilancia de los organismos genéticamente
modificados, en los que este sector no estaba involucrado antes, por lo que el cumplimiento
de estas nuevas responsabilidades se ve limitado porque cuentan con un reducido número de
personal capacitado y con recursos escasos. En otros sectores del gobierno, como salud y
agricultura, con amplias competencias para implementar la LBOGM, también son todavía
escasos el personal capacitado, la infraestructura y los recursos económicos asignados. Estos
aspectos deberían revertirse a la brevedad para que los instrumentos legales con los que se
cuenta sean efectivos y eficientes (Acevedo Francisca, 2009:338).
Tomando en cuenta que la LBOGM establece (artículo segundo, fracción XI) la obligación
de erigir un régimen de protección especial para el maíz; El aviso por el que se establece el
Régimen de Protección Especial del Maíz (RPEM), para el caso de liberaciones
experimentales de maíz modificado genéticamente, apareció en el Diario Oficial de la
Federación el 29 de noviembre de 2006. El RPEM contaba con dos disposiciones: la primera
40
se refería a evitar la liberación de polen de las plantas utilizadas en los experimentos que se
llevaran a cabo, solamente en los campos experimentales del Inifap ubicados en el Valle del
Yaqui, Valle del Fuerte, Valle de Culiacán, Río Bravo y Sur de Tamaulipas. Para la autoridad
competente estos campos están libres de los parientes silvestres del maíz y no son
considerados Centros de Diversidad Genética porque los maíces híbridos han desplazado a
los maíces nativos. En la segunda disposición se avisaba que para los casos no experimentales
“se continuarán los trabajos que permitan establecer el régimen de protección del maíz, para
el debido cumplimiento a lo dispuesto en la Ley de Bioseguridad de Organismos
Genéticamente Modificados” (Acevedo Gasman, 2009:338).
Cabe destacar que la Secretaría de Salud, ha aprobado el consumo de cinco productos
importados (canola, jitomate, papa, soya y algodón), pero no cuenta con elementos que le
permitan hacer un seguimiento de sus efectos en la salud humana. A su vez, en la Ley General
de Salud se establece que para liberar los OGM al ambiente, la SS debe expedir una
autorización, hecho que se ha vulnerado ya que según datos de la CIBIOGEM, perteneciente
al gobierno federal, de 2010 a 2013 se reportó la liberación “accidental” en México, de al
menos 800 toneladas de maíz amarillo GM, a la fecha, no se han dado sanciones por dichos
descuidos a los responsables de los hechos. Esto rebaza además al principio precautorio, que
establece que: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de información
o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces, en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”
(Goldenberg, I.H. y N. Cafferatta, 2003:176). La ausencia de evidencia no significa la
ausencia de riesgo, en este caso la evidencia supera al riesgo, ya que estos descuidos pueden
repercutir significativamente en lo económico ya que las semillas GM, se encuentran
patentadas y el encontrar contaminados los campos mexicanos.
Durante la presidencia de Felipe Calderón y al poco tiempo de ser aprobado, se eliminó el
Régimen de Protección Especial del Maíz (RPEM) en el que se estipulaba que SAGARPA y
la SEMARNAT debían promover la conservación de los maíces mexicanos nativos y de
especies relacionadas como los “teocintles”, en sus regiones de origen y de mayor diversidad;
a través de los programas de subsidio u otros mecanismos de fomento para la conservación
de la biodiversidad. Hecho que abrió las puertas de manera oficial a los transgénicos. Sin
41
embargo, por medio de los tres instrumentos regulatorios antes mencionados, se logró frenar
de manera legal la siembra de cualquier variedad de maíz modificado genéticamente
(Ramírez Teresa, Navarro Eurídice, Violeta Dávila, 2014: 16).
En lugar del RPEM, se implementó el artículo 73, en el que se relega la acción de un Régimen
a un instrumento no jurídico y de comunicación que aparecerá dentro de la página web del
Sistema Nacional de Información sobre Bioseguridad, es decir solo será una página de
consulta pública de la CIBIOGEM.
A nivel de las leyes, la reglamentación de los productos biotecnológicos se observa en: la
Ley General de Salud, la Ley Federal de Sanidad Vegetal, la Ley Federal sobre Metrología
y Normalización, la Ley Federal sobre Producción, Certificación y Comercio de Semillas. A
nivel ambiental están la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y
la Ley General de Vida Silvestre. A nivel de normas se tiene desde 1995 la NOM-FITO-056-
1995, que regula requisitos fitosanitarios para la movilización nacional de los OVM y cuya
ejecución se dio a través del Comité Nacional de Bioseguridad Agrícola. Este Comité existió
de 1988 a 1999, año en que se creó la CIBIOGEM. Dicha Comisión decidió que no se permita
en el país la liberación de maíz transgénico que impida su uso como alimento. En México
esta prohibió tanto la experimentación como la liberación al ambiente de maíz transgénico
para la obtención de fármacos, vacunas, aceites industriales, plásticos o cualquier
modificación que le inhiba o afecte sus propiedades comestibles. Esta posición del país quedó
ratificada durante la mencionada primera reunión de las partes del Protocolo de Cartagena
(Massieu Trigo, 2005:119).
En cuanto a las actividades relacionadas con la protección especial del maíz reportadas por
la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la única
dependencia dentro de esta donde tiene un espacio la conservación de maíces criollos y
nativos, es en el Sistema Nacional de Recursos Fitogenéticos (SINAREFI). Esta institución
se fundó en el 2002, depende del Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas
y estrechamente vinculada a la Sociedad Mexicana de Fitogenética (SOMEFI).
El SINAREFI funciona a través de redes, la red del maíz es una de las principales. En esta
se realizan acciones orientadas a la conservación del maíz criollo, esto con la participación
42
de distintas Instancias, Universidades, Asociaciones e Institutos de Investigación, dentro de
los que destacan: SEMARNAT, SAGARPA, SECRETARÍA DE ECONOMÍA, SEP,
CONACYT y CIBIOGEM.
Las áreas estratégicas abordadas son por medio de la conservación in situ: diagnósticos
regionales, mejoramiento participativo de razas criollas, creación de bancos comunitarios y
pago por servicios de conservación a productores denominados “custodios de razas criollas”;
conservación ex situ: regeneración de accesiones, colecta de razas poco representadas en los
bancos de germoplasma y preparación de accesiones, uso y potenciación: caracterización
morfológica y huella genética, caracterización con fines de registro, evaluación bioquímica,
producción de semillas y creación de capacidades: ferias de semillas, talleres, cursos, videos,
folletos y trípticos, revista interactiva (Jean Foyer, 2012:25).
A pesar de estos esfuerzos, el SINAREFI no deja de ser un órgano muy marginal dentro de
la SAGARPA, con un personal y un presupuesto muy limitado, y encargado de seguir la
implementación de un tratado (el Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para
la Alimentación y la Agricultura) que México ni siquiera ha firmado. Otra vez, frente a otros
programas de la SAGARPA, en particular los que incentivan la siembra de variedades
híbridas como el Programa Maíz y Frijol. La visión general de SAGARPA todavía no integra
la dimensión conservacionista más allá de cuestiones de recursos genéticos o de mercado
(Jean Foyer, 2012: 26).
Cuadro 4: Marco institucional mexicano relativo a los asuntos de conservación del maíz criollo y nativo.
43
Autoridades de medio ambiente Autoridades de bioseguridad Autoridades agrícolas
*Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales
(SEMARNAT).
*Instituto Nacional de Ecología
(INE).
*Comisión Nacional para el
Conocimiento y Uso de la
Biodiversidad (CONABIO).
*Comisión Intersecretarial de
Bioseguridad de los Organismos
Genéticamente Modificados
(CIBIOGEM).
*Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
(SAGARPA).
*Comité Nacional de
Bioseguridad Agrícola (CNBA).
*Servicio Nacional de Sanidad,
Inocuidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASICA).
Fuente: Jean Foyer y Christopher Bonneuil, La bioseguridad mexicana: “Una actuación de seriedad”, Revista Mexicana de Sociología 77,
2015, Pág. 41.
Las políticas públicas en materia de conservación del maíz han sido ineficientes. Las
iniciativas de bioseguridad puestas en marcha (firmas de acuerdos internacionales, creación
de comisiones, publicaciones científicas, adopción de una nueva legislación, etcétera) son
antes que nada retóricas, en la medida en que tienen muy poco efecto en relación con el
problema de la contaminación transgénica y la perdida de variedades criollas y nativas. Éstas
en realidad no están acompañadas por la implementación de dispositivos que permitan influir
en la realidad de la contaminación transgénica.
La ausencia de control en las fronteras sobre las importaciones de maíz proveniente de
Estados Unidos, la permisividad de las normas de etiquetaje, la debilidad de las capacidades
de detección, la ausencia de biomonitoreo que permita un seguimiento permanente de los
transgenes, e incluso la imprecisión en cuanto al control de las experimentaciones en curso,
permiten suponer que múltiples puntos de acceso para los transgenes se dejaron abiertos y
sin control (Foyer y Bonneuil, 2015:61).
Es urgente que el gobierno dé respuesta al problema de la erosión genética, especialmente en
el actual ambiente económico en que tanto las continuas crisis como la recuperación
sostenida amenazan la diversidad del maíz. Si la crisis económica, el crecimiento económico
global lento y el mayor estancamiento de la economía rural siguen, entonces estas presiones
económicas provocarán el despoblamiento del campo y, con ello, la extinción de especies
criollas y nativas. Por paradójico que parezca, la recuperación económica podría ser la
amenaza más grave: si los agricultores tradicionales, presionados por las condiciones
44
actuales: Desinversión, falta de protección, choques de precio y la nula remuneración de sus
valiosos servicios ambientales, encuentran mejores oportunidades de empleo en las zonas
urbanas, podrían huir del campo en números más alarmantes.
45
Capítulo IV. Critica al diseño del programa de Conservación del Maíz
Criollo.
El Programa de Conservación de Maíz Criollo también llamado PROMAC, surge en el año
2009, cuando por orden de la Presidencia de la República se encarga a la SEMARNAT la
formación de un grupo de trabajo, con el fin de crear el Programa de Conservación de Maíz
Criollo. El mencionado grupo lo integraron tres partes: la Dirección General de Sector
Primario y Recursos Naturales, la CONABIO y la CONANP.
Según la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales el PROMAC fue establecido
en esta dependencia en razón de 1. La importancia del maíz para México y el mundo, 2. La
responsabilidad social del país para conservar el maíz criollo, 3. La falta de un programa
específico para apoyar la conservación por parte de los campesinos que reconozca el valor
social de la actividad, 4. La existencia de experiencias sin un programa de apoyo económico
específico y 5. Lo establecido en los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales
(CONANP, 2009).
El PROMAC apareció el 29 de enero de 2009 en la página electrónica de la Comisión
Nacional de Áreas Naturales Protegidas, mostrando lineamientos para el otorgamiento de
apoyos del Programa de Conservación de Maíz Criollo, con el objetivo principal de promover
la conservación in situ de las razas y variedades locales de maíz criollo y sus parientes en sus
entornos naturales, empleando los diferentes sistemas de cultivo de acuerdo a las costumbres
en las Regiones Prioritarias definidas con la ayuda de la información de las bases de datos de
CONABIO, ubicadas en Áreas Naturales Protegidas (ANP’s).
Se destina a mujeres y hombres de los ejidos, comunidades y propietarios ubicados en los
municipios de las Regiones Prioritarias, así como las asociaciones que estos constituyan entre
sí, su normatividad se cuenta con los lineamientos emitidos el 29 de enero de 2009, así como
un informe de avance del 28 de julio del mismo año.
El Programa está alineado con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 en el Eje 4.
Sustentabilidad Ambiental en la Sección 4.3. Biodiversidad (Poder Ejecutivo Federal, 2007:
248), como parte del Objetivo 4. Conservar los ecosistemas y la biodiversidad del país y la
46
Estrategia 4.2. Aumentar la superficie bajo esquemas de conservación, manejo y uso
sustentable en el territorio nacional (Poder Ejecutivo Federal, 2007:251). Este programa
corresponde con el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012
en el Objetivo 1. Conservar los ecosistemas y su biodiversidad. Asimismo, como parte de la
Estrategia 5. Aprovechamiento sustentable de ecosistemas, especies y recursos naturales en
la Línea de Acción: “Instrumentar la Estrategia de Conservación para el Desarrollo 2007-
2012 en ANP federales y sus zonas de influencia” (SEMARNAT, 2008:7).
Tiene como fin contribuir a la Conservación in situ de razas de maíz y parientes silvestres
del maíz en las Regiones Prioritarias. Su propósito son las comunidades rurales de las
Regiones Prioritarias que se dedican a la conservación in situ las razas de maíz y sus parientes
silvestres (CONANP, 2009).
En 2009 el programa comenzó beneficiando a campesinos individuales u organizados que
comprobaran que sembraban maíces criollos.
Este programa financiaba tanto a varios tipos de estudios técnicos, como a proyectos
comunitarios o cursos de capacitación. Los estudios técnicos financiados al 100% por
CONANP sirven para establecer programas comunitarios de conservación in situ, para
validar que las semillas sí son criollas o para establecer planes de negocios para la valoración
económica del maíz. Los proyectos comunitarios consistían en el financiamiento, al 80%, de
siembra de maíces in situ 1160 pesos cada año, de compra de infraestructura tradicional para
el almacenamiento de cosecha 746 pesos/m2, para la creación de bancos de semillas 920
pesos/m2, para el mejoramiento de maíces criollos o para actividades productivas para la
conservación del maíz criollo. Los cursos de capacitación consistían en intercambio de
experiencias para la conservación in situ, desarrollo de actividades productivas alternativas,
estabilización de la milpa o formación de grupo de validación local. La CONANP podía
financiar cada uno de estos eventos con un monto máximo de 40 000 pesos (CONANP,
2009).
A lo largo del periodo 2009 – 2015 se realizaron destacados cambios principalmente en la
reducción del número de beneficiarios.
47
En 2009 y hasta 2011 la focalización se estableció a nivel de municipio, de 2012 a 2015 se
aplica el programa a nivel de localidad. Un factor que ha influido en el patrón de disminución
de la población atendida es el presupuesto. Esta disminución presupuestal ha dado la pauta
para focalizar aún más la cobertura. La población atendida es muy baja respecto a la
población objetivo y la potencial (CONANP, 2015).
Los apoyos brindados se dan bajo la acreditación de cuatro personalidades jurídicas, que son:
Grupos organizados de mujeres y hombres que no estén constituidos como personas morales
distintas a ejidos y comunidades, Ejidos y comunidades.
Los conceptos de apoyo tuvieron diversos cambios pero hasta el año 2015 son tres, tal como
lo fueron en la primera versión de la ejecución del Programa, que consisten en:
Pago por conservación in situ: Los recursos se otorgarán para el pago de acciones
encaminadas a la conservación in situ de maíz criollo y sus parientes silvestres en las
Regiones Prioritarias:
i. Conservación de parientes silvestres: Consiste en el pago en efectivo por la
conservación in situ de las poblaciones de parientes silvestres, incluye acciones
encaminadas a la protección física de las poblaciones tales como el cercado,
señalización del lugar donde se ubica la población y mantenimiento del área,
asimismo incluye el monitoreo de las poblaciones y el reporte de los datos del estado
de la población.
ii. Conservación de maíz criollo: Consiste en el pago en efectivo por mantener la
continuidad de las prácticas en las labores de manejo de cultivo de manera tradicional,
como, la estabilización de la milpa, introducción de prácticas agroecológicas, uso de
abonos orgánicos y/o verdes, rotación de cultivos, control biológico, diversificación,
sistemas agroforestales, entre otros, así como las labores de precosecha y cosecha.
Actividades para el fortalecimiento comunitario: Apoyos destinados a promover y fortalecer
el reconocimiento cultural, agronómico y biológico de los maíces criollos mediante el
intercambio de experiencias, ferias comunitarias o regionales de maíz criollo, bancos de
semilla, cursos y/o talleres de capacitación a nivel comunitario:
48
i. Intercambio de experiencias comunitarias: Eventos en donde miembros de una
comunidad o varias comunidades comparten sus experiencias y conocimientos en
torno a la conservación de maíz criollo y sus parientes silvestres; podrá incluir el
pago para transporte, hospedaje y alimentación de los beneficiarios para asistir a
eventos regionales, cuando éstos se desarrollen fuera de su localidad.
ii. Ferias comunitarias o regionales: Eventos de carácter comunitario o regional entre
comunidades de una misma Región Prioritaria o de diferentes Regiones Prioritarias
para mostrar la agrodiversidad de la región, a través de exposiciones, demostraciones
gastronómicas, intercambio de semillas, entre otros, podrá incluir el pago para
transporte, hospedaje y alimentación y hospedaje cuando se requiera de los
beneficiarios para asistir a eventos regionales, cuando éstos se desarrollen fuera de
su localidad.
iii. Cursos y/o talleres de capacitación. Se apoyará el desarrollo de cursos o talleres,
teóricoprácticos de carácter comunitario e integral para el fortalecimiento de las
capacidades locales para el mejoramiento y conservación del maíz criollo, la milpa
y la agrobiodiversidad en términos, agrícolas, biológicos, históricos, alimentarios y
culturales. Los cursos de capacitación deberán contar con la participación mínima de
15 personas y una duración de 48 horas como mínimo. Los solicitantes deberán
apegarse a los Términos de Referencia que se elaborarán para el efecto.
iv. Bancos de semilla. Se podrá dar apoyo para la creación de bancos de semilla para
que a nivel comunitario se acondicionen o construyan espacios para el resguardo y
conservación de semillas, para la adquisición de silos metálicos, tambos para
almacenar, estantes, y material diverso para el funcionamiento, como pueden ser
básculas y bolsas entre otros.
Proyectos productivos: Proyectos relacionados con el acopio, transformación y
comercialización del maíz criollo, molinos de nixtamal, empacadoras de productos derivados
del maíz criollo, certificación de producción orgánica del cultivo de maíz criollo, entre otros,
que generen valor agregado a los productos y derivados del maíz criollo.
i. Molinos de nixtamal: Consiste en la compra de un molino para nixtamal y/o la
construcción de un local donde se realice la molienda de los maíces criollos.
49
ii. Empacadora de productos y derivados del maíz.- Consiste en la construcción de un
local donde se realice el empaque, envasado y etiquetado de productos y derivados
de maíz criollo.
iii. Certificación de producción orgánica.- Consiste en realizar el trámite ante una entidad
de certificación para comprobar que los sistemas de producción de maíz criollo se
ajustan a lo establecido en la Ley de Productos Orgánicos (LPO), al final del proceso
se obtendrá una certificación orgánica.
A diferencia de los años 2009, 2010 y 2011 el enfoque se da principalmente en apoyar no
sólo a los que producen maíz, sino a la persona que realice acciones en pro de la conservación
del maíz desde el enfoque sistémico de la milpa, por lo que se encuentran entre estos el
intercambio de semillas, la realización de ferias del maíz y las semillas nativas, la
conformación de grupos protectores de la agrobiodiversidad, entre otros.
El programa otorga los apoyos a partir de una convocatoria y se dictamina con criterios de
evaluación específicos y claros por lo que la continuidad de las acciones y apoyos depende
de que se presenten solicitudes y estas cumplan con los requisitos y criterios de calificación.
Por otro lado, el recurso es de los más pequeños de los Programas de Subsidio de la
CONANP, por lo que no podría ampliarse (CONEVAL, 2015).
No se conoce la incidencia del programa en la población o en la conservación de las razas,
es necesaria una estrategia para que los que no han sido beneficiados a la fecha se incluyan
o al menos determinar las causas por las que aún no han sido atendidos y que por otro lado,
refleje la continuidad de las acciones apoyadas (CONEVAL, 2015).
Con el financiamiento directo a actividades que favorecen la conservación de los maíces
criollos, este programa se inscribe claramente en el marco de los pagos por servicios
ambientales. Aunque el programa aun es joven se puede notar que tiene limitaciones fuertes
en comparación con la tarea que representa la conservación de los maíces criollos.
Cuadro 5: Cambios que se realizaron a los lineamientos internos del PROMAC
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Población Objetivo:
50
Mujeres y Hombres
de los ejidos,
comunidades y
propietarios ubicados
en los municipios de
las regiones
prioritarias, así como
las asociaciones que
éstos constituyan
entre sí, de
conformidad con las
leyes mexicanas.
Ejidos y comunidades
cuya actividad
productiva principal
sea el cultivo
tradicional de razas y
variedades de maíz
criollo, ubicados
dentro de 1os
municipios y regiones
prioritarias.
Ejidos y comunidades
cuya actividad
productiva principal
sea el cultivo
tradicional de razas y
variedades de maíz
criollo, ubicados
dentro de 1os
municipios y regiones
prioritarias
Mujeres y hombres de
18 o más años de
edad, personas
morales que éstos
constituyan entre sí,
incluyendo ejidos y
comunidades, y
grupos organizados
distintos a personas
morales, que sean
propietarios,
poseedores o
usufructuarios de
terrenos dedicados a
la conservación de la
agrobiodiversidad a
través del sistema
agrícola milpa, así
como la conservación
y recuperación de
razas y variedades de
maíz criollo y sus
parientes silvestres en
sus entornos naturales
y que habitan en las
localidades de las
regiones prioritarias.
Mujeres y hombre de
18 o más años de
edad, personas
morales que éstos
constituyan entre sí,
incluyendo ejidos y
comunidades, y
grupos organizados
distintos a personas
morales, que sean
propietarios,
poseedores o
usufructuarios de
terrenos dedicados al
cultivo tradicional de
razas, a la
conservación y
recuperación de razas
así como la
conservación y
recuperación de razas
y variedades de maíz
criollo y sus parientes
silvestres en sus
entornos naturales, y
que habitan en las
localidades de las
regiones prioritarias.
Mujeres y hombre de
18 o más años de edad
que conforman
grupos organizados,
que no están
constituidos como
personas morales,
ejidos y
comunidades, que
sean propietarios,
poseedores,
usufructuarios o
usuarios de terrenos
dedicados al cultivo
tradicional, a la
conservación y
recuperación de razas
y variedades de maíz
criollo y sus
parentales silvestres
en sus entornos
naturales, y que
habitan en las
localidades de las
regiones prioritarias.
Mujeres y hombre de
18 o más años de
edad, que sean
propietarios,
poseedores,
usufructuarios o
usuarios de terrenos
dedicados al cultivo
tradicional, a la
conservación y
recuperación de razas
y variedades de maíz
criollo y sus
parentales silvestres
en sus entornos
naturales, y que
habitan en las
localidades de las
regiones prioritarias.
Se brindaron apoyos bajo las siguientes personalidades jurídicas:
*Personas morales.
*Grupo de
propietarios,
poseedores o
usufructuarios.
*Ejidos y
comunidades.
* Personas morales,
distintas a ejidos y
comunidades.
*Ejidos y
comunidades.
* Personas morales,
distintas a ejidos y
comunidades.
*Personas físicas.
*Ejidos y comunidades.
*Grupos organizados de
mujeres y hombres que
no estén constituidos
como personas morales.
* Personas morales,
distintas a ejidos y
comunidades.
*Personas físicas.
*Ejidos y comunidades.
*Grupos organizados de
mujeres y hombres que
no estén constituidos
como personas morales.
* Personas morales,
distintas a ejidos y
comunidades.
*Grupos organizados de
mujeres y hombres que
no estén constituidos
como personas morales.
* Personas morales,
distintas a ejidos y
comunidades.
*Ejidos y comunidades.
*Grupos organizados de
mujeres y hombres que
no estén constituidos
como personas morales.
* Personas morales,
distintas a ejidos y
comunidades.
*Ejidos y comunidades.
Criterios específicos de apoyo:
*Estudios técnicos.
*Proyectos
comunitarios.
*Cursos de
capacitación
*Estudios técnicos.
*Pago por
conservación in situ.
*Actividades para el
fortalecimiento.
*Pago por
conservación in situ.
*Actividades para el
fortalecimiento
comunitario.
*Pago por
conservación in situ.
*Actividades para el
fortalecimiento
comunitario.
*Proyectos
productivos.
*Pago por
conservación in situ.
*Actividades para el
fortalecimiento
comunitario.
*Proyectos
productivos.
*Pago por
conservación in situ.
*Actividades para el
fortalecimiento
comunitario.
*Proyectos
productivos.
*Pago por
conservación in situ.
*Actividades para el
fortalecimiento
comunitario.
*Proyectos
productivos.
Fuente: Elaboración propia mediante los lineamientos internos PROMAC 2009-2015
El PROMAC se encuentra dentro de la Agenda Verde, conservación y aprovechamiento
sustentable de los ecosistemas terrestres, su biodiversidad y servicios ambientales, de la
SEMARNAT; Aprovechamiento Sustentable De Ecosistema, Especies Y Recursos
51
Naturales, de la misma dependencia, Bioseguridad y agrobiodiversidad (SEMARNAT,
2012). El hecho de pertenecer el PROMAC a esta estrategia, es debido a que en ella se
menciona el riesgo potencial que implica la introducción de Organismos Genéticamente
Modificados para muchas especies cuyo centro de origen es México, caso del maíz criollo, y
ha sido operado por la CONANP por lo cual es importante entender las zonas prioritarias que
atiende esta comisión. En México las Áreas Naturales Protegidas tienen su antecedente en el
decreto de los Primeros Parques Nacionales en el sexenio de Lázaro Cárdenas, a fin de
conservar dichos sitios y de incrementar beneficios para los pobladores de las regiones
cercanas (CONANP, 2013).
Desde el año 2000 la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas es el órgano
descentralizado de la administración de las ANPs; su objetivo general es: “Conservar el
patrimonio natural de México y los procesos ecológicos a través de las ANP y los Programas
de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS) en Regiones Prioritarias para la
Conservación, asegurando una adecuada cobertura y representatividad biológica”
(CONANP, 2013). Las Áreas Naturales Protegidas en México tienen por objetivo el
preservar y restaurar las zonas del territorio nacional en donde los ambientes originales no
han sido significativamente alterados por el ser humano (Ley General del Equilibrio
Ecológico y la protección al Ambiente, 1988).
Cuadro 6: Categorías de ANP y su extensión territorial.
Número de ANP
Categorías
Superficie en has.
Porcentaje de la superficie
del territorio nacional
41 Reservas de la Biosfera 12,652,787 6.44
66 Parques nacionales 1,445,301 0.74
5 Monumentos Naturales 16, 228 0.01
8 Áreas de protección de Recursos
Naturales
4,440,078
2.26
39 Áreas de Protección de Flora y
Fauna
6,687,284
3.40
18 Santuarios 146,254 0.07
176 6 25,387,972 12.92
Fuente: CONANP (2016
Mapa 1: Áreas Naturales Protegidas en Territorio Nacional.
52
Fuente: CONANP
El primer limitante del PROMAC es el diseño específicamente la focalización, pues el
programa nada más opera en áreas naturales protegidas cuando la siembra de maíces criollos
se extiende mucho más allá de estas zonas.
La determinación de zonas prioritarias, si bien permite enfocar la ayuda a las regiones más
importantes en términos de conservación, es otro factor excluyente. Al territorializar está
agrobiodiversidad del maíz, el riesgo es que se reproduzcan los mismos errores que con la
visión conservacionista y limitada que predominaba en cuanto a la biodiversidad silvestre.
El programa no cuenta con ningún apoyo explícito para la protección de los parientes
silvestres de maíz porque incluso la población no sabe identificarlos y continúa aplicando
programas de control de malezas. Por otro lado, no se mencionan programas de apoyo
explícito para razas de maíz en riesgo que son las menos productivas y existen menos
incentivos para su conservación (CONEVAL, 2009).
Al fijar variedades particulares en territorios particulares, no se considera la dinámica de
diversificación, sino más bien la diversidad como objeto estático. Con este tipo de programas
de pagos por servicios ambientales en centros de origen y diversidad, parece que el modelo
53
que está emergiendo es un modelo de Áreas Naturales Protegidas de agrobiodiversidad. El
nuevo modelo sigue funcionando según el paradigma conservacionista que puede entrar en
contradicción con las lógicas campesinas. Si bien la diversidad del maíz logró escapar de los
frascos de los bancos ex situ, se le fijan otros límites con las fronteras de las zonas de origen
y diversidad (Jean Foyer, 2012: 25).
El hecho de que la CONANP sea la institución encargada de la ejecución del PROMAC
limita el número de productores, hectáreas y proyectos beneficiados principalmente, debido
a que su área de influencia se restringe al 12.92% de la superficie nacional y no es
precisamente la misma superficie donde se siembra el maíz.
El PROMAC apoya al 0.52% de la superficies sembradas con maíz criollo lo que representa
el 0.25% del total de hectáreas sembradas de maíz criollo en el territorio nacional
(CONEVAL, 2014-2015).
De cierta forma, la visión de la conservación de la diversidad está pasando del
encarcelamiento en cámaras frías al encarcelamiento a cielo abierto (Jean Foyer, 2012: 25).
Esta limitación territorial se entiende también por ser un programa con un presupuesto
bastante restringido como ya ha sido mencionado, tiene un presupuesto muy escaso.
Representa el 0.026% del presupuesto del ramo, mismo que representa un segundo factor
limitante.
Por ello en 2009 y hasta 2011 la focalización se estableció a nivel de municipio, de 2012 a
2015 se aplica el programa a nivel de localidad. Un factor que ha influido en el patrón de
disminución de la Población Atendida es el presupuesto, en 2011 fue de 93.76 millones de
pesos y en 2014 fue de 16.67. (CONEVAL, 2014-2015).
Esta disminución presupuestal ha dado la pauta para focalizar aún más la cobertura. La
Población Atendida es muy baja respecto a la Población Objetivo y la Potencial pero no es
un problema de definición o cuantificación, sino más bien, puede atribuirse al presupuesto.
La reducción del presupuesto limita en gran medida los apoyos al PROMAC que han ido en
descenso cada año, si el presupuesto sigue bajando como hasta hoy en 2 años podría
desaparecer el programa.
54
Si comparamos el presupuesto de programas contradictorios como lo es el Programa de Maíz
y Frijol (PROMAF) que promueve la SAGARPA para la adopción de paquetes tecnológicos,
y, por lo tanto, de semillas híbridas, y que opera para el año 2011 un presupuesto de 1100
millones de pesos, o sea casi 40 veces más que el PROMAC. Está asimetría presupuestal
habla sin ambigüedad de las relaciones de fuerza entre las lógicas socio-ambientales y las
lógicas productivistas en las políticas públicas hacía el campo en México. Además, el
presupuesto del PROMAC es anualizado, lo que amenaza la perennidad de un proyecto que,
para tener efectos reales, necesitaría un diseño de más largo plazo. También, a nivel
operativo, el PROMAC tiende a reproducir las graves ambigüedades de los programas
asistencialistas hacía el campo (Léonard y Foyer, 2011).
Cuadro 7: Principales diferencias entre PROMAC y PROMAF.
Fuente: elaboracion propia con base en los lineamientos internos para el otorgamiento de apoyos del PROMAC y PROMAF.
La CONANP muestra cierta debilidad institucional al carecer de un personal formado y
especializado en las cuestiones de conservación del maíz criollo. Este personal no es muy
común y la falta de presupuesto impide que puedan ser contratados al año, lo que genera
problemas de seguimiento de un año al otro. Luego, puede ser difícil controlar en campo que
los campesinos si siembran realmente maíces criollos y que no utilicen el dinero para sembrar
otros tipos de maíces o, en otros casos, para otras actividades que no tienen nada que ver con
los propósitos del programa (tercera limitante). De hecho, este último padece de las
percepciones de los campesinos acerca de los otros programas de subsidios personalizados
(tipo PROMAF o PROCAMPO) que existen en el campo mexicano, a tal punto que en
PROMAC PROMAF Busca en sus tres primeros años apoyar a ejidos y
comunidades cuya actividad productiva principal sea el cultivo de razas y variedades locales de maíz criollo, para
el cuarto año busca apoyar a las personas dedicadas a la
preservación y el manejo de la agrodiversidad.
Busca ayudar a los productores mexicanos y a sus familias que se encuentren organizados dedicados a la
producción de maíz y frijol.
El apoyo brindado es principalmente para la
conservación in situ, actividades para el fortalecimiento
comunitario para la promoción y el fomento de la
agrodiversidad y proyectos productivos asociados a la
agrodiversidad.
El apoyo brindado es para la siembra de parcelas, compra
de semillas mejoradas, fertilizantes, para el uso de nuevas
formas de producir, para contar con el apoyo técnico de
expertos profesionales.
La finalidad principal es promover el manejo de la agrodiversidad a través del sistema agrícola milpa, como
la conservación, recuperación de rezas y variedades de
maíz criollo y sus parentales silvestres en sus entornos naturales.
La finalidad principal es incrementar la producción y competitividad de maíz y frijol, fortalecer las cadenas
productivas, garantizar el abasto nacional y mejorar el
ingreso de productos.
Ejecutado por la CONANP. Ejecutado por la SAGARPA
55
muchas regiones, el programa era llamado por los campesinos “el PROCAMPO ecológico”
(Garibay, 2012). Esto significa que, más allá de los objetivos de programa, los campesinos
buscan un apoyo financiero para su mantenimiento. También existen conflictos de
temporalidades (Foyer y Dumoulin, 2009) entre el calendario del programa y los ciclos de
siembra. En las Valles Centrales de Oaxaca por ejemplo, el primer pago del programa llega
en agosto a pesar de que el periodo cuando los campesinos necesitan más dinero (para la
preparación del terreno) es antes de la siembra (o sea generalmente entre mayo y junio). Por
todas estos límites de designo, de lógica territorial, de financiamiento y de operatividad,
parece claro que el programa no puede representar un contra-peso a una dinámica tan
estructural como lo es la erosión de la agrobiodiversidad del maíz en México (Jean Foyer,
2012: 24).
A un nivel fundamental, se quiere rediseñar el programa, cambiando el enfoque
conservacionista hacía un enfoque de participación social. Para lograr tal objetivo y evitar
los efectos clientelistas-asistencialistas, se quiere limitar la parte de apoyo directo al
productor para fomentar las otras iniciativas (organización de talleres, ferias, intercambio de
semillas, proyectos productivos). Por la limitación del presupuesto y la dificultad de operar
a nivel nacional, se van a reducir las zonas de operación del programa de unas 200
comunidades a unas 15 micro-regiones definidas como prioritarias y que van a servir como
modelo para la promoción de la conservación del maíz (Garibay, 2012).
Estos cambios de lineamientos revelan una cierta reflexividad por una parte de las
instituciones ambientales mexicanas, una buena voluntad evidente para hacer lo mejor que
se pueda con recursos limitados así que evoluciones positivas del enfoque conservacionista
que domina la gestión de las ANP. Sin embargo, estas evoluciones tienen un peso muy
limitado cuando se pone en balance con las lógicas de secretarias mucho más poderosas.
Parece que este modelo de la SEMARNAT no corresponde ni a la visión, ni a los intereses
de la SAGARPA (Jean Foyer, 2012: 25).
Como ya se ha mencionado en el anterior capítulo a pesar de algunos intentos, no se ha
podido establecer un espacio común entre SEMARNAT y SAGARPA sobre esta cuestión de
la conservación in-situ de los maíces criollos y nativos, lo que refleja las divergencias que
siguen existiendo entre la lógica conservacionista y la lógica productivista.
56
Capítulo V. CONCLUSIONES.
Ante el tema de la biotecnología agrícola, en México la difusión de las diversas políticas
públicas y programas del Estado destinados a la preservación del maíz criollo y nativo, han
resultado poco eficientes. La presente investigación permite ver la urgencia de una política
57
pública respecto a la conservación del maíz criollo, si bien existen algunas iniciativas, estas
han resultado contradictorias y no han tenido un gran impacto a nivel nacional.
Jean Foyer y Christophe Bonneuil califican a las políticas mexicanas de bioseguridad y de
conservación como una “actuación de seriedad”, en el sentido en que no se apoyan en ningún
dispositivo realmente eficaz más allá de instituciones, normas, la actual legislación y
programas, ya que son antes que nada retóricas, en la medida en que tienen muy poco efecto
en relación con el problema de la contaminación transgénica. Éstas en realidad no están
acompañadas por la implementación de dispositivos que permitan influir en la realidad de la
contaminación transgénica como ya se mencionó en capítulos anteriores.
A lo largo del presente trabajo de investigación se ha demostrado que la legislación y las
políticas públicas en biotecnología en México han sido establecidas de manera tardía, poseen
un carácter reactivo, están supeditadas a presiones del contexto internacional y presentan
resultados dispares debido a las deficiencias inherentes a la forma en cómo se ha dado la
evolución legislativa en la materia.
Las primeras solicitudes para la utilización de OGMs en el país datan de los ochentas; sin
embargo, es hasta el año 2005 cuando México cuenta con una legislación específica para el
análisis de riesgo de los OGMs. Estableciéndose de manera tardía la legislación nacional para
la atención de las demandas de las empresas y productores (Álvarez Margarita, 2009: 136).
Con la firma de acuerdos y tratados internacionales y su incorporación a organizaciones
internacionales, el país cuenta con un marco internacional que ha motivado la emisión de
leyes nacionales que dan cumplimiento a los compromisos planteados en dichos
instrumentos. Esta situación ha generado que las políticas públicas y la legislación en
biotecnología y conservación en México estén supeditadas al contexto internacional.
Por otro lado la ausencia de control en las fronteras sobre las importaciones de maíz
proveniente de Estados Unidos, la permisividad (por no decir la ausencia) de las normas de
etiquetaje; el incumplimiento del Protocolo de Cartagena y de la Ley de Bioseguridad de
Organismos Genéticamente Modificados, la debilidad de las capacidades de detección, la
ausencia de biomonitoreo que permita un seguimiento permanente de los transgenes, e
incluso la imprecisión en cuanto al control de las experimentaciones en curso, permiten
58
suponer que múltiples puntos de acceso para los transgenes se dejaron abiertos y sin control.
La política simbólica de bioseguridad resulta entonces igualmente una política realista.
México hace “como si”, al firmar los protocolos internacionales, publicar en revistas
internacionales, crear una ley y una comisión de bioseguridad, estuviese escrupulosamente
instaurando una política pública de bioseguridad (Jean Foyer y Christophe Bonneuil,
2015:61).
Debemos comprender la importancia de la bioseguridad para el ambiente, la salud y la
producción agropecuaria. Se trata de una realidad nueva que debe ser incluida en la Carta
Magna para que le dé el respaldo jurídico al resto de leyes, reglamentos y normas que se
deriven de esa materia.
Como instrumento de política se requiere de un marco regulatorio específico en bioseguridad,
con un carácter estricto. Es preferible normar con antelación y en todo caso después aligerar
dichas normas que tener que reforzar el marco legislativo si se presentan daños a la salud
humana, al ambiente o en este caso la perdida de la diversidad.
El establecimiento del enfoque precautorio en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de
la Biotecnología es un instrumento que ofrece a México la posibilidad de proteger su mega
diversidad, sin embargo, para que se operacionalice de una manera sólida requiere reforzar
la coordinación entre los distintos actores que toman las decisiones. En este aspecto es
importante resaltar que se debería de velar por los conocimientos de las comunidades
indígenas y buscar que sus ecosistemas no se vieran alterados por la introducción de cultivos
transgénicos (Massieu Trigo, 2005:128).
Por otra parte existe el riesgo de que la aplicación de la biotecnología en la agricultura, con
su potencial impacto en la salud humana y ambiental, pudiera afectar el tejido social rural y
su entorno de sustento. El uso seguro de la biotecnología asociada a la producción de cultivos
transgénicos está en una encrucijada en la que convergen la agricultura, el medio ambiente y
el comercio, y es importante que se consideren las características y necesidades propias de
nuestro país, para tomar decisiones informadas, incluyentes y en concordancia con un
desarrollo sustentable. Una política inteligente sería desarrollar las potencialidades que tiene
México en esta materia, ya que se cuenta con cuadros de investigadores de primer orden y
59
con una riqueza enorme de recursos genéticos, de manera que se contribuya a resolver los
problemas nacionales y que se garantice su uso responsable.
En términos generales, la acción pública no ha logrado identificar y establecer los
mecanismos institucionales que garanticen una adecuada valoración de la biodiversidad y sus
servicios ambientales, condición obligada para contener los principales procesos de
deterioro. La estrategia de los últimos años de gobernar el campo “a golpe de programa” (a
cada problema un programa) ha significado que los recursos públicos se dispersen y no se
traduzcan en mejoras sustantivas en términos ambientales, económicos e incluso sociales.
Algunos de los obstáculos han sido: 1] las limitaciones y asimetrías entre el marco jurídico y
normativo y el ámbito institucional, especialmente en lo que respecta a la aplicación y el
cumplimiento de la ley; 2] la acción gubernamental no está basada en reglas claras, en
programas y acciones con visión de largo plazo y continuidad en su aplicación; es decir, no
se ha logrado la certidumbre indispensable para el desarrollo rural, y 3] la divergencia entre
políticas e instrumentos respecto a las dinámicas de los mercados (Carabias, J., A. Mohar y
E. Provencio, 2008:291).
La conservación de la diversidad está presente en la agenda gubernamental solo de manera
tangencial, a pesar de la evolución alcanzada en las disposiciones legales. Una situación
similar ocurre con los temas sustantivos de la incipiente agenda de transversalidad ambiental;
es decir, la valoración de la biodiversidad y sus servicios ambientales no se ha considerado
hasta ahora uno de los temas centrales que deben ser comunes y compartidos en
responsabilidades por los sectores de la administración pública federal que tienen mayor
impacto territorial, y para los tres ámbitos de gobierno. En contraste, en el ámbito de la
sociedad, entre sus agentes más especializados y proactivos, se observa un creciente interés
y una intensa deliberación en torno a la valoración de la biodiversidad y sus servicios
ambientales, y es en esta esfera de la agenda pública donde podrán surgir iniciativas concretas
y viables que puedan insertarse en la agenda de gobierno.
Un gran reto para México es el monitoreo y la vigilancia de los OGM en el ambiente. Por la
envergadura de la tarea, se deberá recurrir a varios grupos aliados. Por un lado, un monitoreo
inclusivo y extenso debe considerar la participación local de grupos interesados e informados.
Por otro, se debe instrumentar una red de laboratorios que fortalezca a los que ya está
60
operando el gobierno. Esto último tampoco es tarea sencilla, ya que muchos laboratorios en
instituciones públicas que cuentan con la capacidad y la infraestructura para apoyar las tareas
de detección, identificación y cuantificación de OGM deben someterse a rigurosos protocolos
de acreditación que respalden sus resultados, esfuerzo que quizá sobrepase sus propios
objetivos de investigación y limite rangos de acción. No es lo mismo hacer y desarrollar
OGM que crear técnicas para su identificación que cumplan con altos controles de calidad y
de la que se desprendan decisiones con significativas implicaciones legales y comerciales
(Acevedo Gasman, 2009:347).
La cuestión fundamental para alcanzar una bioseguridad y conservación de maíces criollos
efectiva en nuestro país radica en dos aspectos fundamentales. Por un lado está la necesidad
de crear las capacidades necesarias para establecer una normatividad con instrumentos
eficientes, que se enfrente a las restricciones presupuestarias de un gobierno con obligaciones
históricas acumuladas y con una coordinación insuficiente, y por otro, los intereses contrarios
dentro del propio gobierno encargado de regular la actividad.
Entre los avances más recientes en términos de conservación destacan algunos programas
que apuntan hacia la valoración de algunos beneficios de los servicios ambientales. Sin
embargo, se trata de programas con problemas de dispersión, escasa presencia en el territorio
nacional y severas limitaciones en recursos económicos, en el sustento conceptual y en el
mismo diseño de las reglas de operación de cada programa. Por su potencial de valoración
de servicios ambientales, dichos programas tienen cierta relevancia en algunas zonas, pero
aún no representan un aporte significativo a la siempre anhelada certidumbre en el mundo
rural; y, sobre todo en ciertos círculos gubernamentales, estos programas alientan la falsa
apreciación de que los servicios ambientales ya son valorados en nuestro país y que el tema
ya se está atendiendo, lo cual significa una distorsión en el contenido y jerarquía que la
agenda de gobierno otorga a uno de los problemas fundamentales que enfrenta la
sustentabilidad en México(Carabias, J., A. Mohar y E. Provencio, 2008:290).
En particular, los programas que representan un beneficio de pago por servicios ambientales
pueden revertirse si no se cuidan sus repercusiones legales, su adecuado respaldo conceptual
y su mantenimiento en el largo plazo.
61
Este es el caso del Programa de Conservación del Maíz Criollo. Requiere de un rediseño
específicamente el número de beneficiarios, a partir de un cambio en la instancia ejecutora
del mismo, que no esté limitada su área de acción como el caso de la CONANP con las Áreas
Naturales Protegidas. Aumentar el presupuesto para la ejecución del programa a fin de que
mayor número de beneficiarios y superficie sembrada con maíz criollo continúen realizando
la práctica tradicional. Evitar focalizar los apoyos en sólo pocos puntos beneficiarios
actuales, ya que esto aumenta la amenaza para la continuación de la siembra de maíz criollo
que se ven como superficies aisladas y acciones que no fortalecen de manera concreta la
supervivencia del maíz criollo en el territorio nacional.
Si bien, las Áreas Naturales Protegidas, han demostrado ser económicamente viables y
ambientalmente adecuadas y, al contar con la participación de los dueños de la tierra,
contribuyen a la cohesión y el bienestar social. La superficie del territorio nacional que se
encuentra bajo el régimen de ANP ha resultado ser uno de los mejores instrumentos de
conservación de la biodiversidad, y en especial ha logrado disminuir la deforestación y
defaunación. Esto no asegura que tal instrumento esté libre de amenazas y problemas
(Carabias, J., A. Mohar y E. Provencio, 2008:289).
Sus alcances son limitados, como ya ha sido mencionado en el anterior capítulo, en tanto no
puede abarcar toda la superficie de los ecosistemas naturales en los que debe evitarse la
pérdida de la diversidad.
Se debe señalar que el PROMAC es una buena iniciativa de conservación ya que permite
continuar con la siembra de maíz criollo que se ha venido realizando ancestralmente.
Como lo menciona Jean Foyer la revaloración de los maíces criollos no sólo remite a la
profunda identificación de la sociedad mexicana a una planta como el maíz, sino también a
un cambio de perspectiva sobre su manera de considerar la alimentación, el campo, la
producción, la ciencia, o su relación con el medio ambiente. Las críticas a los híbridos, y,
más aún, a los transgénicos, es una crítica más general a la alimentación industrial, a la
desaparición del campesinado, al poder sin control de la ciencia, a la homogenización de la
62
vida y a procesos de violencia hacia el medio ambiente, o sea a diferentes formas de riesgos
ligados a la modernidad.
Con la revaloración de los maíces criollos, no se trata solamente de rescatar unas plantas
como por ejemplo una flor en peligro de extinción, sino más bien todo lo que conlleva esta
planta como significado social y ambiental. Así, la conservación de los maíces criollos y
nativos puede significar a la vez la aspiración a una alimentación más sana, el reconocimiento
del papel multidimensional productivo, ambiental, cultural, social del campesinado, la
redefinición más modesta de la ciencia, la valoración de la diversidad y una relación más
equilibrada con el medio ambiente.
La revaloración de los maíces criollos corresponde a un movimiento reflexivo de toma de
conciencia de una parte de la sociedad mexicana sobre su riqueza, su patrimonio y su
identidad, cuestionando los límites de la modernidad. Este movimiento reflexivo de toma de
conciencia de los diferentes valores del maíz no tendrá mucho efecto si no encuentra a los
campesinos que día a día mantienen no sólo la diversidad del maíz sino también el proceso
de coevolución entre esta planta y la sociedad mexicana (Jean Foyer, 2012:29).
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