BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 1

Referensi :

Struktur Utang Indonesia 2013

Problem Overview :

Untuk ukuran negara berkembang, jumlah utang luar negeri pemerintah Indonesia

tergolong tinggi. Bila dilihat dari berbagai indikator, hingga tahun 2011 jumlah utang luar

negeri Indonesia belum mencapai taraf yang aman. Rasio rasio stok utang terhadap PDB,

dan rasio stok utang terhadap ekspor masih menunjukkan beban yang tinggi dan

ketergantungan terhadap utang luar negeri yang besar.

Policy Question :

1. Bagaimana struktur utang Indonesia?

2. Bagimana posisi utang Indonesia secara International?

3. Bagaimana kebijakan Pemerintah terkait dengan masalah utang di Indonesia?

Struktur Utang Indonesia

(lihat lampiran : tabel 1. Posisi Utang Pemerintah 2007 – 2012)

• Total utang pemerintah per Oktober 2012 pada angka Rp 1.991,59 triliun. Jumlah

tersebut, naik Rp 15,97 triliun dibanding posisi utang periode akhir September

2012 yang sebesar Rp 1.975,62 triliun. Pada 2008 utang melonjak dari Rp 1.389,41

triliun menjadi Rp 1.636,74 triliun. Namun pada 2009 turun menjadi Rp 1.590,66

triliun. Nah, sejak 2010 utang Indonesia terus naik.

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 2

• Dari total utang pemerintah per akhir Oktober 2012 yang mencapai Rp 1.991,59

triliun, Rp 632,74 triliun berasal dari pinjaman.

• Sedangkan yang dari surat utang negara (SUN) atau surat berharga negara (SBN) Rp

1.358,85 triliun.

• Pinjaman luar negeri Rp 631,36 triliun dan pinjaman dalam negeri yang hanya Rp

1,38 triliun. Pinjaman luar negeri terdiri atas pinjaman bilateral Rp 384,36 triliun,

pinjaman multilateral Rp 221,32 triliun, dan pinjaman komersial serta lain-lain Rp

25 triliun.

• Pada Pos SUN atau SBN, pemerintah sudah menerbitkan surat utang sebesar Rp

1.358,85 triliun yang terdiri atas SBN berdenominasi valas sebesar Rp 248,01 triliun

dan SUN berdenominasi rupiah sebesar Rp 1.110,84 triliun.

Posisi International Utang Indonesia

(lihat lampiran : tabel 2. Top 10 Borrowers - External Debt Stock 2011' – World Bank

2013)

Dengan struktur utang tersebut, Indonesia termasuk dalam daftar 10 negara dengan

utang terbesar. Di posisi teratas ada China dengan utang sebesar SD685,4 miliar, lalu Rusia

USD543,0 miliar, ketiga Brasil USD404,3 miliar, keempat Turki USD307,0 miliar, kelima

India USD334,3 miliar, keenam Meksiko USD287,0 miliar dan ketujuh Indonesia USD213,5

miliar.Lalu ada Ukraina USD134,5 miliar, Rumania USD129,8 miliar dan Kazakhstan

USD124,4 miliar. 1

Indikator Beban Utang

Akumulasi utang publik menimbulkan beban yang harus dibayar pada masa yang akan

datang. Jika tanpa disertai dengan penciptaan pertumbuhan, utang merupakan transfer

dari generasi yang akan datang kepada generasi sekarang. Oleh karenanya, utang

seharusnya digunakan seefektif mungkin sehingga mampu menciptakan pengembangan

kapasitas perekonomian dalam skala yang besar.

1 Sesuai list ‘Top 10 Borrowers-External Debt Stock 2011' dari International Debt Statistic 2013 (The World Bank)

2013.

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 3

Pengukuran beban utang bisa melalui indikator stok dan arus (flow) pembayaran. Salah

satu indikator stok yang digunakan, yaitu rasio utang terhadap PDB (Debt to GDP ratio,

DTO)

• Pada ratio DTO, terdapat penurunan rasio utang terhadap produk domestik bruto

(PDB). Hal ini bisa mengambarkan produktivitas utang Indonesia yang cukup bisa

mendorong PDB.

• Pada 2000 nilai utang pemerintah Rp 1.234,2 triliun atau 89 persen dari PDB. Angka

itu terus turun. Pada 2005, dengan utang Rp 1.313,5 triliun, porsi utang mulai turun

menjadi 47 persen. Kini, per akhir Oktober 2012, porsi utang terhadap PDB menjadi

27,5 persen

Namun, mengingat PDB terlalu makro untuk pengukuran performance pertumbuhan,

indikator utang beban utang ini dapat juga digambarkan dengan rasio External debt stocks

to export dan External debt stocks to GNI .

Tabel 1. Rasio Utang Indonesia

Ratio 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

External debt stocks to export (%) 196.6 146.2 120.9 116.1 104.4 139.7 115.7 99.1

External debt stocks to GNI (%) 95.6 52.1 39.0 35.7 32.1 34.5 28.4 26.0

Sumber : International Debt Statistic 2013 (The World Bank) 2013.

0

50

100

150

200

250

2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

External debt stocks to export

(%)

External debt stocks to GNI (%)

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 4

Rasio-rasio beban utang di atas menunjukan bahwa masalah utang telah mengakibatkan

manajemen ekonomi makro menjadi bertambah sulit dengan turunnya besaran ekspor dan

turunnya penerimaan negara.

Realisasi penerimaan negara yang mengalami penurunan (realisasi penerimaan negara

yang tahun 2011 dan 2012 yang dibawah target) membuat keseimbangan neraca

pembayaran dalam APBN terganggu. Pasalnya, belanja negara saat ini masih ditutup dari

utang. Realisasi penerimaan negara yang tahun 2011 dan 2012 yang dibawah target

Efektifitas Utang Luar Negeri

Secara teoritis utang luar negeri seharusnya digunakan untuk menciptakan pertumbuhan

ekonomi di atas kapasitas pertumbuhan yang normal. Namun, hasil studi di berbagai

negara tidak ada kesimpulan yang jelas mengenai pengaruh utang terhadap pertumbuhan

ekonomi. Boone (1994 dan 1996) menyimpulkan bahwa tidak ada korelasi antara utang

dan pertumbuhan. Di lain pihak, Burnside dan Dolar (1997) menunjukkan bahwa utang

hanya efektif di negara-negara yang menerapkan kebijakan ekonomi yang baik. 2

• Untuk kasus Indonesia, sulit untuk memetakan hubungan antara pertumbuhan

ekonomi dan utang. Pertama, utang luar negeri memiliki sifat dan kegunaan yang

berbeda-beda pada masa-masa tertentu. Dalamkeadaan normal, utang digunakan

untuk memberikan stimulus melalui belanja investasi publik. Dalam masa sulit atau

krisis, pinjaman program merupakan merupakan kantung penyelamat bagi

anggaran terutama bila penerimaan dalam negeri menurun.

• Efektifitas utang sangat tergantung pada kebijakan fiskal pemerintah. Karena utang

bersifat fungible, kenaikan pinjaman tidak selalu digunakan untuk investasi publik.

Terdapat analisis yang menunjukkan bahwa kenaikan dalam pinjaman proyek maupun

program ternyata lebih banyak digunakan untuk anggaran rutin. Selain itu, ketersediaan

2 DR. Wiku Adisasmito, M.Sc, FKM. Universitas Indonesia. 2008.

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 5

dana yang bersumber dari utang justru cenderung mengurangi ”effort” pemerintah dalam

menggali sumber penerimaan domestik. Dengan demikian pemerintah telah mengalami

ketergantungan yang berlebihan terhadap utang luar negeri. (Sugema , 2003)

Daya Serap Anggaran

Dalam beberapa tahun terakhir ini, daya serap (absorption capacity) menjadi masalah

besar dalam pengelolaan utang. Rendahnya daya serap, secara ekonomi sangat merugikan.

Kerugian ini antara lain disebabkan karena:

• Kenaikan dalam commitmen fee.

• Kenaikan biaya penyelenggaraan proyek secara keseluruhan.

• Penundaan proyek.

• Penurunan manfaat sosial .

Kenaikan Utang Swasta

Per Oktober 2012, utang luar negeri swasta mencapai 123,07 miliar dollar AS, lebih tinggi

dari utang pemerintah yang 120,64 miliar dollar AS. Rasio utang luar negeri swasta

meningkat dari sekitar 26,4 persen pada 2011 menjadi sekitar 27,3 persen terhadap

produk domestik bruto pada 2012. Utang luar negeri itu berasal dari sektor swasta,

termasuk badan usaha milik negara dan yayasan. Utang sektor swasta dikhawatirkan bisa

menjadi silent killer , dan bisa mengakibatkan krisis keuangan seperti pada tahun 1998.

Kenaikan utang swata ini, antara lain disebabkan :

• perusahaan swasta lebih suka berutang ke perbankan asing ketimbang ke

perbankan dalam negeri.

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 6

Kesimpulan dan Rekomendasi

1. Mengingat pengalaman pada masa yang lalu, terutama pada masa krisis pemerintah

perlu secara terencana mengurangi dan mengakhiri ketergantungan pada utang luar

negeri dengan jalan mengoptimalkan penerimaan pemerintah.

2. Perlunya memperbesar primary balance surplus melalui berbagai upaya meningkatkan

pendapatan negara dan penghematan belanja negara sehingga surplus tersebut dapat

digunakan untuk mengurangi pokok utang pemerintah.

3. Peningkatan efektivitas penggunaan utang, dengan (i) penggunaan utang harus

diarahkan untuk membiayai investasi publik dan (ii) stok utang tidak boleh melebihi

batas maksimum tetentu. Efektifitas penggunaan utang bisa juga dibahas secara mikro

yang banyak tergantung pada kemampuan pelaksanaan proyek dalam mencapai

sasarannya.

4. Mendukung rencana Pemerintah untuk mengenakan pajak untuk penarikan utang

swasta guna menjaga porsi utang swasta agar tidak terlalu besar. Pengendalian utang

luar negeri swasta perlu dilakukan karena hal tersebut dikhawatirkan bisa

mengakibatkan krisis keuangan, seperti pada 1997-1998 dan 2008.

Analis :

Handriyanto setiadi, SE, ME

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 7

Profil APBN 208 - 2013

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 8

Cashflow Pembiayaan 2008 - 2012

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 9

Posisi Utang Pemerintah 2007 - 2012

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 10

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 11

BIRO A

NALISA A

NGGARAN DAN P

ELAKSANAAN A

PBN – SETJE

N DPR R

I

Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 12