Robbio Elementos

7/25/2019 Robbio Elementos

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ELEMENTOS PARAUNA POLTICA INDUSTRIAL

ALTERNATIVAEN LA ARGENTINA


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ELEMENTOS PARAUNA POLTICA INDUSTRIAL

ALTERNATIVA

EN LA ARGENTINA

JORGEROBBIO

FUNDACIN OSDE / CIEPP


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2003 Fundacin OSDE - CIEPP

Impreso en la Argentina - Printed in ArgentinaQueda hecho el depsito que marca la ley 11.723ISBN: 987-9358-16-3

La Fundacin OSDE tiene como uno de sus pilares la defensa del pluralismo,por lo cual el presente trabajo no necesariamente expresa las ideas de la mis-ma, siendo el contenido de este ejemplar de exclusiva responsabilidad delautor.

C.I.E.P.P

Centro Interdisciplinariopara el Estudio dePolticas Pblicas

JORGEROBBIOLicenciado en Economa por la Universidad Nacional de Buenos Aires.

Cursel Maestrado en Economa de la Pontificia Universidad Catlica deRo de Janeiro (Brasil). Realiza tareas como consultor independiente. Ejercila docencia universitaria y trabajen la Gerencia de Investigaciones Econ-micas del Banco Central de la Repblica Argentina, y, como investigador, en

el Instituto para el Desarrollo Industrial (IDI) de la Fundacin Unin Indus-trial Argentina. Actucomo asesor en el Ministerio de Economa de la Na-cin, y en el Ministerio de la Produccin de la Nacin.


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Introduccin

El objetivo del presente ensayo es aportar elementos para laformulacin de una poltica industrial en la Argentina. Con ese

fin el trabajo ha sido estructurado en tres partes que siguen aesta introduccin: una estdedicada al repaso de las caracters-ticas empricas ms generales de la evolucin del sector indus-trial durante la dcada pasada (seccin I); la que sigue trata desentar los fundamentos tericos de las polticas activas en gene-ral y de la poltica industrial en particular (secciones II y III); yfinalmente se exponen un puado de ideas y ejemplos concre-tos de polticas no financieras en tres reas: fomento de la pe-quea y mediana empresa, desarrollo de cadenas de valor basadasen recursos naturales y polticas destinadas a enlazar la ofertade servicios desde el sistema cientfico tcnico con la demandadel sector productivo (seccin IV).

En la primera seccin se describen de un modo sucinto lasdistintas etapas que atravesaron las actividades secundarias du-rante la dcada de los noventa; para ello se apela a una presenta-

cin de grficos sucesivos que exponen los principales hechos ytendencias.

Se distinguen cuatro grandes fases en la evolucin de la pro-duccin industrial durante la dcada pasada: la primera de fuer-te reactivacin, que sigue a la estabilizacin obtenida luego dela implementacin de la convertibilidad y llega hasta el primertrimestre de 1995; la segunda marcada por el impacto recesivo

del Tequila; la tercera de recomposicin, que se inicia en elsegundo trimestre de 1996 y perdura hasta mediados de 1998,cuando el eco domstico de sucesivas crisis internacionales


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ELEMENTOS PARA UNA POLTICA INDUSTRIAL ALTERNATIVA EN LA ARGENTINA

precipita a la economa en una nueva recesin; y la cuarta faseque comprende una incipiente reversin de la contraccin pre-via, que aborta, y es seguida por el estancamiento primero y la

depresin despus, abarcando el ltimo semestre de gobiernodel Dr. Menem y toda la administracin del Dr. De la Ra. Loscambios de etapa estn asociados a la repercusin interna defuertes crisis internacionales en los mercados financieros (cri-sis mejicana, defaultruso, devaluacin brasilea) o al impactode aumentos o contracciones del gasto pblico argentino (ex-pansin del segundo semestre de 1999, sucesivos ajustes

implementados bajo el gobierno de la Alianza), hechos queevidencian tanto la intrnseca debilidad externa del funciona-miento de la economa bajo la convertibilidad como la instala-cin sistemtica de dficit de demanda agregada hacia lostramos finales de la etapa.

La industria argentina fue uno de los sectores que experi-mentlas modificaciones ms agudas en trminos de su partici-pacin en el producto, el empleo demandado, la productividadpor ocupado, los cambios en las tecnologas blandasy du-rasutilizadas en los establecimientos y en las estructuras de losmercados. Hacia el interior de la misma cambiel peso relativode los sectores, con ganancias para aquellos que se especializanen el procesamiento de recursos naturales haciendo uso de tec-nologas capital intensivas y con prdidas tanto para los queelaboran bienes de consumo durable, utilizando trabajo califi-

cado en establecimientos predominantemente pequeos y me-dianos, como para los que elaboran bienes ms complejos,intensivos en investigacin y desarrollo o servicios de ingenie-ra. En el interior de los sectores se produjeron cambios dram-ticos, con alta mortandad de firmas, el ingreso de otras portadorasde tecnologas ms cercanas al estado del arte que exhiban es-tructuras de costos ms abiertas al comercio exterior y, paralela-mente, un proceso de concentracin de las ventas junto a laparticipacin creciente de las importaciones en el abastecimien-to de la demanda final.


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INTRODUCCIN

El cambio vivido facilitel posicionamiento de la industriasobre ciertos tramos de la frontera tecnolgica, pero al mismotiempo le dificultel acceso a otros segmentos de mayor nivel

de complejidad y, sin duda, la alejdel lote de pases que contri-buyen a la expansin misma de la frontera. Lo ocurrido semejauna oleada de innovaciones schumpeteriana dislocada en el es-pacio, con su parte creativa ubicada en los pases avanzados y elterritorio econmico nacional limitado al papel de adoptante delos procesos y productos provenientes de aquel origen; de estemodo tuvo lugar un proceso dual de modernizacin del parque

industrial y aumento de la productividad del trabajo, junto alsimultneo empobrecimiento de las capacidades nacionales deinnovacin tecnolgica y una fuerte depreciacin del capitalhumano.

En la segunda seccin se trata de sentar las bases tericasmnimas de una poltica industrial alternativa en la Argentina.Para ello se comienza por examinar los supuestos ms elemen-tales del modelo ortodoxo que de un modo u otro ha fundamen-

tado la mayor parte de las iniciativas de poltica econmicaimplementadas en la Argentina en el ltimo cuarto de siglo. Estemodelo se ha impuesto hasta el presente en el debate pblico yha predominado en la conciencia de buena parte de la ciudada-na, aunque por su responsabilidad mediata en la crisis profun-da que vive la nacin por estos das hay evidencia de que lahegemona de ese discurso comienza a ponerse en entredicho.

De este modo, en sucesivos apartados, se someten a examenalgunos de los supuestos de ese modelo bsico, por la va de sucontraste con cierta informacin emprica y avances tericos mso menos recientes, muchos de los cuales provienen de las orillasdel propio pensamiento de la mainstream. As, se comienza porexaminar la relacin entre conocimiento y cambio tcnico criti-cando la aproximacin unilateral al conocimiento tecnolgicoque slo considera a ste en su faz de bien pblico. Se ponenfasis en la importancia de las actividades domsticas de inves-tigacin y desarrollo, necesarias aun para el logro de una adop-


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cin exitosa de tecnologas extranjeras, y se propone la adop-cin de polticas que fomenten la construccin de capacidadestecnolgicas nacionales.

En un apartado posterior se toma la crtica de la nueva teoradel crecimiento endgeno al modelo neoclsico tradicional decrecimiento. En un balance pragmtico de los logros de la nue-va teora se propone rescatar su visin de la importancia delacervo de capital humano de una nacin, aunque slo sea comocondicin complementaria de una estrategia exitosa de desarro-llo, y tomar en cuenta el papel de las actividades productoras de

conocimiento en la generacin de rendimientos crecientes a es-cala.Tambin se rescatan algunos aportes de las nuevas teoras del

comercio internacional que ponen nfasis en los mercados decompetencia imperfecta y en las economas de escala. Se sugiereconsiderar la relevancia de estos enfoques aun para pases dedesarrollo medio y de escasa presencia de grandes firmas conproyeccin internacional. En el ltimo apartado de la seccin serecupera el concepto de causacin acumulativade la visinkaldoriana del crecimiento econmico y se propone pensar laeconoma como un escenario de equilibrios mltiples, en el cualdistintos patrones de especializacin son posibles a partir de unamisma dotacin de factores; las ventajas comparativas dadas porestos ltimos no necesariamente determinarn el patrn de es-pecializacin ms conveniente a largo plazo. Finalmente, se rea-

liza una breve digresin a favor de la existencia de una industrianacional.

La tercera seccin ofrece una apretada sntesis de las distintasvisiones existentes en la teora del desarrollo econmico sobre elEstado. Se opta por una mirada alternativa a la contenida en lareaccin neoclsica al pensamiento ingenuo de los primeros te-ricos del desarrollo, que valora positivamente experiencias talescomo el desempeo de los estados asiticos en sus procesos deindustrializacin, pero al mismo tiempo previene contra el riesgode captura del sector pblico por los intereses privados.


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INTRODUCCIN

Este apartado se cierra con una hiptesis: se postula que lacrisis argentina de larga duracin puede interpretarse como elfruto de la interaccin de una economa capitalista plagada de

fallas de mercado -que arroja como resultado conductas mio-pes y oportunistas- y de un Estado carente de una burocraciameritocrtica coherente y blindada frente a la presin de losgrupos de inters, pero al mismo tiempo capaz de cooperar yguiar al sector privado por medio de iniciativas de poltica eco-nmica.

En la cuarta seccin se avanza en el diseo de polticas con-

cretas referidas a problemticas especficas; para lograr ese obje-tivo se abordan lateralmente algunos temas tericos auxiliares,aunque la meta es mucho ms pragmtica que la de las partesanteriores del presente ensayo. Se repasan algunas de las polti-cas aplicadas en nuestro pas con el convencimiento de que enocasiones, ms que innovar en el diseo, en este terreno se re-quiere la implementacin efectiva de las propuestas que suelenpermanecer en el papel, subordinarse a otros objetivos de polti-ca econmica, o caer en el olvido una vez finalizada la emergen-cia que motivsu postulacin.

La primera rea examinada es la de polticas de fomento parala pequea y mediana empresa. Luego de repasar rpidamentelas dimensiones del sector en nuestro pas y de establecer unacaracterizacin general de la Pyme se establecen algunos princi-pios que, sugerimos, deberan guiar a este tipo de polticas. Se

propone y analiza una poltica de desarrollo de proveedores yclientes pymes de grandes empresas, el desarrollo de lainstitucionalidad local y de la oferta de servicios dirigida a pymes,y la promocin de la insercin internacional de la pequea ymediana empresa. Culmina este apartado con una advertenciasobre los lmites de una poltica de fomento como la examinada.

A continuacin se examina el desarrollo de cadenas de valorbasadas en recursos naturales. Con la expresin cadenas devalor se denota los distintos eslabonamientos asociados a laexplotacin de recursos naturales, tanto aguas arriba (elabora-


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cin de insumos especficos, produccin de maquinaria desti-nada al sector, servicios de ingeniera, creacin de institutos tc-nicos especializados en la temtica del sector) como en etapas

sucesivas de elaboracin del producto primario y sus derivados,y en las fases de almacenamiento, transporte y comercializacin(silos, puertos, rutas).

Se analiza la relacin entre la dotacin de recursos natura-les y el desarrollo econmico de las naciones citando algunoscasos internacionales exitosos, a ttulo de ejemplo, y plantean-do la existencia de una economa poltica especfica que subyace

a las cadenas de valor exitosas. Se afirma la importancia de lapromocin de las capacidades tecnolgicas nacionales, las queabarcan desde el grado de alfabetizacin de la poblacin hastala cantidad y calidad de los servicios de institutos tcnicos yuniversidades. En este sentido, el desarrollo de cadenas de va-lor pueden calificarse de verdaderas experiencias de aprendi-zaje colectivo.

Finalmente, se cierra la cuarta seccin con el examen de po-lticas orientadas a ligar al sistema cientfico tcnico con las ne-cesidades del sector productivo. Aqu, luego de examinar laconexin entre el desarrollo econmico y el sistema cientficotcnico, se realiza un balance crtico de dos iniciativasimplementadas en nuestro pas en ese terreno: el Programa deConsejeras Tecnolgicas y las Unidades de Vinculacin Tecno-lgica. Completa el ensayo un apartado de conclusiones.


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La dcada de los noventa en nuestro pas ha sido rica en cam-bios institucionales y modificaciones importantes de los reg-

menes de poltica econmica. La abrupta apertura econmicaacompaada del desmantelamiento de las barreras no arancela-rias, la privatizacin de las empresas de servicios pblicos, lafijacin del tipo de cambio nominal como eje de la poltica anti-inflacionaria, primero, y como sostn de un proceso de aumen-to de la densidad financiera de la economa y crecimiento detoda una trama de contratos y transacciones, despus, y laprofundizacin del proceso de integracin regional fueron loselementos que contribuyeron a moldear un nuevo escenariodentro del cual los operadores econmicos debieron modificarla manera en la que llevaban a cabo sus procesos de toma dedecisiones en lo referente a adopcin de tecnologas, fijacin deprecios y niveles de oferta, armado de carteras de activos y con-tratacin de deudas.

La industria argentina fue uno de los sectores que experi-

mentlas modificaciones ms agudas en trminos de su partici-pacin en el producto nacional, el empleo demandado, laproductividad por ocupado, cambios en las tecnologas blan-dasy durasutilizadas en los establecimientos, y en las es-tructuras de los mercados. Tambin cambihacia el interior dela misma el peso relativo de los sectores, con ganancias paraaquellos que se especializan en el procesamiento de recursos

naturales haciendo uso de tecnologas capital intensivas, en unextremo, y prdidas para los que elaboran bienes de consumodurable utilizando trabajo calificado en establecimientos predo-

ILa industria argentina

en los aos noventa


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minantemente pequeos y medianos. Hacia dentro de los secto-res se vivieron cambios dramticos, con alta mortandad de fir-mas, el ingreso de otras portadoras de tecnologas ms cercanas

al estado del arte y con estructuras de costos ms orientadas alsector externo, y, en paralelo, un proceso de concentracin delas ventas, junto a la participacin creciente de las importacio-nes en el abastecimiento de la demanda final.

En esta primera seccin del trabajo se describirn de un modosucinto las distintas etapas que atravesaron las actividades se-cundarias durante la dcada de los noventa, apelando a una pre-

sentacin de grficos sucesivos que exponen los principaleshechos y tendencias. A partir de los acontecimientos resaltadosy dado el nuevo escenario que se debe enfrentar a partir de lasalida catastrfica de la convertibilidad, operada a comienzosdel ao 2002, se sealarel tipo de problemas que deben seratendidos por las polticas dirigidas al sector.

En el Grfico N1 se puede apreciar la evolucin de las seriestrimestrales de volumen fsico de produccin y del nivel de em-pleo industrial para el lapso 1990-2001, tal como las mismassurgen de la encuesta relevada por el INDEC. El primer datoque salta a la vista es la cada casi permanente del nivel de em-pleo. Entre 1991 y 2001 el ndice de ocupacin industrial regis-tra una baja del 33,5%. El ndice de volumen fsico, en cambio,describe una trayectoria que, comprendiendo ciclos intra-anua-les marcados, adopta una forma acampanada con su valor mxi-

mo en el III98.El Grfico N2 muestra las variaciones inter-anuales para las

mismas series. Si observamos primero el trazo de las variacionesdel ndice de volumen fsico, existen puntos de quiebre fcil-mente asociables a distintos eventos que marcaron la historia dela Convertibilidad. La serie se inicia con subas importantes, en-tre el 10% y el 20% anual, en el ao 1991 y en los primeros 9meses de 1992. Esta etapa fuertemente expansiva corresponde ala salida del episodio hiperinflacionario, el retorno del crdito yla consiguiente expansin de la demanda. Luego, aunque man-


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LA INDUSTRIA ARGENTINA EN LOS AOS NOVENTA

teniendo variaciones de signo positivo, la tasa tiende adesacelerarse hasta tomar un primer valor negativo en el II95;dato que refleja el impacto sobre el sector industrial del deno-

minado efecto Tequila. ste fue, a nivel nacional, el primerregistro cuantitativo importante de la debilidad externa del es-quema de tipo de cambio fijo y libre movilidad de capitales, y,en el plano internacional, la primera seal de los peligros poten-ciales para las economas perifricas (y tambin para losinversores del hemisferio norte) que el ciclo y la volatilidad pro-pios de los mercados de capitales le impriman a la globalizacin.

El nivel de actividad industrial retomsu marcha ascendentedurante el II96, escalada que continuen trminos de niveleshasta el III98. En trminos de tasas, en cambio, se nota unadesaceleracin del crecimiento anual a mediados del ao 97 y esclaramente perceptible el cruce de la lnea de variacin cero enel tercer trimestre de 1998. Nuevamente los cambios se

Grfico N 1Encuesta industrial del INDEC


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emparentan o son contemporneos de otras dos crisis financie-ras internacionales: la asitica que se desata en julio de 1997 y eldefaultruso acaecido en agosto de 1998.

A partir de ese momento, para el perodo graficado, la varia-cin inter-anual de este indicador de volumen fsico arrojarsiempre valores negativos (a excepcin del resultado nulo del

I2000). La incipiente reactivacin que parece insinuarse duran-te el segundo semestre de 1999 ingresaren una meseta en losprimeros nueve meses del 2000, recogiendo asel impacto delprimer ajuste fiscal practicado por el gobierno de la Alianza,situacin que se transformaren depresin abierta a lo largo delao siguiente1.

Grfico N 2Variaciones interanuales: Produccin y Empleo Industrial

1. Existe una polmica sobre la sustentabilidad fiscal de la reactivacinde fines de la poca menemista y sobre la existencia o no de alternativas alsendero de contraccin del gasto pblico elegido por el gobierno de la Alian-


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El tercer grfico muestra la evolucin del Estimador MensualIndustrial, elaborado por el INDEC para seguir el desempeocoyuntural del sector. El perodo graficado comienza en enerode 1999 y llega hasta junio del corriente ao.

La trayectoria de los ltimos meses parece mostrar lo quepodra ser un comienzo de reversin de la depresin en el nivelde actividad. Lo graficado es el dato bruto; si se examinan lascifras del desestacionalizado del mismo indicador, resulta quetanto mayo como junio del corriente ao muestran variacionespositivas respecto del mes previo (signo que tambin haba es-

za. Quizs ms interesante que esa discusin es la constatacin del efectoque tuvieron sobre el nivel de actividad tanto la expansin como la contrac-

cin del gasto pblico, los cuales son indicios de la instalacin de problemassistemticos, para la poca, por el lado de la demanda agregada en el funcio-namiento del modelo.

Grfico N 3EMI - Nivel General


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tado presente en el mes de febrero); a su vez la tendencia-ciclodel mismo indicador deja de exhibir variaciones mensuales ne-gativas desde el mes de abril. Lo anterior no es una prueba defi-

nitiva del fin de la etapa contractiva en la industria, pero resultadifcil no asociarla con el impacto sustitutivo provocado por elsalto en el tipo de cambio.

De este modo podemos distinguir, en general, cuatro grandesfases en la evolucin de la produccin industrial durante losaos noventa: la primera de fuerte reactivacin hasta el I95, lasegunda marcada por el impacto recesivo del Tequila, una ter-

cera de recomposicin que se inicia en el II96 y perdura hastamediados del ao 1998 (en el Grfico N1 se puede apreciar queste es el nico subperodo en el cual se mantiene el nivel deempleo industrial) y la cuarta fase que comprende una leve re-versin de la contraccin previa, que aborta y es seguida por elestancamiento primero y la depresin despus, abarcando el l-timo semestre de gobierno del Dr. Menem y toda la administra-cin del Dr. De la Ra. Desde comienzos del presente ao estamosen presencia de una nueva etapa de difcil pronstico, signadapor la ausencia de nuevos flujos de intermediacin financiera ypor el overshootingen el tipo de cambio real.

A lo largo de los aos noventa, la distinta evolucin del pro-ducto y del empleo resulten una fuerte suba de la productivi-dad por ocupado. En el Grfico N4 se puede apreciar latrayectoria de esta ltima variable obtenida tambin de la en-

cuesta trimestral del INDEC, a la que se le ha aadido una lneade tendencia.

El crecimiento de la productividad media anual entre 1991 y2001 fue del 67,1%, lo que equivale a un 5,3% al ao. Cabecalificar este espectacular avance recordando que su punto departida fueron niveles de productividad del trabajo similares alos vigentes a comienzos de la dcada de 19602 . Este aumento

2. Ver Alvaredo J. (et al.) (1998), La Industria Argentina en los Noventa,Buenos Aires, Instituto para el Desarrollo Industrial (IDI), noviembre, pg. 5.


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del volumen fsico por ocupado fue fruto de una serie de cam-bios hacia el interior de los establecimientos que a su vez reper-cutien la estructura de los mercados. En efecto, el perodo

presenciun auge de las importaciones de bienes de capital y desus partes y piezas, estimulado por la agudizacin de la compe-tencia importada ocasionada por la apertura econmica y la bajadel tipo de cambio real. No todas las empresas fueron exitosasen esta carrera hacia el aumento de la eficiencia y la reduccinde costos medios; las de menor escala fueron particularmentevulnerables al cambio de contexto, en especial con mercados de

crdito que tradicionalmente han discriminado negativamentea las pymes y han estado desprovistos de polticas de interven-cin orientadas a promover a ese tamao de firma3 .

Grfico N 4Productividad por Ocupado en la Industria

3. A lo largo de la dcada circularon en el debate pblico valoracionescontrapuestas de este aumento de la productividad. Una en general favorableal modelo vigente, al menos a grandes rasgos, puso el acento en los aspectos


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Tambin se dieron cambios en las estructuras organizativasde las unidades productivas y en los mtodos de trabajo en elpiso de planta, ascomo en la logstica de manejo de inventarios

y de aprovisionamiento. Algunas de las tcticas de reduccin decostos unitarios fueron la tercerizacin de distintos tipos de ser-vicios que anteriormente se generaban en la misma empresa y elaumento de la participacin de insumos importados en la es-tructura de costos. Los beneficios particulares de unos en esteproceso eran prdida de mercado para otros, como en el caso delos fabricantes nacionales de bienes de capital y muchos provee-

dores de insumos que vieron contraer su participacin de mer-cado a favor de sus sustitutos extranjeros. Los grandes gruposempresarios, en particular los de origen forneo, canalizaron susdemandas de insumos y equipos a travs de sus centros de com-pras internacionales desarmando los restos de las viejas redesde proveedores nacionales que quedaban de los tiempos de laindustrializacin sustitutiva.

El tipo de cambio fijo y el desmantelamiento de las barreras

no arancelarias, una vez instaladas la convertibilidad y la aper-tura como garantes de la estabilidad en la mente de los operado-res econmicos y de la mayor parte de la poblacin, trasladaronlos intentos de resistencia empresaria a la creciente presin

modernizadores y en las ganancias de eficiencia y competitividad externa; en

las visiones ms crticas, en cambio, se cuestion la existencia misma delfenmeno (aludiendo tanto a una sobrestimacin de la inversin que tenalugar como a posibles falsos incrementos de la productividad contabilizada;esto ltimo debido a la tercerizacin de actividades previamente integradas alas firmas, etc.) y al efecto destructor de puestos de trabajo. Valoracionesaparte, aqunos importa destacar que la agudizacin de la competencia entrefirmas, fueran stas nacionales o extranjeras, las obligaba al cambio tcnicoya que la alternativa era el cierre de la empresa o la transmisin de la propie-dad. Si se descree de la capacidad de una economa capitalista para garanti-

zar el pleno empleo de sus recursos, entonces no es difcil asociar a pocas deviolento cambio tcnico, como la aqureseada, episodios de fuerte desem-pleo y surgimiento de capacidad ociosa en muchos sectores.


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importadora al interior de los establecimientos (como el men-cionado aumento de la productividad y los sucesivos avancesflexibilizadores al amparo de diversos cambios en las regulacio-nes del mercado de trabajo) y dieron lugar a reclamos perma-nentes de parte de los empresarios industriales y susorganizaciones respecto de la baja calidad de la poltica comer-cial y el mal funcionamiento de la aduana.

En el contexto descripto, los cambios operados en los merca-dos internacionales y en las polticas cambiarias de nuestrosprincipales socios comerciales fueron determinantes fundamen-tales de la sustentabilidad de los flujos comerciales argentinos yde los correspondientes movimientos compensatorios de capi-tales. As, el nivel de actividad mundial con su impacto directosobre el precio de las commodities, la cotizacin internacionaldel dlar respecto del euro y la poltica cambiaria brasilea seconstituyeron en factores estratgicos que jugaron a favor de laconvertibilidad durante la primera parte de los aos noventa,

Grfico N 5Tipo de cambio real - Canasta de monedas


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pero dejaron de desempear ese papel, por distintas razones yen distintos momentos del tiempo, a medida que las circunstan-cias exgenas que contribuan a la solidez de un modo de fun-

cionamiento intrnsecamente dbil se fueron alterando. ElGrfico N5 muestra la evolucin, en el lapso comprendido en-tre abril de 1991 y diciembre de 2001, del tipo de cambio real dela Argentina respecto de una canasta de monedas. Se apreciauna baja pronunciada desde los inicios de la convertibilidad hastacomienzos del ao 1994, y a partir de ese momento una subaque alcanzarun mximo en junio de 1995 para luego dejar

paso a un continuo descenso que slo seralterado por la abruptacada de comienzos de 1999, asociada a la devaluacin del real.En el grfico siguiente se pueden observar las contribuciones

separadas del real, el euro y el dlar al movimiento global deltipo de cambio real argentino. Destaca ntidamente el impactopositivo de la revaluacin brasilera de mediados de los noventamotivada por su plan de estabilizacin, el constante efectoanticompetitivo de la devaluacin del euro respecto del dlar apartir de comienzos de 1995 y la tendencia a la suba del tipo decambio real respecto del dlar generada por la continua deflacinde los precios argentinos en la ltima etapa, recesiva, de laconvertibilidad.

En este contexto de fuerzas contrapuestas que incidan sobrela competitividad de los productos industriales argentinos (cre-cimiento de la productividad, tipo de cambio nominal fijo con-

tra la deflacin de los precios domsticos, polticas cambiariasde los socios comerciales, etc.), el acceso a insumos importadosa bajo precio, la profundizacin del Mercosur y la definicinexportadora de muchos grandes establecimientos de tecnologacapital intensiva dedicados al procesamiento de recursos natu-rales, que tenan su origen en la pasada etapa sustitutiva, gene-raron un auge de las exportaciones industriales con un sesgomarcado hacia bienes homogneos (commodities) de bajo conte-nido de investigacin y desarrollo y servicios de ingeniera que secaracterizaban por el uso intensivo en insumos importados. No


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fue ajena a este salto en las exportaciones industriales la baja delos costos laborales inducida desde el sector pblico va la reduc-cin de los aportes patronales y el impacto positivo sobre los cos-tos industriales de algunas privatizaciones (electricidad, puertos).

Si la economa argentina exportaba cerca de 3.700 millonesde dlares de manufacturas de origen industrial (MOI) en 1993,

en el 2001, a todas luces un mal ao desde el punto de vista dela oferta y de los mercados internacionales, sumaba envos alexterior de ese tipo de productos por aproximadamente 8.300millones de dlares. Un aumento del 126 % entre puntas, equi-valente a una tasa anual de crecimiento acumulado del 10,8%.Si a lo anterior se le suman las exportaciones de manufacturasde origen agropecuario (MOA), la tasa anual de crecimiento sereduce incluso a un considerable 7,8%, llegando a sumar ambascategoras exportaciones por un valor de casi 15.800 millonesde dlares en el 2001.

Grfico N 6Tipo de cambio real respecto de distintas monedas


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Dos hechos de importancia nos obligan a calificar este resul-tado: la concentracin de las exportaciones secundarias en unpuado de sectores a dos dgitos caracterizados, en general, por

bienes de bajo grado de elaboracin, y el marcado sesgo defici-tario que la Argentina exhibia lo largo de los aos noventa enmateria de intercambio de productos industriales con el restodel mundo.

En los dos grficos que siguen se observan los dos maticescomentados en el prrafo anterior. En el primero, Grfico N7,se aprecia que dos sectores a dos dgitos, Alimentos y Bebidas

y Vehculos Automotores, concentraban hacia fines de laconvertibilidad el 50% de los envos industriales al exterior. Elprimer sector lo haca basndose en las ventajas comparativasderivadas de la base de recursos naturales de nuestro pas, y elsegundo a partir de la experiencia ms importante de comercio

Grfico N 7

Exportaciones Industriales - Participaciones Sectoriales(prom. 2000/01)


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administrado que presencinuestra economa en la dcada delos noventa. Si se les adicionan los productos qumicos, los re-sultantes de la refinacin del petrleo y los metales comunes, se

acumula el 80% del valor exportado.El Grfico N8 muestra que a excepcin de tres sectores, Ali-

mentos y Bebidas, Curtido de cueros, marroquinera, talabar-tera y calzadoy Productos de la Refinacin del Petrleo, elresto de los productos industriales exhibiun saldo comercialdeficitario en el lapso 1993/2001.

En materia del destino geogrfico de las ventas externas de

nuestras manufacturas, el Mercosur, especialmente el mercadobrasileo, fue un destino privilegiado. En el caso de las MOI, sise comparan los valores exportados en el 2001 con los de 1993,el aumento porcentual fue del 126%; y si se discriminan las ci-fras por bloque econmico, las ventas a la Unin Europea cre-cieron en el mismo lapso 110,9%, las dirigidas a los pases del

Grfico N 8Saldo comercial promedio 1993/2001


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NAFTA 134,1%, mientras que las entregadas al Brasil lo hicie-ron en un 198%.

En el Grfico N9 se puede apreciar la ponderacin del Brasil

en relacin a otros destinos para las MOI en los tres aos selec-cionados (1993, 1997 y 2001). Se observa que, para el segundode los aos escogidos, el 52,4% de las exportaciones MOI tenapor destino al principal pas del Mercosur, y que para el 2001, apesar del impacto de la devaluacin brasilea ocurrida en 1999,este pas registraba un crecimiento de casi 10 puntos porcentua-les en su participacin en los destinos respecto de 1993.

A partir de la evidencia acumulada, que no siempre pasa por ladisponibilidad de muestras representativas del universo que esta-mos analizando sino que muchas veces se reduce a una suma deestudios de casos y/o informacin circunstancial, es posible cons-truir un relato razonado que parece ajustarse bien a la gran mayo-ra de los sectores. La ya varias veces mencionada apertura

Grfico N 9Destino de las MOI


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irrestricta con tipo de cambio fijo generuna agudizacin de lacompetencia que obliga las firmas domsticas a realizar inver-siones que le permitiesen bajar costos medios de produccin a

tono con el precio internacional de las mercancas sustitutas. Laspropias seales de precios y la necesidad de renovar el parque debienes de capital con equipos que respondiesen al estado del arteinternacional llevaron a un incremento importante en las impor-taciones de bienes de capital; un proceso similar tuvo lugar enmuchos de los insumos utilizados por la industria. Este procesoprovocuna renovacin del stockde firmas oferentes y un cam-

bio en la morfologa de muchos de los mercados afectados. Enefecto, gran parte de las empresas viejasque no llegaron a com-pletar su proceso de modernizacin, o que no pudieron sostenerseen la competencia a pesar de haberlo completado, fueron reem-plazadas por productos importados y tambin por el ingreso denuevos operadores. Los movimientos descriptos fueron teniendolugar al mismo tiempo que se redistribuan porciones de los mer-cados en un claro, la ms de las veces, proceso de concentracin.

De este modo el paisaje resultante fue uno de unidades pro-ductivas de mayor tamao medio, mayor dotacin de capitalpor trabajador y una productividad por ocupado mucho msalta. Al mismo tiempo aumentla magnitud de los recursos ocio-sos en el conjunto de la economa, con lo que se evidenciabaque los sectores expansivos de sta no tenan la capacidad dereabsorber recursos a la misma tasa a la que estaban siendo ex-

pulsados por aquellos que se contraan.Un aspecto importante del pasaje al abastecimiento de fuente

externa de bienes de capital fue la simultnea reduccin de lasactividades de produccin de servicios de ingeniera y de activi-dades de adaptacin de tecnologas extranjeras al mercado do-mstico. Como acertadamente lo describen dos autores al analizarel perodo:

En varios pases de la regin, dentro de esos sectores, se hanreducido o incluso cerrado oficinas de ingeniera y departamen-


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tos de proyectos que las firmas estatales haban creado durantelos aos de sustitucin de importaciones. Un proceso similarparece observarse en muchas filiales locales de grandes grupos

transnacionales que, al incorporarse a sistemas integrados deproduccin internacional operados por sus respectivas casasmatrices y pasar a funcionar en lneacon ellas, han cambiadoradicalmente su patrn histrico de organizacin de la produc-cin y su comportamiento tecnolgico. En efecto, los esfuerzosde adaptacin tecnolgica parecen ser hoy menos necesarios queen el pasado; ha aumentado el componente de insumos impor-

tados que se emplean en la produccin y se ha ido transitandohacia una estrategia de casi total homologacin de la combina-cin de productos que se fabrican localmente con aquella de lacasa matriz.

En todos estos casos enfrentamos la paradoja de estar avan-zando hacia diseos de producto y tecnologas de fabricacinms cercanas a la frontera tcnica mundial pero, al mismo tiem-po, de inclinarse ms hacia el ensamble de componentes impor-tados que a la fabricacin local4

El resultado, entonces, parece ser el siguiente: el proceso decambio vivido facilitel posicionamiento de la industria sobreciertos tramos de la frontera tecnolgica, pero al mismo tiempodificultel acceso a otros segmentos de mayor nivel de comple-jidad y, definitivamente, la alejdel lote de pases que contribu-

yen a la expansin misma de la frontera. Lo ocurrido semejauna oleada innovadora schumpeteriana dislocada en el espacio,con su parte creativa ubicada en los pases avanzados y en elterritorio econmico nacional limitado al papel de adoptante delos productos y procesos provenientes de aquel origen; de estemodo tuvo lugar un proceso dual de modernizacin del parque

4. Katz, Jorge y Stumpo, Giovanni (2001), Regmenes Sectoriales, Pro-ductividad y Competitividad Internacional, Revista de la CEPAL, N75, di-ciembre, pg.151.


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industrial y aumento de la productividad del trabajo, con el si-multneo empobrecimiento de las capacidades nacionales deinnovacin tecnolgica y marcada depreciacin del stockde ca-

pital humano.Un corte posible del sector industrial es aquel que permite

distinguir entre tres grandes grupos de actividades: las basadasen el procesamiento de recursos naturales, las que se distinguenpor el uso intensivo de trabajo no calificado y, por ltimo, lasque se caracterizan por la demanda de servicios de ingeniera yel gasto en investigacin aplicada5 . En el primer subconjunto

encontramos firmas capital intensivas que producen commoditiesy que estn en condiciones de aprovechar economa de escala.Generalmente operan con tecnologas que se ubican sobre lafrontera y que no estn sufriendo innovaciones radicales en laseconomas desarrolladas. Ejemplos relevantes son la industriaaceitera y la del aluminio.

En el segundo grupo encontramos gran abundancia depymes con tecnologas que presentan altos coeficientes de traba-jo por unidad producida; ejemplos tpicos son la industria tex-til, la de indumentaria y la del calzado. Finalmente, el tercerconjunto es un agregado ms o menos heterogneo de ramasque tiene en comn algn grado de I+D, o de desarrollo deproductos y/o prototipos, haciendo uso intensivo de serviciosde ingeniera. La industria de bienes de capital, la automotrizy otros bienes de consumo durable (electrnica, etc.) son al-

gunos ejemplos posibles.Durante la dcada de los noventa, en trminos generales, el

primer subconjunto protagonizuna expansin importante, entanto los otros dos sufrieron el embate de la competencia im-portada. Los productores de bienes de capital y de algunos bie-

5. Seguimos aqua Katz, Jorge (1996) Rgimen de Incentivos, Marco

Regulatorio y Comportamiento Microeconmico, en Katz, J. (ed.), Estabili-zacin Macroeconmica, Reforma Estructural y Comportamiento Industria, Bue-nos Aires,CEPAL/IDCR, Alianza Editorial.


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Grfic

oN10

Tasasdecrecimientosectorial1991/1998

174

,1%

87

,4%

80

,5%

63

,3%

52

,7%

49

,3%

42

,5%

40

,8%

36

,3%

30

,8%

28

,3%

27

,6%

23

,8%

21

,7%

16

,8%

13

,0%

1

0,5

%

-0,5

%

-0,6

%

-24

,3%

-40

,4%

-58

,3%

-100,0%

-50,0%

0,0%

50,0%

100,0%

150,0%

200,0%3

4:Vehculosautomotores,remolques,etc.

36:Mueblesycolchones,ind

ustriasn.c.p.

25:Productosdecauchoyplstico

24:Sustanciasyproductosq

umicos

20:Maderayproductosdem

aderaycorcho,excepto

muebles

21:Papelyproductosdepap

el

26:Productosmineralesnometlicos

35:Fabricacindeequipode

transporten.c.p.

28:Productoselaboradosde

metal,exceptomaquinariay

equipo

31:Maquinariayaparatosel

ctricosn.c.p.

33:Instrumentosmdicos,p

ticosydeprecisin,relojes

32:Radio,televisinycomun

icaciones

22:Edicineimpresin,reproduccionesdegrabaciones

27:Fabricacindemetalesc

omunes

16:Tabaco

30:Maquinariadeoficina,contabilidadeinformtica

17:ProductosTextiles

18:Prendasdevestir,termin

acinyteidodepieles

23:Refinacindepetrleoycombustiblenuclear

19:Curtidoyterminacindecueros,marroquinera,etc.

29:Maquinariayequipon.c.p

.

15:AlimentosyBebidas


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nes de consumo durable de mayor complejidad enfrentaron condificultad a la oferta proveniente de los pases ms avanzados;en tanto los pertenecientes al segundo grupo fueron puestos en

jaque por un flujo de importaciones, de menor calidad pero aun muy bajo precio internacional, originado mayormente en lasnaciones que protagonizan la segunda oleada de industrializa-cin asitica.

El Grfico N10 muestra la variacin entre los aos 1991 y2001 del ndice de volumen fsico de los diversos sectores queintegran la encuesta industrial del INDEC.

Se aprecia que en lneas generales el comportamiento acu-mulado de los sectores en el perodo respeta la categorizacinanterior. Las mayores contracciones se encuentran en sectorestales como Fabricacin de equipos de transporte n.c.p., Ins-trumentos mdicos, pticos y de precisin, Maquinaria de ofi-cina, contabilidad e informticay Maquinaria y equipo n.c.p.,que responden al tercer conjunto de productos, y en ProductosTextilesy Prendas de vestir, terminacin y teido de pieles,que son ejemplos tpicos del segundo. En tanto que Alimentosy Bebidas, Refinacin de Petrleo, Papel y productos de pa-pel, Fabricacin de metales comunes y Sustancias y pro-ductos qumicos son casos expansivos representativos delprimer modelo. Una consideracin particular merece el sectorVehculos Automotoresque, como es sabido, ha gozado du-rante el perodo de un rgimen productivo y comercial especial,

y Radio, televisin y comunicacionesque en 1991 exhiba unode los ndices sectoriales ms bajos (aproximadamente un 40%por debajo del de 1993).

Hasta aqu se ha intentado una descripcin sumaria de latrayectoria de la industria durante los aos noventa y, ms bre-vemente, su estado actual. La salida catastrfica de laConvertibilidad ha levantado la restriccin del tipo de cambiofijo, pero en un contexto de fuerte depresin y al costo de laquiebra de la trama de contratos sobre la que se asentaba la fi-nanciacin de los flujos reales. A lo largo de este ensayo se tra-


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baja con una clusula fuerte de coeteris paribus, esto es, se supo-ne que el escenario macroeconmico se ha estabilizado y, conese escenario ideal como fondo, se postula un conjunto de prin-

cipios sobre los que debera pivotar una futura poltica indus-trial y tambin se propone un puado de polticas concretas.

Los grandes lineamientos de una poltica industrial, sus fun-damentos tericos, son hasta cierto punto independientes de lacoyuntura concreta que atraviesa la economa. Tienen que vercon situaciones tales como la presencia de fallas de mercado, elimprescindible desarrollo de capacidades tecnolgicas naciona-

les -necesarias aun para la adopcin exitosa de tecnologas ex-tranjeras-, la coordinacin de inversiones en reas estratgicas yla generacin de crculos virtuosos de cambio tcnico y acumu-lacin de capital.

Por otra parte, la puesta en accin de los principios, su trans-formacin en polticas concretas necesariamente mediadas porla intervencin de las instituciones, debe atender al formato es-pecfico que adopta la estructura industrial y a las condicionesde la coyuntura. En el caso argentino, la concentracin operadaen sus mercados y la distinta suerte corrida por las partes de laestructura industrial tripartita descripta ms arriba demandanla priorizacin de ciertas lneas de accin.

El desarrollo relativamente exitoso de ramas de la industriabasadas en el procesamiento de recursos naturales abre la posi-bilidad de profundizar y expandir esa tendencia a partir de pol-

ticas que procuren la promocin de cadenas de valor basadas enrecursos naturales. El hecho de la concentracin y el mal com-portamiento de aquellos segmentos formados por pymes quehacen uso intensivo de la fuerza de trabajo exigen potenciar unabatera de polticas de promocin de la pequea y mediana em-presa.

A su vez, el papel estratgico del cambio tecnolgico para lacompetitividad micro y para el desarrollo macro de largo plazotorna imprescindible una poltica de vigorizacin de la ofertade ciencia y tcnica y de fortalecimiento de la instituciones


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encargadas de la transferencia de sus resultados al sector pro-ductivo.

En las pginas que siguen se desarrollan los fundamentos de

una poltica industrial alternativa y ciertas aplicaciones concre-tas, paquetesde iniciativas orientadas a fines especficos, quepretenden ser realizaciones de aquellos fundamentos.


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II.1. Revisin de los supuestos del modelo ortodoxo

La corriente principal del pensamiento econmico, omainstream,ha producido una visin de los hechos econmicosque, adems de ser dominante en los crculos de produccinacadmicos (en sus versiones ms abstractas, lgicamente con-sistentes, y matizadas), ha sido el fundamento ltimo de las ac-ciones de poltica econmica de los gobiernos de los principalespases en el ltimo cuarto de siglo y (en sus subproductos mselementales y aptos para la elaboracin de mensajes planos yconsignas) base de las plataformas de la mayora de las corrien-tes de pensamiento y partidos polticos que han administradonuestra sociedad desde mediados de la dcada de los setentahasta el presente. Por estas razones conviene revisar algunos delos supuestos centrales de aquel modelo o visin, a propsitodel tema del presente ensayo.

En efecto, ms allde la pertinencia y legitimidad de pensar

la realidad a travs de una representacin abstracta en la que seincorporan selectivamente algunos aspectos o variables, admi-tindose slo cierto tipo de interacciones entre las mismas y nootras, conviene interrogarse sobre la representatividad de algu-nos supuestos respecto de la realidad analizada y, por otra parte,sobre si no se han dejado fuera del modelo variables, conductasy/o relaciones que resultan ser estratgicas a la hora de explicar

buena parte del funcionamiento de aquella.Si la anterior prevencin es importante a los efectos del tra-bajo intelectual, su relevancia aumenta cuando de tal modelo

IIFundamentos de una poltica industrial


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bsico se extraen consejos de poltica econmica y sobre todocuando a partir de los mismos se implementan cambios que le-jos de ser marginales apuntan a transformaciones estructurales

de la sociedad, mutaciones que alterarn el patrn productivo yel paisaje social, alterando dramticamente el peso de las distin-tas ramas productivas, su composicin por tamao de firma, lascapacidades domsticas de generar cambio tecnolgico y la dis-tribucin del ingreso.

El modelo bsico al que hacemos referencia se caracterizapor los supuestos que detallamos a continuacin. La economa

estconformada por un sinnmero de agentes econmicos ra-cionales, oferentes y demandantes, ninguno de los cuales tienela entidad suficiente por ssolo como para modificar ni los pre-cios ni las circunstancias de los distintos mercados en los queacta, de modo tal que en esta idealizacin no hay espacio paralas interacciones ni para las conductas estratgicas. Adi-cionalmente, las empresas y las organizaciones en general soncajas negras, coberturas de comportamientos maximizadoresque arriban a la toma de decisiones haciendo el mejor uso posi-ble de toda la informacin disponible. Aqula uniformidad es laregla: los productos son homogneos, los gustos estn dados(no habiendo lugar para grupos de referencia ni efectos demos-tracin) y, en principio, no estn presentes habilidades diferen-ciadas ni desniveles en materia de capacidades tecnolgicas.

En tal contexto, la agregacin de agentes individuales o de

firmas en sectores elaboradores de un mismo tipo de bien o deusuarios de un mismo tipo de tecnologa tiene en todo caso uninters descriptivo, pero debera resultarle indiferente alformulador de polticas en tanto un determinado patrn pro-ductivo sertan bueno como cualquier otro, puesto que es, entodo caso, la dotacin de factores la que determinaren defini-tiva, en una economa concreta, el perfil sectorial ptimo en elcual se agregarn sus agentes econmicos.

En tal sociedad, en todo momento existe un monto de infor-macin que estequitativamente distribuida; as, la informa-


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FUNDAMENTOS DE UNA POLTICA INDUSTRIAL

cin tcnica sobre el modo de implementar un proceso produc-tivo o disear un bien estdisponible para todos: el conoci-miento es un bien pblico al cual se accede sin costo. Una

consecuencia de lo anterior, una vez que introducimos la dis-tancia y los lmites polticos, es que firmas ubicadas en distintasnaciones (pertenecientes al hemisferio norte o al sur, a pasesricos o a pases pobres) tendrn acceso a similares tecnologassin costos diferenciales. De este modo, dada cierta dotacin derecursos y un conjunto de precios relativos, las empresas adop-tarn ms o menos instantneamente las tecnologas correspon-

dientes a las mejores prcticas, las que, maximizando sus tasasde ganancia, arrojarn el mayor producto factible.En este modelo existe un nmero suficiente de mercados para

cualquier bien o servicio, tanto presente como futuro, o paracualquier otra cosa que afecte la conducta econmica de los agen-tes. En especial, cualquier accin de un agente nque afecte alagente n+1tendrun mercado en el que se determinarn can-tidad y precio, y se igualarn oferta con demanda. Esto deberavaler tanto para un kilo de papas como para la defensa nacionalo para los desechos txicos generados por una fbrica. Si el pri-mero es un caso tpico de bien privado y, por lo tanto en princi-pio, de buen comportamiento en trminos de los supuestos delpropio modelo, el segundo es un bien pblico6y el tercero una

6. Un bien pblico se caracteriza por las dificultades de excluir a los po-tenciales usuarios de su consumo; adicionalmente, el consumo de un bienpblico por parte de un agente no disminuye el consumo de otro (como en elejemplo de la defensa nacional) o, lo que es lo mismo, el coste de suministrodel bien a un usuario adicional es igual a cero, razn por la cual no es social-mente deseable privar a alguien de su disfrute. Si se intenta implementar laprovisin de un bien pblico por medio de una empresa privada, dado questa cargarun precio positivo aunque el costo marginal del usuario adicio-nal sea nulo, estaremos frente a un consumo subptimo del bien en cuestin;

por otra parte, dado que la firma privada slo considera el beneficio propio(y no tendren cuenta los amplios beneficios sociales derivados del bienpblico, ante la imposibilidad de exclusin), su produccin siempre ser


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externalidad negativa, ejemplos estos ltimos de situaciones paralas cuales no existen mercados o cuyo intento de racionamientopor medio del sistema de precios arroja resultados inferiores al

ptimo social.Las externalidades tienen lugar cuando la conducta econ-

mica de un agente se ve afectada por la de otro a travs deacciones o factores que no son mediados por el mercado. Si loscostos pagados o los precios percibidos por los bienes elabora-dos por una firma no incorporan el impacto (positivo o nega-tivo) que ocasionan sobre terceros con sus actos, la empresa

ajustarsu nivel de actividad (y esto comprende desde la pro-duccin de un bien de consumo hasta la inversin en investi-gacin y desarrollo (I+D) o la cantidad de humo que suschimeneas arrojan a la atmsfera) al punto en que los costosprivados incurridos se justifiquen por los ingresos percibidostambin privadamente, sobreproduciendo aquello que ocasio-ne un costo social o subproduciendo aquello que beneficie alentorno.

Una de las primeras caractersticas que se menciondel mo-delo bsico que subyace a las recomendaciones tradicionales depoltica econmica es la incapacidad de una firma individual dealterar los precios o la morfologa del mercado en el que se des-empea. Sin embargo, gran parte de los mercados contempor-neos de bienes y servicios escapan a este supuesto; un retratoms fiel de su estructura requiere incorporar en la descripcin

elementos como los que siguen:

inferior a la socialmente ptima. Adicionalmente, el libre acceso desincentivaa la poblacin a manifestar su voluntad de consumo mediante un pago vo-luntario (problema delfree rider), con lo que la produccin estatal resulta serla manera ms eficiente de provisin del bien pblico y la recaudacin de

impuestos la mejor forma de sufragar sus costos de produccin. Ver Stiglitz,Joseph E. (1986), La Economa del Sector Pblico, Barcelona, Editorial AntoniBosch.


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los mercados exhiben importantes niveles de concentracin;en ellos, las firmas dominantes se caracterizan por fuertes eco-nomas de escala, no slo en sus establecimientos productivos

sino tambin en las reas de marketingy distribucin, en lasredes de suministro y en las de la provisin de financiamiento;

el factor mencionado en el prrafo precedente hace que la in-versin mnima requerida para ingresar en esas ramas sea su-mamente alta; importantes desembolsos en I+D o en bienes deequipo e instalaciones especializadas se transforman en barre-ras a la entrada, por lo que necesariamente las transacciones

tienen lugar en un contexto de competencia imperfecta, conpocas firmas y altas escalas mnimas de operacin rentable; estos procesos productivos no estn sujetos a la ley de los

rendimientos decrecientes y la posibilidad de sustituir los fac-tores de corto plazo es bastante limitada, con costos margi-nales constantes o decrecientes en los rangos productivosrelevantes;

los activos tanto fsicos como organizacionales de las firmasson especficos a la actividad y muchos de ellos se transfor-man en costos hundidos una vez que son realizados, por loque la retirada de los negocios implica aceptar fuertes prdi-das de capital.

La presencia de costos fijos importantes harque las firmasexhiban rendimientos crecientes a escala y costos medios decre-

cientes. En tales casos no se puede definir un equilibrio compe-titivo7, sino que habrespacio para una o pocas empresas que

7. Para una firma con altos costos fijos y costos marginales constantesque se enfrenta a una curva de demanda sensible al precio, a un precio dadoexistirsiempre una cantidad demandada definida. Si el precio estpor de-bajo del costo medio, la firma experimentarprdidas y el nivel de produc-

cin serigual a cero, con lo que habrdemanda excedente del bien; si elprecio es superior al costo medio, la oferta tendera ser infinita, con lo queel mercado caeren un estado de oferta excedente permanente.


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puedan operar rentablemente y los actos de cada una de ellasafectarn los resultados de las dems, con lo que se tornan ren-tables las conductas estratgicas que no tenan sentido en un

mundo de pymes enfrentadas a un mercado annimo.Los bienes pblicos, las externalidades y las economas de

escala son factores que determinan las denominadas situacionesde fracaso de mercado, en las que el producto de la libre deci-sin de los operadores econmicos arroja resultados subptimos.Desde el punto de vista del crecimiento y desarrollo industrialde una nacin hay un subconjunto de fallas de mercado y

externalidades particularmente relevantes, las que repasaremosaqu.

II.2. Conocimiento y cambio tcnico

Gran parte del proceso de desarrollo econmico trata de laadopcin de tecnologas de proceso y producto, as como deformas organizativas de los procesos de trabajo que son fruto deinnovaciones que han tenido lugar en las economas ms avan-zadas8. En este sentido (y slo en ste, ya que estamos frente aun fenmeno multidimensional y, como tal, debe ser tratado endistintos planos) el desarrollo de las regiones y de los pasesms rezagados debe ser comprendido como un proceso de cam-bio tcnico, y ste debera ser el foco principal de una eventual

intervencin estatal9.

8. No se niega aqula posibilidad de desarrollos autctonos originales nila necesidad de fomentar tales iniciativas cuando se presentan, sino que seadmite la evidencia emprica de que gran parte de nuestras empresas operanlejos de la frontera tecnolgica y que cuando sta se expande rara vez lo hacepor innovaciones originadas en el hemisferio sur.

9. Pack, Howard y Westphal, Larry E. (1986), Industrial Strategy andTechnological Change. Theory versus Reality, Journal of DevelopmentEconomics, 22.


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Tradicionalmente se ha entendido la tecnologa como infor-macin, y a sta se la ha caracterizado por sus propiedades debien pblico. El uso del conocimiento por una persona u orga-

nizacin no disminuye la cantidad de conocimiento disponiblepara el resto; el conocimiento es de difcil apropiacin (aunquese puede intentar tal cosa a travs de arreglos institucionalestales como las leyes de patentes y copyright, o el secreto comer-cial) y su transmisin tiene la mayor parte de las veces un costonulo o despreciable. Al traspasarle tales caractersticas a la tec-nologa, sta se interpreta como informacin codificada al modo

de los libros de ciencia aplicada o de los manuales para el usua-rio de ciertas mquinas (tecnologa desincorporada) o como bie-nes de capital (tecnologa incorporada)10; de este modo latecnologa se interpreta como un artefacto social fcilmente trans-ferible por medio del aprendizaje o a travs de operaciones decompraventa.

De tal manera, un pas de bajo nivel de productoper capitano necesitara asignar recursos a la I+D, ya que la mejor formade acceso a los frutos del avance tcnico sera la especializacinen la produccin de los bienes que le dicte su dotacin de recur-sos y luego canjearlos por los bienes de capital provenientes delos pases ms desarrollados. En realidad, la observacin deldesempeo por debajo de los estndares tcnicos de las tecnolo-gas ms avanzadas adoptadas por los pases atrasados ascomoel estudio de casos de pases que lograron implementar de un

modo exitoso el proceso de catch-upy ascender por la escalerade la innovacin tecnolgica muestran una imagen de la tecno-loga y su proceso de aprehensin muy diferente de aquella quese deriva de su caracterizacin de bien pblico.

Es que el conocimiento tcnico en gran parte no es transferi-ble a travs de la adquisicin del know-howo de la compra de

10. Bell, Martin y Pavitt, Keith (1995), The Development of TechnologicalCapabilites, en Haque, Irfan ul (et al.), Trade, Technology, and InternationalCompetitiveness, Washington, EDI Development Studies.


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los bienes de capital; se trata de un conocimiento tcito, nocodificable y no plenamente comunicable, que debe ser desa-rrollado en las circunstancias concretas en las que operan los

equipos y las instalaciones. Esto engloba no slo a las peculiari-dades nacionales de los mercados que se han de servir, o la dis-ponibilidad de insumos y servicios de mantenimiento locales,sino a las rutinas y caractersticas idiosincrsicas de la organiza-cin en la que operarla tecnologa importada.

Para lograr el manejo ptimo de los nuevos equipos e instala-ciones se requiere una base de conocimientos tanto formales

como empricos que le permitan a la firma descender por sucurva de costos a medida que va ganando en economas de apren-dizaje. En este sentido, la imitacin puede resultar un procesocostoso, como lo es la innovacin, y estar sujeta a sus propiasincertidumbres en cuanto al resultado.

Muchas veces estas adaptaciones se presentan como episo-dios menores, como transformaciones marginales a la tecnolo-ga de cuya adaptacin se trata, pero la secuencia acumulativade tales cambios puede conducir a resultados importantes entrminos de competitividad internacional.

Haciendo un repaso de la evolucin de la industria argentina,Jorge Katz sealaba a propsito de la presencia del fenmenoapuntado en nuestro medio durante la etapa de la industrializa-cin sustitutiva11:

[...] aun a pesar de que por los mltiples problemas hastaaquenunciados la planta industrial representativade la in-dustrializacin sustitutiva debe imaginarse en el caso local comosumamente alejada del estado del arteinternacional en trmi-nos de productividad de los factores, modernidad del mixdeproductos elaborados, grado de integracin vertical, etc., no por

11. Katz, Jorge (1993), Una interpretacin global del proyecto de desa-rrollo industrial de la Repblica Argentina, Documento de Trabajo N9,IDI, mayo.


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ello debemos olvidar que a partir de su creacin misma dichoestablecimiento comenza transitar a lo largo de un senderodinmico de aprendizaje tecnolgicoque le permitimejorar

gradualmente su productividad en funcin del mejoramientode su capacidad tecnolgica interna y de los esfuerzos domsti-cos de ingeniera [...]. Dichos esfuerzos tecnolgicos localesdemandaron la gradual incorporacin a la firma de recursoshumanos calificados y la creacin de departamentos de ingenie-ra dedicados a producirunidades incrementales de conoci-mientos tecnolgicos nuevos para la firma[...]. Diversos estudios

llevados a cabo en los aos 1970 revelan el fuerte impacto quedichos esfuerzos de ingeniera tuvieron tanto sobre la producti-vidad fabril como sobre la competitividad domstica e interna-cionalde los establecimientos que los llevaron a cabo. Pese aque la teora recibida no otorga un papel importante a la genera-cin de conocimientos tecnolgicos en plantas industriales depases perifricos los estudios empricos revelan que los mis-mos explicanbuena parte del incremento observado de pro-ductividad que se registra durante la etapa de la industrializacinsustitutiva, esto es, en los aos 1960 y 197012.

Sintticamente, los resultados de Bell y Pavitt en el trabajo yacitado sobre este punto son:

es difcil y equivocado establecer una distincin tajante entreinnovaciny adaptacin. La difusin tecnolgica exitosa

comprende mejoras de importancia al menos en dos fases delproceso: en la etapa de inversin, cuando la nueva tecnologase est instalando, y en la etapa de vida til del proyecto,cuando fluye la produccin corriente.

Los productores de los bienes de capital no constituyen lanica fuente de cambio tcnico; de hecho, el estudio de casosha determinado que una interaccin constante entre produc-

12. Destacado por el autor.


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tores y usuarios suele ser una fuente importante de innova-ciones en productos y procesos.

El aprender haciendo(learning by doing)no es suficiente

para garantizar la competitividad de las firmas de los pasesadquirentes de tecnologa. No se trata solamente de que laexperiencia del usuario en la utilizacin de un bien de equi-po en algn momento le extraiga a ste un rendimiento in-trnseco, mximo. Se trata, ms bien, de un estado decontinuos esfuerzos por mantener cierta tasade aumento dela eficiencia del equipamiento. La experiencia no alcanza

significa que en un mundo de creciente especializacin y au-mento de la divisin del trabajo, que lleva al progresivo des-prendimiento de las actividades productoras de tecnologade aquellos sectores a los cuales servan originariamente (porejemplo: produccin de textiles y maquinaria para la produc-cin de textiles), deben invertirse recursos adicionales en eldesarrollo de los conocimientos y habilidades necesarios parala generacin del cambio tcnico.

Las consecuencias de las dificultades para acceder al conoci-miento e implementar exitosamente las tecnologas desarrolla-das en los pases avanzados no son menores desde el punto devista del bienestar. Si el camino ms sencillo y rentable para lasfirmas es la incorporacin de tecnologas simples y con bajopotencial de aprendizaje, quizs estimuladas por el bajo costo

local de la mano de obra frente a las dificultades de adopcin dearreglos productivos ms prometedores sobre horizontes mslargos (circunstancia quizs agravada por la falta de mercadosde capitales maduros que provean financiamiento de largo pla-zo), entonces estaremos frente a una falla de mercado queincentivarlas conductas miopes y contribuira mantener o aampliar el gapde productividad entre las naciones.

Al contrario, el esfuerzo por incorporar tecnolog ascrecientemente cercanas a la frontera y por aadir unidadesincrementales de innovacin a travs de sucesivas inversiones


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en I+D que sean localmente innovadoras, adems de los benefi-cios recogidos en el balance de la empresa adaptadora/innovadora, generarexternalidades difusas que sern aprove-

chadas por otras firmas. Aqula imperfecta apropiacin de losfrutos del conocimiento, por la va del cambio de firma del per-sonal entrenado, la difusin de las ideas a travs de la interaccindel personal tcnico de distintas plantas, el intercambio reitera-do de demandas y experiencias entre proveedores y demandan-tes pueden generar una cultura innovadora que, una vezalcanzado un cierto umbral, se transforma en un activo intangi-

ble, con un impacto tan real sobre el desempeo competitivo delas firmas como el cambio de una determinada generacin debienes de capital por otra ms reciente.

Procesos como los comentados pueden dar lugar a toda unagama de situaciones de retroalimentacin de indudable impactobenfico sobre laperformancecompetitiva de una economa. Lanaturaleza localizada de estos efectos, es decir, la disminucinde su impacto conforme al aumento de las distancias (no slofsicas sino tambin sociales y culturales) contribuye a explicartanto que la sola actividad de investigacin e innovacin en lospases avanzados no alcance a elevar la productividad de los re-zagados como que la actividad de I+D en estos ltimos resulteuna actividad estratgica para los mismos.

As, la inversin de una firma en I+D, a travs del derrame(spillover)sobre otras del mismo sector, aumentarel retorno

privado de las actividades innovadoras en estas ltimas; del mis-mo modo, si se imagina una colectividad dividida en invento-rese innovadoresdonde los ltimos ponen en prctica ideasdesarrolladas por los primeros, a cada grupo le resultarconve-niente la expansin del otro: los innovadoresbuscarn ideasrentables entre los inventoresy stos saldrn ganando cuantoms innovadoresdemanden los productos de su investigacin.Una sociedad puede permanecer en un equilibrio de bajo nivelde investigacin e innovacin por la falta de masa crtica enambos grupos, o bien puede saltara un equilibrio con altos


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niveles de creacin e inversin, con grupos de un tamao sufi-ciente; esto, para la misma dotacin de factores13.

De este modo, un pas que se encuentra alejado de la fron-

tera tecnolgica debe construir y preservar sus propias capa-cidades tecnolgicas (technological capabilities), entendidascomo la posibilidad de hacer un uso efectivo y creativo de unatecnologa dada. El beneficio social superior al privado quegeneran las capacidades tecnolgicas hace que siempre existauna subinversin privada en las mismas y de este modo se abreun espacio para la intervencin estatal. La naturaleza de la in-

tervencin servariada y su forma concreta dependerdel tipode mercado en el que se localice la falla; de todos modos, comocriterio general, la intervencin en un nico mercado puedeconducir a resultados desfavorables o a la no consecucin delobjetivo. En general, paquetesde polticas con diversos tiposde incentivos, cuyos beneficios estn condicionados a una exis-tencia temporal o a la obtencin de ciertas metas, sern unamejor iniciativa que herramientas aisladas dirigidas a un obje-

tivo nico.As, en el mercado de producto una intervencin clsica es la

concesin de subsidios o, alternativamente, de financiamientosubsidiado o proteccin comercial para permitir el aprendizajede industrias infantes. El supuesto es que las firmas que estnadoptando nuevas tcnicas requieren de un lapso de competen-cia protegida frente a las empresas que ya operan en la frontera

tcnica, para poder deslizarse a lo largo de la curva de aprendi-zaje hasta llegar a costos unitarios aptos para el ingreso pleno ala competencia internacional.

Todas las herramientas mencionadas fueron utilizadas en laexperiencia histrica (crdito subsidiado, proteccin arancela-ria y para-arancelaria, otorgamiento de subsidios directos), tan-to en los casos exitosos (NICsde los pases asiticos) como en

13. Stiglitz, Joseph (1989), Markets, Market Failures, and Development,American Economic Review, Papers and Proceedings, may.


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los de fracaso (la mayor parte de las experiencias latinoamerica-nas en la etapa de sustitucin de importaciones). Pero existe elriesgo de que una vez implementado un sistema de fomento a la

industria naciente, el mismo se prolongue indefinidamente enel tiempo y los subsidios concedidos, explcita o implcitamen-te, se transformen en rentas para los accionistas de las empre-sas, no existiendo asincentivo para el aprendizaje y el desarrollode capacidades tecnolgica sino, ms bien, para el mantenimientode la renta y la captura de otras adicionales.

La administracin de este riesgo cierto, observado en la ex-

periencia histrica, nos lleva a un tema colateral. No todas lasindustrias tendrn el mismo potencial de desarrollo de capaci-dades tecnolgicas: tecnologas maduras y sencillas, cuyo ciclode produccin las ha ubicado en los pases atrasados de manode obra barata en trminos internacionales, no justificarn unaproteccin o subsidios especiales; otras ms intensivas en equi-pos complejos, sujetas a economas de escala y ricas eneslabonamientos posiblemente requieran una atencin mayorde parte del Estado. Si en todo caso alguna tecnologa simplerequiere de un cierto lapso de proteccin o fomento, ste serbreve y seguramente muy inferior al de las prcticas ms cerca-nas a la frontera; es decir, el fomento al desarrollo de capacida-des tecnolgicas necesariamente debe ser selectivo, puesto quela posicin contraria -concesin de beneficios indiscriminados yhorizontales- carece de fundamento y es mucho ms riesgosa en

trminos de probabilidad de captura del subsidio por parte de losbeneficiarios. Este consejo de poltica es inverso al que se siguedel modelo ortodoxo, el que contiene en sus supuestos una lgicapreferencia por los regmenes neutrales, de los cuales el libre co-mercio es su ejemplo paradigmtico. En armona con la ensean-za dejada por los procesos asiticos que un rgimen de polticasneutral no solamente no es una condicin necesaria para el creci-miento econmico sino que puede convertirse en un obstculo alprogreso econmico y social, el enfoque que aquse sustentapropone la realizacin de intervenciones de carcter selectivo.


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Para enfrentar de un modo exitoso los riegos de captura delos beneficios, las polticas de intervencin en los mercados deproducto deben ir acompaadas de otras de incentivo a la inver-

sin en las mejoras de productos y procesos. En este sentido, lacondicin de ingreso en las actividades de exportacin, en loscasos en que tal requisito sea factible, sirve como mecanismo deincentivo al cambio puertas adentro de la firma y al gobierno14

en el cumplimiento de sus propios objetivos.En consonancia con los argumentos hasta aquexpuestos,

existe una necesaria complementariedad entre las intervencio-

nes en los mercados de producto y las polticas destinadas a losmercados de factores. La primera intervencin estatal bsica,sobre cuya necesidad prcticamente no existe discusin, es enla provisin de los niveles de instruccin primario y secundarioa la mayor parte de la poblacin.

Esta poltica requiere de un esfuerzo continuo para mejorarla capacitacin de los planteles docentes, la modernizacin delos planes de estudio y la incorporacin de equipamiento enfuncin del cambio de las tecnologas utilizadas en la enseanza(laboratorios de fsica y qumica, computadoras); en las regio-nes ms rezagadas los esfuerzos debern dirigirse al aumento dela tasa de retencin y a la alfabetizacin, mientras que en lasms avanzadas al desarrollo de etapas ms complejas. A un ni-vel superior, el fomento de la enseanza tcnica y el desarrollode la investigacin aplicada en centros especficos, tanto pbli-

cos como privados, deberan estar asociados a la estrategia deintervencin selectiva que se mencionanteriormente15. Con

14. Lall, Sanjaya (1995), The Creation of Comparative Advantage: TheRole of Industrial Policy, en Haque, Irfan ul (et al.), Trade, Technology, andInternational Competitiveness, Washington, EDI Development Studies.

15. Coherentemente con estos planteos, un organismo tal como un Mi-nisterio de la Produccin, por ejemplo, debera tener una interaccin perma-

nente con el Ministerio de Educacin o con el rgano federal pertinente parala discusin conjunta de la orientacin de los fondos y sistemas de incentivoen la enseanza superior y en las investigaciones bsicas y aplicadas.


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un Estado capaz de administrar eficazmente un sistema de im-puestos y subsidios se podra recomendar el establecimiento detal sistema para fomentar el desarrollo del entrenamiento y el

aprendizaje puertas adentro de las empresas, pero la crisis fiscalestructural que atraviesa a nuestra sociedad vuelve virtual o in-viable tal iniciativa. Sin embargo, tampoco se han utilizado otrascoyunturas propicias a la negociacin, en ste y en otros temas,cuando el conjunto de las firmas ms cercanas a las mejoresprcticas internacionales obtuvo ganancias de patrimonio a par-tir de medidas gubernamentales (privatizaciones de comienzos

de los aos 90; reciente conversin al tipo de cambio pre-deva-luacin de la deuda en moneda extranjera mantenida con el sis-tema financiero domstico, etc.).

El estmulo al desarrollo de las capacidades tecnolgicas re-querirde un aumento significativo del monto de los recursosdestinados al aparato estatal de investigacin, que favorezca aque-llos institutos y proyectos que se conecten naturalmente con lossectores o empresas cuyo desarrollo se privilegie. En algunos

casos sernecesario generar programas ad-hocfuncionales a lasdiversas iniciativas de intervencin selectiva16, programas cuyodiseo y gestin exitosa dependerde la colaboracin pblico-privada.

Cabe destinar unos prrafos al tratamiento de la provisinexterna de conocimientos y tecnologa. Como ya se seal, lamayor parte de los esfuerzos domsticos en materia de desarro-

16. El xito de iniciativas como la descripta requerirde partidas presu-puestarias de disponibilidad permanente, requisito difcil de satisfacer en unEstado sometido a continuos ajustes, en un contexto de crecientes caren-cias sociales. Si se aceptan las posiciones aqusostenidas, la construccin yel mantenimiento de un sistema de capacidades tecnolgicas exigirn unflujo permanente de recursos que permitan sostener los diversos programasen el tiempo y su proteccin frente a la competencia de otras fuentes de gasto

por el reparto de los recursos pblicos, algunas de ellas de indudable legiti-midad como las prestaciones dirigidas a los sectores indigentes y los subsi-dios para los desocupados.


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llo tcnico en los pases atrasados estn orientados a la incorpo-racin de innovaciones generadas en el centro del sistema. Exis-ten diversas formas de incorporacin de esos desarrollos al medio

local: compra de bienes de capital e insumos especializados,contratos de consultora y provisin de servicios de ingeniera,compras de licencias, formacin dejoint-ventures, radicacin dela inversin extranjera, etc.

En el caso especfico de las firmas multinacionales, stas acos-tumbran realizar sus actividades de I+D en los pases avanza-dos, donde estn localizados tanto los institutos tcnicos de

investigacin como sus proveedores estratgicos y los principa-les mercados en trminos de complejidad del producto deman-dado y magnitud de su valor unitario; un estmulo adicional a lapreferencia por este tipo de localizaciones estdado por las im-portantes inversiones pblicas y privadas que alltienen lugaren investigacin y desarrollo, las que generan fuertesexternalidades cuya captura es tanto ms sencilla cuanto mayores la proximidad (fsica y social) a la fuente de origen.

En el caso argentino, la apertura de shock, la poltica deprivatizaciones y el fuerte ingreso de capitales extranjeros bajola forma de inversin directa en los aos noventa golpearon fuer-temente a las actividades en las que eran ms frecuentes el dise-o de productos y el consumo de servicios de ingeniera, lo quedala generacin domstica de capacidades tecnolgicas im-portantes aunque las mismas tuviesen lugar en mbitos alejados

de las mejores prcticas. Por su parte, la instalacin de firmasmultinacionales provocel reemplazo de redes de proveedoresdomsticos, muchos de ellos pymes, por la importacin deinsumos provenientes de distintos lugares del mundo, dadas lasredes globalizadas de compras con las que operan aquellas. Talcomo lo seala J. Katz en un trabajo reciente,

(...) la apertura de la economa nos confronta con una para-doja importante en materia de capacidad tecnolgica interna.Nos referimos al hecho de que una parte del capital tecnolgicoacumulado durante los aos de la ISI experimenta un proceso


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de destruccin semejante en muchos sentidos al que sufre elcapital fsico de la sociedad proveniente de la etapa sustitutiva.Cierto tramo de empresas ha visto facilitado y abaratado su ac-

ceso a bienes de capital y tecnologas externas superiores a laslocales, o al asesoramiento tecnolgico en lnea desde el exte-rior. Enfrentamos asla paradoja de un aparato productivo queacelera su ritmo de modernizacin y de mejora de la productivi-dad laboral incluso acortando en una diversidad de ramas de laindustria la brecha relativa de productividad respecto de la fron-tera internacional, pero que lo hace demandando menos servi-

cios locales de ingeniera y un flujo menor de esfuerzos de IDllevados a cabo localmente17.Por otra parte, la provisin de tecnologa estsujeta a una

distribucin desigual de informacin entre las partes que inter-vienen en la transaccin, lo que lleva entre otras cosas a distin-tas capacidades de negociacin entre compradores de pasesrezagados y firmas oferentes de los pases avanzados. Por el ladode la oferta, es de su inters mantener oculta una cierta cantidadde informacin estratgica que de ser enteramente libre permi-tira intentos de rplica que no le generaran ingresos; por ellado de la demanda, la informacin incompleta no permite apre-ciar plenamente las caractersticas del bien adquirido y, por lotanto, padecer una cuota de incertidumbre hasta el momento dela efectiva adopcin.

Por estas razones las naciones rezagadas que tuvieron xito

en su proceso de catch-up,en la segunda mitad del siglo XX,regularon la incorporacin de tecnologa extranjera y alentaronel desarrollo de capacidades tecnolgicas locales. El fomento dela iniciativa domstica en materia tecnolgica comprendi elestmulo a la adquisicin de licencias en el exterior para desa-rrollos que se juzgaban prioritarios, como la colaboracin p-

17. Katz, Jorge (2000), Reformas Estructurales, Productividad y ConductaTecnolgica en Amrica Latina, Santiago de Chile, Fondo de Cultura Econ-mica.


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blica en proyectos tecnolgicos de inters del sector privado yla proteccin de desarrollos tcnicos domsticos de la compe-tencia importada, y el estmulo a la prctica de la ingeniera

reversa.

II.3. Progreso Tcnico y Crecimiento

Los primeros modelos de crecimiento econmico, desarro-llados en los aos 40 bajo el impacto de la Teora Generalde

Keynes y con los hechos de la Gran Depresin an frescos en lamemoria, enfatizaban la incapacidad de la economa de merca-do para asegurar el pleno empleo de los recursos econmicos eincorporaban elementos de inestabilidad que a largo plazo po-dan conducir a la economa a estados de depresin.

Las primeras variantes del modelo neoclsico surgieron comouna reaccin a los resultados de aquellos desarrollos pioneros18.Las mismas incorporaron la igualdad entre ahorro e inversincomo uno de los supuestos, con lo que desapareca la necesidadde una funcin independiente de inversin y consiguientementesus reacciones a los cambios de expectativas y rentabilidadesesperadas; tambin establecan la determinacin de los preciosen mercados de competencia perfecta que se vaciaban a los pre-cios de equilibrio, con lo que esta aproximacin eliminaba lamayor parte de las complicaciones de los primeros intentos de

modelizacin.Aceptando que las relaciones entre los factores de produc-

cin y el producto global pueden representarse al nivel agrega-do por una ecuacin de la forma19,

18. Las principales contribuciones iniciales fueron las de Rober Solow,James Meade y Trevor Swan.

19. Donde Y: producto bruto interno; K: valor del stockde capital; L:tamao de la fuerza de trabajo. Valen los supuestos habituales en cuanto a laspropiedades de la funcin.


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Y = F (K, L)

e incorporando algunas variables y relaciones adicionales, se llega

a la denominada ecuacin fundamental del crecimientodelmodelo neoclsico bsico,

k^ = s f(k) n k

en la que kes el valor del stockde capitalper capitao relacin

capital/trabajo, sla tasa de ahorro como proporcin del ingre-so, f(k)el producto per capitacomo funcin del capital percapita(la formulacin intensiva de la funcin de produccin,sometida a la ley de los rendimientos decrecientes) y nla tasade crecimiento de la poblacin. El smbolo ^debe interpretarsecomo la tasa de cambio en el tiempo de la variable que esta suizquierda.

La ecuacin fundamental nos cuenta una historia sencilla:s f(k)es el ahorro (=inversin) por trabajador y n kes lainversin que hace falta en cada perodo para mantener cons-tante el tamao del capitalper capita. Si el ahorro por trabajadorcrece ms rpido que lo necesario para mantener constante larelacin capital/trabajo, el resultado de la resta serun nmeropositivo y entonces kcrecer.

De esa ecuacin pueden concluirse algunos resultados inte-resantes. El primero es que al igualar la ecuacin a cero se obtie-ne un valor para k, al que podemos llamar k*, para el cual elacervo de capitalper capitadeja de crecer; como el productoper

capitade la economa es una funcin positiva de k, tambin laproductividad del trabajo dejarde crecer. Esta es la situacinde crecimiento de steady-state. Capital, Producto y Trabajo cre-

cen todos a la misma tasa, mantenindose invariables sus pro-porciones.

Una segunda conclusin es que cuanto ms lejano se encuen-


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tre kde su valor de steady-state, mayor sersu tasa de creci-miento20.

Cuando se trasladaban estos resultados al comportamiento

de las naciones, se conclua que a largo plazo una economacomportada segn los supuestos neoclsicos deba converger aun valor mximo de productoper capita. A su vez, las econo-mas ms pobres (ms escasas en dotacin de capital por habi-tante y por lo tanto ms alejadas de k*) deban crecer a una tasams alta que las economas maduras, ms ricas; finalmente,las economas pobres superaran cualquier obstculo en su pro-

ceso de crecimiento dadas las caractersticas de bien pblico dela tecnologa, lo que facilitara el proceso de catch-up.Como de la observacin emprica se saba que a largo plazo

el productoper capitaexperimenta una tendencia al crecimien-to, el modelo neoclsico incorporaba esta regularidad introdu-ciendo una variable de progreso tcnicoque creca a una tasaexgena, esto es, independientemente de la conducta de los agen-tes econmicos.

De un modo coherente con el razonamiento anterior, podaesperarse que los pases ms pobres en capital, en virtud de la leyde rendimientos decrecientes, registraran tasas de retorno msaltas, con lo que el capital fluira hacia alldesde las economasmaduras corporeizado en las mejores prcticas internacionales.

A mediados de los aos 80 se instaluna insatisfaccin cre-ciente en un grupo de autores de la propia corriente neoclsica

con algunas de las predicciones del modelo (como la aludida con-vergencia entre pases) y con el carcter exgeno atribuido al cam-

20. Esto se aprecia ms claramente dividiendo ambos miembros de laecuacin fundamental por k. Ahora la tasa de cambio proporcional delcapitalper capitaes igual a la diferencia entre (s f(k) / k) y n. Si se parte deuna situacin con una tasa de cambio positiva para k, puede advertirse

cmo a medida que aumenta kcae el valor de la expresin entre parnte-sis. Esto es aspor la ley de rendimientos decrecientes, que hace que f(k)aumente a una velocidad menor a la que crece k.


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bio tcnico, ascomo con otras caractersticas de la modelizacin.Como resultado de los esfuerzos por corregir algunos de los dfi-cit formales del mode

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