Routledge Handbook of Public Diplomacy_4_2

한국국제교류재단 공공외교 번역총서 시리즈 004

공공외교 핸드북

21세기

공공외교본문-0411-1부-최종.indd 1 13. 4. 19. 오전 10:34

낸시 스노우・필립 M. 테일러 엮음

최진우 감수

공공외교 핸드북

21세기

Routledge Handbook of Public Diplomacy

인간사랑


Routledge Handbook of Public Diplomacy by Nancy Snow and Philip M. Taylor

All Rights Reserved.Authorized translation from English language edition published by Routledge Inc., part of Taylor & Francis Books, Inc.

Copyright ⓒ 2009 Taylor & FrancisKorean translation copyright ⓒ 2013 In-Gan-Sa-Rang Publishing Company

This Korean language edition is published by arrangement with Routledge Inc., part of Taylor & Francis Books, Inc., New York through BF Agency, Seoul. 이 책은 BF Agency를 통한 저작권자와의 독점계약으로 도서출판 인간사랑에 한국어판 저작권이 있습니다. 신 저작권법에 의해 한국 내에서 보호를 받는 저작물이므로 무단전재와 복제를 금합니다.


목차 5

발간사・9

한국어판 서문・11

서문 및 소개글・14

서문 21

1장 공공외교를 되짚어보며 22

2장 공공외교와 전략적 커뮤니케이션 43

1부 공공외교의 맥락 55

3장 걸리온 이전의 공공외교 : ‘public diplomacy’라는 용어의 변천과정 56

4장 권위의 실추로서의 공공외교 67

5장 여론과 권력 104

6장 교류 프로그램과 공공외교 129

7장 예술외교 : 문화외교에서 소외되어 왔던 부분 143

목 차


6 21세기 공공외교 핸드북

2부 공공외교의 적용 151

8장 공공외교의 시행에 관하여 152

9장 이륙과 불시착 사이에서 : 상황에 따른 공공외교의 양상 172

10장 공공외교 추진의 영역 : 정보와 상호 커뮤니케이션 구조에 관하여 201

11장 미국 공공외교와 민간외교의 연계 232

3부 공공외교의 관리 : 이미지, 영향력, 그리고 설득 249

12장 국제분쟁에서의 공공외교 : 사회적 영향력 분석 250

13장 신용과 공공외교 343

14장 영향력 상황에서의 문화변수 366

15장 공공외교로서의 군사심리전 410

4부 공공외교에서의 국가 및 비국가행위자 423

16장 미국의 비즈니스와 공공외교에서의 역할 424

17장 공공외교관 : 1인칭 서술 437

18장 현지화된 공공외교 사례 462


목차 7

19장 공공업무와공공외교의구별 488

20장공공외교에서의인적교류프로그램평가 504

5부 국가들의 공공외교 사례 535

21장 하루사계절:영국의공공외교 536

22장 독일의공공외교:문화간대화 559

23장 일본공공외교의기원과발전 575

24장 중국의대응하기:중국세기의공공외교와소프트파워 59925장 중부유럽과동부유럽의공공외교:국가평판도 관리에대한전환적시각 620

26장 호주의공공외교 666

6부 공공외교 연구의 발전 685

27장 냉전종식이후세계화는어떻게미국의공공외교가 되었는가? 686

28장공공외교의윤리적이슈와사회적이슈 705

29장 누폴리틱(Noopolitik):공공외교의새로운패러다임 744

글쓴이에 대하여・776

공공외교본문-0411-1부-최종.indd 7 13. 4. 19. 오후 2:52

16장_미국의 비즈니스와 공공외교에서의 역할 423

공공외교에서의국가 및 비국가행위자

4부



공공외교가 비즈니스 소관이 아니라고 생각하는 사람들은 이를 다시

고민해 볼 필요가 있다. 심지어 주주들에게 이윤을 가져다 주는 것만

이 비즈니스가 갖는 유일한 목표라고 믿는 사람들조차도 G8 국가의 소비자

들 중 18%가 이미 미국산 브랜드1를 구매하지 않겠다고 밝혔다는 점에서 세

계가 그러한 최우선 목표에 위협이 될 수 있다는 사실에는 동의할지도 모른

다. 특히 수입의 절반 이상을 국외 시장에서 올리고 있는 미국계 다국적기업

이 늘어나고 있는 상황에서 미국의 비즈니스는 미국 상품과 서비스를 기꺼

이 받아들여 줄 수 있는 세계를 필요로 한다. 이 점이야말로 미국 기업들이

공공외교에서 역할을 다해야 하는 첫 번째 이유이다. 이는 기업 스스로의 이

익을 위한 것이기도 하다. 미국의 평판을 높이기 위한 어떠한 노력이라도 궁

극적으로는 미국 비즈니스의 전망을 밝게 할 수 있을 것이다.

만신창이가 된 미국의 이미지를 회복시키기 위해 미국 기업이 도전에

응해야 하는 두 번째 이유로는 미국 비즈니스의 대표들이 대부분 미국 시민

이기 때문이다. 그러므로 모국의 긴급한 요구에 응하는 그들의 애국적인 의

무는 미국 외교위원회(Council on Foreign Relations)2 이사회 의장인 피트 피

터슨(Pete Peterson)이 말한 바와 같이 “비즈니스 애국심”이라고 부를 수 있

미국의 비즈니스와 공공외교에서의 역할

16장

키스 라인하드 Keith Reinhard



다. 특정 공공외교 임무를 다루면서 비즈니스가 엄청난 이익을 얻을 수 있

는 것도 사실이다. 적어도 현재로서는 미국의 비즈니스가 미국정부보다 더

능숙하고 효율적이며 세계 사정(global savvy)에 더 정통하다고 주장할 수 있

다. 자연재해가 발생하면 미국의 비즈니스는 종종 생필품과 서비스, 돈을 갖

고 가장 먼저 응답한다. 현재 전 세계에 걸쳐 평판이 곤두박질치고 있는 미

국이 처한 ‘자연 재해’에 비즈니스가 똑같은 긴급성과 의무감(commitment)

을 갖고 부응해야 한다.

미국의 평판은 가장 낮은 상태이다

퓨 센터(Pew Center), 지에프케이 로퍼(GFK Roper), 조그비(Zogby), 해리

스 인터랙티브(Harris Interactive), 그리고 그 밖의 다른 회사들이 밝힌 수많은

전 세계 여론조사는 지난 십 년 동안 미국에 대한 공공의 태도가 악화되었음

을 입증했다. BBC 월드 서비스가 의뢰하고 2007년 초 발표한 조사는 이 상

황이 얼마나 심각한지를 확인시켰다.3 조사결과에 덧붙인 BBC의 논평을 직

접적으로 인용하면 다음과 같다.

이라크의 혼란이 깊어지면서 미국의 전 세계적 이미지는 지난 12개월간

심각하게 훼손되었다. 그리고 18개국에서 앞서 실시된 설문조사에서도

미국의 지위는 가파르게 하락했다.

이 설문조사는 반미주의가 대두되고, 미국이 하드파워를 행사하면 할수

록(해외파병을 늘리거나 외교적으로 거친 언행을 보이는 등) 전 세계에 미칠

수 있는 영향력은 감소하는 것으로 보인다는 몇몇 조사에서 나타난 결론

을 강조한다.

그렇다면 이는 분명한 의문을 제기한다. 단순히 부시 행정부의 대외정



책이나 미국의 전체적인 이미지가 인기가 없다는 것인가? 이와 비교 가

능한 다른 조사들은 여전히 전 세계에 미국사회가 간직하고 있는 가치에

대한 확고한 지지가 존재한다는 점을 시사한다. 그러나 마치 미국 스스

로가 자신의 떨어지는 가치에 걸맞게 행동하는 것처럼 보인다.

결과적으로 정책적인 모범과 정당성에 의해 다른 나라들에 영향을 미칠

수 있었던 미국의 소프트파워는 취약해졌다. 그리고 옳건 그르건 미국과

세계화의 파괴적인 영향이 결합한 소용돌이 속의 세계에서, 소프트파워

는 그 어느 때보다도 중요해졌다. 소프트파워는 한번 잃게 되면 다시 쌓

기 어려운 자원이다.4

2007년 6월에 발표된 퓨 세계 의견조사(Pew Global Attitude Survey)는 지

난 5년간 미국에 대한 전 세계의 선호도 평가가 악화되었음을 확증했다(표

6-1 참조).5

퓨 글로벌 의견조사와 그 밖의 조사들이 내린 결론은 반박의 여지가 없

었다. 미국은 우방국들을 잃고 있으며 전 세계적인 평판은 위기에 처했고,

개선되고 있지 않았다. 이것이 미래에 주는 함의는 심각했다.

문제는 복합적이며, 근본 원인들은 다양하다

반미주의의 대두는 최근 몇 년간의 복합적인 요소들이 합쳐진 결과이

다. 결론적으로 말해 간단한 문제는 없다. 그 대신 앞으로 몇 년간 많은 주의

와 구체적인 노력을 요하는 장기적인 이슈들이 있을 뿐이다.

오늘날 미국에 대해 적개심을 갖게 하는 가장 두드러진 원인은 미국의

대외정책에 대한 광범위한 의견 차이와 현 정권에 대한 비호감 때문인 것이

사실이다. 이라크에서의 전쟁과 테러와의 전쟁이라는 미명하에 채택된 수

많은 정책들은 BBC의 연구에서처럼 순식간에 미국에 대한 부정적인 여론



에 불을 당겼다. 2007년 퓨 조사는 많은 나라의 대다수 국민들이 현재 미국

의 대외정책에 거부감을 가졌으며 미국식 민주주의에 염증을 느끼고 있음

을 보여주었다. 보고서에 따르면 응답자들은 미군이 이라크에서 “가능한 빨

리”철수하기를 원할 뿐 아니라 아프가니스탄에 대한 미군과 나토군의 개입

역시 신속히 종결되기를 원했다.

그러나 미국의 대외정책만이 오늘의 반미주의를 초래한 유일한 원인으

로 볼 수는 없다. 실제로 반미정서를 일게 한 몇 가지 요소들은 미국의 정치

나 정책 또는 이라크 전쟁과 관련이 없다. 그리고 9·11 테러 이전의 세계

여론의 흐름이 이를 입증한다. 미국에 대한 분노와 혐오, 노골적인 적개심은

아주 오래 전부터 쌓여왔었다.

한 가지 장기적 요소는 제2차 세계대전 이래 주요 대외정책목표로서 서

2002 2007 변화

캐나다 72% 55% -17

아르헨티나 34 16 -18

브라질 51 44 -7

영국 75 51 -24

프랑스 62 39 -23

독일 60 30 -30

러시아 61 41 -20

터키 30 9 -21

인도네시아 61 29 -32

이스라엘 78(2003) 78 0

중국 42(2005) 34 -8

인도 66 59 -7

일본 72 61 -11

<표 16.1> 미국에 대한 긍정적 견해(선정 국가)



방 국가들의 성공이라 할 수 있는 냉전에서의 승리이다. 전 세계에 유일하게

남은 초강대국 혹은 “극초강대국”(hyper power)으로서 미국의 지위는 불안

을 낳았고, 심지어 미국이 무차별적으로 힘을 행사하는 것에 대한 공포까지

도 낳았다. 서유럽에서조차 몇 년 동안 미국의 일방주의와 패권에 대한 우려

가 만연해 있었다.

또 다른 중요한 요소는 세계화의 영향으로서 특히 일부 개도국 현지 사

회뿐만 아니라 서유럽과 같은 선진 경제에도 영향을 미쳐왔다. 현재 세계화

의 흐름은 미국이 착취적으로 주도하고 있으며 대다수 사람들은 빈곤한 채

로 남게 되었다는 인식인 것이다. 반면, 지난 20년 간 미국 경제가 이룩한 튼

실한 경제성장은 세계화가 미국에는 좋은 것처럼 보이지만 다른 국가들에

는 그렇지 않다는 걱정뿐만 아니라 시기심도 고양시켰다. 이러한 미국에 대

한 회의감과 기대의 분위기는 더 나아가 대담한 다른 국가들로 하여금 정치

적, 경제적, 군사적으로 미국에 직간접적으로 도전하게끔 만들었다.

아직 또 다른 요소는 미국 대중문화에 대해 증가하고 있는 전 세계적인

도전이다. 아직 미국의 미디어와 오락물들은 세계의 공연장을 뒤덮고 있지

만 미국의 도덕과 가치에 대한 인식은 젊은이들 사이에서도 종종 격렬하게

비판받고 있다. 그리고 예를 들어 이슬람 세계와 같은 몇몇 비서구 문화권에

서는 미국적 가치와 삶의 방식이 부도덕하며, 전통 문화 풍습에 심각한 위협

이 되는 것으로 비춰지기도 한다.

또한 “추한 미국인”현상도 존재하고 있다. 이는 미국인들이 세계에 대

해 오만하고, 둔감하고, 무지하며 자신들이 설파하는 것들을 그들 스스로는

실천하고 있지 않는다는 인식이다. 많은 사람들은 미국인들이 문화적으로

무식하며 편협하다고 생각한다.



“공공외교”의 의미

“공공외교”에 대한 정의는 매우 다양하다. 우리는 서던캘리포니아대

공공외교센터의 발간물에서 차용한 용어로 이해하고 있다.6 우리는 “공공

외교”가 “한 나라가 다른 사회의 시민들에 관여할 수 있고 그들의 여론을

호전시키도록 영향을 줄 수 있는 모든 방법들”이라는 언급에 동의한다. 또

한 물건 강매보다는 대화를 전제하며 출발하는 효과적인 공공외교가 희망

적인 결과를 얻기 위한 핵심이며 공공외교는 반드시 양방향(two‐way street)

으로 비춰져야 한다는 서던캘리포니아대 센터의(입장에) 동의한다. 위의 언급에

따라 우리가 견지할 미국에 효과적인 공공외교는 다음 조건에 달려 있다.

1. 모든 인류와 문화를 존중하고 있음을 보여주며 미국의 가치, 비전, 목

소리를 세계에 설득력 있고 신뢰감 있게 표명하는 것

2. 경청 및 대화는 공공외교의 과정에 있어서 핵심이라는 사실을 인식

3. 미디어, 비즈니스 공동체, 비영리기구, 미국인 개개인과 같은 비정부

행위자들을 적극적으로 포함

왜 비즈니스가 공공외교 임무에 적합한가?

전 세계에서 비즈니스는 아직 존경받고 있다. 세계인의 눈에 비춰진 미

국의 부정적인 면과 긍정적인 면에 관하여 우리가 검토하고 수행한 연구에

서는 “미국의 비즈니스 방식”이 여전히 긍정적으로 나타나는 서너 개 항목

중 하나이다.7 실제로 조그비 인터내셔널에 200명 이상의 아랍 청년들에게

직업적 포부와 꿈꾸는 삶에 관한 질문을 가지고 인터뷰를 의뢰했을 때 40%

이상이 비즈니스에 몸담고 있는 자신을 평가하게 된다고 말했다. 응답자들



중 40%가 필요한 비즈니스 기술을 습득하기 위해 우선적으로 미국을 가장

택했다. 영국이 29%로 뒤를 이었고 프랑스가 18%, 독일이 7%였다.8

따라서 비즈니스는 존경받고 있으며 정부보다도 더 존경받는다. 2006

년 다보스에서 발표된 에델만 신뢰도 지표조사(Edelman Trust Barometer)에

따르면 브라질, 스페인, 독일, 한국에서 정부는 신뢰가 가장 낮은 기관이었

으며 미국(38%), 영국(33%), 프랑스(32%), 캐나다(36%)에서도 정부의 (신뢰

는) 낮은 수준에 머물렀다.9 비즈니스는 더 많은 존경과 신뢰를 받을 뿐만 아

니라 여러 면에서도 국가 정부들보다도 더 적합하다. 다국적 회사들은 직원

들과 제품을 통해 날마다 세계 수백만 명의 생활에 광범위한 영향을 미치고

있다.

다국적기업들은 또한 문화적으로도 민감하다. 예를 들어 해외에서 미

국 회사에 종사하는 8백만 명중 6백만 명이 현지 국민이며, 따라서 현지의

문화와 사회 풍습에 민감하다. 비즈니스는 더 능숙하다. 다국적 회사들은

호감과 신뢰, 충성도를 낳는 브랜드를 강화하는 데 전문가들이다. 슬프게도

오늘날 많은 정부들은 이러한 기술이 부족하다.

거대 다국적 회사들은 대체로 성공적이다. 해외 시장에 상당히 의존

하고 있는 회사들은 국경과 문화를 넘어 어떻게 함께 살아가고 성공적으

로 일해나가야 하는지를 배워왔다. 그리고 실제로 정부에 많은 교훈을 주

고 있다. 실제로 2007년 1월 29일 워싱턴 포스트는 BBC가 25개국을 대상으

로 실시한 의견조사 결과 미국이 세계에 긍정적인 영향을 미친다고 간주하

는 사람들이 1/3이 채 안 되었다는 내용을 게재한 같은 날 논설란 맞은 면에

(opposite the editorial page) 맥도날드가 30년 이래로 최대의 사업성과를 냈

다는 점을 언급했다.10 반미국가들로 간주되는 곳에서 판매호조를 올릴 수

있는 상당부분이 이러한 이유 때문이다. 이 기사는 “맥도날드는 미국 비즈

니스의 문제해결을 반영하는 방법으로 변화했으며 비판을 경청하고 적응했

다”고 기록했다. 논평가는 미국 정부가 미국 비즈니스의 민첩함을 흉내 낼



수 있을 지에 대해 질문하며 글을 마무리했다.

비즈니스가 공공외교에 있어서 핵심적 역할을 할 수 있는 다른 이유들

이 있다. 서로 간 무역을 하는 사람들은 서로 싸우지 않는 경향이 있다. 그리

고 필자는 비즈니스가 어떤 자유로운 사회에서나 전략적 중심에 있다는 사

실을 우리 모두가 동의하기를 바란다. 비즈니스가 일자리를 제공함으로써

사람들은 자기 자신과 가족에 대한 염원을 실현할 수 있다.

이처럼 많은 이유들로 비즈니스는 실제로 정부보다 공공외교에 더 적

임자라고 할 수 있다. 예일대 경영대학원의 정치학 교수 폴 브랙컨(Paul

Bracken)은 다음과 같이 말했다. “오늘날 다국적기업은 경제발전과 사회변

화, 기술, 그리고 확실히 역동성(dynamism)과 신사고(new idea)에 있어서 가

장 필수적인 제도이다.”11

비즈니스가 해야 하는 것

무엇보다도 미국의 비즈니스는 자신이 미국(기업)이라는 것을 인정해야

한다. 그리고 자신의 국적에 자부심을 가져야 한다. 미국에 대한 부정적인

견해를 고려하여 요즘 많은 미국의 다국적기업들이 “우리는 미국 회사가 아

니라 글로벌 기업이다”라고 주장한다. 결국은 이중국적이 되어야 한다. 회

사는 미국국적으로서, 그리고 자신의 견문이 넓고 겸손한 세계관에 자부심

을 느껴야 한다. 자신의 국가정체성을 숨기는 미국 회사는 세계에 최상의 미

국적 가치를 대표할 수 있는 기회를 스스로 거부하는 것이다.

미국 회사들은 올바른 세계시민임을 실천해야 한다. 모든 회사가 직원

들에게 이러한 문제를 교육시켜야 한다. 즉 세계에서 미국의 평판 하락이 회

사의 장기적 전망과 미국의 안보, 경제적 번영에 얼마나 영향을 미치는지를

보여주고, 이 문제를 바로잡지 못할 경우, 국가로서 직면한 가장 큰 문제를



다루게 될 우리의 미래가 얼마나 엄청나게 복잡하게 될 것인지를 말이다. 다

국적 회사들은 직원과 고객, 그리고 세계 공동체에 신뢰와 존중의 관계를 쌓

을 수 있다.

공교롭게도 이러한 모든 활동들은 기업 자신의 이익이 된다. 적어도 해

외 근무자 및 여행자들에게는 문화적 감수성 교육과 언어 교육을 시킴으로

써 회사들은 미국이 오만하고 무지하며 완전히 이기적이라는 외국 대중들

의 인식(심지어 그들조차도 젊은 열정과 낙관주의, 유머감각, 문화적 다양성이라는 위

대한 미국적 특징들을 강조하고 미국을 그 전형이라고 여겼음에도)을 바로잡을 수

있을 것이다. 가능한 문화 교육 수단들은 아주 많다. 외교활동을 위한 비즈

니스는 훌륭한 1일 집중훈련을 제공한다. 이를 모든 층(level)의 비즈니스 임

원들을 위해 설계된 문화 폭(Culture Span)이라 부른다.

동시에 회사들은 미국인 직원들에게 외국 문화를 익히도록 하고 있다.

회사들은 문화교류와 영어교육, 그리고 외국 대학에 있는 미국 간행물과 도

서 배부 비용부담(underwriting)과 같은 노력들을 통해 다른 나라에서 미국

정보에 보다 쉽게 접근하도록 지원함으로써 미국문화와 가치를 더 잘 이해

하도록 도울 수 있다.

미국 회사들은 기업의 사회적 책임 활동 기준을 지속적으로 세워 나가

야 한다. 그 책임이란 인간의 요구에 관해 고민하고 어느 곳에서든지 인간의

삶을 개선시키는 것이다. 자신들의 사업 목표를 추구하는 가운데 미국에 대

한 태도를 변화시킨 회사에 대한 많은 사례들이 있다. 이들은 그러한 자신들

의 선행을 겸손하게 감추지 않아야 한다. 세계는 좋은 일을 행하는 미국 기

업들의 감춰진 무수한 이야기들을 들을 필요가 있다. 딕 마틴(Dick Martin)은

그의 저서 미국 브랜드의 재건(Rebuilding Brand America)에서 두 가지 확실

한 사례를 인용했다.

시스코(Cisco)는 기술학교, 대학, 그리고 150개국 이상을 넘나드는 공동

체 중심 기구들에 네트워크 훈련 아카데미를 설립했다. 지금까지 시스코 네



트워킹 아카데미는 정보기술산업 분야에 사우디아라비아, 아랍에미리트와

같은 중동국가의 여성 수천 명을 포함하여 150만 명 이상의 학생들을 위한

직업을 준비해 왔다.12

거대 글로벌 회계 기업인 PriceWaterhouseCoopers는 우수한 젊은 파

트너들에게 개도국에서의 근무를 통해 비정부기구들을 돕는 8주 간의 임

무를 주었다. 그 과제는 벨리즈(Belize)에 있는 비정부기구의 생태관광(eco-

tourism) 개발계획을 돕는 것부터 타지키스탄의 유엔 단체가 소액 금융기

업들을 위한 모델을 창출하는 것을 돕는 것까지 포함했다. 이 프로그램은

PWC로 하여금 재능 있는 관리자들을 보유하는 데 기여했을 뿐만 아니라,

이들이 문화적 차이를 조화시키는 책임 있는 지도자로 발전하는 데 일조했

다.13

비즈니스는 정부에 비자 및 입국 관행을 바로잡을 수 있도록 요구하며

영향력을 행사해야 한다. 예를 들어 디스커버 아메리카 파트너십(Discover

America Partnership)이 최근 국제 여행객들을 대상으로 한 조사에서 미국 입

국절차는 2위 국가를 2대 1로 누르고 세계 최악으로 선정되었다.14 샌탄젤로

그룹(Santangelo group)에 의해 수행된 또 다른 조사에서는 2002년에서 2004

년 사이에 주로 인도와 중국에서 나타난 비자발급 지연 때문에 미국 비즈니

스가 입은 손실이 400억 달러에 달한 것으로 평가되었다.

회사들은 비즈니스 협회와 공공외교 개혁을 지지하는 비즈니스 라운

드 테이블(Business Round Table)과 같은 집단과의 협조 하에서 노력해야 한

다.15 이를 위해 무엇이 필요한가에 대해서는 폭넓은 합의점이 있다. 그러나

정부는 과감하게 한 발자국 나아갈 필요가 있으며 의회를 통해 이러한 프로

그램의 진행을 돕는 것이 필요하다. 비즈니스 대표들은 이 같은 것을 장려할

수 있다.

비즈니스는 또 전문지식(비자 절차를 간소화할 수 있는 기술, 외국 공무원들을

위한 미디어 교육, 정부를 대변할 수 있는 마케팅 및 소통 기술, 실천과 행동을 가능하



게 하는 분석적이고 조직적인 기술 등)을 연방정부에 제공해야 한다. 비즈니스가

의지하고 당연하게 여기는 이러한 많은 기술들이 워싱턴에는 대단히 부족

하다.

결론

비즈니스는 공공외교에서 역할을 수행해야 하는가? 여전히 미국의 비

즈니스가 세계 최고의 자유롭고 성공적인 기업 모델이라는 사실에 동의한

다면 우리는 “미국 비즈니스의 방식”이 국가 이미지에 중요한 긍정적 요소

중 하나라는 점을 알 수 있다. 우리가 “창조성, 혁신, ‘할 수 있다’는 정신”이

미국의 매력적인 브랜드 가치임을 이해한다면, 그리고 세계인에 대한 미국

브랜드의 광범위한 영향력을 판단할 수 있다면 미국 비즈니스와 브랜드, 직

원들이야말로 미국이 가질 수 있는 가장 강력한 외교관임에 틀림없다. 문제

는 비즈니스가 공공외교에 관여해야 하는가 하지 말아야 하는가가 아니라

의지가 있느냐 없느냐, 그리고 어느 정도까지 관여할 것인가이다. 현재의 국

가적 평판이 처한 위기에 있어 비즈니스의 창조적이고 조화로운 대응은 비

즈니스에도 좋고, 국가에도 좋으며, 세계에도 좋은 윈-윈-윈 상황으로 이끌

것이다.



주

1. “Unpopular U.S. Foreign Policies Threaten Revenue, Diminish Global Market Share for

Many American-Based Companies,” GMI Poll Press 발표, October 21, 2004, http://

www. gmimr.com/gmipoll/release.php?p=20041021.

2. Peter G. Peterson, “Where Are the Business Patriots? CEOs Need to Be Statesmen

Again,” Washington Post, June 18, 2004, B1.

3. “ ‘Listen more’ is world’s message to US,” BBC News, January 23, 2007, http://news.

bbc. co.uk/go/pr/fr/-/2/hi/americas/6288933.stm.

4. Ibid.

5. “Global Unease with Major World Powers,” The Pew Global Attitudes Project, June 27,

2007, http://pewglobal.org/reports/pdf/256.pdf.

6. “What is Public Diplomacy?” University of Southern California Center on Public Diplo-

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7. See, for example, “What Do Europeans Like and Dislike about the United States?” Har-

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8. Sam Rodgers and Sally Ethelston, “Survey of Younger Arab Leaders in the United Arab

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9. “‘A Person Like Me’ Now Most Credible Spokesperson for Companies ; Trust in Em-

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January 23, 2006, http://www.edelman.com/trust/2007/prior/2006/ReleaseTrustBarom-

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10. Sebastian Mallaby, “Winning Hearts and Stomachs” Hostility to America, but Lines at



McDonald’s,” Washington Post, January 29, 2007, A15.

11. Paul Bracken, “The Multinational Corporation Today,” Yale School of Management Working

Paper, No.OB-06, PM-05, OL-19, March 1, 2004, 1.

12. Dick Martin, Rebuilding Brand America, New York : American Management Association,

2007, 198.

13. Ibid., 199.

14. “First Homeland Security Secretary Tom Ridge Teams with the Discover America Part-

nership to Evaluate U.S. Entry Process,” Discover America Partnership, December 20,

2006, http://www.poweroftravel.org/release-12-21-06.aspx.

15. “Do Visa Delays Hurt U.S. Businesses?” The Santangelo Group, June 2, 2004, http://

www.nftc.org/default/visasurveyresults%20final.pdf.


17장_공공외교관 437

필자는 대외업무와 공공외교를 향한 평범하지 않은 길을 걸어왔다. 필

자는 대외업무를 하기 전에 학생으로서, 탐구자로서, 기자로서, 연구

자로서, 그리고 TV의 유명인사로서 다른 문화 속에 계속적으로 몰두함으로

써 공공외교를 연습했다.

“다른 이”와의 몰입이란 필자가 걸어온 길의 중심적인 생각이며 동시

에 사교적이고 말 잘하는 미국인 자신이 되는 것이다. 돌이켜보면 반어적이

고 논리적인 것 사이에 있는 것처럼 보인다. 필자의 대외업무의 정말 많은

부분은 이슬람을 고수하며 모인 사람들까지 도울 수 있도록 전력을 기울여

야 했다. 완고한 불가지론자이고 조직적인 종교에 깊은 회의감을 갖고 있는

두 부모의 혼합된 종교적 배경 하에서 필자는 한술 더 떠 영적·종교적·도

덕적 직관에 따라 행동하는 아이로 남았었다.

형식적인 종교생활을 시작하지 않기 위해 필자는 성인이 된 22살 생일

까지 성년식(bar mitzvah)도, 세례식(christening)도, 견진성사(confirmation)도

하지 않았다. 프랑스 베네딕트의 거장(Benedictine guru)인 말년의 스와미 아

비시크타난다(Swami Abhishiktananda)가 지닌 자비로운 관점 아래 힌두‐기

독교계 인도인이라는 환경 하에서 수도자적 수행의 중요한 시기를 지나왔

공공외교관 : 1인칭 서술

17장

피터 코바치 Peter Kovach



다. 그리고 필자는 불교 법전(Buddha dharma)을 처음 접했는데 이는 오늘의

자기수양과 성장에 핵심적인 훈련이 되었다.

필자의 아랍/무슬림 세계에 대한 지향은 1967년 6월의 억지스런 전쟁

발발 전인 1961년 10월에, 정확히 말하자면 고등학교 2학년 때 유엔 백일장

당시 일찍이 나타났다.

순진한 교외 환경에서 (유대교‐가톨릭이 뒤섞인 유산에도 불구하고 필자는 역

사적/문화적 자긍심과 정체성이 거의 막연한 분명한 비유대인이었기 때문에) 즉 이

스라엘에 대한 비유대교인들의 시각이라고는 모두 출애굽(Exodus)인으로

폴 뉴만(Paul Newman), 에바‐마리 세인트(Eva‐Marie Saint)와 살 미네오(Sal

Mineo)가 구체화시킨 영웅적인 이미지였다. 힘든 자유주의 공립 고등학교

교육 중에 팔레스타인 난민 문제가 에세이 대회 주제로 할당되었다. 중동에

대한 필자의 견해를 담은 글의 30페이지 뒷부분은 결코 똑같을 수 없었다.

필자의 복잡한 문화적 유산의 유대적인 요소를 보면 정의로운 사회 창조에

대한 사고는 부모님이 필자에게 채워준 가장 중요한 가치로서 기억 속에 남

아 있다.

미국 흑인의 시민권을 보호하기 위한 대중적 저항으로 정의되었던 고

등학교 때의 경력에서부터 팔레스타인의 곤경은 오늘날까지도 아프게 신경

을 자극하고 있다.

몇 년 후, 아시아 연구에 대한 전념에 구애받지 않고 대학원에서 필자는

직관적으로 팔레스타인/이스라엘 연구에 관심이 끌렸다. 다름 아닌 정치기

구 및 정치적 항의 형태의 공공서비스에 대해 필자가 다년간 가졌던 의문점

은 베트남전의 결과와 함께 떨어져 나가버렸다. 필자는 공공외교에서의 경

력을 준비하고 있음을 깨달았다. 그리고 필자의 아랍계 동급생들과 필자의

외향성에 대한 그들의 이해는 무의식적인(subliminal) 메시지를 전달했다.

중동에서의 근무는 경력에 좋을 뿐만 아니라 중동은 필자가 이해하는

상징적 이슈를 가짐과 동시에 집에서도 완벽하게 개인적인 상호작용의 통



용(currency)을 가질 수 있는 지역이었다. 필자는 예멘에서 공보담당직원으

로 경력을 쌓기 시작했다.

인도 시절로 돌아가 보면 1966년도 필자의 초기 시절들은 바나라스 힌

두 대학교(Banaras Hindu University)의 ‘평범한’ 학생으로서 보냈다. 힌두어,

산스크리트어, 전통적 힌두 철학 및 신화, 그리고 수상 자전거(water cycle)

를 둘러싼 의식에 관해 진지하게 공부함과 더불어 필자는 애정을 담아 “Mr.

Ambassador”라 부르던 프리스비(frisbee)를 가지고 인도를 돌아다녔다. 주

요 순례자들의 길을 따라 갠지스 강을 걸었던 것을 포함하여 필자는 프리즈

비를 들고 나가 소개(introduction)의 수단으로써 이를 건네곤 했다. 심지어

필자는 친구들과 최고의 프리즈비(ultimate frisbee)(3년 전 이 게임은 최고의 프

리즈비 웹사이트에 의해 발명되었다.)와 아주 흡사한 게임을 발명했다.

필자는 갠지스 강 바로 옆 바위에서 잠자던 탁발승과 순례자들의 소굴

로부터 벗어나 장관과 외교관, 그리고 그 가운데 거의 모든 이들이 모인 곳

으로 쉽게 옮겨갔다. 필자는 잘 모를 경우 세계관의 기초를 흡수하기 위한

거의 모든 초대를 조심스럽게 경청하고 수용하면서 필자의 조국(가장 자부심

을 느끼는 것 중 하나인)과 정치관, 그리고 가치에 대해 이야기하는 것을 즐겼

다.

몇 년 후 일본에서 필자는 NHK 교육 채널의 “테레비 가이진”(television

foreigner)으로서, 미국 문학 교수로서, 또 외교관과 더 깊은 공부를 위해 북

미여행을 하고자 하는 경영자의 카운슬러로서 필자의 사회를 대표했다.

마침내 팔레스타인 소수민족과 관계된 이스라엘 법문화를 공부하기 위

한 하계 보조금으로 이스라엘/팔레스타인으로 향했다. 논리적으로, 그리고

장엄하게 필자를 거의 중세적인 문화와 전경이 남아있는 예멘에 떨어뜨렸

고, 예멘은 현대성이 미치지 않은 정말 마술적인 곳이었다. 실수는 없었다.

예멘인들에 대한 몇몇 편견에도 불구하고 필자는 아랍 세계 내의 다른 부분

과 마주했다. 도시의 예멘인들은 아름답고 전형적인 아랍어를 구사했으며



그들의 시와 “우드”(oud) 연주는 이후 수십 년간 들어본 것들 중 최고였다.

그렇다면 무엇 때문에 필자는 아랍어학교에서 갓 벗어나 공공외교 전

문가로 변신했는가? 그 모험은 전례 없는 것이었다. 숨어있는 우호적인 부

족들을 찾아가는 주말 산행은 관계를 구축하기 위한 후한 환대 등으로 돈이

들었다. 몽롱케 하는 카트(khat) 잎사귀의 영향 하에 기념적인, 심지어 무아

지경의 내면과 그 밖의 의사일치(meeting of minds etc.)로 매우 편안한 사회

예식 속에서 오후를 곱씹었다.

묘하게도 필자는 필자보다 아랍어가 뛰어난 관리들인 선임 동료들이

서구의 관점과, 소련 혹은 서구에서의 교육을 공유하고 아랍인들과는 거

의 교류하지 못하는 것을 발견했다. 여기에 좌절하여 필자는 최근 은퇴한

훌륭한 상사인 제임스 칼라한(James J. Callahan)으로부터 권한을 받아 사나

(Sanna)의 지도자들 가운데 서구화가 덜 된 이들과 만나는 모험을 감행했다.

필자의 배경과 공공외교 전문가로서의 권한을 갖고 필자는 무슬림 형

제단 “Ihkwan Muslimeen”과 연계된 주간지 편집자들 집단과 만남을 가

졌다. 필자의 첫 방문은 어리둥절한 놀라움 속에 환영받았던 것으로 말할

수 있다 ; 우리는 “아랍의 무선 파일”(Arabic Wireless File)로 알려진 미국 해

외 공보처(USIA)의 제품을 받았을 것이라는 점에 동의했다. 태양폭풍(solar

storms)과 다른 분위기의 헤아릴 수 없는 것들이 필자로 하여금 사무실에서

라디오(미국 공공외교 사무실에서는 잊혀진지 오래인 기술)로 그것을 다운로드 받

게끔 만든 그 당시에 말이다. 그리고 그들은 미국인의 삶에 대한 우리의 몇

몇 논설들을 싣는 것을 고려했을 것이다. 우리들은 다같이 우리의 약속을 이

행했다. 미국 내 이슬람인들을 포함하는 미국의 다양한 일면들을 묘사한 논

설 기조가 그들의 잡지에 나타나기 시작했다. 특히 편집자 중 한 명은 마침

내 필자가 유일한 외국인 외교관으로서 자신을 만나는 것을 허락했다.

이러한 우리의 작지만 노력 이상의 상징적인 승리는 필자의 경력에 커

다란 영향을 미쳤다. 이는 친밀하지 않거나, 의심으로 가득하거나, 혹은 우



리의 정책과 사회에 뿌리 깊은 오해를 갖고 있는 이들과 대화하기 위해 필자

의 교제범위의 한계를 뛰어넘은 결정이었다.

예멘에서의 마지막 두 달, 대사(boss)의 교체기 동안 필자는 미국 공보

원의 책임을 맡았는데, 이 기간 동안 일상적인 시간으로 흘러갔을 것들이 결

정적으로 바뀌게 되었다. 필자는 어느 날 밤 긴장한 어느 관리인으로부터 절

친한 예멘인 친구의 비밀메모를 받기 위해 집으로 돌아갔다. 메모에는 필자

가 그날 밤 친구를 방문하도록 요구하고 있었다. 전화는 없었다. 그래서 차

를 타고 마을을 지나 친구의 아파트로 갔다. 그는 팔레스타인 극단주의자들

과 예멘의 동조자들이 미국 대사관을 공격하려 한다는 음모를 확보했던 것

이다. 그는 이러한 위협적인 정보의 소통창구(conduit)로서 필자를 선택했

다.

필자는 즉시 공관차석(Deputy Chief of Mission)에게로 달려갔다. 다음날

아침 8시까지 우리는 특별 안보회의를 열었다. 대사님은 필자가 이러한 정

보가 나온 발생지로 찾아가는 “곤경”(worm on the hook)을 감수해도 괜찮

은지를 물어보았다. 필자는 두말없이 이를 승락했다. 우리의 우정이 미국의

임무와 미국-예멘 관계에서의 안전에 사활적인 정보 소통로라는 것을 잘 알

고 있었기 때문이다. 그 친구는 그의 옆구리(flank)를 가려야만 했고, 필자가

그의 장소에 빈번하게 방문하는 외국인이라는 사실은 필자의 방문이 별다

른 것 없는 일반적인 것으로 보이게끔 했다. 그 정보는 간단히 은폐되었다.

멀리 떨어져있는 사무실과 어학교를 총괄하면서 필자는 보안을 강화했

고 잘못 일이 시작되어 어떻게든 우리 학생들을 부끄럽게 할 수 있는 기록들

을 삭제했다. 그동안 내내 대담하게 필자의 책임 주간 동안 이것이 운영에

필요한 일의 일부인 것처럼 하면서 말이다. 필자는 미국 관리이며 정부의 대

리인에게 비밀을 털어놓았다. 최근의 환경 하에서 이 같은 종류의 확증된 위

협을 안고 있는 대사관은 대중의 관심과 같은 것들을 다른 곳으로 돌려야만

했다.



결국 음모자는 체포되었고 배후에서 공격을 계획하던 네트워크는 해체

되었다. 그러나 이 사건은 비록 스트레스를 주었을지라도 (필자와 같은)하급

직원에게는 짜릿한 경험이었다.

다음 근무지인 바레인에서 필자는 미국 공보원 운영 임무를 부여 받았

다. 필자는 예멘에서의 성과에 대해 필자가 들은 것들이 달콤한 말들이었는

지, 사람들의 관심거리가 되지 못했는지, 거기에 합류하기 전에 필자가 겪었

던 삶의 경험들이 이러한 특권을 부여받게 했는지 정확히 확신할 수 없었다.

하지만 엄청난 직업상의 기회였음이 판명되었다. 바레인에서 필자는 정말

소의 걸음걸이 같은 삶의 페이스가 임박한 혁명적 이란에 대한 우려와 때때

로 1차 걸프전쟁으로 부르는 걸프 만에 속한 이란과 이라크 사이에 벌어진

“유조선 전쟁”(tanker war)에 의해 긴박해지고 있음을 발견했다.

더 광범위한 외교적인 공공외교 프로그램 아웃리치를 추구하려는 분투

는, 예멘에서 얻은 필자의 전문가적인 영혼에 가득 채워져, 바레인에서 최대

로 발현시킬 수 있는 비옥한 환경을 만났다. 바레인은 사우디아라비아의 중

앙 네즈드(Nejd) 지역에서 온 수니(Sunni) 부족에 의해 2백 년간 통치를 받은

국가인데, 그들은 약 75% 정도로 다양하게 측정되는 시아(Shia) 인구 층을

관할했다. 시아 중 3분의 2 혹은 이보다 약간 더 많은 이들이 Shatt al Arab

근처의 이라크 습지대에서 남쪽으로 이주해 온 아랍인들인데, 이들은 자신

들을 바레인 땅의 진정한 아들이자 딸로 간주한다. 시아의 나머지 3분의 1

은 좀 더 최근에 페르시아 걸프 해역을 건너 이주해 온 페르시안 인종들과

수니 대상인 가족들, 바레인의 소규모 수니 중산층이다. 필자는 이란 혁명 3

년 후에 도착했는데, 글자 그대로 필자가 서로 새롭게 경계를 긋기 시작한

큰 공동체들로 구성된 고립된 도시 국가에 있는 것을 발견했다. 이란-이라

크 전쟁은 초기 상태였고, 6년이 지나 전쟁 말에 회상해 본 증거에 의하면 아

랍에 대한 아랍의 충성심은 많은 이들에게 있어서 단지 순진한 추측에 불과

했다.



미국인의 입장에서 혹은 미국 내 시아 입장에서, 특별히 25세 이상의 세

대에게 접근함에 있어서 솔직히 몇몇 놀라운 가능성들이 있었다. 미국 회사

가 10년 전 바레인의 거대한 밥코(Bapco) 정제소 경영권을 영국 소유자들로

부터 인수했을 때, 미국인들은 불과 20년 전 미국 남부에서 있었던 유형과

매우 흡사한 차별적 회사임을 알게 되었다. 분리된 간이식당들, 화상실들,

분수대들 등. 운영 첫날, 미국인들은 이 시설을 완전히 합쳐 차별을 없앴는

데, 대다수 바레인 시민들의 눈에 미국은 분명히 경계선의 긍정적인 면에 위

치시킨 행동으로 비춰졌다. 둘째, 격동의 1970년대에도, 거버넌스에 있어서

강한 정당성 교칙을 가지고 있는 시아는 일반적으로 그들이 ‘부패한 정부의

평화로운 전복’으로 평가한 현상에 놀랐는데, 그것은 워터게이트 위기로 인

해 닉슨 대통령이 탄핵되고 사임한 사건이었다.

오랜 시간 이어지던 이 두 가지 긍정적 사건들은 일련의 의심 속에 묻혔

는데, 이는 이란 혁명과 인질위기, 분산된 미군 배치, 공공연히 인정되지 않

지만 또한 부인되지도 않은 미 해군 MIDEASTFOR 6척을 위한 페르시안 걸

프의 ‘모항’등으로 인해 미국이 완벽히 알 칼리파(Al Khalifa) 지배자들 편에

섰다는 의심이다. 작은 대사관에서 (대사를 포함하여) 아랍어를 구사하는 3명

의 직원 중 한 명이자 공보 담당관으로서 필자의 임무는 결혼식과 장례식 및

초청장을 보낸 다른 행사들에 참석함으로써 마타암(Mata’am)으로 불리는 마

을 사회회관에서 미국이 충분한 사회적 존재감을 유지하고 있다는 확신을

주는 일이었다. 다른 임무는, 부상하는 페르시안 시아 중산층이 압도적으로

점유하는 신흥 기술자들은 물론 바레인 시아 지도자들에게도 상호 교류 등

미국 해외공보처(USIA) 프로그램 등이 주는 편익이 잘 제공되고 있다는 것

을 설득시키는 일이었다.

미국에서 교육받은 태국 승무원이자 예술가인 필자의 아내를 만나고

결혼한 일, 많은 주말을 국외 거주자들과 바레인 클럽에서 뭉친 이들과 보트

타기를 즐긴 일 등 필자 개인적인 삶의 즐거움들에 대해 인용하는 것은 차치



하고, 대신 3년간 세 가지 공공외교에서 얻은 승리들에 초점을 맞추고자 한

다. 4번째 도전적이었던 일을 회상하기 전에 말이다.

필자는 시아 인구의 60%인 25세 이하의 ‘아이들’에 대해 깊이 고뇌했

다. 그들에게 밥코(BAPCO)의 차별 폐지와 워터게이트에 대한 직접적인 기

억은 없었고, 그저 의심어린 눈으로 미국을 바라볼 뿐이었다. 그들은 미국

이 그들이 혐오하는 수니 지도자들과 야합하려 하고, 그리고 시아의 힘을 확

인시켜 준 이란 혁명에 의해 어느 정도 형성된 그들 자신의 정체성에 도전

하려 한다는 의심에 싸여 있었다. 스포츠 클럽이 강한 공동체적 힘을 발휘

하는 작은 국가에서 해답은 쉽게 제시된다. ‐ 스포츠 상호 교류. USIA로의

외전을 통해 필자는 농구 팀을 보내 강습반을 운영하고 클럽 팀들과 경기를

치를 것을 건의했다. 워싱턴은 초기에 필자의 생각을 받아들였지만, UCLA

나 그에 준하는 최우수 팀을 보내겠다는 것이었다. 필자는 “그것은 안 되

며 정정당당하게 한 게임 혹은 두 게임을 질 수 있는 팀을 희망한다”고 했

다. 즉 스포츠 이상으로 상호 교류 경험의 중요성을 충분히 이해할 세련된

Division Ⅲ 엘리트 학교를 의미했다. 결국 USIA는 오하이오(Ohio) 클리브

랜드(Cleveland)의 엘리트 공업 학교인 Case Western Reserve 팀을 후원했

다. 그리고 우리는 바레인 사람들이 따르는 국제 규율에 허용되는 더 많은

물리적 스타일이 야기한 언짢은 기분만 빼고는 좋은 여행을 했다. Case 팀

은 선두 클럽에게 한 게임 졌고, 이 모든 내용은 필자와 동료들이 마련한 긍

정적인 언론 보도에 게재되었는데, 그것은 직접적인 수혜자들의 사회적 범

주를 넘어서서 프로그램 노력의 반향을 입증해 줄 수 있는 중대한 보완작업

이었다.

두 번째 승리는 걸프 폴리테크닉(GP: Gulf Polytechnic)에서 실시한 신

규 교사 모집이다. GP는 주목받는 하이테크 은행 업무, 원유 정제, 서비스

경제를 위해 사람들(대다수는 시아와 남자)을 실제적으로 교육하는 유일한 고

등 학습 기관이었다. GP의 왕성하고 이상적인 대표이며, 페르시아계 시아



출신이고 노동자 계층의 바레인 지성인이었던 한 사람이 내게 심각한 고민

을 털어놓았는데, 고령으로 퇴직한 그의 임원들 대다수를 어떻게 교체할 것

인지의 문제였다. 이들은 식민 시대가 종결되고 (영국이‘수에즈 동부’에서 철

수한 1968년), 그 이후 영국의 영향력이 점차적으로 쇠퇴한 후에도 ‘계속 남

은’영국 노령층의 대다수를 구성했다. 필자는 (선두적인 수니 상인 가족의) 바

레인의 가장 능력 있는 교육부 장관이 그를 지지한다는 것을 알고, 아랍 지

역에서 모든 학생 조언 업무를 관장하며 USIA의 계약 업체인 아미드이스

트(Amideast)와 신규 모집 계약을 맺을 것을 제안했다. 필자는 요르단, 암만

(Amman)의 아미드이스트와 워싱턴에게 이러한 접근을 받아들이게 했는데,

그들이 발판을 확보하지 못한 페르시아 걸프 지역의 더 큰 번창으로 견인할

수 있는 방안이라고 지적했다. 그 결과 20‐30명의 젊고, 활동적이며 검증된

미국 교사들이 1년 안에 GP에 도착했고, 이것은 영국 대사로 하여금 폴리테

크닉(Polytechnic) 기준에 미치지 못한다며 교육부 장관에게 항의케 만들었

다. 장관은 대화 내용을 듣는 즉시, 비꼰 어조를 곁들여 필자에게 말했다. 우

리 외교 기업들은 작은 규모였기 때문에 나중에 필자는 그의 행동과 이렇게

아주 작지만 통제할 수 없는 바레인에서의 미국 영향력에 대해 영국 대표를

놀릴 수 있었다. 동시에 필자는 상호 교류 프로그램을 활용한 유사한 종류의

활동을 계획하려 했는데, 이는 사회적으로 적합한 위생과학 대학(College of

Health Sciences)과 함께 그들의 응급 위생 서비스 및 부상자 분류 서비스를

향상시키기 위한 것이었다. 이것은 USAID나 U.S. Mission의 요소인 평화

봉사단(Peace Corps)이 빠진 가운데 이루어졌다.

마지막 사례는 우리 해군의 ‘행정지원 부대’(Administrative Support Unit)

의 일인데, 이 부대는 중동 군(COMIDEASTROF) 상주 지휘관의 인솔을 받

는 20명 단위의 몇 개의 미 해군 및 여군으로 구성되었다. 시아 과반수에 대

한 수니 지배 계층의 피해망상과 함께 통제된 언론과 대중 정보 환경은 우

리 해군에 대한 ‘어떠한’ 공식적인 언급도 막았다. 이미 그것이 잘 알려져 있



고, 50만 명이 사는 그러한 엄격한 작은 섬 도시 국가에서 사실을 숨기는 것

이 불가능함에도 말이다. 대사관 대변인으로서 지도층의 가혹한 승인을 받

지 않고서는 어떠한 경우에도 진실된 단어 하나조차 내보낼 수 없는 지역 언

론과 함께 정직하지 못한 장단에 춤추는 일이 필자가 맡은 임무였다. 미국

및 다른 국제 언론인들과 함께 이것은 더욱 복잡한 춤이 되었다. 중동 박자

에 새로운, 잘 알려진 미국 기자(인생의 많은 시간이 지나서 친구가 된)가 필자에

게 바레인 공항 끝 위장 반점이 찍힌 C‐130들에 대해 물었다. 필자는 그들

이 미국 표시를 하고 있지 않다는 것을 알았기 때문에 친절하게 그것들은 미

국이 비행기를 판매한 많은 국가들 중 한 곳에서 온 것일 수 있으며, 아마도

양국의 장비 교류에 의해 거기에 있었던 것이라고 답했다. 필자의 대답은 필

자의 신중하고 정직하지 못한 핑계를 그 기자가 정확히 인지한 것을 강조하

는 방향으로 주요 미국 신문의 1면에 인용되었다. 내게 찬사를 안겨 준 언변

플레이였다.

동일한 맥락에서 필자는 격앙되어 워싱턴에 교정책을 전해야 할 때가

있었는데, 어느 미 군사 고위관료가 이웃 쿠웨이트(Kuwait)의 훨씬 덜 제약

된 정보 환경에서 바레인이 제공한 모항(home‐porting) 배치에 관한 사실을

완전히 노출시켜 언급했을 때였다. 걸프 지역을 오르내리고 이란에 거주하

는 이들이 좀 더 자유로운 쿠웨이트 언론을 구독하는 걸프 미디어 시장에서

이것은 대단히 선동적인 인터뷰였다. 필자와 필자의 대사는 바레인 정부로

부터 소환되어 각각의 수준에 맞게 분개한 그들의 불평을 들어야 했다. 필

자는 걸프지역을 오르내리는 모든 동료들을 부추겨 ‘질문을 받는 것에 한

해’ 바레인‐미국 합의에 대해 어떻게 설명해야 하는지 지침을 주었다. 오늘

날 미‐바레인 양국 군사협력은 공적 기록의 문제이다. 필자가 겪었던 곤경

은 순전히 문화적이었는데, 일부 아랍 문화에서는 널리 알려져 있지만 언급

되지 않은 것이 이목을 끌 필요가 없다. 일단 언급되면, 수치가 영향을 미치

는 문화에서 사건은 공적인 체면을 포함하게 되고, 동일하게 잠재적 체면 손



실도 포함하게 된다.

바레인에서의 마지막 경험은 최근 국제적인 딜레마에 관하여 흥미롭고

다소 아이러니한 사실을 조명해 준다. 1982‐1985년 필자가 바레인에서 머

문 기간 동안 사우디 정부는 바레인의 아랍 걸프대학(Arabian Gulf University)

을 재정적으로 지원하고 건립하는 일을 맡았다. 그리고 기록에 남을 정도

로 신속하게 건립했다. 필자는 바레인 인구 수와 관련 바레인에서 이러한

투자를 진행한 사우디의 이유에 대해 내밀히 관여하지는 않는다. 마나마

(Manama)에 도착한 모든 초기 사우디 학장들을 통해 분명해진 것은 이들이

모두 특징적으로 긴 수염을 하고 짧은 토부(thobes)를 입으며 간편한 샌들을

신은, 모두 매우 종교적인 수니라는 것이었다. 게다가 그들은 스탠포드, 아

이비 대학들 및 그와 비슷한 가장 좋은 미국 대학에서 수여한 박사 학위들을

갖추고 있었다. 이들이 열렬한 친미 정부 그룹이 아니라는 사실은 필자가 대

사관 업무 담당자로서 그들에게 건 처음 전화들을 통해 자명해졌다. 2년 간

점진적으로 따뜻하게 안면을 튼 후 대화는 좀 더 솔직해졌다. 회상하건대 필

자는 이들이 본토 사회에서도 그들의 비판적 입장과 동일한, 오사마 빈 라

덴의 세대이며 그 사회 계층의 사람들이었다고 생각한다. 그러나 그들은 빈

라덴과 그의 추종자들과 같이 전쟁과 폭력의 독에 오염되지 않은 지식과 평

화의 사람들이었다. 아마도 그들의 비싼 교육과 높은 임금의 일들이 그들로

하여금 환멸의 감정을 마주함에 있어서 공적인 침묵을 가져왔을 것이다. 그

들 중 한 명은 필자가 외교관으로서 고위 지인에게 전하는 전통적인 작별 방

문 말미에 떠나려고 할 때 필자와 악수했다. 그는 씁쓸하게 빈정대는 목소리

로 “축하합니다, 피터. 당신은 지금 세계에서 가장 자유로운 무슬림 국가로

가시는 겁니다”라고 말했다. 필자의 약간 혼란스런 표정을 읽고 그는 “물론

미국입니다”라고 덧붙였다.

모로코로 신속하게 전환하여 필자는 보도 담당관(Press Attaché,

Information Officer)으로 1986‐1990년까지 미국 공보원(USIS)의 ‘정보부문’을



담당했다. 두 순간들이 그 여행에 있어서 상이한 공공외교 수단들이 잠재적

으로 커리 대중(curry grassroots)의 이해와 선호에 사용될 수 있음을 예증한

다. 그리고 한 가지는 대화였는데, 무슬림 세계에서 발산될 수 있는 가장 위

대한 공공외교 노력 중 하나의 씨앗이 될 수 있었을(혹은 될 수 없었을) 것이었

다.

냉전이 종식되어 가는 시기에 필자의 여행은 여전히 냉전 공공외교로

강하게 각인되어 있었다. 초기 필자가 simpatico Novosti 지국장과 중개한

합의를 통해 우리는 공동으로 모로코의 국립 언론 클럽에서 정상회담 장소

선정을 계획했다. 양 대사관들 모두 그들이 보유한 가장 유창한 프랑스어 구

사 고위관료들을 세계에서 특별한 이 행사에 데려왔고, 모로코 언론은 3세

계 관점에서 더욱 온건하게 국제 질서를 보도하면서 찬사를 보냈다. 이 행사

들에 대해 워싱턴은 처음부터 지원하지 않았다. 여기서 필자는 윤곽이 뚜렷

한(edgy) 이벤트를 조직하는 관습을 취해 그것을 다음과 같은 문장의 서두

로 며칠 앞두고 워싱턴에 케이블로 알렸는데, “만약 우리가 반대 받지 않는

다면 우리는 계획한 바…”라고 보냈다.

이와 유사한 맥락에서 필자는 의례적인 언론 보도, 우리의 거대한 평화

작전, USAID 및 수용된 문화 프로그램에 관한 미디어 보도, 개관식(ribbon

cuttings) 및 그와 유사한 것에 주로 초점이 맞춰진 언론 보도 등에 의해 성가

심을 느꼈다. 우리는 모로코에 대규모로 투자했는데, 소련이나 중국보다 훨

씬 큰 규모였다. 그리고 대다수가 문맹인 국민들이 그 뉴스를 들었다. 한 놀

라운 순간은 꼭대기에 산마루를 장식한 아틀라스(Atlas) 산을 주말에 오르면

서 한 마을에서 아래를 내려다 본 것이었다. 필자는 앉아서 샌드위치를 먹

었다. 마을의 무엇인가가 제대로 되지 못한 듯싶었다. 마침내 필자는 암호

를 깨고 모든 건물 위에 TV 안테나를 달았는데, 전선이 하나도 없었다. 모로

코 정부는 이 외진 시골 사람들에게 그들의 메시지를 전파로 알리고 싶었는

데, 이 지역은 역사적으로 모로코 울타리의 안에 속하기도 밖에 속하기도 했



고, 이 지역의 지지는 현재 선지자 모하메드(Mohammed)의 후손이라고 상상

되는 군주 지지의 핵심을 이루었다. 그들은 사람들에게 TV와 배터리를 주었

는데, 매주 여는 장에서 1페니 혹은 2페니로 충전할 수 있었다. 필자는 TV나

라디오를 통해 이 사람들에게 미국 지원에 대한 긍정적인 메시지를 심어주

고, 미디어를 최대한 활용해 숙고하고 글씨를 읽는 엘리트들에게도 그렇게

하기로 결심했다.

USAID와 평화작전의 관리자 모두 필자가 제안한 시도에 의사를 보일

동맹 세력임을 확인해주었다. 그 모든 프로젝트들은 프로젝트의 핵심이 물

리적으로 명백한 결과에 도달했을 때 완전한 미디어 효과의 전조가 될 수 있

는 언론 보도 계획을 갖고 있었다. 필자는 필자의 직원들이 USAID 및 평화

작전과 함께 일하도록 했는데, 그러한 미디어 효과들 주변에서 형성될 행사

들을 발전시키고, 분명하게 말하고 텔레비전에 비쳐질 자발적인 그 프로젝

트의 수혜자들로 하여금 앞으로 걸어 나와 카메라나 마이크에 의사표현을

할 수 있도록 했다. 우리는 그 후 대사를 비행기로 모셔와 지역 지도자와 함

께 리본을 자르는 것 같은 공식 행사를 전형적으로 구체화했다. 우리 쪽에

몇 대의 밴들을 준비시켰고 소풍 점심이라는 미끼로 독점적인 인터뷰를 해

줄 언론들을 선택하여 초대했다.

갑작스럽게 우리의 프로젝트들은 공적인 활기를 얻었다. 그 전면과 중

앙에 평범한 사람들의 설명들이 있었는데, 가장 직접적이고 신뢰할 만한 용

어로 주로 TV에 관해, 우리의 원조가 그들의 삶을 어떻게 변화시켰는지에

대한 수혜자들의 설명이었다. 필자는 평화 작전 관리자에게 방학 기간 중 소

수의 자원 교사들을 모집할 수 있는지 물었다. 이들은 진술들을 기록하기 위

해 가장 먼 나라 구석까지의 모험을 감행하고, 생생한 사진들을 찍고, 너무

외지거나 작아서 지도자들과 언론 차량이 접근하기 어려운 지역에서 진행

되는 프로젝트들에 대해 기록을 남길 사람들이었다. 그 결과 우리 프로젝트

들의 인생의 이야기를 말해주는 라디오 다큐멘터리와 함께 훌륭한 사진들



을 갖춘 놀라운 기사 시리즈들이 나왔다.

시골에서 도시로의 이주는 모로코의 거대한 사회적 현상이다. 모로코

의 큰 도시들 주변에 생겨나는 슬럼들은 고용되지 않은 교육받은 첫 세대 젊

은이들로 가득하다. 코란(Koran)은 현재 접근 가능하지만, 새롭게 더욱 반서

구적, 반근대적 맥락으로 이슬람을 해석하는 매우 보수적인 성직자들에 의

해 대부분 해석된다. 군주가 향유하던 시골 지역의 중추적 지지는 거의가 덜

전통적인 ‘지크르’(zirk)라는 수피(Sufi) 관습을 행하는 문맹의 군중들로 이루

어지는데, 그곳은 이슬람의 마음을 더 중요하게 실천하고, 필자가 간주컨대

여전히 안달루시안 스페인(Andalusian Spain)의 가치로 점철된 엘리트 그룹

과 지성인들의 개방적 가치를 강화하며, 모로코 왕자들에 의해 지배되고 무

슬림과 유대인, 기독교인들의 공존 속에 인류 역사상 가장 큰 문화적 서사를

창조하는 곳이다.

지금은 작고했고, 특이하지만 계몽된 모로코 왕자, 모울래이 아메드 알

라오위(Moulay Ahmed Alaoui)는 2개의 주요 프랑스 신문들을 출간했고, 모

로코의 국제적 위신을 높이고 관광을 끌어들이기 위해 설계된, 모로코의 많

은 야심 찬 문화적 계획들의 정열적인 건축가이자 (최소한 정치적으로) 출자자

였다.

대부분 관계없는 주제에 관한 회의 시, 우리는 특별히 세계의 위대한 신

앙 그룹들 속에 자신들의 정체성을 둔 사람들 사이에 다리를 놓아줄 수 있는

가능성을 지닌 문화적 행사들에 대한 여담으로 빠졌다. 필자는 즉흥적으로

대학원 수련회 기간에 직업 상담가와 함께 그린 환상에 대해 나눴는데, 국제

영적인 음악 축제였다. 그는 주체할 수 없는 흥미를 보였다.

필자는 이러한 대화가 씨앗인지, 혹은 심지어 그것을 창조함에 있어서

모울래이 아메드 알라오위의 역할이 무엇인지에 대해 전혀 생각이 없었다.

[필자에게 있어서 또 다른 앨 고어(Al Gore)의 순간이었는가?] 현재로서 15

년이 된 Moroccan Fes World Festival of Sacred Music은 내 공상을 훨씬 넘



어서서 목적을 달성했는데, 종파를 넘어선 안달루지안(Andalousian) 유산을

섬세히 기념하고, UCLA의 세계 공연 예술 센터(Center for World Performing

Arts)의 후원 속에 로스앤젤레스(Los Angeles)에 조직된 것을 포함, 많은 파생

물들을 확산시킨 한편 모로코와 그 군주에게 거대한 특권을 안겨주었다. 많

은 이들에게 있어서 문명 차이가 현재의 갈등들을 강조한다는 세계에서 이

모로코 축제는 필자 생각에 오늘날 세계에서 현존하는 ‘바로’ 최고의 공공

외교 행사이다. 모든 공적은 모로코 왕국과 그 계몽된 사람들, 그리고 군주

들에게 있다.

모로코에서의 마지막 날들은 1990년 8월 사담 후세인(Saddam Hussein)

의 쿠웨이트 침공으로 점철되었다. 그 사건은 필자의 모로코 외교 접선들이

6개월 앞서 불길하게 예측해온 사건이었는데, 그 기간 동안 아랍 연맹(Arab

League)에서 쿠웨이트와 이라크의 점증하는 반목 때문이었다. 필자는 북 아

프리카와 근동 및 남부아시아 국제 방문자 리더십 프로그램(North African,

Near Eastern, and South Asian International Visitors Leadership Program)을 짜고

실행할 부서의 장을 맡기 위해 워싱턴으로 돌아갈 참이었는데, 그 프로그램

은 모든 미국 외교관들이 가장 선호하는 상호 교류 프로그램이었다. 침략 이

후 중동의 정치 지도 변화는 예산을 절약하기 위해 긴요한 게임 계획을 바꾸

어 놓았다. 변화에 대한 필자의 일반적인 방침은 더 많은 돈을 팔레스타인들

과 이집트인들 및 이스라엘 사람들과 파키스탄과 인도 사람들 관계 속에서

공동의 ‘정상화’프로그램을 지원하는 데 사용하는 것이었다. 표면적으로 상

호 교류는 오직 참가자들만 포함한 소매 프로그램(retail programming)을 나

타내지만, 우리의 대사관들이 차세대 중에서 가장 훌륭하고 화려한 이들만

선택하는 것에 매우 신중하기 때문에, 이렇게 미국 본토에서 ‘다른 이들’과

얼굴을 맞댄 만남 및 그것의 결과로서 갖게 되는 인간적인 인식과 대화들은

방문자들이 고국으로 돌아갔을 때 그들의 고국에서 대단한 파문 효과를 갖

는다.



다음 해 필자는 공공외교 부처의 고위 정책 인사로 승진했다. 이전 직

업에서 시도한 일들을 확장하기 위해 동료들과 일하면서, 우리는 보조금의

관대한 덩어리를 이슬라마바드(Islamabad)와 뉴델리(New Delhi)에 있는 우

리 대사관들의 손에 쥐어주었다. 이것은 인도와 파키스탄 지성인들 및 선도

적인 리더들이 미국과 이 지역에서 상호 대면할 수 있는 환경을 조성키 위해

‘님라나’(Neemrana) 과정이라고 불리는 것을 시작하기 위해서였다. 우리의

기금에 의해 씨앗이 뿌려져 2‐3년 간 ‘님라나’과정은 이 지역에서 지속되었

고, 남아시아인들 스스로에 의해 유지되었다. 이것은 어떻게 보더라도 이상

적인 공공외교 수확이었다.

필자의 지속적인 열정은 우리의 외교관들을 그들이 섬기는 사회들에

서 더 넓은 집단(circle)으로 들어가게 하는 것이었다. 예멘에서 필자의 초

기 희망들은 그것들의 활동무대를 발견했는데, 1990년대 초 워싱턴이 역점

을 두고 다루려고 했던 주요 집착들 중 하나였던, 바로 ‘정치적 이슬람’을

다룬다는 맥락에 있어서 그러했다. 필자의 훌륭한 후원자들과 역할 모델들

중 한 명인, 북 아프리카, 중동 및 남부 아시아 업무부서의 부장관(Assistant

Secretary for North African, Near Eastern and South Asian Affairs) 윌리엄 러프

(William Rugh) 대사는 에드워드 제레지안(Edward Djerejian)에게 우리를 잘

알지 못하거나 우리에게 동의해줄 필요가 있는 이들을 대상으로 필자의 더

광범위한 공공외교 확대에 관한 지속적인 노력을 반영할 정책 연설을 해달

라고 설득했다. 필자는 주요 연설 논점들을 작성해 주는 업무를 맡았는데,

이러한 연설을 위한 큰 토막들을 짓는 일이었다. 제레지안은 1992년 7월 2

일, 워싱턴 DC의 메리디안 하우스(Meridian House)에서 연설했다. 그 연설은

2001년 9월 12일까지 지속된 공공외교의 정책 방향을 설정하는 것이었는

데, 9·11 공격 이후에는 온건하고 ‘잠잠한’ 대다수 무슬림들을 끌어들이는

것이 명백한 과제가 되었다.

그리고 필자는 현재 정책화 된 필자의 접근법을 더욱 실천하고자 공보



업무 참사관(Counselor for Public Affairs)으로 요르단에 가고자 했다. 9·11은

미국 공공외교가 무슬림들에게 다가서기 위해 취했던 방법을 근본적으로

재구성한 획기적인 사건이었다.

새롭게 수립된 부시(Bush)의 공공외교 구조는 공격 순간에 충분히 유효

하지 못했다. ‘매디슨 가의 여왕’(Queen of Madison Avenue)으로 불리는 샬

럿 비어스(Charlotte Beers)는 늦은 봄에 차관(Under Secretary)으로 임명되었

는데, 그 공격들에 대해서 확인받지 못했었다. 그녀는 재빨랐다. 그녀의 임

기는 약간의 논쟁으로 특징지을 수 있는데, 특별히 현재 평판이 좋지 못한

‘공유된 가치’(shared values) 캠페인에 관해서 그렇다고 볼 수 있다. 이 비용

이 많이 드는 노력은 미국 무슬림들의 종교 생활과 그들의 다양한 문화적 유

산에의 찬양을 가능케 하는 자유에의 찬사로 가득찬 텔레비전 공공 서비스

광고(PSAs)들을 통해서 이 캠페인를 실행하기로 동의한 국가들에 흘러 넘쳤

다. 일반적으로 반응은 다음의 집단적 목소리였다. “하아, 우리는 미국 무슬

림들이 완전한 종교적 삶을 실행하고 이끄는 것을 안다. 그러나 미국은 독재

정치와 다른 압제적 요소들에 직면한 우리에게 동일한 권리들을 보장해 주

기 위해 무엇을 했는가?”PSAs는 금세 국제 미디어의 조소 대상이 되었는데,

그 비판은 결과적으로 미국 본토로 튕겨져 돌아왔다. 필자는 여전히 무엇인

가, 어떤 것인가 해야 한다는 강한 압력에 직면하여 전진하려는 가장 좋은

조력자로서 이 노력을 지지할 것이다. PSAs를 통해 미국에서 번영하는 이슬

람을 묘사하는 것은 좀 더 온건했던 과거에 매우 긍정적인 결과들을 수확했

던 접근법을 반영했다.

공공외교와 공보업무(Public Diplomacy and Public Affairs)의 차관으로서,

값비싼 실수였다고 회상되는 하나의 캠페인으로서 비어스(Beers)를 임기 후

에 평가하는 것은 그녀의 천재적인 지능과 재능을 고려할 때 정당한 것이 아

니다. 그녀는 위기로 규정되는 시기가 최고조에 이르렀을 때 들어왔다. 그

녀는 뛰어난 경청자였고, 그녀의 내부 그룹이 그 위기에 직면하여 창의적으



로 사고토록 권한을 부여했다. 더 특별히, 외국 시청자들에게 영향을 주기

위한 노력에 있어서 사용할 수 있는 수단들의 윤리성을 가져왔는데, 그녀는

공공외교가 전문적인 홍보가 행하는 것과 동일하게 엄격하고 기본적인 태

도 수단들을 취해야 하며, 프로그램은 바람직한 태도 변화와 그것이 성취 혹

은 미성취 여부 및 그 이유에 관해 수단들을 규정지어야 한다고 주장했다.

불행히도 그녀는 이를 재빨리 터득했는데, 의회의 인색함과 우리 미국의 권

력분립 시스템 하에서 이러한 외교적 노력을 재정적으로 지원함에 있어 국

가의 제한적인 영향력은 이렇게 더욱 질적으로 엄격한 분석을 시작하는 데

드는 기금을 가로막았다. 오히려 우리는 여전히 언어적 유창함과 현장에서

외교관으로 나가 일하기 전에 받는 문화 교차 훈련에 기반, 실행되는 공공외

교의 전통적이고 더 직관적인 토대에 의지하려 든다.

그녀는 우리와 같이 현장의 매우 많은 국가 정보연구부(State’s Bureau of

Intelligence and Research)의 여론조사 작업을 존중했지만 우리는 이러한 노

력을 위해 필요한 자금이 조금도 없다는 것을 깨달았다. 부시 대통령과 그에

앞서 전 고어(Gore) 부통령과 관련, 이런 맥락에서 생긴 긍정적인 발전은 정

부의 프로그램을 평가하고 책임성을 가지려는 문화가 부족한 재정에도 불

구하고 우리의 공공외교 노력의 결과를 평가하는 가운데 뿌리를 내리기 시

작했었음을 말해준다.

2005년에 필자는 동아시아에서의 두 가지 매력적인 고위 직책을 거부

했는데, 그것은 필자가 9·11 이후 세계에서 최대한의 효과를 거둘 수 있는

일을 할 수 있다고 생각한 현장으로 돌아오기 위해서였다. 필자는 파키스탄

이슬라마바드(Islamabad)에 공보업무 참사관(Counselor for Public Affairs)의

자격으로 1년간의 복무 기간을 희망했다. 필자의 비전은 9·11 이후 중요하

게 검토되지 못한 프로그램을 재구상하는 것이었다. 특별히 필자의 손으로

고안한, 개입 기간 동안 부서 지원에 있어서의 개발 사업들과 관련해서 말

이다. 필자가 조금의 협상도 하지 않은 것은 구호 전문가들에 따를 때 ‘지난



100년 간’ 매우 중대한 자연 재앙들 중에 하나였다. 2005년 10월 8일, 남부

아시아에 발생한 7.6리히터의 지진은 비록 가장 큰 규모의 것은 아니었지

만, 카슈미르(Kashmir) 히말라야(Hymalayas)의 깊숙한 진앙지역과 북서 접경

지방의 동쪽 국경선(Northwest Frontier Province’s Eastern border) 지역에서는

구호품을 피해자들에게 전달함에 있어서 전대미문의 도전을 필요로 했다.

미국은 최대 30대 이상의 시누크(Chinook) 헬리콥터 편대를 제공하면

서 이 위기를 완화시키기 위해 중요한 역할을 했다. 어디서 온 것인지에 상

관없이 긴급히 요청되는 공급품들을 이들 지역으로 공수했고, 생존과 직결

되어 정밀한 의료가 필요한 이들을 항공기로 수송했다. 필자의 직원들, 군

사 공공업무형태의 팀 및 미국 국제개발처(USAID)의 해외 재앙 원조 부서

(Office of Foreign Disaster Assistance)의 공공업무 관료들로 구성된 일단의 공

공업무 팀을 이끌면서, 우리는 매일 구호 수송기에 파키스탄과 국제 언론인

들을 태워 지진 소식과 미국의 구호 노력이 파키스탄과 세계에 알려지도록

노력했다. 파키스탄에서의 효과는 드라마틱했다.

10주 후에 지역 니엘슨(Nielsen) 여론조사 기관은 미국에 대해 긍정적인

감정을 갖고 있는 파키스탄인이 2배로 늘어난 것으로 기록했다. 이것은 전

세계적인 테러와의 전쟁의 의심 섞인 맥락에서 놀라운 일이었다. 필자는 개

인적으로 파키스탄 정부의 찬사와 지원 속에 라디오와 커뮤니티 조직들을

통해 이들 메시지가 희생자들, 특별히 수 백 명이 거주하는 마을로부터 갑작

스럽게 깊은 상처 속에 수천 명의 난민수용소로 옮겨진 희생자들에게 전달

되도록 하는 운동을 이끌었다. 이러한 노력은 위생, 식량지원 및 정부의 재

건계획들에 중점을 두고, 이러한 위기들에 있어서 모두 중요한, 소문을 막고

기능적 적응을 증진시키는 데 일조했다. ‘미디어’커뮤니케이션은 임시적인

FM 운영소의 네트워크로부터 파키스탄 라디오(Radio Pakistan), 수용소 내

보이 스카우트 심부름꾼, 임시적 모스크 주변의 이맘(Imams)들까지 포함했

다.



프로그램 측면에서 필자는 파키스탄에 역사상 가장 큰 학생 풀브라이

트 프로그램(student Fulbright program)을 제공해 주겠다는 이전 약속을 마

무리했는데, 3개의 모든 잠재적 기금 제공 파트너들이 상이한 프로그램 비

전들을 갖고 있는 환경 속에서 기금 조정을 위한 3자 협상을 진행해야 했다.

이 협상의 기술은 각 그룹의 타협 가능한 안정적인 범위 내에 이러한 관점들

을 조화시키는 데 있었다. 프로그램은 현재 5년 동안 157만 달러 선에서 재

정지원을 받고 있다. 매년 미국에서 대학원 공부를 시작하는 150명의 파키

스탄인들이 파키스탄 대학 시스템의 향상을 위해 엄청난 기여를 할 것이며,

다음 세대들을 위한 미래 교사들을 양성할 것이다.

이와 더불어 필자는 파키스탄에 첫 번째로 4개의 ‘아메리칸 코너’(Am-

erican Corners)를 설립했다. 아메리칸 코너는 파키스탄 도서관이 제공하는

인터넷이 연결 된 미국의 독서 공간이다. 코너들은 국무부의 일급 정보자

원 전문가(Information Resources Specialists) ( ‘사서들’이라는 별칭의) 간부 그룹

의 후원 속에 미국 정책, 정부 및 사회에 대한 권위 있는 정보들뿐만 아니

라, 대사관들과 영사관들을 위해 수도 외부에서 자주 프로그래밍 장소를 제

공했다. 이와 버금가는 중요한 다른 노력은 국무부가 9·11 이후 첫 노력으

로 ACCESS MICROSCHOLARSHIP을 최대 6곳까지 확대한 것이다. ACCESS

프로그램은 방과 후 영어 교육 프로그램으로 제한된 수입의 도시 학생들에

게 희망의 매체를 제공했다. 대사관 대변인들[크로커(Crocker) 대사를 포함]

의 추가적인 지원과 미국 자료들을 가지고, 미국 해외 서비스(U.S. Foreign

Service)의 지역 영어교육 전문가들(Regional English Teaching Specialists) 그룹

은 일급 커리큘럼과 교사 양성을 보증한다. 필자의 생각에 그것은 아이들에

게 절망 속에 빠져 지하드의 신병 유혹에 노출된 사회 단계에서 글로벌 경제

내 일자리를 꿈꾸는 세계로의 문을 열어준다. 소박하고 환기가 안 되는 교

실, (화씨) 100도의 열기 속에서 이러한 학생들을 이끄는 특권이란 것이 무엇

인지 독자들은 잘 모를 것이다. 그러나 이러한 젊은 파키스탄인들의 열정과



넓어진 지평선은 환멸과 장애물을 극복했다.

파키스탄에서의 1년 동안 많은 성취의 만남들 가운데 더 작은 순간들이

있었다. 종교에 대한 관심 속에 필자는 최소한 대다수 수니 종교 관리자들

의 최고 계층을 양성하는 파키스탄의 주요 샤리아 시설들에서 일하는 이슬

람 학자들과 쉽게 관계를 맺었다. 많은 경청을 통해 필자는 심지어 보수적인

종류의 주류 학자들도 1980년대 아프간이 소련을 대항하여 항쟁한 이후 최

근 수십 년 간 파키스탄에 만연한 이슬람의 비관용적 긴장의 영향 속에 파키

스탄은 더욱 갈등적·폭력적·배타적 사회가 되었다는 것을 느낀다는 점을

발견했다. 필자가 샤리아 학장들 중에서 가장 좋아하는 회담자의 관점에 따

르면 파키스탄은 이슬람을 보완해 주는 더 관용적인 아시아 뿌리의 관점을

잃어버렸다.

그것에 대항하여 비교 종교 교육이 유행했다. 그러나 끌어들일 수 있는

비무슬림 수행자들이 거의 없는 시점에서 그는 어떻게 무슬림 내 관용과 다

른 위대한 신앙 전통들을 이해함에 있어 의미 있는 영향을 줄 수 있는 방향

으로 커리큘럼을 보강할 수 있는지 필자의 조언을 구했다. 필자는 그에게 힌

두교, 불교, 유교(마지막은 코란에 의해 행동을 강요받는 무슬림들이 삼키기 더 어려

운 알약인데, 코란이 그 책의 동일한 유일신적 종교를 믿는 사람들로서 오직 기독교인

들과 유대인들만을 존중하기 때문이다)를 포함하여 모든 주요 종교 그룹들의 수

행자들을 불러올 수 있는 교부금을 주었다. 그리고 그 프로젝트의 일환은 각

신앙 전통을 가진 수행자들이 자신들을 설명하는 DVD 시리즈들을 녹화하

는 것으로 이어질 것이었다. 이 시설들이 보유한 역량으로 인해 이 프로그램

은 종교 지도자들의 새로운 세대에게 큰 지적·영적인 지렛대 효과를 발휘

할 것이었다.

마지막으로 전통적인 엘리트들을 넘어서서 무슬림 청중들에 관여한 후

기이다. 9·11 이후 우리의 공공외교에서 주류 무슬림들과의 연계를 강조

했는데, 그들은 세계의 다른 큰 신앙 전통들의 상대들과 가장 많은 가치들



을 공유할 수 있는 상대적으로 잠잠한 다수였다. 모든 신앙의 대다수 사람

들은 그들 자신과 특별히 다른 전통들의 광적인 비주류들을 반대했다. 그

들은 현재 국무부가 정의한 ‘테러리즘’으로 특징 지워질 수 있는 행위들에

대해 반대했다. 이것은 더 많은 정교화 작업의 필요 없이 무슬림에게 제시

할 수 있는 관점이다. 이슬람은 현대에서 이 같은 종류의 광적인 일들에 있

어 독점적이지 않다. 공공외교 및 공보업무 차관(Under Secretaries of Public

Diplomacy and Public Affairs), 샬럿 비어스(Charlotte Beers) 아래 마가렛 터

트윌러(Marguerite Tutwiler), 패트리샤 해리슨(Patricia Harrison)(대행), 그리

고 캐런 휴스(Karen Hughes)는 각각 그들 나름의 방식으로 9·11 이후 시기

에 있어 더 ‘넓고, 젊으며, 깊은’ 청중들에게 접근해야 함을 강조했다. 더 중

요한 것은, 이것이 라이스(Rice) 장관이 그녀의 ‘변환외교’(Transformational

Diplomacy) 캠페인의 핵심 요소로 선정한 강조점이라는 것이다. 그것은 우

리의 외교관들을 그들의 컴퓨터 스크린과 요새 비슷한 대사관들 너머로 끌

어내어 미국의 정책과 그것을 지지하는 가치들을 옹호하는 가운데 더 넓고

(지역적), 젊으며, 깊은(비 엘리트) 청중들에게 관여토록 하는 것이다.

파키스탄 이후 UCLA에서 국무부 상주 외교관(Department of State’s

Diplomat in Residence)으로서의 삶 가운데 필자는 학술적인 사고를 세계의

미국이 직면한 이 역사적 순간에 적합한 문화외교를 규정하는 데 집중했다.

필자가 ‘디지가 볼쇼이를 만나다’(Dizzie meets the Bolshoi)라고 정의한 냉전

시기의 문화외교는 사라졌는데, 그 때는 미국과 소련이 그들의 가장 덕망 높

은 고위 문화 그룹들을 보냈었다. 아치형 무대(Proscenium Arch) 아래에서 청

중들을 내려다보는 그들의 존재는 큰 상징적 앙금을 남게 했다. 우리는 문화

를 정의내리며, 아치 밑에 있는 ‘당신’에게 그것을 하사하려는 목적을 갖고

있으며, 우리는 암시적으로 우월하다는 것을 의미하기 때문이었다.

오늘날 미국인들은 초강대국의 역할 및 대외정책들과 관련해서 모든

의심들을 안고 있는 탈냉전 세계와 마주친 상황 속에서 미국의 문화 존재감



은 다시 재창조될 필요가 있다. 필자가 옹호하는 것은, 교육과 문화업무 부

서(Bureau of Educational and Cultural Affairs)가 1‐2개월 보조금에 기초하여

예술인/음악인의 해외 무대 참석을 재정적으로 지원하는 동료 대 동료 문화

외교 같은 것이다. 그것은 미국인이 대사관 공보업무 부문에 의해 프로그래

밍되어 새로운 혼합물 창조의 목표를 가지고 초청국가 상대들과 워크숍에

서 만나는 것이다. 바로 작곡, 공연, 캔버스 등에서 비전과 예술적 기교의 융

합이다. 그리고 이러한 새로운 창조의 결과 국가와 지역의 공연 여행이 따라

오는 것을 옹호한다. 번갈아 새롭게 창조된 작업에 의해 미국 여행이 따르는

것이다. 이런 종류의 상호 교류는 모두 상징적이고 실제적으로 존중하는 동

료들의 노력일 것이며, 그것은 초청 지역과 미국의 청중들에 의해 평가될 것

이다. 그러한 상호 교류는 우리의 임무들이 행해짐에 있어서 훨씬 저렴하며

덜 부담스러울 것이고, 민간부문은 물론 해외 공공부문으로부터 참여해줄

후원자들을 낳을 것이다.

아랍 세계 중심의 최근 사례들 가운데 재즈 ‘대사’ 대릴 케네디(Darryl

Kennedy)의 최근 2006년 여행도 포함된다. 케네디는 국무부 지원 이집트 여

행에 의해 이전에 수립된 모임의 후속으로, 최고 이집트 예술가들과 즉흥적

으로 연주하고 궁극적으로 CD를 녹음하기 위해 돌아갔다. 그들은 이집트

전체를 그들의 협력 속에 새로운 음악 순회공연을 했다. 동일한 시기에 튀

니스(Tunis)에서 일하는 상대적으로 어린 국무부 정치 관료는 그의 취미 시

간에 튀니스의 최고 지역 음악가들과 혼합하여 애팔라치아(Appalachian) 전

통 내 성숙한 음악가로서 기초를 연습했다. 마침내, 그는 이전 버지니아 음

악 파트너들 중 일부를 데려올 수 있었는데, 그 결과, ‘칸타라’(Kantara)는 음

악가들이 ‘아랍‐아팔라치아 음악’이라고 칭한 엄청난 혼합물이다. 혼합 그

룹은 튀니스 전체를 여행했고, 5월 올 봄에 워싱턴 케네디 센터(Kennedy

Center)의 밀레니엄 무대(Millennium Stage) 세션을 끝으로 미국에서의 2주 여

행을 마쳤다.



‘시 프로젝트’ 이전 미국 계관시인(Poet Laureate) 로버트 핀스키(Robert

Pinsky)의 후원 속에 계속된 시인들의 잇단 노력들은 다른 종류의 보편적으

로 평가 받는 수단으로써 동일한 미래를 보여준다.

필자는 문화외교로서의 이러한 접근을 몇 번의 연설들 속에서 옹호해

왔다. 그 중에는 LA의 디즈니 홀(Disney Hall)에서 사실상 학자들의 UN이 협

력하여 만든 ‘문화와 세계화’(Culture and Globalization)에 대한 인상적인 첫

번째 작품을 낮은 음조로 말한 것도 포함한다. 필자는 브루킹스 연구소-사

반 협회(Brookings Institution‐Saban Foundation)의 사상가들 및 관계 맺은 예

술가들 그룹과 상의하고, 예술을 통해 무슬림 세계와 문화 교차적 관계를 맺

어 격차를 잇는 노력을 벌이는 원 네이션(One Nation) 등과 같은 조직들에 속

한 진보적인 무슬림들과 상의한다. UCLA로부터 ‘the 10’ 무료 간선도로로

15 마일 남쪽에 편리하게 위치한, 서던캘리포니아대학(University of Southern

California)의 애넌버그 스쿨 공공외교센터(Annenberg School Center for Public

Diplomacy)는 그러한 논의들을 위한 또 다른 중요한 포럼이다. 필자는 사람

들 사이의 격차를 잇고 가치를 더할 수 있는 궁극적 잠재의 하나라고 확신하

여, 연설하고, 글을 쓰며, 필자 스스로의 알맞은 방법을 통해 사람들이 그러

한 문화 교차적 만남들에 관여토록 돕는다.

어느 시기에 어떤 프로그램 노력들이 공개적으로 존재하든 중대한 변

화를 만드는 것은 청중들과의 개인적인 관계를 기반으로 창조적으로 그 노

력들을 활용하려는 우리 외교관들의 의지에 달려있다. 아마도 그 어느 때보

다 더욱 고양된 피해망상과 안보 우려로 점철된 오늘날, 불멸의 에드워드 R.

머로우(Edward R. Murrow)의 경구를 빌려 ‘마지막 세 발짝’(the last three feet)

메시지를 취하는 것이 진정으로 다른 무엇보다 중요하다. 필자는 공공외교

를 벌였던 노력과 무슬림 세계에 관여했던 것을 돌아보는데, 그러한 인간 대

인간의 관계는 공공외교 수행자로서 필자가 연관되었던 모든 좋은 것의 핵

심이었다. 필자는 블로그 세계나 인터넷과 같은 의사소통 환경의 변화들이



공공외교관으로서 관여의 핵심인 이것을 근본적으로 바꿀 것이라는 주장에

의구심을 가진다.



너무나 덜 알려지고 오해가 많은 공공외교

미국에서 공공외교에 대한 이해가 너무 적고 너무나 자주 오해되는 근

본적인 이유 중 하나는 외국에 있는 공공외교 전문가들에 의한 공공외교 전

략, 기술, 과정이 계속해서 불충분하게 보고 되기 때문이다. 공공외교 전문

가들은 그들의 청중들에게 알리고 설득하는 공공외교 기술을 더 잘 활용하

기 위해 스스로를 주목 받지 않게 하도록 훈련 받아 왔다. 그들은 전달하려

는 메시지가 중요하지 메시지를 전하는 사람이 중요한 것이 아니라는 것을

안다. 그리고 대개 메시지를 전하는 사람은 미국 외교관이나 관료이기에 무

엇보다 신뢰성을 주는 편이 낫다. 그래서 자기가 하는 일에 대해 말하는 것

에 대한 “제도적인 부정”이 존재한다. 오즈의 마법사가 급하게 도로시와 친

구들에게 “커튼 뒤에 있는 사람을 신경 쓰지마!”하고 소리치듯이 아마 다

른 전문가들처럼 혹은 그 이상 공공외교가들은 그의 일을 평범한 사람들에

게 어떻게 설명해야하는지 모르는 것인지 모른다. 리스베르트 B. 쇼(Lisbert

B. Schorr)가 쓰듯 “아무리 능숙한 사람이라도 종종 그 자신의 일을 유용하

게 설명하지 못한다. 많은 성공적인 (조직과 사회) 개입들은 여우가 생떽쥐페

현지화된 공공외교 사례

18장

윌리엄 P. 키엘 William P. Kiehl


18장_현지화된 공공외교 사례 463

리의 어린 왕자에게 털어놓은 비밀, “핵심적인 것은 눈에 보이지 않는 거야.

실무자는 자신이 말할 수 있는 것보다 더 많이 알아.”1를 반영한다. MIT 교

수 돈 숀(Don Schon)의 말에 따르면 그들은 “바로 이해하기 쉬운 설명의 수

면 아래서 암묵적인 지식과 예술적 기교의 빙산”을 조작한다.2 이 글은 그

빙산의 수면 아래를 조금 보여주기 위한 한 실무자의 노력이다.

“현지화된 공공외교”의 개념

공공외교가 중앙에서 계획되고 워싱턴 DC에서 계획된 하나 혹은 일련

의 메시지에 집중할 때 가장 잘 작동한다는 관념은 가장 확실히 잘못된 전제

이다. 이 말을 믿는 사람들―주로 정치 캠페인의 배경을 가진 단기적인 정치

적으로 임명된 사람―은 워싱턴의 방침 없이 공공외교에 가치 있는 것은 일

어나지 않는다고 우리에게 말할 것이다. 외국에서 공공외교 분야에서 일한

누구라도―현장에서―실질적인 경험과 현지의 환경에 대한 민감성이 성공

적인 공공외교를 위해 얼마나 중요한지 알고 있다. 성공적인 공공외교 캠페

인은 워싱턴에서 “발명”되는 법이 거의 없다.

실제로 워싱턴에서 나오는 “번득이는” 아이디어의 대부분은 해외적 맥

락에서 잘해야 조금 성공할 수 있다. 창조적인 새로운 접근법보다는 프로그

램 지지자의 개인적 명성을 향상시키기 위해 “새 병에 오래된 술을 담는”일

이 너무 자주 벌어진다. 그들은 종종 세상에 대해 “쿠키 자르는 기계”의 접

근법―해외의 공공외교관들이 따를 것으로 기대되는 “일률적”(one‐size‐fits

‐all) 정책―을 전제한다.

만약 워싱턴 관료제의 정치적 수완가들을 피하는 하나의 개념이 있다

면 그것은 공공외교에서 맥락과 관계를 가장 강조한다는 것이다. 그래서 숙

련된 공공외교의 실무자는 워싱턴에서 만들어진 최신의 맛을 취할 방법을



찾아 주재국의 핵심 접촉인의 구미에 맞게 만들어야 한다. 숙련된 공공외교

관료는 오랜 기간 신뢰를 구축한 관계에 있는 목표 청중에게 (마음에 들지는

않더라도) 이해할 수 있고 합리적인 맥락에서 메시지를 전달할 수 있는 방법

을 찾아야 한다.

지금은 사라진 미국 해외공보처(USIA)가 “현장 중심의”공공외교라고

말한 사례들이 “현지화된 공공외교”라는 말이 가진 의미를 말해준다. 아래

의 예들은 지난 반세기 동안 수많은 공공외교 활동들이 워싱턴 관료제보다

는 현장에서 발생했다는 것을 설명한다.3 그것들은 미국 공보원(USIS)의 관

료나 직원 혹은 예전 소련이나 동유럽에서 미 대사관의 언론과 문화 부문

(The Press and Cultural Section of the U.S. Embassy, 외국에서는 USIA의 사무실로

알려졌다)에서 행해졌다.

다른 수많은 다른 현장 중심의 공공외교의 사례들에 비해 여기 선정된

예들에 원래부터 더 심오한 점은 없었다. 그것들은 모두 이 저자 자신의 공

공외교 경력의 장식들이고 그래서 그것들을 정확하고 믿을만하게 알고 있

다.4 이 분야에서 만들어진 네 가지 포괄적 프로그램들에 더해 필자는 현장

실행에 의해 만들어진 세 가지 간행물을 포함시켰다. 현대적 맥락에서 인쇄

물은 세계 여러 곳에서 여전히 유용하다. 그러나 동일한 창조성이 지금은 웹

기반 생산물에도 적용될 수 있다.

스리랑카

스리랑카는 1970년대 중반 예전의 희망들이 무산된 국가였다. 1948년

실론(Ceylon)으로 식민주의에서 벗어났을 때, 글을 읽고 쓸 수 있는 인구의

비율이 높았고(80% 이상) 경제는 발달했고(1950년대 초까지도 영국인 국외거주자

들이 콜롬보의 가게에서 잉글랜드의 집으로 매력적인 것들을 보냈다), 민주적인 정

부 형태였다. 1956년 선거에서 반다라나이케(S.W.R.D. Bandaranaike)의 사



회주의, 반서구 정당이 선출되어 “신할라만의”(Sinhala‐only) 정책을 정부와

학교에 부과하기 전까지는 모든 일이 잘 풀리는 것 같았다. 그래서 한방에

반다라나이케는 지시와 정부 업무의 매개였던 영어를 없앴고, 타밀어를 하

는 소수의 권리를 빼앗았다. 이 법은 이 섬 국가에서 30년 이상 지속된 내전

의 씨앗을 뿌렸다.

1970년대까지 다양한 정치 성향의 일련의 정부들은 스리랑카의 늘

어나는 문제들을 잡는데 실패했다. 집권 정부는 연합 형태였는데, 암살된

S.W.R.D.의 미망인의 통치하에 있는 반다라나이케 사회주의자; 주택 장관

피터 F. 케네먼(Peter F. Kenemen)이 수장으로 있는 친모스크바의 실론 공산

당; 그리고 재무장관 페레이라(N.M. Pereira)가 이끌고 제4 인터내셔널과 보

조를 맞추는 트로츠키 정당인 란카 사마 사마지스트(Lanka Sama Samajist)당

이다. 이 다양한 권력 구조 하에서 경제는 이웃국가보다 훨씬 뒤쳐졌고, 수

출은 정체되고, 수입은 공급이 부족할 정도였고, 미래도 정말 암울해 보였

다.

냉전 투쟁에 집착한 미국에게는 오직 두 가지의 전략적 이해관계만이

있었다. 첫째 트린코말리(Trincomalee)에 있는 거대한 자연 항구가 적인 소

련의 해군 기지가 되지 않도록 하는 것, 둘째 콜롬보의 북쪽에 있는 미국의

소리(Voice of America)의 중계 기지가 소비에트 중앙아시아, 우랄 지역, 그리

고 공산주의 중국의 대부분 지역에 계속해서 메시지를 방송할 수 있는 기능

을 유지하는 것이다.

미 대사관의 공보관 데이빗 브릭스는 제2차 세계대전 동안의 미 야전

서비스의 구급차 운전사에서 냉전 시기 전반에 걸친 외교관까지 길고 눈에

띄는 국제적 경력을 가지고 있지만 세계 최고의 화폐 연구가 중 하나로 가장

잘 알려져 있었다. 그는 자신이 실론 섬에서 “가슴과 마음”을 위한 뛰어난

투쟁의 무기를 갖추고 있다는 점을 알았다. 미 대사관은 AID 미션이 없었고

직원 수가 40명도 되지 않아 커다란 소련 대사관, 그리고 훨씬 더 큰 중국 대



사관에 가리워져 있었다. 중국은 500명 이상의 “전문가”들을 배치하여, 이

들은 섬 전체에 걸쳐 많은 원조를 하고 모택동의 “작은 빨간책”(紅寶書 : 마오

쩌둥 어록)을 시골 사람들에게 다량 공급했다.

이런 맥락에서 브릭스와 그의 공공외교 장교의 소수 직원들이 현지에

서 고용된 직원의 도움으로 미국이 스리랑카를 아낀다는 것을 스리랑카 사

람들에게 보여주게 된다. 1976년의 200주년 해의 일 년 전에 브릭스는 이 기

념일을 단지 미국 독립 200주년을 축하하는 것이 아니라 미국의 스리랑카에

대한 관심과 헌신을 보여주기 위한 기회로 이용하기로 했다. 그가 고른 개념

은 “스리랑카에 보내는 미국 200주년의 경의”(America’s Bicentennial Salute

to Sri Lanka)로 로고와 함께 모든 미국 정보 서비스의 상품들, 즉 매일의 뉴스

와 문화 프로그램부터 한 권의 긴 책과 두 개의 35mm 극장용 영화에 노출

되었다. 브릭스가 새로 부임한 그의 언론 수행원인 저자에게 설명했듯이 스

리랑카의 이 프로그램을 위한 어떤 자금도 워싱턴에서 지원되지는 않지만,

만약 공통의 테마와 로고 아래 우리가 문화, 교육, 정보 프로그램에서 하는

모든 많은 것들을 연결할 수 있다면, 이 프로그램들의 영향력은 극대화될 것

으로 보였다. 그래서 일련의 정형화되고 다소 평범한 공공외교 프로그램이

시작되었는데 다만 미국 독립 200주년에 스리랑카의 사람들에게 “인사”하

기 위해 공통의 연결과 공통의 목적으로 수행되었다. 독립은 스리랑카의 정

치 스펙트럼 전반에 심어 있는 주제였다. 그들 자신의 영국으로부터의 독립

은 늙은 세대에는 여전히 살아있는 기억이었고 젊은이들은 그들 자신의 역

사를 더 배우려고 열심이었다. 우연하게 그 역사의 대부분은 미국과 연결되

어 있어서, 미국의 신지론자 헨리 스틸 올코트(Henry Steele Olcott)가 아난다

대학 설립과 불교 부활 운동에 박차를 가한 역할부터 영국의 위협과 협박에

도 불구하고 타밀 북부의 미국 선교사들이 그곳 사람들의 필요를 위해 성직

활동을 한 것, 세계 곳곳으로부터 콜롬보의 가게들에 상품들을 가져온 미국

의 쾌속선까지 이어졌다.



USIS 콜롬보의 업무는 이 연결점들을 이용하여 스리랑카 사람들에게

미국이 과거에 했고 미래에 할 수 있는 역할을 더 크게 이해시키는 것이었

다. 두 가지 예가 이게 어떻게 달성되었는지 보여줄 것이다. 하나는 출판과

관련된 영역이고, 다른 하나는 여기에 설명된다.

쉽게 이해할 수 있는 방식으로 미국과 스리랑카 사이의 연결점들을 끌

어모을 방법을 생각하며, 언론 부문은 미국 독립의 초기부터 현재까지의 사

진과 기념품들의 전시회라는 개념을 떠올렸다. 개념은 만들어내기에 충분

히 쉬웠지만, 실행은 어려운 업무로 인식될 수 있었다. 문헌기록부터의 사진

몇 장을 제외하면 워싱턴으로부터의 도움은 전혀 없었다. 전시회의 내용과

그 물리적 구조는 스리랑카에서 즉각 제작되어야 했다. 보도 담당관과 그의

직원들이 전시회에 놓을 사진과 기념품을 위해 섬나라를 뒤졌고, 행정부문

은 목수와 인부의 팀을 징집하여 약 300개의 개별 요소가 될 목재 패널과 프

레임들을 모으도록 했다.

이 전시회를 어디에 위치시킬 것이며 언제 할지는 공보관이 대답할

두 가지 핵심 질문이었다. 브릭스는 대사에게 전시회를 열 최선의 장소가

7월 4일 전통적인 독립기념일 리셉션 중의 대사 자신의 거주지임을 설득

했다. 그렇게 해야만 고위의 영향력 있는 청중과 홍보를 끌어냄으로써 대

중들을 전시회로 모을 수 있을 것이다. 놀랍게도 대사 크리스토퍼 반 홀런

(Christopher Van Hollen)은 동의했고, 자신의 집을 포기하여 아래층에서 2주

동안 목재 패널 공사를 하고 배치를 하고, 7월 4일 오프닝 이후 추가로 몇 주

동안 전시회 투어를 하도록 했다. 물론 대화할 필요성이 있는 사람부터 차단

당하는 오늘날 미국 외교관들의 심한 보안 환경 속에서 이런 공개 전시회를

위한 장소는 생각할 수 없다. 그리고 그 전시회는 큰 성공을 거뒀다. 현재 그

리고 미래의 정부 지도자들이 참석했고, 미국과 그들의 역사, 사회의 연결점

들이 수가 많고 다양하다는 점에 놀랐다. 섬에 온 미국 선교사들과 방문자들

의 초기 사진들부터 더 중요한 아이템들, 예를 들어 자프나(Jaffna) 근처의 미



국 교회에서 온 600파운드의 교회 종, 19세기 세스 토마스(Seth Thomas) 시

계 같은 교역 상품들, 그리고 심지어 19세기 뉴잉글랜드에서 쾌속선으로 가

져온 언 연못으로부터의 수 톤의 얼음을 대표하는 톱밥 속의 거대한 얼음 덩

어리까지 모든 것이 있었다. 당시 현직 그리고 두 명의 미래 스리랑카의 수

상들이 차례로 교회 종을 울렸고 사진들의 자막을 읽으면서 이것이, 스리랑

카에 대한 미국 200주년 인사의 12개 이벤트 중 하나인, 임무를 완수함을 알

렸다. 전시회는 콜롬보에서 인기를 끌었고, 아이템들을 종이에 선보인 버전

이 지역에서 생산된 브로셔와 함께 수년간 섬의 마을 회관이나 학교들, 그리

고 나라 곳곳에서 배부되었다.

체코슬로바키아

제2차 세계대전이 종전으로 달하면서 적군(Red army)은 서쪽을 향해 베

를린으로 질주했고, 서방 연합(군)은 이탈리아 본토의 위쪽으로, 프랑스를

거쳐 라인 강까지 이동했다. 특히 언덕이 많은 서남 보헤미아인 체코슬로바

키아는 나치의 마지막 보루가 될 예정이었다. 러시아와 미국은 이 잠재적인

상황의 발생을 막기 위해 맹렬히 이동해 갔다. 조지 패튼(George Patton) 장

군 지휘 하의 미 제3군(U.S third army)은 서부 보헤미아로 이동했고, 잠깐 동

안 미국은 첫 번째로 프라하에 입성하여 그 도시를 해방시키는 것처럼 보였

다. 프라하에서 공산주의자가 지배하는 당은 그들이 친미행정가들에 의해

대체될 것이라는 생각에 대한 경각심에 적군이 그 도시를 해방시켜줄 것을

요구했다. 총사령관 아이젠하워(Eisenhowerd)의 본부에서 내려진 최후 결정

으로, 조지 패튼의 탱크는 속도를 늦추며 수도 서쪽에서 차로 한 시간 거리

인 플제니(Plzen/Pilsen) 바로 동쪽 로키차니(Rokycany)의 도시에서 적군과

대면했다. 전쟁 종반부에 미군은 보헤미아 남서부를 장악했고, 적군은 체코

슬로바키아의 남은 지역을 장악했다. 적군은 부유한 땅을 떠나고 싶어 하지



않았고, 미군 역시 1946년 쌍방의 철수가 있을 때까지 남아 있었다. 이 전원

적인 시간 동안 미군과 서부 보헤미아 주민들은 친밀한 우정을 형성했던 것

으로 보인다. 실제로 전쟁 후 많은 기념비들이 지역 주민들에 의해 미국 해

방자들에 대한 경의로서 자발적으로 세워졌다.

1948년 공산주의자들의 쿠데타에 따라 강경정권은 적군이 홀로 체코

슬로바키아를 파시즘에서 해방시켰다는 신화를 만들어내고 싶어 했다. 해

방자로서 미군을 기리는 것은 실로 낙담스러운 일이었다. 1968년에 러시아

가 이끄는 체코슬로바키아의 바르샤바 조약 점령과 함께 프라하의 봄이 탄

압된 후, 당국은 더욱 극단적인 조치를 취했다. 표면적으로 베트남 전쟁에

대한 “분노”로 지역 관료들은 수많은 미국 해방자들의 기념물들을 없애거

나 파괴하도록 (명령)했다. 그러나 기억들을 지우는 것은 훨씬 어려웠다. 서

남부 보헤미아의 미군의 해방의 역사를 조사하기 위한 부분으로, 또 부분적

으로는 미국 군사 수행원이 국경과 군사적 이해관계가 있는 다른 지역에 여

행하는 것에 대한 편리한 속임수로서, 1970년대 말, 프라하의 미국 대사관에

있는 국방무관실(Defense Attaches Office)은 미국 군사력에 의해 해방된 서부

보헤미아에서 도시과 마을에 일련의 자동차 여행을 시작했다. 비슷한 일련

의 여행들이 매년 11월에 사고 현장과 슬로바키아에서 추락한 미국 항공병

들을 기념하는 기념비를 방문하기 위해 조직되었다.

처음에는 국방부 직원들만이 이러한 여행을 했지만, 1980년대 초에는

미국 대사 잭 매트락(Jack Matlock)을 포함해서 대사관의 다른 직원들도 매년

5월 보헤미아에 작은 자동차 행렬에 참여하게 되었다. 기념비가 서 있었던

지역과 작은 도시와 마을에 대한 방문은 미국 사람들을 그림자처럼 따라다

니는 아주 흔한 STB(Statny Tanjy Bezpechnosti 또는 State Secret Security)를 제

외하고는 매우 절제되고, 주목을 끌기에는 매력적이지 않았다. 기념비가 남

아있는 곳에는 “미국인들로부터”(라는) 작은 화환이 기념표 위에 놓여졌다.

1983년 5월에 새로 도착한 공보관(PAO) 몇몇의 고위 대사관 직원들을



포함해서 5월과 11월에 자동차 여행에 동참했다. 그는 이러한 행사들이 체

코 사람들로 하여금 그들을 나치로부터 해방시키는 데에 있어서의 미국인

들의 역할을 상기시키게 하고, 공산주의 국가의 억압된 사람들에 대해 미국

이 한 부분으로서 관심과 우려를 나타내 준다고 생각했다. 그러므로 1984년

초 대사관의 5월, 11월 “헌화”(wreath layings)는 알려진 바와 같이 높은 관심

과 다른 특성을 가져왔다. 모든 U.S 대사관 직원들과 그들의 가족들은 자동

차 행렬에 참여하도록 독려되었고, 이는 보헤미아의 뒷길과 샛길까지도 움

직이는 24대의 자동차로 그 규모가 커졌다. “헌화”행사의 날짜와 시간은 체

코슬로바키아에서 가장 널리 방송되는 외국인 라디오 방송국인 VOA[미국

의 소리(Voice of America)]의 체코슬로바키아 서비스를 통해 알려졌다. VOA

는 체코인들이 2개의 국내 네트워크를 가지고 있었기 때문에 “프라하 3”

이라고 불렸다. RFE(Radio Free Europe)의 체코와 슬로바키아 서비스 또한

이 행사를 알렸다. 미국 대사관의 언론 문화 서비스(The Press and Cultural

Service)는 (USIS가 동유럽과 구소련에서 이렇게 불렸기 때문에) 미국‐캐나다 이민

조직 체코슬로바키아 국민회의로부터 그 길을 따르는 지지자들에게 나눠

주기 위해 미국의 소리(Voice of America) 범퍼 스티커, 양복 깃에 거는 배지

(lapel pin), 볼펜, 그리고 다른 기념품들뿐 아니라 수많은 십자 모양으로 된

슬로바키아‐미국 배지(양복 깃에 거는 국기 모양의 배지 : flag lapel pin)를 얻을

수 있었다.

1986년까지 언론 문화 서비스는 비엔나의 USIS 시설에서 수천 개의 특

별이 기억될만한 엽서들을 인쇄했는데, 플제니를 해방시키는 미국 군인들

의 사진이 갖춰져 있었다. 이 엽서는 행사에 참여하고 행렬에 서는 수천의

체코사람들에게 대량으로 배부하기 위해 생산되었다. “미국인들로부터”

화환은 기념비가 있었거나 제거된 각각의 장소에 놓여졌다. 미국 대사 윌리

엄 루어스(William Luers)는 많은 청중 앞에서 거의 유창한 체코어로 미국과

체코인들 사이의 오랜 우정을 상기시키며 연설했다. STB 관찰자들은 그들



자신 옆에 있었다. 군중은 위협을 주기에는 이제 너무 많았다. 그 행사를 찍

고 녹음하는 비밀경찰들은 결코 비밀스러울 수 없었고, 이러한 작전은 자주

미국 국기를 내보이고 다른 표현들로 지지하는 군중들에게는 대개 무시되

었다. 점점 많아지는 군중과 그들의 열의에 대한 자세한 보도는 VOA와 RFE

에 의해 체코슬로바키아로 다시 방송되었다. 1970년대 말, 특히 1984년 이

후 보헤미안 시골지역으로의 이른 여행으로부터 이 지역의 계획은 그 행사

를 중요한 외교 프로그램의 수준으로 가져왔고, 엄청난 성공으로 증명되었

다. 이러한 여행의 효과에 대한 이른 암시가 반복되었고, 이러한 일이 일어

나는 것을 막기 위한 체코슬로바키아 당국에게는 더욱 위험한 시도였다. 그

프로그램은 체코인들 사이에 미국과 서양은 그들을 버리지 않았다는 믿음

을 강화시켰고, 온 나라에 “헌화”시리즈를 통해 그 사실을 활발히 보여주고

있었다. 1989년 12월 공산 정부를 무너뜨린 성공적인 벨벳혁명 후 매 5월마

다 대사관의 “헌화”는 1990년대까지 계속되었고, 새롭게 복구된 시청 앞의

자유기념비가 있는 플제니에서의 행사에서 종결되었다. 행사에서는 10만

명이 넘는 체코인들이 그들의 도시와 국가의 미국 해방자들을 기렸다.

핀란드

1638년 소수 집단의 스웨덴 식민지인들(대다수는 핀란드인이 되어 스웨덴

왕국의 통치하에 놓이는)은 오늘날의 펜실베니아 주 필라델피아의 남쪽 델라

웨어 강변에 뉴스웨덴을 건립했다. 거의 350년이 지나, 많은 이목을 끌지는

않았지만 잘 조직된 노력으로 스웨덴과 핀란드 모두에서 이 사건을 기념했

다. 두 나라와 미국 우편국은 1988년 이 행사를 기념하는 우표발행을 승인

했다. 그리고 다양한 스웨덴계 미국인과 핀란드계 미국인 단체들도 대서양

양쪽에서 이 사건을 기념하는 행사를 계획했다.

1987년 여름에 시작한 임무 준비로 핀란드어와 핀란드 문화를 공부하



는 동안 미래의 공보담당관은 1988년 기념일에 대해 배웠고, 핀란드 내의

미국에 대한 관심(profile)을 증가시키고 현지에 존재하는 미국에 대한 긍

정적인 감정을 강화시키기 위해 아이디어들과 계획들을 내놓기 시작했다.

초기의 임무로부터 “스리랑카에 보내는 미국 200주년의 경의”(America’s

Bicentennial Salute to Sri Lanka)를 상기하며 우편국은 그것이 그 기념사건만

을 위한 것만이 아니라 일상적인 것들도 1976년 스리랑카에서 공보담당관

이 수행했던 것처럼 하나의 깃발 아래서 모든 공공외교 프로그램을 낳는데

얼마나 성공적이었는가를 인정했다.

이러한 경의(Salute)방식을 모델로 활용하여, 후임 공보관은 워싱턴의

핀란드 대사관과 미국 해외공보처(USIA), 국무부와 토론하면서 “핀란드와

의 친교의 해”로서 1988년에 주목하기 시작했다. 공보관은 핀란드에 도착

하여 로크웰 슈나벨(Rockwell Schnabel) 대사와 상주직원들(Country Team)에

미국의 공공외교와 핀란드에서의 전통적인 외교 목표를 발전시키기 위해

이 행사를 활용하는 가치를 설득시킬 수 있었다. 수개월 내에 핀란드와의 친

교의 해와 관련한 자세한 프로그램이 공표, 진행되었다. 핀란드‐미국 친교

의 해의 로고는 미국 대사관과 핀란드 외무부가 다 같이 채택했고, 이 로고

는 교환교육(educational exchanges)을 위한 문화공연에서부터 인쇄물, 특별

행사에까지 모든 것에 부착되었다.

미국 공보원(USIS)은 단독으로 대략 38개의 독립된 프로그램을 “친교의

해”를 기념하며 목록화했다. 그 의제는 고급 핀란디아 홀에서 열린 올스타

프로그램도 포함되었으며 핀란드인들이 신대륙에 처음 도착한 이래로 350

년 이상 지속되어왔던 핀란드‐미국 관계의 중요성에 대한 로널드 레이건 대

통령의 영상연설을 담아 관객들(그리고 국내 TV 시청자들)에게 전달했다. 그

행사는 핀란드와 미국 간 수많은 풀브라이트 장학생 규모를 늘리기 위해 5

년간 500만 달러를 모금하는 캠페인을 출범시켰다. “친교의 해”는 레이건

대통령이 미국 현직 대통령으로서는 처음으로 핀란드를 방문하며 절정에



달했다.

핀란드 정부와 협력하여 이렇게 공들였던 프로그램이 낳은 혜택은 여

론조사를 통해 측정된 국가로서 미국의 호감도와 미국의 대외정책에 대한

호감도가 증가되었다는 점이다. 높은 수준의 호감도는 핀란드가 걸프전쟁

직전 대통령 주재 안보회의에 대한 태도에서 중요했음이 판명되었다. 그리

고 핀란드는 미국의 입장을 대변해줌으로써 중요하고 긍정적인 역할을 수

행했다. 곧바로, 핀란드는 최초로 미국 군용기를 구매했으며 이는 F‐16 전투

기에 있어서 가장 중요한 수주계약이었다. 미국과 핀란드의 우호적인 시대

는 발틱 국가들이 소련으로부터 자유를 얻고, 소련이 뒤따라 붕괴될 때까지

계속되었다.

태국

태국 경제는 1990년대 아시아의 호랑이로 불리는 가장 빠른 성장을 한

국가 중 하나였다. 건설크레인들(국조[national bird])는 방콕 어느 방향에서

나 보이며, 방콕은 10년도 채 안된 기간 동안 고풍스런 낙후지역(charming

backwater)에서 차오프라야 강의 뉴욕으로 발전했다. 50‐60층 빌딩들이 수

도의 목조집과 열대정원들을 대체했고 이와 비슷한 광경들이 전국의 다른

도시 중심가에서도 펼쳐지게 되었다. 태국은 아시아 시장을 공략하기 위해

12개의 자동차 회사들이 공장을 가동시키고 자동차 부품회사들이 번성하는

“아시아의 디트로이트”가 되었다. 그러나 투기를 노린 불확실한 계획들이

수립되었고 이는 태만한 은행업무 관행, 엉성한 증권법, 심각한 부패를 수반

한 정실 자본주의(crony capitalism)로 불리게 되었다. 이중 많은 부분들은 파

산하게 되었다.

미국‐태국 관계는 165년간의 외교관계 역사 속에서 부침을 반복했다.

본질적으로 태국인들의 눈에 비친 관계는 고전에 나오는 pi‐non 관계였다.



이는 형과 아우의 관계로 미국이 형인 pi로서 태국이 아우인 non로서의 관

계를 의미했다. pi의 의무는 non을 돌보는 것이고 필요할 때 도우며 보호하

고 길잡이 역할을 해주는 것이었다. non의 의무는 pi에 충성하고 pi가 주도

하는 것을 따르는 것이다. 이러한 pi‐non 관계는 탈냉전시대 태국의 군부독

재에도 살아남았고, 베트남 전쟁 당시에도, 동남아시아에서의 미군철수 때

도, 그리고 1997년 7월에도 흔들림 없는 것처럼 보였다.

1997년 초 헤지펀드 투기꾼들에 의한 몇몇 국제 통화의 투매가 잇따랐

고, 가장 악명 높았던 것은 조지 소로스(George Soros)에 수억 달러의 차익을

남겨준 영국 파운드화 투매였다. 1997년 7월, 태국 바트화는 외환 딜러들에

의한 공격에 노출되었다. 이는 경제 문제들이 추락하는 조짐이었음이 입증

되었다. 먼저 태국 바트화의 붕괴를 유발했으며 이어서 태국 금융체계를 무

너뜨렸고, 결국 태국 경제를 쓰러뜨렸던 것이다. 일국의 통화 투매는 근본적

인 경제의 기초가 튼튼하다면 쉽게 극복될 수 있다. 그렇지만 태국의 경우

기초가 정실 자본주의 및 은행과 증권 부문의 부패로 인해 휘청거리게 되었

다.

태국은 곧 가장 먼저 추락한 아시아의 호랑이가 되었지만, 수많은 회사

들을 보유하고 있었다. 많은 면에서 같은 이유로 인도네시아와 한국도 태국

이 걸어간 길을 뒤따랐다. 이러한 소동이 가라앉자 태국 바트화는 달러당

24바트에서 달러당 55바트까지 갔다. 금융부문의 인력들은 그들의 은행과

증권회사들이 밤새 문을 닫자 갑작스럽게 직장을 잃었다.

이는 본질적으로는 경제에 대한 이야기이지만 공공외교와 관련이 있

다. 그 핵심에는 pi‐non 관계가 존재하기 때문이다. 태국의 경제가 붕괴되

었을 때 태국은 미국의 도움을 기대했다. 그러나 공공외교나 외교적 관계가

아닌 경제와 금융의 틀로 바라보았던 미국 재무부는 태국의 상황을 검토했

고 기본적으로 태국은 합당한 대가를 받았다고 보았다. 국무부는 때때로 경

제와 금융에 관한 모든 것들에 있어서는 재무부에 따랐다. 따라서 미국은 태



국이 붕괴하는 것에 전혀 손을 쓰지 않았다. 어리둥절해하고 분개하면서 태

국은 미국이 자신을 버리는 것을 목격했고, 상황이 더 어려워지면서 pi‐non

관계를 포기했다.

신문의 논설은 미국이야말로 태국의 “재난”에 있어서 진짜 원인임을

지적했다. 조지 소로스와 다른 서구의 외환딜러들은 욕을 먹었으며 함축적

으로 서구 정부들, 특히 미국정부는 아시아 전반에 걸친 붕괴사태에 책임이

있는 것으로 비춰졌다. 마치 상황이 더 악화될 것처럼 미국 정부는 이것이

아시아에서 걷잡을 수 없게 되는 신호탄이라고 결정했다. 그리고 백악관은

수십억 달러의 자금을 가지고 인도네시아와 한국을 경제적 위기에서 구할

것이라고 공표했다. 이는 화재가 난 태국에 기름을 끼얹는 것과 같았다.

미국은 태국을 돕지 않을 것이지만 인도네시아는 도울 것이다! 태국은

태평양에서 미국과 동맹조약을 맺고 있는 5개국 중 하나였다, 태국은 민주

주의가 기능하는 국가이다, 태국은 미국의 충성스러운 동맹국이며 미국의

지도에 따르고 있다. 인도네시아는 이들 요소들 중 어느 것도 해당사항이 없

는 나라이다. 미국과 동맹조약도 맺지 않았으며 심지어 비공식적인 동맹국

도 아니고, 민주주의가 아닌 독재국가이다. 그리고 인도네시아는 미국과는

왠지 어울리지 않았다.

워싱턴은 두 가지 중요한 이유로 투입을 하지 않기로 하는 중대한 재정

적 결정을 내렸다. 첫째, 태국과 그 영향을 받는 관련 국가들의 사안에 있어

서 공공외교적 차원을 고려하여 결정하도록 조언하는 이가 없었다. 둘째, 태

국의 상황에 대해 누구보다도 잘 이해하고 있는 방콕의 대사관과 이를 논의

하려 하지 않았다. 심지어 이와 같은 불행한 결정을 내리기 전에도 공보 담

당관은 태국에 미국의 정책을 설명하고 양자관계의 손상을 최소화하기 위

한 공공외교 전략 및 전술적 수단의 밑그림을 그렸었다. 인도네시아에 대한

원조발표 이후 윌리엄 이토(William Itoh) 대사와 상주 직원들은 양국 관계의

불화에 대처하기 위한 전체적인 전략 마련을 위해 회동했다.



공공외교는 물론 전략의 핵심 부분이었으며, 국무부와 재무부가 기조

를 바꾸도록 설득하고, 태국에 대해 최소한 다른 국가들에게 제의했던 것에

비례하는 수준의 원조 패키지를 제공하는 것을 포함했다.

국방부는 국방무관실(Defense Attaché’s Office)과 미 합동군사고문단

(U.S. Military Assistance Group)을 통해 미지불된 F‐16 전투기 계약을 취소하

고, 태국정부에 수억 달러에 달하는 빚을 탕감해줄 것을 요청 받았다.

공보부의 공공외교 전략은 몇몇 방면에 초점을 맞추었다. 태국경제

와 통화의 붕괴 때문에 미국 고등교육기관에 있는 8,000여 명 태국 학생들

상당수가 갑자기 학업을 계속할 재정적 수단을 잃게 되었다. 미국에서 이

는 충분히 공론화되었고 태국 및 아시아 학생들을 대상으로 근로장학(work

‐study)과 대출기회를 제공하는 공공·민간영역의 재원들이 즉각적인 보

조를 해주었다. 그리고 국제교육기관과 다수의 미국 고등교육기관들이 주

도했다. 더불어 공보과(Public Affairs Section)는 미국 대학교에 지원하기 위

해 3년간 태국정부에서 선발된 165명의 학생들을 대상으로 한 a special

high profile scholarship라는 프로그램을 제안했다. 165명은 외교관계를

수립한 지 165년이 된 두 나라의 관계와 관련되어 있었으며, 경제원조기금

(Economic Assistance Funds)이 제공하고 미국국제개발처(USAID)가 집행하는

전체적인 장학프로그램 기금은 300만 달러 정도 되었다. 이는 태국에 제공

했던 대출 보증액 40억 달러 및 F‐16 계약 철회로 거의 10억 달러에 달하게

된 부채와 비교하자면 작은 액수이다. 그러나 이 결정은 하드웨어나 대출금

이 아닌 시민들을 대상으로 한 내용을 포함하고 있었기 때문에, 태국의 대중

들에 실질적으로 미국이 도움을 주는 것으로 기록될 수 있었다. 풀브라이트

프로그램 및 다른 정부기금의 인턴십과 같은 그 밖의 다른 소규모 교환 프로

그램도 증가했다. 그러나 165명을 대상으로 한 장학금이 가장 중요한 머릿

기사를 장식했다.

미국이 태국을 버리지 않았다는 것을 입증하기로 결정한 대사관은 가



능한 많은 고위급 방문자들이 방콕을 찾도록 장려했다. 이러한 입장에서 미

국 공보원(U.S. Information Service)은 미국이 태국을 관심 있게 보고 있으며,

현재의 어려운 경제적 상황의 부담을 덜어줄 어떠한 것이라도 할 것이라는

메시지를 갖고 방문하도록 장관급이나 이와 대등한 인사들을 활용했다. 모

든 고위급 방문인사들은 언론간담회를 열었고, 태국의 미디어와 인터뷰했

으며 매우 명확한 공개방식을 취했고, 태국과 태국 국민들에 대해 미국이 깊

이 염려하고 있다는 점을 일관되게 표명했다. 1998년 미국의 장관과 의회대

표, 혹은 고위급 장교가 완전한 공공외교 프로그램을 갖고 태국을 방문하지

않은 때는 드물었다.

태국에 오랜 기간 동안 쌓아온 호의가 축적되어 있으며 1996년 빌 클린

턴 미국 대통령의 방문으로 그것이 강화된 점을 인정하고 공공외교 전략의

또 다른 핵심 요소는 사회 내 정보와 미국을 위한 “영향력 있는 인물들”(inf-

luencers)에 대한 관리확대에 주안점을 두는 것이었다. 공보담당관은 핵심

논설 위원회 및 영향력 있는 칼럼니스트들에게 복잡한 국제금융 및 통화 분

석에 관한 대사관이 내놓은 브리핑을 제공하기 위해 연이은 오찬 일정을 잡

았다. 이토 대사와 태국어가 유창한 공관차석(Deputy Chief of Mission) 랄프

보이스(Ralph Boyce)와 대사관 전체의 경제 보고 분과, 그리고 공공외교 담

당관들이 이러한 노력을 위해 동원되었다. 결국 그 맥락을 아시아 금융시장

의 폭락으로 간주했던 태국 칼럼니스트들, 시사평론가들, 논설위원들로 하

여금 독자 및 청취자, 감독관들에게 적절한 전망을 내놓게 했다.

미국은 1997년 여름에 있었던 태국의 위기를 무시했던 악당이라기보다

는 태국과 다른 아시아 구가들의 부패하고 잘못된 금융체제를 바로잡아주

는 주된 역할자로 부상했다. 이는 pi 자격이 있는 책임감 있는 행동으로 비

춰졌다. 역설적으로, 태국을 도와주려는 최선의 노력에도 불구하고 일본은

아시아 금융세계의 불안정에 대한 책임으로 지탄받았다. 아시아 국가들의

은행 및 금융 부문에 대한 개혁을 끊임없이 미뤄왔기 때문이다. 금융위기 결



의안에 따른 여론조사 의견에서 미국에 대한 호감도 수준은 1996년 클린턴

방문 후 즉시 나타났던 높은 수준에 도달했다.

출판물5

영구기록의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 세계 여러 곳에

위치한 미국 공보원(U.S. Information Service)은 영구기록들을 제공하고 메시

지를 받을 수 없었던 많은 잠재적인 목표 독자들에게 전하기 위해 인쇄물을

활용해왔다. 그렇다면 어떤 메시지였는가? 대부분의 경우 매우 단순한 것이

었다. “우리는 초강대국으로 어쩌면 여러분과는 정말 다른 사회일지도 모른

다. 그러나 우리는 공통된 가치를 공유하고 있다. 즉 우리는 여러분의 국가

에 관심을 갖고 있으며 여러분들을 지켜보고 있다.”

물론 다른 메시지들도 있지만 차후 발행된 출판물의 최우선적인 주제

는 이 단순한 문장을 매우 자주 반복하는 것이었다.

인쇄 출판물들은 폭넓은 독자들에게 전달되도록 현장에서 활용되는 미

디어에 그치지 않는다. 영화, TV, 라디오 프로그램들이 구상되고 제작되며

미국 공보원에 의해 또한 현지로 전파된다. 필자는 미국 공보원과 그 고용인

들이 기획하고, 스리랑카 방송공사(Sri Lanka Broadcasting Corporation)의 영

어서비스를 통해 방송된 미국 작가들의 라디오리딩 작품 시리즈가 기분 좋

게 생각난다. 다른 공보원 직원들은 텔레비전 프로그램을 방송하지 않는 국

가의 열성적인 라디오 청취자들을 위해 2년마다 다른 문학의 주인공들을 묘

사했다. 솔 벨로(Saul Bellow)의 고전 방영물 “비의 왕 헨더슨”(Henderson

the Rain King)은 1970년대 중반 콜롬보의 스리랑카 방송 공사 스튜디오에서

수백만 명의 청취자들에게 방송했다. 같은 해 문화관(Cultural Attaché) 리처

드 로스(Richard Ross)는 미국의 신지론자(theosophist)이며 존경받는 불교 부

흥 운동가인 헨리 스틸 올코트를 〈진리 뒤의 탐구자 헨리 스틸 올코트〉라는



제목의 영화에서 묘사했다. 이 공보원 영화는 대중에게 국가 부흥 운동과 궁

극적으로 스리랑카의 독립에 미국의 역할이 핵심적임을 알리기 위해 스리

랑카에서 제작되었다. 보도 담당관(Press Attaché)으로서 그 작가와 그의 직

원들은 거의 모든 섬 민족 공동체에 영어판, 신할라라어판, 타밀어판으로

16mm와 35mm 필름의 형태로 이 영화를 반드시 배포하고자 했다. 스리랑

카 부흥에 있어서 올코트 대령과 그의 역할은 현지 영화관에서 상영된 영화

의 마지막 장면에 의해 잘 알려지게 되었다. 아래의 인쇄출판물 사례는 스리

랑카, 태국, 핀란드에서 시행된 것이다. 그렇지만 전 세계 다른 많은 국가에

서도 유사한 사례를 찾을 수 있다.

미국인의 눈을 통해 본 스리랑카의 이미지

구네틸렉(H.A.I. Goonetileke)은 고대의 수도 캔디(Kandy)와 가까운 실

론(Ceylon) 대학교 페라데니아(Peradynia) 캠퍼스의 뛰어난 사서였다. 그는

두 권짜리 스리랑카 문헌의 저자로서 1974년 미국의 JDR III 장학기금 수혜

자가 되었고, 곧 다가올 미국 건국 200주년인 1976년까지 스리랑카와 미국

을 서로 가깝게 해줄 만한 어떠한 일이라도 하고자 결심했다. 그는 미국 대

사 크리스토퍼 반 홀렌(Christopher Van Hollen)에게 지난 200년에 걸쳐 미국

인들이 방문한 스리랑카의 인상에 대한 책을 내고자 하는 아이디어를 가지

고 갔다. 구네틸렉은 이미 광범위한 정도로 유명 미국인들이 내놓은 인상적

인 저작들을 확보하고 있었다. 이들은 1970년대 초반에 걸쳐 미국의 공화국

수립 초기서부터 짧거나 긴 방문에 기초하여 스리랑카 섬과 그 주민들에 대

한 견해를 기술했다. 현명한 반 홀렌은 이러한 아이디어가 데이비드 브릭스

의 “스리랑카에 보내는 200주년의 경의”(Bicentennial Salute to Sri Lanka)에

무엇을 기여할 것인지 알았다. 그리고 즉시 구네틸렉을 책의 편집과 출판을

맡게될 브릭스와 보도 담당관에게 접촉하도록 했다. 이는 스리랑카인들의



삶을 그린 미국 풀브라이트 장학생 이본느 하네만(Yvonne Hanemann)의 흑

백사진 목록을 담기위한 노력의 일환으로 일찍 결정되었다. 그리고 각 장마

다 1960년대부터의 스리랑카 마을의 생활모습을 담은 깜짝 놀랄만한 사진

을 하나 이상 싣게 했다. 책 표지는 스리랑카 미술가 스탠리 키린더(Stanley

Kirinde)가 19세기 초의 골(Galle) 항구로 장식했다. 200주년이 시작됨에 따

라 스리랑카 편찬자 및 편집자, 미국 교재의 편집자 및 출판사, 그리고 마닐

라의 미국해외공보처 인쇄시설 간의 공동프로젝트인 이 책이 ‘스리랑카에

보내는 미국 200주년의 경의’의 부분으로서 섬 전체에 발표 및 판매를 위해

5000부 판을 선보였다.

이 책은 1813년에서 1972년에 이르는 기간 동안 실론에 대한 에세이

및 해설을 발표했다. 이 책은 마크 트웨인(Mark Twain), 토머스 머튼(Thomas

Merton), 앤드류 카네기(Andrew Carnegie), 그리고 실론/스리랑카와의 좋은

관계로 유명한 헨리 스틸 올코트, 폴 볼스(Paul Bowls), 필립 크로우(Philip

Crowe)와 같은 다른 유명인들의 소설도 포함했다. 시작부터 이 책은 눈부신

성공을 거두었다. 많은 비평가들의 관점에서 이 책은 200년에 걸쳐 실론의

본성에 대해 언급되었던 것처럼 세계에 대한 미국 인식의 진화하는 본성에

대해서도 언급되었다. 지배적인 견해는 출판의 목적과 조화를 이루는 것이

었다. 즉 미국과 미국인들은 보다 통찰력을 갖추게 되었고 정교해졌으며 국

가가 존재해왔던 200년에 걸친 차이를 더 잘 수용하게 되었다는 것이다. 이

책은 수익 면에서도 역시 성공을 거두었다. 적당한 수입에 맞게 신중하게 가

격이 책정되었던 이 책은 1978년 2쇄에 들어갔으며 1983년 3쇄에 들어갔다.

2판은 스리랑카‐미국 외교관계 수립 50주년을 기념했던 1998년에 제작되었

다. <그림 18.1>이 다시 제작된 2판의 표지이다.



<그림 18.1>



독수리와 코끼리 : 1833년 이후부터의 태국-미국 관계

아마도 미국 공보원(USIS)이 만들어진 이후 가장 성공적인 출판물은 커

피탁자 크기(279페이지)의 <그림 18.2.>에 4판(1996)의 표지가 묘사된『독수

리와 코끼리 : 1833년 이후부터의 태국 미국 관계』일 것이다. 원래는 태국‐

미국 외교관계 수립 150주년을 기념하기 위해 1982년 11월 2300부가 인쇄

되었으나 1983년 또 다른 2000부가 인쇄되었고, 1987년 3000부가 인쇄되었

다. 이 책은 전반적으로 개정되었으며 재구성되었고 1997년 최신판에서 새

로운 표지도안으로 업데이트 했다.

<그림 18.2>



1997년판의 3000부는 VIP들과 태국 기관들을 주도하는 이들에게 제

공되는 것으로 제한되었다. 그러나 처음에는 태국 현지의 서적상들을 통해

판매되기도 했고, 따라서 제작비 이상을 보충할 수 있었다. 가장 중요한 것

은, 이 책은 영어와 태국어가 나란히 인쇄되었고 따라서 언어 학습을 돕는

것으로 활용될 수 있었다. 비록 이 책에 관한 많은 공로가 당시 공보관이었

던 허워드(Herwald) 모튼(H. Morton)을 포함해서 초판을 만들었던 사람들에

게 돌아가겠지만, 편집자 패트리샤 놀란(Patricia Norland)을 포함하는 1996

년‐1997년의 공보원 직원들도 현대의 독자들을 위해 초판에 보다 새로운

내용을 추가하고 두 부분(“Ⅰ장. 과거 : 1833-1976”,“Ⅱ장. 현재의 협력 : 1976년부

터 현재까지”)으로 구성함으로써 이 책을 더욱 발전시켰다. 1997년 개정판은

1996년 11월 빌 클린턴 전 미 대통령의 태국 방문을 포함한 최신 내용을 담

았다.

수록한 사진 컬렉션은 165년간 이어져온 태국‐미국 관계와 관련된 것

이었다. 태국 왕족의 희귀한 사진을 포함하여 1833년 미 대통령 앤드류 잭

슨(Andrew Jackson)을 대신해 그의 사절 에드먼드 로버츠(Edmund Roberts)가

1833년 라마 3세 국왕(King Rama Ⅲ)에게 선사한 독수리와 코끼리 검의 인상

적인 표지사진도 있었다. 이러한 “왕실관계”(royal connections)는 현재의 군

주를 대단히 존경하고 있는 태국 사람들이 엄청나게 많다는 것을 의미한다.

핀란드-미국 외교관계 70년

제3판과 마지막 판 역시 양자관계의 기념과 관련된 것이었고 항상 주최

국과의 관계에서 긍정적인 면모를 재차 강조하기 위한 기회였다. 이전의 책

에서와 같이 이번 판은 영어와 주최국 언어가 나란히 인쇄되었다. 운 나쁘

게도 바로 이듬해는 핀란드-미국 외교관계 70주년이었다. 그리고 미국 공

보원의 공보관은 그 기회를 놓칠 수가 없었다. 급히 현지에서 확보할 수 있



는 사진들을 골라 준비하고 핀란드-미국관계 및 70년의 짧은 역사와 관련이

있는 사진인지를 요청하기 위해 국무부 역사국(Office of the Historian of the

Department of the State)으로 회선이 연결되었다.

워싱턴은 평범한 사진 컬렉션과 함께 협력할 수 있었고, 부처의 인턴

중 한 명을 핀란드와의 짧은 외교관계사 프로젝트를 연구하는데 활용했다.

눈을 뗄 수 없을 만큼은 아니었지만 그 역사연구는 놀랄 만큼 유용했다. 이

후 국무장관 제임스 베이커(James Baker)와 국무부 역사국장 윌리엄 슬래니

(William Slany)는 이에 관해 언급했다. 현지에서 적절하게 3000부가 인쇄된

이 책은 핀란드 공무원들, 지도자들, 교육기관에도 선사되었다.

그 가치를 입증하며 1999년 외교관계 수립 80주년에 미국대사관은 주

핀란드 미국 대사 에릭 에델만(Eric Edelman)의 서문과 전 주미 핀란드 대사

이며 외교정책 전문가인 자코 일로니에미(Jaako Ilonniemi)가 원저(original

book) 출판 후 10년에 관하여 기고 받아 쓴 분석적인 논문을 수록하여 2쇄를

발행했다. 소련의 해체와 발틱 국가들의 독립, 동유럽에서의 공산주의 붕괴

등 그 사이 동안 많은 역사적인 일들이 지나갔고 업데이트가 반드시 필요하

다는 생각이 제기되었다.

실제로 10년 전 아무도 유럽에서 그러한 사건이 일어날 것인지, 또한 핀

란드가 유럽 공동체에 가입할 것인지 예측하지 못했다. 더욱이 핀란드 공군

이 미국 전투기를 사용하게 될 것이라고는 더더욱 상상하지 못했다.

도출된 교훈

어떤 이는 이러한 “현지화된 공공외교”의 7가지 사례를 이른 시기의

산물과 과정으로서 오늘날에는 적용이 어려운 것으로 치부할지 모른다. 어

떤 것도 진실 이상일 수는 없다. 오늘날 그 어느 때보다도 미국은 상호 관련



이슈에 있어서 해외의 청취자에 어떻게 관여할 것인가에 대해 이 분야의 전

문가들에 의지해야 한다. 글로벌 사고를 하는데 있어서 워싱턴의 내부인이

아닌 대부분 “외부인”으로 간주되는 공공외교 전문가들이 그 답을 알고 있

다.

200주년 기념식이든 아니든, 헌화의식이나 장학 프로그램, 역사적 기념

일, 혹은 1회성 출판물들의 시리즈가 필요하다는 사실은 그 국가를 가장 잘

알고 있는 이들과 공공외교 담당자, 그리고 현지 직원들이 할 수 있는 최선

의 답변이 될 것이다.

워싱턴으로부터(벗어나) 올바르고 사려 깊은 시작을 주도할 수 있는 기

회는 있다. 그리고 대외정책을 정확히 표명할 때는 한 목소리 혹은 최소한

조화를 이룬 목소리로 표명하는 것이 최선이다. 특히 인적 교환을 포함하여

그것이 학술적이든 전문적이든 몇몇 프로그램들은 워싱턴의 시각에 이익이

된다.

불행히도 현재로서는 거의 과거의 것이 되어버린 문화 프로그램들은

워싱턴이 수백만 명을 대상으로 미국의 춤, 영화, 혹은 재즈음악 등을 가지

고 세계를 순회할 유명인들을 채용하느냐에 달려있다. 그러나 해외의 수백

곳에서, 독일의 America Houses에서, 그리고 세계 도처에 있는 미국 문화센

터 및 도서관에서 “기업가적”(entrepreneurial) 문화관(Cultural Affairs Officers)

과 공보관들은 눈부신 재능을 가진 이들의 목록을 소규모 프로그램들에 그

럭저럭 합류시켰다. 종종 미국 공연예술가와 현지 파트너 사이의 사회적 기

회가 뒤따랐다.

일년, 혹은 그 이상 소련과 동유럽 도시들을 순회하는 전람회나 다양한

종류의 주요 국제 페스티벌에 미국이 참가하는 것은 아마도 워싱턴만이 조

직할 수 있을 것이다. 그러나 미국 공보원(USIS)이 현지 주최 측과 긴밀한 협

력을 통해 함께 마련한 현지에서 조직된 문화, 예술 전시와 영화, 미술, 음악

페스티벌 참가 사례도 셀 수 없이 많다.



거의 모든 현지화된 공공외교 노력들 중에서 한 가지 공통점은 그것들

이 효과적이라는 것이다. 그들은 그들이 하고자 목표한 바를 달성한다. 그

것이 아니라면 유감스럽게도 세계가 미국을 좋아하도록 만들기 위해서 워

싱턴이 창출한 많은 일률적인(one‐size‐fits‐all) 도식들은 그 반대의 결과를

낳은 것이 사실이었다.



주

1. Lisbeth Schorr, Common Purpose (New York : Anchor, 1998), 28.

2. 이러한 통찰력 있는 인용 자료 모두를 제공해준 펜실베니아 대학교 교육대학원의

Matthew Harrley 교수에게 감사를 표한다.

3. 이들 몇몇 짧은 글들은 저자의 “Seduced and Abandoned : Strategic Information and

the National Security Process,” in Affairs of State ed. G. Marcella (Carlisle, PA : Strategic

Studies Institute, U.S. Army War College, Forthcoming) 에 나타난 것과는 다른 형태와

맥락에서 사용되었다.

4. 추가적인 자세한 내용은 William P. Kiehl, “Oral history interview,” Foreign Affairs Oral

History Collection (Arlington, VA : The Association for Diplomatic Studies and Traning,

2005), especially 68-87 ; 133-160 ; 165-220 ; 279-321를 참조할 것.

5. 여기에 수록한 삽화(illustrations)들은 저자의 개인 수집으로부터 재현한 것임. 이들

은 정부(USG) 출판물이므로, 이들 그림의 사용은 저작권과 무관함.



미국의전통과미국의윤리는우리로하여금진실될것을요구한다.그러나가장중

요한이유는진실이최고의선전이며거짓은최악의선전이기때문이다.설득적이

기위해서우리는반드시믿음을주어야한다.믿음을주기위해서우리는신뢰적이

어야한다.신뢰적이기위해서우리는진실되어야한다.이처럼단순한것이다.

1963년미국해외공보처국장에드워드R.머로우

전략적 커뮤니케이션은 용어와 메시지를 단일화하고자 공공업무

(Public Affair : PA)와 공공외교(Public Diplomacy : PD)의 동시성을 수

반한다. 그렇다면 왜 이것이 필요한가? 무엇이 그와 같은 노력을 필요로 하

는 공공업무와 공공외교를 구별지으며, 이 같은 활동은 어떠한 영향을 끼칠

것인가?

미국 정부와 세계 사이의 두 가지 커뮤니케이션 채널은 처음부터 구조

적으로, 교조적(doctrinally)으로 분리되어 수립되었다. 이 둘은 각기 다른 의

무, 목적, 목표 대상을 갖고 있다. 그러나 이 같은 결합과 조작이 처음 시도

된 것은 아니다.

전략영향실(Office of Strategic Influence : OSI)의 목적은 목표 대상에 관

공공업무와 공공외교의 구별

19장

켄 S. 헬러, 리자 M. 페르손 Ken S. Heller and Liza M. Persson


19장_공공업무와 공공외교의 구별 489

계없이 공공업무와 공공외교, 그리고 정보작전Information Operation : IO)

―특히 IO 중 심리전(Psychological Operations : PSYOP) 부분―세 곳에서 나

오는 메시지가 상호보완적이고, 정당하도록 동시화하는 데 있다. 그러나

OSI는 공공 통찰력의 부족에 대한 의혹으로 2001년에 공적으로 중지되었

다. 하지만 2002년 11월에 도널드 럼즈펠드(Donald Rumsfeld) 전 국방장관은

OSI의 명칭만 폐지할 것을 제안했고, 기능의 변화 없이 형태와 이름만 다르

게 변경하여 소기의 목적을 수행하도록 했다.1 국제매체에 허위뉴스를 발표

하는 OSI의 의도에 반대하던 공공업무 고위 관리의 지적 때문에 OSI가 폐지

되었다는 것을 아는 이들은 거의 없다.

역사적으로 과학과 체계적인 심리학적 방법의 활용이 정치적 수단이

된지는 오래되었다. 제1차 세계대전 이전까지는 사설기관에서 연구를 주도

하며 시험적으로 나타났는데, 제1차 세계대전부터는 미국 정부가 연구를 지

원하고 활용하기 시작했다. 그리고 전쟁 참전을 독려하기 위해서 미국 국민

들에게 이러한 수단을 사용했던 제2차 세계대전 이전에 이미 이러한 연구는

상당한 진전을 보이고 있었다. 그 이후로도 줄곧 이는 미국 정부에 의해 국

내외에서 체계적으로 사용되었다고 밝혀졌다. 가장 최근에는 이라크 침공

에 대한 여론을 우호적으로 조작하고자, 영웅을 만들고 진실을 왜곡하던 사

례를 들 수 있다.

공공업무와 공공외교를 비교하는 것은 흥미로우면서도 필요한 일이다.

민주주의 국가 시민들의 권리를 위한 이들 각각의 의무는 공공업무의 경우

시민들이 그들 정부의 행위들과 그 원인에 대해 알도록 하는 것이며, 공공외

교의 경우 정부의 이득을 증진하기 위해 전 세계 사람들의 인식을 조작하는

것으로, 표면상으로는 국가가 국가 내·외적으로 일관된 설명을 하는 커뮤

니케이션을 분담한 의무로 대체될 수 있을 것이다. 이는 중요한 사항이다.

공공업무와 공공외교의 기본적인 구분은 각각의 핵심적인 책임과 목

적, 주요 대상의 비교를 통해 알 수 있다. 공공업무에 있어서 기관상, 운영상



의 핵심 의무는 정확하고 알맞은 시기에 정보에 대한 실용적, 민주적인 요구

를 충족시키는 것이다. 민주적으로 운영되는 국가에서는 국민, 정치대표들

그리고 군인들은 그들이 만든 재원이 어떻게 사용되는지에 대한 정보를 알

권리가 있다. 공공업무의 핵심적인 목적은 정보를 알리는 것이고, 내국인이

그 목표 대상이다.

공공외교의 핵심 의무는 다른 나라 사람들의 의견과 활동, 인식을 미

행정부가 결정하는 미국의 이해에 좀 더 일치되도록 세계적인 정서환경

(mental environment)을 조정하는 것이다. 공공외교의 핵심 목적은 다른 나라

에 영향을 끼치는 것이고, 외국 국민과 지도자들이 주요 목표 대상이다.

1997년, 미국 해외공보처(United States Information Agency : USIA)의 국

무부 통합을 위한 기획그룹은 다음 정의를 따랐다.

공공외교는 미국의 국가적 이득을 증진시키기 위해 외국의 대중을 이해

하고 알리며 영향을 끼치는 것을 추구한다. 공공업무는 대중, 언론, 그리

고 미국 정부의 목적과 정책, 활동과 관련된 다른 기관들에 정보를 제공

한다. 공공업무는 개별시민이나 다른 그룹, 기관과의 대화와 국내외 매

체를 통해 이러한 목표의 이해를 확대시킨다. 하지만 공공업무의 취지는

국내 대중에게 정보를 알리는 것이다.

공공업무와 공공외교 모두 오늘날 사용 가능한 여러 가지의 정보 기술

을 활용하고 있다. 영화, TV, 라디오[미국의 소리(Voice of America)나 자유

유럽방송(Radio Free Europe)과 같은], 인터넷, 그리고 비디오 게임은 국가 이

미지를 해외로 내보내는 중요한 방법들이다. 국무부의 새로운 디지털 아

웃리치팀(Digital Outreach Team) 또는 국방부의 뉴 미디어 운용(New Media

Operation)은 유튜브(YouTube)나 마이스페이스(MySpace)와 같은 인터넷 사

이트뿐만 아니라, 새로이 대중에 다가서기 위해 미국중앙군(United States



Central Command : USCENTCOM)의 PA 사무소가 적극적으로 사용하고 있는

블로그스피어(Blogsphere)를 포함한 다양한 접근방법을 모색하고 있다. 공

공외교 지지자들과 실무자들은 스포츠, 문화행사, 교환 프로그램과 같은 활

동들을 다양한 시민들이 서로 이해하고 교류하는, 현대 공공외교의 주요 목

적으로 언급되는 필수적인 국제 문화 이해의 중요한 방안들로 본다. 이러한

노력에는 한 나라가 해외로 알리고 싶은 메시지뿐만 아니라 국가의 인식과

다양한 사회에서 메시지가 해석되는 방법을 분석하고 이해하는 것도 포함

한다. 그들은 효과적인 설득과 유인을 위해 도구와 기술들을 개발 및 개선했

다.

공공외교는 부가적으로 학생 교환 프로그램, 해외 학자, 사업자들과의

세미나, 회의 주최와 같은 해외 대중과의 상호 교류 사항들을 포함한다.

간접적 공공외교는 관광, 연극, 인터넷 토론과 같이 매일 생산되고 소비

되는 문화활동들을 포함한 국제적인 시민 활동들도 포함한다.

1948년 제정된 스미스-문트 법(The Smith-Mundt Act)은 2차 세계대전 이

후 공공외교의 기본헌장을 구성하고 있으며, 미국 해외공보처(USIA)를 설립

했다. 1972년 제정된 외교법안(The Foreign Relations Act)은 해외로 배포하

려고 준비된 모든 “미국과 미국 국민, 정책들에 대한 정보”의 미국 내 유포

를 금지하기 위해 스미스‐문트 법을 수정했다. 조린스키 개정(The Zorinksy

Amendment)은 “미국 내의 여론에 영향을 주고자” 사용되어지는 자료의 재

정지원을 금지하고, “그 어떤 프로그램 자료도 미국 내에서 배포되어서는

안 된다”고 규정함으로써 공공외교를 더욱 제한했다.

즉 공공외교는 어떠한 미국의 대중을 대상으로 하지 않는다. 예를 들면

오늘날 국제공보프로그램(The Office of International Information Programs, 구

USIA)의 영어 웹사이트는 프랑스어, 스페인어 사이트와 다르게 구성되어있



다. 비영어 사이트는 민주주의와 AIDS 유행에 대한 기사뿐만 아니라 인권

(특히 쿠바와 페루를 중심으로), 마약, 부정부패에 대한 기사가 링크되어 있지

만, 영어 사이트에서 이러한 기사는 찾을 수 없다. 특히 주목할 점은, 프랑스

어와 스페인어 사이트에는 미국에서는 법으로 방송이 금지되어있는 미국의

소리(Voice of America)도 링크되어있다.

정보기술과 환경의 빠른 변화와 뒤늦은 입법 때문에 국제법의 원칙들

과 명백한 규제들은 기회와 제약 모두를 부주의하게 노출하고 있다.

논점은 국경이 없는, 동일한 정보환경에서 하나의 메시지는 전 세계 대

중에게 보내고, 다른 메시지는 국내 매체에 보내는 데에서 오는 어려움에 있

다. 인터넷과 다른 통신기술 때문에 정부가 해외 특정 그룹을 목표로 국경을

넘나드는 그들의 정보 흐름을 규제하기란 불가능하다. 정보차원은 경계를

모르는 전쟁에서 하나의 전투지가 되었다. 이라크와 아프가니스탄 또는 미

국의 정책을 거부하거나 장애가 되는 정권에 있는 적들뿐만 아니라 넓게는

전 세계로 공격이 전해진다. 동시에 기술적 진보는 어디에서나 즉각적으로

정보에 접근할 수 있도록 하여 과거 미국 국민과 언론을 선전활동에서 오는

부수적인 손해로부터 보호해주던 법률 등의 오래된 장벽을 허물어뜨리고

있다. 이라크에서 행해진 미국의 심리작전에 대해 알고 있는 군 관계자에 의

하면 “더 이상의 ‘지역’매체는 없다. 모든 매체는 잠재적으로 국제적이다.

인터넷은 모든 것을 공공의 것으로 만들었다. 우리는 이제 심리작전과 정보

작전으로 언론매체에서 이슈를 만들겠다는 생각은 버려야 한다.”2

이라크 매체에 미국에 우호적인 기사를 싣도록 미국 정부가 이라크 기

자들에게 돈을 지불한 것에 대한 기사에서 국방부 관리자는 미국 국민은 외

국 대중의 인식을 조작하려는 커뮤니케이션, 정보작전에 영향 받을 위험이

있다고 말했다. 이는 오직 미군이 외국 정부와 국민들을 대상으로 사용하도

록 허가 받은 기법이다.

그러면 왜 이 두 가지 커뮤니케이션 방식을 융합하고자 하는가?



공공업무는 저널리스트와 일반 시민의 중간에 속하는 블로거들을 포함

하여 기자와 다른 국내 및 국제 매체들과 업무 관계를 형성해야 하는 책임이

있다. 또한 LA와 뉴욕의 연락원을 통해 미국의 영화, 출판업계들과 관계를

유지해야 한다. 공공업무는 미국 내에서 견고한 커뮤니티 관계를 유지할 것

과 다른 정부기관들과 긴밀히 연락할 것을 요구 받는다.

공공업무는 군 뉴스, 잡지, 스태프를 제작하고, 동시에 훈련된 방송인,

저널리스트, 사진가를 감독하며 미군방송(American Forces Network)과 같은

해외 TV, 라디오 전체 방송망을 운영한다. 이 모든 것은 해외에 있는 군인과

그의 가족들에게 정보와 오락을 전해주기 위해서이다. 이것들은 “성공한 방

송서비스가 좀 더 선전에 중점을 두는 Voice of America보다 미국의 생활방

식을 더 잘 전달하는 것으로 밝혀졌다.”3 공공업무는 또한 보안, 정밀성, 정

당성, 정책위반을 고려하여 방송되는 연설, 기사, 라디오 방송 프로그램들을

저술·검열한다.

민주주의 원리에 따라 공공업무는 그들 정부의 정책, 의사결정, 기능을

평가할 수 있는 공공정보 프로그램을 통해 공공에게 정보를 제공할 의무를

갖는다. 대중이 적극 참여하도록 하고, 교육받은 사람들이 국정 운영을 평가

하고 영향을 끼치며, 전 세계에서 국가의 대표로서 이러한 공공업무의 중요

한 역할은 대중을 현혹시켜 조작하려 하는 것이나 허위, 추측성 정보로부터

공공업무가 벗어나야 할 필요성을 설명해준다. 공공업무와 공공외교의 범

위, 방법, 역량을 고려했을 때 두 가지 모두를 국가 커뮤니케이션 전략의 전

술로 활용하는 것은 세계가 아직 본 적 없는 정보우위요소를 만들어 낼 것이

명백하다. 일부는 이점의 중요성을 인식하고 있다.

1991년 토니 블레어(Tony Blair) 영국 총리 내정자와 그의 미디어 자문

인 알리스타 캠벨(Alistair Campbell)은 정부 커뮤니케이션 운영의 개선에 관

한 보고서를 의뢰했다.4 1997년 11월 총리에게 인가 받은 마운트필드 보고

서(The Mountfield Report)는 정부가 정부기관들 간에, 그리고 정부기관들로



부터의 커뮤니케이션에 있어 조직성을 개선해야 한다고 제안했다. 이는 정

부의 주제와 메시지를 대중에게 전하는 데 있어 커뮤니케이션을 좀 더 일치

되고 통일성 있으며, 효과적으로 만들어 줄 것이다. 통합된 커뮤니케이션의

‘허브’가 되며 주요 정책과 메시지를 포함하는 새로운 전략 커뮤니케이션

단위의 설립은 정부의 커뮤니케이션 운영을 도울 수 있는 한 가지 방법이 될

수 있다. 전문가들은 국가의 이득과 핵심 커뮤니케이션 전략을 증진하기 위

해 커뮤니케이션이 조직화되고, 통일성을 이루며, 내부적으로 일치되도록

리더십과 가이드를 제공해줄 것이다.

1999년, 빌 클린턴(Bill Clinton) 미 대통령은 “미국의 이해와 안보를 증

진시키기 위해 공공외교의 커뮤니케이션 활동이 외교, 공공업무와 함께 실

행되도록 돕고자”5 국무부에 공공외교, 공공업무 차관 직책을 만들었다.

2001년 9월 11일 미국에서의 테러 직후 전략영향실(OSI)이 설립되었

다. 전략영향실은 미국 행정부로부터 전적인 위임을 받았다. 이곳의 목적

은 모든 민간 커뮤니케이션과 정보를 이용하여 미국의 외교정책에 호의적

이 되도록 공공의 정서와 인식을 형성하는 것이었다. 시몬 P. 워든(Simon

P. Worden) 공군 준장의 지휘로, 전략영향실은 “해외 매체나 인터넷뿐만

이 아니라 숨겨진 작전들까지 사용하는 적극적인 캠페인에 대한 요청을 담

은 기밀 제안들을 배포했다.”미 국방부 관리에 의하면 워든은 “거짓정보와

다른 은밀한 활동을 이용한 ‘black’캠페인에서부터 진실된 뉴스를 배포하

는 ‘white’공공업무까지 폭 넓은 임무”를 계획했다. 한 고위 국방부 관리는

“이 계획은 가장 어두운 전략부터 가장 밝은 전략까지 포함한다”고 언급했

다.6

2004년 9월 국방과학위원회(Defense Science Board) 특별위원회가 제

출한 보고서7는 전략적 커뮤니케이션이라고 하는 결정적인 역할의 윤곽을

잡았다. 보고서는 사립기구들과 함께 미국 행정부 지도부와 기관들이 커뮤

니케이션을 보다 효율적이고 조화롭게 통일성을 갖고 정부 기관들이 내부



적으로 일치되도록 정보의 처리, 구조, 업무에 있어 제안된 변화를 받아들

이고, 상대적으로 대단히 중요한 “아이디어에 대한 세대 간의, 세계적인 경

쟁” 커뮤니케이션에 관한 국가 전략들을 수용해 나아갈 것을 제안했다. 보

고서는 “우리는 지나간 개념과 진부한 구조 모델, 제도적으로 정착된 분류

를 넘어서 움직여야 한다. 공공외교, 공공업무, 심리전, 그리고 열린 군사 정

보작전은 반드시 조화시키고 지원해야 한다”고 기술했다.

설명한 속성들을 기반으로, 공공업무와 공공외교가 전략적 커뮤니케이

션에 관계하여 배치된다면 몇 가지 관측들이 제시될 수 있을 것이다. 최선의

공공업무는 항상 모든 사람에게 오직 진실만을 얘기는 것이다. 진실은 필요

조건이다. 국가의 이득은 “무엇을, 누구에게, 어떻게, 그리고 언제”라는 조

건으로 “조금씩 잘라내며”제한을 만드는 군사적 정치적 지도자에 의해 결

정된다. 공공업무는 본질적으로 사전적인 의미 그대로 전략적이지 않다. 반

면 공공외교는 국가의 이득이 그 존재 이유(raison d’ê tre)이다. 국가의 이득

은 공공외교에 제한을 두지 않으며 공공외교 활동을 구현한다. 공공외교는

본질적으로 전략적이다.

공공외교는 의무와 목적에 벗어나지 않으면서 공공업무에 비해 메시

지, 목표 그룹, 타이밍, 방법들을 바꿀 수 있다. 오히려 공공외교는 커뮤니케

이션 전략에 따라 메시지의 형태, 목표, 타이밍, 내용을 바꾸도록 되어 있다.

공공업무의 운용(operation)에 의도적인 속임수를 써서는 안 되며 사건에 대

한 설명은 추측, 주관적 또는 가치 기반의 용어 없이 제시되어야 한다. 또한

청중으로부터 특정 효과를 이끌어내기 위한 “포장”(packaging)을 시도해서

도 안 된다. 따라서 다양한 형태, 타이밍 그리고 의도된 청중으로 커뮤니케

이션 전략을 지원할 수는 있으나 커뮤니케이션 내에서는 위의 요구사항을

위반해서는 안 된다.

반면에 공공외교는 효과 기반(effect‐based)의 커뮤니케이션을 중요시한

다. 비객관적 가치, 아이디어 그리고 시각을 전파하기 위한 커뮤니케이션은



허용될 뿐만 아니라 공공외교의 중심 차원이다.

브라이언 프리먼(Bryan R. Freeman)은 캘리포니아 몬테레이(Monterey)

에 있는 해군 대학원 석사 논문에서 공공외교의 역할, 공공정책 그리고 전

략 정보작전에서의 심리작전(The Role of Public Diplomacy, Public Affairs and

Psychological Operation sin Strategic Information Operations)에 있어 공공업무

에 잠재된 문제적 위치(position)에 대해 설명한다. 공공외교, 심리작전 그리

고 공공업무의 전략적 영향 “도구상자”(toolkit)의 효과는 세 가지 구성 요소

모두의 시너지에 크게 의존한다. “노력의 복제, 일관성 없는 주제, 그리고

장기적이고, 전략적으로 집중되며, 통합된 정보 전략의 부재는 미국 외교정

책 성공의 방해 요소였다.”8

이 세 가지 “도구”(공공업무, 공공외교 그리고 정보작전/심리작전)들 중 공공

업무 활동은 “여론 또는 대중의 행위를 지시하거나 조종하는 것”에 초점을

맞추지 않는 것에 제한됨으로써 나머지로부터 구별된다. 공공업무는 군사

용 속임수 또는 국내외의 청중을 대상으로 한 그릇된 정보로 사용되어서는

안 되며 “[국방부]의 공공업무 프로그램 내에 여론을 조장하거나 흔들기 위

한 목적의 선전 또는 홍보가 포함되어서는 안 된다.”9

그럼에도 불구하고 프리먼이 명시하기를 “국외의 청중들과 소통하기

위한 초기의 수단[국방부를 위한]은 공공업무 메시지이다. 공공업무 메시지

(의 전달)는 심리 작전[그리고 공공외교] 프로그램과 공동으로 수행되어야 할

것이다. 국방부의 공공업무 프로그램은 일반적으로 국무부의 공공외교 노

력에 부합하고 또 이를 지원하기 위한 의도로 조직되어 있다.

국방부 및 국무부 밖의 사람들과의 의사소통 채널로서, 그리고 가장 광

범위한 연결고리인 국내 및 국제적 미디어와 함께, 공공업무는 여론 및 의견

의 전환이 요구될 때 이를 위한 매혹적인 도구로 보이기도 한다.

조지 부시(George W. Bush) 행정부는 전쟁에 대한 긍정적 평가를 통해

서 국민적 지지를 확보하고자 과감한 접근방법을 취했는데, 이는 지난 30년



간 지속되었던 공공업무의 절차의 규범에서 이탈하는 결과를 가져왔다. 전

투 부대에 직접 리포터들을 배속하는 것은 베트남 전쟁 이후 시행된 적이 없

었다. 이러한 결과가 일부의 기자들에게는 미디어를 선전 수단으로 사용하

는 것처럼 느껴졌지만 정부의 관점에서 본 기술은 성공적이었다. 미국은 멀

티미디어의 기사들에 주의를 집중했고, 처음으로 방송화된 전쟁에서 여론

의 높은 지지를 유지할 수 있었다.

또 하나의 사례는 이라크 주둔 다국적군(Multi-National Force Iraq)이

이라크의 군으로부터 선택된 멀티미디어를 다루는 이라크인의 자유 운영

(Operation Iraqi Freedom)을 위한 웹사이트와 유투브(YouTube) 채널을 유지

하는 것에서 볼 수 있다. 만약 이러한 공간들이 공공업무의 노력에 의한 것

이라면, 그것은 상황을 주도하는 정보 캠페인의 일부이므로 투명성을 유지

하기 위한 깨끗한 표식이 필요하다. 그러나 그들이 국내외 대중과 접하고,

공공업무 생산물로 쉽게 구별되지 않는다는 사실로 인해 오히려 미국 군사

규정의 잠재적 위반사항으로 간주된다.

추가적으로 공공업무 담당자가 타의에 의해 회색 지역(gray zone)에 떨

어진, 관찰된 사실로서 증명할 수 없지만 그렇다고 반증하기도 쉽지 않은 정

보를 유출하는 경우도 발생한다. 예를 들어 어떻게 공공업무 담당자가 화폐

의 가치와 안정성에 대해 설명하는 정보나 방금 막 침략을 받은 국가에서 기

원한, 작은 양의 수분으로도 잉크가 지워진다는 그런 정보 등을 공개하는 것

이 가능하겠는가? 그렇다면 경제가 가장 먼저 붕괴되는 것 아닌가?

규제를 늘리기를 원하는 사람들은 많은 회색 지역을 개발할 수 있다.

무엇을, 누구에게, 그리고 언제 말할 것인가의 선택이 숨은 의도 없이 진실

을 말하는 것을 위반하는 것으로 고려될 수 있을까? 단어의 선택은 또 어떠

한가?― “무기를 떨어뜨린 결과로 부차적인 파손이 일어났다”라고 말하

는 것이 “우리의 폭격이 사람들을 죽였다”보다 “여론의 조종 또는 조작”이

라 말할 수 있는 것인가? 만일 무엇을 그리고 어떻게 말할 지를 선택하는 정



도라면 어떤 사건을 주관적 선택 및 지각의 생산물이 아니라고 감안할 수

있는가? 그렇다면 진실과 정확성 사이의 차이는 어떠한가? 마운틴러너-공

공외교, 무제한 전쟁, 권력의 사유화, 그리고 민―군 관계(Mountainrunner-

Public Diplomacy, Unrestricted Warfare, Privatization of Force, and Civil-Military

Relation)10의 저자인 매트 암스트롱(Matt Armstrong)은 블로그 커뮤니티가

열성적인 수많은 작업과 헌신적인 주제 관련 전문가로 구성되어 있다는 좋

은 예시를 제공한다 : 어떤 이야기는 매우 정확하며(“우리는 사과하지 않을 것

이다. 왜냐하면 우리는 누가 그 남자를 쐈는지 모르기 때문이다”) 또는 진실하다

(“우리는 사과한다. 우리는 누가 그 남자를 쐈는지 모르지만 우리 중 하나라는 것은 알

기 때문이다”).

문제는 또한 공공업무와 정치적인 정책 사이의 관계에서 발생할 수 있

다. 군사 작전을 위한 정치적인 정책과 동기를 정의하는 것이 군의 공공업

무의 일인지 아닌지가 문제가 되는데, 이는 세계적 관점을 선택하여 전달하

거나 군사 활동과 직접적으로 연결된 활동과 사건들을 단순히 대중에게 공

개하는 것을 의미하게 된다. 전직 해군 공공업무 대변인인 조시 러싱(Josh

Rushing)은 Democracy Now라는 프로그램의 최근 인터뷰에서 말했다:

…군 대변인으로서 정책에 대해서는 말하지 않는다. 어떤 활동을 어떻게

수행할지에 대한 방법은 말하지만 왜 그 활동을 수행할 것인지에 대해서

는 얘기하지 않는다. 그래서 만약 누군가가 전쟁 전에 나에게“왜 당신

은 이라크를 침략할 것인가”라고 묻는다면, 그리고 리포터들은 실제 그

러했는데, 내가 줄 수 있는 유일한 솔직한 답변은“우리는 대통령이 우리

에게 명령하면 이라크를 침략할 것이고, 그렇지 않는다면 안 할 것이다.

우리는 우리의 전투를 고르고 선택할 수 없다”였다. 이것으로 왜 그러한

결정을 했는지에 대한 설명은 백악관의 지휘대 뒤에 있는 정장 입은 정

치가의 몫으로 돌아간다. 그 대신, 우리의 사무실(USCENTCOM)에는 공



화당 정보원이 5살일 때부터 미디어와의 연락을 시작했던 대령을 대신

하여 책임을 맡고 있다. 이 남자는 선거를 운영하는 방법을 알았으며, 그

래서 우리는 정치 유세 활동과 같은 방법으로 운영됐다. 그 정치 유세에

서의 첫 번째 단계는 생산물을 판매하는 것이었고, 그리고 그것은 침략

을 파는 것이었다. 그는 젊은 부대들, 즉 나와 같은 사람들에게,“우리는

주권국을 침략할 것이다”라고 리포터들에게 가서 말하도록 이유를 내려

주었다.11

그럼에도 불구하고 공공정책과 공공외교는 그것의 차이점을 이용한 시

너지와 일반적이고 중요한 전략에서의 보다 훌륭한 효과를 만들어낼 수 있

다. 비결은 통합과 보완의 차이에 있다.

책임과 목적이 다르게 주어진 상태에서 공공업무와 공공외교의 통합은

어떤 것에 우선순위를 부여하는 선택을 다시 해야 하는 경우로 이어질 수 있

다. 이라크와 아프가니스탄 내의 수많은 공공업무 담당자의 계산에 반영돼

있듯이 신뢰의 결속(wedge of credibility)을 활용하기 위해 압박에 대항하여

공공업무를 점유하고 있는 것은 그들이 유일했다. 그들은 절망적인 상황이

나 불투명하고 불충분한 지시 하에서 공공업무를 수행하도록 지시 받았다.

그리고 “메시지보다 진실을 구현하는”정치적·군사적 리더십 성향을 분명

하게 표명할 것을 지시 받았다.

공공업무와 공공외교와의 통합은 공공외교에의 노력을 위한 잠재적 도

전성을 지니고 있다. 한 국가가 공공외교를 통해 발표하는 것과 공공업무

를 통해 전달, 전망되는 권력의 실체에 대한 정보 사이의 일관되고 본질적인

“차이”는 현재 그리고 미래의 소프트파워(soft power)를 생산하고 사용하기

위한 노력을 약화시킨다. 이러한 차이는 18년차 국무부 베테랑 프라이스 플

로이드(Price Floyd)가 지적했듯이 오직 전 세계의 여론에 영향을 주기 위한

시도의 부족한 요소에 의해서만 닫혀질 수 있다 : “우리의 행동 그리고 우리



의 말은 일치하지 않는다. 우리의 마케팅은 문제없다.‐그것은 제품의 문제

이다.”12 그 대신 보완 가능한 능력에 집중하는 것이 더 나은 입장(venue)이

될 수도 있다.

만약 성공적이라면, 둘은 서로 보완 가능할 것이다. 이의 또는 의문을

유도할 수 있는 어떤 행동을 숨기면서 가치와 좋은 의도를 제시하는 것은 신

뢰성을 약화시키고 그와 동일한 가치와 혹은 비용을 정당화하기 위한 이상

을 희생시킨다. 동기 유발적인 구조 없이 오직 행동을 취하는 것은 내용에

무관하게 행동 자체로 하여금 말하는 것으로 나타날 것이다.

그러나 설문 조사에 의하면 자신의 국가 그리고 다른 국가의 정부에 대

한 신뢰도가 모두 감소하는 것으로 나타났다.13 정부로부터 나온 것으로 인

식되는 정보와 커뮤니케이션은 쉽게 의심스러운 눈으로 보게 된다.

조셉 나이(Joseph Nye)는 그의 책『소프트파워(Soft Power)』에서 “근대

이후의 대중은 당국 그리고 정부에 대해 일반적으로 회의적인 시각을 갖고

있으며 때때로 불신한다”고 서술한다. 신뢰는 사람들의 가슴과 마음을 울

리고자 할 때 힘을 배가시키는 결정적인 자원이 된다. 조금이라도 신뢰가 무

너지면 복구하기 어려우며 특히 신뢰를 회복시키고자 하는 과정에서 “실수

를 교정했다”, “오해됐다”와 같은 엄한 요구들은 속이기 위한 발전된 시도

로 해석되거나 무시되면서 부정적 인식의 악순환을 만들어낸다.

미 공군 전공의 로빈 크럼(Robin K. Crumm)이 앨라배마(Alabama)에 위

치한 School of Advanced Airpower Studies에서 작성한 “정보전쟁 : 공공

업무 역할을 위한 공군 정책”(Information Warfare : An Air Force Policy for the

Role of Public Affairs)이라는 제목의 논문에서 “오직 진실을 말한다는 것에

대한 요구는 매우 충실”하기 때문에 공공업무는 궁극적 정보 전쟁의 무기가

될 수 있다고 제안한다. 익명의 정보병의 말을 인용한다. “내가 진실을 말하

는 이유는 내가 거짓말을 한다면 당신은 믿을 것이기 때문이다.”14

만약 미국 정책의 함의의 실체가 외부 국가의 인식 또는 지지층을 형성



하기 이전의 정치적 리더를 손상시킬 수 있다면 민주주의는 미국 국민들에

게 세계의 어느 곳의 사람들에게 “유출”(leak)시키게 되더라도 미국 국민들

의 정확한 계산을 요구한다. 만약 그것이 국가적 이익을 위해 전 지구적·정

신적·지정학적 수준을 평준화하기 위한 노력을 손상시키는 것을 의미한다

면 나이(Nye)가 서술한 가장 근본적인 초석 : “행동이 말보다 큰 소리로 말

하며 공공외교가 단순히 권력의 목표를 위한 장식용에 불과한 것으로 나타

난다면 그것은 성공하기 어렵다”15를 충분히 극복할 역량이 있다는 것을 증

명하는 것은 미국의 몫이다. 필자는 기본적으로 똑같은 문구가 남부 이라크

의 벽에 영어로 스프레이로 페인트 되어있는 것을 침략 기간 중인 2003년

초기에 보았다. 타언어를 사용하는 이들에게 교훈은 잊혀지지 않았다. 그것

이 왜 그들은 우리를 싫어할까? 라는 질문에 대한 대답을 제시한다.



주

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필자는 1984년에서 1985년까지의 1년을 풀브라이트(Fulbright) 장학생

이 되어 서독에서 보냈다. 사우스 캐롤라이나 소재의 토지공여(land-

grant) 주립대인 크렘슨(Clemson) 대학 정치학과 석사로 갓 졸업하면서 필자

는 해외에서 열두 달 동안(석 달 연장을 받아) 독일어 능력을 향상시키고 독일

의 해외원조 및 해외에서의 이미지라는 필자의 정치학 연구 조사에 필요한

박사 전 연구비(Pre‐doctoral fellowship)를 취득할 수 있게 되어 기뻤다. 그것

이 필자의 첫 번째 해외여행은 아니었다. 1982년에 필자는 몇 주 동안 독일

어 교수님과 동독, 서독, 체코슬로바키아, 오스트리아, 스위스에서 온 몇 명

의 독일어를 공부하는 학생들과 함께 여행하면서 같이 지낸 적이 있다. 유럽

에서 머문 여름은 미국학생들을 위한 전형적인 해외경험 연수 프로그램이

었다. 우리는 대체로 서유럽 나라들을 짧게 여행하면서 자국의 이익을 위해

지원하는 목적을 가진 교환학생이라기보다는 그냥 평범한 관광객들처럼 루

브르 박물관을 관광했다. 그들의 자랑인 관광을 주도하는 독일어학부는 서

독과 동독에서 학생들과 예술가들이 함께 하는 모임을 마련했다. 따라서 모

든 것이 먹고 마시는 위주로만 되어 있던 것은 아니었다!

필자의 풀브라이트 장학생 기간이 첫 번째 해외여행과 구별되는 점은

공공외교에서의 인적교류 프로그램 평가

20장

낸시 스노우Nancy Snow

공공외교본문-0412-4부-최종.indd 504 13. 4. 19. 오후 2:50

20장_공공외교에서의 인적교류 프로그램 평가 505

재정지원을 받은 교류 프로그램이었다는 것이며, 명시적이건 암묵적이건

미국의 외교정책 목적과 결과를 확장시키기 위한 것과 연계된 것이었다. 이

러한 더 큰 목적들이 필자의 지원과정 초반에는 분명하지 않았다. 필자는 입

주 담당자와 캠퍼스 입주사항(campus housing option) 관련 이야기를 매듭짓

기 위해 찾아갔을 때 풀브라이트 국제 교육 교류 프로그램을 알게 되었다.

그는 그때 우연히 풀브라이트 프로그램 조언자로서의 다른 직책을 갖고 있

었다. 입주 계약관련 대화에서 갑자기 “풀브라이트에 지원할 생각을 가져

본 적은 있는지?”를 물으며 대화를 가로막았다. 거기에 답하여 “풀브라이

트가 무엇입니까?” 하고 물었을 때 그는 필자의 능숙하지 않은 독일어 실력

으로도 서독에서 공부하기 위해 지원할 수 있고, 미국과 서독 정부가 파트너

가 되어 장학금을 지원하는 것이라고 설명해 주었다. 몇 달 후 필자는 합격

축하통지를 받았다. 발송인 주소는 국제교육기관(the Institute of International

Education : IIE), 809 United Nations Plaza, New York City였다. 짧은 해외여

행을 경험한 어느 정도 근심걱정 없는 남부 여성으로서 필자는 그날 어떤 확

신을 느꼈다. 메리 타일러 무어(Mary Tyler Moore)처럼 필자는 결국 해내고

있었다. 필자는 미국 정부의 공공외교 활동 책임을 맡고 있는 독립적인 정부

기구인 미국 해외공보처(USIA)가 정부 교류 프로그램을 포함해서 행정적·

법적 세출예산 감독 기능을 수행한다는 것을 몰랐었다. 그것을 한참 후인 학

술연구 및 교수 재직 시에 알게 되었다.

풀브라이트 브랜드

1980년대 중반 풀브라이트 장학생(The Fulbright Scholar)이란 별명은 그

나라의 대학과 학계에 신뢰를 주는 그 자체로서 주요한 브랜드가 되었다. 그

것은 학술 교환 학자금 제도에 있어서 금본위제(기준)는 결코 아니었다. 그



타이틀은 오랫동안 로즈(Rhodes)장학금에 적용되어 왔던 것이다. 로즈 장학

금은 오늘날까지 뛰어난 엘리트 사회 네트워크의 평생을 보장하는 세계적

으로 가장 유명하고 특권적인 학술 장학금으로 남아 있다. 그것은 영국 옥

스퍼드 대학원에서 3년을 지낸 미국대학생 중 32개의 뛰어난 그룹에게 매년

제공된다. 1976년까지 로즈 장학금 수여자만 오로지 “총아”(golden boys)로

불려졌다. 그 졸업생 중에는 정치인 윌리엄 풀브라이트(J. William Fulbright),

빌 클린턴(Bill Clinton), 작가 로버트 펜 워렌(Robert Penn Warren), 그리고 배

우이자 뮤지션인 크리스 크리스토퍼슨(Kris Kristofferson)이 있었다1. 작가 탐

울프(Tom Wolfe)는 그의 저서 『I Am Charlotte Simmons』에서 이러한 저명

한 국제적 교환 프로그램들이 그들의 방식으로 집단적인 미국인의 의식을

어떻게 만들었는지를 묘사하고 있다.

샤롯은 말했다.“겨우 32개 로즈 장학금만 있어?”아담은 그렇다고 고

개를 끄덕였다.“그래..오.. 많지 않군.. 네가 그걸 기대하고 있겠지만

타지 못한다면?”“그러한 경우에”아담이 말했다.“풀브라이트에 지

원해봐. 로즈와는 많이 다르지만 그래도 괜찮아. 마샬장학금(Marshall

Fellowships)도 있어. 그게 마지막 선택이야. 내가 생각하기에 그게 최후

의 수단이야(bottom fishing). 냉전기 동안 거칠고 공격적인 이들(bad‐ass)

은 그것들이 정부프로그램이기 때문에 풀브라이트나 마샬을 받을 수 없

었어. 이러한 것이 마치 너를 제국주의의 도구처럼 보이게 만들지도 몰

라. 대영제국은 남아있지 않기 때문에 로즈는 괜찮아. 너는 더 이상 존재

하지 않은 어떤 것의 도구라고 비난 받을 수 없어. 오늘날 유일한 제국은

아메리카 제국이야. 그리고 이는 보편적인 진리야(it’s omnipresent). 그

래서 네가 만약 로즈를 받지 못한다면 너는 그 새로운 제국의 것을 이용

해야 해. 그것을 그들의 목적이 아니라 너 자신을 위한 목적으로 사용하

기만 하면 괜찮은 거야.”2



로즈 장학금을 받는 것은 어려운 일이지만 소수의 수혜자들이 있다. 풀

브라이트는 훨씬 더 많은 지원자들이 받을 수 있지만 잠재적 지원자들이

나 수준 높은 다른 교육기관들 가운데에서 대학의 평판을 향상시키기에 충

분할 만큼 명망 높은 장학금은 아니다. 2006년에 풀브라이트 프로그램 60

주년을 맞아 시리즈로 출판된 『고등교육의 연대기』(the Chronicle of Higher

Education)에는 풀브라이트 장학금 수혜자의 대학 수준에 따라 순위가 매겨

진 리스트가 포함되었다. 풀브라이트 장학금을 받은 학부의 이름을 웹사이

트에 올리는 것이 대학들에게 보기 드문 일은 아니다. 필자가 풀브라이트 장

학금을 받은 해에 크렘슨 대학의 미디어 관계 사무소는 스포츠경기가 방영

되는 동안 6명의 풀브라이트 수혜자를 포함하여 크렘슨의 학술적 역량을 고

취시키는 광고를 지역 TV 광고에 방영했다. 우리가 해외에서 일 년을 보내

고 돌아왔을 때 크렘슨 대학은 동문 풋볼경기 기간 동안 크렘슨 악대가 구성

하기로 한 “Tiger”글자의 “I”자에 점을 찍기 위해 우리를 초청했다. 대학 측

은 풀브라이트 등급이 예일과 하버드의 장학생을 합산한 숫자보다 많았다

는 감격에 전율했다. 토지공여 공립대학이 이룩한 아이비리그 수준의 학업

성과는 오늘날 대학의 1984년을 향한 일정(university’s timeline for 1984)에 여

전히 포함된다 : “크렘슨은 풀브라이트 장학금과 국제연구에 지원한 대학 4

학년생 6명 중 6명이 국제 연구 보조금을 수여받아 100%를 기록했다. 1984

년 크렘슨 축구팀은 인디애나와의 경기에서 2대 1로 이겨 첫 번째 국내 축구

챔피언의 자리를 차지했다.3

교류 프로그램 사명의 가치평가

1980년대 중반 풀브라이트 브랜드는 40년을 맞았다. 여든 살의 비전

있는 상원의원 윌리엄 풀브라이트(J. William Fulbright)는 그가 한때 『연보』



(Annals)에서 “상원의원으로 봉직하는 동안 내가 부여 받은 특권 중 가장 뜻

깊고 중요한 활동”4이라 언급한 것을 뒷받침하며 순회하는 중이었다. 풀브

라이트는 자신의 이름을 딴 동문들에 다음과 같은 견해를 보였다.

세계 각지에 흩어져 활동하는 그들 자신과 다른 사회들의 지적인 통역자

이며, 문제를 평화적으로 해결하기 위해 지적인 결정을 기초로 하고 충

돌과 충돌의 산물인 상황에 기꺼이 맞부딪힐 준비된 사람들, 그리고 그

들 사회 내 다른 사람들과 그들이 방문한 사회에 대한 이해를 소통하는

소신 있는 지도자이다.5

이러한 풀브라이트의 열정적인 비전은 풀브라이트의 옥스포드의 로즈

장학생 시절의 영감에 기인했고, 랜달 베넷트 우즈(Randall Bennett Woods)

는 이를 명확히 했다.

풀브라이트 교류 프로그램은 확실히 풀브라이트( J. William Fulbright)의

개인적 경험에서 비롯된 계획과 투영이다. 그가 1946년에 제안한 것은

그 자신의 오랜 해외 모험(Odyssey)의 제도화였다. 장학금으로 인해 자

신에게 도움이 됐듯이 풀브라이트 프로그램이 수천 명의 젊은이들에게

도움이 되었을 것이다. ‐문화적 장벽을 제거하고 관용과, 공익의 의미를

가르치는 풀브라이트 프로그램은 또한 풀브라이트 국제주의의 자연스런

결과였다. 그것은 집단안보와 다자주의의 문화적 동의어(equivalent)였

다.6

대외업무에 있어서 인류 차원(human dimension)에 관한 풀브라이트

의 철학적인 지지는 이 부분이 “오늘날 국제관계의 심각한 사안에 덧붙여

진 후순위”7라는 현실에 대한 개탄도 포함하고 있었다. 이러한 점잖은 무시



(benign neglect)는 1960년대에 나온 두 권의 영향력 있는 책의 결론을 반영

한다. 1964년 필립 쿰스(Philip M. Coombs)는 저서『외교정책의 제4차원 : 교

육 및 문화적 사안』(The Fourth Dimension of Foreign Policy : Educational and

Cultural Affairs)에서 외교정책의 인류 측면을 이렇게 설명했다.

한마디로 우리의 경계 안에 있건 그것을 넘어서건 간에 인간의 발전과

관련된 기술, 지식, 통찰, 이해, 태도, 가치, 그리고 모든 창조적 잠재성들

을 말한다. 또한 학술적 연구, 과학적 발견, 예술과 인문학의 배양을 동반

하는 지식 및 창조적 작업의 발전과도 관련 있다. 그리고 무수한 형태와

방법 속에서 아이디어와 지식을 전달하고 적용하는 것과도 관련 있다.8

쿰스는 교육적·문화적 교류에 의해 이루어진 개인적인 지적 추구와

국가 정치 목표에 명백한 가치 사이에서의 균형을 찾았다. 그러나 그는 이러

한 제4차원에 속하는 사람들이 너무나 지나친 정부의 감독이나 단기적인 미

국 외교정책목표와 자신들의 개인적인 지적 추구를 혼합하는 것에 대해 종

종 회의적인 시각을 가진다는 점을 인식했다. 쿰스는 미국 정부가 결코 단기

적인 미국의 국방정책에 있어서 사적인 개개인의 구상을 이용해서는 결코

안 된다 고 주장했다. 그보다는 보다 폭넓고 장기적인 초국가적 목표를 지

지하기 위해서 풀브라이트 프로그램과 같은 우리의 교육적 ·문화적 강점

을 활용해야 한다고 단언했다. 한마디로 교류 프로그램의 근거지(home)가

있는 곳에서 교육적·문화적 사안들은 대외업무에 있어서 긍정적인 힘으로

작용한다. 그들은 선진국 민주주의 국가들의 공동체 연합을 위해서 노력한

다. 그들은 성장잠재력이 있고 독립적인 저개발국가들을 돕는다. 그리고 그

들은 상호 이익과 상호 이해의 범위를 확대하고 글로벌 시민사회를 구축하

며 강화하는 것을 도울 수 있다.

일 년 후 찰스 프랭클(Charles Frankel)은 “대외업무의 부정적 측면 : 미



국의 해외 교육 문화 정책”(The Neglect Aspect of Foreign Affairs : American

Educational and Cultural Policy Abroad)을 발표했다. 쿰스와 같이 프랭클은 교

육 문화에 있어서 저명한 국무부 차관보였다. 프랭크는 풀브라이트가 교류

프로그램에 대해 갖고 있었던 아주 똑같은 낙관적인 견해를 공유하고 있지

는 않았으며 교류 프로그램의 기대적이고 희망적인 결과의 많은 부분이 사

실에 의해서가 아니라 신화에 의해 도출된 것이라고 주장했다. 이 신화는 선

의가 이해에 뒤이어 나타나고, 대면소통이 공감적인 결과를 보장하며, 배경

이 다른 사람들 간의 친밀한 접촉은 평화를 유지해준다는 감정적으로 이끌

린 신화를 포함했다.

미국정책이 옳고 다른 이들도 그것들을 이해했을 때조차도 자신들의 이

익과 반하면 그 정책을 반기지 않는다. 사실 그러한 힘든 선택은 미국에

대한 호의를 증대시키는 것과 그 나라와 그 정책의 객관적인 이해를 증

진시키는 것 가운데 이루어져야 한다.9

프랭클은 교류 프로그램은 ‘선의의 증진’과 ‘이해(그들이 하나가 아니며

똑같이 않다는)’를 구분할 필요가 있다고 밝혔다. 교류 프로그램이 단독으로

선호(liking)를 이끈다면 그 외 가장 큰 인적 교류 프로그램인 군 인사와 관광

객 대상 프로그램이 보여주기 위한 경험보다 훨씬 더 친밀하고 공감적인 결

과를 낳을 것이다. 문화적 차이를 넘어 이해를 얻는 것은 선호뿐 아니라 대

립을 초래할 수 있다. 풀브라이트는 한때 “우리는 국제관계를 완전히 태워

없애기 전에 그것을 인간답게 만들 수 있을까? 를 질문했다.10 반면, 레이건

대통령 재임기간까지 그는 교환과 상호문화 교육이 핵무기나 전략적 방어

구상보다 더 중대하다고 말했다.11 그는 실제로 집회에서 인적 교류프로그램

이 대개 애정(affection)보다 이해를 낳는다는 사실을 궁극적으로 깨달았다.

이점이야말로 풀브라이트의 교환 프로그램 확대가 필요한 충분한 이유이



다. 그러한 확대가 국가의 전쟁발발 가능성을 예방하고 능숙하게 협상할 수

있는 지적 능력을 가진 엘리트 간부를 양성할 수 있다면 말이다.

베버리 린지(Beverly Lindsay)는 교류 프로그램과 그 위상을 오늘날 공

공외교 회담에서 어떻게 보아야 하는가를 설명하고 또한 설득하기 위해 국

제 교육과 문화교류 프로그램에 대한 3가지 역사적 관점12을 정리했다. 첫

번째 관점은 교류 프로그램을 자발적인 개체로 보는 것이고, 두 번째로 그

것을 공공외교에서 절대 필요한 부분으로 작용한다고 보는 것이며, 세 번째

는 후원이 있는 교육 문화적 교류프로그램을 미국의 선전활동의 산물로 보

는 것이다. 첫 번째 접근은 일반적으로 1948년 스미스-문트(Smith‐Mundt) 법

(Act)에서 나타난 “상호 이해”를 넘어서 나온 것이다. 이 법을 통해 수여자

를 선별하기 위한 정부 독립 자체 기관인 외국인 장학금 이사회(the Board

of Foreign Scholarships : BFS)가 설립 되었을 뿐만 아니라 BFS가 오늘날 미

국 정부와 수많은 하청계약을 맺고 있으면서도 자율적인 에이전시들과 연

계하여 활동하게끔 했다. 대부분은 저명한 국제 교환학생 장학금 이사회

(Council for International Exchange of Scholars : CIES)와 국제교육기관(Institute

of International Education : IIE)이다. 앞서 언급했듯이 필자는 미국 해외공보

처가 아닌 IIE로부터 풀브라이트의 합격통지를 받았는데 이는 풀브라이트

이름의 통합을 유지시키는 평가와 선정에 있어서 불간섭주의적인 접근방식

이다.

학계의 많은 이들은 첫 번째 관점으로 교육 프로그램을 보는 경향이 있

다. 거의 신념에 기초한 믿음 하에서 교류 프로그램은 개인적인 사람 대 사

람 간의 거래로 비춰지며 여기에 하루하루의 공공정책적 고려나 주최국이

나 주최지역에서 한 국가의 이미지를 복원시키려는 노력을 직접 덧붙여서

는 안 된다. 서스만(Sussman)은 다음과 같이 썼다.

풀브라이트 프로그램 원칙의 초점은 개개인의 지적 역량을 강화시키는



것이었다. 현재“미국이 주도하는 민주주의”가 미국 정치형태를 다른

문화로 전달할 수 없는 것처럼 풀브라이트 교류 프로그램을 미국의 시스

템이나 제도를 수출하기 위한 기초로 한정시켜서는 안 된다. 학문은 누

가 그것을 정의하더라도 일시적인 정치적 관심에서 벗어나 그 대신 해외

동료들의 이해를 연계하는 데 집중함으로써 국익을 증진시킨다.13

오늘날 풀브라이트 프로그램의 가치는 관행적으로 첫 번째 관점을 받

아들이고 있다. 그것은 상호 이해와 상호 교류에 주안점을 두는 것이다. 미

국으로 와서 배우고 가르치는 풀브라이트 학생 및 선생들은 반대로 미국 밖

에서 가르치고 학습하는 이들만큼이나 많다. 60년 역사 동안, 거의 30만 동

문들 중 2/3 정도가 미국 외 출신이었으며 미국인 1/3만이 과감히 해외로 진

출했다. 로즈, 마샬, 또는 로터리를 포함한 어떤 프로그램도 이렇게 미국으

로 유입되고 미국에서 나가는 장학생들이 두 배나 되는 특징을 띠지는 않았

다.

교류 프로그램과 공공외교 : 사명과의 결합

국제 제도적 파트너십과 양국 간의 협약에 있어서 풀브라이트 프로그

램의 강점은 어느 정도 불리한 면이 있다. 정말 많은 교류 프로그램들이 단

기적인 국가안보와 외교정책의 결과에 매여 있었을 당시 풀브라이트 프로

그램도 글로벌 시민사회를 만들거나 국제교육을 촉진하기 위한 더 원대한

전략이 부족했다. 오늘날 인간적인 국제관계를 향한 풀브라이트의 비전은

필자가 장학금을 지원했을 당시 동기를 부여했던 것과는 확실히 달랐다. 학

생으로서 필자는 훨씬 더 실리적인(practical) 목표를 갖고 있었다. 풀브라이

트 장학제도는 전문가로 발전하고 외국어 집중교육과 가장 좋은 대학원에



갈 수 있는 티켓이었다. 필자는 그 프로그램의 역사와 상호 이해 구축의 강

조에 대해 공부하고 나서야 문화의 중재자로서 풀브라이트 장학생이 가진

역할과 교육적 교류 외교의 가능성을 온전히 이해하기 시작했다.14 대부분

의 교류 프로그램처럼 많은 풀브라이트의 장학생들은 해외에서 문화적인

중재를 낳는 상호 이해 및 공감을 구축하는 더 광범위한, 먼 목표보다 학문

적 우수성과 개인적인 성공에 여전히 관심 있다는 점을 인정받아야 한다. 외

국에서 학문적인 체류가 모든 학생들에게 영향을 미치는 반면 문화적 중재

자로서 풀브라이트 장학생들의 역할에 영향을 미치는 형태는 되지 못할 것

이다. 어떤 학생들은 문화들 간의 연결고리가 되는 것에 전혀 관심이 없는

반면 여전히 다른 이들은 그들 자신이 그러한 기능을 수행하는 데 무능하다

고 생각할지도 모른다. 어떤 학생들은 주최국과의 제한된 접촉(contacts)때

문에, 또는 귀국 후 그들의 삶의 방식에 대한 주최국들의 관심부족 때문에

자신들이 중재자로서 역할을 수행할 기회가 거의 없다고 생각할지도 모른

다. 그러나 풀브라이트 학생들이 교류 프로그램에서의 중재 기능을 더 잘 알

고 있다면 더 많은 학생들이 부분적으로 그들의 체류 기간 동안 이러한 역할

을 수행할 것이라 말해도 괜찮을 것이다. 국제교육교류 이사회는 이것이 더

많은 상호 문화적 소통 역량을 위해 모든 체류기간에 부분적으로 교육 훈련

이 필요함을 인식하고 있다.

대부분의 학생들은 미국인들을 매력적이지 못한 관점으로 보는 다른 편

을 대변하는 사람들과 결코 만나지 않는다. 세계에는 이러한 사람들이

적지 않다. 그들 중 많은 사람들은 지적이고, 잘 교육받았으며 좀처럼 급

진적이지 않은 사람들이다. 그들은 우리가 보는 방식과 다르게 단순히

세상을 바라본다. 비교문화 발전 수업(session)에 이러한 사람들 몇 명을

연사로 초청하는 것은 해외에서 공부할 학생들에게 통제된 체험 기회를

제공하는 훌륭한 방법이다. 우리(미국)는 우리(미국)의 프로그램에 이러



한 기회를 찾고 촉진시켜야 한다. 이것은 파괴적인 것이 아니라 교육적

인 것이다. 필수 비교문화 학습코스나 과목은 모든 해외 연구 프로그램

에 있어야 한다.15

후원 받는 교류 프로그램들의 실리적 동기들은 CIEE에 추진된 상호문

화적인 경쟁력과 같은 일부 공공외교 목표의 달성을 배제하는 것이 아니라

국제방송이나 단기간의 목적을 가진 국제 방문교류와 같은 전통적인 메시

지 중심의 공공외교 노력보다 더 개방적이고 독립적인 입장을 견지하는 것

이다.

공공외교의 척도로서 문화 중재자

글로벌 협력과 평화추구를 위한 지식과 아이디어의 공유를 위한 활동

그리고 글로벌시민으로서의 역할 강화, 지적 추구에 공헌이 필요한 프로그

램은 풀브라이트의 이상적인 정신을 강화하는 전략을 가져야 한다. 필자

는 1992년 박사학위 시절에 2년 동안 미국에 살던 외국의 풀브라이트 장학

생 290개 그룹의 기능과 문화 중재자로서의 역할을 측정하고자 했다. 이러

한 조사를 받은 풀브라이트 장학생들은 문화 중재자로서의 활동을 통해 국

제 장학생으로서 풀브라이트 네트워크에 더 활동적인 공헌자로 일하는데

호의적이었다. 한 명의 문화 중재자는 둘 이상의 문화 간의 차이점을 이해시

키고, 바르게 나타내기 위한 능력을 나타내는 사람들로 문화적 시스템의 연

결고리 및 가교이다.16 보흐버(Bochber)는 “중재적인 대답만이 상호 문화적

인 태도, 능력, 자기인식을 얻기 위한 참된 틀을 제공한다. 사회학적 수준에

서 중재적인 틀은 진정으로 다원적인 사회에 대한 기초를 제공할 수 있다.17

필자의 논문에서 주최국인 미국과 더 넓은 다문화적인 네트워크에 좀 더 가



까운 연대를 나타내는 이러한 풀브라이트의 국제 장학생들은 주최국인 미

국 문화와 자국문화 둘 다에서 문화적 중재의 결과에 더 큰 상관성을 갖고

있다. 미국에서 취학 전 교육을 받고 사전에 미국인을 알았던 장학생들이 또

한 고국으로 돌아갔을 때 문화 중재자로서의 역할에 종사할 것이라고 기대

하는 경향이 있다. 그럼에도 불구하고 필자의 연구는 이러한 장학생들이 실

제로 그들 나라에 돌아갔을 때 무엇을 하는 지 예측은 할 수 있었지만 측정

할 수는 없었다. 오랫동안 미국의 으뜸가는 국제교류 프로그램으로 불리는

풀브라이트 프로그램이 국경을 초월하여 독립적인 글로벌 아이덴티티가 되

는 것은 합당한 것이다. “한번 로즈 장학생은, 영원한 로즈 장학생”이라는

로즈의 좌우명은 풀브라이트 장학생 국제적 네트워크에도 마찬가지로 적용

되어야 한다. 풀브라이트 장학생이라는 것은 세계적인 이해와 협력 속에서

국제상호 교류를 지지하는 사람이라는 의미를 갖는다고 볼 수 있다. 필자가

서독에서 풀브라이트 프로그램을 마치고 돌아왔을 때, 책임 있는 국가 기관

인 미국 해외공보처(USIA)는 고사하고, 풀브라이트 연합이나 국제 교육기관

으로부터 어떤 것도 듣지 못했다. 필자는 본인의 경험에 대해 글이나 강의를

하게 될 것이라고 거의 예상했었다. 그러나 워싱턴 D.C.에 있는 풀브라이트

연합과 직접적으로 연락하고서야 그 회원이 되었고 풀브라이트 활동과 동

문소식에 대해 연 4회 발행되는 뉴스레터를 받기 시작했다. 풀브라이트는

2007년 30주년을 맞이했다. 그 데이터베이스가 전 세계로 흩어진 거의 30만

명의 풀브라이트 동문들의 작은 소수집단을 대표한다. 풀브라이트 프로그

램은 풀브라이트 국제 장학생에 관해 설명했던 필자의 연구 프로그램으로

에너지와 관심을 돌려 활용하는 것을 고려해 보는 것이 좋다.

미국 국무부는 모두가 신뢰할 만한 수치로 2005년 미국 풀브라이트 학

생 프로그램의 평가결과를 발표했다. 풀브라이트 프로그램에의 참가는 상

호 이해를 촉진하고(97%), 독립심과 자신감과 같은 리더십의 특성과(92%),

다른 문화 사람들과 친밀하게 일하는 능력과(89%), 다른 사람을 이끌어 가는



능력(71%), 그리고 다른 사람을 이끄는 자발성(70%)을 키웠다. 100% 모두가

주최국에 대한 더 깊은 이해를 가졌고 미국학생의 93%가 주최국의 국민의

눈을 통해 본 결과 미국 사회와 문화의 더 깊은 이해를 나타냈음을 보고했

다. 승수효과(multiplier effect)의 더 명백한 증거는 수혜자의 3분의 2가 주최

국의 동료들과 협력적 연대를 유지하고 있는 것이다. 그들은 거의 모두 국제

교류 프로그램에 참가하거나 풀브라이트에 지원할 것을 친구나 동료들에게

권했다.

어쨌거나 이 모두는 선전인가?

베버리 린지의 연구는 30년간(1948~1978)국무부의 문화관(cultural

attaché)이 지역 양국간 협정, 국부무의 교육·문화 부서, 그리고 풀브라이트

프로그램의 자율성을 유지하기 위한 미국 교류 프로그램 기관에서 일해온

핵심 인물이었다는 점을 지적한다.

전형적인 문화관은 학문적 경험과 석사 이상을 가지고 대사관에서 일

하는 대학 교수와는 달랐다. 문화관이 1978년(교류 프로그램이“미국의 이야기

를 세계에 말해주는”것이 좌우명인 미국 정부의 독립적인 정보기관인 미국 해외공보

처와 합병했던 해)까지 냉전 매트릭스에 갇혀 활동하던 동안 학계의 많은 이들

은 선전과 홍보활동 노력이 교육 및 문화업무에 우선할 것이라고 우려했다.

의회는 외교수권법안(Foreign Relations Authorization Act)을 1979년에 통과시

키면서도 이러한 우려를 나타냈다. 이는 다른 나라 사람들이 미국에 대해 배

워야 하는 만큼 미국인들도 다른 나라 사람들의 역사, 문화 태도에 대해 그

만큼 많이 배워야 한다는 카터 대통령의 견해를 뒷받침한 것이다. 단기간에

미국 해외공보처는 미 국제커뮤니케이션 기관으로 개조되었다. 그것은 일

방적 프로파간다 방식을 넘어서 양방향 커뮤니케이션의 새로운 정신을 반



영하기 위함이었다. 국내 인플레이션, 국가의 침체, 대통령 단임제의 배경에

대처하면서 (해외 공보처로서) USIA의 이름이 복원되었다. 로스(Roth)와 아른

트(Arndt)는 에드먼드 걸리온(Edmund Guillion)의 “기억하기 쉬운 완곡어법”

(catchy euphemism) 공공외교, 즉 정보, 문화 업무, 선전 등, 세 가지 뚜렷한

기능에도 불구하고 선전을 하는 데 있어 미국의 모순은 계속되고 있다고 주

장했다. 오늘날 미 국무부는 이 세 가지 모두를 혼합한다.18 “미국의 선전은

아마도 교육과 문화, 정보의 연성판매(soft sell)와 강매(hard sell), 강경한 대

화(loud talk)와, 부드러운 대화(soft talk), 단기적 전술과 장기적 전략의 유동

적이고 편리한 혼합체로 남아 있을 것이다.”19

평화유지와 테러와의 전쟁 : 공식적 공공외교의 두 기둥

미 정부에 의해 후원되는 국제교육, 문화교류 프로그램은 국익 추구를

목적으로 정보를 전달하고 영향을 미치며 외국의 대중에게 관여하는 공공

외교 노력으로 간주된다. 2001년 9·11의 공격에 뒤따른 미 정부의 테러와

의 전쟁은 국가안전보장을 명백히 촉진하는 범위 안에서 교류의 가치를 포

함하고 있는 공공외교의 윤곽을 드러냈다. 교류 프로그램이 미국의 세기 및

냉전기 동안 중요한 역할을 했음에도 불구하고 오늘날은 느린 미디어 활동

으로 남아있다. 반면 홍보를 목적으로 한 빠른 미디어 정부 방송과 신속 대

응군(Rapid Response Units)은 확대되고 있다. 교류 프로그램은 공공외교에

서 활용되었을 때는 일반적으로 미 행정부(executive branch)를 지원하고 세

계의 이슬람과 아랍지역을 목표로 하는 사활적인 국가안보 프로그램의 배

경 속에서였다. 미 국무부의 신속 대응군은 중동에서부터 라틴 아메리카까

지를 포함하여 외국 매체의 보도를 모니터 한 뒤, 이에 대한 미국의 대응입

장을 수 천 명의 고위 정부인사와 군 관계자에게 일일 전자우편으로 제공한



다. 전 공공외교국의 차관 캐런 휴스(Karen Hughes)는 그녀의 2007년 4월 의

회 제출 보고서에서 이렇게 밝혔다. “우리의 공공외교 프로그램은 세계의

더 많은 사람들에게 전보다 더 전략적으로 영향을 미치고 있다. 또한 공공

외교는 지금 국가안보의 우선순위를 점하고 있다. 이는 테러리즘에 대한 우

리의 노력이 군사적이거나 지적인 문제 이상일 뿐만 아니라 이념적 투쟁 이

상이기도 하기 때문이다. 우리는 올해 테러와의 전쟁 추가 예산에 있는 시

급한 공공외교 프로그램을 지원해주길 의회에 요청한다. 그리고 2008년 예

산으로 요구한 사활적인 프로그램들의 증가를 지원해주길 희망한다.”휴스

(Hughes)는 의회에 국무부가 이념적 테러지원을 분쇄하기 위해 문화적으로

민감한 메시지를 개발하는 각 기관간의 대테러 커뮤니케이션 센터 창설 과

정에 참여해야 한다고 말했다.

신속 대응군에서 대테러 커뮤니케이션 센터까지 이러한 군사적 방식

의 전략적 커뮤니케이션 접근은 탄환을 모방하고 그와 같은 수단들의 효과

에 대해 부족한 이해를 보여주는 표현을 선호한다는 점을 시사한다. 존 니

콜(John Nichols)이 미국의 선전에 대한 레이건 행정부의 견해에 대해 영향

력 있는 논설 “Wasting the Propaganda Dollar”에서 언급한 것처럼 냉전이

나 오늘날 테러와의 전쟁과 같은 군사적 개입 시기에 그러한 경향은 설득에

있어 마법의 탄환 이론(magic bullet theory of persuasion)으로 대응하는 것이

다.20 이는 해외의 시청자들이 정보 소식통(source)의 메시지, 특히 목적이

선하고 그 탄환(메시지)이 타깃을 정확히 맞출 때 쉽게 영향 받는다는 것을

입증한다. 심지어 방송위원회(Broadcasting Board of Governors(BBG))의 2008

연차 보고서는 이러한 낡은 커뮤니케이션 이론에 귀를 기울이고 있다. 알후

라(Alhurra)에 대한 주간 시청률은 이집트(4.9%)에서 낮게 나타났고, 쿠웨이

트(26%)와 모로코의 도시(26%)에서는 중간 정도로, 그리고 이라크(42.3%)와

카타르(64.1%)에서는 훨씬 높게 보고되었다. 그러나 이러한 수치는 미국정

치에 대한 시청자의 태도와는 아무 관련이 없는 것이다. 사회적으로 영향력



있는 학자인 오스캄프(Oskamp)와 스컬츠(Schultz)는 대중매체 선호도 접근

을 시도했다.21 BBG의 지배적인 견해는 시청자 규모의 증가가 미국에 대한

긍정적 태도 변화의 기회를 낳을 수 있다는 것이다. 이는 단순한 대중매체

에 노출이 태도 변화를 유발한다고 생각하는 미디어 효과 이론에서의 전통

적인 지혜일 것이다. 오늘날은 정보원의 신뢰성과 시청자의 편견과 같은 다

른 요소들이 정보소식의 내용을 여과한다. 기존의 태도는 대중매체에 의해

더 자주 강화되며, 태도변화가 나타날 때 그것은 대개 반대쪽으로의 전반적

인 전향이라기보다는 전체에서 소수가 변화하는 것이다. 매스미디어의 가

장 큰 영향은 선입견이 없을 때 전혀 없을 때 이슈에 대한 새로운 의견을 창

출한다는 데 있다. 오늘날 연구자들은 개인적인 커뮤니케이션이 매스커뮤

니케이션 보다 더 강력한 영향력을 가진다는데 일반적으로 동의한다.

미 국무부는 국제 방문자 리더십 프로그램과 같은 교류 프로그램이 얼

마나 영향력이 있는지 개인적인 일화를 말하는 것에 오랫동안 익숙해왔다.

2007년 4월 공공외교 차관보 디나 파웰(Dina Powell)은 댈러스 모닝 뉴스와

의 인터뷰에서 선전으로서 정부가 개입하는 어떤 것도 인정하지 않으려는

미국인들의 거부감을 드러낸 질문에 연이어 답했다.

Q :“공공외교는 무엇입니까?”

A : “미국의 이상과 원칙을 증진시키고 소통하려는 노력입니다.”

Q : “어떤 이는 그것을 선전이라고 부릅니다. 그 점에 대해 어떻게 반박

하겠습니까?”

A : 한 예를 들어보죠. 린든 존슨 행정부(LBJ)의 레너드 막스(Leonard

Marks) 공공외교 수석(Chief)이 미국에 여행 온 젊은 이집트인과 대통

령의 만남에 대해 내게 말을 꺼냈습니다. 그는 오기를 두려워했으며

반미주의자라고 말했습니다. 그러나 그는 그것이 지금껏 들어왔던 선

전이었다는 것을 알았습니다. 내가 이집트에 돌아갔을 때 그는‘나는



사람들에게 (미국이) 자유를 사랑하는 나라라는 것을 말할 계획입니

다.’라고 말했습니다. 막스(Marks)씨는‘사닷(Sadat) 씨, 와주셔서 매우

영광입니다’라고 대답했습니다. 그것이 언워 사닷(Anwar Sadat)의 첫

번째 미국 여행이었습니다. 그는 날마다 미국인들을 보았고, 후에 미

국과 소련을 선택해야만 할 때 그는 우리를 선택했습니다. 그것은 공

공외교의 한 도구였습니다. 당신은 모두를 여기 데려올 수는 없습니

다. 그래서 우리는 사절단을 해외로 보내는 것입니다.”22

국제교육 교류 프로그램의 황금기는 1946년에서 1991의 냉전기와 일

치한다. 60년 동안 미국 공공외교는 개입(hands‐on)적·불개입(hands‐off)

적 접근 모두가 포함된 연속성에 걸쳐있는 국익에 있어서 문화적·교육적

교류 활동에 높은 우선순위를 두었다. 이후의 대테러 글로벌 전쟁의 발발

이 냉전기 때의 수준만큼 교류 프로그램을 증가시키지 못했지만, 2001년 9

월 11일의 사건은 국제교류와 국가안보 외교정책목표로 관심을 돌렸다. 소

련에서 공부한 교류 프로그램 장학생이었던 국무부 장관 콘돌리자 라이스

(Condoleezza Rice) 박사는 2006년 국제교육에 관한 미국 대학교 총장회의에

서 인적 교환 프로그램에 있어, 현재의 지적 투자의 어려움(high water)에 대

해 인정했다. “우리는 사람들의 교류에 있어서, 이념의 교류에 있어서, 언어

에 있어서, 그리고 문화와 우리가 냉전기 동안 만들어낸 것들에 대한 지식에

있어서 우리가 필요했던 지적 투자와 같은 것을 하지 않았었다.”23

공공외교 차관 휴스(Hughes)는 그녀의 노력을 “평화의 유지”라고 설명

했다. 거기에는 3개의 전략적 과제가 있는데, 미국인과 다른 나라 사람과의

공동 이익과 가치를 육성하는 것, 폭력적인 극단주의자를 고립하고 소외시

키고 불신하는 것, 자유와 평등, 존엄과 모든 인류의 가치에 대한 우리의 믿

음이라는 우리의 가치에 기원하는 희망과 기회의 긍정적인 비전을 육성하

는 것이다. 2005년 9월, 임명된 지 20개월 만에 하는 의회에서의 첫 번째 연



설에서 그녀는 풀브라이트 프로그램이 2006년에 1,300명이라는 최고로 많

은 학생수여자를 기록했다는 자랑과 함께 길먼(Gilman) 프로그램, 에드워드

머로우(Edward R. Murrow) 언론 프로그램과 같은 교류 프로그램을 언급했

다.

그러나 이러한 자랑들은 미 정부의 우선순위의 현실에 비해 더 겉치레

(window dressing)적이다. 연간 책정액 내에서 교류 프로그램 기금이 증가했

다 하더라도, 9·11이후로 설립된 중동의 방송 네트워크인 알후라(Al Hurra),

라디오 사와(Radio Sawa), 그리고 라디오 프라다(Frada)를 포함하여 여전

히 정부의 국제방송 활동에는 미치지 못한다. BBG는 미국의 소리(Voice of

America), 자유 유럽 방송(Radio Free Europe)/자유 방송(Radio Liberty), 라디

오 자유 아시아(Radio Free Asia), 라디오와 TV 마르티(Radio and TV Marti), 그

리고 중동 방송 네트워크를 포함하며 세계 전역으로 라디오, 텔레비전, 인터

넷을 통해 58개 언어로 1억 4천만 명의 시청자들에게 전파되고 있다.

2008년 회계연도(FY)에 새롭게 제시된 프로그래밍이 동아프리카, 특히

소말리아에서 잘못된 정보나 위험한 이념들에 대응할 수 있을 것이다.

억압되고 폐쇄된 사회 속에서 공정한 정보에 더 훌륭히 접근하고자 하는

북한사람들에게 방송을 확대할 것이고, 알후라(Alhurra)로 하여금 프로

그래밍을 강화하고 중동의 미디어 시장에서 어젠다에 초점을 맞추고 비

판적인 시청자들에까지 전달할 수 있도록 할 것이다.24

BBG의 연간 예산은 약 6억 4천5백만 달러이며, 2008년도 회계예산에

서는 6억 6천8백만 달러로 증액을 요구하고 있다. 국무부에 의해 운영되고

미국 정부가 후원하는 국제 교육문화교류 프로그램은 4억 5천1백만 달러에

달한다. 방송은 공공외교 자원이라는 파이의 더 큰 조각을 확보한다. 왜냐

하면 초당적인 대통령령으로 지명된 회원들이 국가안보, 테러와의 전쟁 지



지, 미국 리더십의 확대의 측면에서 BBG의 이익을 위해 로비를 하는 데 정

치적 비중과 지혜(savvy)를 갖고 있기 때문이다. 2008 연례 보고서는 이들

용어에 대한 군통수권자(Commander in Chief)의 언급으로 시작한다.

우리의 국가안보 전략은 두 기둥 위에 수립되었다. 첫 번째 기둥은 자유

와 정의와 인간 존엄을 증진하는 것이다. ‐ 폭정을 끝내고 효과적인 민주

주의 증진하는 활동…. 평화와 국제적인 안정은 자유의 토대 위에 가장

신뢰할 수 있게 세워졌다. 우리의 전략의 두 번째 기둥은 성장하는 민주

주의 공동체를 주도함으로써 우리시대의 도전들에 맞서는 것이다... 역

사는 우리가 맡은 바를 할 때 다른 이들도 그들의 것을 할 것이라는 사실

을 보여주었다. 미국은 계속 주도해야만 한다.25

BBG는 테러와의 전쟁에서 승리에 중요한 시장분야의 확대를 요구한

다. 이는 2002년에 시작한 24시간 라디오 네트워크인 라디오 사와(Radio

Sawa)와 북 버지니아를 기반으로 2004년 시작한 24시간 TV네트워크 알후

라(Alhurra)를 포함한다. 알후라에 대한 BBG의 2008년 예산요청은 “Today

and Good Morning America”와 같은 미국 모닝쇼 형식인 3시간짜리 일일

프로그램의 개설을 권고한다. 200개 이상의 방송사가 경쟁하고 훨씬 더 인

기 있는 현지 위성 TV 네트워크인 알 자지라(Al Jazeera)와 알 아라비야(Al

Arabiya)가 영향을 미치는 지역임에도 불구하고 이러한 확대에는 1천1백만

달러의 예산과 150명의 새로운 고용이 필요하다.

미국 공공외교에 대한 2007년 회계감사원(GAO)의 보고서는 우선적인

시장에서 더 폭넓은 시청자 목표수가 적합함을 입증하지 못한 BBG의 데이

터 수치를 비판하고 있다.26 이는 국제방송 영역에서 “우리는 시청자 수에

상관없이 움직이고 청취자에게 새로운 사고를 보여주며 미국과 그 정책에

대한 정확한 정보를 전달하고 이러한 생각들의 효과와 영향을 측정할 필요



가 있다”고 말한 9·11 위원회 보고서의 결론을 강조한다.27 같은 보고서는

교류 프로그램의 지출이 증가하고 있는 반면, 미국의 도서관들이 문을 닫고

있고 미국에 선발되어 유학 오는 중동 학생이 더 적어지고 있다는 점을 언급

하면서 장학금과 교류 프로그램, 도서관 프로그램에 대한 미국 정부의 지원

에 “D”등급을 주었다. 토머스 킨(Thomas Kean) 9·11 위원회장과 공동의장

인 리 해밀턴(Lee Hamilton)은 다음과 같이 결론내렸다.

공공외교는 1차선 도로가 아니다. 그것은 일방의 메시지 전달이 아니다:

공공외교는 커뮤니케이션이다. 그 중심에 있는 공공외교는 약속의 과정

이며 관계의 발전이다. 우리는 과감하고 폭넓게 사회의 모든 요소들, 특

히 젊은 사람들에게 전할 수 있도록 노력해야 한다. 우리는 잘못된 정보

와 싸워야만 하고 우리의 이상을 힘과 웅변으로 전해야 한다. 우리는 라

디오 사와(Radio Sawa)와 위성TV국 알후라(al‐Hurra)를 통한 활발하고

의미있는 미국 방송의 확장을 목격하고 있다. 우리는 이와 같이 젊은이

들에게 다가가 그들에게 희망과 지식을 전하는 장학 프로그램, 교류 프

로그램 그리고 도서관 프로그램의 활발하고 의미있는 확장을 보고 싶다.

우리의 핵심가치들과 미국의 교육문화, 기회의 균등, 그리고 관용은 세

계전역에 여전히 강력한 호소력을 갖고 있다.28

국제교류 프로그램과 도서관 프로그램들에서의 “의미 있는 확장”

(significant expansion)에 대한 그들의 요구는 의회조사 서비스(Congressional

Research Service)의 한 요약 보고서를 반영했다. 2005년 “공공외교 : 과거의

권고에 대한 재고”라는 보고서는 2001년 9월 11일의 테러공격 이후 미국 교

류 프로그램과 미국 해외 도서관들의 확장이 미국 공공외교에 대한 가장 공

통적인 권고임을 말해준다.29



교류 프로그램의 가치평가 사례

필자는 해외에서 공부하고자 했던 자율적인 대학원생으로서 후원 교육

교류 프로그램에 참가했다. 또한 양방향 커뮤니케이션과 문화를 초월한 관

계구축에서의 공공외교 패러다임과 그 안의 문화적 중재자로서 풀브라이트

장학생들의 역할 강화 필요성에 대한 논문을 쓰는 박사과정으로서 참가했

으며, 마지막으로 미국의 대외정책과 국익의 목표를 뒷받침하기 위한 교류

프로그램의 선전 경향을 인식한 미국 해외공보처(USIA) 정부 공무원으로서

이 프로그램에 참가했다. 국제 교육 교류 프로그램에 대한 세 가지 관점 모

두에 속하는 한 사람으로서 필자는 태도를 변화시키기 위한 매스미디어 접

근이 효과적이라는 증거는 거의 없던 반면 미국 정부는 손해를 보면서도 이

러한 접근을 계속적으로 지원하고 있다는 사실에 끊임없이 난감해했다. 그

럼 왜 우선적인 선호를 교환 프로그램으로 바꾸려 하는가? 풀브라이트 프로

그램의 15주년 기념식에서 케네디 대통령은 “무기를 평화의 도구로 만드는

최근 역사 속의 모든 사례에서, 일부 혜택들이 전쟁의 파괴로부터 인간성과

합치되는 데 있어서 나는 이 프로그램이 결과적으로 가장 탁월한 것이 되리

라 생각한다”라고 말했다.30

그러한 평화구축 수단은 장기적이며, 그 점에 있어서 시청자들의 청취,

시청습관에 대한 시장조사가 영향을 줄 수 있는 방식처럼 평화구축 수단이

의회의 세출예산 감독위원회에 반드시 강한 인상만을 남기지는 않을 것이

다. 상원의원 풀브라이트는 말했다. “교육은 천천히 움직이지만 강력한 힘

을 가지고 있다. 이는 우리를 재난에서 구해줄 수 있을 만큼 강하고 빠르지

는 않지만 활용할 수 있는 가장 큰 힘인 것이다.”31 심지어 평화와 세계적인

안보만을 강조한다 하더라도 모든 나라들이 공공외교 캠페인의 중요한 기

둥으로서 교류 외교 노력을 실천할 필요가 있다는 점에는 의문의 여지가 없

다. 21세기에 교류 프로그램에 대한 강조는 교류 프로그램을 세계적인 역량



과 경쟁의 시급한 요구 속에서 그들 자신의 자율적인 가치로 보았던 교류 패

러다임의 전환을 반영한다. 알트바흐(Altbach)와 테이클러(Teichler)는 “교

류 프로그램의 패러다임은 측정하기 어려우며, 상호 이익과 상호 신뢰, 투명

성, 협력을 통한 증진, 비용절감을 위한 협동노력, 상호 이해를 통한 학습 등,

장기적인 이익 가치에 기반한다”고 설명한다.32 교육 교류 프로그램 문헌에

대한 필자의 박사논문의 분석은 그와 같은 접촉이 일반적으로 더 큰 관용으

로 변화되고 그러한 관용은 국제위기 시에 선의를 이끌어낼 수 있는 저수지

(reservoir)로서의 역할을 한다는 점을 보여주었다. 문화 간 접촉과 국제적 지

식의 확산이 보다 더 상호 의존적인 세계를 만든다는 증거 역시 있다. 교류

프로그램의 또 다른 결과는 타인에 대한 지식이 증가하는 과정 속에서 사람

들은 자기 자신을 더 선명하게 볼 것이라는 점이다. 교류 프로그램은 이와

같이 개개인이 자신에 대한 묘사를 더 풍부하게 하는 하나의 과정으로 바뀐

다.

문화와 사고의 만남은 양측 혹은 어느 한 국가의 발전을 더 확대시켜야

한다. 그에 따라 어디서나 더 나은 삶의 조건을 확대해야 한다. 이러한 결과

들 모두는 문화교류와 평화와 발전 간에 내재된 연계를 자주 언급하는 풀브

라이트 프로그램과 같은 교육 교류 프로그램을 지속시키고 심지어 지원을

증액하는 강력한 논리로 교류 프로그램 후원 담당자들에 의해 여전히 활용

되고 있다.33 경쟁 패러다임에서 교류 패러다임으로의 변환은 2005년 링컨

위원회가 제출한 보고서에 드러난다.

국제적인 무대에서 국가들이 무지하다는 것은 그들에게 상처를 입힐 수

있다. 최근 세대에서 그러한 현실에 대한 증거는 쉽게 나타난다. 우리가

베트남에 대해 무지했다는 것이 미국에 상처를 입혔다. 우리가 그 전의

오토만 제국의 문화와 역사에 대해 이해하지 못했던 것이 수십 년 동안

중동에 쏟았던 우리의 노력을 복잡하게 하고 있다. 제3세계와 그들의 채



무에 대한 오판은 미국의 자본가로 하여금 수십억 달러를 지출하게끔 만

든다. 그리고 일본, 중국, 인도의 경제적·상업적 그리고 산업발전에 대

한 지식의 부족은 미국의 경쟁력을 잠식시켜왔다. 세계적인 역량은 비용

이 들지만 무지해서 드는 비용은 그 이상이다.

아브라함 링컨 유학 장학 프로그램은 궁극적으로 해외에서 공부하는

미국 학생 수를 연간 1백만 명까지 증대시키기 위한 국가적인 유학 계획을

수립하려는 야심찬 노력이다. 현재 약 20만 명의 대학생들이 매년 유학을

가고 있다. 의회가 국립유학 프로그램을 수립하기 위한 입법안을 통과시킨

다면 국제교류 프로그램은 예외적인 것이라기보다는 어떤 규준(norm) 이상

의 것이 될 것이다. 그러한 연구의 이론적 근거는 세계의 방식으로 젊은이

들을 교육함으로써 미국이 글로벌한 경쟁력을 갖추게끔 하기 위함이다. “유

학을 예외적인 것이 아닌 규준으로 만드는 노력은 토지공여 대학 체계의 수

립과 재향군인 지원법(GI Bill)이 ‘미국의 세기’를 창출하는 데 일조했던 것

과 같은 방식으로 미국의 현재와 미래 세대에게 성공을 부여할 수 있을 것이

다.34

필자가 1992년부터 1994년까지 일했던 미 정보기관인 교육문화공무처

(The Bureau of Educational and Cultural Affairs : ECA)는 오늘날 미 국무부의

공공외교 담당부서이다. USIA에서 국무부로 이임된 사명은 “미국인들과 다

른 국민들 간의 상호 이해”를 촉진하는 것이다. 이는 1948년 미국 정보 및

교육 교류법(공법 402조 : Public Law 402)에 수반되었다. 두 명의 핵심 지지자

인 알렉산더 스미스(H. Alexander Smith) (R‐NT) 상원의원과 칼 문트(Karl E.

Mundt) (R‐SD) 하원의원 때문에 스미스-문트(Smith‐Mundt)법으로 더 잘 알려

진 이 법안은 미국의 외국 정보 문화교류 프로그램에 대한 법률적 기반으로

남아있다. 스미스‐문트(Smith‐Mundt)법은 또한 해외의 시청자를 대상으로

제작된 공식 정부물(official state materials)의 국내 유포를 막음으로써 미국



시민들의 선전(propagation)을 금지하고 있는데, 이는 많은 학자들이 비판하

는 시대에 뒤떨어진 것이다.35

공공외교의 공식적인 얼굴이라고 할 수 있는 국무부가 교류 프로그램

을 더욱 강조하고자 한다면 오직 사람 대 사람 간의 교류만이 전달할 수 있

는 상호성과 관계 구축의 특성을 강조할 필요가 있을 것이다. 라이스 국무부

장관은 공공외교는 독백이 아니라 대화임을 언급했다. 그 대화를 확장하기

위해 더 많은 학생들이 해외를 여행하고 유학을 경험해야 할 것이다. 이제껏

국제교육을 더욱 강조하기 위해 책임을 도맡았던 이들은 링컨 위원회, 국제

교육기관 그리고 CIES와 같은 민간 국제교류 기구였다. 국제교육기관장인

앨런 굿맨(Allan Goodman)은 2007년 아카데미 시상식에서 다음과 같이 말했

다.

세계 초강대국의 시민이라고 하기에 미국인들은 암울하게도 우리의 국

경너머의 문제에 대해 교육받지 못했다. 보통의 미국 성인들은 여권을

가지고 있지 않으며 이라크는 말할 것도 없고 프랑스조차도 지도에서 찾

지 못한다. 우리의 TV 네트워크가 하룻밤 국제뉴스에 할애하는 시간은 5

분도 안 된다 . 유학을 가는 미국 대학생은 1% 미만이다.36

이러한 암울한 통계수치에도 불구하고 알타크(Althach)와 테이클러

(Teichler)는 “21세기는 결국 교육의 세기라고 불려질 것”이라고 주장한

다.37 그들은 1919년에 뉴욕에 설립된 국제교육기관(IIE), 1925년에 설립된

독일 아카데미 교류프로그램 서비스(The German Academic Exchange Service

: Deutscher Akademiche Austauschdienst : DAAD), 그리고 교류 프로그램 기회

의 인식을 증가시키고 정책발전과 교류 프로그램 운영 모든 분야를 주도하

기 위해 IIE가 승인한 풀브라이트 학생 프로그램 같은 교류 프로그램 기구들

의 오랜 노력을 인정했다. 이들 기구들의 노력과 국제 학생들을 가장 많이



받아주는 국가가 미국이라는 사실에도 불구하고

진정한 상호적인 국제교류 프로그램 및 고등교육의 국제화에 있어서 미

국은 거의 관심이 없다. 미국학자와 학생들은 외국어와 외국문화에 대한

지식이 비교적 약하다. 국제적인 구상(initiative)에 투자하는 데 소극적이

었던 미국 학술기관들의 태도와 맞물려 이들 요소들은 1980년대의 유럽

을 특징지었던 국제화에 미국이 뒤쳐지는 결과를 낳았다.38

필자의 경험으로 대부분의 모든 단과대학과 종합대학들이 글로벌한

교육사명을 인정하지만 전반적으로 국제교육에 대한 실질적 투자는 불충

분하다. 지원예산을 증액시키려 하지도, 교류 프로그램을 증가시키려고 하

지도 않는다, 커리큘럼의 국제화도 그렇다. 미국 현대언어학회(The Modern

Language Association)는 국제학생의 대다수가 영어와 국제상거래, 비즈니스

와 인터넷 언어를 배우는 데 반해, 미국 대학생의 단 9%만 외국어 교육에 참

여하고 있다고 보고했다. 울펠더(Ulfelder)는 중국이나 인도와 같은 글로벌

경쟁국에서 온 60만 이상의 시민들이 2006년 미국에서 공부했다는 사실을

보고했다. 같은 시기에 중국과 인도로 유학간 미국학생은 단 8천200명에 불

과했다.39 후원 받는 교육적·문화적인 교류 프로그램은 전체 교류 프로그

램의 약 5%에 해당하며 대부분 엘리트와 특권층의 몫으로 남아 있다. 필자

의 유학경험은 서구 산업국가로부터 온 미국 학생의 일반적인 패턴을 반영

한다. 필자는 북미국가에서부터 서유럽까지 해외여행을 다녔었는데, 외국

어 수업을 들으면서 정치학 코스를 신청하는 동안 비서구 국가에서 온 대다

수 교류 학생들이 하는 것처럼 학위를 받지는 않았다. 교환학생 중 압도적인

다수가 그들의 학업 자금을 마련하고 있으며 이는 해마다 유학 프로그램에

등록하는 미국 학생들이 왜 그리 적은지(1~3% 정도로 추정)를 설명해 줄 것이

다. 미 국무부의 길만 장학금(Gilman Fellowship)은 빈곤한 가정의 학생들에



게 유학 장학금을 제공함으로써 이러한 전통적인 패턴 일부를 극복하려는

노력이었다. 그 대신에 학생들은 라틴 아메리카와 아시아와 같은 비전통적

인 분야에 대해 공부하는 것에 동의해야 한다.

1993년 가을에 필자는 미국 정치학 협회(American Political Science

Association)에서 개최한 탈냉전 시대의 풀브라이트의 미래를 분석하기 위

한 패널로 참석했다. 당시 우리들은 포스트 9·11 시대에서 8년이나 동떨어

진 시기에 있었다.『고등교육의 연감』(Chronicle of Higher Education)의 베버

리 왓킨스(Beverly Watkins)는 우리 패널에 관해 보도했는데, 우리 프로그램

의 국내 홍보를 금지한 스미스‐문트(Smith‐Mundt)법에 의해 종종 좌절했던

미국 해외공보처의 고관들을 대단히 기쁘게 할 것이라는 내용이었다.40 풀

브라이트는 (Tom Wolfe의 결론을 제외하고는) 지나친 정치적 의제가 없고, 양

방향 교환 프로그램이며, 풀브라이트 수여자의 1/3에 해당하는 미국 풀브라

이트 동문 형태 내에서 국내 지지층을 확보하고 있기 때문에 독특하다고 볼

수 있다. 독일, 스페인, 구 유고슬라비아의 풀브라이트 사무관으로서 필자는

문화적 중재자로서 풀브라이트 장학생의 역할에 대해 말했다. “이곳(미국)

에 사는 사람들이 당연하게 여기는 자유 및 경제적, 정치적 자유에 대한 미

국의 위대한 사고(idea)는 우리를 방문한 이들에 의해 가치를 더욱 인정받고

있다. 학생과 학자들이 자신들의 모국으로 돌아갈 때 그들은 이러한 사고를

수용해 간다. 이 과정에서, 우리는 그들이 우리 나라에 대해 보다 호의적인

인상을 가지게 될 것이라는 점을 희망한다.”그 말과 함께 필자는 “다른 나

라들이 우리로부터 배워야 할 만큼 미국인으로서 우리도 다른 나라로부터

배워야 한다”는 점을 모임에 상기시켰다. 코넬대학의 정치학 교수 테드 로

이(Ted Lowi)는 “풀브라이트 프로그램이 제국의 도덕적 동의어(equivalent)

가 되는 것을 보고 싶다. 우리는 해외 경험을 얻기 위한 일상적인 방법에 있

어서 결코 적절한 대안을 가지지 못했다. 우리는 국제적인 삶을 사는 이들

의 단체를 만들 필요가 있다”고 덧붙였다. 사라 로렌스(Sarah Lawrence)대



학의 총장 앨리스 일치만(Alice Ilchman)과 프리덤 하우스의 레너드 서스만

(Leonard Sussman)을 포함하여 모든 패널들은 문화적 무지는 살인자라는 링

컨 위원회 보고서의 결론에 동의했다.

미국의 가장 중요한 프로그램으로서 풀브라이트 프로그램이 70주년을

맞게 될 때, 그리고 자체적인 재원조달이 가능한 문화 교육 교류 프로그램으

로 번영, 주도하게 될 때, 필자의 희망은 교육적인 이상이 현재의 한자리 수

(single digit) 참여율보다 많은 자기영속적(self‐perpetuating)인 현실로 되는

것이다. 세계 유일 초강대국이 교류 프로그램의 주요 행위자가 아니라는 사

실은 양심적이지 못하다. 이제껏 우리는 우리의 다급한 자기 자신때문에 더

나은 우리 모습을 퇴색시켜왔다. 미국이 국제적인 대화와 협상에서 리더가

되기 위해서는 미국의 역량을 좌우하는 국가 불안을 허용할 수 없다. 그러한

리더십은 교환 학생들과 학자들이 제공하는 정보들을 활용함으로써 강화할

수 있다. 모두가 중재 및 상호 이해에 적극적으로 참여하기를 바라지는 않지

만, 아무도 요청하지 않는다면 과연 얼마나 많은 이들이 그렇게 할 것인가?

20년도 더 전에 로스(Roth)와 안트(Arndt)는 옳은 질문을 던졌지만 아직도 해

답은 나오지 않고 있다.

세계 누구나 알고 있는 가장 거대한 미디어와 커뮤니케이션 시스템을 갖

고 있는 미국이 이들 막강한 정보 자원을 통해 다른 국가들과의 대화를

더 확장시키기 위한 노력으로도 달성하지 못한 것은 무엇인가? 세계에서

가장 훌륭한 대학교와 연구기관, 도서관, 병원, 깨어있는 비즈니스, 박물

관, 극장, 콘서트 홀의 집합체와 거기서 일하는 전문가들을 보유한 미국

이 세계의 모든 문화들과의 대화를 통해 우리의 문화적 유산을 강화하면

서 만약 정보, 문화에 있어서 미국의 지성과 지식, 과학, 노하우를 더 멀

리 전파하는 노력에 초점을 맞춘다면, 얼마나 나아갈 수 있는가? 예를 들

어 기아(hunger) 같이 분명한 세계의 기술적인 문제들은 미국이 육성한



(American‐fed) 다국적인 공격에 얼마나 오랫동안 저항할 수 있는가? 만

약 우리가 대화로서 지배가 아닌 협조를 정보와 관대하게 공유되는 교육

적인 것을 통해 제시한다면 세계평화를 위한 보다 진솔한 의제가 있지

않겠는가? 보다 나은, 보다 미국적인 방식의 “선전”이 있지 않겠는가? 41

선전이든 공공외교든 우리가 그것을 뭐라고 부르길 원하던 간에 우리

는 단지 원칙 하에서의 가치적 교류만이 아닌 실천 하에서 그것들을 확대시

키는 것이 필요하다. 우리 가운데 최고의, 가장 지혜롭고 용기 있는 이에게

평화를 유지하는 비폭력적인 도구가 되고 국제 교육에서의 시민대사가 되

기 위한 기회를 주자.



주

1. Thomas J. and Kathleen Schaeper, Cowboys Into Gentleman : Rhodes Scholars, Oxford, and the

Creation of an American Elite (New York and Oxford : Berghahn Books, 1998), xi.

2. Tom Wolfe, I Am Charlotte Simmons (New York : Farrar, Straus and Giroux, 2004), 258.

3. Clemson University website, Welcome message from university with historical milestones

timeline, http://www.clemson.edu/welcome/history/timeline.htm.

4. J. William Fulbright, “The Most Significant and Important Activity I Have Been Privi-

leged to Engage in during My Years in the Senate,” Annals of the American Academy of Po-

litical and Social Science, International Exchange of Persons : A Reassessment 424 (1976) : 3.

5. Ibid.

6. Randall Bennett Woods, “Fulbright Internationalism,” Annals of the American Academy

of Political and Social Science, The Fulbright Experience and Academic Exchanges 491

(1987) : 35.

7. Ibid., 4.

8. Philip H. Coombs, The Fourth Dimension of Foreign Policy : Educational and Cultural Affairs

(New York : Council on Foreign Relations, 1964), 17.

9. Charles Frankel, The Neglected Aspect of Foreign Affairs : American Educational and Cultural

Policy Abroad (Washington, D.C. : Brookings Institution, 1965) ,83.

10. Fulbright, 1976, 5.

11. William J. Fulbright, “Preface,” Annals of the American Academy of Political and Social

Science, The Fulbright Experience and Academic Exchanges 491 (1987) : 10.

12. Beverly Lindsay, “Integrating International Education and Public Diplomacy : Cre-

ative Partnerships or Ingenious Propaganda?” Comparative Education Review 33, no. 4



(1989) : 424.

13. Leonard R. Sussman, The Culture of Freedom : The Small World of Fulbright Scholars (Lanham,

MD : Rowman & Littlefield, 1992), 4, 13.

14. Nancy Snow, Fulbright Scholars as Cultural Mediators : An Exploratory Study. Ph.D.

diss. (Washington, D.C. : The American University, 1992).

15. Council on International Educational Exchange, “Down with America : Anti-American-

ism and Study Abroad,” 9, http://ciee.org/images/uploaded/pdf/Down%20with%20

America.pdf.

16. Stephen Bochner, The Mediating Person : Bridges Between Cultures (Cambridge, MA : Schenk-

man Publishing Co., 1981).

17. Stephen Bochner, “Coping with Unfamiliar Cultures : Adjustment or Culture Learning?”

Australian Journal of Psychology 38, no. 3 (1986) : 350.

18. Lois W. Roth and Richard T. Arndt, “Information, Culture, and Public Diploma-

cy : Searching for an American Style of Propaganda,” in The Press and the State : Sociohistori-

cal and Contemporary Interpretations, ed. Walter M. Brasch and Dana R. Ulloth (Lanham,

MD : University Press of America, 1986), 723.

19. Ibid., 744.

20. John Spicer Nichols, “Wasting the Propaganda Dollar,” Foreign Policy 56 (1984) : 129.

21. Stuart Oskamp and P. Wesley Schultz, Attitudes and Opinions (Mahwah, New Jersey : Law-

rence Erlbaum Associates, 2005) : 181-206.

22. “Q and A with Dina Powell,” Dallas Morning News, April 22, 2007.

23. Condoleezza Rice, 2006년 1월 5일, 국제교육에 관한 미국 대학교 총장 회의에서의 연

설, http://www.state.gov/secretary/rm/2006/ 58735.htm.

24. Broadcasting Board of Governors, BBG 2008 회계연도 예산요청, 2007, http://www.

bbg. gov/reports/bbg_fy08_budget_request.pdf.

25. Ibid., 2.

26. Jess T. Ford, “U.S. Public Diplomacy : Strategic Planning Efforts Have Improved, but

Agencies Face Significant Implementation Challenges,” GAO-07-795T. Washington,

D.C. : United States Government Accountability Office, April 26, 2007, 13.

27. Thomas H. Kean and Lee H. Hamilton. 9/11 공공 담화 프로젝트 회장 Thomas H.

Kean과 부회장 Lee H. Hamilton의 개회사, Report on the status of 9/11 Commission

Recommendations. Part III : Foreign Policy, Public Diplomacy and Non-Proliferation,

November 14, 2005, 5, http://www.9-11pdp.org/press/2005-11-14_remarks.pdf



28. Ibid., 8.

29. Susan B. Epstein and Lisa Mages, “Public Diplomacy : A Review of Past Recommenda-

tions,” Congressional Research Service Report RL33062 (Washington, D.C. : Congres-

sional Research Service, 2005).

30. John F. Kennedy, 1961년 8월 1일, 워싱턴 D.C에서의 풀브라이트 프로그램 15주년

기념식 연설. 다음을 참조할 것. “The Fulbright Program, 1946-1996 : An Online Ex-

hibit,” http://www.uark.edu/depts /speccoll/fulbrightexhibit/intro.html.

31. John Brademas, “A World No Longer Narrow : Bringing Greece to American Universi-

ties,” PS 20, no. 4 (1987) : 875.

32. Philip Altbach and Ulrich Teichler, “Internationalization and Exchanges in a Globalized

University,” Journal of Studies in International Education 5, no. 5 (2001) : 21.

33. Nancy Snow, “Cultural Mediation and the Fulbright Ideal,” FRANKly, newsletter of the

German Fulbright Alumni Program (Der Newsletter des Fulbright Alumni e.V.7) : 16-20.

34. Commission on Abraham Lincoln Study Abroad Fellowship Program, Global Competence

and National Needs : One Million Students Studying Abroad, Washington, D.C., 3.

35. See Nancy Snow, “The Smith-Mundt Act of 1948, “Peace Review 10, no. 4 (1998) : 619-

624 ; and Stephen Johnson and Helle Dale, “How to Reinvigorate U.S. Public Diploma-

cy, Backgrounder#1645,”(Washington, D.C. : The Heritage Foundation), April 23, 2003,

http://www.heritage.org/Research/NationalSecurity/bg1645.cfm.

36. Allen E. Goodman, “International IQ Test, Special Oscar 2007 Edition, http://www.

iienet work.org/?p=OscarQuiz.

37. Altbach and Teichler, 7.

38. Ibid., 12.

39. Steve Uhlfelder, “Sending students overseas is a ticket to a better image,” St. Petersburg

Times, March 31, 2007, http://www.sptimes.com/2007/03/31/Opinion/Sending_stu-

dents_over.shtml.

40. Beverly T. Watkins, “Fulbrights in the Post-Gold-War Era,” The Chronicle of Higher Edu-

cation, September 15, 1993, A43.

41. Roth and Arndt, 744.


21장_하루 사계절 535

국가들의 공공외교 사례

5부



영국의 공공외교는 핵심기구(Structure)와 공공외교의 활동범주에는 포

함되나 핵심기구에 포함되지 않는 기관(Organization)의 측면에서 접

근할 수 있다. 외교 현장에서 활동하는 사람들이나 학자들은 공공외교에 대

한 서로 다른 다양한 정의를 가지고 있지만 공공외교에 관한 최근 연구는 다

음과 같이 정의를 내린다.

영국에 대한 이해를 높이고 영국의 영향력을 확대하기 위하여 정부의 중

장기 목적에 부합하는 방식으로 외국의 개인 및 단체들과 관계를 맺고

(engage) 지식과 정보를 제공(inform)할 것을 목적으로 하는 활동1

최근 영국 외무부는 공공외교를 “해외의 일반 대중과의 관계를 통해,

국제정치 무대에서 영국의 전략적 우선순위(Strategic International Priorities

: SPs)를 달성하기 위하여 사용하는 것”2으로 정의를 내려 사용하기 시작했

다.

이처럼 정치적 동기에서 반복되어 규정된 정의는 특정 제도적 사용에

초점을 맞춰 계속해서 사용될 것이다. 정의는 개념을 명확하게 할 때 사용되

하루 사계절 : 영국의 공공외교

21장

앨리 피셔 Ali Fisher



면 유용하지만 정의를 둘러싼 내부적 논란이 가중되는 와중에 개념의 범위

를 규정할 때는 정의가 갖는 실용성이 감소된다.3 영국정부의 정의 혹은 널

리 인정받고 있는 정의라 할지라도 대다수의 정의가 고려하는 공공외교의

활동 범주를 온전히 포괄할 수 없다.

일부 국가들은 공공외교에 관해 자신들만의 접근방식을 가지고 있다.

이번 장에서는 폭 넓은 접근방식을 개발하고 있는 영국 공공외교 정책의 흐

름을 검토한다. 영국의 공공외교 정책은 여러 가지 활동영역에서 공식·비

공식적인 부분이 상호작용하는 방식으로 이루어진다.4

영국 내 공공외교의 범위

브루스 그레고리(Bruce Gregory)는 9·11 위원회 보고서(9·11 Commi-

ssion Report)을 두고 “부처 간 협력을 촉진하기 위해서는 세세한 것들(stove-

pipes)에 신경 써야 한다. 즉 부처 고유의 문화, 부처 간 단절, 중복된 기관,

의회의 여러 위원회들, 그리고 예산과정이 분화되었다는 점 등에 유의해

야 한다”5고 주장했다. 이전투구로 치닫는 부처 간 갈등을 적절히 관리하

고 위에서 지적한 어려운 사안들을 다루는 일은 부처 간 협력을 다루는 일

이다. 그러나 국가 혹은 공공외교를 수행하는 기관들이 취할 수 있는 상이

한 접근법과 실질적으로 고려해야 할 것 사이에 명확한 연결고리를 확보하

는 것 역시 이에 못지않게 중요하다. 여러 기관들의 역할을 하나하나 대응시

킬 수 있는 행위의 스펙트럼을 만들어 보면 다양한 역할을 하는 기관을 각각

의 영역으로 나눌 수 있거나, 영역 간 중복과 갈등을 줄일 수도 있고, 접근법

을 공유함으로써 협력이 특히 효과적인 영역을 알 수도 있게 된다. 이들 사

이에 항상 긴장이 발생할 수 있다는 점은 분명하지만, 일반적으로 행동의 범

주(range)를 이해하는 것은 협력이 가능한 영역 및 각 접근(approach) 방식의



차이점 모두를 규명할 수 있게 해준다.

공공외교는 단순한 듣기(listening)에서부터 강력하게 말하기(telling)의

범주 안에서 그 활동이 이루어진다. 듣는 일은 일정 부분 어떤 행위가 그 대

상(audience)에 적합한지 확신하기 위하여 모든 공공외교에 필요하지만, 이

때 듣기의 정도는 단순히 메시지 작성의 일부를 구성한다기보다는 행위

(activity)의 일부를 구성하는 측면과 관련이 있다.6 사실상 정부의 후원 아래

국제사회에 국가를 홍보하는 국가 브랜딩(Nation Branding), 관광 진흥 및 무

역 촉진활동 등은 활동범주 상 ‘말하기’(telling)의 영역에서 속하며, 일반적

으로 정책홍보 및 정보 수정과 함께 고려될 수 있다. 개발 프로젝트와 같이

대체로 대상(audience)의 목표를 추동(facilitation)하는 것을 기본으로 하는

공공외교는 스펙트럼상 듣기(listening)에 가깝다. 이러한 활동의 전체 스펙

트럼은 <그림 21.1>에서 확인할 수 있다.

<그림 21.1>

듣기

대중 앞에서 타인의 견해를 신중한 자세로 경청하는 것은 그 자체로 공

듣기

추동하기

네트워크 구축 혹은 장기적 관계 형성하기

문화교류

문화외교

방송

직접 전달하기



공외교 활동일 수 있다. 즉 듣기는 타인의 행위를 변화시키기 위해 말하는

것 이상의 행동 방식이다. 듣기는 단순히 의견을 청취하는 것(polling) 이상

을 의미한다. 외국의 대상의 견해를 진지하게 받아들이고, 이들의 견해를 숙

고한다는 것을 보여주는 것이다. 만약 듣기가 단순한 쇼로 간주되고 무엇을

말하든 미리 정해진 조치만 취해진다면 이러한 듣기 행위는 분명 신뢰할 수

없는 것으로 간주될 위험이 있다.7

추동하기

공공외교를 수행하는 기관이 타인에게 그들의 목표를 달성할 수 있는

수단을 제공하면 대상의 행동 방식을 바꿀 수 있다. 효율적으로 추동하기 위

해서는 성실한 ‘듣기’(Listening)가 없다면 성공할 수 없고, 협상과 대화를 통

해 행위의 수혜자들이 필요로 하는 것에 맞는 프로젝트를 포함할 필요가 있

다. 수혜자 대표와 함께 계획을 구상하면 수혜자가 용인할 수 있는 방식으

로 특정한 목표를 실현할 수 있고, 이러한 과정을 통해 수혜자들은 소유감

(ownership)을 느낄 수 있게 된다. 이는 수혜자가 외부의 힘보다는 내부 방식

을 통해 발전하게 된다고 생각하기 때문에, 수혜자가 공공외교의 목적을 실

현하는 데 일조하게 한다. 최근 캐나다, 노르웨이와 같은 국가들이 채택한

틈새 외교에서도 이러한 형태의 행위를 확인할 수 있다.8

네트워크 구축 혹은 장기적 관계 형성하기

자하르나(R. S. Zaharna)는 “네트워크는 전 지구적 통신시대의 새로운

설득모델로서 정보독점을 대체할 것”9이라고 주장한다. 장기적인 네트워크



구축은 사람을 중요시하는 것을 기본으로 그들과 교류해야만 한다. 그러나

공공외교기관이 추진하는 것과 같은 목적으로 네트워크를 구축할 수도 있

다. 이처럼 기존의 실재 네트워크와 가상 네트워크는 공공외교의 중요성을

점차 인식하기 시작했다. 네트워킹은 미래에 영향력을 미칠 개인 혹은 집단

을 인식하고 이들과 맺는 관계에 관하여 장기적인 관점을 갖는 것에 기초한

다. 분명한 것은 장기적인 관점에서 이루어진 행동과 단기적으로 성과를 보

여야 한다는 압력 사이에 긴장이 유발될 수 있다는 점이다. 장기적 성공이

단기적으로 어떻게 나타날지 알 수 없지만, 네트워킹은 왜곡되고 점차 눈앞

의 것에 집착하게 될지도 모른다.

문화교류

‘듣기’(Listening)와 ‘말하기’(telling)의 중간지점에 위치한 문화교류는

호혜주의와 대칭적 관계를 바탕으로 진정한 의미의 인적 교류, 물적·사상

적 문화교류를 목적으로 한다. 이러한 교류는 현실적인 것들이지만, 가상세

계, 온라인을 통한 통신이 늘어나면서 교류(exchange)는 더 이상 이동(travel)

에 기반한 프로그램이 아니게 되었다. “전략이 성공하려면 타인의 이야기를

경청하고, ‘타문화의 가치’(the value of other cultures)를 인정하며 이들로부

터 배우겠다는 희망을 피력하고 쌍무적인 관계(two‐way street)10로서 프로그

램을 실행해야 한다.” 만약 어떤 프로그램이 일방적으로 추진된다면 이것

은 다른 이름의 주장(advocacy)에 불과하며, 이행될 수 없는 상호주의에 대

한 기대만 높여 위험을 초래할 수 있다. 이러한 경우는 문화외교로 간주되어

야만 한다.11



문화외교

강조점이 듣는 것에서 점차 특정 관점을 홍보하는 것으로 이동함에 따

라 문화외교는 청중(audience)들에게 그들과 관계 맺기를 시도하면서 문화

재(cultural good)를 홍보하는 행동이다. 여기에는 문화재 생산자는 문화재로

대변된다는 인식이 깔려 있다. 커밍스(Milton Cummings)같은 일부 사람들은

상호 이해와 같은 용어를 사용하여 문화외교와 문화교류(cultural exchange)

의 결합을 시도한다. 하지만 커밍스가 지적했듯 문화외교는 “일국이 모든

노력을 자국 언어를 홍보하고, 자국의 정책과 견해를 설명하거나 ‘자신의 입

장을 세계 각국에 이야기하는 것’(telling its story to the rest of the world)에 집

중할 때처럼 쌍방향 교류보다는 오히려 일방적인 특성을 나타낼 수 있다.”12

표현이야 어떻든 교류와 외교의 중요한 차이는 힘의 역학(power dynamic)에

있다. 즉 호혜주의와 대칭적 관계는 교류의 특성이며, 전달(presentation)과

일방적 의사소통(one‐way communication)은 문화외교의 많은 부분을 차지

하는 특징이다.

방송

대량소비를 위해 생산되는 뉴스와 미디어는 일방적인 의사소통이다.

하지만 그것은 모든 정보를 전달하기보다는 알자지라(Al Jazeera), 가디언

(Guardian), 폭스 뉴스(Fox News)에서 보여지듯 특정 관점을 전달한다. 방송

매체의 시각은 균형이 잡혀있어야 하며, 방송사와 목표로 하는 시청자 사이

에는 신뢰가 유지되어야만 한다. 특정 종교, 정치, 지역적 견해가 반영되긴

하겠지만, 이러한 것들 은 국가를 기반으로 한 전통적인 방송이다. 앞서 지

적한 것과 마찬가지로, 점차 기존의 방송에서 벗어나 웹에 기반한 콘텐츠를



강조하는 경향이 높아지고 있다. ‘세계’(world)와 ‘국내’(home) 사이의 명확

한 구분이 가능하지만, 웹을 통한 LOD(Listen on Demand) 서비스의 등장으

로 국내 콘텐츠가 해외의 시청자들에게까지 제공되고 있다. 물론 일방적 의

사소통의 형식을 통해 특정 문화에 관한 관점을 제공하기 때문에 문화외교

와 방송사이의 차이가 작을 수도 있다.

직접 전달하기

직접 전달하는 것(Direct Messaging)은 공공외교의 특정 목표를 달성하

기 위한 것이고 상호 작용 없이 실행된다. 직접전달은 공공외교 스펙트럼의

가장 끝 ‘말하기’(telling)에 해당하며 최대한 다른 해석의 여지를 작게 하기

위해 노력하는 행위이다. 여기에 해당하는 것들로 대학 및 관광 홍보, 교역

확대 등을 포함하여 국가 브랜딩(nation branding), 전략적 대화, 마케팅 같은

것들이 있다.13 보통 이런 식의 접근방식은 흔히 ‘당신이 이야기하는 대상’

(the people you are talking to)은 당신이 그에게 관심을 갖는 것과 달리 당신

에게 별 관심이 없기 때문에 단순해야 할 필요가 있다는 것을 강조한다.”14

관심부족은 정보를 수정하는 일보다는 국가를 홍보할 때 관련이 있지만 직

접 전달하기는 협상이 아니며, 대칭적인 것도 아니다. 직접 전달하는 방식

은 호혜적일 필요가 없는 상대방의 행동방식을 변화시키기 위한 일방적인

의사소통 수단이다. 그러나 만약 메시지를 전달하는 측에서 지나치게 전달

(telling)에만 치중한다면 듣는 사람은 본래의 의미와 완전히 다른 방식으로

이해할 위험도 있다.15



영국 공공외교의 스펙트럼과 관련하여

듣기에서 말하기까지의 다양한 공공외교 행태가 존재하기 때문에 영국

에서 공공외교를 수행하는 기관들의 역할은 상대적으로 차이가 있다. 특정

한 접근방식을 강조하는 것으로 알려진 국가들처럼 영국의 기관들도 여러

행동전략 중 특정 전략을 취하는 경향(tendency)이 있다. 이것은 공공외교

체계 내에 존재하는 긴장과 중복된 분야를 규명함으로써 일정한 인식 틀을

제공한다. 그러면 공식적인(official) 정의에는 포함되지 않지만 대개의 개념

적(conceptual) 정의에 속하는 기관들의 역할이 분명해질 것이다.

영국 공공외교 구조의 핵심기관으로 인정받으려면, 공공외교 위원회

(Public Diplomacy Board)에 가입해야 한다.16 이 위원회는 외무부(Foreign and

Commonwealth Office)와 BBC World Service [BBCWS의 편성 독립권(editorial

independence)을 고려한다면 옵서버 지위라고 할 수도 있다]가 대표한다.17 위

원회는 카터 리뷰(Carter Review)가 작성되고 나서 창설되었다. 본 보고서는

“영국 공공외교의 전략적 방향성을 설정함으로써, 공공외교의 효율성을 증

진해야 한다”18라고 주장한다. 초기에는 목표가 설정된 후, 설정된 목표가

하달되는 위계적인 형태를 띄었으나 최근 트리스만(Lord Triesman)이 지적

했듯 이러한 방식은 긴장을 불러일으켰다.19 즉 다양한 공공외교기관들이

BBCWS의 완전한 편성 독립권 혹은 영국문화원(British Council)이 갖는 운영

의 의사결정권처럼 외부 간섭 없이 공유할 수 있는 목표를 만들 수는 없는

것인가?20 이 문제는 다양한 기관들이 각자의 방식으로 어떻게 우선순위를

두는지, 이들이 취하는 전략에 따라 입장차가 어떻게 드러나는지 명확하게

보여준다.



영국문화원(British Council)

영국 공공외교기관 중 핵심 기구들을 활동 영역에 따라 배열하면 듣

기(listening)에 가장 가까운 위치를 차지하고 있는 것이 영국문화원(British

Council)이다. 하지만 문화원은 다른 기구들보다 보다 광범위한 범주에서 활

동한다는 것을 알아야만 한다. 상호 이득(mutual benefit)을 강조하는 것은 멜

리슨(Jan Melissen)의 다음 견해를 반영하는 것이다. “비록 공공외교를 수행

하는 외교관들은 당연히 자국의 이익과 대외정책의 목표를 염두에 두겠지

만 현대의 공공외교는 상호 호혜적(two‐way street)인 것이다.21 “자신의 일

을 문화관계(Cultural Relations)로 인식하는 문화원은 리오단(Shaun Riordan)

의 용어를 빌려 ‘다층적인 네트워크 관계”(multi‐layered network of relations)

를 개발하기 위하여 문화를 사용할 것을 강조한다.22

문화원은 “HE Link”와 같은 프로그램을 통하여 추동하는 접근방식을

채택하고 있다. 본 프로그램은 국제개발부(DFID)로부터 예산을 받아 협회

와 공동으로 개발도상국이 고등교육을 제공할 수 있는 능력을 구출할 수 있

게 지원한다.23 듣기 전략과 더불어 추동하기 전략은 전략의 목적으로서 국

가를 홍보하기 힘들다는 내재적인 어려움이 있다. 따라서 측정 가능한 결과,

효과, 가치극대화를 요구하는 압력이 높아지는 환경 속에서, ‘HE Link’에 투

입된 예산의 효과와 가치는 국가 홍보의 측면에서 평가되기란 더욱 어렵다.

이러한 접근방식을 비판하는 사람들은 공공외교를 완전히 이분법적으

로 접근함으로써 잘못 이해하고 있다. 공공외교는 단순히 정책을 홍보하는

것이 아니라, 특정 목적을 달성하기 위한 것이다. 즉 단순히 인식하는 것보

다는 행동 변화와 관련이 있다.24 트리스만(Lord Triesman)이 다음과 같이 주

장하는 것처럼 추동전략은 점차 영국 공공외교의 일부로 받아들여지고 있

다.



영국의 역할이 특정 정책으로 의식을 고취시키거나 타국 정부의 주위를

환기시킨다고 인정받을 필요는 없다. 나는 변화가 일어나는 것을 보고

싶다. 입바른 말은 없어도 상관없다.25

이러한 접근방식에서 더 나아가 문화원은 ‘The Network Effect’와 같은

프로그램을 통하여 장기적인 관계 혹은 네트워크를 발전시키는 데 힘쓰고

있다. 이 프로그램은 ‘개방성 및 초국가적 협력’이 더욱 요구되는 환경 속에

서 시민사회와 기관 간 높은 수준의 상호 연계성(interconnectedness)을 확보

하는 데 초점을 맞추고 있다.26 네트워크에 기반한 접근방식은 관련자들이

대화를 통해 상호 이득을 추구하며, 해당 프로젝트(초국가적)에 개입된 다양

한 지역단체들과 연계성을 유지해야만 한다. 이러한 작업은 특정 관점을 피

력하기보다는 아이디어의 자유로운 교환을 강조한다. 그러나 네트워크 역

시 하나로 통합할 수 있는 목적 혹은 이슈가 필요하다. 이 점에서 웰슨(Laurie

Wilson)이 다음과 같이 ‘물이 새는 배’(leaking boat)에 비유한 것은 중요하

다. “이것은 마치 새는 배에 갇혀 있는 것과 같다. 만약 당신이 물을 퍼내기

만 하고 노를 젓지 않는다면 결코 해안가에 닿을 수 없을 것이다.”27 논의를

보다 더 활성화하기 위해서 ‘The Network Effect’ 프로그램은 ‘사회다양성과

공동체’(Social Diversity and Cities), ‘유럽 민주주의의 미디어와 정당성’(Media

and Legitimacy in European Democracy)과 같은 이슈에 집중해 왔다.

문화교류는 듣기와 말하기를 양극단으로 하는 행동전략의 가운데에 위

치해 있다. 이러한 전략은 문화교류 개념에 디지털적이고 물리적인 접근방

식을 보여준 ‘Connecting Classrooms and Global Xchange’와 같은 프로그램

들을 통해서 실행될 수 있다.28 그러나 교류프로그램이 일방적으로 진행된

다면 2004년 테헤란에서 개최된 Turning Points 같은 전시회처럼 문화외교

로 간주되는 것이 더 나을 것이다.29

문화원의 활동범위는 제한적이지만 직접 전달하기(direct messaging)까



지 포괄한다. 우간다에서는 여성부(Ministry of Gender)를 포함한 일반인을

대상으로 인간이 직면한 다양성과 관련한 연구가 진행30되었고, 3개월간 기

회균등법안(Equal Opportunities Act)이 채택되었다. 그밖에 기후변화와 관련

된 사례에서도 이러한 활동범위는 확인된다.31 직접 전달하기는 기본적으로

네트워크 구축과 관계발전에 근거하지만 이러한 관계는 특정 목적 달성을

목표로 한다. 마찬가지로 협회가 추진하는 교육개혁 작업도 특정 목표를 가

지고 있다. 연례보고서에 “영국과 타국 국민에게 이익이 되는 관계를 건설

하기 위해서”32라고 문화원의 임무를 명시하고 있듯 직접 메시지를 전달하

는 작업은 잠재적으로 갈등을 일으킬 수도 있다. 정책추진 혹은 직접 메시지

를 전달하는 정책에서 보여지듯 일방이 정한 상호 이득은 상호성과 관련하

여 문제를 일으킨다. 특히 초점이 대화에 맞춰져 있을 경우 더욱 그렇다. 이

러한 정책을 접하는 일부 사람들은 목적이 미리 설정된 대화는 진정한 의미

의 대화가 아니라 다른 이름의 설득에 불과하다고 느낄 수 있다.

문화원이 수행중인 다양한 활동범위를 고려하면 문화원은 자신이 추진

하는 각 프로그램들의 문제뿐만 아니라, 공공외교에 접근하는 방식을 명확

하게 해야 하는 문제에 직면해 있다. 추동하기에서부터 문화외교, 문화교류,

그리고 직접전달하기까지 문화원이 수행하는 활동범주 하나하나를 명확하

게 표현하기란 어렵다. 이러한 작업은 실제 사례에 영향을 미칠 가능성이 있

다. 즉 단일한 목표를 두고 듣기 혹은 말하기를 강조하는 문화원의 다양한

프로그램들이 존재할 수도 있다. 또한 명확한 정의가 없다면 특정 형태의 접

근법에 맞지 않는 가정을 포함하는 프로그램이 존재할 위험도 있다. 이러한

상황은 프로그램의 효과 및 기관의 효율성을 저해할 수 있다. 그러나 이러한

문제점은 문화원에만 국한되지는 않는다. 즉 스펙트럼 상 다양한 전략을 취

하는 모든 공공외교기관은 프로그램이 가정하고 있는 바를 명확하게 하거

나 다양한 전략들의 내부적 한계(firewall)를 명확하게 설정함으로써 이와 같

은 문제에 대처해야만 한다.



BBC World Service

영국문화원이 공공외교 활동을 포괄적으로 추진한 반면 BBC World

Service(BBCWS)의 활동범위는 매우 좁다. 방송, 특히 라디오의 본질상 대

체로 일방적인 의사소통이 이루어지며, 그와 같은 특성은 “말하기”(telling)

에 강조점을 둔다. 그러나 방송은 직접 메시지를 생산하는 것보다는 신뢰

할 만한 인식을 심어주는 활동이다. 이처럼 BBCWS는 “복잡한 이슈들을 보

다 폭넓게 이해할 것을 요구하는 국제적인 관점에서 신뢰할 만하고, 적절하

며, 고품질의 전 세계 뉴스를 전달하며, 이와 필수불가결한 서비스인 독자적

인(independent) 분석을 제공한다. 특히 독립적으로 편성할 수 있는 권한은

BBCWS의 신뢰성에 핵심적인 부분을 차지한다.33 독립성에 대한 강조에도

불구하고 특정 언어로 방송될지 여부는 부분적으로는 해당지역에 달려 있

고, 특히 “영국 이득에 미치는 지역의 전략적 중요성”에 의해 좌우된다. 더

구나 이와 더불어 중요한 사실은 “BBCWS에 예산을 지원하는 외무부가 의

사결정과정에 참여한다는 점이다.”34

국제사회에서 우선순위가 변화하고 알자지라와 같은 위성 TV가 발전

함에 따라 아프카니스탄에서 방송되는 BBC Pashtu Service와 같은 서비스

가 점차 강조되고 있다.35 트리스만(Lord Triesman)은 이와 관련하여 다음

과 같이 주장한다. “이러한 것들은 ‘중요한 도구이며, 우리군이 탈레반 전

사와 맞서 싸우는 헬만드(Helmand)까지 도달해야 한다. 그리고 공공외교를

통해 탈레반이 숨을 곳을 찾기 어렵게 함으로써 우리 군이 작전수행을 보다

원할히 할 수 있기를 바란다.”36 본래 1938년에 시작된 BBC 아랍어 서비스

와 같은 것들도 다시 조명을 받고 있다. 특히 아랍어 서비스 Al alam hatha al

sabah(The World This Morning)가 인기를 얻고 있다.37

그러나 ‘국제적인 시각에서’ ‘독자적’ 분석능력을 갖는 방송기관으로

인정받기 위해 노력하는 것과 특정한 공공외교의 목적을 달성하는 것 사이



에는 긴장이 잠재해 있다. 이러한 점에서 BBCWS는 양면적인 정체성, 즉 위

계적이고 하향식의 일방적인 의사소통을 추구하는 모습과 더불어 국제적인

시각을 강조하면서 뉴스 방송에 대해 다각적으로 이해하는 모습을 갖고 있

다. 이 중 한 가지 외향은 공공외교의 개념, 즉 높은 수준의 상호 의존이 이

루어지는 지역, 다층적인 초국가적 관계로 연결되어 있는 국가들, 시민사회

의 연결도가 높은 사회에서는 공공외교가 번성할 수 있다는 명제에 부합한

다.38 그러나 이 같은 접근방식은 해당 지역의 시각과 상호 교류를 포함하고

있음에도 불구하고 국제방송의 일방적인 특성으로 대변되는 다른 측면에

의해 제한을 받고 있다. 갈등하는 두 모습의 핵심은 독립성과 국제적인 명성

이 한 축에 있고 공공외교의 목표 달성이 다른 한 축에 있기 때문이다. 조직

의 측면에서 보자면 이러한 특성들은 공공외교위원회(UK Public Diplomacy

Board)에서 BBCWS가 갖고 있는 옵서버 지위(Observer Status)를 통해 확인할

수 있다.39

외무부(Foreign and Commonwealth Office)

정부부처로서 공공외교를 시행하는 외무부는 스펙트럼 상 말하기

(telling)에 가까운 ‘직접 전달하기’를 주로 사용한다. 호킹(Brian Hocking)은

이러한 위계적인 접근방식에 관해 그 내부에서 ‘외무부와 국가의 외교 시스

템들이 게이트키퍼(gatekeeper)로서 국내외정치 환경의 상호작용을 감시하

고 정보를 관리한다”40라고 지적한다. 이러한 접근은 대상이 되는 대중에게

선별된 정보를 일방적으로 제공하는 데 초점을 맞춘다. 대상집단의 일부와

상호작용이 있을지 모르나 상호작용의 결과는 대개 앞서의 게이트키퍼에

의해 용인된 자료에 국한된다.

직접 전달하는 접근방식은 경쟁을 통해서도 나타날 수 있다. Youtube



에서는 “젊은이의 시각에서 바라본 기후변화에 관한 단편 영화를 두고 경쟁

이 벌어졌었다. 그러면 이들은 수상작들을 DVD로 만들어 젊은층 시장을 중

요하게 생각하는 재계 지도자들에게 유포할 것이다.”41 만들어진 산물은 목

표 집단 내에서 혹은 내로부터 형성되기 쉬운 반면, 경쟁이란 요소를 첨가

함으로써 선별할 수 있는 수단을 갖게 된 것이다. 더구나 미디어 플랫폼 변

화로 발생한 통제되지 않고 아수라장 같던 웹2.0의 최전선 기술에서 고품질

DVD로 후퇴함으로써 게이트키퍼들은 자신들이 선호 혹은 승인한 콘텐츠

를 선별하여 목표 집단에게 제공할 수 있게 되었다. 사용자가 제작한 미디어

를 일시적으로 이용했을(flirtation) 망정, 이들은 여전히 직접 전달하는 방식

을 고수하고 있다.

말하기는 명시적인 정책목표가 있으며, 영국은 여러 수단을 통하여 프

로젝트를 지원한다. 예를 들어 Global Opportunity Fund는 “영국에 전략적

으로 중요한 지역에서 전 지구적 이슈에 관한 행동을 촉구하기 위한 목적에

서 설립되었다.42 해당 프로젝트는 전략적 우선순위와 명시적으로 관계되어

있지만, NGO의 프로젝트, 외국정부에 대한 기술지원, UN활동에 관한 자금

을 지원한다.43 이는 아프카니스탄의 마약과의 전쟁, 인권, 반테러리즘 활동

과 같은 특정 활동을 수행하는 방법이 다양하다는 것을 의미한다.44

공공외교위원회 소속이 아닌 기관

공공외교위원회는 ‘3개의 주요 파트너’를 포함하고 있다.45 물론 위원

회에 속하지 않는 여러 기관들이 공공외교를 수행한다. 이들은 영국 공공외

교의 핵심기관에 속하지는 않지만 중요한 기여를 하고 있으며, 또한 공공외

교 파트너그룹(Public Diplomacy Partner Group)으로 인정받고 있다. 특히 공

공외교 전략의 다양성으로 인해 이들이 공공외교기관과 더불어 일정한 역



할을 할 수 있는 여지가 발생한다. 파트너 그룹은 활동에 관해 정보공유에

필요한 공간(forum)을 제공한다. 게다가 그룹 내 기관들은 서로 조언을 하기

도 하고, 특정 프로젝트에서는 성과를 내기도 한다.46

공공외교 파트너그룹은 공공외교위원회의 구성기관은 물론, VisitBrit-

ain, Scottish Executive, Northern Ireland and UK sport, 무역투자청(UKTI), 국

제개발부(DFID), 문화미디어체육부(DCMS), 웨일즈 의회(Welsh Assembly),

국방부(Mod), 교육부(DfES),를 포함한다. 이들 기관들은 특정정책, 분야별,

지역별 영국의 이해관계와 관련된 직접적인 메시지를 전달한 것으로 기여

했다. 많은 사람들은 이들이 전략적 대화에 기여한 바가 있다고 이해하기도

하지만 이미지, 마케팅, 국가 브랜딩의 측면에서 기여했다고 생각한다.47

전반적으로 비록 단일한 이미지는 아니지만 영국을 홍보한다고 인정되

는 여러 지역들도 경쟁대열에 활발하게 참여하고 있다. 대학홍보는 좋은 사

례가 될 수 있다. 예를 들어 웨일즈 대학에서 수학한다면 같은 학기에 스코

틀랜드 대학에서 등록할 수 있게 된다. 관광산업 역시 여행객들이 두 지역을

방문할 수 있다는 점에서 완전 경쟁이라고 보기는 어렵지만 경쟁을 통해 타

지역을 따돌리고 관광객을 유치함으로써 이득을 취할 수 있다는 점에서 경

쟁이 이루어진다.48

문화미디어체육부는 2001년부터 관광청(British Tourist Aythority)과 함

께 “관광산업 붕괴로 인한 시장실패에 대응’하기 위하여 자금을 지원하기로

합의했다.49 그러나 이는 단순히 산업붕괴에 관한 것만은 아니다. 문화미디

어체육부의 명시적 목표는 “문화, 스포츠 활동을 통해 모든 이의 삶의 질을

높이고, 최고 추구를 지원하며, 관광산업과 레저산업을 지원한다.”50

문화외교를 통해서 발생할 수 있는 국내 문화와 해외 프로젝트 사이의

중복 가능성은 공식적인 공공외교기관과 광범위한 정의에 속하는 공공외교

활동 간에 복잡한 관계를 발생시킨다.51 적절한 협력이 부재하거나 공공외

교 활동 간 명확한 구분이 없다면 중복과 비효율성이 발생할 것이라는 사실



은 불 보듯 뻔하다.52

국제개발부는 중요한 사례를 시사한다. 개발부가 정부의 전 세계 빈곤

퇴치 운동을 주도하고 시행하기 위해서는 다양한 전략의 조합이 요구된다.

개발부 전략의 상당부분은 행동변화를 유발하기 위해 추동하는 전략이 시

도된다. 그러나 동시에 전략적 대화를 강조하여, 추동전략을 지원한다. 이

처럼 개발부는 상대적으로 잘 사용되지 않는 추동하기 전략을 사용하지만,

다른 기관들과 더불어 영국정부가 해외에 알리고 싶어 하는 메시지를 생산

전파한다.

결론

수많은 기관들이 다양한 메시지를 확산시킨다는 사실은 많은 문제점

과 가능성을 시사한다. 타깃이 되는 대상이 동질성을 결여한 채 다양한 정

체성을 갖는다면 ‘다층적인 네트워크 관계’(multi‐layered network of relations)

를 개발할 필요가 있다.53 이 경우 다양한 접근방식을 취하고 다양한 메시지

를 사용해야 마땅하다. 그러나 공공외교기관이 협력을 통해 중복된 영역을

해결할 수 있게 하는 협의된 틀(coordinated structure)에 관해서는 개념적인

논쟁이 벌어지고 있다. 반대로 공공외교를 수행하는 당사자들은 다양한 활

동 간에 경계를 명확하게 할 것을 선호할 것이다. 그렇게 함으로써 이들은

다른 기관들의 다양한 목표순위를 인정하게 될 것이다. 전체적인 공공외교

구조가 어떠한 방식을 채택하든, 다양한 활동간 경계의 위치를 두고, 혹은

통합된 공공외교 방식의 우선순위를 둘러싸고 협상이 이루어질 것이다. 이

것은 부분적으로 예산이 영향을 미치기 때문이다. 트리스만(Lord Triesman)

은 정무차관(Parliamentary Under‐Secretary of State, Foreign and Commonwealth

Office) 시절 자신이 가졌던 능력에 대하여 “모든 비용점검(Comprehensive



Spending Review)에 앞서 많은 사람들이 예산을 따기 위하여 경쟁한다. 내가

그들과 함께 경쟁한다고 말하는 것은 두렵지도, 부끄럽지도 않다. 그것이 우

리가 하는 일의 특징이고, 나는 지금도 경쟁하고 있다”라고 이야기한다.54

공공외교 시스템이 협력에 기초하든 혹은 각자의 범위가 명확하게 정

의된 활동에 기초하든, 활동범위의 다양성과 각 활동마다 다양한 행위자들

이 갖는 입장을 인정하는 것은 각 기관이 우선순위를 명확하게 규정하는 데

있어서 핵심적인 사안이다.



주

1. Lord Carter of Coles, Public Diplomacy Review, December 2005, http://www.british-

council.org/home-about-us-governance-funding.htm ; 또한 공공외교 위원회(Public

Diplomacy Board)에도 인용되었음 : 용어참조, http://www.fco.gov.uk/servlet/

Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1035898725758.

또 다른 것으로는 다음의 것을 참조, 공공외교 및 공보 부차관(Under Secretary for

Public Diplomacy and Public Affairs) 지명자인 캐런 휴스(Karen Hughes)가 미 상원

외교위원회에서 열린 인준 청문회에서 증언한 내용을 예를 들면, “공공외교의 목

적은 다른 사람들과 적극적인 관계를 맺고, 그들에게 우리의 정책, 행동, 가치를 홍

보하고 이해시키는 것이다. 그러나 유념해야할 것은 우리가 그들에게 이해 받으

려 하기에 앞서, 우리가 먼저 그들을 이해해야 한다는 점이다.” http://www.state.

gov/r/us/2005/49967.htm ; Paul Sharp, “Revolutionary States, Outlaw Regimes and the

Techniques of Public Diplomacy,” in The New Public Diplomacy ed. Jan Melissen (New

York : Palgrave Macmillan, 2005), 106.

2. Foreign and Commonwealth Office Annual Report 2006/2007, May 9, 2007 http://

www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&c

id=1176454609076. 영국내 다른 공공외교 기관들이 이러한 정의에 동의하고 있는 것

은 아니다.

3. 닉 워드햄 스미스(Nick Wadham-Smith) 덕분에 이러한 차이점을 명확히 할 수 있었

다.

4. 스펙트럼을 해석하는 방식은 닉 컬(Nick Cull)이 2007년 4월 Public Diplomacy Board

의 의뢰로 작성한 Public Diplomacy : Lessons from the Past의 분류 방식을 따랐다. 하

지만, 이러한 분류방식은 여러 활동들을 강조점의 변화 혹은 추동(facilliation)과 같은



생략된 개념이 반영된 연속된 스펙트럼에 배열하는 것이 아니라, 이러한 활동들을

명확히 구분짓는다.

5. Bruce Gregory, “Public Diplomacy and Strategic Communication : Cultures, Firewalls,

and Imported Norms,” paper presented at the American Political Science Association

Conference on International Communication and Conflict, August 31, 2005, 30.

6. 메시지 창출을 위한 일환으로서 듣기(listen)의 경우는 다음을 참조. Simon Anholt,

Another One Bites the Grass : Making Sense of International Advertising (New York : John

Wiley & Sons 2000).

7. 예를 들면, 다음의 것을 참조. Ilana Ozernoy, “Ears Wide Shut,” The Atlantic Monthly,

November 2006.

8. Alan Henrikson, “Niche Diplomacy in the Public Arena : Canada and Norway,” in The

New Public Diplomacy ed. Jan Melissen (New York : Palgrave Macmillan, 2005) ; Kishan S.

Rana, “Singapore’s Diplomacy : Vulnerability into Strength,”The Hague Journal of Diplo-

macy 1 (2006) : 81-106. 또한 담의 것을 참조. Tommy Koh’s essay in Singapore : Re-engi-

neering Success, ed. Arun Mahizhnan and Lee Tsao Yuan (Singapore : Singapore Institute

of Policy Studies, 1999).

9. R.S. Zaharna, “The Network Paradigm of Strategic Public Diplomacy,” Foreign Policy in

Focus, Policy Brief 10, no. 1, April 2005, http://www.fpif.org/briefs/vol10/v10n01pub-

dip.html. See also Jamie Metzl, “Network Diplomacy,” Georgetown Journal of International

Affairs, Winter/Spring 2001, http:// www.carnegieendowment.org/publications/index.

cfm?fa=view&id=681&prog=zgp.


and Imported Norms,” paper presentation at the American Political Science Association

Conference on International Communication and Conflict, August 31, 2005, 11 ; quoting

Cultural Diplomacy : Recommendations and Research, Report of the Center for Arts and Cul-

ture, Washington D.C., July 2004, 8-9. 보고서에는 문화 외교(cultural Diplomacy)란 제

목이 붙어 있지만, 본 장은 교류 개념에 더 적합하다.

11. 양방향, 비위계적인 접근에 대한 더 많은 논의를 위해서는 다음을 참조. Jan Melis-

sen, “The New Public Diplomacy : Between Theory and Practice,” in The New Public

Diplomacy, ed. Jan Melissen (New York : Palgrave Macmillan, 2005), 18 ; Ali Fisher “Public

Diplomacy in the United Kingdom,” from The Future of Public Diplomacy A European Per-

spective. Working Paper, The 2006 Madrid Conference on Public Diplomacy, Real Instituto

Elcano, Madrid, Spain, November 2006 ; http://www.realinstitutoelcano.org/documen-



tos/276.asp ; John Arquilla and David Ronfeldt, The Emergence of Noopolitik : Toward an

American Information Strategy (Santa Monica, CA : RAND, 1999) ; R.S. Zaharna, “The

Network Paradigm of Strategic Public Diplomacy,” Foreign Policy in Focus, Policy Brief 10,

no. April 2005 ; Jaimie Metzl, “Network Diplomacy,” Georgetown Journal of International

Affairs, Winter/Spring 2001, http:// www.carnegieendowment.org/publications/index.

cfm? fa=view&id=681 ; Shaun Riordan, The New Diplomacy (Cambridge : Polity Press,

2003):130 ; Brian Hocking, “Rethinking the ‘New’ Public Diplomacy,” in The New Public

Diplomacy, ed. Jan Melissen (New York : Palgrave Macmillan, 2005), 36.

12. Milton Cummings, Cultural Diplomacy and the United States Government : A Survey (Washing-

ton, D.C. : Center for Arts and Culture, 2003) http://www.culturalpolicy.org/pdf/MC-

Cpaper.pdf.

13. Simon Anholt and Jeremy Hildreth, Brand America (London : Cyan, 2004) ; Jan Melissen,

“How Has Place Branding Developed? Opinion Piece,” Place Branding 2, no. 1 (2006) ; Jan

Melissen, “Wielding Soft Power : The New Public Diplomacy,” Clingendael Diplomacy Pa-

pers no.2 (May 2005) : 22-24.

14. Simon Anholt and Jeremy Hildreth, Brand America (London : Cyan, 2004), 29.

15. 다음 참조 Simon Anholt, Another One Bites the Grass : Making sense of international advertis-

ing (New York : John Wiley & Sons, 2000).

16. 공공외교 위원회 역시 별로도 2명의 고문을 두고 있는데, 이 글을 쓸 당시인 2007년

에는 사이먼 안홀트(Simon Anholt)와 크리스 파월(Chris Powell)이 고문으로 있었다.

17. Public Diplomacy Board : Terms of Reference, http://www.fco.gov.uk/servlet/


18. Lord Carter of Coles, Public Diplomacy Review, December 2005, http://www.british-

council.org/home-about-us-governance-funding.htm ; Public Diplomacy Board Terms of

Reference FCO Website ; http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/

Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1035898725758.

19. Lord Triesman, Parliamentary Under Secretary of State with responsibility for Public Di-

plomacy (as of June 27, 2007).

20. Lord Triesman, “Public Diplomacy : Steps to the future,” speech at The Future of Public

Diplomacy conference held at Wilton Park, March 1, 2007.

21. Jan Melissen, “The New Public Diplomacy : Between Theory and Practice,” in The New

Public Diplomacy, ed. Jan Melissen (New York : Palgrave Macmillan, 2005), 18.

22. Shaun Riordan, The New Diplomacy (Cambridge : Polity Press, 2003), 130.



23. Terry Allsop, Paul Bennell, and David Forrester, DFID’s Higher Education Links

Scheme : Review and Possible Future Options for Higher Education Partnerships, Report, commis-

sioned by the Department for International Development (DFID), March 2003, www.

dfid.gov.uk/pubs/files/higheredlinksfull.pdf.

24. 이러한 종류, 특히 틈새 외교의 사례는 다음의 내용을 참조. Alan Henrikson, “Niche

Diplomacy in the Public Arena : Canada and Norway,” in The New Public Diplomacy, ed.

Jan Melissen (New York : Palgrave Macmillan, 2005), 67 ; Mark Leonard, Public Diplomacy

(London : Foreign Policy Centre, 2002), 170 ; and Kishan S. Rana, “Singapore’s Diplo-

macy : Vulnerability into Strength,” The Hague Journal of Diplomacy 1 (2006) : 81-106.

25. Lord Triesman, “Public Diplomacy : steps to the future, “London School of Econom-

ics, April 23, 2007, http://www.lse.ac.uk/collections/LSEPublicLecturesAndEvents/

events/2007/20070328t1042z001.htm.


Public Diplomacy, ed. Jan Melissen (New York : Palgrave Macmillan, 2005), 10 ; Robert

Cooper, The Breaking of Nations : Order and Chaos in the Twenty-First Century (London : At-

lantic Books, 2003), 76 ; British Council Slovakia, http://www.britishcouncil.org/slovakia-

society-bratislava-network-effect.htm.

27. Laurie J. Wilson, “Strategic Cooperative Communities : A Synthesis of Strategic, Issue-

Management, and Relationship-Building Approaches in Public Relations,”in International

Public Relations : A Comparative Analysis, ed. Hugh M Culbertson and Ni Chen (Mahwah,

N.J. : Lawrence Erlbaum, 1996), 78.

28. Global Xchange은 해외 자원봉사단체 및 지역사회와 연계되여 운영되고 있는 6개월

짜리 교환 프로그램이다. 본 프로그램은 다른 국가의 젊은이들에게 함께 일하고, 가

치있는 기술들을 발전 공유하며, 지역사회 내 필요한 곳에 실질적인 기여할 수 있는

기회를 제공하고 있다, http://www.vso.org.uk/globalxchange/ ; Connecting Classroom

은 3학교로 이루어진 소규모 그룹에 사하라 사막 이남의 아프리카 2개국 및 영국 내

학교들과 협력관계를 구축할 기회를 제공해준다. 일군의 학교들은 문화간 대화를

위해 협력하여, 상대방 사회에 대한 지식 및 이해를 높이게 될 것이다, http://www.

britishcouncil.org/learning-connecting-classrooms.htm.

29. 이란이슬람공화국 건립 25주년을 맞이하여, 영국 소장 현대미술 작품들이 사

상 최초로 이란에서 전시되었다. The Museums, Libraries and Archives Council

website, http://www.mla.gov.uk/webdav/harmonise?Page/@id=73&Document/@

id=24086&Section[@stateId_eq_left_hand_root]/@id=4302.



30. Lord Triesman, “Public Diplomacy : steps to the future,” London School of Econom-

ics, April 23, 2007, http://www.lse.ac.uk/collections/LSEPublicLecturesAndEvents/

events/2007/ 20070328t1042z001.htm.

31. ZeroCarbonCity Website http://www.britishcouncil.org/zerocarboncity ; See also http://

www.scenta.co.uk/Search/518600/zerocarboncity.htm.

32. British Council Annual Report 2005-2006, http://www.britishcouncil.org.

33. Nigel Chapman, “Transforming BBC World Service for a digital age : a strategy for 2010

and beyond,” Speech to staff, October 25, 2005, http://www.bbc.co.uk/worldservice/

faq/news/story/2005/10/051024_ws2010.shtml.

34. “Why isn’t my language included?”BBC World Service website, http://www.bbc.co.uk/

worldservice/faq/news/story/2005/08/050810_languages.shtml.

35. Lord Triesman, April 23, 2007.


37. BBC World Service language services, BBC Press Office, http://www.bbc.co.uk/pressof-

fice/keyfacts/stories/ws_langs_arabic.shtml.


Public Diplomacy, ed. Jan Melissen (New York : Palgrave Macmillan, 2005), 10.

39. Public Diplomacy Board Terms of Reference, http://www.fco.gov.uk/servlet/


40. Brian Hocking, “Rethinking the ‘New’ Public Diplomacy,” in The New Public Diplomacy,

ed. Jan Melissen (New York : Palgrave Macmillan, 2005), 35-36.


42. Global Opportunities Fund Foreign Office Website, http://www.fco.gov.uk/servlet/

Front?page name=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1059131211423.

43. Global Opportunities Fund, FAQ, Foreign Office Website, http://www.fco.gov.uk/serv-

let/Front? pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1070989717443.

44. Global Opportunities Fund, Foreign Office Website, http://www.fco.gov.uk/servlet/

Front?page name=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1059131211423.

45. Public Diplomacy Board Terms of Reference, http://www.fco.gov.uk/servlet/


46. Public Diplomacy Partners Group, VisitBritain Website, http://www.visitbritain.com/

corporate/stakeholders/public_diplomacy/PublicDiplomacyPartnersGroup.aspx.

47. 이미지와 브랜딩에 관한 추가적인 내용은 다음을 참조. Simon Anholt and Jeremy



Hildreth, Brand America (London : Cyan, 2004) ; Jan Melissen, “How Has Place Branding

Developed? Opinion Piece,”Place Branding 2, no. 1 (2006).

48. http://www.visitwales.co.uk/와 http://www.visitscotland.com/에서는 지역사회에서 관

광객 유치를 위해 노력하는 사례들을 찾아 볼 수 있다.

49. Funding Agreement between the Department for Culture, Media and Sport (DCMS)

and The British Tourism Authority (BTA) For The Period 2001-02 to 2003-04, DCMS

website : www.culture.gov.uk/ NR/rdonlyres/9ED54D6C-7E09-4236-A6D9-A696CD-

2F2E43/0/ BTAfundingagreement200102to200304.pdf.

50. Department for Culture, Media and Sport Departmental Annual Report 2006, Presented

to Parliament by the Secretary of State for Culture, Media and Sport and the Chief Secre-

tary to the Treasury by Command of Her Majesty, May 2006, http://www.culture.gov.

uk/Reference_library/Annual_Reports/ar_2006.htm.

51. Kirsten Bound, Rachel Briggs, John Holden, and Samuel Jones, Cultural Diplomacy, DEM-

OS, February 28, 2007 ; and Lord Triesman, Lords Hansard, March 6, Column 115-117,

http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200607/ldhansrd/text/70306-0002.htm.

52. Bruce Gregory, “Public Diplomacy and Strategic Communication,” August 31, 2005.

53. Shaun Riordan, The New Diplomacy (Cambridge : Polity Press, 2003), 130.

54. Lords Hansard, March 6, 2007, Column 117, http://www.publications.parliament.uk/pa/

ld200607/ldhansrd/text/70306-0002.htm.


22장_독일의 공공외교 559

1990년 통일 이후 독일은 세계 무대에서 자국의 역할을 새로 규정하는

일로 고심해 왔다. 즉 독일은 경제적인 측면에서 GDP기준으로 세계 3

위의 경제대국이지만 정치적인 면에서는 난쟁이에 불과한 것은 아닌가?1 아

프카니스탄과 세계 여러 지역에서 이루어지는 국제사회의 군사적 개입에

독일이 보이는 조심스럽고 제한적인 역할이 미래에는 어떠한 모습을 보일

까? 최근 UN 상임이사국 자리를 차지하기 위한 독일의 노력이 좌절되었지

만 앞으로의 모습은 어떻게 될 것일까? 유럽 연합 내 최대인 8,200만의 인구

를 자랑하고 경제대국이자 동서 유럽문화의 가교역할을 하는 독일이 통합

된 유럽을 지배할 것인가? 마지막으로 독일 근대의 정체성, 이미지 그리고

독일이 전 세계에 전달하는 메시지는 무엇이고 어떠한 모습이어야 하는가?

독일 이미지에 대해 설문을 해보면 암울했던 과거, 즉 1933년부터 1945

년까지의 나치의 독재통치, 제2차 세계대전, 그리고 홀로코스트를 떠올리게

된다.2 국가 브랜딩(Nation‐Branding)과 마케팅의 맥락에서 이루어진 또 다

른 연구에서는 독일의 핵심 상품으로 자동차가 눈에 띄었고, “독일과 자동

차가 동일하게 인식되는 수준은 정말 놀라울 정도”3였다. 이러한 인식들이

1960년 이래 독일 정부가 외교정책의 “3번째 기둥”(Third Pillar)으로 공식 묘

독일의 공공외교 : 문화 간 대화

22장

올리버 죌너 Oliver Zöllner



사한 공공외교의 시험대가 될 것은 분명하다.4

독일 공공외교의 용어와 개념

“공공외교”(Public Diplomacy)는 비교적 최근 독일 정치학 용어로 편입

되었고, 점차 확산되고 있다. 그러나 직역한 공공외교(öffentliche Diplomatie)

는 물론 대외정책 공공외교(aussenpolitische Öffentlichkeitsarbeit) 혹은 대외

문화정책(auswärtige Kulturpolitik)과 같은 기존의 독일어 용어들은 공공외

교(Public Diplomacy)의 의미를 완전히 담아낼 수 없었기 때문에 공공외교

(Public Diplomacy)는 영어원문으로 사용된다. 오늘날에도 공공외교(Public

Diplomacy)는 기본적으로 외교계와 학계에 한정되어 사용된다. 독일 외무부

는 여전히 대외문화정책(auswärtige Kulturpolitik)과 공공외교란 용어를 함께

사용하고 있으며, 점차 공공외교가 자리 잡아 가고 있다.5 또한 공공외교에

관하여 독일어로 된 간행물은 드문 편이고, 주로 미국 사례를 다루고 있거나

미국 이론에 의존하고 있는 실정이다.6

독일 공공외교에 대한 개념 및 용어가 모호하여 발전하고는 있지만 여

전히 명확한 것은 아니다. 공공외교와 관련해 현재 진행 중인 논의의 포인트

는 독일을 유럽의 근대 문화 국가로 만드는 것, 즉 “아이디어의 영역”(Land

of Idea)으로 소개하는 것이다. “아이디어의 영역”은 민관 공동이 후원하는

마케팅 캠페인의 슬로건으로서 독일을 비즈니스와 산업에 적합한 장소로

홍보하고 있다.

주요한 메시지는 바로“독일은 아이디어의 영역”이라는 점이다. 이러한

표현은 독일 안팎의 독일과 관련한 많은 긍정적인 이야기, 예를 들어 과

학과 문화의 국가라는 이야기를 담고 있다. 그리고 혁신적인 시인과 사



상가로 이루어진 이 땅이 “Made in German”을 창조했다.7

자축하고 있는 것이 분명한 이러한 표현(claim)과 더불어 ‘대화’를 통해

외국의 목표 집단을 사로잡는 것이 현재 독일 공공외교의 유행 중인 주요 테

마(leitmotif)이자 다양한 행위자들이 취하고 있는 전략이다.

독일 공공외교의 주체

외무부(Foreign Office)

독일 공공외교의 주연배우가 베를린에 위치한 외무부(Auswärtige Amt :

AA)란 사실은 별반 놀라운 일이 아니다. 내부적으로 K부(“K” Department)로

알려진 커뮤니케이션, 공공외교, 미디어 총국(Abteilung für Kommunikation,

Öffentlichkeit and Medien)은 공공외교를 전문적으로 다루고 있다. 기관 홈페

이지에 따르면 ‘K부’는 “독일 내에서 국익을 확대하고, 독일의 국내외 정책

을 홍보하며, 대화를 통해 독일가치체계에 대한 이해를 도모하고, 지속적인

유대관계를 증진시키기 위해 노력”한다.8

외무부의 독일어 홈페이지에는 소통의 원칙이 다음과 같이 더욱 강조

된다. “근대의 공공외교는 일방적인 정보전달을 넘어 대화와 토론을 의미

한다 … 그것은 사람들의 마음(hearts and minds)에 전달되어야 한다.”9 그

러나 외무부가 생각하는 ‘소통’(dialogue)은 독일 이론가인 하버마스(Jürgen

Habermas)의 사상에서 유래한 추론적 혹은 소통의 유형이 아니라, 그보다는

‘성공을 지향하는’(oriented to success) 전략적 행동에 가깝다.10 이는 독일 알

리기를 목적으로 하는 부분에서 더욱 분명해진다.



전 세계에 걸쳐 경제 파트너, 문화영토, 매력적인 투자, 교육, 연구공간으

로서 …‘독일 알리기’(Promoting Germany)는 근대적이고 다채로운 독일

정체성을 홍보하는 것을 의미한다. 독일에는 많은 긍정적인 것들이 있기

때문에 단점을 감추지 말고 장점과 강점을 강조하자. 독일은 전 세계에

대해 알아야 하고 그들에 익숙해져야 한다.11

이러한 행동의 목표 집단은 보통 정계·재계·문화 분야의 정책결정

자들, 정보를 확산시키는 데 핵심적인 역할을 하는 저널리스트, “정당과 시

민단체의 고위간부, 대학의 기관장 및 과학자들”12이고 젊은 엘리트들은 특

히 중요하다.”이를 위해 인터넷, 책자, 특정 집단을 위한 맞춤형 방문 프로

그램, 그리고 소위 말하는 미디어를 통한 소통 이벤트(media dialogue events)

등과 같은 수단이 사용된다. 덧붙여 “법의 지배에 기초한 민주주의, 다원주

의, 자유주의 사회에서는 미디어의 역할이 강조된다. 그리고 언론의 자유,

사상의 자유가 특히 중요하다.”13

외무부 홈페이지(http://www.auswaertiges‐amt.de)는 독일어, 영어, 불

어, 스페인어, 일본어, 총 5개국 언어로 되어 있다. 세계 각지의 독일 대사

관, 영사관 그리고 5 곳의 독일 정보센터(German Information Center, 2007년

기준, Brasilia, Cairo, Mexico City, Paris, and Washington DC)는 자신들의 홈페

이지를 통하여 43개의 언어로 해당 지역과 관련된 정보를 추가로 제공하

고 있다. 외무부가 지원하는 또 다른 인터넷 프로젝트는 9개국 언어로 된 독

일 축구에 관한 웹사이트처럼 사람들의 이목을 끌만한 특정 주제를 이용하

기도 하고 혹은 잡지인 ‘Deutschland’와 안내서인 ‘Facts about Germany’와

같은 간행물의 인터넷 판을 다양한 언어로 제공하기도 한다. ‘Deutschland’

의 출판본은 11개 언어로 1년에 6번(총 400,000부 정도)발행되고, ‘Facts about

Germany’는 13개 언어로 ‘Deutschland’와 마찬가지로 대략 400,000부가 발

행된다.14



2006년 상기의 매체가 강도 높게 다뤘던 독일 공공외교의 중요한 소재

거리는 독일의 월드컵(엄청난 미디어 행사) 유치였다. 하지만 2007년 초에는

독일이 유럽연합(European Union)의 의장국이 된 일이 특별히 강조되었다.

2001년부터 독일 공공외교의 장기 목표는 수차례 공표되었던 “이슬람

세계와의 대화(Dialogue with the Islamic World)’였다.15 사실 아랍어권 국가

들과 대화를 나누는 일은 대략 1970년대 이후 독일 대외정책의 중요한 특

징 중 하나였다. 당시는 몇몇 테러관련 사건(그 중 특히 1972년 뮌헨올림픽에

서 발생한 테러사건)이 발생한 후 독일이 서방 및 아랍 세계와 이스라엘 사이

에서 신뢰할 만한 중재자, 공정한 중개인으로서 자국의 역할을 규정하기 시

작하던 때였다. 이러한 노력은 2001년 9·11 사건이 발생하기 전부터 이

미 강화되었다. 예를 들어 1999년 4월에는 연방 대통령궁(Fed President’s

Office)이 ‘문화 간 대화(Dialogue of Cultures)―아랍 세계에 높은 우선순위를

부여하면서―’에 관한 선언문을 발표했다. 일부 논평가들은 이를 두고 독

일 공공외교의 ‘새로운 패러다임’(new paradigm)이라고 생각하기도 했다.16

이러저러한 맥락에서 준공공기관의 성격을 띠고 슈트트가르트(Stuttgart)

에 본부를 둔 대외 문화원[Institute for Foreign Cultural Relations(Institut fur

Auslandsbeziehungen : IFA)]은 외무부의 또 다른 중요한 협력기관이다. 이 기

관은 외무부와 대외관계를 담당하는 부서(Press and Information Office of the

Federal Government)로부터 예산의 많은 부분을 지원받고 있다.

외무부는 독일의 해외방송국인 도이체 벨레(Deutsche Welle(DW))와 거

의 독자적인 관계를 형성해서 언론매체와 파트너십을 구축해오고 있다.

이들의 관계는 2001년부터 “이슬람 세계와 대화(Dialogue with the Islamic

World)’라는 분위기 속에서 더욱 심화되고 있다.



국제방송(International Broadcasting)

독일 국제방송을 담당하는 도이체 벨레(Deutsche Welle(DW))는 1953년

해외에 있는 청취자에게 나치 독일 이후의 신독일에 관한 정보를 알리기 위

하여 설립되었다. 오늘날 DW는 30개 언어(http://www.dw‐world.de)로 라

디오, 텔레비전, 인터넷 서비스를 제공하고 있고, 이 글을 집필하는 시점에

는 독일어, 영어, 스페인어, 페르시아어, 러시아어, 브라질식 포르투칼어, 중

국어, 아랍어가 핵심 방송언어로 되어 있다. DW는 전 세계의 주간 청취자는

6,500만 명, 시청자는 2,800만 명 이라고 주장한다.17 모든 프로그램은 본과

베를린에 있는 기관 및 브뤼셀, 모스크바, 워싱턴의 스튜디오에서 제작되고

여러 국가의 현지 통신원으로부터 추가적인 정보를 제공받고 있다.

자율적 공공 서비스 기업인 DW는 독일 연방정부로부터 100% 예산 지

원을 받고 있다. 언론기관으로서 DW의 임무는 신뢰할 만하고 중요한 것이

다. 언론에 대한 검열이 만연하고 국내외 공정한 뉴스 보도가 이례적인 국가

에서는 DW와 다른 국제방송기관들이 신뢰할 만한 소식통으로서 중요한 역

할을 한다. 이러한 측면을 반영하여, DW는 편성에 있어서 독립적이게끔 만

들어졌으며, DW의 지위는 정교한 시스템, 즉 의회의 정기적인 합의에 의해

보장받고 있다.

최근에 개정되고 확대된 DW 관련법이 규정하는 DW의 임무는 면밀히

관찰할 만하다. 왜냐하면 그것은 독일의 현재의 역할 및 정체성에 관해 독일

이 인정받고 싶어하는 모습이 담겨있기 때문이다. 법규에 따르면 DW의 프

로그램은 “독일이 유럽에 뿌리를 둔 문화국가이자 법이 지배하는 자유민주

주의국가로서 받아들여질 수 있게끔 해야 한다. 그리고 유럽 및 다른 대륙에

게 주로 정치, 문화, 경제영역의 핵심 주제에 관해 독일 및 다른 국가들의 견

해를 개진하는 데 필요한 장(forum)을 제공해야 한다.”18

이와 같은 대화와 상호 교류를 상정하여 DW는 하루 5시간씩 아랍 라



디오 서비스 웹사이트를 제공하고(http://www.dw-world.de/arabic, 2004년 대

대적으로 확장되면서 서비스가 재개되었다.) 2002년 개국하고 2005년에 확장

한 DW‐TV 텔레비전을 통해 하루 8시간씩 아랍어 프로그램(영어, 독일어, 스

페인어와 더불어)을 방송하고 있다. 2005년부터 2007년까지는 DW‐Radio가

바그다드 라디오 “Radio Dijla”를 통해 이라크 젊은이들을 타깃으로 한 특

별한 형태의 프로그램 Al‐Iraq Al‐Yawm(“Iraq Today”)을 공동 제작했다. 그

러나 독일 외무부가 예산을 지원을 했던 이 프로그램은 ‘Dijla’의 스튜디오

가 폭격을 받아, 갑작스레 중단되었다. 현재 방송재개 계획이 진행되고 있

다. 또한 DW‐TV는 2005년부터 아랍과 서방세계 간 토론형식의 프로그램인

Liqu’a Oropa(“Meet Europe”)을 공동 제작해 왔다. 이 프로그램은 한 달에 한

번 Abu dabi TV에서 방송된다. 더불어 아프카니스탄에 있는 시청자를 대상

으로 2002년부터 2005년까지 다리(Dari)와 파슈토(Pashto)에서 아프카니스

탄 국영방송국을 통해 방송된 뉴스프로그램을 제작했다. 하지만 이 특별 프

로그램은 외무부의 예산지원이 끊기자 폐지되었다.

문화원(Cultural Institutes)

“독일은 제2차 세계대전 이후 문화를 통해 외국과 관계 복원을 꾀

했고”이러한 목적에서 1951년 독일문화원인 괴테 인스티튜트(Goethe

Institute)를 설립했다.19 뮌헨에 본부를 둔 괴테 인스티튜트는 민간문화원으

로 조직되었지만, 독일 정부, 특히 정치관료들이 회원의 일부를 구성하기 때

문에 준공공기관(quasi‐public)의 역할을 수행한다. 문화원의 예산은 주로 외

무부(Foreign Office)와 연방정부 공보국(Press and Information Office)에서 배

정한다. 그리고 문화원의 핵심 활동, 즉 독일어를 가르치고, 문화협력을 하

며, 문화행사를 통해, 해외에 독일의 이미지를 알리는 일들은 위에서 지적

한 자금원들과의 협력을 통해 이루어진다. 괴테 인스티튜트의 주요 철학은



독일 공공외교를 담당하는 다른 행위자들과 연계하여 민족, 타문화 간 대화

와 이해를 촉진하는 것이다.20 또한 81개국에 걸쳐 다양한 크기의 괴테 인스

티튜트가 존재한다. 그러나 지난 수년 간에 걸친 막대한 예산 삭감으로 인해

일부 문화원을 폐쇄하거나 담당 업무를 축소했다.

괴테 인스티튜트는 외무부, DW와 협력한다. 이들이 추진하는 공동프

로젝트 중 하나는 다양한 언어로 제공되는 Campus Germany(http://www.

campus‐germany.de)로서, 해당 홈페이지는 해외의 학생들을 독일대학으로

유치한다. 문화원의 또 다른 사업으로 외무부, DW, 대외문화원(ifa, Institute

for foreign cultural relations)와 함께 추진하는 Qantara 사이트(문자 그대로 가

교(Bridge)를 의미. 아랍어, 터키어, 영어, 독일어로 제공. http://www.qantara.de)

가 있다. 해당 홈페이지는 이슬람권에 속한 세계와 앞서 지적한 대화를 추

진할 것을 목적으로 한다.21 전시, 회의, 출판, 관련 이벤트를 통한 문화 간

대화(dialogue of cultures)를 하는 것이 대외문화원(ifa)이 수십 년간 주력한

사업이다. 2003년부터 대외문화원(ifa)과 민간문화단체들은 연방 문화기금

(Kulturstiftung des Bundes)으로 부터 자금을 받아 숨결(Breath)을 의미하는 온

라인 잡지 Nafas를 관리하고 있다. 해당 홈페이지는 아랍권 예술을 다루며,

영어, 아랍어, 독일어로 제공된다. Nafas 편집자의 발언(statement) 항목에는

“다양한 문화권으로부터 서로 자결권을 부여하고 변화하는 정체성을 갖고,

타인의 출신에 집착하지 않는 개인들 간의 의사소통으로서 이해되는 문화

간 실질적인 대화에 기여”하는 것을 목적으로 한다고 서술되어 있다.22

상기의 사업들을 모두 고려해 보면 “문화권의 대화”(Dialogue of cul-

tures)는 특별히 아랍권과의 대화를 염두하고 있으며, 문화를 담당하는 독일

공공기관들이 우선순위로 생각하고 있다는 사실을 추측할 수 있다.



학술교류 및 스칼라십

독일학술교류처(Deutscher Akademischer Austauschdienst : DAAD)의 업

무는 독일 공공외교를 수행하는 타 기관의 업무와 부분적으로 중복된다. 그

러나 학술교류처는 독일, 비독일 학생, 교수, 연구자, 과학자들의 교류 프로

그램을 제공하고, 독일과 해외 대학 간 연구협력을 촉진하는 것에 주력한다.

또한 해외의 젊은 엘리트들을 ‘독일의 파트너이자 친구’로 끌어들이고 “독

일어의 위상을 국제사회의 문화언어이자 공용어로 강화하며 독일의 이득,

독일에 대한 지식과 이해를 촉진”하는 것을 목표로 한다.23 중요한 것은 사

람들의 마음을 얻고 독일을 ‘아이디어의 영역’(Land of Idea)으로 보이게 하

는 데 있다. 학술교류처의 또 다른 목적은 개발도상국의 학술 및 과학 발전

을 촉진함으로써 경제개혁 및 민주주의로의 변화를 지원하는 것이다. 교류

처는 주로, 외교부, 교육부, 경제협력개발부로부터 예산을 받고 이러한 목

적을 위하여 대략 200여 개의 프로그램을 시행 중이다. 서방세계와 아랍권

국가들 간의 대화를 촉진하기 위하여 교류처는 2003년 해외의 독일 대학으

로 처음 설립된 카이로 독일 대학(German University in Cairo : GUC)을 후원

하고 있다. 과학 학술 분야에서 활동하는 또 다른 기관으로는 독일 정부에

의해 설립되고 준공공기관 성격을 띤 민간단체, 홈볼트 재단(Alexander von

Humboldt Foundation)이 있다. 공공외교를 수행하는 다른 조직과 더불어 홈

볼트 재단은 이슬람 세계를 포괄하는 대상에 대해 ‘마음을 얻는’(winning

hearts and minds) 것을 강조한다.24

기타 공공외교기관

연방재난대책본부(Technisches Hilfswerk : THW)는 많이 알려져 있지는

않지만 분명 주목할 만한 공공외교기관이다. 대책본부는 국내외적으로 활



동하며 해외활동에 있어 독일의 ‘인도주의 대사’(humanitarian ambassador)

임을 명시적으로 규정하고 있다.25 유사한 활동을 하는 기관들의 국제적인

네트워크의 일원으로서 이 기관은 UN의 기관들과 협조하여 자연재해, 인

재, 폭력사태, 전쟁과 같은 상황에서 구호 임무를 수행한다. 또한 기관 소

속의 전문가를 파견하고 현지 인력을 교육한다. 최근에는 볼리비아, 인도

네시아, 라이베리아, 레바논, 파키스탄 등지에서 활동했다. 물론 이러한 활

동이 경제개발 원조와 중복된다고 생각할 수 있다. 유사한 활동을 하는 다

른 기관은 국영기업인 기술협력공사(Deutsche Gesellshaft fur Technische

Zusammenarbeit : GTZ)와 독일 개발서비스(Deutscher Entwicklungsdienst :

DED)가 있다. 독일 개발 서비스는 해당 기관의 활동을 감시하는 위원회에

여러 명의 연방 장관들이 포진한 비영리 단체로서 민간 파트너십을 구축하

고 있다.

독일관광위원회(Deutsche Zentrale fur Tourismus : DZT)는 독일을 휴가

장소로 홍보하는 역할을 수행하며, 30개국에 걸쳐 사무소를 설치하고 있다.

또한 홈페이지(www.Germany‐tourism.de)를 제공하고 있으며, 비록 단일한

임무를 수행하고 있지만, 공공외교 혹은 국가 홍보기관이자 연방정부의 지

원을 받는 준공공기관으로 이해할 수 있다.

외국의 일반대중을 상대로 정부가 지원하는 일부 활동들은 공공외교

와 다른 분야의 경계를 더욱 모호하게 만든다. 현재 아프카니스탄, 보스니

아-헤르체코비아, 코소보 지역에 파견된 독일군(Bundeswehr)은 군사작전과

더불어 현지 민간인을 대상으로 정치교육 프로그램을 수행한다. 이러한 활

동은 군사작전의 범주를 넘어선다. 독일 심리전 950대대는 보스니아, 코소

보 주민을 대상으로 일반적·정치적 메시지를 담은 간행물을 발간하고, 카

불을 기반으로 Sada‐e Azadi(Voice of Freedom)라는 라디오 서비스를 제공하

고 있다. 950대대가 제공하는 카불의 라디오 서비스는 민주주의와 정치소

통의 메시지를 전달하고, 평화의 상징과 슬로건이 수놓아진 연(연날리기는 탈



레반이 아프카니스탄을 점령하기 이전 대중적인 스포츠였다)을 사용하여 아프카니

스탄인들의 마음을 얻고, 국제치안유지군(ISAF)의 부드러운 측면을 부각시

키는 것을 목적으로 한다.26 이러한 사실들은 공공외교가 다양한 형태로 전

개되고 있고, NATO와 같은 오늘날의 군사기관이 공공외교 조직(Division)을

보유하고 있다는 사실을 상기시킨다.

결론

독일의 공공외교는 다양한 수준의 기관들에 의해 수행되지만 항상 단

일하게 이루어지는 것은 아니다. 과거에는 종종 이러한 노력을 통합하는

일이나 단일하게 접근하는 일이 어려웠다. 최근에는 ‘문화권의 대화’(Dia-

logue of Cultures), 특히 이슬람권을 대상으로 한 활동이 독일 공공외교의 기

본적인 척도로서 등장하고 있다. 오늘날의 독일이 스스로를 중재와 소통의

중계인으로 규정한다면 나치의 권위주의, 문화제국주의, 정치선전적인 접

근으로 대변되는 과거의 모습과는 극명하게 대비되는 모습이고, 과거의 모

습에서 명시적으로 탈피했다고 말할 수 있다.27

대체로 대화를 통한 접근은 다른 서구 국가들의 발상과 유사하다. “새

로운 공공외교는 막말로 정보를 외국인들에게 뿌리고 해외언론의 접근을

차단하는 것에서 벗어나 청중(audience)과 함께하는 것으로 나아가고 있

다.”28 따라서 우리들도 주로 듣는 것으로 정의될 수 있는 ‘청중’(audience)

이란 낡은 개념을 버리고 공공외교의 대상(target)을 의견을 개진하고 그렇

게 행동하는 ‘이해당사자’(stakeholder)로 생각해야 한다. 공공외교가 대화

(dialogue)를 목표로 하는 것은 전 지구적인 참여문화가 필요하다는 일반적

인 인식을 반영하고 있을지 모른다. 그리고 이러한 움직임은 결국 세계화 시

대에서 전통적인 민족국가(nation‐state)의 성격 변화 및 불확실한 국가 역할



과 관련이 있을 것이다.

하지만 현실적으로 이야기하자면 문화 및 국가 간 대화가 진정 조화를

이루려면 여전히 가야할 길이 멀다. 그렇기에 위험할 수도 있다. 몇몇 문제

에 대한 면밀한 연구와 분석이 여전히 필요하다. 독일 공공외교의 핵심 중

하나인 대화(dialogue)는 과연 정말 이행되고 있는지 혹은 기억하기 쉬운 용

어에 불과한 것은 아닌가? 국내외적으로 그러한 노력의 전반적인 효과는?

그러한 과정에서 어떠한 문화적 의미가 생기는가? 대화를 지향하는 공공외

교의 잠재적인 효과는 어떻게 평가될 수 있는가? 적어도 독일의 어느 공공

외교기관이 견지하는 입장, 즉 진정으로 균형 잡힌 대화가 실행하기 어렵다

는 사실을 명심해야만 할 것이다.

‘서구와 무슬림 간의 대화’(Western‐Muslim dialogue)는 근본적으로 소통

(dialogue)일 수는 없지만, 의미가 있다면 많은 수의 상호 모순적인 행위

자와 견해들을 통합해야만 한다. 그리고 이러한 사실을 받아들여야만 한

다.29

독일 사례는 비록 독일 공공외교가 겉이 번지르르하게 포장되고 선심

쓰듯 문화 간 소통을 강조하지만, 공공외교가 독일의 긍정적인 이미지를 ‘판

매’(selling)하고 국가의 경제·과학·문화 자원을 홍보하는 것이라는 사실

을 시사한다. 쉽게 상상할 수 있는 것은 이 같은 국가관계가 상대방에 유리

한 관계를 의도하지는 않는다는 것이다. 독일 공공외교의 목적은 자국의 이

익이라고 생각하는 것이 합당하다.30 그렇다면 이것은 하버마스가 이야기하

는 소통적, 담론의 과정이 아니다. 차라리 성공을 지향하는 전략적 행동으로

간주할 수 있다.31 이러한 맥락에서 보자면 독일 공공외교는 대체로 모호하

다.



주

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of the USA : A Structural Analysis of the Organisation and Strategies of USIA and USIS

in Germany] (Baden-Baden : Nomos, 1993) ; Benno Signitzer, “Anmerkungen zur Beg-

riffs- und Funktionswelt von Public Diplomacy”[Notes on Terminology and Functions of

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2007). 본 프로젝트는 연방 정부 및 독일 산업 연합회가 추진하고, 외무부 및 도이체

벨레(Deutsche Welle)가 파트너로 참여하고 있다.

8. Auswärtiges Amt [German Foreign Office], “Communication, Public Diplomacy and

MediaDirectorate-General,”http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/en/AAmt/AA/Kom-

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20. 자세한 내용은 다음을 참조 Antje Scholz, Verständigung als Ziel interkultureller Kommunika-

tion : Eine kommunikationswissenschaftliche Analyse am Beispiel des Goethe-Instituts [Understanding

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nication Perspective]. (Münster : Lit, 2000).

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fas : Art Magazine―Editorial,”http://universes-in-universe.org/eng/islamic_world/edito-

rial.

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25. Technisches Hilfswerk [Federal Agency for Technical Relief], “A Humanitarian Ambas-

sador―-Officially and Traditionally,”http://www.thw.bund.de/cln_036/nn_932064/EN/



content/about__us/general__information/human__ambassador/human__ambassador__

node.html__nnn=true.

26. Psychological Operations Battalion 950, “Products : The Secret Is in the Media Mix,”

Bundeswehr [German Armed Forces], http://www.opinfo.bundeswehr.de/portal/a/stre-

itkraeftebasis/kcxml/ 04_Sj9SPykssy0xPLMnMz0vM0Y_QjzKLt4j39HcDSYGYJm7B-

pEwsaCUVH1fj_zcVH1v_QD9 gtyIckdHRUUApKS78Q!!/delta/base64xml/L0lKWWt-

tUSEhL 3dITUFDc0FJVUFOby80SUVh REFBIS9lbg!! 주목할 점은 부대의 공식 영

문 홈페이지가 “심리전(Psychological Operations or PSYOPS)”이란 용어를 사용하고

있는데 반해, 독일어 버전에서는 1990년 이래 학술용어로 사용되고 있는 “작전정보

(Operative Information(operational information))”을 고수하고 있는 사실이다.

It is worth noting here that the Battalion’s official English website refers to “Psychological

Operations”and “PSYOPS”whereas the German version sticks to the official term “Op-

erative Information”(Operational Information), a nomenclature in use since 1990.

27. Kurt Düwell, “Zwischen Propaganda und Friedenspolitik―-Geschichte der Auswärtigen

Kulturpolitikim 20. Jahrhundert”[Between Propaganda and Peace Politics : The History

of Public Diplomacy in the 20th Century], in Kultur und Außenpolitik : Handbuch für Studium

und Praxis, ed. Kurt-Jürgen Maaß(Baden-Baden : Nomos, 2005), 64–66.

28. Jan Melissen, “The New Public Diplomacy : Between Theory and Practice,”in The New

Public Diplomacy : Soft Power in International Relations, ed. Jan Melissen (Basingstoke, New


29. Jochen Hippler and Barbara Kuhnert, “Foreword,” in Der Westen und die islamische

Welt : Eine muslimische Position; The West and the Muslim World : A Muslim Position; Al Garb

wa-'l'-a¯lam al-isla¯mı¯nazra isla¯mı¯ya, ed. Institute for Foreign Cultural Relations

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30. Volker Rittberger and Verena Andrei, “Macht, Profit und Interessen―Auswärtige Kul-

turpolitik und Außenpolitiktheorien” [Power, Profit and Interests : Public Diplomacy and

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ed. Kurt-Jürgen Maaß(Baden-Baden : Nomos, 2005), 31–52.

31. Habermas, Theory of Communicative Action, 285 ; Zöllner, “A Quest...,” 169.


23장_일본 공공외교의 기원과 발전 575

아베 신조 수상은 2006년 9월 29일 일본 국회에서 있었던 그의 취임 연

설을 다음과 같은 말과 함께 마무리 지었다.

일본에게 일본의 국가정체성을 세계에 보여주어 많은 국가들과 많은 사

람들이 일본을 모방해야 할 좋은 모델로 여기게 만드는 것은 매우 중요

하다. 더 나아가 나는 그런 사람들이 일본을 찾아오도록 만들 수 있는 환

경을 만드는 데 중점을 두겠다.

역대 일본의 수상들 중 그 누구도 공공외교에 대한 자신의 관심을 이렇

게 분명한 표현으로 드러내었던 적은 없었다. ‘공공외교’(Public diplomacy)

라는 말은 일본에서 자주 들을 수 있는 용어는 아니다. 그리고 그것은 소규

모의 외교 공동체를 제외하고는, 여전히 사회적 합의로서 공유되고 있지도

않다. 그러나 (공공외교는) 외교, 문화 홍보, 통상, 관광 그리고 도시 계획의

전략들을 위한 중요한 수단으로써 점차 주목받고 있다.

2004년 외무성(the Ministry of Foreign Affairs : MOFA)의 구조개편으로 인

해 대외 홍보와 문화교류를 위한 기존의 조직들은 새로 설립된 ‘홍보문화교

일본 공공외교의 기원과 발전

23장

타다시 오가와 Tadashi Ogawa



류국’(Public Diplomacy Department : PDD)으로 통합되었다. 이 구조개편은

대외홍보활동과 문화를 분리하는 정책을 유지해 왔던 일본 외무성이 외교

활동의 자원으로서 문화를 좀 더 전략적으로 다루는 ‘공공외교적 접근방식’

을 채택하기로 결정했음을 의미하는 것이었다.

1990년대에 들어서면서 전 세계적으로 위상이 높았던 일본 경제는 점

차 추진력을 잃었고, 비틀거리기 시작했다. 일본은 세계에서 일본의 위상을

유지하기 위해 경제력 이외의 대안적 메커니즘을 모색하면서 일본 공공외

교 정책의 모델로서 토니 블레어의 ‘멋진 영국 정책’(Cool Britannia Policy)에

주목했고 ‘소프트파워’에 관심을 갖게 되었다.

현재 일본의 언론매체들은 전 세계에 걸쳐 중국어와 중국 문화교육 증

진을 목적으로 하는 100개 이상의 ‘공자학원’(孔子學院, Confucius institute)을

설립하고 또한 대규모의 문화행사들을 개최하는 등 공공외교에 박차를 가

하고 있는 중국에 대한 논의로 떠들썩하다. 일부 일본 언론들은 전 세계적으

로 중국의 문화적 위상이 급속도로 커짐으로써 중국이 일본이 차지하고 있

던 문화적 위상을 점차 잠식하게 될 것이라고 경고하고 있다. 하지만 이와

함께 중국을 문화영역에서의 일본의 경쟁자로 여기는 것은 적절하지 않고,

일본은 대화와 소통을 통해 국제사회의 책임 있는 구성원인 중국과 관계를

맺어가기 위해 노력하게 될 것이라는 반론도 또한 강하게 제기되고 있다.

이 장에서는 현재 일본 공공외교의 구조에 대해 개략적으로 살펴본 후

일본의 근대화 과정에서 공공외교 정책이 어떻게 일본에 이식되었고 발전

되어 왔는지에 대해 알아보도록 하겠다. 또한 공공외교에 대한 비전과 접근

방식에 있어 일본과 서구 국가들의 공공외교 정책 사이에 어떤 공통점과 차

이점들이 있는지에 대해서도 알아보도록 하겠다.



일본 공공외교의 주요 행위자

일본의 외교 역사에서 일본에 대한 외국인들의 친밀감과 우호도를 증

진시키고, 하나의 일관된 개념으로서 일본에 대한 깊은 통찰을 갖게 하며 홍

보와 문화교류, 다시 말하면 공공외교를 통하여 정책을 조정한다는 개념은

상대적으로 새로운 것이다. 전시 군부지배 체제 기간 동안에 있었던 국가의

문화영역에 대한 과도한 간섭과 검열에 대한 쓰라린 기억들은 제2차 세계대

전 이후 일정 수준의 자율성을 유지하면서 다양한 활동을 하는 외무성, 일본

국제교류기금(the Japan Foundation), 일본방송협회(NHK), 문화청(the Agency

for Cultural Affairs : ACA) 그리고 기타 여러 정부 조직들을 탄생시켰다.

이러한 점에서 일본의 전후 공공외교는 각 기관들이 느슨하게 조직되

어 있는 영국 모델과 유사하다. 이하에서는 일본 공공외교 활동의 주요 행위

자들인 외무성(MOFA)과 국제교류기금을 개괄적으로 살펴보도록 하겠다.

외무성(MOFA)

일본 외무성(MOFA)은 일본 공공외교 활동의 중심이다. 외무성은 외

무성 자체 활동과 일본의 189개의 대사관들과 영사관들의 활동을 통해 문

화교류 프로그램들을 시행하고 있을 뿐만 아니라, 외국인들과 해외 언론을

대상으로 한 홍보활동을 맡고 있다. 하지만 영국의 공공외교위원회(Public

Diplomacy Board)와 같이 공공외교 전략을 총괄적으로 논의하거나 공공외교

활동에 필요한 자원의 분배, 공공외교 활동의 수행, 관리 그리고 공공외교

활동 평가에 자문을 제공하는 부처 간 조정 시스템은 일본 정부 내에 존재하

지 않는다.

외무성의 홍보문화교류국(the Public Diplomacy Department : PDD)은 대

외홍보를 맡고 있으며, 또한 일본 문화와 일본 사회를 전 세계에 소개하고



있다. 그리고 인적 교류를 지도하고, 일본어 교육과 해외에서의 일본학 연구

를 촉진시키고 있으며, 예술과 학술교류 활동을 수행하며 유네스코와 같은

국제기구들과 협력하는 일도 담당하고 있다.

2005년 홍보문화교류국의 연간 예산은 275억 엔에 달했다(이것은 전체

외무성 예산의 4%를 차지하는 것이다). 그렇지만 여기에는 ‘일본국제교류기금’

에 대한 보조금과 유네스코 분담금이 포함되어 있기 때문에 실제 가용예산

은 60억 엔으로 제한되어 있다. 외무성은 전 세계 189개 대사관과 영사관들

을 통해 외무성의 공공외교 활동을 확대하고 있는데, 이 중 47개의 외교기

관들은 문화-정보 센터로서 활동하고 있다. 이들 중 대부분의 기관들은 자

체적으로 일본의 외교정책을 알리고 일본 문화에 관한 정보를 제공하기 위

한 해당 지역 언어로 된 홈페이지를 마련하고 있는데, 외무성 홈페이지와 전

세계 사람들의 일본과 일본인에 대한 이해를 증진시킬 목적으로 만들어진

‘Web‐Japan’사이트도 마찬가지 목적의 홈페이지를 마련해 두고 있다.

또한 대사관들과 영사관들은 문화 프로그램을 위한 자체 예산을 마련

해 두고 있다. 이들은 콘서트나 세미나, 전시회와 영화 상영과 같은 다양한

문화행사들을 개최하고 일본어 교육기관들과 다른 기관들을 지원하고 있

다. 2005년에 일본의 외교기관들이 주최한 문화행사들은 총 1,609건에 달했

고, 이들로부터 재정지원을 받은 행사들도 1,374건에 이르렀다.

일본국제교류기금(The Japan Foundation)

일본국제교류기금은 1972년 국제문화교류 활동을 수행하기 위해 설립

되었다. 국제교류기금법에 명시된 국제교류기금의 목적은 ‘일본에 대한 타

국의 이해를 깊게 하고, 국가들 간의 상호 이해를 증진하며, 세계 시민들 간

의 우호와 친선을 고양시키고, 효과적이고 포괄적인 국제문화교류 활동을

통해 문화와 다른 영역에 있어 세계에 기여함으로써 더 나은 국제환경 조성



과 일본과 외국 간의 조화로운 외교관계 유지와 발전에 기여’하는 것이다(국

제교류기금법 제3조).

국제교류기금은 세 가지 주요 영역에서 각종 프로그램과 활동들을 수

행하고 있다.

1 예술과 문화교류

2 해외 일본어 교육

3 해외 일본학 연구와 학술교류

재단본부는 도쿄에 위치하고 있으며, 아시아와 미국, 유럽의 18개국에

걸쳐 19개 해외 사무소를 두고 있다. 국제교류기금의 2004년 연간 예산은

168억 엔에 달했다. 이 중 137억 엔은 정부 보조금이며 18억 엔은 재단기금

으로부터 발생한 이자수입이었다. 그리고 9억 엔은 기부금이었고 1억 엔은

수익활동을 통해 얻은 수입이었다. 국제교류기금이 설립되었을 때 일본 국

회는 국제교류기금을 재정적으로 안정시킬 목적으로 재단이 자체적으로 기

금을 유지할 수 있도록 허용함으로써 일정 수준의 자율성을 보장했다. 일본

정부는 50억 엔의 설립기금을 제공한 이래로 추가적으로 기금을 제공해 왔

는데, 그 총액은 1130억 엔에 이른다.

외무성에 의해 설정된 공공외교 목표를 달성하기 위한 임무를 수행하

는 기관으로서 국제교류기금은 자체 프로그램을 계획하고 조직하며, 기금

과 유사한 목표를 추구하고 있는 개인과 단체를 지원하고 있다. 국제교류기

금은 외무성과 밀접하게 협력하면서도, 정부와 민간영역 사이에서 중간자

적 역할을 수행하기 위해 외무성으로부터 일정수준의 자율성을 유지하고

있다.



일본 공공외교의 역사

1860년대 일본이 근대국가를 건설하기 시작한 이래로 있었던 일본의

외교활동들 중 몇몇은 공공외교 활동으로 인식될 수 있다. 여기에는 세계박

람회 참가나 러일전쟁 기간 동안 미국의 대중들을 대상으로 해서 행해졌던

선전활동들도 포함될 것이다. 그러나 이러한 활동들은 단지 일시적으로 이

뤄졌을 뿐이었고, 구조적이거나 체계화된 활동은 아니었다. 일본 정부가 대

외 선전활동과 문화외교를 본격적으로 개시한 것은 제1차 세계대전 이후였

다. 일본 정부의 이러한 움직임이 있기 전에 제1차 세계대전 기간 동안 미국

의 우드로 윌슨(Woodrow Willson) 대통령은 공공정보위원회(the Committee

on Public Information)를 창설하고 미국의 전쟁목적을 전 세계가 이해할 수

있도록 했다. 그리고 유럽과 미국의 외교 공동체들은 자신들이 목표로 한 국

가의 대중들로부터 지지를 얻어 내는 것이 얼마나 중요한 것인가를 깨닫기

시작했다.

제1차 세계대전 기간 동안 서구 열강들이 선전활동을 강화시키는 것을

지켜본 후 일본의 타카시 하라(Takashi Hara) 수상과 그의 참모들은 일본 정

부 내에 대외 홍보활동을 위한 기구를 설치하는 것에 대한 연구를 시작했다.

파리강화회의에서 중국 대표단은 유창한 연설로 중국 대륙에 대한 일본의

팽창주의를 비난했고, 이로 인해 일본의 지도자들은 대외 홍보활동 강화의

필요성을 느끼게 되었다. 후일 일본 수상이 되었던 파리강화회의 일본대표

보좌관 아야마로 고노(Ayamaro Konoe)에는 파리강화회의에 관한 그의 책에

서 “혼돈상태로 치닫고 있는 중국에서 우리의 명예로운 지위와 이익을 지키

기 위해 우리 외교에서 새로운 선전 조직을 창설하고 강화시키는 것이 시급

하다”라는 말로 전후 외교에 있어서 선전활동은 필수적인 것임을 강조했다.

1920년 외무성은 창설 이후 몇 차례의 구조변화를 거쳐 현재는 외무

성 내 홍보문화교류부(PDD)의 기초가 되었던 정보과(the Department of



Information)를 창설했다. 이 구조개편에 더하여 외무성은 또 다른 중요한 정

책을 채택했는데, 그것은 중국과의 새로운 문화교류 프로그램을 개시한 것

이었다. 1910년대 이래로 일본은 5·4운동에서 나타났던 것과 같은 젊은

중국지식인들 사이에서 점차 커지는 반일감정 때문에 어려움을 겪고 있었

다. 일본에 대한 중국인들의 호감도를 높이기 위해 외무성은 1923년 의화

단 사건으로 중국 측으로부터 받은 배상금을 지원하여 일본과 중국 간의 문

화교류를 촉진시키기 위한 기구를 설립했다. 외무성은 그 프로그램의 운영

에 중국 측을 동등하게 참가시킴으로써 그 기관의 활동이 중국에 대한 일본

의 일방적인 압력으로 비춰지는 것을 조심스럽게 피했다. 중국의 지식인들

로부터 의견을 수렴하기 위한 목적으로 일본과 중국 측 각 10명의 위원들

로 구성된 자문위원회를 설립한 것이 그러한 노력의 한 예이다. (그리고) 일

년 후 일-중 문화교류 증진을 위한 기구는 외무성 내의 문화과(department of

cultural affairs)로 확대 개편되었다.

1920년대와 1930년대에는 많은 세계열강들이 외교의 한 수단으로 이

용할 목적으로 국제문화교류 증진을 위한 여러 기구들을 설립했다. 유명한

국제문화교류 기구들이 만들어 진 것도 바로 이 시기이다. 독일은 1932년

에 괴테문화원(the Goethe Institute)을 설립했고, 영국은 1934년에 영국문화

원(the British Council)을 설립했다. 미국에서는 나치 독일의 문화선전 공세

에 대응하기 위한 목적으로 1938년 프랭클린 루즈벨트(Franklin Roosevelt)

대통령에 의해 부처 간 과학협력위원회(the Interdepartmental Committee for

Scientific Cooperation)와 국무성 내부에 문화협력국(the Division for Cultural

Cooperation)이 설치되었다. 그리고 루즈벨트 대통령은 몇몇 남미 국가들을

상대로 한 문화공보 담당관을 임명하기도 했다.

영국문화원이 창설된 해와 같은 1934년 일본은 비 서구 국가 중에서는

최초로, 그리고 유일하게 근대적인 국제문화교류 기구를 창설했다. 국제문

화진흥회(Kokusai Bunka Shinko‐kai, 또는 KBS)는 민간부문으로부터 받은 기



부금과 정부 보조를 바탕으로 하여 설립되었다. 국제문화진흥회의 문화교

류 프로그램에는 다른 프로그램들과 함께 저명한 문화 지도자들 간의 회담

과 문화사절의 파견, 일본에 관한 서적 출판 등의 프로그램들이 포함되어 있

었다.

국제문화진흥회의 설립동기는 몇 가지 점에서 만주사변을 일으킨 일본

을 비난하는 국제연맹에서 탈퇴하는 길을 택한 후 일본이 겪어야 했던 1930

년대의 외교적 고립과 관련이 있다. 정치·군사 채널이 축소되었기에 도쿄

의 일본 정부는 전 세계를 상대로 한 문화 채널을 가동시켜야 할 필요성이

있었고, 국제문화진흥회를 통해 손상된 국가 이미지를 개선시킬 필요성을

느꼈다.

중일전쟁과 제2차 세계대전은 전시 국가 선전활동의 본질이 그렇듯 일

본의 공공외교를 좀 더 일방적인 성격으로 만들어 갔다. 일본 해군과 육군은

자신들만의 선전기관을 종전 시까지 유지했던 데 반해 (내각에는) 정보와 선

전, 그리고 국제문화교류 기구 통합의 결과로 내각정보국이 만들어져 외무

성의 정보와 문화 부서를 대신했다. 내각정보부는 선전활동뿐만 아니라 정

보 수집과 분석, 전시체제 하의 정보 조정 임무까지 담당했고 내각정보부의

‘관할권’은 당시 일본이 점령하고 있던 해외 점령지에까지 미쳤다.

1930년대에 국제문화진흥회는 미국과 유럽 국가들에서의 활동에 최우

선순위를 두었다. (하지만) 제2차 세계대전이 발발하자 국제문화진흥회 활동

의 우선순위는 갑작스럽게 일본의 지배를 받게 된 점령지에서 민심을 얻으

려는 목적으로 내각의 지시에 따라 중국과 동남아시아로 변경되었다.

새로운 국가정체성의 모색

일본은 연합국에 대한 무조건적인 항복으로 인해 주권을 상실했고, 이



어서 연합국의 지배를 받게 되었고 대외 홍보활동과 문화교류 활동들은

잠정적으로 중지되었다. 1945년 12월 내각정보국은 폐지되었고, 외무성

은 1946년 조직개편 과정에서 문화교류를 담당할 정보과(the department of

information)를 다시 창설했다. 하지만 정보과가 전쟁 전에 수행했던 임무들

을 재개하기에는 인원과 예산이 매우 부족했다. 동시에 일본은 국가에 의해

(중앙에서) 통제되는 문화정책을 폐기하고 새로운 국가정체성을 드러내어 군

국주의 일본의 이미지를 버려야 할 필요성이 있었다. 일본 수상 테츠 카타야

마(Tetsu Katayama)는 한 정책연설에서 국민적 자부심과 국제적인 신뢰를 회

복하기 위해 ‘문화국가의 건설’(construction of a culture state)을 주창했다.

주권 회복을 위한 첫 단계로 일본은 유네스코 회원국 자격 획득을 목표

로 했고, 일본과 연합국 간의 샌프란시스코 평화조약이 체결되기 두 달 전인

1951년 7월 유네스코의 정회원이 되는 데 성공했다.

1950년대에는 일본 정부는 재정적인 어려움으로 인하여 대외 문화교

류 활동을 증진시킬 여유가 없었다. 문화교류 예산은 매우 제한되어 있었고,

예산의 대부분은 단지 미국을 대상으로 일본 전통문화를 소개하는 등의 교

류활동을 전개했던 국제문화진흥회에 대한 보조금으로 할당되었다. 그러나

1960년대에 일본은 고도 경제성장기에 접어들었고, 세계적인 경제강국으로

부상하기 시작했다. 1964년 도쿄 올림픽과 1970년 오사카 만국박람회는 국

제무대에서 강력한 경제력과 발전된 과학·기술 능력을 가진 국가로 일본

이 부상하는 것을 상징했다. 또한 이 시기에는 몇 가지 중요한 정책변화가

있었다. 전후 기간 동안 일본 정부는 외환부족 문제 때문에 일본 국민들의

해외여행을 제한했었다. 그러나 1964년 일본 국민들의 해외여행은 자유화

되었다. 그 이후 1970년대와 1980년대, 일본 역사상 처음으로 풀뿌리 차원

에서의 국제교류가 붐을 이루기 시작했다. 그리고 이 일반대중 차원의 국제

교류의 활성화는 일본 국민들이 가지고 있던 일본 자신에 대한 이미지뿐만

아니라, 일본 국민들의 세계에 대한 인식도 근본적으로 변화시켰다.



세계적인 경제강국으로서 자부심을 갖게 되면서 일본 국민들은 점차

일본 정부가 프랑스와 같은 성숙한 민족국가(nation‐state)로서 자국 문화를

발전시키기 위해 노력해야 한다고 주장하게 되었다. 그러나 일본 정부는 전

시 중앙정부에 의해 행해졌던 과도한 문화통제에 대한 비판을 감안하여 문

화행정과 문화교류에서 강력한 행위자로서 활동하기를 주저했다. 하지만

1968년 ‘문화청’(the Agency for Cultural Affairs : ACA)의 창설은 일본 정부가

전쟁 기간 동안에 있었던 정부에 의한 문화통제의 충격으로부터 점차 회복

하고 있음을 보여주는 신호였고, 일본 정부는 1970년대 들어 새로운 정책들

을 창안하기 시작했다. 또한 외무성은 1958년에 만들어졌던 문화국을 1964

년 문화부로 개편하여 강화시켰다.

새롭게 등장하는 경제강국들과의 문화외교 강화

경제 초강대국으로서의 국제적 지위를 획득한 일본은 국제관계에서

‘닉슨 쇼크’(Nixon Shocks)와 같은 일련의 위기들로 설명되는 몇 차례의 격

변을 경험했다. 닉슨 쇼크란 미국의 리처드 닉슨(Richard Nixon) 대통령이

1971년과 1972년에 취했던 예상치 못한 두 개의 정책변화를 말한다. 첫 번

째 ‘닉슨 쇼크’는 1971년 닉슨 대통령이 브레튼우즈 체제(Bretton Woods

System)를 해체시키고 미국 달러화의 직접적인 금태환을 정지시킨 것이다.

두 번째 ‘닉슨 쇼크’는 1972년 갑작스럽게 베이징을 방문하여 중국과의 비

밀회담을 가진 후 일본과는 아무런 협의도 없이 미국의 대결정책을 끝낸 것

이었다. 이 충격적인 사건들은 일본의 정치지도자들에게 1930년대와 1940

년대 일본이 겪었던 파국적인 고립을 다시 일깨워 주었다.

다른 도전들은 반일감정의 부상이었다. 일본의 급속한 경제성장과 성

공으로 인해 전 세계는 그 놀라운 성공의 원천으로서 일본 사회와 문화에 대



해 관심을 갖기 시작했다. 그러나 이 기간 동안 일본에 대한 비판과 오해도

커져갔다. 이러한 근본적인 변화들에 대응하여 일본 정부는 문화외교와 대

외 홍보활동을 통합시키는 조치를 취하기 시작했다. 이 시기 공공 국제문화

교류활동의 핵심 행위자인 국제교류기금의 설립은 현재의 일본 공공외교

정책의 기본 틀을 형성했다. 미일관계에 있어서 무역 불균형과 ‘닉슨 쇼크’

와 관련한 일련의 마찰로 어려움을 겪으면서 일본 외교공동체는 일본 문화

와 행동에 대한 오해를 불식시키는 것이 중요한 외교 의제가 되어야 함을 인

식하기 시작했다.

국제교류기금의 설립은 일본 문화외교의 역사에 있어 중요한 지점이

되었다. 후쿠다 다케오(Takeo Fukuda) 당시 외상은 외무성에 미국과의 관계

를 주 활동목표로 한 대규모 국제문화교류 조직의 설립에 관한 예비조사를

시작할 것을 지시했다. 그리고 1972년 국제교류기금법이 일본 국회에서 통

과되었다. 국제교류기금의 기금은 민간기업들로부터 형식상 자발적으로 기

부된 60억 엔과 일본 정부가 제공한 50억 엔을 통해 조성되었다.

국제교류기금은 외무성의 문화국의 감독 하에 활동했다. 국제교류기금

법에 따르면 외상은 국제교류기금의 이사장을 지명할 권한을 가지고 있었

고 외무성은 국제교류기금의 활동에 대해 일부 비토권을 행사할 수 있었다.

국제교류기금은 저명한 학술가와 문화 지도자들 간의 교류, 일본어 교육 증

진과 해외에서의 일본학 연구 증진, 전시, 콘서트, 일본 영화와 텔레비전 프

로그램과 출판 증진 등과 관련된 다양한 프로그램을 시작했다.

설립 초기에는 미국이 국제교류기금의 가장 중요한 활동대상이었지만

1974년 1월 다나카 가쿠에이(Kakuei Tanaka) 수상의 공식방문 기간 동안 태

국과 인도네시아에서 발생했던 반일시위 이후 동남아시아가 또 다른 중요

대상 지역이 되었다. 일본 정부는 일본의 식민지배와 전후 일본의 경제적 지

배에 대한 쓰라린 기억 때문에 동남아시아 국가들의 일본에 대한 반감이 정

말 깊이 자리 잡고 있다는 사실을 깨달았다. 국제교류기금은 이에 대한 대응



책으로 동남아시아에 더 많은 인력과 예산을 투입했다.

이 시기 일본 정부는 동남아시아의 개발도상국에 대한 지원프로그램에

서 문화와 교육이 중요한 부분을 차지해야 한다는 사실을 깨달았다. 외무성

은 1975년 문화원조 프로그램을 개시했는데, 이는 동남아시아 지역의 문화

유적지 보존과 복구활동에 기여했다. 외무성은 1978년 아세안 국가 내부에

서의 문화교류를 촉진시킬 목적으로 설립된 아세안문화기금에 50억 엔을

기부함으로써 동남아시아에 대한 그들의 특별한 관심을 보여주었다.

주요 행위자들의 증가

미국이 일본에 대하여 일본의 경제력에 걸 맞는 국제적 책임을 다하라

고 요구하는 가운데 더 커진 국제적인 지위와 책임에 부응하고자 1980년대

일본은 스스로를 ‘국제국가’(International state)로 재창조하여 경제영역 이외

의 다양한 영역에서 세계적인 리더십을 발휘하고자 노력했다. 이러한 압력

속에서 일본 정부는 문화외교를 강화하기로 결정했다.

이 장에 쓰여진 것처럼 1983년 제2차 임시행정개혁추진심의회(the

second Provisional Commission on Administrative Reform : PCAR)는 일본의 문

화교류가 주요 선진국들에 비해 뒤처져 있다고 보고 외교영역에 대한 권고

안을 제시했다. 이 권고안에 따라 외무성은 1984년 문화교류국을 창설했다.

1980년대에 외무성과 국제교류기금은 해외에서의 일본어 학습에 대한 관심

이 급속도로 확산되는 것에 (적절히) 대응할 필요가 있었다. (그리하여) 1980

년대 해외 일본어 교육 지원은 국제교류기금의 최우선순위 사업이 되었다.

비록 그 증가율은 점차 낮아지고 있지만 일본어 붐은 여전히 계속되고 있다.

국제교류기금의 2003년 조사에 따르면 일본어 교육은 127개국에서 이뤄지

고 있고, 235만 명의 학생들이 일본어를 공부하고 있다. 이 숫자는 텔레비전



이나 라디오, 인터넷 또는 사설강의를 통해 일본어를 배우는 인원을 포함하

지 않은 것이다. 그리고 1979년부터 2003년까지 일본어를 공부하는 학생의

숫자는 18.5배나 증가했다.

1980년대에 중국은 점차적으로 국제교류기금의 활동에 있어 최우선순

위 국가가 되었다. 국제교류기금은 중국 정부와의 합의 하에 중국에서 일본

어를 가르칠 중국인 교사 양성을 위한 집중적인 교육훈련 제공을 목표로 한

특별 프로그램을 시작했다. 1982년 이 프로그램이 시작되자 일본 정부는 개

발원조 예산(ODA)을 통해 국제교류기금의 일본어 교육 프로그램에 자금을

지원했다. (그리고) 1987년까지 개발원조 예산이 국제교류기금의 운영비에

서 차지하는 비중은 30%에 이르렀다.

‘어학지도 등을 하는 외국청년 유치사업’(The Japan Exchange and

Teaching : JET)은 1987년 시작된 일본에서 가장 대규모이고 가장 성공적인

문화교류 프로그램 중 하나이다. 외무성과 문부성의 지원을 받아 지방정

부는 외국의 젊은 대학졸업생들을 초청하여 일본 전역의 국제 프로그램이

나 외국어 교육에 참가시켰다. 현재 JET 프로그램에는 44개국으로부터 온

5,500명이 넘는 참가자들이 참여하고 있다. JET 프로그램에 참가하는 사람

들 간의 후속조치와 네트워크 구축은 놀랄 만한 것이었다. ‘JET 참여자 협

회’는 20,000명의 회원과 15개국에 걸친 50개 지부를 보유하고 있다. 이 프

로그램은 외국어 교육 개선을 통해 일본의 지역공동체의 국제화를 목적으

로 시작되었다. 하지만 또한 이 프로그램은 일본과 세계 사이에 풀뿌리 수준

에서 연결 채널을 만들어냈고, 다음 세대의 잠재적인 일본 우호세력을 육성

해내는 성과도 거뒀다.

1980년대 후반 일본 정부는 문화교류 프로그램의 구축을 가속화했다.

문화교류의 확대는 1988년 다케시다 노보루(Noburu Takeshita) 수상에 의해

주창된 ‘세계 계획’(the Global initiative)의 세 축 중 하나였다. 일본 외교사에

서 문화교류가 (외교정책의) 최우선순위에 놓이게 된 것은 이때가 처음이었



다. 다케시다 수상은 국제문화교류 자문위원회에 국제문화교류의 증진방

안에 대해 조사해 줄 것을 요청했다. 자문위원회가 1988년 수상에게 제출한

보고서는 국제사회에 대한 일본의 더 큰 공헌이 요구되고 있는 시점에서 국

제문화교류를 강화하는 것은 일본의 중요한 국가적 목표라는 점을 강조했

다. 특히 그 보고서는 국제교류기금에 대한 예산 증액과 인원의 증원과 같은

중요한 정책들을 제안했고, (문화교류와 관련한) 정부예산 증액에 특히 관심을

기울일 필요가 있다는 점을 지적했다.

이 보고서에 대응하여 1989년 6월 국제문화교류 진흥회의가 일반적

이고 종합적인 관점에서 문화교류를 증진시키기 위해 만들어졌다. 동 회

의는 1989년 9월 ‘국제문화교류를 위한 행동계획’(the Action Program for

International Cultural Exchanges)을 이끌어냈다. 이 행동계획에 기초하여 일

본 정부는 1989년 국제교류기금에 대해 50억 엔의 기금을 제공했고 1989년

부터 1995년에 이르기까지 국제교류기금의 인원과 예산을 두 배로 늘렸다.

이러한 문화교류의 확대는 새로운 접근방식과 사고를 포함하고 있다.

1990년에 문을 연 ‘국제교류기금 아세안 문화 센터’(The Japan Foundation

ASEAN Culture Center)는 문화교류가 위계적이지 않은 방법을 통해 쌍방향으

로 이루어져야 한다는 이념 하에 활동했는데, 이를 위해 일본 정부는 아세안

국가들의 풍부하고 다양한 문화를 일본에 소개하기 위해 노력해야 했다. (그

리고) 아세안 문화 센터는 1995년에 학술교류와 아시아 문화의 증진 그리고

일본인들의 아시아에 대한 이해 증진을 위한 사업을 담당하는 ‘국제교류기

금 아시아 센터’(The Japan Foundation Asia Center)로 확대되었다.

일본과의 대규모의 무역 불균형이 경제영역에서 뿐만 아니라 사회-문

화영역에서까지 마찰을 야기했던 1980년대 말부터 1990년대 초까지 ‘국제

사회와의 조화’는 일본 외교의 키워드였다. 일본은 경제 초강대국 일본에

대한 불신과 두려움이 확산되는 것을 완화시키기 위하여 전 세계에 기여하

고자 하는 일본의 의지를 보여 줄 필요가 있었다. 1989년 유네스코에 설립



된 ‘세계문화유산 보존을 위한 일본 신탁기금’(the Japanese Trust Fund for the

Preservation of the World Cultural Heritage)은 이러한 필요에 따른 일본 정부

의 대응책 중 하나였다. 1989년 외무성 청서는 다음과 같이 언급하고 있다.

개념적 구조에 대한 이해의 부재와 세계 조류에 영향을 미칠 수 있는 국

가가 가지고 있는 가치에 대한 인식의 결여는 국제사회에서 일본의 이미

지를‘이해할 수 없는 강대국’으로 보이게 만들 것이다. 게다가 일본의

경제적 이미지는 지나치게 과도한 두려움을 받고 있다.

경제적 갈등에 대한 대응책으로 일본 정부는 무역정책과 그 (정책의) 배

경을 알리는 대외 홍보활동을 강화할 필요가 있었다. 외무성은 외무성의 구

조를 개편하는 조치를 취하면서 새로이 대변인 제도를 마련했다. 이 이전에

는 다른 고위관료들이 외신기자들과 일상적인 만남을 가지거나 정보문화국

국장이 매주 외신기자들을 위한 기자회견을 개최하는 것 외엔 다른 정책 홍

보 조정수단이 없었다. 대변인 제도가 마련되면서 홍보활동은 대변인에 의

해 통합·조정되게 되었다.

글로벌 파트너십과 다자적 접근의 강화

미‐일 관계는 1990년 대 초반 미 의회가 막대한 무역수지 불균형을 해

소하기 위한 목적으로 미 행정부에 대해 일본에 보다 강경한 조치를 취하도

록 요구하면서 시험대에 놓였다. 구소련이 붕괴되면서 이제는 소련의 군사

력이 아닌 일본의 경제력으로 인해 미국이 위협받게 될 것이라는 우려는 점

차적으로 커져왔다. ‘수정주의적 사고’와 ‘일본 때리기’는 관심을 얻고 있었

다. 수정주의자들은 일본은 생활양식, 경제활동, 사회, 문화의 모든 면에 있



어서 세계의 다른 국가들과는 완전히 다르기 때문에 미국이 일본에 대해 다

른 원칙을 적용해야 한다고 주장했다. 수정주의자들은 일본은 폐쇄된 사회

이기 때문에 미국의 기업들이 일본 기업들과 공정하게 경쟁할 수 없다고 주

장했다. 그러한 주장은 양국의 상호 이해에 관한 심각한 의문을 제기했다.

1990~1991년간의 걸프 전쟁 당시의 국제적 공조 속에서 일본의 제한된 존

재감은 일본이 강대국으로서의 그들의 책임을 회피하고 있고 그로 인해 세

계 질서 속에서 무임승차자가 되고 있다는 미국의 일본에 대한 인식을 강화

시켰다.

이러한 문제점들을 극복하기 위해 외무성은 일본의 외교정책이 새로운

면모를 보여주어야 할 시점에 이르렀다는 사실을 깨달았다. 그래서 일본 정

부는 변화하는 국제사회에서의 일본 외교의 요구에 적합한 평화를 위한 협

력, ODA의 확대, 그리고 국제문화교류의 강화의 세 축을 바탕으로 하는 다

케시다 수상의 ‘국제협력 계획’(international cooperation initiative)을 추진했

다.

이러한 외교정책의 변화가 반영된 것 중 하나가 1991년 50억 엔의 추

가기금 지원을 통한 국제교류기금 일미 센터(the Japan Foundation Center for

Global Partnership : CGP)의 설립이었다. 2006~2007년 동안 수상으로 재임했

던 아베 신조(Shinzo Abe) 전 수상의 아버지인 아베 신타로(Shintaro Abe) 전

외상의 제안에 따라 일미 센터의 임무는 미국과 일본이 공유하고 있는 국제

적 책임을 공동으로 달성하고, 세계 복리 증진에 기여하며, 다양한 분야에서

미국과 일본 국민들 간의 대화와 의견교류를 촉진시킴으로써 양자관계를

발전시키는 것으로 설정되었다.

일미 센터는 그러한 임무를 수행하기 위해 자체적으로 마련한 프로젝

트와 연구비지원 프로그램은 물론 각종 보조금 지원 프로그램도 운영하고

있다. 일미센터는 비영리단체, 대학, 정책 결정자, 학자 그리고 교육가들을

포함하는 다양한 기관과 개인들을 지원하고 있다. ‘일본의 사상과 고급문화



를 해외에 소개한다’는 전통적인 사고방식을 공동의 문제해결 접근법으로

변화시켰기에 일미 센터의 임무와 활동은 혁신적인 것이었다.

1990년대에 동아시아가 괄목할 만한 경제성장을 이루어내면서 새로운

지역주의에 대한 관심이 아시아 지역에서 높아졌다. 1994년에 있었던 두 번

째 ‘국제문화교류 증진회의’의 보고서는 아시아에서의 공동체 의식을 발전

시키기 위한 방법으로서 ‘아시아 태평양 지역의 미래를 건설할 교류’를 권

고했다. ‘우리는 아시아인이다’(We, Asians)라는 새로운 정체성을 만들어내

기 위해 양자주의적 접근방식보다 다자주의적 접근방식이 (바람직한 것으로)

주장되었다. 국제교류기금 아시아 센터는 새로운 다자적 문화교류 정책을

추진하는 데 있어 핵심적 행위자였다. 1990년대 말 센터는 다자주의에 기초

하여 학술교류와 예술영역에서의 협력을 증진시켰다.

1990년대의 일본의 수상들은 아시아에 대해 보다 적극적으로 새로

운 문화교류 접근법을 채택했다. 1995년 토미이치 무라야마(Murayama

Tomiichi) 수상의 ‘평화·친선·교류 계획’(Peace, Friendship and Exchange

Initiative)은 1910년부터 1945년까지 계속되었던 일본의 식민지배와 군사적

강점에 대한 결론이 나지 않은 논쟁들을 마무리 짓기 위한 목적으로 이루어

졌다. 그의 종전 50주년 기념식에서의 연설에는 ‘사죄’라는 명확한 단어가

포함되어 있었다. 무라야마 수상의 계획은 근대 일본과 그 이웃 아시아 국가

들 간의 관계에 대한 역사 연구를 지원하고, 이웃 국가들과의 교류를 급속히

확대시킨다는 두 부분으로 구성되어 있었다. 국제교류기금 아시아 센터는

무라야마 계획의 일부인 ‘문화교류 예산증액’정책에 의해 설립되었다.

무라야마 수상의 후임인 하시모토 류타로 수상은 ‘민간영역과 공공영

역을 포함하는 다자적 문화교류를 통한 이웃 아시아 국가들과의 급속한 교

류 증대’를 가속화 했다. 1997년 1월, 하시모토 수상은 일본과 아세안 국가

들의 정부와 민간영역의 대표들로 구성된 ‘다국적문화미션’(Multinational

Cultural Missions)의 창설을 제안했다. 1998년 4월 일본에서 열린 최종회의



에서 다자간 네트워크 창설과 일본과 아세안 국가들 간의 공동체의식 함양

을 목표로 하는 ‘문화교류를 위한 행동 계획’(the Action agenda for Cultural

Exchanges)이 제안되었다.

오부치 게이조(Keizo Obuchi) 수상은 1998년 하시모토(Hasgimoto) 수상

의 뒤를 이어 수상에 취임했다. 공공외교에 있어 그가 거둔 주목할 만한 성

과는 대한민국과의 관계개선이었다. 오부치 수상과 대한민국의 김대중 대

통령이 한 가장 중요한 결정은 두 나라가 2002년(두 나라가 FIFA 월드컵을 공동

개최한 해)을 한일 국가교류의 해로 지정하고 문화, 스포츠, 청소년, 지역 교

류와 관광과 같은 여러 영역에서 양국 간 교류를 증진시키는 데 합의했던 것

이다. 한국의 일본 인식은 이런 획기적인 행사들을 통하여 극적으로 개선되

었고, 이후 발생했던 일련의 외교마찰에도 불구하고 대규모의 민간교류를

바탕으로 한 한일관계는 이때부터 상대적으로 안정되었다.

경제력이 아닌 문화가 세계를 매혹시킨다

2004년 8월의 외무성 구조개편에 따라 설립된 홍보문화교류부는 1980

년대 이래로 분리되어 있었던 여러 대외 홍보와 국제문화교류 기구들을 통

합시킨 결과물이다. 홍보문화교류부는 국제교류기금의 관리감독뿐만 아니

라, 문화교류를 증진시키기 위한 국제조약의 시행과 국제문화기구들과의

협력, 그리고 외국에 대한 일본 문화 소개, 외국과의 문화교류 증진 등을 담

당하고 있다. 이 구조개편 이후 외무성과 국제교류기금 사이의 역할분담에

따라 외무성은 전략과 장기 정책 수립을 담당하고 국제교류기금은 외무성

의 정책을 실무 차원에서 집행하고 있다. (하지만) 국제교류기금은 그 활동에

있어 상당한 수준의 자율성을 보장받고 있다.

2004년 12월 고이즈미 준이치로(Junichiro Koizumi) 수상은 ‘문화외교진



흥위원회’(the Council on the Promotion of Cultural Diplomacy)를 발족시켰다.

위원회는 ‘한 국가의 국민들이 일본을 얼마나 이해하고 있는가는 그 국가의

정부가 일본에 대한 정책을 결정하고 집행하는 데 있어 가장 영향력 있는 요

소가 된다’는 점을 지적했다. 문화교류가 일본의 이미지를 향상시키기 위한

환경적 접근방식이라면 문화교류가 다음 세대에서 일본에 대한 이해를 깊

게 만드는 씨앗을 뿌리는 데 가장 효과적인 방법이라는 사실을 인정했다.

그리하여 동 위원회는 일본 문화외교가 직면하고 있는 도전들과 문화

외교 전략들에 대한 권고안을 제시했다. 동 위원회는 ‘일본 문화의 보다 다

양한 면에 관심을 가질 수 있도록 만드는 유인책으로서 일본어와 일본 대중

문화에 관심을 갖도록 하기 위해 전 세계에 걸쳐 ‘일본 애니메이션 세대’를

길러낼 수 있도록 적극적으로 노력할 것’을 권고했다. 21세기 세계화가 가

속되는 가운데 일본은 해외의 대중들에게 일본의 메시지를 전달하는 데 적

극적이어야 할 필요성을 강하게 느끼고 있다. 있다. 특히 아시아 태평양 지

역에서 중국의 점진적인 위상 강화로 인해 일본은 공공외교가 중국의 위상

변화에 대응하여 균형을 맞추기 위해 필요한 국가 홍보와 문화교류에 필수

적인 것으로 인식하고 있다. 거기에 2005년에 중국과 한국에서 발생했던 반

일시위는 일본이 대 아시아 공공외교를 펼쳐야 할 필요성을 높여 주었다.

2001년 미국에 대한 테러리스트들의 공격과 그에 이은 아프카니스탄과

이라크 전쟁 또한 일본의 공공외교에 엄청난 충격을 주었다. (그로 인해) 전

통적으로 일본 공공외교의 우선순위에서 뒤로 밀려 있었던 중동지역의 전

략적 우선순위가 높아졌다. 일본의 대 중동 공공외교 강화는 자위대의 이라

크 파병 기간 동안 자위대 파견 지역 인근의 지역공동체들로부터 지지를 얻

고 (중동지역에서의) 일본에 대한 긍정적인 이미지를 유지하기 위해서도 요구

되었다.



현재 일본의 대 중동 공공외교

중동지역에서의 공공외교 전략은 서구 공공외교 공동체에게는 매우 중

요하다. 비록 서구 국가에 비해 상대적으로 적은 예산을 중동지역에 투입해

오긴 했지만 일본은 중동지역에서의 공공외교 문제에 대해 역사적 배경의

차이에 근거한 독자적인 접근방법을 채택해 왔다(중동지역과 북아프리카 지역

에 할당된 2005년 국제교류기금 예산은 5.1억 엔이었다).

역사적으로 중국, 한국, 동남아시아, 인도 그리고 서구 국가들과의 오랫

동안 문화교류를 해오면서 일본은 그들 자신의 독자적인 전통을 만들어 냈

다. 특히 근대화 시기 이래로 강력한 서구 문명과 마주해 오면서 일본은 비

서구 국가들 중에서도 근대화의 선두주자였고, 실험과 실패를 반복하는 과

정 속에서 전통과 근대성 사이에서 균형을 유지해 왔다. 이 역사적 경험들은

일본의 공공외교를 위한 자산이 될 수 있다.

문화외교진흥위원회가 2005년 고이즈미 총리에게 제출한 보고서에는

다음과 같이 적시하고 있다.

문화교류는 일본 근대화의 과정에서 중요한 요소였다. 서로 다른 문명들

사이의 불일치와 갈등을 회유·조정하는 가운데 일본이 얻은 경험은 현

재 근대화를 이루기 위해 노력하는 비서구 국가들을 대할 때 생기는 여

러 가지 어려움을 이해할 수 있게 만들었다. 그 이점을 이용하여, 일본은

문명 간, 이념 간, 종교 간 갈등을 야기하지 않으면서도 동과 서의, 남과

북의, 국가들 간, 지역 간, 문명 간 또는 문화 간 상호 이해를 증진시킬 수

있을 것이다.

서구 근대화론자들에게는 비서구 국가들의 근대화가 그들이 겪은 역사

적 충격과 관련이 있다고 생각하는 것은 쉽지 않은 일일 것이다. 19세기 일



본의 근대화는 스스로 선택한 것이 아니었고, 서구 열강들에 의한 일본의 식

민지화를 피하고 제국주의의 시대에 주권을 유지하기 위한 유일한 해결책

으로서 근대화 이외에 일본에게는 다른 선택의 여지가 없었다. 근대화를 달

성하기 위해 일본에게는 전통적인 지방 씨족공동체를 해체하여 좀 더 산업

계 조직들로 대체하는 것이 필수적이었다. 그 과정 속에서 무수히 많은 작은

전통들이 소멸되었다. 그로 인해 일본인들 중 일부는 정체성 혼란을 겪기도

했다. 그런 내포된 정신적 정체성 혼란 때문에 근대화된 일본은 때때로 국수

주의를 통해 자신감을 찾으려는 모험을 하는 경향을 보였다. 1930년대부터

1945년까지의 초국수주의 운동과 같은 일본 고유의 전통과 가치를 강조하

는 근본주의자들의 갑작스러운 출현을 야기한 것도 바로 이러한 충격 이후

남은 외상 때문이다.

따라서 일본은 압도적인 군사력 또는 경제력이 가진 가치를 강요하는

일방주의 외교의 비생산성을 이해할 수 있다. 중동 지방에서의 공공외교의

목표에는 문화와 전통에 대한 상호 존중을 바탕으로 한 다층적인 대화를 통

해 근대화의 과정에서 상처 받은 이 지역의 자존감 회복이 포함되어야 한다.

이러한 점에서 일본의 대 중동지역 공공외교 정책은 서구 국가들의 그것과

구별되어야 한다.

중동지역에 있어서의 일본의 위치에 관한 이러한 통찰을 고려하여, 국

제교류기금은 2003년부터 학술교류, 중동지역에서의 문화 홍보활동 지원,

그리고 중동지역에 대한 일본 국민들의 이해 증진을 세 가지 축으로 하는 중

동지역에 관한 프로그램들을 강화하기 시작했다. 이러한 활동들을 통해 국

제교류기금은 중동지역민들의 명예를 존중하는 데 주의를 다하고 있다.

국제교류기금의 초기 대책들은 전쟁으로 피해를 입은 국가들의 손상된

국가적 자존심을 치유하는 데 기여하는 프로젝트들이었다. 외무성과의 협

력을 통해 국제교류기금은 일본축구협회에 보조금을 지급하여 이라크 축구

국가대표팀을 일본으로 초청할 수 있도록 도왔다. 이러한 지원으로 일본축



구협회는 2004년 일본과 이라크 축구 국가대표팀 간의 시합을 개최할 수 있

었다. 그 시합은 이라크 전쟁이 시작된 이후 치러진 이라크 축구 국가대표팀

의 첫 번째 국제경기였기에 전 세계에 중계방송 되었다. 외무성은 이라크 정

부와 협력하여 이라크 국가대표 선수들과 코칭 스태프들이 집중적인 훈련

을 받을 수 있도록 도왔다. 이라크 국민들은 아테네 올림픽과 같은 국제 대

회에서 이라크 축구 국가대표팀이 거둔 좋은 성과에 박수갈채를 보내며 상

처 입은 그들의 국가적 자존심을 회복시킬 수 있었다.

아프카니스탄과의 문화교류 과정 속에서 ‘문화를 통한 치유’는 지속적

인 의제로서 자리 잡았다. 2003년 국제교류기금은 도쿄의 국제교류기금 회

관에서 아프카니스탄 카불의 거리의 아동들이 그린 그림들과 조각품들을

전시하는 전시회를 개최했다. 그 전시회는 내전과 탈레반 정권의 집권기 그

들 자신을 표현할 기회를 박탈당했던 거리의 아이들에게 자신들을 표현할

수 있는 기회를 제공하는 것이기도 했다. 또한 아프카니스탄 아이들의 예술

적 창의성과 풍부한 개성 덕분에 그들에게 단순한 동정이 아닌 경의를 표할

수 있었던 일본인들에게 그 전시회는 교육적 기능도 가지고 있었다.

국제교류기금은 일본과 중동지역 간의 정보와 지식의 흐름에 있어 균

형을 맞추기 위한 수단으로써 ‘상호성’의 개념에 좀 더 주의를 기울이고 있

다. 따라서 새로운 중동지역 프로그램의 세 축 중 하나는 일본인들에게 중동

을 보다 잘 이해시키는 것이다. 이러한 생각을 반영하여 국제교류기금은 영

화상영, 중동지역의 현대 연극공연, 저명한 중동지역 문화지도자 초청 등과

같은 중동지역과 관련된 일련의 문화행사를 일본에서 개최했다.

일본인들이 외국 문화에 대해 좀 더 잘 이해할 수 있도록 하는 이러한

접근방식은 1980년대 후반 이래로 동남아시아 국가들과의 문화교류 수단

으로써도 확대·이용되었다. 정부가 대외 홍보활동이나 문화교류를 촉진할

능력이 부족하기 때문에 선진국들과의 정보와 문화영역에서의 불균형으로

어려움을 겪고 있던 동남아시아에서 이러한 접근방식은 이 지역의 학자들



과 예술가들의 외부지향적 활동들을 지원하는 것으로 해석될 수 있다. 대규

모의 개발원조 프로그램과 함께 이러한 접근방식을 채택함으로써 일본 정

부는 1970년대 이 지역에서 만연했던 반일감정을 없애는 데 성공했다.

BBC World의 여론조사에 따르면 일본은 전 세계에서 가장 긍정적으로

평가받고 있는 국가들 중 하나이다. 특히 84%의 국민들이 긍정적으로 보는

인도네시아와 70%의 국민이 그렇다고 답한 필리핀을 포함한 동남아시아에

서는 일본에 대해 아주 긍정적인 시각을 가지고 있다. 이들 지역에 대해 일

본이 일본 문화를 일방적으로 강요하지 않고 자제했던 것은 오히려 이러한

공공외교 인식의 개선을 이루는 데 기여해 왔다.



참고문헌

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Martin’s Press.


24장_중국의 대응하기 599

전례 없는 성장률. 엄청난 양의 해외투자를 이끌어낸 개방(open door)

정책. 세계화를 통해 경제적 이득을 취할 수 있었던 결단력. 부드

럽고 책임 있는 대외정책에 관한 확고한 약속(commitment). 세계무역기구

(WTO), 유엔평화유지활동과 같은 국제 레짐(Regime)에의 참여 확대. 이 모

든 것이 중국의 기적(Chinese Miracle)에 관한 이야기다.1 간단히 말해 중국은

국제체제로의 편입을 두려워했고, 그런 이데올로기에 사로잡혔던 고립된

국가가 더 이상은 아니다. 이제 중국은 상호 의존적인 국제정치 환경을 인정

하고 그 속에서 확고하게 자리를 잡았다.

중국 정부는 세계화(Globalization)로 인해 공공외교와 소프트파워(Soft

Power)에 어느 때보다 높은 관심을 쏟게 되었다. 중국 신문과 여러 보고서

를 보면 이러한 주제를 둘러싸고 엘리트들 사이에 일정한 담론이 형성되어

있다는 사실을 확인할 수 있고, 특히 중국 공산당의 기관지 역할을 하는 인

민일보(黨報)를 통해서 명확하게 알 수 있다.2 공산당 중앙위원회 외사위원

회 부주임(depury director of the Foreign Affairs Committee of the Communist

Party’s Central Committee) 자오치정(Zhao Qizheng)은 기사를 통하여 중국은

“중국의 정확한 모습을 전 세계에 보여주어야만 한다. 중국은 듣기만해서는

중국의 대응하기 :중국 세기의 공공외교와 소프트파워

24장

게리 D. 론슬리 Gary D. Rawnsley



안 되며 대응해야(talk back)한다” 고 강조했다.3 후진타오(Hu Jintao) 주석 역

시 “대응” (talk back)하고 중국의 공공외교를 대외정책에 통합시켜 중국을 국

제사회에 선보일 수 있는 더 나은 방식을 찾아야 한다고 주장한다.4 자오치

정이 인민일보를 통해 공개한 글, 즉 “공공외교가 중국에 대한 전 세계의 인

식(opinion)을 재고하고 중국의 이익을 지키면서 중국의 문화 및 정치적 영

향력을 보다 효율적으로 확산” 시킨 방식을 설명한 글 역시 이러한 핵심 지

도부의 견해를 반영하고 있다.5 다시 말하면 정부가 수립·관리하는 중국 공

공외교는 특정한 정치적 의제나 의지에 관한 정보를 알리고, 또 이에 관한

정보를 받기도 한다. 중국 정부는 일방적으로 인권을 유린하고 국제사회의

안정을 위협한다는 국가로 인식되고 있는 대중적인 이미지를 극복하여 강

인함, 풍족함, 정치적 책임과 같은 이미지를 투사하려 한다.6 1984년 외교부

대변인을 임명한 것, 정기적으로 기자회견을 여는 것, 1991년 국무원에 정보

국(Information Office)을 신설한 것(2003년부터 중앙, 지방의 대변인들을 교육시키

고 있다), 공산당 선전부(Communist Party’s Propaganda Department)의 영문명

을 홍보부(Publicity Department)로 개명한 것, 이 모든 것들은 메시지뿐만 아

니라, 매체의 측면에서 중국이 그 어느 때보다 공공외교의 제도적 틀이 필요

하다는 사실에 민감하게 반응했다는 것을 시사한다.7

중국은 공공외교와 소프트파워를 사용하여 국제사회의 대중들과 관계

를 맺고, 때로는 이 둘을 구별하기가 어렵다. 이번 장에서는 이러한 다방면

전력의 성공에는 한계가 있다는 점을 주장하려 한다. 나이(Joseph Nye)는 소

프트파워는 가치에 근거한다고 설명하며 소프트파워는 국가의 ‘문화 정치

사상, 정책이 지니는 매력’을 포함한다고 말한다. 타자의 눈에 우리의 정책

이 정당하다고 여겨지면 우리의 소프트파워는 향상된다.8 눈부신 경제적 성

공에도 불구하고 중국은 인권, 민주적 제도와 과정이 결여되어 있는 것은 물

론 지도부가 권위주의적 통치를 유지하려 하기 때문에 여전히 국제사회로

부터 심한 비난을 받고 있다. 중국은 자국의 소프트파워를 활용하여 보다 세



계중심적인 대외정책목표를 갖추어야 하고, 현실주의적인 접근에 기초하여

세계로부터 비난 받는 정권–수단, 버마, 북한, 짐바브웨–과의 관계를 조정

해야 하는 문제에 직면해 있다.

지금까지 공공외교(‘talking back’으로 대변되는)를 대하는 중국의 접근방

식은 2가지 분야, 즉 경제와 문화영역에 초점이 맞춰져 왔다.

경제와 공공외교

먼저 익숙한 이야기부터 하자면 2006년 중국은 연 9%의 성장률을 바탕

으로 미국에 이어 세계 2위의 경제대국에 올라섰다. 1978년 경제개혁을 기

점으로 본다면 10%가 넘는 경제성장률을 보인 것이었다. 시장 주도의 경제

발전과 권위주의 정치를 강조하는 이른바 “중국식 모델(Chinese model)”이

전 세계의 개발도상국, 특히 캄보디아, 라오스, 라틴아메리카의 여러 국가

에 매력적으로 비춰진다는 사실은 놀라운 일이 아니다. 우고 차베스(Hugo

Chavez) 대통령은 중국을 두고 ‘위대한 아버지의 나라 중국’(Great Chinese

Fatherland)이라고 언급한 적도 있었다.9 수터와 황(R. Sutter and C. H. Huang)

은 “민주주의 원칙이 경제번영의 필수조건이라고 주장하는 서구식 정치경

제 모델에 대안을 제시하는 중국의 능력은 민주주의 원칙이 경제 번영의 필

수조건이라는 서구 관점에 맞서 중국 이데올로기의 영향력이 증가하고 있

다는 것을 명확하게 보여주는 지표”10라고 이야기한다. 중국식 경제모델을

수출하는 일은 개발모델로서 소프트파워의 성공이 도달 가능한 경제 패러

다임과 특정한 정치 혹은 문화적 가치(즉 권위주의적 국가주도 관리)가 결합되

어 있다는 것을 시사한다. 그러나 이러한 사실은 중국식 모델이 권위주의 정

부가 이미 일상화된 특정 정부에게만 매력적이라는 것을 의미한다. 따라서

중국은 경제성장의 원동력을 수출하는 데는 성공했지만, 비민주적 정치를



경험하거나 비민주정치가 필요한 국가를 제외하고는 정치적 가치를 전파하

는데 어려움을 겪고 있다. 비민주국가와 달리 자유민주주의 국가들은 중국

식 경제모델의 정치적인 측면에 대하여 확신하지 못하고 있다. 황과 띵(Y.

Z. Huang and S. Ding)이 지적하듯 “타국이 무역, 시장접근, 일자리를 넘어서

는 다른 이유들(저자 강조)로 인하여 일국에 매료되었다면 일국의 경제력은

소프트파워를 강화시킬 수 있다.”11 지금까지는 정치 혹은 이데올로기적 동

기가 중국과 관련한 경제적 이득을 넘어섰다는 증거는 거의 없다.

중국식 경제 모델의 또 다른 특성은 공공외교를 희생한다는 점이다. 중

국의 근로자와 투자자, 특히 건설분야의 근로자와 투자자들이 개발도상국

으로 진출하는 반면, 이러한 상황의 주요 수혜자가 되어야 할 지역사회는

‘중국 발 쓰나미’(Chinese Tsunami)에 대하여 비판의 목소리를 높이고 있다.

국제사회의 감시요원들이 근로자의 건강, 안전, 권리가 방치되는지 여부를

집중감시하고 있지만 중국 지역사회는 일자리 삭감, 공장폐쇄에 반대하는

시위를 벌인다. 이러한 사실은 전 세계 제조업자에게는 이미 익숙한 이야기

이다. 그리고 개방된 시장, 값 싼 중국산, 생산비와 같은 경제적 이미지들은

중국과의 경쟁에 밀려 생계가 어려워진 국가들의 현실에는 맞지 않는 이야

기다. 분명한 점은 중국 정부가 상호 의존적 지구 경제에 참여하면서 중국에

대한 비판을 바로잡으려고 노력할수록 이러한 노력은 중국 공공외교에 영

향을 미칠 것이라는 사실이다.

투자와 무역과 더불어 중국은 막대한 양의 자원을 공공외교의 수단으

로써 가치가 있는 해외원조에 쏟아붓고 있다. 2004년 중국 해외원조의 실제

규모는 알려져 있지 않지만 ‘원조’(aid)12의 개념을 어떻게 정의하느냐에 따

라 7억 3,120만 달러에서 12억 달러 사이에 존재할 것으로 추산된다. 게다가

중국은 2000년부터 2007년까지 아프리카에 약 54억 달러를 기부했고, 100

억 달러 이상의 부채를 탕감해줬다. 2002년에는 아프카니스탄에 500만 달

러를 지원하기로 약속했으며, 2004년 12월에 발생한 쓰나미의 희생자를 위



해 260만 달러를 기부했다. 또한 2006년 5월 자바에 지진이 발생한 후 현찰

로 200만 달러를 지원하고, 44명으로 구성된 구호팀을 파견했다. 중국 공공

외교를 화려하게 장식할 최대의 사건은 2005년 카트리나로 피해를 입은 미

국민에게 500만 달러 지원을 약속하고, 거의 62만 달러가 넘는 금액에 상당

한 구호품을 제공한 일이었다. 중국이 이러한 원조 프로그램을 통해 정치적

목적을 추구한다고 해서 놀래서는 안 된다. 2005년 9월 뉴욕을 방문한 후진

타오 주석은 타이완과 수교한 국가들이 중국과 수교하면 엄청난 경제적 이

득을 누릴 것이라고 암시하면서, 향후 30년간 중국과 외교관계를 맺은 빈국

들에게 100억 달러를 지원하기로 약속했다.

대만의 지위는 중국과 타국과의 관계에 있어서 중요한 요소로서 대만

에 대한 승인 ‘철회’(de‐recognition)는 중국의 원조를 받기 원하는 국가들에

게는 기본적인 전제조건이다. 이러한 전략이 효과를 나타내 스위스, 부르키

나 파소, 솔로몬 군도, 바티칸을 포함한 24개국만이 대만과 완전하고 공식

적인 외교관계를 유지하고 있다. 테일러(Ian Taylor)가 관찰한 것처럼 “대부

분의 아프리카 국가들은 누가 ‘진짜’(real) 중국인지 그리 상관하지 않을 것

이다. 그러나 국가의 눈치 빠른 엘리트들은 양국의 외교적 경쟁관계를 경제

적으로 어려움에 처한 국가들이 이득을 얻을 수 있는 기회로 여길 수 있다

는 사실을 알게 되었다.13 즉 이 부분에서 중국 공공외교가 작동하고 있다는

주장을 우려하게 만드는 명확한 이유가 드러난다. 작은 국가들 혹은 개발도

상국들이 중국과 수교(대만과 단교하고)를 맺은 것은 그렇게 하라는 정치적·

법적 요구에 설득당한 것이 아니라, 중국으로부터 대만이 해줄 수 있는 것보

다 더 많은 재정적 보상을 약속 받은 것과 관련이 있다. 1998년 대만의 Free

China Review가 지적하듯 “외교에서는 친구를 내편으로 살 수는 없다. 다

만, 잠시 빌릴 수 있을 뿐이다.”



문화와 공공외교

중국의 경제력, 경제 프로젝트에 더해 중국의 역사도 중국 공공외교

및 소프트파워(soft power)의 문화자산을 형성한다. 이는 최근에 전개된 일

은 아니다. 즉 오랫동안 중국이 강대국과의 관계에서 문화적 측면을 강조

했다는 사실을 간과해서는 안 된다. 그리고 이러한 전략의 핵심에는 중앙

의 왕국이라는 ‘중국(中國)’에서 나타나는 자신감과 자기 확신이 있다. 스코

벨(Andrew Scobell)은 중국 왕조들이 ‘내부 공개하기’(in reach)를 통해 공공

외교를 어떻게 펼쳤는지 설명한다. 즉 외부의 인사들은 ‘허락을 받아’(per-

mitted) 문명화된 세계의 중심을 ‘순례’(pilgrimage)한다.14 그러면 이 인사들

은 “중국 문명의 찬란함과 중국 문화의 세련됨에 휩싸이게 된다.”분명 중국

인들은 외부에서 중국문명을 접하면 가시적인 결과가 도출될 것이라고 믿

었다. “외부의 인사들이 중국에 머물고(보통 체류일이 이들의 요청으로 연장된

다) 떠나는 날 이들은 중화의 놀라움에 더욱 감탄하게 되고, 중국 중심의 세

계 질서에 참여한 것으로 이득을 보게 될 것이다.”

서구 세계는 스스로의 만족을 위하여 중국 문화를 몰래 사용했다. 17,

18세기에는 전 유럽에 걸쳐 중국풍(Chinoiserie)이 유행했었다.15 물론 중국

풍은 철저히 서구중심의 시각에서 중국을 해석(Orientalist)하고 ‘진품’(auth-

entic)과는 거의 닮지 않았다는 사실을 짚고 넘어가야 한다.16 어쨌든 이러한

중국풍의 유행은 중국 이해관계에 의해 이루어진 게 아니기 때문에 공공외

교에서 그 역할은 제한적이었다. 그럼에도 불구하고 중국풍은 다양한 정치,

문화 담론의 중심이 되면서 중국은 국제사회의 관심을 받게 되고, 외부 세계

와의 관계가 더욱 깊어졌다.17

1949년 공산당이 승리한 이후 중국은 문화외교를 줄이고 중국식 혁

명 및 발전 모델을 수출했다. 특히 중국은 1955년 비동맹운동(non‐aligned

movements)의 비공식적인 지도국이 되면서 개발도상국을 대상으로 중국식



모델을 확산시켰다. 그렇지만 외교보다는 정치선전(propaganda)과 연관된

판매기술이 동원되었다. 1970년 초 중국은 미국과 외교관계를 회복한 뒤 다

시금 문화 공공외교에 관심을 갖게 된다. ‘핑퐁외교’(Ping‐pong Diplomacy)

―1971년 미국의 탁구팀이 중국을 방문했고, 이들은 1949년 이후 중국을 방

문한 첫 번째 미국인이 되었다―가 성공하자 마오쩌둥은 뒤이어 ‘팬더외교’

(Panda Diplomacy)를 시도했고, 따라서 선의의 상징으로서 팬더를 전 세계로

선물했다. 그리하여 씽씽(Hsing Hsing)과 링링(Ling Ling)을 미국에, 챠챠(Chia

Chia)와 친친(Chin Chin)을 영국에 보낸 것은 중국이 미국, 영국과 보다 우호

적인 관계를 바란다는 바램을 증명하는 것이었다. (이러한 관행은 현재는 중단

되었다. 물론 팬더가 전 세계로 여전히 대여되지만 멸종위기에 처해 있기 때문이다.)

마오쩌둥은 팬더외교를 추진하면서 수백 년 전 경험에 의존했다. 사실 팬더

는 측천무후(624-705)가 중국을 통치할 당시 처음으로 일본 왕궁에 보내졌었

다. 2007년 9월 중국 시안의 병마용 전시회가 대영박물관에서 시작되자 행

사 주최 측은 중국팽창의 도구로서 역사의 가치가 또 다시 드러났으며, 1970

년대 같은 장소에서 진행되었던 투탄카멘 전시회가 줬던 충격에 버금가는

영향이 있을 것이라고 예상했다.18

오늘날 문화접근은 중국 교육부(Ministry of Education)에 의해 새로 설립

되고 중국어 수업료에 특혜를 주고 있는 공자학원(Confucius Institute)을 중

심으로 이루어지고 있다. 영국 문화원(British Council), 메종프랑세즈(Maison

FranÇaise)와 같은 비중국계 기관들을 대략적으로 참고(loosely Modeled)한

것처럼 공자학원은 중국 문화를 전파한다는 특별한 목적을 위해 설립되었

다. 여기에서 대략적(loosely)이란 표현을 사용한 이유는 외국 기관들과 달리

공자학원은 대학 내에 위치하는 합작사업이고 중국의 협력 학교가 선생님

들을 파견하기 때문이다. 이들의 교수(敎授) 프로그램은 한반(Hanban, China

National Office for Teaching Chinese as a Foreign Language)의 인정을 받고 있

다. 공자학원의 목적은 “중국과 세계 곳곳의 중국인 디아스포라(Diaspora)



와 더욱 긴밀하고 보다 생산적인 유대관계를 맺는 데 관심이 있는 재계, 산

업계, 관계 및 기타 연구기관들과 전략적 동맹관계를 구축하고… 학계 인사

들과 함께 학생들이 중국에 대한 건전한 지식을 함양할 수 있도록 독려하

며, 확대되는 공동체 속에서 중국 언어 및 문화에 대한 인식”을 촉진하는 것

이다.19 이 기관은 원자바오 중국 총리가 문화와 대외정책을 연계하기 위해

기울인 노력 중 가장 눈에 띄는 것으로, 이에 대해 원자바오는 “문화교류는

전 세계 사람들의 마음을 연결시키는 가교이고 국가 이미지를 투영하기 위

한 중요한 수단”이라고 이야기했다.20 중국 정부는 2007년까지 200개의 공

자학원을 설립하려고 계획 중이다. 즉 중국이 해외에 파견하는 교사 수 역시

증가하고 있다. 예를 들어 2006년 1004명의 교사가 80개국에, 1,050명의 자

원봉사 교사가 34개국에 파견되었다. 더구나 2006년에는 중국어 시험을 치

른 학생 수가 2004년에 비해 두 배로 늘어났다.”21 분명한 점은 중국 대외정

책에서 공자학원이 전략적으로 중요한 역할을 한다는 점은 부인할 수 없다.

왜냐하면 중국과 관계를 맺는데 요구되는 “소프트웨어”를 확산시키는 구조

(architecture)를 제공하기 때문이다. 그러나 그 영향력을 평가하기에는 아직

이르다.22

스포츠와 예능산업 역시 점차 중국 문화를 알리는 수출업자 노릇을 하

고 있다. 최근 중국영화의 물결은 전 세계 관객을 대상으로(예술영화관, 중국

인들의 가정을 벗어나) 전례 없는 성공을 거두고 있다. 이에 반해 휴스턴 로케

츠의 농구선수 야오밍(Yao Ming)은 보다 부드러운 중국의 이미지를 전파하

는 데 일조하고 있다. 즉 “새로운 아시아인 팬층이 경기장에 모여 성큼성큼

코트를 누비는 거인의 활약을 지켜보면서 즐기기 시작하고, 이러한 모습은

마오쩌둥 혹은 천안문 사태와 무관한 중국의 이미지를 심어주게 된다.”23 이

책의 저자 라르너(Brook Larner)는 “새로운 세대의 중국 지도부는 여전히 스

포츠를 비즈니스, 여가활동, 혹은 엔터테인먼트로 보지 않고 민족주의적 야

망을 투사할 도구로 생각한다”고 지적한다.24 굳이 여기에서 중국 공공외교



의 중요한 분기점이 될 사건으로서 2008년 베이징 올림픽의 중요성을 반복

해서 이야기할 필요는 없다. 그러나 올림픽 게임(중국 선수들이 딸 것으로 확실

시 되는 금메달, 현란함과 화려함으로 가득 찰)은 외국 기자들(대부분은 중국에 대해

거의 모를 것이다)이 올림픽 기사와 더불어 중국을 비판하면서 작성할 이야기

만큼(올림픽을 위한 인적·재정적 비용, 인권문제에 대한 관심 집중, 중국 경제 근대

화의 대가 등) 중요한 것은 아니다. 중국 정부는 올림픽에 관한 기사를 통제할

능력이 있고, 그렇게 할 것이다. 그러나 외국기자들이 취재할 것으로 확실시

되는 중국민의 일상사(human interest)에 관한 이야기는 통제하는 데 어려움

을 겪을 것이다.

공공외교를 문화적으로 접근하는 것은 국제방송(international broad-

casting)에서도 엿볼 수 있다. 중국국제방송(China Radio International)은 여

전히 단파, 중파, 인터넷을 통해 전 세계로 방송되고 있고, 2000년에 시작된

CCTV 9은 위성을 통해 전 세계로 영어 방송을 송출하는 유일한 텔레비전 서

비스이다. (비록 해외 중국인들은 News Corporation이 일부 소유하고 공산당과 관계

가 있는 홍콩의 Phoenix Television를 더 선호하는 것 같지만 CCTV 4는 전 세계 시청

자를 대상으로 중국어 프로그램을 제공하고 있다.) 2004년도 CCTV는 CCTV E(스페

인어), CCTV F(불어)를 신설했다. 의심할 여지없이 CCTV International(CCTV

9, CCTV E, CCTV F를 종합한 이름)은 중국 정부의 정치 수단이다. 즉 CCTV

international은 방송 대상 지역 대사관이 제공하는 정보에 기초하여, 외교부

로부터 포함시켜야할 프로그램에 대해 지시를 받는다. 뉴스 프로그램은 중

국의 경제, 문화, 관광, 심지어 언어마저도 판매(sell)하기 위하여 만들어진

다.25 그러나 문제는 이러한 프로그램의 효과, 더 나아가 시청자의 수마저도

판별하는 것이 불가능하다는 점이다. CCTV International은 잠재적 시청자

규모-이들 대부분은 목표지역에 거주하고 있거나 CCTV를 볼 수 있는 위성

혹은 케이블 패키지에 가입되어 있다. 중국 이외의 지역에서 4,500만 명이 6

개 위성을 통해 시청하고 있다.26 그러나 필자가 생각하기에는 실제 시청자



수는 적고 대부분은 영어 실력을 향상시키기 위한 중국인 시청자들일 것으

로 의심된다. (2000년 발표된 자료에 따르면, CCTV 9 시청자의 90%는 중국에 살고 있

으며, 그 중 4%만이 외국인인 것으로 알려졌다. 또한 80%는 영어 이해력을 높이기 위

한 시청자이거나27 다른 영어 프로그램을 시청할 수 없는 중국 거주 외국인인 것으로

밝혀졌다.)

공공외교 전략

중국의 공공외교 관행을 추적해 온 저자들에게는 새롭거나, 흥미롭거

나, 예상치 못한 것들은 거의 없다. 이 책의 다른 저자들이 분명하게 밝혔듯

공공외교는 항상 문화, 역사유산, 언어에 의존하고, 국제방송은 오랫동안 국

가를 홍보하는 중요한 요소가 되어왔다. 그리고 공공외교의 경제적인 측면

은 개발에 대한 청사진을 제공하느냐 혹은 권위주의적 정책을 정당화하느

냐 사이에서 위험한 줄타기(좋고 나쁨의 판단은 청중들에 달려 있다)를 하고 있

다.

중요한 것은 이러한 접근방식의 참신도가 아니라 그것이 미치는 효과

다. 다시 말하자면 이러한 공공외교 자원이 어떻게 중국 대외정책 목적을 실

현시켜줄 지에 대해 검토할 필요가 있고, 중국은 이미 공공외교가 국제사회

에서 중국의 야망에 이득이 되는 방향으로 연관되는 방식을 보다 성숙하게

이해하는 모습을 풍기기 시작했다. 이러한 결론은 2007년 초 중국공산당 중

앙선전부(Communist Party Propaganda Department)가 주최한 모임의 보고서

를 통해 내릴 수 있다.28 중앙선전부가 주최한 이번 회합은 2007년 17차 전

국인민대회 및 2008년 베이징 올림픽에 앞서 내려질 것으로 예상되는 보도

지침과 함께 중국 공공외교의 관행 및 소프트파워의 변화 모습을 확인할 수

있는 일련의 지표가 되었다. 이제 이것들을 차례대로 검토해 보자.



(1)“외국에서 벌어진 일에 대하여 사전 허락 없이 비판하지 말라. 국

내외에 미칠 영향 때문에 … 모든 것이 고려되어야 한다.”

대외정책과 여론 사이의 관계를 강조하는 것은 공공외교의 기본이다. 이

는 중앙에서 메시지를 조율할 필요가 있고, 대외정책이 중국 사례의 경

우처럼 외국의 국내 지지자를 포함한 다양한 여론(audiences)에 의해 결

정되는 방식을 인정할 필요가 있다는 것을 시사한다. 중국은 1989년 천

안문 사태가 중국의 전 세계적인 이미지를 파괴할 때, 그리고 심지어는

2003년 사스(SARS)가 처음 발생했을 때까지 이러한 상관관계를 인지하

지 못했던 것 같았다. 1989년 대외관계에 재앙이 몰아치고, 새로운 세대

의 중국 지도자들이 학생시위를 폭력 진압한 것에 대한 전 세계의 부정

적 반응에 대응하기로 결정하고 나서야 중국은 공공외교를 심도 있게 이

해하기 시작했다. 1990년 공산당이 1988년에 정지된 선전교육 지도그룹

(Propaganda and Education Leading Group)을 복원하고 일 년 후 국무원

(State Council)에 의해 정보국(Information Office)이 신설되었다는 사실은

우연이 아니다.29 또한 천안문 사태의 후폭풍으로 정보국은 인권, 티벳,

종교의 자유, 가족계획 등을 포함해 중국이 해외에서 가장 빈번하게 비

난 받던 문제들을 검토한 백서를 처음으로 발간했다. 중국지도부는 분명

국내외의 정책목표(audience)를 대상으로 정보 공개 및 통제를 보다 잘

관리할 제도적 틀이 필요하다는 것을 느꼈을 것이다.

(2) ‘돼지해’에 관한 홍보 시 주의가 필요하다. 즉 이슬람 국가의 형제

들이 기분을 해치지 않도록 더 많은 노력이 필요하다.”

중국은 아직 테러와의 전쟁에서 적극적인 역할을 하지는 않지만 신장지

역의 이슬람분리주의자들 문제, 그리고 지역안정이라는 중국의 목표를

저해할 수 있는 잠재적인 불안정성을 고려하여 중국은 이슬람 극단주의

자들을 자극했을 때 예상되는 결과를 염두에 두고 있다.

(3)“중국은 현재 일본과의 교착상태를 해소하기 위하여 외교적 노력



을 기울이고 있다. 이러한 이유로 정치적 선언은 주의 깊게, 반일정서

를 부추기지 않도록 정말로 주의 깊게 이루어져야만 한다.”

이것은 특히나 흥미로운 부분이다. 왜냐하면 위에서 지적한 내용은 중국

대외정책에 있어서 공공‐비공공외교의 명시적인 관계를 나타내고, 잘못

된 발언이 특히 국가 간, 사회 간 관계가 어색할 때 대외정책에 심각한 결

과를 초래할 수 있다는 것을 인지하고 있기 때문이다. 대중적인 담론에

서 과거와 피해자 의식이 중요하고,30 심지어 중일전쟁이 여전히 주변국

에 대한 일반 여론을 형성하지만 중국은 공개적으로 일본을 괴롭히지 않

기로 결정했다. 이는 2005년 당시의 상황, 즉 일본이 유엔안정보장 이사

회의 상임이사국이 되려고 노력하고 당시 일본 총리가 논란이 된 야스쿠

니 신사를 빈번하게 방문하여 (정부의 지지를 받던) 민족주의적인 반일감

정이 일던 때와 비교하면 극적인 변화다. 관계개선에 대한 의지를 엿볼

수 있는 또 다른 지표로 2007년 4월 원자바오(Wen Jiabao) 총리가 중국

총리로서는 7년 만에 일본을 방문한 것을 꼽을 수 있다. 또한 평화헌법을

개정하고 방위청(defense agency)을 성(Ministry)으로 승격시킬 것으로

알려진 민족주의자 아베 신조(Abe Shinzo)가 일본총리로 당선되자 대응

을 자제한 것도 이에 해당한다.

새로운 스타일의 중국 공공외교는 일본만을 대상으로 한 것은 아니다.

각 지역에 초점을 맞춰 해당 지역국가들에 맞게끔 설계되었다. 이 것은 아

시아에서 상호 경제적 이득을 위해 평화적인 대외정책을 추구하겠다는 의

지를 강화하고, 아시아의 정치적 초강대국으로서 자격을 보여주겠다고 결

심했다는 점에서 특히 중요하다. 공공외교는 “이웃에 이로운 일을 하고, 그

들을 파트너로 대우하라(yulin weishan, yilin weiban)”, “이웃과 친근한 관계

를 유지하고, 그들이 안전하게 느끼도록 하며, 그들이 부유해지도록 도와라

(Mulin, anlin, fulin)”<인민일보, 2005년 12월 14일자>라는 원칙을 추구해야



한다. 경제, 인도적 차원은 앞부분에서 논의되었다. 정치적 의지는 지역기

구, 특히 상하이 협력기구와 아세안(ASEAN)에서 나타나는 중국의 활발한 활

동을 통해 뚜렷이 알 수 있다. 또한 중국은 2003년 북핵문제를 다룰 6자회담

을 주도했었고, 중국의 개입은 2006년 10월 한반도의 핵위기를 완화시키는

데 중요한 역할을 했었다. “중국은 중국의 장기적 의도에 관하여 동남아시

아 국가들이 우려하고 있는 바를 잘 알고 있기 때문에 군사력 및 다른 능력

의 팽창이 이들 국가의 이익을 위태롭게 하지 않을 것이라고 이웃국가들을

안심시키고 있다.”31

‘이탈자 지역’(renegade province)인 대만과의 관계에서조차 중국은 악

명 높은 ‘채찍’(stick)과 ‘당근’(carrot) 정책을 결합하여 사용한다. 즉 대만을

겨냥하는 700기의 미사일과 대만이 독립을 추구할 시 군사적 대응을 담고

있는 반국가분열법은 채찍이 될 수 있고, 국민당의 유명지도자를 초대하거

나 대만학생에게 추가적으로 수업료를 할인해 주고, 대만 과일에 대한 수입

관세를 없애며, 대만 사업가와 투자가들에게 다양한 특혜와 인센티브를 제

공하는 정책 등은 당근에 해당한다.32

하지만 중요한 것은 이러한 조치가 대만과 본토의 통일이라는 중국의

궁극적인 목표를 이뤄낼 수 없다는 점이다. 뿐만 아니라 중국의 이 같은 정

책은 대만 여론을 중국에 더욱 호의적인 방향으로 이끌지 못한다. 실제로 이

러한 경우에 있어서 당근의 효과가 채찍에 의해 상쇄되는지, 그리고 중국이

계속해서 채찍을 휘두르겠다고 이야기한다면 대만 정치가 그들이 원하지

않는 방향으로 흘러갈지에 관해서 논쟁이 가능하다.

개별 접촉

중국의 공공외교를 논의할 때 개별 접촉을 간과하지 않는 것이 중요



하다. 중국인 여행객과 학생들은 역대 최대의 수가 해외로 나갔다. 1992

년 6540명의 학생이 유학했던 데 반해 2002년에는 125,179명으로 확대되

었다.33 2007년에는 매년 10만 명 이상의 학생이 해외에서 공부하면서34 중

국은 유학생을 가장 많이 보내는 나라가 되었다. 해외로 나간(out‐reach) 숫

자가 이러하다면 중국으로 들어온(in‐reach) 숫자 역시 인상적이다. 중국은

2006년 185개국(혹은 지역)으로부터 162,000명 이상의 유학생을 받아들였

고, 이는 2000년의 세 배에 달하는 수치였다. 1978년부터 2005년 사이 외국

인 총관광객 수는 23만 명에서 2026만 명으로 증가했다.35 북경만 하더라도

2003년 190만 명의 관광객이 방문했고, 2008년 올림픽을 가장 큰 이유로 대

략 460만 명이 북경을 방문할 것으로 예상되고 있다.

중국 역시 해외순방 중 개별 접촉을 통한 공공외교 활동이 늘어나고 있

다. 등소평은 국제무대에 인상을 남긴 첫 주자였다. 이는 개발, 개방에 관한

그의 의지 때문이었기도 하고, 더불어 그가 자신의 이미지를 의식하고 있었

기 때문이기도 했다. 1979년 타임스의 올해의 인물로 선정된 등소평은 같

은 해 미국을 방문함으로써, 미국을 방문한 중국의 첫 지도자가 되었다. 그

는 당시 휴스턴에서 텐갤론햇(ten‐gallon hat)을 쓴 채 TV에 나타나기도 했다.

그러나 등소평이 1989년 군에 천안문 사태를 진압하라는 명령을 내리면서,

그와 중국의 이미지는 회복할 수 없는 타격을 받게 된다. 연이은 보도로 전

세계적으로 손상된 이미지를 중국지도부가 알게 되었고, 그 후 중국 국내에

도 알려지게 되었다.

3세대 지도부(마오쩌둥이 1세대, 덩샤오핑이 2세대라면)의 수장인 장쩌민

주석은 중국의 공공외교를 저해했던 전임자보다 유리한 점을 안고 권력을

잡았다. 더구나 그는 덩샤오핑과 달랐다. 즉 북경 중난하이(中南海)의 상세

한 의사결정 과정을 알지 못하고 어떠한 정보도 받지 못했던 세계의 대중

(audience)들에게 장쩌민은 천안문 사태에 대하여 덩샤오핑보다 책임질 일

이 크지 않았다. 장쩌민, 주룽지(부총리, 후에 총리직에 오른), 젊고 기술에 능한



지도부(장쩌민 역시 기술교육을 받았다)는 새로운 미디어를 더욱 수용했다. 더

불어 전 세계 미디어가 하루 종일 활동하는 환경 속에서 대외정책을 수행하

는데 필요한 사항들에 더욱 집중했다. 해외순방 시 장쩌민과 주룽지는 정기

적으로 지역 방송에 출연했다. 주룽지는 미국에서 영어로 연설했고, 중국에

적대적일 수도 있는 기자들의 즉흥적인 질문에 답하는 것도 두려워하지 않

았다. 더구나 방어적 태도보다는 계속해서 주도권을 쥐고 질문자들 앞에서

천안문, 인권과 같은 민감한 주제에 대해서 이야기를 나누었다. 이로써 주

룽지는 인터뷰의 주제를 지배할 수 있었고, 어려운 이슈도 대처할 수 있을

만큼의 자신감이 넘치는 정치인 이미지를 보여주었다. 1999년 중국의 WTO

가입을 둘러싼 협상이 난항을 겪고 있을 때도, 주룽지는 미국에 대해 CNN과

의 인터뷰, 관련유권자와의 좌담회와 같은 공세적인 공공외교 정책을 수행

하여 중국의 WTO 가입이 모두에게 득이 된다는 것을 확신시켰다. 진정으

로 적극대응(talk back)하고 있는 것이다!

결론

분명한 점은 중국은 오랜 공공외교 전통을 갖고 있고, 수백 년간 소프트

파워를 구사해왔다는 점이다. 비록 1950년 이후 중국이 비동맹 진영 국가들

과 우호적인 관계를 추구한 사실이 정치·경제적 이유에서 공공외교를 수

행할 준비가 있었다는 것을 보여주지만 1949년 공산당 정권이 들어선 후 공

공외교는 정치적 선전 그 자리를 내줬다. 모든 것을 뒤엎었던 문화대혁명이

끝나고 1970년 초 미국이 중국에게 교섭을 제의하고 나서야 중국은 공공외

교 전략을 재고하기 시작했다. 등소평의 등장으로 공공외교는 중국 근대화

의 뗄 수 없는 관계가 되었다. 즉 공공외교 전략은 냉전과 관련된 정치적 투

쟁에서 경제, 투자, 무역의 이익을 확보하기 위한 것으로 이동했다. 점점 더



많은 중국인들―유학생, 노동자, 투자가, 현재 점차 증가하고 있는 관광객들

―이 해외로 진출함에 따라 중국은 ‘내부로 심화’(in reach)하고 ‘외부로 확

대’(out reach)하는 정책이 결합되었다. 특히 중국은 전시회, 문화박람회, 가

장 최근에는 공자학원(Confucius Institute)을 통해 문화를 수출함으로써 이득

을 얻는 데 성공했다. 이 사례는 황과 셍(Huang and Sheng)이 내린 가정에 문

제를 제기한다. 이들은 나이(Joseph Nye)의 말을 빌려 “문화는 상대적으로

쉽게 사람들을 끌어들이고, 비슷한 문화가 존재하는 곳에서는 그렇지 않은

곳에서보다 소프트파워가 형성될 가능성이 더 높다”고 주장한다.36 나는 동

의할 수 없다. 왜냐하면 이국적인 ‘타자’(other)는 다른 문화권에 엄청난 매

력으로 다가올 수 있다고 증명되었고, 중국은 공공외교를 문화적 측면에서

성공적으로 시행하여 서구로부터 자국 역사와 민족에 대한 이목을 집중시

켜 왔기 때문이다.

최근 2008년 올림픽을 앞두고 중국 지도부는 보다 효과적인 공공외

교, 즉 개방성과 투명성을 높이고 외국 기자들의 이동의 자유를 확대하는

방식의 공공외교가 필요한 지를 두고 공개적으로 논의하고 있다. 그러나

‘올림픽 및 준비 기간 외국 기자들의 보도활동에 관한 지침’(Regulations on

Reporting Activities in China by Foreign Journalists during the Beijing Olympic

Games and the Preparatory Period)이 외국 기자들의 이동 및 접근의 자유를

더욱 보장하기 때문에 외국 기자들로부터, 특히 중국에서 취재 경험 및 배경

지식이 부족한 기자로부터 강도 높은 비판기사가 나올 수 있다. 올림픽은 그

들이 전하고 싶은 이야기의 작은 부분에 불과할 것이다. 게다가 위에서 언급

한 보도지침은 그 효과가 제한적일 것이다. 특히 기자들의 취재활동이 일상

적으로 제약 받고 있는 지방에서 더욱 제한적일 것이다.

중국에게 공공외교 자원과 그 노력을 달성 가능한 대외정책목표로 전

환할 능력이 있는지 분명하지 않다. 중국은 엄청난 양의 자원을 공공외교를

실행하는 데 투입하고 있다. 예컨대 중국 언어와 문화를 알리고, 인도적 지



원을 하며, 안정적이고 평화로운, 그리고 번영하는 아시아‐태평양을 위한

중국의 노력을 주변국에 설득하는 데 유무형의 자원을 투입하고 있다. 중국

의 경제적 상업적 능력은 부인할 수 없다. 앞서 지적했다시피 이러한 점 때

문에 중국은 전 세계 투자자와 기업가들에게 매력적인 장소로 다가왔다. 그

러나 자유, 민주주의 국제사회를 설득해 무역, 경제를 뛰어넘는 신뢰할 만한

외교, 정치 국가로 인정받는 일은 중국 공공외교의 중요한 해결과제로 남아

있다. 또한 문화 경제외교가 쉽고 반드시 성공적인 대외정책으로 직결되는

것은 아니다.

공공외교의 주된 문제점은 중국 대외정책의 모순에 있다. 우선 중국은

상호 의존적 세계의 구성원이 되고 정치·경제·문화적으로 중국과 관계를

맺음으로 해서 이득이 확산되기를 갈망한다. 반면 중국의 정치 담론은 종종

치열한 민족주의적 레토릭에 휩싸이고, 이는 권위주의 통치를 유지하기 위

한 공산당의 의지로 인해 더욱 심화된다. 짐바브웨가 수단과 같은 배척당하

고 수상한 정권들은 무조건 감싸안고37 대만에 대해서는 군사적 위협을 사

용하는 모습은 중국 소프트파워가 민족적 문화적 가치를 확산시키는 것이

라는 생각을 훼손한다. 이러한 모순들을 극복할 수 있을 때까지는 중국 공공

외교가 일부 우호적인 지역에서 거둔 조그마한 성공에서 탈피할 수 없을 것

같다.



주

1. D. Shambaugh, “China’s propaganda system : Institutions, processes and efficacy,” The

China Journal 57 (January 2007) : 25‐58 ; G.D. Rawnsley, “May you live in interesting

times,” in Major powers and peacekeeping : Perspectives, priorities and the challenges of military inter-

vention ed. R. Utley (Aldershot : Ashgate, 2006), 81–98.

2. 신문의 권위란 그것을 얼마나 쉽게 구할 수 있는지 여부에 달려있다. 인민 일보의

경우, 길거리에서 구하기란 매우 어려웠고 구입하는 것은 불가능하였으며, 따로 구

독을 해야만 구할 수 있을 뿐이었다. 2007년 2월 18개월간의 중국 생활을 마치고 중

국을 떠나기에 앞서 한 부를 구해보려고 했었다. 역시 불가능했었고, 결국 공산당내

연줄이 닿는 사람을 통해서 몇 부 구할 수 있었다. 그는 “아무도 그것을 읽고 싶어

하지 않는다”란 말로 내가 겪었던 어려움을 설명해 주었다.

3. Qizheng Zhao, “Better public diplomacy to present a truer picture of China,” People’s Dai-

ly, March 30, 2007, http://english.peopledaily.com.cn/200703/30/eng20070330_362496.

html.

4. “Premier : Building prosperous China,” People’s Daily, March 6, 2006, http://www.chine-

seembassy.org.uk/eng/zyxw/t301582.htm, accessed 26 September 2007).

5. Zhao, 2007.

6. R. Bernstein and R.H. Munro, The Coming Conflict with China (New York : Vintage,

1998) ; Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of the World Order

(New York : Simon and Schuster, 1996) ; G.C. Chang, The Coming Collapse of China (New

York : Random House, 2001).

7. Shambaugh.

8. Joseph S. Nye, Soft power : The means to succeed in world politics (New York : Public Affairs,



2004), x.

9. J. Forero, “China’s Oil Diplomacy in Latin America,” New York Times, March 1, 2005,

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10. R. Sutter, and C.H. Huang, “Military diplomacy and China’s soft power,” Comparative

Connections 8, no. 2 (2006) : 75–84.

11. Y.Z. Huang and S. Ding, “Dragon’s underbelly : An analysis of China’s soft power,”

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12. G. Pehnelt, “The political economy of China’s aid policy in Africa,” JENA Economic

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13. Ian Taylor, “Taiwan’s foreign policy and Africa,” Journal of Contemporary China 11, no. 3

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14. Andrew Scobell, “China’s soft sell : Is the world buying?” The James Town Foundation Chi-

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15. J. Spence, The Chan’s Great Continent (London : Allen Lane, 1999).

16. 다음을 참조. Edward Said, Orientalism : Western Conceptions of the Orient (London : Pen-

guin, 1985).

17. Spence, 1999.

18. “The last time they [the Terracotta Warriors] were loaned out was to Taiwan, where, hav-

ing failed so far at traditional diplomacy, it was claimed China was now practising ‘terracotta

diplomacy.’” Tim Adams, “Behold the Mighty Qin,” The Observer, August 19, 2007.

19. S. Ding and R.A. Saunders, “Talking up China : An analysis of China’s rising cul-

tural power and global promotion of the Chinese language,” East Asia 23, no. 2,

(2006) : 3–33 ; S.H. Donald and R. Benewick, The State of China Atlas (Berkeley,

CA : The University of California Press, 2005).

20. People’s Daily, March 6, 2006.

21. People’s Daily online (22 March 2007). Number of Confucius Institutes to reach 200 in

2007, http://english.peopledaily.com.cn/200703/22/eng20070322_359963.html, October

10, 2007.

22. 입증되지 않았지만, 글쓴이가 입수한 중요한 증거들에 따르면, 학원을 운영하는 대



학내에서는 단기적 측면에서 중국에 대한 관심을 넘어선 제한된 효과가 있었던 것

으로 나타났다. 다음을 참조 Shepherd, “Not a propaganda tool,”The Guardian (Education

Section), 6 November 2007, p. 12, p. 18 note 35.

23. B. Larner, “The centre of the world,” Foreign Policy 150 (Sept/Oct 2005) : 66–74.

24. Ibid.

25. J. Jirik, “China’s new media and the case of CCTV-9,” in International news in the twenty-

first century ed. C. Paterson and A. Sreberny (Eastleigh : John Libbey, 2004), 127–146.

26. “단기적인 경제적 측면에서 CCTV9과 미국 위성/유선 방송사업자 간 협상은 별 의

미가 없다...이러한 거래는 일부 도시들에게 선택할 수 있는 채널 몇 개를 제공할 뿐

이다..이 협상이 중요한 이유는 거대한 중국 내수 시장에 대한 제한적이지만 초국가

적인 접근을 증국 정부가 허용했다는 데 있다.”(Jirik, 2004)

27. W. Qian, Politics, market and the television system—study on changes in China’s television system

(Henan:Henan People’s Press, 2002).

28. J. Paradie, “Can China’s soft power offensive succeed?” AsiaMedia, March 5, 2007,

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29. Shambaugh, 2007.

30. N. Renwick and Q. Cao, “Modern political communication in China,” in ed. G.D.

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and reflection of identity (London : RoutledgeCurzon, 2003) : 62–82 ; P.H. Gries, China’s

New Nationalism : Pride, Politics and Diplomacy (Berkeley, CA : University of California Press,

2004).

31. Sutter and Yuang, 2006.

32. C.Y. Lee, “When private capital becomes a security asset―the pattern and evolution

of the relations between Taiwanese businessmen and Chinese local government, 1987–

2004,” American Journal of Chinese Studies 13, no. 2 (2006) : 149–176 ; C.Y. Lee, “The

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1987–2004.” Unpublished Ph.D. thesis, University of Nottingham, 2007.

33. Donald and Benewick, 2005.

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english.people.com.cn/90001/90776/6281460.html, accessed October 13, 2007.

35. Huang and Sheng, 2006.

36. Huang and Sheng, 2006.

37. “다르푸르(Darfur) 문제에 대한 중국 정부의 입장에 쏟아지는 국제사회의 비난은 공



공외교란 관점에서 중국 정부가 일정부분 양보해야만 한다는 점을 시사한다(중국의

석유회사들은 미국의 대수단 재재에도 불구하고 20억불이 넘는 돈을 투자하고 있

다.) 다르푸르 문제 중국 특사인 리우 귀진(Liu guijin)은 중국 정부의 공식 입장을 견

지한다. 즉, “다르푸르는 중국의 것이 아니다. 먼저 수단의 다르푸르이고, 그 다음엔

아프리카의 다르푸르이다.”(Bezlova, 2007).



서문

공공외교 이론과 실제는 미국과 캐나다, 그리고 영국의 경험들에 의해

지배되어 왔다. 서구 공공외교 정책은 전통적으로 분쟁지역이나 전선 너머

중요한 정보가 부족한 폐쇄된 체제를 대상으로 했었다. 공공외교의 발전과

실제는 중-동부유럽(Central and Eastern European, CEE) 국가들이 수십 년간

서구 국가들의 공공외교의 대상이 되었던 냉전에 의해 상당부분 형성되었

고 맥락화되었다. 많은 학자들과 냉전기 공공외교 정책을 담당했던 전문가

들은 공산주의의 몰락이 순전히 미국과 서유럽 국가들의 공공외교 정책의

성공 덕분이라고 보는 것을 경계하고 있긴 하지만1 라디오 방송(BBC, 미국의

소리, 자유프랑스방송, 자유라디오 등)이나 문화·교육 교류 프로그램과 다른

공공외교 정책이 공산주의를 관 속에 못 박아 버리는 데 기여했다는 점에 대

해서는 의심의 여지가 없다. 베를린 장벽의 붕괴 이후 전통적인 공공외교는

점차 중부유럽과 동부유럽 지역에서 사라져 왔고,2 대신 경제지원과 지식·

기술 교류가 정치적·경제적 전환을 만들어내고 있다.

중부유럽과 동부유럽의 공공외교국가 평판도 관리에 대한 전환적 시각

25장

죄르지 존디 György Szondi


25장_중부유럽과 동부유럽의 공공외교 621

‘동유럽’이라는 개념의 ‘발명’은 서유럽 철학자들과 지식인들에 의해

‘동과 서’가 만들어졌던 계몽주의 시대로 거슬러 올라간다.3 계몽주의 시대

이래로 서유럽과 동유럽은 ‘유사성과 차이점’을 통해 상호 보완적인 개념으

로서 서로를 정의하며 존재해 왔다. 또한 이러한 개념적 분리는 이념의 양극

화의 결과로 생겨난 ‘철의 장막’과 함께 물리적인 것이 되었다. 냉전기간 동

안 CEE 국가는 공산권 국가들을 단일한 블록으로 가둬놓았던 철의 장막 너

머로 그들 자신과 그들의 이익을 널리 알릴 공간과 기회를 거의 가질 수 없

었다. 철의 장막은 단지 이념적 시각에서만 동질성이 있었을 뿐, 문화적으로

는 다양한 개성을 가지고 있었던 지역을 봉쇄하고 있었다.

베를린 장벽의 붕괴 이후 CEE 국가들은 다른 누군가에 의해서가 아니

라 그들 스스로 자신을 창조할 수 있는 기회를 갖게 되었다. 1989년 이후 동

유럽에서는 기존의 8개 공산국가로부터 29개 나라가 출현했고, 그들은 자

신들을 ‘새롭게 출현하는 시장주의 경제 체제를 가진 민주적이고 정치적으

로 안정된 국가’로서 유럽과 세계의 지리적·정신적 지도 위에 위치시키기

위해 노력했다. 해외에서 정치적 이익과 경제적 이익을 증진시키는 데 필요

한 비대칭적인 방법에 대한 물음에 대해서는 다양한 대답들과 대안들이 제

시되어 왔다. 국가 브랜딩(National Branding), 이미지 투사(Image projection),

평판도 관리(Reputation Management), 공공외교(Public Diplomacy), 또는 국가

홍보(Country Promotion) 등의 방법들이 긍정적인 국가 이미지를 만들어낼

‘정체성’을 발달시키고 (그를 위한) 의사소통을 위해 사용되어 왔다.

이 장에서는 EU 회원국인 동유럽 국가들에 초점을 맞추고 있다.4 그러

나 정치적·경제적 전환의 초기 단계에 있는 그 지역의 다른 국가들도 언급

될 것이다. (특히) 이 장의 필자가 폴란드, 헝가리, 에스토니아에 살았었고, 이

들 국가의 언어를 사용하고 있기에 이 세 국가를 중점적으로 살펴볼 것이다.

지금까지 공공외교는 국제관계의 영역, 특히 외교활동의 영역에 머무

르고 있다. 그러나 공공외교 활동에 대한 외교관들과 ‘외교활동’의 독점은



국제 커뮤니케이션(International Communications), 브랜딩(Branding), 해외홍

보(International Public Relations)와 같은 다른 학문영역들과 전문가들로부터

심각하게 도전받고 있다. 이 장에서는 (공공외교의) 개념과 실제를 발전시키

기 위해 다양한 학문분야가 사용될 수 있는 학제 간 영역으로서 공공외교를

바라볼 것이다. 새로운 접근법들은 공공외교에 대한 전통적인 접근법들과

외교정책의 도구 또는 국가 간 의사소통(International Communication) 방법

으로서 공공외교를 개념화하는 것뿐만 아니라 브랜딩 또는 홍보활동(Public

Relations)으로서 공공외교를 이론화하는 것도 포함하고 있다. 이 장을 위

한 개념적 기본 틀은 ‘타국 국민들과 상호간에 이익이 되는 관계를 구축하

기 위해 이루어지는 기업들, 조직들 또는 정부들의 계획되고 조직된 노력’

이라고 정의되는 해외홍보(International Public Relations)이다.5 국가 브랜딩

(Country Branding)과 함께 공공외교는 국가 평판도 관리(National Reputation

Management)의 중요한 기둥들로서 개념화된다.

중부유럽 국가들의 공공외교의 도전과 특징

대부분이 상대적으로 작은 크기의 국가들인 CEE 국가들에게는 (남들에

게) 어떤 인상을 남기고 (남들로부터) 관심을 받고 (그들에게) 영향력을 행사하

기 위해 경쟁하는 것은 중요한 문제였다. (이들 CEE 국가들은) 국가정체성과

정책 홍보, 그리고 (자신들의) 국가이익을 해외에 알리기 위해 필요한 재정

적·인적 자원이 부족했기에, 특히 중앙정부의 예산에 전적으로 의존할 경

우 이들의 공공외교 활동은 심각한 제한을 받을 수밖에 없었다. 결과적으로

동유럽 국가들의 공공외교 활동은 지정학적·지리적 위치와 중요도에 따라

미리 세심하게 선정된 국가들에 집중되었다. 이들 중-동유럽 국가들은 (목표

로 한 국가가) 자신의 목소리를 듣게 만들기 위해 창의성을 발휘할 필요가 있



었고, 외교정책의 방향 설정에 있어서 ‘틈새’를 찾기 위해 노력해야 했다.6

EU 가입 이전에는 CEE 국가들은 서구 언론매체에서 거의 다뤄지지 않

았고, 유럽 정책과 언론매체의 의제들에 거의 영향을 미칠 수가 없었다. 서

구 언론매체들은 보통 정치적 위기(2005년 우크라이나의 오렌지 혁명)나 주요

선거, 재난(1994년 에스토니아의 여객선 침몰, 2006년 카토비체의 폴란드 마을에서

의 발생한 전시관 지붕 붕괴), 기념행사(‘1956년 헝가리 혁명’50주년 기념행사) 또는

특별한 행사(2006년 라트비아에서 열렸던 나토 정상회담, 교황 요한 바오로 2세의 사

망과 폴란드의 국가적 애도) 등과 관련이 있을 때만 CEE 국가들을 다뤘기에 이

들 서구 언론매체로부터 긍정적인 조명을 받는 것은 더 어려운 일이었다.

(다만) 이들 국가들이 EU의 순번제 의장국이 되었을 때는 그 국가들은 그들 국

가의 국제적인 인지도도 높여줄 언론매체의 관심을 좀 더 얻게 될 것이다.7

제국주의와 식민주의의 개념은 식민지가 해방된 이후에도 중요한 영향

력을 행사해 왔기 때문에 서구의 공공외교와 문화외교는 흔히 서구 제국들

의 제국주의와 식민주의 역사에 뿌리를 둔다. 중부유럽 국가들은 식민지를

가진 적이 없었지만 그들의 국경은 그들의 역사적 혼란기 동안 맺어진 유럽

의 많은 조약과 협정들에 의해 민족이나 언어(의 경계)와 일치하지 않게 그어

졌다. 따라서 동유럽적 맥락에서 민족(a Nation)과 국가(a State)를 구별하는

것은 매우 중요하다. (그러나) 이 구별의 필요성은 많은 서유럽 학자들에 의

해 자주 무시되거나 두 용어가 혼용되어 사용되기도 한다. 약 300만 명에 이

르는 헝가리인들이 헝가리 주변의 7개 나라에 흩어져 살고 있고 폴란드인들

의 경우에도 50만 명이 벨라루스에, 15만 명이 우크라이나에, 그리고 24만

명이 리투아니아에 흩어져 살고 있다. 이들은 수세기 동안 그 곳에 살아왔

고 공산주의 소련의 지배기간 동안 있었던 강압적 소비에트화 정책 때문에

발트 해 연안의 국가에 살게 된 러시아인들과는 달리 외부에서 이주해 온 소

수민족들이 아니다. CEE 국가의 정부들은 이웃 국가에 거주하고 있는 자민

족 공동체와의 관계 육성을 최우선적인 외교목표로써 항상 고려해 왔다. 그



들 고유의 언어와 문화를 보존하고 그들의 권리를 보호하고 지원하는 것은

동유럽 국가들의 공공외교에 있어 중요한 목표들이다. 예를 들어 루마니아

정부가 약 150만 명에 이르는 헝가리인들이 트란실바니아 지역에 거주하고

있다는 사실에도 불구하고 헝가리어를 사용하는 대학들을 유지하지 않는다

면, 헝가리 정부는 루마니아 내에서 헝가리에서와는 다른 교육 프로그램과

학위 과정을 가지고 있는 루마니아의 대학들에 대해서도 자금지원을 할 것

이다. 루마니아와 벨라루스 내의 소수민족들이 어떻게 대우 받는가는 루마

니아와 벨라루스 정부에게는 단순한 국내문제에 지나지 않는 것이 아니며,

헝가리와 폴란드 정부에게는 국제문제가 된다. 공산화 기간 동안 수백만 명

의 반체제 인사들이 중부유럽과 동유럽을 떠났고, 서유럽이나 미국에서 새

로운 삶을 시작했다. 미국의 폴란드인 공동체는 약 1000만 명으로 추정되

며, 약 100만 명의 헝가리인들이 미국에 거주하고 있다. 이러한 국외거주자

들과 국외거주자 공동체들 또한 중유럽 국가들의 공공외교에 있어 중요한

목표임과 동시에 공공외교의 수단이 되고 있다.

규모가 작은 나라들은 또한 공동의 외교정책이나 경제적인 목표를 달

성하고 ‘하나의 목소리를 내기’ 위해 서로 밀접하게 협력하거나 그러한 공

동노력에 참여할 수 있다. The Visegrád Group은 1991년 헝가리, 폴란드, 체

코 그리고 슬로바키아 4개국에 의해 형성되었는데, 이는 각 국가들의 체제

전환을 용이하게 하고, EU와 NATO 회원국 자격을 획득하며,8 그들의 국가

이익을 공동으로 대표하기 위한 목적으로 만들어진 것이었다. 이 기구는 중

부유럽 국가들의 정체성에 관한 논의를 촉진하고 지역적 정체성을 고취시

키는 데 있어 중요한 역할을 맡아왔다. 지역적 협력의 또 다른 예는 Baltic

Sea Region initiative(BSR)이다. 이 기구는 정치적인 협력보다는 투자유치 및

수출증대와 같은 경제 발전 촉진을 목적으로 한 경제적 협력을 위한 것이다.

Visegrád Group, EU, ASEAN 또는 UN과 같은 정부 간 기구들을 통한 공공외

교는 그동안 큰 주목을 받지 못해왔지만, 지구차원의 초국가적 이익들을 증



진시켜야 할 때에는 이러한 정부 간 기구들이 좀 더 전략적인 공공외교 활동

에 관여할 필요가 있을 것이다.

더 큰 문제는 이 지역의 언어들이다. 중-동유럽 국가들은 외국인들이 주

로 배우는 주요언어가 사용되는 지역에 위치하지 않기에 세계에서 두 번째

로 많은 사람들이 배우고 있는 영어에 기초한 미국이나 영국, 캐나다의 공공

외교 활동과는 달리 언어를 통해 외국의 대중들에게 영향을 미치려는 그 어

떤 시도도 영향력이 제한될 수밖에 없다.9 그러나 언어학습을 증진시키려는

시도들은 있다. 이러한 노력에는 폴란드 라디오 방송국이 2007년 도이체 벨

레(Deutsche Welle)와 Radio France Internationale과 공동으로 젊은 청취자들

의 폴란드어와 독일어, 그리고 불어 학습을 장려시킬 목적으로 새로운 프로

그램(interactive initiative)을 시작한 것도 포함된다.10

공산주의의 몰락 이후 동유럽 국가들은 급진적인 경제적·정치적 변화

를 겪었다. 중앙계획경제에서 시장경제로, 권위주의 일당지배 체제에서 다

원주의적인 민주사회로의 전환은 이들 국가에 커다란 도전으로 나타났다.

이러한 전환은 체제적 정체성(systematic identities)과 이미지 변화와 관련이

있고, 이 과정에서 공공외교는 중요한 역할을 수행한다. 전환기의 국가들에

게 공공외교는 다음과 같은 기능을 갖는다.11

■전환 전 존재하고 있었던 낡은 경제·정치 시스템을 자신들로부터

멀리하기. 국가 브랜드딩 활동과 함께 공공외교 활동은‘동유럽’이라는

단어가 함축하고 있는 퇴보, 절망, 빈곤과 열등함과 같은 부정적인 의미

와 공산주의로부터 자신들을 분리시킬 수 있는 주요한 수단이 되어 왔

다. 냉전기간 동안‘동유럽’과‘공산주의’는 서로 동의어가 되었고, 둘

은 혼용되어 사용되곤 했다. 따라서 전환과정에 있는 많은 국가들은 의

식적으로 그들 자신들을 (동유럽이 아닌)‘중부유럽 국가’들로 정의하고

위치시켰다. 에스토니아, 라트비아, 리투아니아는 슬로베니아, 크로아티



아 또는 새로 독립한 몬테네그로가 유고슬라비아나 발칸 반도와 그들 자

신을 의식적으로 분리시키기 위해 노력했던 것처럼 소련과의 연관이 남

겼던 짐을 없애기 위해 더 많은 노력을 기울여야 했다. 에스토니아는 국

제관계 속에서 자신을‘공산주의 이후에 생겨난 유일한 북유럽국가’의

자리에 위치시켰다.

■(체제)전환이 목표로 하고 있는 새로운 체제 또는 국제사회의 신뢰할

수 있고 자격 있는 ‘후보자’ 로서 자신을 위치시키기. 이 목표는 자신들

을 국제관계에서 믿을 만한 파트너로 그리는 것이다.

■부정적이거나 잘못된 고정관념을 바꾸거나 국가 자신과 국민들과 관

련한 긍정적인 인상을 강화시키기

■전환과정에 있는 국가들은 서유럽 국가들과 같이 소위‘중심 국가’

로 불리는 더욱 선진화된 지역과 그 지역 국가들로부터의 도덕적·재정

적·정치적 지원에 의존한다. 개발도상국이나 전환과정에 있는 국가들

은 보통 주변부 또는 준주변부에 위치하게 된다. 전환 과정의 국가들은

주변부에서 중심부로 이동하는데, 공공외교의 기능은 이러한 ‘이동’ 을

지원하고 정당화하며 그들이 중심 국가들의 지원을 받을 가치가 있음

을 보여주는 것이다. 주변부 국가들의 공공외교 캠페인의 주요 대상은

중심부에 위치하여 지정학적 중요성을 가지고 있는 국가들이다.

■지역의 중심이나 지역의 지도국으로서 스스로를 위치시키기. 주변부

국가들은 주변부지역에서 지도국이 되거나 중심이 되기 위해 서로 경쟁

하게 된다. 정치, 금융, 통상, 물류, 관광 또는 문화의 중심이 되기 위한 경

쟁은 헝가리, 체코, 폴란드 사이에서 치열하게 벌어졌다. 2004년 NATO

와 EU의 회원국이 된 후 리투아니아는 그 지역의 지도적 국가가 되는 것

과 역내에서 영향력을 가지고 세계에서 역동적이고 두드러진 국가가 되

겠다는 새로운 외교정책 비전을 제시했다. 리투아니아의 야망과 존재감

이 흥미롭게 표현되었던 것은 EU 가입 전날 리투아니아가 유럽에서 가



장‘밝은’나라가 되었던 때였다.12 리투아니아의 시민들은 전 세계에 리

투아니아가 얼마나 밝은가를 보여주기 위해 위성이 촬영을 하는 특정한

시간에 맞춰 모든 가용한 모든 광원들을 켜고 하늘로 빛을 비출 것을 요

청받았었다. 폴란드 또한 정치·경제적으로 지역의 지도국가가 되겠다

는 야망을 표시했다.13

■전환과정에서 정체성 또한 변화하기 때문에 공공외교는 국가의 정체

성을 정의(또는 재정의)하거나 구축(또는 재구축)하는 것을 용이하게 할

수 있다. 전환기의 국가들과 국민들은 보통‘우리는 누구인가’,‘우리는

남들에게 어떻게 보여지는가’라는 질문들과 마주치게 된다. 전환기의

국가들 또는 주변부의 국가들은 보통 주변부 국가들과 그 국민들에 대한

이미지를 만드는 중심부 국가들에 의해 정의된다. 유럽적 정체성에 일치

하는 정체성을 만드는 것은 EU 회원국을 목표로 하는 대부분의 국가들

에게는 매우 중요한 문제이다.‘유럽적 성향’(Europeness)과‘유럽으로

의 회귀’(Returning to Europe)는 EU에 가입했었던 각 국가들에게 핵심적

인 테마였다.14

평판도 관리의 제도화

‘제도화’란 여러 목표국가들이 보는 현존하는 자신의 국가 이미지를 조

사하고 평가하며, 해외에서 정치·경제적 이익을 증진시킬 수 있는 소통정

책과 전략·전술을 개발하고, 여러 조직들의 활동을 조정하는 특별한 정부

기관들이나 부처들 또는 직위들을 만드는 것이다. 예를 들자면 폴란드에서

는 경제부, 외무부, 문화부, 폴란드 통상위원회, 폴란드 브랜드위원회, 폴란

드협회 그리고 Mickiewicz협회가 모두 폴란드를 해외에 소개하는 일과 관련

되어 있어서 때때로 폴란드에 대한 사전에 조정되지 않은 서로 다른 내용의



메시지들이 전달되기도 한다.

1998년 헝가리 정부는 해외에서의 헝가리의 이미지를 관리하기 위해

‘국가 이미지 센터’(the Country Image Centre)를 설립했다. 이 기관의 목적

은 ‘헝가리의 새로운 이미지 개념을 발전시키고 이 새로운 이미지를 국내외

에 구축하는 것’이다. ‘라트비아 협회’(the Latvian Institute)는 ‘세계화된 세계

사회에 라트비아의 역사, 문화 그리고 사회의 모든 측면에 관한 중요하고 유

용한 정보를 제공함으로써 그들이 오늘날의 라트비아를 좀 더 잘 이해할 수

있도록 돕기’위해 라트비아 정부에 의해 설립되었다. ‘체코 센터’(the Czech

Centres)의 주 임무는 ‘해외에서 체코공화국에 대한 좋은 평가와 긍정적인

이미지를 발전시키고, 체코공화국의 국가이익을 적극적으로 증진시키며,

체코 외교정책의 우선순위와 조화를 이뤄 공공외교 활동을 하는 것’이다.

폴란드는 이 지역에서 최초로 이미 2000년대 초반부터 몇 개의 공공외

교 프로그램과 캠페인을 시작하고 있었던 외무부 내에 공공외교 부서를 설

치했다. ‘공공외교’라는 용어는 공공외교 부서가 외무부 내에 마련되어 있

는 폴란드에서는 의식적으로 사용되어 왔다.15 폴란드의 공공외교 부서는

해외에 폴란드를 알리고, 이를 위한 적절한 전략들을 수립하며, 타국에서 여

론형성을 주도하는 집단을 중심으로 한 다양한 사회단체들과의 접촉을 촉

진하는 업무를 담당한다. 그리고 이 부서는 해외에서 폴란드의 긍정적인 이

미지를 만들어내는 임무를 담당하고 있다.16

많은 중부유럽 국가들에서 새로 선출된 정부들은 전임 정부가 추진했

던 각종 사업들을 폐기해 버리는 바, 이로 인해 평판도 관리의 불연속성이

나타나고 있다. 그러나 새로운 정권도 곧 해외에서의 ‘이미지 문제’가 존재

한다는 것을 사실을 깨닫고, 그 문제를 다루기 위해 (새로운) 기구들을 설치

하고 전략들을 개발하기 위해 노력한다. 그 결과 ‘평판도 관리’임무는 여러

부처와 정부기관들을 떠돌게 된다. 헝가리 국가 이미지 센터는 야당으로부

터 강력한 비판을 받았고, 이 기관은 헝가리 국내외에서 ‘정권의 선전기관’



인 것처럼 비춰졌다. 국가의 평판도 관리기관 설치의 적절성과 이러한 기관

의 필요성에도 불구하고 헝가리 국가 이미지 센터는 2002년 새로운 정권이

들어서자 한때 폐쇄되기도 했다. 정권의 선전원으로서 평판도 관리에 참여

하는 기구와 조직들은 불신받기 쉽다(아마 항상 그럴 것이다). 국민과 조화를

이뤄 다양한 배경을 가진 의사소통(Communication) 전문가들을 참여시키고,

윤리적으로 타당한 쌍방향 의사소통 방법을 바탕으로 한 전략적 접근법을

채택하게 되면 그러한 기관의 존재와 활동들은 정당화될 수 있을 것이다.

해외 홍보 : 기본 틀

홍보의 정의

국가의 ‘평판도 관리’를 설명하고 분석하기 위한 개념적 기본틀은 ‘해

외 홍보’(International public relations)이다. 홍보는 이를 과장광고(hype), 기

만, 거짓말 또는 프로파간다와 동일한 용어로 흔히 사용하는 국제관계, 국제

커뮤니케이션, 마케팅 또는 브랜딩 분야의 학자들과 전문가들에 의해 잘못

이해되거나 잘못 해석되고 있다. 영국홍보협회(the British Institute of Public

Relations)는 홍보를 ‘우호와 상호 이해를 만들어내고 유지하기 위한 홍보기

관과 대중 사이의 계획적이고 지속적인 노력’이라고 정의한다.17 홍보의 목

적은 홍보기관(정부 또는 국가)과 홍보의 성패를 좌우하는 대중 사이에서 상

호간에 이익이 되는 관계를 만들고 유지하는 것이다.18 홍보는 상호 이해가

가능하게 하기 위해 이해당사자와 대중과 함께 장기적인 관계와 신뢰를 구

축하고 유지하는 것이다.

네스만(Nessman)19은 홍보의 목적과 기능을 다음과 같이 요약했다.



■신뢰를 만들어내고 이해와 지지를 이끌어내는 것.

■관심, 이익, 필요를 불러일으키는 것.

■커뮤니케이션과 관계를 형성하고 구축하는 것.

■상호 이해와 합의를 만들어내는 것.

■이익을 표현하고, 대표하고, 조정하는 것.

■대중의 여론에 영향을 미치는 것.

■갈등을 해소하는 것.

■합의를 이끌어내는 것.

이러한 개념들이 어떻게 공공외교의 목표와 전략의 핵심이 되는지를

아는 것은 어렵지 않다. 공공외교에 ‘홍보’라는 접근방식을 적용하면 다음

과 같다.

■공공외교에 대한 지식이 늘어나는 데 기여할 수 있다.

■ 많은 나라에서 공공외교 활동은 보통 전술적이거나 상황적인 것으로 남

아 있기 때문에 공공외교를 전략적 기능과 활동으로서 위치시킬 수 있다.

■ 어떻게 하면 쌍방향으로 대칭적인 의사소통을 통해 도덕적인 공공외

교를 가장 잘 수행할 수 있는지에 대한 가이드라인을 제공할 뿐만 아

니라20 정부와 타국 대중들 간의 관계를 발전시키고 유지시킬 수 있다.

■ 궁극적인 공공외교의 목적인‘긍정적인 이미지 창출과 이의 증진’을

토대로 한 관계구축을 강조함으로써 정부와 타국 국민 상호간에 이익

이 되는 관계의 발전과 유지에 도움이 될 수 있다.

■ 전략적인 공공외교 캠페인을 조사하고, 계획하며, 이용하는 데 도움이

될 수 있다.21

■ 국가 공공외교의 목표들은 보통 모호하고 규정하기 어렵거나 특정되

지 않은 채 남아 있기 때문에 특정하고 측정 가능한 공공외교 목표들



을 설정하고 인식하는 데 기여할 수 있다.

■ 공공외교와 홍보에 핵심적인 개념인 대중과 이해관계자들을 나누며

우선 순위를 정하고 인식하는 데 기여할 수 있다.

■ 공공외교 활동의 영향과 그 효과 측정에 대해서는 현재 연구가 진행

중이고, 종종 등한시되기도 하기 때문에 공공외교 활동을 평가할 수

있는 개념적 기본 틀과 가이드라인을 제공할 수 있다.

■ 국가의 평판도에 영향을 미치는 국제적인‘이슈들’과 국내 이슈들을

예측·인식하며, 분석할 수 있다.22 이러한 문제들의 성격에 따라 그

문제들에 전략적으로 접근하기 위한 선제적인 전략 또는 사후대처 전

략을 개발할 수 있다.

해외 홍보활동 컨설팅 기관들이 해외에서의 국가의 경제적 이익과 정

치적 이익을 증진시키려는 정부를 대신하여 공공외교 캠페인에 참여하는

것은 흔한 일이다. 중부유럽 국가들과 동유럽 국가들의 정부들은 홍보 컨설

턴트들과 홍보기관들-이들은 공공외교 캠페인을 실행하는 데 필요한 전략

자문, 언론관계, 언론 모니터링, 대민홍보, 로비, 이벤트 관리, 온라인 홍보,

위기관리 서비스 등을 제공한다-이 제공하는 서비스를 자주 이용했다.23

공공외교 이론과 실제에서 ‘이미지’(Image)와 ‘이미지 관리’(Image

Management)는 자주 사용되는 용어이다. 국가의 이미지 관리는 새로운 현상

이 아니다.24 전 세계의 국가들은 오랜 기간 동안 이미지를 길러 내는 데 관

여해 왔다. 국가 이미지의 역할에 대해서는 역사학, 국제관계학, 외교학, 문

학, 사회심리학, 사회학, 커뮤니케이션 연구, 마케팅 그리고 홍보학 등 다양

한 학문영역에서 논의가 되어 왔다. 이러한 학문영역들이 각 학문영역의 한

계와 타당성을 시험하고 또 상대방의 학문영역을 자주 침범하기도 하면서

서로 융합하기 시작한 것은 최근의 일이다.25 이러한 학문영역들 속에서의 이

미지의 개념은 적절한 개념화나 정의 과정 없이 문맥 속에서 남용되어 왔다.



공공외교와 국제관계, 그리고 브랜딩 학자들과 전문가들은 이미지의

중요성을 너무 강조하며, 단일하고 공통된 ‘이미지’가 존재한다는 가정을

하는 경향이 있다. 한 국가의 ‘긍정적인 이미지’를 만들고 알리는 것은 공공

외교의 궁극적인―비록 측정될 수도 없고 무형의 것이지만―목표이다. 제

임스 그루닉(James Grunig)과 같은 저명한 홍보 학자는 ‘이미지’는 마케팅과

브랜딩 그리고 홍보에 있어서 남용되고 있는 용어(공공외교와 국제관계에서도

마찬가지일 것이다)이며, ‘이미지’는 ‘의사전달(message), 평판, 인지도, 신뢰

도, 태도 또는 관계’등의 개념이 가진 정확한 뜻을 무시하고 이들과 동의어

로 흔히 사용되고 있다고 주장했다.26 이미지는 ‘실제’의 반대로도 해석될

수 있고, 이미지 관리의 의미는 ‘인상관리’(Impression management)로 쉽게

축소될 수 있다.

각국의 국제 공공외교 활동의 전반적인 목표를 ‘긍정적인 이미지’ 대신

에 ‘긍정적인 평판’(Positive Reputation)으로 이해하는 것이 더욱 적절할 것이

다. ‘평판’은 이미지가 만들어 지고 조작될 수 있고, 항상 실체를 반영하거나

대표하는 것은 아니라 할지라도 획득되어야 한다. 의사소통(Communication)

의 대상에 따라 <그림 25.1>과<표 25.1>는 목표, 행위자 그리고 중부유럽과

동유럽 국가에서의 몇 가지 예를 포함하는 ‘국가 평판도 관리’의 구체화된

영역을 정리한 것이다.

<그림 25.1>27

국가 평판도 관리

목적지

브랜딩

국가

브랜딩

문화

외교

공공

외교

인식

관리

고정관념들, 편견들, 역사, 직접적인 경험

(수동적) 언론매체 (능동적)



<표 25.1> 평판도 관리의 구체화

관광

경제정책

문화

(문화유

산, 언어,

예술, 영

화 등)

외교정책

과 대외

관계

목적지

브랜딩

국가

브랜딩

문화외교

공공외교

관광객 유인, 관광

산업 진흥

상업적 이익, 해외

상품 판매, 투자자

유치, 경쟁력 화보,

수출 증대, ‘원산지

국가’ 효과를 촉진

할 국가 브랜드 창

조

문화, 언어학습, 교

육 교류 증진, 부정

적이거나 잘못된 고

정관념을 변화시키

고 문화 간의 상호

이해를 가능하게 하

기 위한 우호적인

여론 형성

외교정책목표를 달

성하고, 이러한 목

표달성을 진전시키

며, 타국에 대한 정

책변화를 이끌어 내

기 위한 수용적 환

경 조성, 국가/정치

가/정부 인지도 향

상

크로아티아 -“ The Mediterranean As It Once was,”라트비아 -“The land that sings”헝가리 -“Talent for Entertaining”

에스토니아 -“Positively Transforming”폴란드-”Creative Tension”체코-“CzechIdea”,헝가리-“Talent for...”

스웨덴에서의

‘폴란드의 해’/ “Czech Music 2004”/ “Czech Seasons” 유로비전 송 콘

테스트/1956년 헝가리

혁명/50주년 기념행사

영국의 “Magyar Magic”전시회, 국제 영화제

EU, NATO 회원 가입,

이라크 전쟁에 대한

지지 또는 비판,

민주화 증진

국가/지역 관광 위

원회, 여행사, 마케

팅/브랜딩 기관

경제 관련 부처, 투

자/수출 촉진 기

관, 교역위원회, 통

상위원회, 다국적

기구

문화부, 외무부,

문화관련 기관, 대

사관의 문화담당

관, 문화/언론기관

정부, 외무부,

NGO, 해외에 방

송되는 언론매체

대상 구체화 목표 사례 행위자



국가 평판도 관리의 구체화된 영역들은 서로 별개의 것이 아니라 상호

작용하며, 영향을 미치고 서로를 강화하는 것이다. 국가는 이렇게 구체화된

각 영역들에 대해 정도를 달리하여 관여할 수 있으며, 각 국가가 중점을 두

는 부분도 다양할 것이다. 그러나 중요한 것은 시너지 효과를 발휘하기 위해

서는 브랜딩, 문화외교, 공공외교 사이에 조정과 전략적 접근이 필요하다는

것이다. 한 차원에서의 위기는 다른 차원에서의 위기를 초래하게 되고, 그

위기는 단계적으로 확대될 수 있다. 한 국가는 국가평판도 관리의 여러 차원

중 하나에서는 좀 더 성공적일 수 있을지 모르나 다른 차원에서는 실패할 수

있다. 크로아티아가 좋은 예이다. 크로아티아는 매우 인기 있는 관광지이지

만 공공외교에서는 성공적이지 못했다.

언론매체는 공공외교의 각 세분화된 영역에서 중요한 수단이지만 그들

의 역할은 다양할 것이다. 목적지(destination) 홍보와 국가 홍보의 경우에 종

이매체나 전자매체는 한 국가로부터 후원을 받아 각 국가에 대한 광고와 방

송광고들을 실을 수 있지만, 그런 매체들이 소통의 유일한 채널이거나 방법

들인 것은 아니다. 투자자들을 끌어들이고 국가의 인지도를 높이기 위해 정

부의 후원 하에 국내 또는 해외 출판매체에 국가 광고(National advertisement)

를 하는 경우가 늘어나고 있으며 이는 BBC World나 도이체 벨레(Deutsche

Welle), 또는 CNN과 같은 전자매체에서의 방송광고도 마찬가지이다. 예를

들어 폴란드의 라흐 카진스키 총리는 2007년의 인지도 향상 캠페인에서 ‘폴

비윤리적

인 국내/

대외정

책, 활동,

이미지

인식관리 실제와는 다른 이미

지 창조, 부정적인

이미지의 창조와 증

진, 정권, 국가, 정부

에 대한 불신 야기,

위기상황 조성

발틱 연안 국가들의 신

뢰도를 깎아내리기 위

한 러시아의 노력, 발트

해 연안국에 거주하는

러시아 민족에 대한 배

후조종, 루마니아 정부

의 캠페인, 알바니아의

이미지 캠페인

국방부, 외교부,

비밀기관



란드의 국제적인 이미지와 인지도를 높이는 것’을 특화된 목표로 삼았다.

Financial Times 또는 The Economist와 같은 유럽의 유력지들은 종종 그 국

가의 현재의 정치 상황과 경제상황에 대해 살펴보는 국가 보고서를 기사로

보도하거나 한 국가에 대한 특별판28을 출판한다. (기사에서 다뤄진) 특정한

국가의 정부는 보통 이 섹션에 광고를 실어 준다.

‘인식관리’(perception management)에서 언론매체는 인식관리의 가장

주된 도구이자 인식이 관리되는 영역이다. 공공외교에서 다음의 요소들이

언론매체의 역할에 영향을 미친다. 첫째, 몇몇 강대국들과 몇몇 ‘불량국가

들’(rogue state)에서의 예외가 있긴 하지만 다른 국가의 외교정책에서의 공

공이익(public interest)은 (자신에게는) 쓸모가 없다. 둘째, 언론매체의 소유관

계는 다른 국가들과 그들의 외교정책들을 대표하는 것과 관계가 있다. 중부

유럽과 동유럽의 많은 언론매체들은 외국(서구) 회사들이 소유하고 있고, 언

론매체들이 정치세력과 이익에 대한 공개적인 지지를 통해 정치화되는 것

은 흔한 일이다. 국내문제에 대한 국제적인 언론매체의 관심과 압력이 정부

의 정책변화를 이끌어낼 것이라는 기대 하에 정치세력이 국내문제 해결을

위해 국제적인 장을 이용했던 몇 가지 예가 있다. 헝가리 야당은 종종 이 ‘반

전된 공공외교’(Reversed Public Diplomacy) 방법을 외교정책뿐만 아니라 국

내정책의 변화를 위한 수단으로 사용하곤 했다.

정치가들은 해외 언론매체를 자국의 국가 정책에 대한 타국가 국민의

지지를 이끌어 내기 위한 수단으로 흔히 사용한다. 폴란드의 크바스니에프

스키(Aleksander kwasniewski) 전 대통령은 영국 시민들 사이에서 EU확대를

지지하는 여론을 좀 더 확산시킬 목적으로 영국의 주요 신문사에 폴란드와

EU회원국을 향한 폴란드의 열망에 관한 글을 몇 차례나 기고하기도 했다.

비록 전통적인 언론외교 활동은 분쟁해결과 관련이 있었긴 했지만, 이러한

시도들은 공공외교의 전조로서 이뤄지는 언론외교(media diplomacy)로 분류

될 수 있을 것이다.



목적지와 국가 브랜딩

목적지 브랜딩과 국가 브랜딩은 국가 평판도 관리의 두 개의 구체화된

영역이다. 도시나 지역 또는 국가에 브랜딩의 개념을 적용하는 것은 역사가

그리 길지 않다. 그리고 장소 브랜딩(place branding)은 아직은 새롭게 출현

하고 있는 영역이다. 먼저 국가 브랜딩이 가능한 지 또는 실행 가능한 것인

지 여부에 대한 뜨거운 논쟁이 있었지만, 국가 브랜딩은 지난 10년간 ‘현실’

이 되었을 뿐만 아니라 ‘강력한 은유’(powerful metaphor)가 되어 왔다. 영국

의 브랜딩 전문가 월리 올린스(Wally Olins)는 ‘국가들이 투자유치, 교역, 관

광 증진을 위해 경쟁하면서 그들의 국가 브랜드를 개발해 나가는 것처럼 거

대 다국적기업들도 다양한 문화에 걸쳐 내부적인 응집력을 얻기 위한 목적

으로 국가건설(nation‐building) 기술을 사용하고 있다’고 말하며 기업과 국

가가 점점 더 서로를 닮아가고 있다고 주장했다.29 국가 브랜딩은 명확하게

개념화되지 않은 채 문맥 속에서 남용되어 왔고, 그리하여 항상 부적절하게

이해되거나 해석되어 왔다.

마케팅이나 브랜딩 수단들은 오랫동안 국내 정치에서 정치적 사상이나

정치세력, 또는 정치가들에 대한 지지를 높이거나(또 때론 신뢰도를 낮추기 위

해) 인지도를 높이기 위한 의사소통의 수단으로 사용되어 왔다. 그러나 국제

정치의 소통영역에서 이러한 개념들과 전략들이 국제정치 의사소통의 장에

서 이용되기 시작한 것은 최근의 일이다. 1990년대 후반부터 2000년대 초반

까지의 기간 동안 많은 국가들에서 국제무대의 정부 간 의사소통에도 영향

을 미치고 있는 브랜딩과 마케팅적 접근법은 국내 정치부문과 공공부문의

의사소통에 강력한 영향을 미쳐왔다.

국가 브랜딩이 국내와 국외에서 경제적·상업적 이익을 증진시키기 위

한 데 반해 목적지 브랜딩의 목표는 방문객들을 끌어들이고 관광산업을 발

전시키기 위한 것이다.30 국가 브랜드는 특정국가의 상품이나 서비스처럼



무형적이면서 동시에 유형적인 요소이다. 국가 브랜딩의 좀 더 구체화된 목

표는 ‘원산지 국가’(Country‐of‐Origin) 효과를 만들어내거나 발전시키고, 수

출을 촉진하며(외부 방향), 투자자들과 숙련된 노동력을 유치하고 끌어들이

는(내부방향) 데 있다. 국가 브랜드는 그 아래에서 더 많은 하부 브랜드들이

발달될 수 있는 우산 역할을 할 수 있다. 많은 중부유럽 국가들은 성공적인

‘목적지 브랜드’가 되었고, 서유럽과 전 세계로부터 관광객들을 끌어 모으

고 있다. 폴란드와 에스토니아는 일관된 국가 브랜드를 개발하고 발전시키

고 있는 첫 번째 국가이다. 폴란드는 1998년부터 2004년까지의 기간 동안

해외에서 자국을 홍보하기 위한 여러 차례의 시도를 했지만, 2004년 영국

의 브랜딩 전문가 월리 올린스와 그의 회사 Saffron이 참여하여 브랜딩 계획

과 그 과정을 손보기 전까지 그 시도들은 조직적이지 못했다. 폴란드 외무

부의 위탁을 받아 Saffron은 폴란드를 위해 ‘Creative Tension’을 핵심 테마

로 하는 국가 브랜드를 개발했다. 2001년에 시작된 에스토니아의 국가 브랜

드 ‘Positively transforming’에 있어서도 역시 정부의 관여는 중요했다. 과거

와 현재 사이의 변화와 차이에 주목해 보는 것은 흥미로운 일이다. ‘국가와

국민들의 특성상의 패러독스’는 동유럽의 지적 발명과 지적 구성(framing)을

강화하는 동유럽 국가 브랜딩의 공통적인 테마였다. 성과에 있어 정도의 차

이는 있지만 대부분의 동유럽 국가들은 어떤 형태로든 국가 브랜딩 활동에

관여하고 있다.

폴란드에서는 2005년 폴란드의 유명한 정치적 브랜드인 ‘연대’(Solid-

arity)를 국가 브랜딩에 사용하자는 제안이 있었다. 폴란드의 포괄적인 브랜

드로서 ‘연대’를 사용하자는 그 계획은 이 브랜드가 낡은 것으로 비춰질 수

있으며 역동성이 부족하고 매우 추상적이라는 이유로 일부로부터 비판을

받았다. 그러나 폴란드의 예는 국가 브랜드가 목적지 브랜드, 수출 브랜드,

투자 브랜드, 정치적 브랜드와 같이 모든 것을 포함하는 하나의 중심적인 국

가 브랜드가 아니라 서로 다른 브랜드들로도 구성될 수 있음을 보여준다.



1999년 4개의 헝가리 회사들이 헝가리를 위한 멋진 ‘명함’을 만들어 볼

목적으로 ‘Hungaricum Club’을 설립했다. 창립자는 그들만의 방법과 공동

의 노력을 통해 헝가리의 이미지에 좀 더 기여할 것과 ‘헝가리 브랜드로서

의 전통적인 정체성을 유지하면서 EU 회원국 자격 획득을 위한 헝가리의

노력을 진전시키는 것’을 목표로 삼았다. 클럽의 회원들은 Herend 도자기,

Pick 살라미 소시지, Tokaj Aszu 포도주, Zwack Unicum 리큐어, Halas 레이

스와 같이 헝가리의 전통적인 식사와 관련된 자신들의 생산품 중에서 샘플

들을 골라 ‘헝가리의 맛’이라고 불린 박스 세트를 만들었다.31

국가 브랜딩과 공공외교 사이의 관계에 대해 서로 다르고 때때로 모순

된 관점이 존재한다.32 그러한 모순이 발생하는 이유 중 하나는 국가 브랜딩

과 공공외교 모두 제대로 개념화가 되어오지 않은 채 흔히 사용되고 있기 때

문이다. 영국의 잡지 ‘Place Branding’은 ‘브랜딩과 마케팅 그리고 국가의 공

공외교, 지역과 시민사회의 발전’에 대해 다루는 계간지로 2004년부터 발

행되기 시작했다. 처음에 편집자 사이먼 안홀트(Simon Anholt)는 외교를 국

가 브랜딩의 부분집합으로 보았다.33 공공외교가 하나의 학문영역으로서 성

장하는 것에 대응하여, 이 잡지는 2007년 이름을 ‘Place Branding and Public

Diplomacy’로 변경했고, 편집위원으로 국제관계학자들을 초빙했다. 이 잡

지는 공공외교에 대한 논의에서 브랜딩적 접근법 적용과 진전에 있어서 주

된 원동력이 되었다.

외교정책에 브랜딩과 마케팅 개념을 적용하는 것은 최근에 나타난 학

문영역 간의 침입 현상과 외교정책과 공공외교의 상업화 현상을 보여주는

것이다. 국제관계학자들34뿐만 아니라 외교정책 자문가들과 정부 관료들[예

를 들어 샬롯 비어스(Charlotte Beers)]도 외교정책도 브랜딩의 대상이 될 수 있다

는 입장을 받아들이면서 이러한 시류에 편승하고 있다. 반대로 브랜딩 전문

가들은 외교정책 전문가와 자문가로서 활동하게 되었다. 브랜딩 중심의 외

교정책 접근법은 CEE 국가들의 정부에 자신들의 전문지식을 팔기 위해 동



유럽으로 달려갔던 영국의 브랜딩 전문가 사이먼 안홀트(Simon Anholt)나 월

리 올린스(Wally Olins) 그리고 Interbrand 같은 브랜딩 대행사에게 사업기회

를 만들어 주었고, 이들 국가의 외무부처들은 브랜딩을 타국 국민들과의 의

사소통을 위한 만병통치약처럼 내밀었다. 헝가리가 국가 브랜딩을 자체적

으로 시도한 반면, 에스토니아, 폴란드, 라트비아, 크로아티아, 슬로베니아,

불가리아, 리투아니아의 국가 브랜딩 캠페인에서는 영국의 국가 브랜딩 노

하우가 사용되었다.35 그러나 국가의 국가 브랜딩 구성 과정에서 외교정책

과 공공외교를 외부 대행사에 아웃소싱하는 것에는 몇 가지 단점이 있을 수

있다. 동유럽 국가의 정부 관료들은 국가 브랜딩에 대한 높은 기대와 환상을

가지고 있지만, 국가 브랜딩이 단기간에 기대했던 성과를 만들어내지 못하

거나 청구서가 제출되었을 때 환상은 금방 깨지게 된다.

‘국가 평판도 관리’를 개념화 하는 데 있어 국가 브랜딩과 공공외교는

서로를 대체하는 것이 아닌 서로를 보완하는 중요한 요소들이다. 브랜딩은

결정을 하는 데 있어 강력한 브랜드 네임과 브랜드 가치에 영향을 받는 ‘소

비자들’에 의해 선택이 이뤄질 때 의미가 있다. 휴가갈 곳을 고를 때나 투자

할 곳을 결정할 때 선택사항은 무수히 많다. 그러나 한 국가의 외교정책에서

는 선택사항은 단일하다. 거기엔 어떤 정책목표들이 있을 뿐이며, 이 정책목

표들은 타국 국민들에게 주목 받기 위해 서로 경쟁하지 않는다. 브랜딩은 긍

정적인 국가 이미지를 만든다는 목적을 가진 매우 이미지 중심적인 행위이

다. 브랜딩은 의사전달자가 대화와 상호작용을 위한 공간이 거의 없고 간단

하고 요약되는 경향이 있는 메시지에 대한 통제권을 가지는 가장 중요한 일

방적 의사소통 방법이다. 또한 브랜딩 중심의 접근법은 외교적 요소를 점차

제거하여 공공외교의 본질을 희석시킨다. 브랜딩은 목표 국가의 대부분 수

동적인 대중을 목표로 하는 반면 공공외교는 해외 소식이나 외교정책에 관

심이 있는 문화·정치 엘리트, 여론 주도층과 같이 잘 정의된 대상을 목표로

한다. ‘대중은 이유가 아닌 결론에, 복잡함이 아닌 간결한 구호에, 생각이 아



닌 이미지에, 전문가나 지식인이 아닌 매력적인 유명인사에, 사실에 근거한

설득이 아닌 설득을 통해 만들어진 사실에 반응한다’라는 스프롤(Sproule)의

시각은 공공외교보다는 브랜딩에 더 맞는 말이다.36

브랜드 네임(국명)과 (브랜드)이미지를 너무 중요시 여기게 된 결과 리

투아니아는 이제 국가 인지도를 높일 목적으로 국명을 발음하기 쉬운 영어

로 바꾸는 것까지 고려하게 되었다. 폴란드 정부는 해외 언론이 보통 폴란

드 남부에 있었던 나치 강제수용소를 부를 때 ‘폴란드 강제수용소’(Polish

concentration camps)로 표현하는 것 때문에 ‘강제수용소’로부터 폴란드라는

명칭을 빼기 위해 상당한 노력을 기울여 왔다. 2006년 폴란드 정부의 노력

은 성과를 거두었는데, 유네스코는 강제수용소의 명칭을 ‘전 나치 독일강제

수용소 및 집단학살수용소 아우슈비츠 비르케나우(The Former Nazi German

Concentration and Extermination Camp Auschwitz Birkenau)’로 변경했다. 루마니

아 또한 국호 ‘Romania’의 ‘Roma’가 ‘영원한 도시’의 이미지가 아닌 로마

집시의 이미지를 불러일으킨다는 이유 때문에 고심을 하고 있다.

문화외교와 문화관계

문화외교는 항상 많은 중부유럽 국가들의 외교정책의 한 축을 이뤄왔

다. 문화외교는 한 국가의 정부와 밀접하게 연관되어 있다. 또한 호의적인

이미지를 보여주어 외교활동 전체를 용이하게 하려는 외교정책의 목표를

달성하는 것과도 밀접한 관련을 갖는다.37 이런 점에서 문화는 외교정책의

목표를 달성하기 위한 도구로서 작용하고, 따라서 정치화된다. 문화관계는

문학, 영화, 텔레비전과 라디오 프로그램, 예술, 과학, 음악, 자국 언어 등과

같은 ‘문화 상품’과 관계가 있다. 궁극적인 목표는 타국 국민들이 자기 나라

자국민, 자국 문화, 그리고 자국어에 친밀함을 갖게 만드는 것이고, 문화를



통해 자국에 대한 호의적인 여론을 만들어내는 것이다. 문화외교는 일방적

인 방향으로 이뤄지는 경향이 있지만 문화관계의 목표는 ‘그들의 상호 이익

을 위해 각 국가의 사회 간의 이해와 협력을 달성’하는 데 있다.38 문화관계

는 평판도 관리의 다른 형태보다도 더 깊은 영향을 주고, 신뢰도를 더 높여

주기 때문에 부정적이거나 잘못된 고정관념을 바꾸는 데 있어 가장 좋은 방

법이다.

The Magyar Kulturalis Intezet, the Instytut Polski, the Eesti Instiuut, 또는 the

Latvijas Instituts는 각각 헝가리, 폴란드, 에스토니아 그리고 라트비아에서 문

화 홍보활동을 하는 주요 기구들이다. 에스토니아 협회(the Estonian institute)

의 주요 목표는 에스토니아의 사회, 문화 그리고 교육에 관한 정보를 국내와

해외에 널리 알리는 것과 에스토니아의 문화를 다른 국가에 소개하는 것, 그

리고 외국대학의 에스토니아어 교육과 에스토니아의 문화와 관련된 강좌를

지원하는 것이다.39 이러한 기구들은 정부로부터 보다 독립적이고 정부기관

과 제휴되어 있지 않은 서구 국가들의 영국문화원(the British Council)이나 괴

테 인스티튜트(the Goethe Institut) 등과는 달리 정부나 문화 관련 부처와 밀

접히 관련되어 있고, 그들에게 의존하고 있다. CEE 국가들의 문화기구들은

‘전략적으로 중요한 국가들’에만 설치되어 있다. 이들 CEE 국가들은 재정적

문제 때문에 많은 국가에 이들 기구들을 설치하지 못하고 있는 것이다. <표

25.2>는 EU 회원국 내에 설치된 동유럽 국가들의 주요 문화기구들을 정리

한 것이다.

교육교류 프로그램은 문화 관계를 구축함에 있어 중요한 요소이다. 서

구 유럽 국가들의 학생들은 공부를 하거나 학위를 받기 위해 중부유럽과 동

유럽 국가들을 거의 선택하지 않는다. 그리고 이들 국가들은 외국학생들이

물밀듯이 몰려드는 영어권 국가의 대학들과는 결코 경쟁이 되지 않는다. 이

것은 부분적으로는 CEE 국가들이 제공하는 영어나 독일어 교과과정과 학위

과정 프로그램들이 제한되어 있기 때문이다. 언어장벽이 많은 외국학생들



이 이 지역에서 공부하는 것을 막고 있는 것이다. 그러나 아프리카와 아시아

학생들에게는 교육수준과 적당한 비용의 학위 프로그램으로 유명한 중부유

럽 국가들이 유학지로서 자주 선택된다.

‘유럽 문화의 수도’(the European Capital of Culture) 행사는 각 도시와

지역에 그들의 문화생활과 문화발전 정도를 보여줄 기회를 제공하기 위해

1985년 유럽연합 집행위원회에 의해 시작되었다. 2000년 크라쿠프(Krakow)

와 프라하(Prague)가 중부유럽 국가들 중에서는 최초로 7개의 다른 서유럽

도시들과 함께 ‘유럽 문화의 수도’로 지정되었다. ‘유럽 문화의 수도’행사의

상징적인 중요성과 긍정적인 영향을 고려하여 2009년부터는 기존 회원국들

외에도 매년 CEE 국가들 중 한 나라가 유럽 문화 수도로 지정되었고, 이 해

에는 처음으로 리투아니아가 오스트리아와 함께 ‘유럽 문화의 수도’로 지정

되었다.

평판도 관리를 위한 가장 효율적이고 가장 잘 알려진 방법 중 하나는 유

럽 전역에 걸쳐서 수백만 명의 사람들이 시청하는 ‘유로비전 송 콘테스트’

<표 25.2> EU 회원국인 동유럽 국가들의 문화기구 현황

국가 해외 소재 문화원 수

불가리아 Bulgarian Cultural Institute (10)

체코 Czech Centres (18)

에스토니아 Estonian Institute (4)

헝가리 Hungarian Cultural Centres (19)

라트비아 Latvian Institute (라트비아 내 1개소)

리투아니아 lithuanian Institute (리투아니아 내 1개소)

폴란드 Polish Institute (14)

루마니아 Romanian Cultural Institute (15)

슬로바키아 Slovak Institute (8)

슬로베니아 없음



이다. 2005년에는 우크라이나가 이 행사를 개최했고, 우크라이나의 가치와

희망 그리고 비전을 유럽의 시청자들에게 알릴 기회를 잡았다. 2001년 에스

토니아가 그 콘테스트에서 우승하고 2002년 콘테스트를 개최했을 때 에스

토니아는 ‘Branding Estonia’계획을 개시하여 1억 6,600만 명의 시청자들에

게 에스토니아가 어떻게 구소련의 일부에서 EU와 NATO의 회원국 자리를

노리는 국가로 변신했는지를 보여주었다. 2007년에는 세르비아가 콘테스트

에서 우승하고 2008년 콘테스트를 개최할 권리를 획득했다. 세르비아는 그

콘테스트를 세르비아가 가진 ‘유럽적 가치’를 보여주는 공공외교의 수단으

로 이용했다. 영국과 같은 기존 회원국들은 유로비전 송 콘테스트에 별다른

중요성을 느끼지 못할 테지만 많은 중부유럽과 동유럽 국가들에게는 그들

자신을 보여주고, 그들의 자신감을 고취시키기 위한 행사로서 콘테스트는

큰 의미를 갖는다. The Economist지는 “유로비전 송 콘테스트의 가장 큰 교

훈은 유럽의 무게중심이 동쪽으로 이동하고 있는 것이다”라고 논평한 바 있

다.40

국제 스포츠 행사를 개최하는 것도 개최국의 평판도 관리를 위한 또 다

른 주요한 수단이다. 폴란드와 우크라이나는 2012년 유럽 축구 대항전을 공

동으로 개최할 예정이다.

공공외교

평판도 관리의 다음 축은 외교정책의 ‘의사소통’(communication)적 차

원으로 정의되는 공공외교이다. 어떤 국가이든 국가적 목표를 달성하기 위

해 타국의 여론에 영향을 미치고 국가이익을 보호하며 또 증진시키는 것은

항상 가장 중요한 일이었다. 동유럽적 맥락에서의 공공외교를 개괄하기 전

에 공공외교 영역에 있어서의 몇 가지 변화와 경향들을 다시 살펴보는 것은



의미가 있다. 공공외교의 초기 개념은 홍보와 설득 전략을 중심으로 발전

했고, 인상관리(Impression management)와 사리사욕 추구와 밀접하게 관련

이 있었다. 공공외교는 ‘타국 국민들의 사고에 영향을 미치고, 궁극적으로

는 그들 정부에 영향을 미칠 목적으로 이뤄지는 직접적인 의사소통’이라고

정의되었다.41 공공외교의 내용면에서는 타국 국민에 영향을 미침으로써 그

나라 정부에 영향을 미칠 목적으로 정보, 교육 그리고 문화영역에서 이뤄지

는 국외활동들로 설명된다.42 또한 공공외교에 대한 이러한 정의는 많은 미

국의 저자들에게 문화외교가 공공외교의 일부를 구성한다는 사실을 보여주

었다. 과거와 현재의 공공외교의 정의와 그 실제를 분석하면 다음과 같은 변

화들이 관찰된다. 공공외교의 초기 정의에 따르면 공공외교는 다음과 같은

이중의 목적을 가지고 있었다. 첫째는 대상국가의 ‘일반’ 대중에게 영향을

미치는 것이고, 둘째는 그렇게 함으로써 그 일반 대중들이 정부에 외교정책

이나 국내정책을 바꾸도록 압력을 가하게 만드는 것이다. 이러한 정의들은

여론이 외교정책에 실제로 영향을 미칠 수 있다는 가정 하에 공공외교가 맥

락화되었던 냉전기의 국제정치 환경을 잘 나타낸다. 최근의 정의들과 공공

외교에 대한 새로운 접근법들은 대상국 정부에 대해서는 거의 언급하지 않

는다. (대신) 자국 외교정책의 목표를 수용해 줄 수 있는 환경을 만들고, 국

가이익을 증진시키기 위한 목적으로 대중의 여론에 영향을 미치는 것이 궁

극적인 목표가 되었다. 전통적으로 공공외교는 국가들 간의 분쟁과 긴장과

밀접히 연관되어 있었다. 프레데릭(Frederick)은 공공외교 활동을 저강도 분

쟁의 해결책 중 하나로 보았다. 이러한 시각에 따르면 공공외교 활동은 평

화 시에 이뤄지는 것이 아니라, 일정 수준 이상의 분쟁이 존재하는 상황에서

‘타국민들에게 긍정적인 미국적 가치를 전파하고, 미국의 정책들이 성공적

으로 형성·실행·수용될 수 있는 여론환경을 만들어내기 위한 목적’으로

이뤄진다.43 이는 공공외교 활동이 여전히 많은 면에서 전통적인 공공외교

활동에 머물러 있는 미국의 경우를 설명할 때는 타당한 것이지만, 공공외교



활동이 오로지 평화로운 상황에서만 잘 진행될 수 있는 중부유럽 국가들에

게 있어서는 타당하지 않은 설명이다.

공공외교의 목표들은 ‘국민들에게 무엇인가를 하게 만드는’ 행태적 차

원(behavioural dimension)에서 다른 국가의 외교정책의 목표를 지지하거나

적어도 반대하지 않게 만드는 태도적 목표(attitudinal objective)로 변화되어

왔다. 또 다른 변화는 초기 공공외교 전략이나 정의가 가지고 있던 본질적

특성이 일방적, 홍보적인 것에서 이해와 대화로 바뀌었다는 것이다. 냉전기

간 동안 공공외교는 대상 국가의 정치적 환경의 변화를 달성하는 것을 중요

시했지만 21세기 공공외교의 목표에는 경제적인 목표들 또한 여기에 포함

되고, 또 이를 달성하기 위한 지원활동을 하고 있다. 또한 국내문제와 국제

문제가 결합되고 서로의 영역을 침범하게 됨에 따라 중간적 성격의 문제들

이 출현하게 되면서 외교정책 집행에 대한 국민의 지지가 중요해지자 공공

외교 활동이 목표로 하는 대중의 범위가 확대되는 현상이 21세기 공공외교

의 한 특징으로 나타난다.44

<표 25.3>은 전통적인 공공외교 활동과 21세기의 공공외교 활동을 좀

더 자세히 비교한 것이다. 그러나 많은 국가들의 공공외교 활동은 여전히 전

통적인 모델을 따르고 있다는 사실을 잊지 말아야 한다. 새롭게 등장하고 있

는 유럽연합의 공공외교 활동은 21세기 공공외교의 또 다른 예이다.

‘브랜딩’이 정부와 반드시 연결되어 있을 필요는 없다고 하더라도 인식

관리(perception management)와 함께 문화·공공외교는 한 국가의 정부와

아주 밀접하게 연결되어 있다. 비록 비국가행위자의 활동이 증가하면서 정

부가 항상 공공외교 활동의 전면에 나서는 것은 아니지만 정부의 직접적인

또는 간접적인 개입, 지원 그리고 통제는 많은 공공외교 개념들과 프로그램

들에서 핵심적인 것이다. 후원자나 시행자 또는 의사소통의 주체로서 정부

가 나타나거나 드러나는 범위는 각 캠페인마다 다를 것이다. 외교정책의 우

선순위는 정권의 변화에 따라 달라질 수 있고, 공공외교 활동이 국가 홍보나



국가이익 증진보다는 정권 선전 또는 정권의 외교정책을 알리는 것으로 축

소되어 버리기 쉽긴 하지만 타국 국민들과 의사소통하는 데 있어 정부의 역

할은 중요하다.

공산주의의 붕괴 직후 중부유럽 국가들에게 가장 중요한 외교정책목표

는 EU와 NATO의 회원국이 되는 것이었다. 공공외교는 그들 중부유럽 국가

들을 꼬리표처럼 따라다녔던 편견과 부정적인 고정관념에 대응하고 자신들

의 회원국 자격 획득을 EU 국가의 국민들이 지지하도록 유인하기 위해 이용

되었다.

1990년대 동안 CEE 국가들의 EU 가입 시기는 명확하게 설정되지 않았

<표 25.3> 전통적인 공공외교와 21세기의 공공외교의 비교

전통적인 공공외교 21세기의 공공외교

조건

목표

전략

의사소통의

방향

연구

메시지의

맥락

대상

채널

예산

국가 간의 갈등, 긴장 시

대상 국가의 국민들의 행위를

변화시키는 것을 통한 대상 국

가에서의 정치적 변화 달성

설득, 대중 관리

일방적

거의 이뤄지지 않음

이념, 이익

목표 국가의 일반 대중 : 메시지

전달자와 수신자들

전통적인 매스미디어

정부 예산

평화 시

외국에서의 긍정적인 평판과 수용

적 환경 조성을 통한 정치•경제

적 이익 증진

관계 구축, 대중과 함께하기

쌍방적

과학적 조사(피드백도 중요)에

기초한 공공외교

사고, 가치

분할되고 잘 정의된 대중 + 국민 :

참여자들

새로운/전통적인 매체 : 보통 네트

워크를 통해 개별화됨

공적 영역과 민간영역의 참여,

파트너십



고, EU에 의해 유동적으로 결정되었다. EU의 확대는 처음에는 기존 회원국

들 중 일부 국가에서의 국민투표에 의해 결정되었다. 그러나 나중에는 EU가

입 조약이 각 회원국 의회의 비준과 신규 가입국의 국민투표에 의해 발효되

게 되었다.45

EU 내에서 가입 후보국들의 EU 가입에 대한 지지는 언제나 매우 중요

했다. 전 유럽 확대 위원회 위원장 귄터 베르호이겐(Gunter Verheugen)은 미

래와 현재의 EU 시민들 간의 대화를 용이하게 할 ‘EU 확대를 위한 의사소

통 전략’을 개시하고 발전시킬 것을 요청했다. 다양한 이슈들에 대한 EU 시

민들의 의견을 모니터하는 ‘유로바로미터’에 따르면 어떤 가입 후보국을 받

아들일 것인가 말 것인가에 대해 회원국의 시민들 사이에 커다란 견해차가

존재한다는 것을 알 수 있다. EU 내에서 가장 영향력이 있는 국가들인 프랑

스, 독일, 스페인은 폴란드의 EU 가입에 반대했었다. 2000년에 폴란드 각료

회의는 ‘폴란드의 EU가입을 위한 해외 홍보활동 기본 프로그램’(Framework

Programme of Foreign Promotion of the Republic of Poland’s Accession to the

European Union)을 채택했다. 이 문서는 2002년으로 설정된 최초 가입 시

기에 맞춰 2000년부터 2002년까지의 전략과 전술의 윤곽을 그리고 있었

다. 2002년에는 회원국들에게 폴란드를 더 알리고 가입조약을 비준 받기

위한 목적으로 ‘가입조약 비준기간 중 대 EU 회원국 폴란드 홍보 프로그

램’(Programme of Promoting Poland in the Member Countries of the European

Union During the Ratification of the Accession Treaty)이라는 제목의 두 번째 프

로그램이 만들어졌다. 이미지 구축과 홍보는 전반적인 목표로서 두 프로그

램에서 모두 공통적인 것이었으며, 좀 더 구체적인 목표는 EU 가입에 대한

지지 확보와 신뢰 획득이었다. 이들 프로그램들은 최종적으로 가입조약을

비준할 의회 의원들뿐만 아니라 일반 국민들도 목표로 삼고 있었다. 이 프

로그램에는 스페인(2002), 오스트리아(2002‐2003), 스웨덴(2003)에서의 ‘폴란

드의 해’ 행사와 2004년 프랑스에서의 ‘폴란드 문화 시즌’ 행사가 포함되어



있었다.46

중부유럽과 동부유럽 국가들은 그들의 공공외교 활동에서 보통 그들의

미래보다는 과거에 더 집중해 왔다. 정치가들은 이들 국가들을 도움과 지원

이 필요한 소련 지배시대의 희생자들로 묘사하곤 했다. 과거나 현재로의 방

향설정은 이들 국가들과 그들이 하는 수사적 표현의 신뢰성 및 수용 여부와

중요한 관련성이 있었다. 과거를 응시하거나, 미래를 바라보는 것은 두 발트

해 연안국의 태도를 통해 볼 수 있다. 한 라트비아 저널리스트의 관찰에 따

르면 한 에스토니아 외교관이 어떤 회의에 참석했을 때, 그는 “우리는 아이

디어를 가지고 있다”라고 말했다. (그런데) 한 라트비아 외교관이 같은 회의

에 참석했을 때 그는 “우리는 문제를 안고 있다”라고 말했다고 한다.

한 국가의 수상이나 대통령 그리고 외무부 장관은 외교관계에서 그 국

가를 대표하는 주요 인물들이다. 그들은 국가의 ‘공식적인 얼굴’이며 그들

의 말과 행동은 외국의 언론매체에 기사거리를 제공한다. 그들은 국가의 평

판도를 높일 수도 있고 피해를 입힐 수도 있다. 2006년 카진스키(Kaczynski)

형제의 생각과 행동들은 주요 해외 언론매체들의 헤드라인을 자주 장식했

고 외국에서의 폴란드의 평판도에 영향을 주었다. 공산주의자에서 억만장

자로 변신했던 헝가리 사회당 출신의 페렌츠 주르차니(Ferenc Gyurcsany) 수

상은 2005년부터 2006년 사이 해외 언론의 헤드라인에는 거의 나타나지 않

았었다. 2005년 2월 그는 사우디아라비아와 경기를 가졌던 헝가리 축구 국

가대표팀의 성과를 칭찬하면서 “나는 사우디아라비아 축구 국가대표팀에

도 매우 많은 테러리스트들이 포함되어 있었을 것이라고 생각한다. 그리고

내 아들은 이들 테러리스트들과 죽음을 무릅쓰고 용감히 싸우고 있다. 그래

서 원정경기에서 비긴 것도 훌륭한 결과라고 생각한다”라고 말했다. 이 발

언은 세계의 언론매체를 통해 보도되었고, 피해를 입은 것은 단지 주르차니

개인의 평판뿐만이 아니었다. 헝가리의 아랍 국가들 사이에서의 평판도 손

상을 입었던 것이다. 사우디아라비아는 헝가리에서 대사관을 철수시켰고



헝가리 정부는 사우디아리비아 정부에 사과하고 대사관을 헝가리로 복귀

시켜 주도록 애걸해야 했다. 2006년 유출된 녹음테이프에서 주르차니는 그

와 그의 사회당 정부가 수년간 ‘밥 먹듯 거짓말을 했다’고 인정하여 다시 해

외언론에 기사거리를 제공했다. 정치가들에 의한 논쟁의 여지가 있는 발언

들이 비록 위험이 따를 수도 있는 ‘매스컴의 악평이란 없다’(there is no such

thing as bad publicity)라는 전략에 따른 것이라 할지라 그 국가 자체를 관심

의 대상이 되게 할 수 있다.

다른 국가의 외교정책목표와 이익에 대한 한 국가의 지지 또한 공공외

교에 있어 함의를 가질 것이다. 이라크 전쟁에 대한 폴란드의 강력한 지지

와 외교정책에 있어서의 친 미국적 태도는 폴란드의 공공외교 활동과 중요

한 관계가 있다. 이라크에 병력을 파견하겠다는 폴란드의 의지는 미국과

NATO 관리들을 감동시켰지만 EU 국가들을 감동시키지는 않았다. 13개 동

유럽 국가의 정상들은 2003년 ‘8개국 정상의 편지’(Letter of Eight)와 ‘빌니

우스 담화’(Vilnius Statement)에 서명하여 미국이 이끄는 이라크 전쟁을 지지

했다. CEE 국가들의 전쟁에 대한 강력한 지지는 독일의 철학교수 위르겐 하

버마스(Jurgen habermas)와 자크 데리다(Jacques Derrida)로 하여금 EU 회원

국 중 전쟁을 지지했던 영국과 중부유럽 국가들과 구별한 ‘중심부 유럽’(Co-

re Europe, 프랑스, 독일, 베네룩스 3국, 이탈리아)이라는 개념을 주장한 성명서를

발표했다. 그들은 ‘오직 중심부 유럽 국가(Core Europe)들만이 EU 회원국으

로서의 자질을 가지고’ 있고 그들 ‘중심부 유럽’ 국가들이 통합을 이끄는 기

관차가 되어야 한다고 주장했다.47 폰(Fawn)48은 중부유럽 국가들의 이라크

전쟁 지지의 원인을 미국의 소프트파워에서 찾았다. 그러나 그것은 미국 정

부를 감동시키고 신뢰를 얻으려는 ‘인상 관리’(Impression Management)의 실

행으로서도 해석될 수 있을 것이다. 실제로 외교정책 결정은 인상 관리의 지

배를 받을 수 있다. 정책결정자들은 정책이나 행동을 실행하거나 결정할 것

인지 아닌지를 결정하는 인상, 또는 그것들이 가지고 있는 인상뿐만 아니라



행동이나 결정의 상징적인 가치를 평가할 수 있다.

우크라이나의 ‘오렌지 혁명’에서의 폴란드의 중재자 역할은 EU에 깊은

인상을 주었다. 폴란드는 자신들과 여전히 연관되어 있는 ‘연대’(Solidarity)

라는 오래된 가치를 기반으로 하고 또 의지할 수도 있었다. 그러나 지금까지

폴란드는 외교정책에서 이 기회를 놓치고 있고. 폴란드에서 민주적으로 선

출되었던 그 어떤 정부도 ‘연대’를 ‘전 세계 인간의 권리 존중을 위해 싸웠던

국가’로서 폴란드의 이미지를 알리는 데 사용하지 않았다.49 다시 말해 ‘연

대’는 폴란드의 외교정책과 공공외교에 있어서 ‘틈새’가 될 수 있었다.

‘철의 장막’이 붕괴된 이후 EU는 이 지역에서의 미국의 영향력을 대체

했다. EU의 소프트파워50는 EU에 가입하기를 원하는 CEE 국가들에게는 자

석과 같은 작용을 하고 있다. 중부유럽 국가들과 EU의 기존 회원국들 간의

협력은 대화를 바탕으로 상호 이해를 만들어 가는 것을 목적으로 하는 대칭

적인 공공외교의 좋은 예이다. 대칭적인 공공외교에 있어서 각 세력은 모두

에게 이익이 되는 정책의 결과에 영향을 미칠 동등한 기회를 갖고 각 세력은

그에 부응하여 자신들의 정책과 위치, 행동들을 기꺼이 바꾼다.

EU와 NATO 가입 이후 몇몇 CEE 국가들은 확대된 EU 내부에서 그들의

위치와 역할을 찾기 위해 노력했을 뿐만 아니라, 그들의 외교정책 방향에 있

어서 새로운 방향과 우선순위를 모색해 왔다. 파트너십과 협력은 중부유럽

국가들의 외교정책 비전과 공공외교 전략에서 핵심적 개념이었다. 2005년

에스토니아 외무부는 에스토니아의 새로운 비전을 ‘민주주의, 안정, 안보 그

리고 유럽과 전 세계의 번영을 획득하고 강화하는 것’과 ‘EU와 NATO, 그리

고 다른 국제기구와 양자관계에 있어 믿을 수 있고 의지할 만한 파트너’가

되는 것이라고 정의 내렸다. 중부유럽 국가들은 전환 초기에 있는 다른 국가

들에게 도움이 될 수 있는 경제적·정치적 변화의 노하우뿐만 아니라 그동

안의 국가 건설 과정에서 가치 있는 경험들을 축적해 왔다. EU 회원국이 되

고 난 후 중부유럽 국가들은 아프가니스탄, 몰도바, 우크라이나, 벨라루스,



러시아, 그루지아와 같은 구소련 국가들과 중앙아시아에서의 민주주의 증

진을 목표로 다시 동쪽을 바라보기 시작했다.

국제회의와 회담 또한 중요한 공공외교의 수단이다. 회의나 회담의 주

제가 공공외교 그 자체인 경우 더욱 그렇다. 크로아티아 외무부의 외교아카

데미는 공공외교에 관한 네 개의 국제회의를 개최했고, 공공외교의 이론과

실제에 관한 중요한 노하우를 얻을 수 있었다.51

에스토니아 외무부는 타국의 국민들에게 에스토니아를 알릴 목적으로

외무부 홈페이지에서 매년 퀴즈대회를 열고 있다.52 2005년 파키스탄을 강

타한 지진 구호활동을 위해 파견된 에스토니아 구조팀의 의료텐트에서 태

어난 파키스탄 소녀의 이름은 ‘에스토니아’였다. 이것은 지역 매체와 해외

언론매체의 지면을 장식했고, 작은 나라들도 말보다 행동으로 중요한 결과

를 이끌어 낼 수 있음을 보여주었다.

중부유럽 국가들의 다수는 매일 업데이트 되는 국가 웹사이트를 운영

하고 있는데, 이런 웹사이트들은 특정한 국가에 대한 일반 정보를 한 번에

쉽게 얻을 수 있도록 해주는 ‘원스톱 숍’(One-stop Shop)으로서의 기능을 수

행하고 중요한 공공외교의 수단으로도 기능하고 있다. 웹사이트의 주소들

은 각 국가의 영문명을 포함하고 있고(예를 들면 http://www.poland.pl, http//

www.czech.cz, http://www.slovenia.si) 외무부(체코)나 정부(슬로베니아, 슬로바

키아, 헝가리), 국가 홍보에 관한 책임이 있는 기관(라트비아), 국가관광위원회

(크로아티아) 또는 다른 기관들에 의해 운영되고 있다.

국제방송

국제방송은 문화와 공공외교 양자에게 모두 필수적인 부분이다. 브라

운(Browne)은 국제방송의 기능들을 외교정책의 수단, 사회의 거울, 상징적



존재, 변환하는 존재이며 지속하는 존재, 강압하는 자이며 위협하는 자, 교

육자, 엔터테이너, 상품과 서비스의 판매자라고 정리했다.53 중부유럽 국가

의 정부 대부분은 국제방송에 자금을 지원하고 있다. 그렇지만 이들 방송국

들이 모든 주요 언어로 방송하고 있는 것은 아니며, 보통 정부의 자금지원보

다는 다른 곳으로부터의 자금지원에 의존하고 있다. <표 25.4>는 정부 예산

으로부터 전부 또는 부분적으로 지원을 받아 타국 국민들을 대상으로 방송

되고 있는 텔레비전과 라디오 방송을 정리한 것이다. 또한 몇몇 방송국들의

홈페이지는 다양한 언어로 특정 국가에 대한 뉴스를 전달하는 뉴스 포탈의

역할로서 기능하기도 한다.

이들 중 많은 국제방송매체의 방송은 국외거주자나 소수민족들을 대

상으로 하지만, 그 중 일부는 ‘민주주의의 증진’과 관련이 있다. 2004년 3

월, 프라하 라디오(Radio Prague)는 주로 쿠바청취자들을 대상(남미 국가들 또

한 대상이었다)으로 전환 과정에서 체코가 얻은 경험을 전달할 목적으로 스

페인어 프로그램을 시작했다. 2006년 폴란드 정부는 벨라루스 정부의 국가

정보독점을 약화시키고 민주주의를 증진시킬 목적으로 이웃한 벨라루스를

향해 방송하는 Radio Racja(Radio Right)를 설립했다. TV Belsat은 벨라루스

에서 몇 차례나 추방된 적이 있으며, TV Belsat의 설립과 운영에 적극적으로

관여했던 폴란드의 방송인이자 기자인 아그니즈카 로마제브카야(Agniezka

Romaszewska‐Guzy)의 아이디어이다.54 그 텔레비전 방송의 목표는 하루 4

시간씩 벨라루스어로 독립적인 뉴스와 문화·음악 프로그램을 방송하는 것

이다. 왜냐하면 벨라루스에는 벨라루스 당국에 의해 엄격히 통제되고 검열

되는 러시아어 방송국만 있을 뿐, 벨라루스어로 방송하는 방송국은 없었기

때문이었다. TV Belsat은 2007년 11월 10일 세계인권선언일에 방송을 개시

했다. 폴란드 정부는 TV Belsat에 447백만 유로의 자금을 지원했고, 리투아

니아 역시 자금을 지원했다. 이 방송국은 미국과 체코 그리고 EU로부터도

지원을 받을 것을 기대하고 있다.



<표 25.4> 중부유럽과 동부유럽 국가의 국제방송

국가 국제방송국 언어 홈페이지

불가리아

체코

에스토니아

헝가리

라트비아

리투아니아

폴란드

루마니아

슬로바키아

슬로베니아

Radio Bulgaria

Radio Prague

없음

Budapest Radio ★

DUNA TV

없음

없음

Radio Polonia

Radio RacjaTV PoloniaTV Belarus

Radio RomaniaInternational

Radio Slovakia International

없음

아랍어, 영어, 불어, 독일어,

스페인어, 러시아어, 세르비

아어, 그리스어, 알바니아

어, 터키어

영어, 독일어, 스페인어,

러시아어, 불어, 체코어

영어, 독일어, 불어, 러시아

어, 스페인어, 이탈리아어,

헝가리어

폴란드어, 영어, 독일어,

러시아어, 벨라루스어,

우크라이나어, 히브리어

벨라루스어

영어 자막처리된 폴란드어

벨라루스어, 러시아어

아랍어, 중국어, 영어, 불어,

독일어, 이탈리아어, 세르비

아어, 스페인어, 러시아어,

우크라이나어, 루마니아어

슬로바키아어, 영어, 독일

어, 러시아어, 스페인어,

불어

www.bnr.bg

www.radio.cz/english

www.dunatv.hu

www.polskieradio.pl/zagranica

www.radioracja.pl/www.tvp.pl/tvppoloniawww.belstat.eu

www.rri.ro

www.slovakradio.sk/inetportal/rsi/index.php

★이 외국어 방송 서비스는 2007년 7월 재원 부족으로 폐지되었다.



인식관리

‘현실’보다 ‘인식을 조작하는 것’이 더욱 중요하고, 또한 메시지가 진실

을 반영할 필요가 없는 영역인 ‘인식관리’는 ‘평판도 관리’의 마지막 기둥이

다. ‘묘사된 것’을 통해 ‘사실인 것’을 대체하는 것이 ‘인식관리’의 정수이

다. 인식관리의 목적은 국가나 정부의 신뢰도를 떨어뜨리는 것일 수도 있고,

다른 국가나 정부의 부정적인 이미지를 만드는 것일 수도 있으며(몇몇 동유

럽 국가에서는 이를‘Black Public Relations’이라고 부른다), 위기상황을 조장하거나

전쟁 의도나 비윤리적인 정책들을 ‘판매’하거나 정당화하는 것일 수도 있

다.

다행히도 중부유럽 지역에서 이러한 인식관리가 실행된 사례는 그리

많지 않다. 2000년에 루마니아는 체르노빌 사건 이후 유럽지역에서는 두 번

째로 피해가 컸던 재난으로 인한 피해를 줄이기 위해 독일 홍보대행사를 고

용했었다. 루마니아의 금광에서 헝가리의 Tisza강으로 시안화 화합물이 유

출되어 수만 마리의 물고기들과 야생동물들이 죽었고, 식물군과 동물군이

완전히 파괴되었으며, 수도 공급시설이 오염되었다. 루마니아 정부가 벌인

캠페인은 그 재난의 영향을 줄이고 피해를 과장하기 시작했던 헝가리 정부

의 신뢰도를 떨어뜨리기 위함이었다. 또한 루마니아 정부는 루마니아의 집

시들에 관한 영화 촬영을 금지시켰는데, EU 가입 전의 루마니아에게는 매우

부정적인 이미지로 나타났기 때문이었다. 그러나 그에 대한 부정적인 보도

로 루마니아와 루마니아 정부에게 더욱 해로운 결과가 나타났다.

2005년 알바니아 정부는 국제적인 컨설팅회사에 ‘낙후되고 부패한 국

가’라는 국가 이미지를 투자자에게 우호적인 이미지로 바꿔줄 것을 의뢰했

다. 그러나 사회 기반시설의 부족과 잦은 단전으로 인해 그 캠페인은 단지

인식관리의 한 예가 될 수 있었을 뿐이었다. 러시아는 인식관리의 예를 끊

임없이 제공한다. 러시아 정부와 러시아 대통령은 러시아 정부나 푸틴 대통



령의 이미지가 악화되면 곧 몇 개의 ‘이미지’ 캠페인을 벌이곤 했다. 푸틴 대

통령은 2000년 대통령 선거를 준비하는 과정에서 체첸 전쟁에 대한 정책과

사회·경제개혁에 대한 그의 접근법을 서방의 여론 주도층에게 설명하라는

국제적인 요구가 커졌을 때 국제적인 홍보대행사를 이용했다. 2006년 러시

아 정부는 ‘러시아에 대한 부정적이고 낡은 고정관념을 고치고,’ G8 정상회

담을 앞두고 러시아의 이미지 쇄신을 위해 한 미국 홍보대행사의 도움을 받

아 영국, 미국 그리고 중국에서 또 다른 해외 언론 캠페인을 벌였었다.55 그

러나 서구 언론매체들의 러시아에 대한 묘사는 여전히 고정관념과 편견에

사로잡혀 있고, 여전히 주로 부정적인 이슈들에 집중되어 있다.

러시아의 부정적인 이미지는 2006년 대통령과 정부에 대해 비판적이었

던 안나 폴리토프스카야(Anna Politovskaya)가 전직 러시아 정보요원 알렌산

더 리비넨코(Alexander Litvinenko)에 의해 암살되면서 더욱 악화되었다. 전

직 KGB요원이 제1용의자로 지목되었고, 영국정부는 그를 인도받기 위한

몇 차례의 시도를 했으나 실패했다. 이에 대한 보복으로써 러시아 정부는 영

국문화원에 대해 2008년 1월 러시아 내에 있는 두 개의 문화원을 폐쇄할 것

을 강압적으로 요구했는데, 이는 전통적인 외교방식을 이용한 것이기보다

는 문화·공공외교에 대한 명백한 공격이었다. 이에 대한 영국의 데이비드

밀리밴드(David Miliband) 외무장관의 반응은 적절한 것이었다. 그는 영국의

외교관들이 ‘도서관 직원 때리기’(punching a librarian)라고 이름 붙였던 영

국문화원에 대한 러시아의 조치가 ‘러시아의 명성에 오점’을 남길 것이라고

말했다. 이러한 사건들과 잔혹한 조치들 이후 뒤따른 서구 국가에서의 러시

아의 이미지를 개선시키려는 모든 시도들은 단지 인식관리로 분류될 수 있

을 뿐이다.

많은 동유럽 국가들은 러시아에 대해 매우 부정적인 이미지(어떤 경우엔

적대적이기 조차 하다)를 가지고 있고, 러시아는 지금까지 과거 러시아의 영향

권이었던 지역에서 러시아에 대한 부정적인 평판을 다루는 데 실패했다. 러



시아 정부는 발트 해 연안 국가들의 신뢰도를 떨어뜨리려 노력했고, 러시아

와 EU와의 관계에서 발트 해 연안국들이 맡고 있는 역할을 부정적으로 보이

게 하려고 노력했다. 러시아는 이들 국가의 독립을 마지못해 인정했었고, 발

트 해 연안국들이 NATO와 EU에 가입하는 것을 강력히 비판했다. 또한 러

시아는 그들을 소련에 편입시켰던 일이나 소련 정부의 강압적 지배에 대해

서도 사과하는 것을 거부했다. 또한 러시아는 발트 해 연안국 내에 거주하는

러시아인56을 러시아의 이익을 위해 자주 배후조종했다.

2007년 에스토니아 정부가 소련 전쟁 기념탑을 수도 탈린 중심부에서

국립묘지로 이전시키기로 결정하자 러시아 거주민들은 탈린에서 폭동을 일

으켰다. 보복으로 에스토니아와 에스토니아 정부에 대한 대규모의 캠페인

이 전개되었다. 러시아의 부총리는 러시아 국민들에게 에스토니아에 대한

보복으로서 에스토니아의 상품과 서비스를 보이콧해달라고 요청했고, 에스

토니아로 휴가를 떠나지 말 것을 권고했다. 에스토니아 정부, 언론, 금융기

관 그리고 통신 사이트가 사이버 공격을 받고 홈페이지의 내용들이 러시아

의 선전물로 모조리 변경된 이후 모스크바의 에스토니아 대사관은 봉쇄되

었다. 또한 러시아는 에스토니아의 부정적인 면을 부각시키기 위해 선전기

관을 강화했다. 이러한 보복행위는 EU 국가들이 가지고 있던 러시아에 대한

나쁜 이미지를 더욱 악화시키는 결과를 낳았다.

임시적인 인식관리 활동 이외에, 러시아 정부는 최근 좀 더 지속적인 활

동을 시작했으며, 공공외교 활동에 더욱 관심을 기울이기 시작했다. 2005년

러시아의 소식을 해외에 가공되지 않은 뉴스를 직접 전달하기 위한 목적으

로 영어로 방송되는 24시간 방송 채널인 ‘Russia Today’가 3000만 달러의 연

간예산으로 만들어졌고, 이어서 영자 월간지 ‘Russia Profile’이 발간되었다.

‘러시아의 소리’(Voice of Russia)는 전 세계 라디오 청취자들에게 33개 언어

로 방송되며, 62개국에 러시아 문화센터가 있다. 국립정보센터는 언론매체

에 ‘숨김없는’ 정보를 제공하고, 모스크바에 상주하고 있는 외국 기자들의



취재활동을 돕기 위해 2008년 1월 설립되었다. 러시아와 그 지역에서의 안

정을 유지했다는 이유로 TIME지는 푸틴 대통령을 ‘2007년 올해의 인물’로

선정했고 이는 그의 이미지를 개선시켰다.

찌간코프(Tsygankov)57에 따르면 공격적이고 제국주의적인 국가라는

러시아의 일반적인 이미지와는 반대로 러시아의 외교정책은 경제성장, 안

정, 소프트파워, 그리고 러시아가 서방을 위협하는 것이 아닌 러시아의 안보

위협 요소를 제거하는 것과 같은 국내문제에서의 우선순위에 의해 좌우된

다. 예를 들면 소프트파워의 일부로서 러시아 정부는 그 지역의 국제공용어

로서 러시아어 사용을 촉진시키고자 하고 있다. 찌간코프의 언급에 따르면

서구와 러시아의 상호 이해에 있어서의 심각한 장애물은 비서구 국가들을

동등한 파트너로 보지 않는 서구 국가들의 태도이다.

공공외교의 정의에 따르면 공공외교는 그 국가의 정부와 관련이 있다.

러시아 정부에 의해 추진되는 타국 국민들의 여론을 다루려는 어떤 캠페인

과 계획도 서구 국가에서는 신뢰를 얻지 못할 것이다. 이 점에서 러시아와

미국의 공공외교를 위한 노력들은 공통점을 갖는다. 미국과 러시아 모두 외

국 정부의 정책들과 행동들을 합법화시키고 정당화하는 외국의 대중들을

설득하려 노력한다. 그들은 타국 국민들의 인식을 변화시키려고 노력한다.

미국과 러시아 정부 모두 그들 국가가 전 세계적으로 아주 부정적인 이미지

를 가지고 있다는 사실에 놀라고, 또 그 이유를 몰라 어리둥절해 한다.

평판도 관리에서의 실수들

중부유럽 국가들의 평판도 관리에 있어서의 도전과 경험 속에는 중소

규모의 국가들이나 정치·경제적 전화기에 있는 국가들이 얻을 수 있는 소

중한 교훈들이 존재한다.



■ 평판도 관리의 주요 기둥들 사이의 조정의 부재 (목적지 브랜딩과 국가

브랜딩, 공공외교와 문화외교). 평판도 관리의 요소들 간의 시너지 효과

나 협력이 없거나 그 중 하나의 요소가 다른 요소들에 비해 지나치게

강조되는 것이다.

■ 국가 홍보와 관련된 기구들과 행위자들 간에 전략적 조정이 이뤄지

지 않는 것. 이것은 일관성의 부족이나 조정되지 않은 의사전달의 결

과일 수 있다.

■ 평판도 관리의 구체화된 영역과 대상과의 혼합의 위험이 존재한다. 아

랍 세계에서 브랜딩 전문가 샬럿 비어스(Charlotte Beers)에 의해 조직

되었던‘Branding America’계획이 실패로 끝난 것은 외교정책이 브

랜딩의 대상이 되었을 때 일어날 수 있는 일을 잘 보여준다. 공공외교

에 있어 브랜딩 중심의 접근법은 위험할 수도 있고 때론 역효과를 낳

을 수도 있다. 이러한 대치현상(substitution game)은 신뢰도 상실을 야

기할 수 있다.‘실제’와‘이미지’는 항상 일치해야 하며, 그렇지 않으

면 그 메시지들은 신뢰받을 수 없고, 국가가 가지고 있던 기존의 부정

적인 평판을 더욱 악화시킬 뿐이다.

■ 평판도 관리는 정치화되었고 특히 서로 다른 정치세력 간에 누가, 어

떻게 국가의 평판도를 관리하는가에 대한 합의가 없을 때에는 국내 정

치의 희생양이 된다. 많은 중부유럽 국가들의 브랜딩 계획은 정권이

바뀌었을 때 중단되었고, 지속성의 부족은 강력하고 일관성 있는 국가

브랜드의 개발과 발전을 저해했다.

■ 또한 이것은 평판도 관리에 있어서 지속성과 전략적 접근의 결여를

야기할 수 있다. 지속성에 있어서의 또 다른 장벽은 처음부터 일해온

공공외교나 브랜딩 분야의 전문가들이나 직원들의 높은 이직률이다.

■ 국가의 평판도를 관리하는 것인가, 정권의 평판도를 관리하는 것인

가? 만약 국가 홍보의 필요성과 실행방법에 대한 정치세력 간에 합의



가 없다면 반대세력들은 정부의 홍보계획을‘정부 선전활동’으로 보

아 쉽게 불신하게 될 것이다. 2006년 8월 폴란드 정부는 해외에서의 폴

란드의 이미지를 증진하고 보호하기 위해 전권대사를 임명했다. 새로

지명된 폴란드 전권대사는‘정부 선전활동’을 한다는 어떤 혐의도 즉

각적으로 부인했다. 그의 지명을 놓고 좌파 독일신문은 폴란드 대통령

레흐 카진스키에 대한 풍자기사를 게재했다. 이 기사는 그를 감자로

묘사했고, 독일에 대한 그의 회의적인 태도를 비판했다. 그에 대한 대

응으로 카진스키 대통령은 앙겔라 메르켈(Angela Merkel) 수상의 독일

정부에 사과를 요구했다(독일 정부는 이 사태에 개입하는 것을 거부했다).

독일 언론들은 이 논쟁에‘감자 전쟁’이라는 별명을 붙였다.

■ 재정적, 인적 자원의 결여는 각 CEE 국가들이 겪고 있는 보편적인 문

제이지만 평판도 관리에 혁신적이고 창의적으로 접근한다면 비용을

절약할 수 있다.

■ 투명성의 결여와 성과평가의 결여. 국가 평판도 관리는 보통 정부예

산으로 운영된다. 그것이 돈이 어떻게 쓰이는가가 명확히 설명되어야

하는 이유이며, 모든 프로젝트가 투명하게 운영되어야 하는 이유이다.

또한 캠페인 진행 중 또는 종료 후의 성과평가도 매우 중요하다.

■ 단기적인 효과 추구와 장기적인 사고의 부재. 평판도 관리의 몇몇 요

소들은 가시적하고 이용하기 쉽다(예를 들어 관광객, 외국인 유학생). 그

러나 평판도 구축은 수십 년이 걸리기 쉽고 매우 느리게 이뤄진다. 공

공외교 캠페인들은 장기적일 수도 단기적일 수도 있다. 특히 선거를

앞두고 있는 정부는 그들 자신의 성공을 정당화하거나 유권자들에게

인상을 남기기 위해 평판도 관리의 결과를 이용할 수 있다. 이러한 경

우 그 정부는 브랜딩과 공공외교 캠페인에서 단기적이고 가시적인 효

과를 추구할 것이다.



결론

이 장에서는 20년간의 경험이 축적되어 있는 전환기의 중부유럽에서

의 평판도 관리의 발전을 개괄해 보았다. 인식관리와 함께 목적지 브랜딩과

국가 브랜딩, 문화·공공외교는 구체화된 국제 공공외교 활동의 영역으로

서 개념화 되었다. 중부유럽적 맥락에서 공공외교 활동은 정부조직과 타국

민 사이에서 상호 이익이 되는 관계를 구축하고 유지하는 데 기여하는 외교

정책의 의사소통적 차원으로 개념화된다. 많은 EU 회원국들의 외교정책의

목표들이 서로 수렴하고 있고, 외교정책 공조는 EU 차원에서 점차 늘어나고

있기 때문에 공공외교는 서로 다른 국가들이나 타국 국민들과 소통해야 하

는 회원국들에게 있어서는 더욱 중요한 역할을 맡게 될 것이다.

정치적·경제적 전환이 시작된 지 아직 몇 년 되지 않았던 1994년에 볼

프(Wolffs)58는 비록 철의 장막은 갔지만 그 그림자는 남아 있다고 주장했었

다. 평판도 관리의 전문화가 진척되고 중부유럽 국가들 사이에서의 협력이

성과를 거두면서 이 그림자는 천천히 사라져 가고 있다.



주

1. M. Nelson, War of the Black Heavens : The Battles of Western Broadcasting in the Cold War

(Syracuse : Syracuse University Press, 1997);Carnes Lord, “The Past and Future of Public

Diplomacy,” Orbis 42, no. 1 (1998) : 49-73 ; Yale Richmond, Cultural Exchange and the

Cold War : Raising the Iron Curtain (University Park, PA : University of Pennsylvania Press,

2003).

2. 예를 들어, BBC World Service는 우선순위 재조정(reprioritization)을 이유로 2005년,

2006년에 걸쳐 수 십년간 제공되어 온 불가리아어, 크로아티아어, 체코어, 헝가리

어, 카자흐스탄어, 폴란드어, 슬로바키아어, 슬로베이아어로 된 방송을 중단하였다.

2008년 영국문화원은 라트비아, 리투아니아, 에스토니아, 헝가리, 슬로베니아, 슬로

바키아에 있는 정보 센터 및 도서관을 폐쇄하고, 해당 자원을 중동으로 재배치하였

다.

3. L. Wolff, Inventing Eastern Europe : The Map of Civilization on the Mind of the Enlightenment

(Stanford, California : Stanford University Press, 1994).

4. 슬로베니아, 헝가리, 리투아니아, 슬로바키아, 폴란드, 체코, 에스토니아, 라트비아

는 2004년 EU에 가입하였고, 이어 2007년에는 불가리아와 루마니아가 EU에 가입하

였다.

5. D.L. Wilcox, P.H. Ault, W.K. Agee, and G.T. Cameron, Essentials of Public Relations

(New York : Longman, 2001).

6. A. Cooper, Niche Diplomacy : Middle Powers After the Cold War (London : Macmillan, 1997).

7. 2008년 1월 슬로베니아가 동구권 국가 최초로 EU 의장국이 6개월간 EU를 이끌었으

며, 이듬해 1월 체코가 의장국이 되었다.

8. 199년 체코, 헝가리, 폴란드가 NATO에 가입하였고, 발틱3국, 슬로바키아, 슬로베니



아, 루마니아, 불가리아가 2004년에 NATO에 가입하였다.

9. 2010년부터 헝가리는 영어를 중등학교(secondary school) 필수외국어로 도입할 예정

이다. 냉전기 소련의 영향력 아래 있었던 국가들은 러시아어를 필수외국어로 채택

하였다.

10. http://www.missioneurope.eu.

11. 이는 비단 동구유럽뿐만 아니라, 전환기에 있는 국가 혹은 지역에 적용될 수 있다.

12. http://www3.lrs.lt/pls/inter2/dokpaieska.showdoc_l?p_id=232603.

13. M. Zaborowski and K. Longhurst, “America’s Protégéin the East? : The Emergence of

Poland as a Regional Leader,” International Affairs 79, no. 5 (2003) : 1009-1028.

14. 다음 참조. György Szondi, “The role and challenges of country branding in transi-

tion countries : The Central and Eastern Europe experience,” Place Branding and Public

Diplomacy 3, no. 1 (2007) : 8-20 ; and G. Szondi, “The Eastern European referendum

campaigns on the accession to the European Union―a critical analysis,” Journal of Public

Affairs 7, no. 1 (2007) : 55-69.

15. 폴란드어 홈페이지에는 홍보부(Department of Promotion)라는 이름을 사용하고 있

고, 공공외교란 용어는 영문 홈페이지에서만 사용되고 있다.

16. http://www.mfa.gov.pl/Organization,chart,2142.html.

17. http://www.ipr.org.uk/direct/careers.asp?v1=whatis.

18. S.M. Cutlip, A.H. Center, G.N. Broom, Effective Public Relations, 9th Edition, (Upper

Saddle River, New Jersey : Prentice-Hall International, 2006).

19. K. Nessmann, “Public Relations in Europe : A Comparison with the United States,”Pub-

lic Relations Review 21, no. 2 (1995) : 151-160.

20. See James E. Grunig, “Public relations and international affairs : Effects, ethics and re-

sponsibility,”Journal of International Affairs 47, no. 1 (1993) : 138–161 ; and S. Yun, “To-

ward Public Relations Theory-Based Study of Public Diplomacy : Testing the Applicability

of the Excellence Study,”Journal of Public Relations Research 18, no. 4, 287-312.

21. B. Signitzer and C. Wamser, “Public Diplomacy : A Specific Governmental Public Rela-

tions Function,” in Public Relations Theory II, ed. C. Botan and V. Hazleton (Mahwah,

New Jersey : Lawrence Erlbaum Associates, 2006).

22. 공공관계 문헌들은 이 과정을 이슈관리(issues management)라고 부른다.

23. György Szondi, “International Context of Public Relations,” in Exploring Public Relations,

ed. R. Tench and L. Yeomans (London : FT/Prentice Hall, 2006), 112–140.

24. Michael Kunczik, Images of Nations and International Public Relations (Mahwah, NJ : Law-



rence Erlbaum Associates, 1997).

25. 이러한 사례는 국가 관계의 이미지에 초점을 맞춘 회의에서 찾을 수 있다.(Chong,

A. and Valencic, J. (1999). The Image, the State and International Relations. Proceedings from

the conference on 24 June 1999 at the London School of Economics and Political Sci-

ence. EFPU Working Papers No.2001/2.) 브랜딩, 이미지, 해외홍보, 광고, 공공외교

란 용어들은 명확한 개념화없이, 서로 바꿔서 사용된다.

26. James E. Grunig, “Image and substance : From symbolic to behavioral relationships,”

Public Relations Review, 19 (1993) : 121-139.

27. György Szondi, “The Pantheon of International Public Relations for Nation States-

Country Promotion in Central and Eastern Europe” Paper presented at the 4th Public

Relations International Conference ‘Introducing Market Economy Instruments and

Institutions-the Role of Public Relations in Transition Economies’, 16-19th June 2005,

Poznan, Poland.

28. 다음의 예를 참조하라. the Financial Times’ special country reports on Hungary (Decem-

ber 12, 2005), Bulgaria (July 12, 2006), Croatia (October 30, 2006), Slovenia (December

13, 2006), Poland (20 December 2006), Romania (2 March 2007) ; or The Economist’s sur-

vey on Poland, May 13, 2006.

29. Wally Olins, Trading Identities : Why Countries and Companies Are Becoming More Alike (Lon-

don : The Foreign Policy Centre, October 1999).

30. G. Szondi, “The role and challenges of country branding in transition countries : The

Central and Eastern Europe experience,” Place Branding and Public Diplomacy 3, no. 1

(2006) : 8-20.

31. Ibid.

32. Peter van Ham, “Branding Territory : Inside the Wonderful Worlds of PR and IR

Theory,” Millennium 31, no. 2 (2002) : 249-269 ; Peter van Ham, “War, Lies, and Vid-

eotape : Public Diplomacy and the USA’s War on Terrorism,” Security Dialogue 34, no.

4 (2003) : 427-444 ; Simon Anholt, Brand New Justice : The upside of global branding (Ox-

ford : Butterworth-Heinemann, 2003) ; Jan Melissen, “Public diplomacy : in tandem with

branding,”in Government Communication : The Dutch Experience. Government Information

Service, Ministry of General Affairs (The Hague : Opmeer Printing, 2005) ; J. Kahn, “A

Brand-New Approach,” Foreign Policy (November/December 2006:) : 90-92.

33. 브랜드를 연구하는 학자 혹은 현장에서 활동하는 사람들은 국가(state)와 민족(na-

tion)을 동의어로 사용하면서, 종종 국가 브랜딩(state or country branding)이란 용어



대신 민족 브랜딩(natin branding)이란 용어를 사용한다.

34. van Ham, op. cit.

35. György Szondi, “Country Promotion and Image Management -The Case of Hungary”

in Nation Branding. Concepts, Issues, Practice, K. Dinnie (Oxford : Butterworth-Heinemann,

2008).

36. J. Michael Sproule, “The new managerial rhetoric and the old criticism,” Quarterly Journal

of Speech 74 (1988) : 474.

37. H. Chartrand, “International cultural affairs : A 14 country survey,” Journal of Arts Man-

agement, Law & Society 22, no. 2 (1992) : 134–154.

38. J.M. Mitchell, International Cultural Relations (London : Allen & Unwin, 1986).

39. http://www.einst.ee.

40. As quoted in The Economist, May 14, 2005, 46.

41. G. Malone, “Managing Public Diplomacy,”Washington Quarterly 8, no. 3 (1985) : 199.

42. Ibid.

43. Howard Frederick, Global Communication and International Relations (Belmont, CA : Wad-

sworth Publishing, 1993).

44. C. Kegley and E. Wittkopf, World Politics : Trend and Transformation (Boston, New

York : Bedford/St.Martin’s, 1999).

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55. 상을 수상하기 위한 홍보활동의 상세 내용은 다음에서 확인할 수 있다. http://www.

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56. 소수 러시아인(Russian minority)들은 라트비아 전체인구의 29%, 에스토니아 인구의

26%, 리투아니아 인구의 8%를 차지하고 있다.

57. Tsygankov, A. (2006) Projecting Confidence, Not Fear : Russia’Þs Post-Imperial Asser-

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어떤 면에서 호주의 공공외교는 ‘비점유지’(terra nullus)이다. 국내의 연

구단체들은 국제관계의 분야에서 존재론(ontographies), 개념정의 및

연구 우선순위에 대한 이해관계를 주장하고 연구영역을 확정하는 데 가장

큰 관심을 가지고 있다. 고립된 몇 가지 학문을 차치한 학문연구의 관점에서

보면 호주의 공공외교는 일정부분 ‘공백지대’(empty land)이다. 그러나 연구

가 아닌 현실(practice)을 척도로 보면 호주의 공공외교 분야는 활기로 넘쳐

나고 있다. 그러나 연구 측면에서 공공외교에 대한 연구는 기존 현실을 조

명하며 이제 막 여명기를 맞이한 듯하다. 국제적인 대미여론이 부정적일 때

미국이 동맹국들과 군사연합을 형성하는 데 어려움을 겪는 반면, 이슬람 테

러 네트워크는 조직원을 용이하게 모집했던 상황은 미국 내의 공공외교 분

야에 대한 관심을 일깨우는 계기가 되었다.1 호주 상원은 2007년에 공공외

교에 대한 심의를 착수함으로써 영·미 상원의 행보에 동참했다.2 이러한

과정에서 호주의 공공외교 분야가 개척되기 시작했고 이에 대한 연구가 뒤

따랐다. 이제 연구진들은 자신들의 이해관계를 주장할 것이다. 이 장에서는

총체적 배경 하에서 ‘상원심의 이후’의 호주 공공외교를 논의한다. 호주의

관행을 살피기에 앞서 ‘총체적 외교’에 대해 먼저 논의한다. 그 후 상원위원

호주의 공공외교

26장

내런 치티 Naren Chitty


26장_호주의 공공외교 667

회의 보고서와 권고안을 분석하고 가능한 연구 분야를 도출할 것이다.

총체적 외교

국제외교는 국내사회에 언제나 인공두뇌(cybernetic)와 같은 기능을 제

공한다. 국제외교는 협상과 대표, 보고를 통해 목적이 분명한 정부 간 의사

소통을 용이하게 한다. 외교관은 자국 정부를 대표하여 의견을 해외에 대

변하고(representation), 정부를 위해 국익과 결부된 외국의 의견을 보고한다

(reporting). 이러한 의견은 외국에서의 전개된 논의이거나 국내에서 전개된

외국 의견의 결과물이다. 행위자 및 활동영역의 형태가 정부에서 벗어나 초

국경적 형태를 포함할 정도로 확대되는 동안에도 국제외교가 외부행위자

및 국제환경을 접목한 민족국가에서의 부처 간 체계의 접점으로 판명된다

면 그 기능은 계속될 것이다. 외무부, 대사관, 통상무역부 등의 교점을 통한

다른 부처 간 시스템과의 상호작용은 외교업무에서 여전히 중요한 역할을

할 것이다. 외무장관 회담 및 정부 간 회담 역시 외교목표를 추진하는 데 지

속적으로 큰 역할을 할 것이다.

변화한 부분은 외교의 ‘맥락’(contexts)이다. 이러한 맥락은 비공식적 활

동영역에서 공식적 활동영역으로 확장되어가면서 변화하고 비공식·공식

영역 양자를 아우르기도 한다. 오늘날, 미디어는 외교정책을 포함한 공익

(public interest) 영역에서의 여론을 보도하고 이에 영향을 미치기도 한다. 신

매체기술 역시 타국가, 기업, 비정부단체, 범죄조직, 개인이 자유로이 뉴스

를 발행하고 의견을 밝힐 수 있게 한다. 이제 정부는 공개적이고 간단하게

수행되는 이런 새로운 외교환경에 대처해야 한다. 공공외교는 단순히 자국

외교정책에 대해 외국 국민의 거부반응에 대한 정부의 사후적 대응이나 해

외에서의 부정적인 국가 이미지에 대한 정부 대응이 되어서는 안 된다. 공



공외교는 ‘명확한 투명성’이라는 온실 안에서 ‘상호 이해’라는 묘포(苗圃,

nursery)3에 외교정책을 펴내는 것이 이상적일 것이다.

그동안 ‘논증, 숙고 및 설득’과 ‘전략적 소통’, ‘규칙에 근거한(rule-

guided) 제도주의’ 간의 차이에 대한 논의가 있어왔다. 설득의 밝은 측면을

보여주었던 ‘근대화의 선전’(propaganda)과 어두운 측면을 보여주었던 ‘전

시 선전’(wartime propaganda)에 대한 라스웰과 러너의 연구를 통해 설득은

국가 간 의사소통에서 중요한 개념이 되어왔다.4 이런 명암법은 공공외교의

인식과 실행에 지속적으로 영향을 미친다. 공공외교의 전략적 측면으로 보

면 이러한 명암법은 하버마스의 담화윤리적 의사소통에 상반되는 것으로

비난할 수 있다.5 형식으로서의 선전과 내용으로서의 선전이 다를 수 있다

는 것을 인정하고 선전 이론의 관점과 현대의 커뮤니케이션 효과 이론이 결

합되어야 한다는 제안이 있었다.6 그 효과는 이산적(diasporic)인 구조와 복

합적인 애국적 행위들을 고려한 문화적 접근법으로 인해 그 한계가 내재되

어있다. 또한 이산(diasporization)으로 인한 공공외교의 도전과제가 최근의

정책 심의에서 표면화되었다.7 기본적 정의는 그 용어가 전략적 소통과 동

일시될 때에도 반박되고 있다. 전략적 소통은 군사임무, 프로그램 혁신, 성

과측정 가능성, 관계부처 간 협력을 위한 지원, 또는 “국가안보이익과 가치

를 지지하기 위한 포괄적 소통전략” 등 다양한 의미를 지니고 있다.8 또한

책임기관 역시 복지단체로부터 외무부나 군대에 이르기까지 다양하게 간주

된다.9 이미지 관리와 외교적 이벤트 및 활동 이외에 외교정책 개발 역시 전

략적 공공외교 관점에서 이루어져야 한다. 공공외교 전략화 및 관리와 함께

정책수립에도 내국민(domestic publics)이 참여한 피드포워드와 피드백 구조

(feedforward and feedback loops)를 포함시켜야 한다. 현대의 외무부는 공공

외교 전략가와 공공외교 전문가가 필요하다. 전략은 외교정책, 정치 커뮤니

케이션(political communication), 전략적 소통, 국제적 홍보, 해당분야의 전문

가가 참여한 다학문적(multi-disciplinary) 조직에서 가장 잘 제공된다. 신공공



외교의 전문가는 외교교섭보다는 뉴미디어와 정보기술 그리고/또는 홍보와

관련된 기술을 갖춰야 한다.

학자들 이외에도 외무부와 다른 정부 및 비정부단체들은 이러한 외교

맥락상의 변화에도 불구하고 공공외교가 공중(publics)을 위해 공중에 의한,

혹은 공중과 함께 공개적으로 수행되는 외교를 의미해야 하는지에 대해 논

쟁한다. 영국과 미국의 관련 기관의 간략한 자기평가서는 이에 대한 유용

한 통찰력을 제공한다. 영국 외무성(Foreign and Commonwealth Office : FCO)

의 공공외교위원회(Public Diplomacy Board)는 공공외교를 대외지향적 활동

으로 보며 전략도표화, 기금할당, 성과평가 기관으로서의 위원회를 영국 외

무성이 자금을 지원하는 다양한 장학금, 프로젝트와 이벤트, 그리고 BBC

World Service, 영국문화원, 영국위성뉴스, i-uk.com 등과 같은 서비스와 구

별한다. 미국정부는 공공외교가 주로 “세 가지 활동범주, (1) 국제 정보 프로

그램, (2) 교육·문화 분야의 교류활동 프로그램, 그리고 (3) 비군사적 국제

방송”으로 이루어져 있다고 본다. 미국의 방송위원회(Broadcasting Board of

Governors)에서 국제방송을 관리·감독하고, 미국무부 공공외교 및 공보업

무 담당 차관(Under Secretary for Public Diplomacy and Public Affairs)은 국제

공보 프로그램 및 교육문화국을 관리한다.10

또 다른 견해의 공공외교 개념은 외교, 문화외교, 국제방송, 정치커뮤니

케이션, 민주주의 구축, 공개적 군사정보작전 등을 포괄한다.11 어떤 견해든

공공외교가 대외적으로 지도될 필요가 있다는 견해는 분명하다. 이런 견해

는 공공외교가 선전(propaganda)으로 변하는 역사적 의혹에서 전개되어 왔

다. 전통적인 외교가 언론 공개를 매우 꺼려한다는 사실은 이 견해를 더욱

지지하고 있다.

전통적인 비공개 엘리트 외교는 현실정치(realpolitik)가 국가 간 관계

관리를 중시하는 기간 동안 진가를 발휘했다. 뉴미디어와 정보기술의 편재

(omnipresence) 및 전지성(全知, omniscience), 그리고 시민사회 가치의 국제



적 파급은 소프트파워(사고정치, noopolitik)12의 전면화에 공헌하고 공공외교

의 한 측면인 전통외교를 공개적으로 이끌었다. 시민사회의 가치는 다음의

두 가지 전개과정에서 파급되었다고 설명될 수 있다. 첫째, 처벌의 위협 없

이 통치권 밖에서 정치를 토론할 수 있는 자유민주주의 국가의 건전한 공론

장(public sphere)에 높은 가치가 부여되었다. 둘째, 여론조사와 언론기관의

유용품 및 정치기관의 정치적 자산으로 투표결과를 이용하는 것은 흔한 일

이 되었다는 점이다. 지켜본 바와 같이 자유민주주의 국가라고 할 수 없는

국가조차 자유주의 국가가 여론에 부여하는 중요성으로 인하여 이들 국가

에게도 이미지 관리는 중요한 문제가 되었다.

‘국제 홍보’(international public relations)라는 용어는 국가 중심성(state-

centric bias)에서 시작되었던 것이 아닌 만큼 공공외교보다는 더 넓은 개념이

다. 국제 홍보로 인해 국민들은 국제관계에 참여하게 되었다. 그루닉(James

E. Grunig)의 4가지 홍보 모델은 기업부문에서와 마찬가지로 여기에서도 적

용될 것이다. 그루닉의 이상적인 대표 모델은 (1) 언론대행 및 선전 모델의

단일방향 의사소통(관심유발) 모델, (2) 정보전달 모델(긍정적인 면 강조), (3)

일방향불균형 모델(정보 수용도를 높이기 위한 수용자 연구), (4) 쌍방균형 모

델이다. 쌍방균형 모델에 대해 그루닉은 ‘전문가들이 집단 및 국민의 견해

와, 태도, 행동에 공생적 변화를 일으키기 위해 학술연구와 대화를 이용하

는 것’으로 규정한다.13 쌍방균형 모델에서 이해관계자와의 대화는 상호변

화, 즉 이해관계자와 대화기구 모두의 변화를 야기할 수 있다.14 그루닉의 논

리를 염두하고 이제 다시 공공외교라는 용어로 돌아오면 하버마스의 의사

소통 행위에 더 수월하게 받아들여지는 공공외교 개념을 구축하게 될 것이

다.15

현대의 공공외교는 제2부문(기업), 제3부분(비정부기구), 제4계급 및 부문

(미디어) 그룹과의 관계 속에서 공공부문에 대한 다양한 접근법 개발 및 국익

에 기여하면서도, 국내에서 지지와 외국에서 존중과 신뢰를 받는 외교정책



개발을 위한 참여로 이루어진다. 이에 규범적인 외교정책 관리 문화와 구조

및 프로그램의 가시적 효과가 홍보되어야 한다. 특히 선진 국가들의 외교 투

명성에 대한 헌신과 준수가 제고될수록 안보의식도 강화될 것이다.

호주 상원의 공공외교 보고서에 대한 필자의 논의는 이상의 정의

와 명제에 기반을 둘 것이다. 또한 필자의 분석은 4가지 항목 즉 수단성

(instrumentality), 구조(structure), 참여, 및 범위(scope)에 기초를 둔다. 여기서

‘구조’는 운영자(operator)가 제1부문에서 단독으로 존재하는 것으로 개념화

되는지 여부, 제1부문이 다른 부문 및 제4계급의 정보원을 선임하거나 관리

하는지 여부, 혹은 다른 정보원을 자유행위자로 간주하는지 여부에 대한 것

이다. ‘범위’는 외부에 있는 외국인만을 대상으로 할 것인지 (영·미에서 공식

적으로 그러한 것처럼) 아니면 자국민 이산자와 자국 국민을 포함할 것인지에

대한 것이다. ‘수단성’은 공공외교를 어떻게 생각하는지 즉 가치전파 수단

으로 볼 것인지 기술과 관련한 가치중립적 도구로 볼 것인지에 대한 것이다.

마지막으로 ‘참여’는 외교정책 사안에 관하여 국민여론을 귀담아 듣고 시민

들의 이익에 밀착시킴으로써 공공외교를 더 광범위한 통치제도로 끌어들이

는 문제에 대한 것이다. 호주 상원위원회에 전달된 의견서를 통해 공공부문

과 제3부문 및 제4계급/부문의 단체와 개인은 호주의 공공외교에 자신들의

이해관계가 존재함을 분명히 느꼈다. 상원심의는 30여 개 이상의 학회와 개

인들로부터 서면 및 구두 의견을 받았다.16 어떤 측면에서 보면 호주대학은

대부분 사회의 중요 공간으로서 제3부문에 더 잘 맞을지는 모르지만 연방은

아니지만 국가 기관이라는 점이 지적되어야 한다. 제2부문, 제3부문과 제4

부문에서 개진된 의견은 이 장에서 다루지 않는다. 이 장에서 검토할 의견을

보낸 연방정부 기관은 다음과 같다.

호주방송협회(Australian Broadcasting Corporation : ABC)

호주국제개발처(Australian Agency for International Development :



AusAID)

호주예술위원회(Australian Council of the Arts : ACA)

호주영상위원회(Australian Film Commission : AFC)

호주스포츠위원회(Australian Sports Commission : ASC)

농림수산부(Department of Agriculture, Fisheries and Forestry : DAFF)

교육과학훈련부(Department of Education, Science and Training : DEST)

국방부(Department of Defence : OD)

외교통상부(Department of Foreign Affairs and Trade : DFAT)

호주투자청(Invest Australia : IA)

예상할 수 있듯 외교통상부가 정부를 대신해 외교 및 통상 정책목표를

증진하기 위한 공공 및 문화외교 프로그램 실행을 주로 책임진다.17 외교통

상부는 공공외교가 자신의 주요 업무가 되었다고 말한다. 2005년 공공외교

지출은 1억 8천 7백만 호주 달러에 달했다. 외교통상부의 ‘호주 이미지국’

(1999년 설립)은 해외업무에 집중하면서도 국내외 무역, 군비규제, 대테러행

위, 환경 및 인권에 대한 공개적 지지(public advocacy)를 포함한 공공외교 활

동의 전반적인 관리를 책임지고 있다. 또한 비정부기관 및 연방정부, 국가정

부, 지방정부 기관과 협력하며 호주의 공공외교를 증진하고 있다.18

외교통상부는 다음 3가지 시간 전략에 의거하여 공공외교를 추진한

다. 첫째, 매일의 뉴스에서 나타나는 위협과 기회에 대한 대응, 둘째, 주 또

는 월 단위로 국가 이미지 형성에 대한 계획, 셋째, 장기적인 관계구축(외교

통상부 2007)이다. 외교통상부는 1998년 설립된 산하 호주국제문화위원회

(Australian International Cultural Council : AICC)에 100만 호주달러를 지원한

다. 호주국제문화위원회에는 국가 차원의 대표 이외에도 외교통상부, 호주

예술위원회(ACA), 통신·정보기술·예술부, 호주무역대표부(Austrade), 호

주영상위원회(AFC), 호주정부관광청(Tourism Australia)에서 파견된 고위관



료들이 배치되어있다. 외교통상부는 다음의 방법들로 공공외교의 효과를

평가한다.

1. 부서별 프로그램 보고서

2. 프로그램참가자 출구 인터뷰

3. 언론모니터링

4. 태도의 변화에 대한 일화적 증거를 포함한 해외 공관의 연 간 계획

5. 쌍무적 기관의 보고서

6. 신중한 여론조사

또한 외교통상부는 호주 국내·외 센터에서 공공외교 교육을 담당한

다. 호주국제개발처(AusAID)와 호주스포츠위원회는 현재 경제적으로 휴지

기에 있긴 하지만 공공외교에 기여하기 위하여 개발협력의 파트너십 구축

을 광범위한 전략적 목표로 간주하고 있다(AusAID2007 ; ASA2007). 호주국제

개발처는 “원조국과 동반국 간 그리고 원조국 간의 개발협력활동의 화합과

이에 대한 지지”를 강조하며 “개발협력의 양질화에 기여할 주요 국제적, 지

역적 및 호주 이해관계자와의 제휴”를 확인한다.19

호주방송협회는 1983년 호주방송협회법에 명시된 공공외교 기능을 수

행한다. 즉 동 협회는 (1) 호주의 입장에 대한 자국의 인식(awareness) 및 국

제적 이해를 세계에 장려하고, (2) 호주 국외에 살거나 국외를 여행하는 호

주시민들이 국내사정과 세계정세에 대한 국내입장에 관한 정보를 얻을 수

있도록 한다. 동 협회 보고서에 따르면 협회는 외교통상부의 감독하에 라디

오 오스트레일리아(Radio Australia), 오스트레일리아 네트워크(2001.8. 설립)

를 통해 이런 임무를 수행하고 있다. 또한 동 협회는 해외의 해당 기관 및 방

송협회와 관계 부처 간 공공외교에 참여한다. 특히 이 보고서는 ABC뉴스와

견해를 호주 이산자와 해외국민에게 전달하는 발표장(platform)이 아닌 피



드백 메커니즘으로서의 방송망(web)만을 언급하고 있다.20 공공문제연구소

(Institute of Public Affairs)는 상원심의에 제출한 의견서를 통해 호주방송협

회가 호주가 지닌 자유민주주의, 인권 및 자유시장에 대한 가치를 분명하고

일치된 주제로 홍보하지 못했다고 비판했다. 미국의 소리(Voice of America)

와 달리 호주방송협회는 영국방송협회의 방침을 따라 주요 국영방송사로

서의 역할을 수행한다. 호주예술위원회는 산하의 (1) 토착 원주민과 토레

스 해협 원주민을 위한 예술위원회(Aboriginal and Torres Strait Islander Arts

Board), (2) 무용, 문학, 음악, 연극, 시각예술 및 다원예술(inter‐arts)을 위한

예술개발 분과(Arts Development Division), (3) 지역사회 협력과 시장개발 분

과(Community Partnerships and Market Development Division), 그리고 (4) 주

요공연예술위원회(Major Performing Arts Board)를 통해 문화외교를 홍보한

다. 호주영상위원회는 영상문화를 통해 국제적인 관심을 확고히 하는 데 도

움이 되었다고 평가한다. 이런 영상문화는 관광과 무역을 통해 호주인에게

확고한 경제적 혜택을 제공하기도 한다. 동 위원회는 호주국제문화위원회

(Australia International Cultural Council : AICC)의 회원자격으로 공공외교에 참

여하고 있다. 호주농림수산부는 간략한 의견을 통해 (1) 시장접근과 시장 독

점력(market reputation), (2) 차단방역(biosecurity), 그리고 (3) 긴급상황 대응

(emergency preparedness)을 동 기관의 3대 공공외교 목표로 확인했다(DAFF

2007). 여기서 두 가지 목표는 안보와 관련된 것으로 분류될 것이다.

교육과학훈련부는 호주교육국제부(Australian Education International :

AEI) 즉 아시아·태평양, 아메리카 대륙, 서구유럽, 및 중동 현지의 정보원을

둔 교육과학훈련부의 국제 네트워크를 통해 다음과 같은 교육과 훈련을 담

당한다. 먼저 “호주유학”(Study in Australia)은 호주를 교육국가로 홍보하고,

더불어 관광국가로서 브랜드의 일관성을 확보하기 위해 호주관광공사와 이

문제를 협력한다. 이에 더해 ‘교육에 관한 27개국 브리즈번 성명서’(Brisbane

Communiqué), 비상업적·이타주의적·대외지향적 호주의 이미지 구축, 그



리고 특히 아시아·태평양 지역에서의 호주의 외교정책 목적을 추진할 장

학금, 과학외교, 그리고 국제우수센터(International Centres of Excellence)등이

그 예이다. 호주 연방정부 교육부(Australian Department of Education, Training

and Youth Affairs : DETYA)는 외교통상부의 공공외교 추진을 위한 20개 부처

간 위원회(DFAT 20‐agency Inter-Departmental Committee on Public Diplomacy)

의 일원이다.21 공공외교 추진을 위한 부처 간위원회는 “공무원 및 공중이

이해할 활동들의 성격을 확보하여 국익에 공헌하기 위해” 해외 방위활동에

대한 공중의 인식을 제고한다. 동위원회는 동티모르, 솔로몬군도에서 해군

훈련과 기항, 방위협력, 인프라 재건, 관계구축 및 인도주의적 원조 등을 통

해 이 지역과 폭넓은 관계를 맺고 있다.

상원위원회의 권고사항과 연구 가능성

상원위원회는 호주 공공외교에 공헌한 일정 범주의 정부, 비정부 및 민

간단체들을 인정하고 있다. 공공외교를 담당한 호주의 기관들을 높이 평가

하면서도 상원위원회는 호주가 다른 국가들과 경쟁이 심한 국제사회에서

자국의 발언권을 확대하기 위한 ‘치열한 경쟁’에 직면해있음을 지적했다.22

호주 공공외교라는 오케스트라에는 연주자들이 많긴 하지만 이들은 악보나

지휘자 없이 ‘왈칭 마틸다’(Waltzing Matilda, 호주의 전통민요)를 연주하고 있

다. 공연은 개방되어있고 캐나다, 영국, 미국 등 다른 국가에서 온 경쟁 상대

들은 각자 자국의 선호곡을 연주하고 있다. 어떻게 호주가 이런 소음을 뚫고

자신의 소리를 내게 하겠는가?

상원위원회는 “외국 및 공공외교의 전 측면에 대해 논의하는 최근의

국제회의와 세미나에서 발간되는 공공외교 분야에 대한 문헌이 점차 증가

하는 것과 비교하면 호주는 공공외교에 대한 관심이 분명히 부족하다”고



보고했다.23 공공외교 분야에 대해 학술적 관심이 부족하다는 것은 우려스

러운 일이다. 문답식 소통을 지지하고 국내의 공론장을 아우르는 비판적

접근법에서든, 전략적 소통의 증진을 지지하는 관리적 관점(administrative

perspectives)(공공외교의 비용 효율성 관점에서)에서든, 혹은 양자 간의 회색지

대에 있어서든 이 분야의 연구는 호주와 같은 위대한 자유민주주의 국가에

게 중대한 관심사가 되어야 한다.

상원위원회는 “공공외교는 호주와 호주의 정책목표를 국제적으로 홍

보하는 방식으로 다른 국가의 개인 및 단체의 인식을 형성하기 위해 그들을

이해하고(understand), 정보를 제공하며(inform), 포용할(engage) 임무가 주

어진 연구나 활동이라는 기본 개념”을 채택했다. 이런 측면에서는 앞서 언

급한 영·미의 기관들과는 다르지 않았다. 그러나 위원회는 “이 공공외교의

정의를 검토 중인 사안에 따라 의미를 축소하기도 하고 확대하기도” 했다.

위원회는 호주의 공공외교 메시지의 통일성·일관성·신뢰성, 호주의 회담

및 국제사회와의 약속의 성격, 그리고 공공외교 활동의 조직화가 고려대상

인 경우에는 공공외교를 확대된 정의로 적용했다. 위원회는 호주국제개발

처와 국방부는 “본래 공공외교와 관계가 없다”는 점을 인정하고 위원회의

직무가 “호주의 국제적 평판에 상당히 기여할” “중요한 부산물”을 만들어

낸다고 본다. 위원회는 “교육·문화 기관들과 호주 이산자 단체 및 이들 기

관들의 임무가 호주 공공외교와 어떻게 상호 관련을 맺는지 분석하는 데”에

관심을 보였다.

상원위원회는 18개의 구체적 권고안을 만들었다. ‘대상국가의 여론 추

적’이라는 항목에는 두 가지 권고안이 있다. 제1권고안에서 상원위원회는

주요국가에서의 호주 이미지를 추적해야 하고, 호주 외교정책에 대해 광범

위한 지역사회 자문이 국내적으로 착수되어야 하며, 단체들이 공공외교에

적극적으로 참여하도록 장려되기를 희망했다. 국가 이미지 구축은 공공외

교 전략가들이 관리할 것이고 미디어를 통해 조율이 되겠지만, 수용 이론과



다의적 접근법이 시사하듯 수용된 이미지는 미디어 이용자들에 의해 재구

성될 수도 있다. 또한 국가 이미지는 정치적인 것부터 대중문화적인 것까지

그 범주가 광범위하다. 그리고 전달기술 역시 근대 대중매체에서부터 포스

트모던의 상호적이고 자기 선택인 기술에 이르기까지 다양하다. 다른 세대

집단이 오락에서부터 교육에 이르는 각기 다른 목적으로 다른 메시지에 접

근하기위해 다른 기술을 사용한다는 것은 주지의 사실이다. 제1권고안을 효

과적으로 수행하려면 이런 현실을 고려해야 할 것이다. 예를 들어 미국에서

의 호주 이미지 구축 캠페인의 효과를 측정하고자 한다면 다양한 미디어, 세

대, 쟁점을 아우르는 질적·양적 연구가 수행되어야할 것이다. 호주의 외교

정책과 통상정책에 대한 지역자문기구의 명시적인 관심은 참으로 즐거울

것이다. 그러나 2007년 4월의 상원심의 공청회에서 공공외교를 확대하여

대화적 소통에 국내 국민들을 참여시키자는 의견을 내놓은 사람은 거의 필

자 혼자였다. 외교정책에 대한 호주국민과의 협의는 주요사안에 관한 공교

육 프로그램과 연계되어야 한다. 호주방송협의회가 담당할 공공정보 캠페

인은 제2권고안에서 찾아볼 수 있다. 중요 쟁점영역에 있어서의 공중의 지

식에 대한 연구범위(scope)를 덧붙이자면 그루닉의 쌍방향 균형 모델이 이

러한 지식에 반영될 이론이 될 수 있다. 외교정책 논쟁에서 공중참여를 확대

하자는 정책 공동체의 태도에 대한 학계의 연구 역시 유용할 것이다. 공공외

교 프로그램에 참여하는 비정부단체 혹은 심지어 비연방정부단체도 공공외

교 프로그램 참여를 장려하기 위한 제2권고안에서는 그 대상이 된다. 이 기

관들 역시 적절한 연구 대상이다. 예를 들어 비정부단체뿐만 아니라 국가, 도

시, 지방자치단체, 자치구들이 공공외교 노력을 연구하기 위한 범위가 된다.

‘국민 간 연계’(People‐to‐people links)에 관해서는 3개의 권고안이 있

다. 제3, 4권고안은 교육상 체류 및 방문자 프로그램을 각자 더 효과적으로

이용할 것을 요구한다. 체류자와 방문객 집단의 ‘전과 후’의견에 대한 연구

는 유용할 것이다. 제5권고안은 호주학생들이 동양의 언어와 문화를 공부할



추가적 유인을 받아야 한다는 것이다.

‘조직화’(Coordination)라는 표제항목에는 “호주는 공공외교 프로그램

에 총체적 정부차원 접근법(whole‐of‐government approach)이 필요하다”는

진술이 있다. 이 접근법은 정부의 활동을 설명하는 방식일 수 있지만 국민

간 연계의 맥락에서는 사회총체적 접근방법(whole‐of‐society approach)을 의

미한다. 제6권고안은 인터넷 데이터센터(internet data center : IDC)를 중앙감

독기구로 둘 것을 요청하고 있다. 권고안에 따르면 더 많은 수석대표들이 동

센터에 있어야 하고, 동 센터는 더 광역화된 기능을 가지고, 부처 간 협력을

확보할 책임 및 계획입안과 우선순위 지정 책임을 지고 정부, 비국가 이해관

계자, 호주 이산자의 역할을 인정하고, 호주국제문화위원회와 일정부분 교

차회원(cross‐membership)을 가지고 회의보고서를 발행하고, 분과위원회를

설립하여 비국가 관계자 및 이산 공동체를 ‘포괄적인(overarching) 공공외교

체계’에 통합하며, ‘기술개발에서의 호주 공공외교의 선두’를 보장할 분과

위원회를 설립해야 한다. 공공외교구조(structure)에 대한 동반국과 호주 간

의 비교연구는 호주에 적절한 공공외교 구조 개발에 기여할 것이다.

‘지역의회와 공공외교’ 항목의 제8권고안은 공공외교 분야에서 연방정

부와 대도시 수준의 정부가 더욱 효과적으로 협력할 것을 요구한다. 그러나

국가차원의 언급이 없다는 것이 흥미롭다. 지역정부 및 국가정부의 다양한

공공외교 노력에 따라 유용한 연구가 수행될 수도 있다. 호주에서는 연방정

부를 대리하여 지방 시장이 시민권을 부여한다. 시민권을 새로 받은 이들은

흔히 자신들의 본국과의 관계를 지속한다. 이들은 호주에 기반을 둔 본국의

이산자다. 그렇다면 시민권부여를 공공외교의 요소로 간주되어야 하는가?

호주 및 다른 국가의 지방정부는 공공외교에서의 자신들의 역할을 어떻게

이해할 것인가?

‘문화기관’이라는 부제에는 3개의 권고안이 있다. 제9권고안은 문화외

교에서의 문화기관의 역할을 인정하고, 외무장관과 예술·스포츠장관이 호



주국제문화위원회의 공동의장을 맡아 표명된 우려를 해결할 것과 환경보존

부(Department of Conservation)에 문화·공공외교 단위체를 설립할 것을 요

구한다. 이 분야에는 연구기회가 풍부하다. 이미지 구축에 있어 주요 스포

츠 행사 혹은 매개문화(mediated culture)의 역할은 지대한 관심사가 될 것이

다.

‘외교훈련’과 ‘주류활동으로서의 외교’ 항목에는 간략한 문서와 성명

서만 있을 뿐 공식적인 권고안은 없다. 이 표제에는 “모든 외교통상부 소속

직원들이 공공외교 기술에 능숙해야 하지만 모두가 의사소통과 홍보분야의

숙련된 전문가일 수는 없다”는 언급이 있다. 여기서는 전문 공공외교 단위

체(unit) 개념을 거부하면서 전문가(specialists) 및 전인(全人, generalists) 모두

의 역량을 이끌어내는 공공외교가 주류가 될 것으로 내다보고 있다. 주류활

동으로서의 외교항목에서 실제로 위원회는 “효과적인 공공외교 프로그램

실행을 위한 역량을 평가하기 위해 해외거점의 독자적 조사를 권고”한다.

여기에는 분명히 학계의 연구진이 참여할 기회가 있다.

‘현대 기술’ 항목에는 단 하나의 권고안이 있다. 제16권고안은 외교통

상부가 공공외교 프로그램 수행을 효과적으로 이끌 만한 혁신기술의 적용

을 분석하도록 요구한다. 여기에는 대학과의 공동연구, 특히 간문화적 의사

소통, 국제적 의사소통, 멀티미디어, 공공외교 및 홍보 분야의 연구진들과의

공동연구 기회가 있을 것이다.

‘평가’ 항목에도 권고안이 하나있다. 제17권고안은 외교통상부가 공공

외교 프로그램의 효과성을 검토 및 평가할 구체적 성과지표로 설립한 기관

에 우선순위를 둔다. ‘평가’항목은 ‘재정지원’항목과 나란히 있다. 후자에는

두 가지 권고안이 있다. 제19권고안은 자금 수준을 높여야 하는지를 결정하

기 위해 외교통상부가 각 재단, 위원회 및 연구소의 성과를 검토해야 한다는

것이다. 제20권고안은 각 재단·위원회·기구가 의회에 연례보고서를 제출

해야 한다는 내용이다. 위원회는 “호주의 문화수출을 증진하기 위해 4년에



걸쳐 2천 40만 달러의 기금 증액”을 환영했다. 연례보고서와 함께, 연구 과

제를 통한 학술계의 관심은 재단·위원회·기구의 임무에 더 나은 내용을

제공함으로써 그 활동을 지속적으로 개선시킬 수 있도록 할 것이다.

공공외교에 대한 호주 상원심의에 제출된 의견들은 구체적이지는 않

았으나 위원회의 보고서는 국가를 제외한 다양한 부문에서의 행위자의 현

재의 역할 및 향후 가능한 역할을 인정했다. 제2부문(기업) 역시 많은 관심

을 얻지 못했다. 동 보고서는 공공외교를 상당히 전통적이고 대외 지향적 방

식으로 정의하면서 범위 측면에서는 국내국민의 참여의 필요성을 인정하여

공공외교 논의에서 시민의 참여라는 주제를 이끌어냈다. 또한 공공외교를

선전이 아닌 국가주의적 공공외교라는 전략적 관점에서 바라봤다. 중요한

것은 동 보고서가 호주의 정치의제 상에서 공공외교를 다루고 있다는 것이

다. 동 보고서가 학문적인 영역으로의 길을 여는 데 기여한다면 이는 뜻밖의

수확이 될 것이다.



주

1. Susan Epstein, U.S. Public Diplomacy : Background and the 911 Commission Recom-

mendations (Washington D.C. : Library of Congress, Congressional Research Service,

2006), http://fpc.state.gov/documents/organization/66505.pdf.

2. 카터경이 의장을 맞은 공공외교 위원회가 2005년 영국 공공외교에 대한 보고서를

발간했다.

3. 1965년 존 웨이어 버튼(John Weir Burton)는 국가가 다른 국가들의 필요성, 기대에 관

해서 학습할 필요가 있고 이러한 학습을 통해서 상호 적응해야할 필요가 있다고 주

장하면서, 현실주의(realism)의 기반이 되는 국제정치의 현실정치(Realpolitik)에 의문

을 제기하였다.

4. Harold Lasswell, Propaganda technique in the World War (New York : Smith, 1927) ; Naren

Chitty, “Configuring the Future : Framing International Communication within World

Politics in the 21st Century,” Journal of International Communication 10, no. 2 (2004) : 42-66.

5. Carl Botan, “Ethics in strategic communication campaigns : the case for a new approach

to public relations,” Journal of Business Communication, 1997.

6. Rebecca Curnalia, “A Retrospective on Early Studies of Propaganda and Suggestions for

Reviving the Paradigm,” The Review of Communication 5, no. 4 (2005) : 237-257.

7. Arjun Appadurai, “Patriotism and its futures,” In Internationalizing Cultural Studies : An

Anthology, ed. Ackbar Abbas and John Nguyet Erni (eds). Malden : Blackwell Publishing,

413-415;

8. Naren Chitty, “Public Diplomacy : Developing Road Rules.” Submission to the Senate

Foreign Affairs, Defence and Trade Committee, Inquiry into the nature and conduct of

Australia’s public diplomacy, 2007 ; http://www.aph.gov.au/senate/committee/fadt_ctte/



pub lic_diplomacy/submissions/sub15.pdf ; Naren Chitty, “Toward an inclusive public

diplomacy in the world of fast capital and diasporas,”International Conference on Foreign

Ministries Adaptation to Change, Bangkok, Thailand, June 14-15, 2007 ; http://www.

diplo macy.edu/Conferences/MFA2007/papers/chitty.pdf.


and Imported Norms.” American Political Science Association Conference on Interna-

tional Communication and Conflict. Washington, D.C. : George Washington University,

August 31, 2005, 46.

10. Epstein, 6.

11. Bruce Gregory, Public Diplomacy and Strategic Communication : Cultures, Firewalls, and Imported

Norms. American Political Science Association Conference on International Communica-

tion and Conflict, George Washington University, August 31, 46 pp.

12. 누폴리틱(Noopolitik)이란 용어는 1999년 랜드연구소(RAND)의 존 아퀼라(John Ar-

quilla)와 데이빗 론펠트(David Ronfelt)가 만들었다.

13. James Grunig, “Two-way symmetrical public relations : Past, present and future,”in

Handbook of Public Relations, ed. R.L. Heath and G. Vasquez (Newbury Park, CA : Sage,

2001) ; Larissa Grunig, James E. Grunig and David M. Dozier, Excellent Public Relations

and Effective Organizations : A study of communication management in three countries (Lon-

don : Lawrence Erlbaum Associates, 2002).

14. James Grunig, 2005.

15. Jüergen Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere (Cambridge, MA : MIT

Press, 1991) ; Jüergen Habermas, Between Facts and Norms : Contributions to a Discourse

Theory of Law and Democracy (Cambridge, MA : MIT Press, 1996).

16. 이 문제는 내런 치티(Naren Chitty)가 논의한다. “Toward an inclusive public diplomacy

in the world of fast capitalism and diasporas,” Paper for presentation at the International

Conference on “Foreign Ministries : Adaptation to a Changing World,” June 14–15,

2007, Royal Orchid Sheraton, Bangkok, Thailand ; http://www.diplomacy.edu/Confer-

ences/MFA2007/pap ers/chitty.pdf.

17. DFAT 2007. Submission of the Department of Foreign Affairs and Trade to the Senate

Standing Committee Inquiry into the Nature and Conduct of Australia’s Public Diploma-

cy ; http://www.aph.gov.au/Senate/committee/fadt_ctte/public_diplomacy/submission

s/sub18.pdf.

18. Ibid.



19. AusAID 2007, Supplementary submission to the Senate Committee on Foreign Affairs,

Defence and Trade Inquiry into the Nature and Conduct of Australia’üs Public Diplo-

macy ; http://www.aph.gov.au/Senate/committee/fadt_ctte/public_diplomacy/submissio

ns/sub25.pdf/sub22.pdf.

20. ABC 2007, Submission by Australian Broadcasting Corporation to the Senate Committee

on Foreign Affairs, Defence and Trade Inquiry into the Nature and Conduct of Ausatra-

lia’s Public Diplomacy. Available at http://www.aph.gov.au/Senate/committee/fad t_

ctte/public_diplomacy/submissions/sub22.pdf.

21. DEST 2007, Submission of the Department of Education, Science and Training to the

Senate Standing Committee Inquiry into the Nature and Conduct of Australia’s Public

Diplomacy ; http://www.aph.gov.au/Senate/committee/fadt_ctte/public_diplomacy/sub-

mission s/sub28.pdf.

22. Parliament of Australia. 2007. Senate. Australia’s Public Diplomacy : Building Our Im-

age. Commonwealth of Australia ; http://www.aph.gov.au/SEnate/committee/fadt_ctte/

public_dipl omacy/report/index.htm.

23. Ibid.



27장_냉전종식 이후 세계화는 어떻게 미국의 공공외교가 되었는가? 685

공공외교 연구의 발전

6부



1993년 클린턴 대통령이 취임한 후 몇 개월 뒤 필자는 미국 해외공보처

장(Director for the U.S. Information Agency : 이하 USIA)으로 임명되었다.

당시 공보처는 기로에 서 있었다. 냉전은 끝났다. 클린턴 취임 후 수개월간

승리의 세레모니와 축배가 이어졌다. 그 다음은 무엇인가? 1970년대 초 데

탕트(détente)와 그 이후 소련과의 공존(coexistence) 등을 이유로 냉전이 종

식되었다고 주장할 수도 있을 것이다. 한편 베트남전쟁, 1970년 말 이란혁

명, 1차 이라크전의 후폭풍과 같은 미국의 굴욕적인 국가적 경험은 오히려

승리에 대한 열망을 부추겼다. 어느 정도는 이들의 열망이 이루어졌다. 진

정으로 축하해야 할 것은 러시아 경제의 ‘붕괴’(collapse)이며, 붕괴의 결과

는 십 년 이상 지속되었다. 미국이 다른 정책을 추구했을 때 발생하는 것보

다 러시아 경제 및 민족 자부심에 보다 큰 타격을 입힐 수 있는 정책을 추구

했다는 사실을 고려하면, 러시아의 붕괴는 앞으로 수 십 년간 연구 대상이

될 것이다.

캠브리지 대학의 스테판 핼퍼(Stefan Halper) 교수는 미국은 “처음부

터 비영토적·비인종적 관점에서 규정지을 수 있고, 끊임없이 ‘예외주의’

(Exceptionlism)를 개념화한 ‘상상의 공동체’(Imagined Community)”라고 주

냉전종식 이후 세계화는 어떻게 미국의 공공외교가 되었는가?

27장

조셉 더피 Joseph Duffey



장했다.1 제2차 세계대전 후 반세기 동안 냉전은 미국이 예외주의를 설명하

고 주장하기 위한 주요한 근거가 되었다.

수십 년에 걸쳐 냉전의 의미에 관한 개념이 구체화되고 확대되었다. 초

기에는 영향력을 동유럽으로 확대하고, 지역 국가를 점령하려는 소련에 저

항한다는 측면에서 정의되었고, 이 후 냉전은 스탈린, 종국에는 사회주의에

맞서는 캠페인(campaign)으로 정의되었다. 일부 사람들은 이러한 캠페인에

민족주의적인 색채를 더해 사회주의, 경제를 통제하는 정부, 좌파, 그리고

소위 말하는 복지국가(welfare‐state)에 대한 전쟁으로 캠페인의 외연을 수년

에 걸쳐 확대했다.

주로 아이디어(ideas) 전쟁으로 규정할 수 있는 냉전이 해외공보처를 탄

생시켰고, 해외공보처 주요 임무의 많은 부분도 냉전의 영향을 받았다. 해

외공보처는 설립된 후 수년간 해외 정보 프로그램을 통해 미국의 대외정책

및 국익을 설명·지원하고, 교육·문화 활동을 통해 미국과 타국 간의 상호

이해를 증진시키는 것을 목적으로 했다. 냉전은 ‘마음을 얻는다는’(winning

hearts and minds) 널리 통용되는 진언(mantra) 아래 이러한 모든 기능을 필요

로 했다.

나는 새로운 시대(new era)를 규정하는 데 있어 정보국이 일정 부분 기

여할 수 있다는 희망을 안고 처장직을 받아들였다. 새로운 시대는 냉전종식

후 새로운 21세기를 맞이하는 미국이 스스로를 이해하는 방식과 보다 넓은

세상에 자신을 설명하는 방법에 관한 “거대한 아이디어”(big ideas)들로 이

루어져 있다. 국가 ‘정체성’ 형성에 관한 나의 오랜 학술적 관심은 해외공보

처에서 일할 수 있는 기회를 마련해 주었다. 나는 오래 전부터 민주 정부의

근원적인 동학(dynamic)은 끊임없는 ‘국가 대화’(national conversation)에 있

다는 시카고 대학의 로버트 허친스(Robert Hutchins)가 제시한 발상에 사로

잡혀 있었다.2

나의 목표는 이러한 발상을 나의 리더십과 해외공보처를 관리하는 테



마(theme)로 삼는 것이었다. 1993년 6월 국장 취임식에 재계, 학계, 언론계

와 그 밖의 여러 분야의 남녀 대표 그룹을 초청하여 ‘미국에 관한 대담’(A

Conversation about America)을 진행했다. 그리고 다음과 같은 소개말로 취임

식을 시작했다. “… 오늘 우리 조국에서 훌륭한 이야기가 이루어지고 있습

니다. 저는 이번 행사에 존경받을 만한 성과를 이룩한 몇 분을 초청하여, 새

시대를 맞아 미국이 전 세계와 소통할 수 있는 방법은 무엇인지, 이 주제를

두고 한 말씀 해주시기를 요청했습니다.”나는 국가란 외국에 의해 인식되

는 것이기 때문에 우리의 과거 모습에 대한 회상을 멈춤으로써 나의 노력이

시작될 수 있다고 주장했다. 미국에는 미국이 해외 어디에서나 존경을 받고

있으며, 무역과 학문분야에서 영어가 보편 언어로 자리 잡았듯이 미국이 문

화 및 문명의 전 세계적인 아이콘으로 부상하고 있다는 생각이 퍼져 있었다.

특히 냉전종식으로 이러한 믿음은 더 빠르게 확산되었다. 그러나 해외에서

겪은 경험에 비추어 이러한 견해는 다소 피상적으로(naïve) 느껴진다. 나는

일반 여론조사가 아닌 많은 수의 포커스 그룹(focus group) 조사를 토대로 미

국은 보편적으로 존경받는 대상이라기보다는 시샘(envy)의 대상일 것이라

고 참석자들에게 전했다.

미국의 정치, 언론, 영화 등을 통해 다양하고 때로는 모순된 미국 이미

지가 전 세계로 확산된다. 따라서 나는 해외공보처의 역할을 새롭게 할 것을

제안하고, 새로운 탈냉전 시대에 해외공보처는 ‘마음을 얻기’(winning hearts

and minds)에 앞서 미국을 ‘이해시키’(explaining)는 데 중점을 두어야 하고,

전 세계의 잠재적 적국뿐만 아니라 우방국에게도 미국을 설명해야 한다고

주장했다. 또한 냉전이 종식된 시점에서 하나의 국민이자 해외에 미국을 이

해시키는 책임을 맡은 기관으로서 잠시 숨을 고르고, 미국인으로서 우리가

누구인지 주장하기보다는 경청(listen)하는 것이 현명하다고 이야기했다. 월

스트리트 저널(Wall Street Journal)은 이 같은 필자의 주장에 대하여 경멸의

사설을 실었다. 그러나 2000년 중반까지도 공공외교를 담당하던 캐런 휴스



(Karen Hughes) 국무부 차관은 ‘경청’(listen)이란 용어를 사용했었다. 그것도

꽤나 자주!

되돌아보면 ‘새 시대에 맞는 미국의 정체성을 재고(rethinking)하고 재정

립(redefining)’하려던 필자의 비현실적이고 건방진 접근법이 매우 순진한 생

각이었다는 것을 알게 되었다. 그러나 해외공보처 조직을 개편하고 새 시대

에 맞는 과제들을 밝혀내려던 노력을 후회하지는 않는다.

일부 “거대 아이디어”(big ideas)는 탈냉전 초반 두각을 나타내며 새로

운 시대를 규정짓는 데 영향을 미쳤다. 우선 국제무역 및 상업과정을 발전

시킬 수 있는 기회를 제공했다. 더불어 국제무역이 확대되고 국경을 초월한

투자, 자본 흐름을 위한 환경이 조성되는 새로운 시대의 단초를 마련했으며,

새로운 세계 경제질서의 기반을 닦았다. 또한 이러한 발전과정에서 미국이

할 수 있는 역할이 무엇인지에 관하여 생각하게 해주었다. 또 다른 측면에서

는 일부 사람들이 이러한 동학들(dynamics)을 경제적 이득에 더해 외국 현지

의 감정과 문화를 좀 더 폭넓고 새롭게 이해(understanding)할 수 있는 통로

로 간주하기도 했다.

정부의 일부 인사들 및 지식인들의 논의에서 논란이 되는 ‘거대 아이디

어’(big idea)도 있다. 냉전종식 후 ‘신보수주의’(neo‐conservative)라고 알려

진 움직임이 등장했다. 분명 이러한 인식과 견해를 공유한 집단에 대한 논의

가 없었던 것은 아니지만, 이러한 흐름 속에는 기본적으로 국가안보, 민주주

의 질서와 자유시장, 국제문제에 있어서 미국의 역할과 책임, 이 모두를 위

해 미국의 ‘새로운’(new) 정체성을 독재국가에 저항하는 끊임없는 투쟁이라

고 인식한다. 여기서 강조점은 군사력, 군사적 준비태세, 군사적 의지에 있

다. 만약 앞서의 가치를 수호하고 세계 유일의 ‘슈퍼 파워’(superpower) 지위

를 유지할 필요성이 강조된다면 필요할 경우 예방적으로 조치를 취할 수 있

는 능력과 의지가 있다는 것이다.

이 중 어느 것도 인류역사에서 자신의 역할과 임무에 관해 미국이 인식



하는 방식의 변화가 얼마나 새롭고 극적인지 보여주지 못한다. 앞서의 아이

디어들은 냉전을 규정짓던 국가의 목적과 운명이라는 사상과 명제가 계속

된 것이었다. 사례 깊은 관찰자라면 이러한 ‘거대한 아이디어’(big ideas)가

반드시 상호 배타적일 필요는 없고, 새로운 시대와 새로운 세기를 맞이하면

서 중요한 문제는 국가정체성과 국가의 운명을 이해하고 받아들이는 방식

에 관한 비율과 균형에 관한 것이라는 사실을 명확히 알 수 있다.

모든 국가정체성 개념에 내재하는 오만하고 국가주의적 맹신에 빠질

위험이 있기 때문에 국가가 직면하는 도전은 역사와 인간 본성에 대한 사례

깊은 통찰력이 이끄는 능력뿐만 아니라, 안정과 신뢰에 관한 요청으로서 앞

서 지적한 각 아이디어에 대한 정도를 평가하려는 시도에서 잘 나타날 수 있

었다.

탈냉전기는 중앙정부의 관료들 사이에서 근심이 커져가는 것은 물론이

거니와 1기 부시 행정부 때 이미 불안과 불확실성의 시대가 되어버렸다. 클

린턴 행정부 초 의회와 행정부는 당시부터 방위비 및 국제문제와 관련한 경

상비를 재평가하고 삭감할 수 있는 기회를 두 손 들고 환영했다. 이 비용은

냉전이 끝나갈 무렵 급격하게 치솟았다. 따라서 이와 관련된 기관들은 저항

과 항의의 중심이 되었다.

유감스러운 것은 정부 관료와 이들 기관에서 일했던 민간 분야의 유능

한 남녀 인재들이 구조적 패턴과 구조적 환경 속에서 자신들의 업무를 수행

했다는 점이다. 이들은 자신들이 처한 상황 속에서 연간 예산 규모를 크게

만들어야 했고, 이에 따라 효율성, 일반 대중의 인식, 자부심에 대하여 알게

되었다. 이 기관들은 예산 책정이라는 끝없는 쳇바퀴, 즉 백악관을 설득하거

나 정당성을 피력하여 예산(차후 년도) 증액을 요청하기도 하고 행정부가 의

회에 현 예산의 증액을 요청하도록 시도하는 등 예산 확보 투쟁을 벌인다고

비난받았다.

오랫동안 ‘전시’(wartime)라는 이유로 예산 확대가 정당화되었던 기간



이 막바지에 다다를 무렵 클린턴은 심각했던 정부 지출적자를 줄이고 예산

배정과 우선순위를 조정할 필요성을 인식한 채 첫 임기를 시작했다. 이 일은

이와 관련한 부처 및 부서로부터 우려와 저항을 불러일으키지 않았던 행정

부(executive branch)가 추진한 것은 아니었다. 또한 고어(Gore) 부통령이 이

끌던 클린턴 행정부는 정부 부처의의 조직, 임무, 우선순위의 일부를 재평가

하려고 했다. 나는 이러한 노력이 필요하다는 점에 공감했고, 임기 초 효율

성을 높이고 새로운 시대에 보다 잘 부흥하기 위해서 여러 프로그램의 우선

순위와 행동양식을 재평가하는 일에 많은 노력을 기울였다.

그러나 대외업무를 담당하는 기관의 관료들(군부지도자 및 인사보다는

이들을 더욱 면밀히 관찰할 수 있었다)은 때로는 저항하기도 하고 정부의 조치

가 사기에 부정적인 영향을 끼친다고 주장하기도 했다. 해외공보처와 국무

부에 있는 동료들이 한 관료가 지적한 것과 비슷한 감정을 토로한 적이 몇

번 있었던 것으로 기억한다. 어느 날 그는 이렇게 말했다. “이번 정부는 왜

우리 예산을 삭감하려고 하는가? 그들은 우리가 냉전에서 승리했다는 사실

을 알지 못하나?”

전쟁 이후 미국 대외정책과 관련한 ‘거대 아이디어’(big idea)를 둘러싼

논란은 1기 부시 행정부가 끝나갈 무렵 본격적으로 시작되었다. 1993년 클

린턴 대통령은 임기가 시작할 당시 이 논의에 대하여 상당히 신중하게 생각

하고 있었다. 부시(George H. W. Bush) 대통령의 임기가 끝나갈 무렵 위싱턴

포스트지(Washington Post)는 국방부장관을 위해 마련된 비밀 정책 제안서

초안의 일부를 발췌하여 보도했다. 이 초안은 그의 고위급 측근이 대통령에

게 보고하기 위한 과정에서 유출(leaked)되었다. 워싱턴포스트지는 그 문건

을 21세기 미국이 나아갈 방향을 설정하는 데 도움을 줄 의도로 작성된 “비

밀청사진”(classified blueprint)이라고 설명했다. 문건은 지속적으로 국방예

산을 확충할 것과 탈냉전에 맞게 국방예산을 조정하는 문제에 반대할 것을

요구했고, 모든 노력을 합심하여 미국의 전 지구적 군사 우위를 유지하고 유



럽, 아시아, 구소련 지역에서 미국에 맞서는 국가의 출현을 저지할 것을 주

문했다.3

워싱턴포스트지는 해당 초안(‘유출’이후 여론과 백악관으로부터 강한 비판

에 부딪혀 훗날 수정된다)이 국방부 정책차관보인 폴 울포비츠(Paul Wolfowitz)

의 지휘 아래 작성되었다고 보도했다. 또한 문건의 핵심 전략은 작성된 것처

럼 ‘선진산업국의 이익을 충분히 보장할 수’ 있는 ‘새로운 질서를 구축·보

호’하고, 이들이 미국 리더십에 도전하는 것을 좌절시키며, 동시에 ‘잠재적

경쟁국이 지역적 혹은 전 세계적으로 역할 확대를 시도할 경우 이 야망을 억

제할 수 있는’ 군사적 우위를 유지하는 것이라고 설명했다.

이 문건이 탈냉전기 미국 전략을 재평가하고 우선순위를 선정한 것이

미국 안보에 중대한 위협을 가한다는 일부 국방부 세력의 견해를 표현했

고, 문건 유출 이후 언론과 중진 의원 등의 지적으로 수정되긴 했지만 이곳

에 표현된 아이디어와 확신은 사라지지 않았다. 5년 후인 1997년 울포비츠

와 부시 행정부 시절 국방부에서 근무했던 일부 고위관료들은 유출된 해당

문건에 담긴 견해의 상당수를 반복하며, 새 기관을 위한 선언문 ‘Project for

a New American Century’을 공개했다.4 이들은 훗날 아들 부시(G. W Bush)

행정부 시절 국무부, 국방부의 고위관료직에 오르게 될 여러 사람들과 더

불어 “미국의 전 세계적인 리더십을 지지하고서…. 미국 대외정책의 원칙

(guiding principle)”으로 묘사한 아이디어를 발표했다. 이들은 미국 대외정

책의 형태를 다음과 같은 표현과 단어로 설명한다. “과감하고 뚜렷한 목표

를 갖고 미국의 원칙들을 해외에 알리고 … 국방비를 늘리고 … 미국의 이익

과 가치에 적대적인 정권에 맞서고 … 군사력과 도덕적 투명성.”이듬해인

1998년 ‘The Project for a New America Century’의 선언문 작성에 참여한 많

은 사람들은 이라크 침공을 시작으로 중동지역을 재편(remaking)할 것을 요

구하는 서한을 클린턴 대통령에게 보냈다.5

취임 후 몇 주 지나지 않은 1993년 2월 말 클린턴 대통령은 취임 후 처



음으로 미국 대외정책에 관해 연설을 했다.6 클린턴이 선택한 주제는 ‘우리

미국을 위한 새로운 세기의 새벽’(dawn of a new era for our nation)에 세계

속 미국의 역할을 어떻게 규정할 것인지에 관한 것이었다. 그는 대통령 선거

운동 및 대통령직을 인수하는 기간에 “국가안보에 관한 정의를 어떻게 업그

레이드하고 전 세계 민주주의와 인권을 어떻게 발전시킬 것인지”에 관해 자

신이 취했던 입장을 언급하면서 연설을 시작했다. 그러나 클린턴은 “새로운

지구 경제가 눈앞에 펼쳐진 시점에 국내외의 경제 리더십에 초점”을 맞춰

연설을 이끌어갔다.

대략 15년이 지난 지금 판단해 봐도 클린턴이 ‘새로운 세계 경제질서’

라고 묘사한 세상에서 미국의 기회와 책임의 큰 그림을 그린다는 점에서 클

린턴의 연설은 앞날을 내다볼 줄 알았고, 설득력이 있었다. 그는 ‘미국의 더

큰 번영’(prosperous America)이라는 포괄적인 희망, 즉 냉전이 종식된 시점

에서 모든 시민들이 ‘자유의 풍요로움’(freedom’s bounty)을 함께 나누는 모

습을 그렸다. 또한 새로운 시대에 직면하게 되는 결정적인 당면과제로서,

“인류가 상업활동을 하는 과정에 형체는 없지만 심각한 도전”이 이어지고

있다고 지적했다. 덧붙여 국제무역과 국제사업의 광범위한 변화를 지적하

면서 “우리는 이 같은 세계 경제변화가 우리의 의지와 관계없이 불안하고

불안정한 미래로 몰아가도록 내버려 두어서는 안 됩니다”라고 말을 이었

다.

당시 클린턴이 던진 메시지는 초국가적 투자와 국제무역의 시대가 이

미 도래했거나 혹은 도래하고 있다는 사실이 미국에 더 큰 번영과 가능성을

입증할 수 있다는 것이었다. 물론 우리가 교육에 더 많은 투자를 하고, 경쟁

력을 높이기 위해 자원을 투입하고, 정부 지출 적자를 줄이는 원칙을 적응할

때만 가능한 일이었다고 지적한다. 또한 클린턴은 세계 경제에서 이미 발생

했거나 일어나고 있는 변화에 대하여 명확하게 밝혔다.



내가 자랐을 때는 비즈니스란 대부분 그 지역의 문제였습니다. 대부분의

농장과 기업들은 지역민들이 소유하고, 지역 내에서 자금 조달이 이루어

졌으며, 해당 지역에서 고용문제도 해결되었습니다. 그리고 생산된 대부

분의 상품은 미국 내 이웃 지역 혹은 이웃 주(state)들로 운송되었습니다.

이러한 상황은 국가 전반적으로 비슷했었습니다. 즉 경제는 대체로 국내

문제였습니다. 그러나 지금 우리는 벗어날 수 없는 세계 경제구조에 얽

혀 있습니다. 제가 자랄 때 수출입이 10달러 중 1달러를 차지했다면, 지

금은 5달러 중 1달러를 차지합니다. 우리가 미국에서 생산하는 서비스

및 재화의 약 3/4이 국내외에서 외국 상품 및 서비스와 경쟁하고 있습니

다. 이러한 사실을 알든 모르든, 날씨가 끊임없이 변하는 것처럼 국경을

넘나드는 교역의 흐름은 모든 곳에서 우리의 일상에 영향을 미칩니다.

클린턴 대통령이 아메리카대학교 연설과 취임 초 몇몇 연설에서 전달

하고자 했던 메시지는 탈냉전 어젠다의 대략적인 모습, 즉 미국과 국가 공동

체의 더 큰 번영을 위하여 경제력을 더욱 폭 넓게 통합하는 방향으로 나아가

야 한다는 것이었다. 그의 목소리는 단순히 자유시장의 메시지를 열렬히 전

파만 한 것은 아니었다. 클린턴 대통령은 보다 개방된 경제질서에서 미국이

환영할 만하고 경쟁하는 데 필요한 중요한 조정(adjustment)에 관하여 이야

기하고 했다. 덧붙여 미국은 다음과 같아야 한다고 이야기했다.

… 외국 기업이 우리 땅에 자회사를 설립하는 것을 환영합니다. 우리

는 그들이 창출한 일자리, 이들이 가져다 준 재화와 서비스에 감사합니

다…. 우리의 무역정책은 경제 통합 프로그램의 일부가 될 것입니다….

질 좋은 교육과 직업훈련을 받은 노동자, 정부 적자의 축소, 안정적이고

낮은 수준의 이자율, 건강보험 시스템의 개혁, 세계적 수준의 기술, 활기

를 되찾은 도시들-이러한 것들은 우리 경쟁력의 버팀목이 되어야만 합니



다. 그리고 재계, 노동계, 당연히 정부는 높은, 그보다 더 높은, 그보다 더

더욱 높은 수준의 생산성을 달성하기 위하여 노력해야만 합니다.

클린턴은 아메리카대학 연설에서 변환(transformational)의 경제정책을

추구하기 위한 목표를 제시했다. 즉 ‘GATT 우루과이 라운드의 신속하고 성

공적인 타결’, 멕시코와 NAFTA 체결 완수, 아‐태 경제포럼을 통한 아시아

지역의 자유무역 확대 노력, ‘세계적 경제성장’(global economic growth)을

위한 일치된 노력과 같은 목표를 제시했다. 또한 옐친(Yeltsin)의 경제개혁을

지지함으로써 러시아 경제체제 변환을 유도하는 노력을 또 다른 목표로 설

정했다. 이 같은 방식으로 클린턴 대통령은 당시 세계 무대에서 미국의 역할

을 위한 새로운 템플릿과 새로운 우선순위들을 제시했다. 몇 달 뒤 앤소니

레이크(Anthony Lake)는 클린턴의 이러한 노력을 ‘봉쇄에서 관여정책’(from

containment to engagement)으로의 이동이라고 묘사했다.7

몇 달 후 필자는 그날 아침 연설에서 발표된 개념에 비친 대통령의 노

력이 얼마나 중요한지 알게 되었다. 클린턴 대통령이 이루고자 했던 것은

미국 정책을 지켜보았던 지식인(knowledgeable observer)이 거의 10년이 지

나서 깨닫게 된 내용에 잘 설명되어 있다. 새로운 미국 재단(New American

Foundation)의 스티브 클레몬스(Steve Clemons)는 클린턴이 “경제적 이득을

전통적인 안보사항에 필적하는 수준으로 끌어올림으로써 국가안보를 정의

하는 방식을 수정하려고 시도했었다”고 지적한다.8

그리고 다음과 같이 덧붙였다.

클린턴은 걸프전에서 승리(그리고 냉전이 종식된 후) 후 자존(self impor-

tance)감에 취해 있던 기존의 군부세력을 간파하고 있었다. 그러나 이들

의 태도는 온건한 미국인들의 정서와는 근본적으로 맞지 않았다. 클린

턴은 1992년 11월에 개최된 리틀 락 경제정상회의(Little Rock Economic



Summit)에서 자신의 대외정책은 경제적 관심사, 즉 국가의 무역을 이끌

어야 할 필요성과 상호 이익이 되는 경제적으로 얽힌 유대관계가 추동한

다는 점을 분명히 했다.

1기 행정부가 출범하던 당시 클린턴은 미국 사회에 ‘신세계 경제질서’

(new world economic order)의 새로운 기회 및 도전과 함께할 것을 요청했고,

클레몬스의 말에 따르면 그의 요구는 국가안보를 정의하는 방식을 수정하

려는 시도였다. 또한 클린턴 행정부는 국가안보의 의미와 국가안보에 접근

하는 방식을 둘러싼 ‘새로운 시대(new era)’ 속 국가의 투쟁기라고 특징지을

수 있다. 그것은 이것과 저것 혹은 이것과 대립되는 저것이라는 관점이 아니

라 우선순위에 의해 선택되었다. 그라나 분명한 것은 클린턴이 탈냉전 시대

에 ‘새로운 아이디어’를 정의함으로써 초강대국의 군사적 우위(superpower

military dominace)라는 국방과 안보의 목적을 견지하려는 몸부림에서 벗어

나려고 시도했다는 사실이다. 클린턴은 경제 통합과 균형 성장을 통한 국가

안보 확보를 자기 정부의 주요 주제로 삼았다.

재임 초기 클린턴이 이와 같은 주제를 강조한 것은 위의 이야기들이 사

회와 정부 관료 사이에 의미가 있는 비판적인 논의였고, 자신이 생각하는 우

선순위를 펼치려는 노력의 일환이었다는 것을 인식했음을 보여준다. 취임

후 몇 주 뒤 진행된 아메리카대학(American University) 아침 연설은 “국가안

보를 평가”(calculus)하는 것과 관련하여 갈등과 고난의 시간이 전개될 조짐

을 내비치며 끝이 났다. 클린턴이 행사를 마치고 연단을 떠나자, 한 측근이

나타나 그에게 메시지를 전했다. 그 메시지에는 그가 청중들에게 연설하고

있는 동안 발생한 사건에 관해 적혀 있었다. 즉 맨해튼 남쪽의 세계 무역센

터 빌딩에서 폭발이 일어났고, 폭발물을 실은 트럭 한대가 빌딩 차고에서 폭

발한 것이었다!

해외공보처 프로그램을 지켜본 눈치 빠른 사람들은 새로운 세계 경제



질서를 의미하는 국제무역과 투자라는 테마가 클린턴 행정부 시기 불과 몇

년 동안 해외공보처의 중요한 혹은 가장 중요한 프로그램이 되었다고 지적

했다.9 해외공보처는 당시 진행 중이었던 많은 프로그램들을 자유시장 경

제, 자유무역, 미국의 경쟁력을 촉진하기 위한 임무로 전환했다. 클린턴이

자기 정부의 주요 목표와 관련해 내린 지침을 따른 후 해외공보처는 현재 이

루어지고 있는 북미자유협정을 지원하고 촉진하는 수많은 프로그램들과 구

소련의 자유시장 경제개혁을 촉구하는 프로그램들을 도입하고 구체화했다.

하지만 필자도 이러한 프로그램을 계획하고 참여했지만 계획적이고 설

교조였던 “국가의 대화”(national conversation)가 세계사의 ‘새로운 시대’

(new era)의 의미를 생각하는 방식과 접근하는 방식에 관해 순수했던 처음

의 마음을 잃기 시작했다. 왜냐하면 새로운 냉전 시대의 승리주의의 물결이

압도적인 군사력 개념은 물론 “새로운 세계 경제질서”(new world economic

order) 개념을 둘러싸고 등장하고 있다는 사실이 이내 명확해졌기 때문이다.

냉전의 승리는 자유정신보다는 자유시장과 권력이 축소된 작은 정부의 승

리라는 견해가 점차 퍼져 나가게 되었다. 미국 예외주의의 핵심에는 승리주

의의 물결이 오랫동안 뿌리내렸다고 생각하고 또 논쟁할 수 있지만, 우리의

국민성과 의식에 관한 외국의 인식이 공공외교를 효과적으로 추진하는 데

있어서 걸림돌이 되었다는 사실은 명확하고, 특히 오늘날 더욱 그러하다.

클린턴 대통령은 자신의 아메리카대학 연설에서 세계화(globalization)

에 관한 논쟁을 기대했었다. 그리고 그 논쟁은 그의 연설이 있은 후 몇 년 후

에 폭발했다. 그는 국내의 번영이라는 관점에서 국가이익을 인식했지만, 불

평등의 확대라는 측면뿐만 아니라 자유무역을 초월한 저개발 지역 및 사회

의 문제를 보다 직접적으로 해결할 필요성가 있다는 사실에 초점을 맞췄다.

클린턴의 비전과 처방은 월가(Wall Street)가 재잘거리며 자유로운 흐름을 강

조했던 프리드먼(Milton Friedman)과 스미스(Adam Smith)의 간략하고 서투른

주장 및 1980년대 워싱턴에서 성장한 보수주의적인 싱크탱크의 견해를 뛰



어넘는 것이었다.

부시 행정부 이전에 진행된 멕시코를 북미자유무역협정(NAFTA)에 가

입시키려던 움직임은, 즐비한 로비세력들과 입법을 통과할 때 필요한 의

석에 비추어 보면, 논란이 있긴 하지만 실망스러운 것이었다. 대략 10년 후

워싱턴에 위치한 경제정책연구원(Economic Policy Institute)의 베이커(Dean

Baker) 선임 경제학자는 당시의 역사를 평가하면서 “동 협정이 ‘자유무역’

협정이라는 타이틀을 달고 있지만 상대적으로 보자면 실제 자유무역과 거

의 관련이 없다”고 적고 있다.10 또한 “조약을 가장 강력하게 지지하는 사

람들은 주로 값싼 노동력의 원천으로 멕시코에 관심을 갖고 있는 사람들이

고….멕시코에 대한 미국의 투자가 더욱 안전하도록 규칙을 설정하고 … 미

국의 특허 및 특허권 보호를 멕시코 시장까지 확대한다.”

나는 클린턴 연설의 주제를 ‘세계화’(globalization)로 생각했다. 하지만

이 단어는 그의 연설에서 한번도 사용되지 않았다. 세계화란 단어는 1990

년대 초 널리 사용되기 시작했으나 클린턴 행정부 1기 중반까지는 일상용

어로 사용될 만큼 확산되지는 않았다. 예일(Yale)대학 찬다(Nayan Chanda)

의 최근 저서에는 ‘세계화’에 대한 정보를 담고 있다.11 찬다에 따르면, 세계

화 과정은 고대부터 시작되어 상호 연결성(interconnectedness)과 상호 의존

성(interdependence)에 관한 의식이 전 세계적으로 증대되는 과정이라고 할

수 있다. 그는 여러 문헌과 신문기사들을 검토하여 지나치게 남발되어 사

용되었던 단어인 세계화가 수십 년간 “모든 이에게 모든 것”(all things to all

people)을 의미하게 되었다고 지적했다. 하지만 1990년대에 몇 년 지나지 않

아 이 용어와 개념은 논쟁거리가 되었다. 찬다는 세계화가 문화의식과 상호

의존보다는 ‘자본주의의 전 세계적인 확산’과 관련이 있다고 주장한다. 그

리고 그의 견해는 미국의 목표이자 탈냉전 초기 미국의 새로운 ‘임무’이고,

또 여러 테마들과 경쟁 중인 ‘새로운 세계 경제질서’를 잘 기술하고 있다.

1990년대 초 경제질서의 세계화란 개념은 새로운 것이 아니었다. 오랫



동안 국제무역, 투자자본의 자유로운 이동, 관세 및 세금 정책 변화의 동학

(dynamic)에 대한 지적과 예측, 또 이러한 사태들이 미래에 미치는 영향에

관한 연구와 예측들이 있었다. 여긴(Daniel Yergin)과 스타니슬로우(Joseph

Stanislaw)의 널리 알려진 1998년 연구(훗날 지상파 채널에서 유명해진 ) The

Commanding Heights12는 세계화를 열망하고 이룩한 과정이 근대사를 통

해 흥망성쇠와 퇴보의 긴 과정이라는 사실을 깨닫게 한다.

클린턴 대통령은 의기양양하게 패권국으로서의 야망과 상황을 내세우

며 세계화를 전적으로 군사적인 관점에서 ‘안보조치’(security measures)로

설명하는 사람들에 대응해 세계화를 보다 넓은 범위에서 설명할 수 있는 테

마와 대책을 찾고 있었다. 그러나 ‘새로운 경제질서’(new economic order)와

경제질서의 ‘국제화’(internationalization)가 진전될수록 이후 논란이 된 ‘세

계화’ 과정과 유사한 모습을 띠게 되었다.

1990년대 중반 찬다는 문화 및 집단 문화에 대한 열망 속에서 ‘세계

화’에 대한 두드러지는 집중현상을 가장 잘 설명할 수 있는 것을 구상했

다. 그는 국제무역 확대라는 본래의 개념을 초월한 새로운 흐름은 집단

의 국가정체성, 국경을 넘는 소유권 및 투자를 강화하는 것, “24시간 무역

환경”(twenty-four-hour trading environment)이 등장하는 것과는 거리가 있

는 변화로 규정지을 수 있다고 지적했다. 간단히 말해 찬다는 1990년 중

반 전 세계적인 시장 변환(transformation)을 초월한 단계의 등장을 ‘Go‐Go

Globalization’이라고 불렀다.

클린턴 행정부 1기 때 찬다는 국제경제 추세에 대한 인식과 레토릭의

변화에 대하여 다음과 같이 기술했다.

보통 신중하다고 알려진 월스트리트저널의 자카리(Zachary) 기자는 세

계화가 가져다 준 새로운 황금 시대에 대해 다음과 같이 점차 열정적으

로 반기기 시작했다.“경제학자들은 지구 경제가 보기 드문 장기 성장기



에 접어들 징후가 보인다고 말한다.”경제적 자유화와 재산권의 확대라

는 형태의 세계화는 정부 기능 축소 및 무역과 개인 투자의 폭발적인 증

가와 함께“전 세계 성장률을 20년 전에 비해 2배로 끌어올렸다고 이야

기된다.”하버드 대학의 경제학자 제프리 삭스( Jeffrey Sachs)의 말을 인

용하면 주요 전쟁과 환경위기를 제외할 경우“경제성장은 역사상 그 어

느 때보다 더 넓은 지역의 더 많은 사람들의 삶의 질을 높일 수 있을 것이

다.”… 아르헨티나의 경제구조 개혁을 구상한 카발로(Domingo Cavallo)

는 행복감에 도취된 채“우리는 수십 년간 지속될 황금시대에 들어섰

다.” … 보통 과장법을 잘 구사하지 않는 코피 아난(Kofi Annan) UN 사무

총장도 세계가“새로운 황금시대”(new golden age)에 접어들고 있다고

생각했다.

정부 관료, 업계 및 여론형성 층에 속했던 사람으로서 새로운 경제 흐름

에 대해 내가 감지한 분위기는 올브라이트(Madeleine Albright) 전 국무장관

이 미국의 우월성에 관해 이야기했을 때 받았던 느낌에 상응하는 것이었다.

올브라이트는 미국이 국제사회에서 선제공격을 할 수 있다는 깜짝 놀랄 만

한 선언을 했었다. “… 우리는 미국이다. 따라서 우리는 없어서는 안 될 국

가다. 우리는 당당하게 서 있고, 다른 국가들보다 더 멀리 내다볼 수 있다”

(이 발언은 1998년 2월 NBC‐TV‘The Today Show’인터뷰에서 나왔다). 전체 맥락

속에서 올브라이트의 발언을 이해하려면 매트 로러(Matt Lauer)가 올브라이

트를 소개한 내용에 주목해야 한다. 로러는 1998년 아침 그녀를 다음과 같

이 소개했다. “이라크를 선제공격(strike) 사례로 만들기 위해 … 미국 주변

국을 방문했다.”13

클린턴 대통령은 탈냉전기 미국의 새로운 역할, 즉 세계화 시대의 ‘새로

운 세계 경제질서’(new world economic order) 속 리더십을 이해하기 위한 신

선하면서 뛰어난 템플릿(template)을 규정짓기 위해 노력했다. 그리고 이후



10년은 ‘전 세계적 자유시장’(global free market)이 미국 해외투자의 새 시대

를 의미했다는 점에서 중요했다. 이 10년의 절반이 지나고 나서야 전 세계

의 자본 흐름은 미국 자본의 종속에서 벗어나는 모습을 보이기 시작했다.

그러나 ‘거대 아이디어’(big idea)를 추구하고 필요했다는 점에서 클린

턴이 추진한 방향은 다소 실망스러웠던 것으로 판명되었다. 물론 국제무역

참여를 확대하고, 자유시장을 촉진하며, 더 큰 번영을 누리자는 요구는 1990

년대 미국과 여러 국가들에게 다양한 방식으로 충족될 수 있었다. 또한 클린

턴 정부 시절 연방정부 예산 적자가 줄어들었다. 8년 임기가 끝나기 전 취임

몇 주 후 아메리카대학 연설에서 윤곽이 드러났던 그의 생각, 즉 국가 간 자

유무역과 투자의 확대라는 그림은 이전과는 완전히 다르고 논란도 훨씬 많

았던 세계화 시대로 변모해갔다.

하지만 클린턴 정부는 오랫동안 상승한 국방비를 억제하겠다는 희망을

안고 출범했지만, 실상은 클린턴 2기 국방비는 부시 행정부 1기 연 평균 증

가율을 상회하면서 엄청난 속도로 증가했다. 1990년대에 국방부는 1조 달

러 이상을 새로운 무기와 정보 기술을 개발하는 데 투자했다.14 클린턴 정부

시절 이 같은 국방예산의 증가는 정밀 무기의 기술적 측면을 강조한 결과였

다. 이러한 무기들은 전선에 있는 부대들을 공격하고 훈련에 필요한 것으로

써 훗날 이라크전의 성격을 규정짓게 된다.

공수 통합 무기( Joint Defense Defense Attack Munitions : JDAMs)와 무인

기‐둘 다 기술측면을 강조한 결과물이다-의 조합은 9·11 테러 공격에 대

한 대응으로 이루어진 항구적 자유작전(Operation Dnduring Freedom)과

이라크 자유작전(Operation Iraqi Freedom)에서 이전의 어느 전쟁과 달

리 보다 빠르고 보다 정확하게 이동하는 물체를 포함한 목표물을 포착

하여 파괴하는 것을 가능케 했다. 이라크전에 사용된 무기의 70% 가까

이가 클린턴 정부 시절 개발된 정밀타격 무기였으며, JDAM 프로그램에



대한 예산지원은 클린턴이 대통령에 취임한 첫 해인 1993년에 시작되었

다. GPS의 유도를 받는 개량형 토마호크 미사일은 1999년 예산지원을 받

아 개발되었다. 이 미사일은 제1차 이라크 전쟁(Desert Storm)에서 사용

된 기존의 크루즈 미사일보다 정확성과 신뢰성이 훨씬 더 향상된 것으로

판명되었다. 미군이 전투기를 이용하여 전에 없던 방식으로 근거리 공중

지원을 받을 수 있게 한 글로벌 호크(Global Hwak), 프레데터(Predator)와

같은 무인기 개발도 클린턴 재임시절까지 거슬러 올라간다. 당시의 국방

비 증가는 군 보수 및 혜택도 확대시켰다.

상원 외교위원회 제시 헬름(Jesse Helms, 공화당 전국 위원회 소속)의 지지

를 받는 올브라이트 국무장관은 2기 클린턴 행정부가 끝나갈 즈음에 독립적

인 기능 조직이었던 정보국을 폐지하고 해당 조직을 국무부로 통합시켰다.

이는 국무부의 예산과 자원이 확대되는 것을 의미했다. 21세기 들어, 특히

충격적인 사건이었던 9·11 이후 공공외교가 미국에 어떠한 의미인지, 어떻

게 수행되어야 하는지를 두고 평가와 재평가가 이어지고 있고, 이후 사회 전

반적으로 다음 번 ‘거대 아이디어’(big idea)에 관한 토론과 논쟁이 점점 치열

해지고 있다. 그리고 미국 역사 그 어느 때보다도 공공외교의 역할과 목적을

둘러싼 관심과 논의에 점차 많은 이목이 쏠리고 있다. 반면 근래의 이 모든

논의와 ‘이해’(understanding)를 추구하는 데 있어서 ‘거대한 아이디어’(big

idea), 즉 미국의 ‘정체성’(identity)을 이해하기 위한 핵심적인 템플릿과 ‘공

공외교’(public diplomacy)의 기술·전략은 별개의 영역이자 고려대상이 다

른 두 영역처럼 보인다.

나는 양자가 여전히 매우 긴밀히 연결되어 있다고 확신한다.



주

1. Stefan Halper, “Big Ideas, Big Problems,” The National Interest no. 88 (March/April

2007), 92-97.

2. Robert M. Hutchins, The Learning Society (New York : F. A. Praeger, 1968), 326.

3. Barton Gellman, “Keeping the U.S. First ; Pentagon Would Preclude a Rival Superpow-

er,” Washington Post, March 11, 1992.

4. Statement of Principles, Project for the New American Century, June 3, 1997, http://ww

w.newamericancentury.org/statementofprinciples.htm.

5. Letter to President Clinton, January 26, 1998, Project for the New American Century. 서

한에 서명한 사람들 중에는 존 볼턴(John Bolton), 잘마이 칼릴자드(Zalmay Khalil-

zad), 윌리엄 크리스톨(William Kristol), 리차트 페를(Richard Perle), 도널드 럼즈펠트

(Donald Rumsfeld), 폴 울포비츠(Paul Wolfowitz) 제임스 울시(James Woolsey), 로버트

졸릭(Robert Zoellick)이 포함되어 있다., http://www.newamericancentury.org/iraqclin-

tonletter.htm.

6. William Jefferson Clinton, Address at Centennial Celebration, American University, Wash-

ington, DC, February 26, 1993 http://www.media.american.edu/speeches/clinton97.ht

m.

7. Anthony Lake, “From Containment to Enlargement,” Address at Johns Hopkins School

of Advanced International Studies, Washington, DC, September 21, 1993.

8. Steven Clemons, “American Triumphalism and the Conditions that Led to September

11,” Le Monde Diplomatic, October 1, 2001.

9. Nancy Snow, “United States Information Agency,” Foreign Policy in Focus 2, no. 40, Albu-

querque, New Mexico : Interhemispheric Resource Center, August, 1997.



10. Dean Baker, The United States Since 1980 (Oxford : Cambridge University Press, 2007).

11. Nayan Chanda, Bound Together, How Traders, Preachers, Adventurers, and Warriors Shaped Glo-

balization (New York and London : Yale University Press, 2007).

12. Daniel Yergin and Joseph Stanislaw, The Commanding Heights (New York : Simon and

Schuster, 1998).

13. “…만약 우리가 무력을 사용해야 한다면, 그 이유는 우리가 미국이고, 미국은 없어

서는 안 될 국가이기 때문이다. 우리는 당당하고 다른 국가들보다 보다 멀리 내다볼

수 있다(see further)” Secretary of State Madeleine K. Albright, Interview on NBC-TV

The Today Show with Matt Lauer, Columbus, Ohio, (February 19, 1998) (올브라이트의

깜짝 놀랄만한 발언은 그녀가 1998년 2월 오하이오 콜롬버스에서 이루어진 NBCTV

와의 인터뷰 도중 이라크전에서 무력사용을 옹호하는 맥락 속에서 나온 내용이었

다. http://secretary.state.gov/www/statements/1998/980219a.html.

14. Steven J. Nider, “Clinton’s Military Legacy President Bush owes a major debt of grati-

tude to his predecessor,”Democratic Leadership Committee, Blueprint magazine, June 30,

2003.


28장_공공외교의 윤리적 이슈와 사회적 이슈 705

각 국가들은 그들의 특정한 정치·경제적 목표 달성에 도움이 될 때 타

국 국민들을 향해 손을 뻗어왔다. 국제적인 전시활동이나 박람회 등

을 통해 관광과 산업경제 활동을 촉진시키는 것이 한 예이다. 그러나 대중

사회의 등장과 함께 각국의 정부들 또한 타국 국민들을 향한 보다 공공연하

고 지속적인 의사소통을 통해 그들의 전통적인 외교적 노력들을 보충하는

것에 관심을 가지게 되었다. 정부의 정책결정에 있어 여론의 중요성이 커

지고, 19세기 중반 전신의 발명으로 시작되어 오늘날 위성과 인터넷 기술

을 통해 계속되고 있는 기술적 진보 덕분에 이러한 접근은 대부분 실현 가능

한 것이 되었다. 이 개념과 실제(practices)는 이해(understanding)와 정보제공

(informing), 타국 국민들에 대한 영향력 행사(influencing foreign publics) 그

리고 자국 국민들, 기구들과 타국에 있는 그들의 상대방들 간의 대화의 폭을

넓히는 것을 통해 국가이익과 국가안보를 증진시키는 과정인 ‘공공외교’로

알려져 있다.1

역사적으로 대부분의 사례에서 공공외교는 전시의 필요를 충족시키기

위한 외교정책의 수단이었다. 이것은 우드로 윌슨 대통령의 명령에 의해 전

직 언론인 조지 크릴(George Creel)이 이끄는 공공정보위원회(the Committee

공공외교의 윤리적 이슈와 사회적 이슈

28장

리차드 넬슨, 포드 이자디 Richard Nelson and Foad Izadi



on Public Information : CPI)를 설립하여 1917년 국내 여론뿐만 아니라 외국

의 여론형성 활동에 깊이 개입했던 미국의 경우를 보면 더욱 분명해진다. 크

릴이 1920년에 출간한 책의 제목『어떻게 미국을 알릴 것인가?』(How we

advertised America : The first telling of the amazing story of the Committee on

Public Information that carried the gospel of Americanism to every corner of the

globe)2는 이 기관이 채택했던 의사소통의 철학을 보여주고 있다. CPI에서

활동했던 가장 중요한 인물 중 하나인 버네이즈(Edward L. Bernays)는 빌 모

이어스(Bill Moyers)와의 인터뷰에서 전시에 자신들이 선전전을 벌였다는 점

을 인정했지만 그것은 ‘적절한 선전’(Proper‐ganda)이었지 ‘부적절한 선전’

(Improper‐ganda)은 아니었다고 주장했다.3

프로이트의 조카로서 대중들에게 심리학을 적용했던 버네이즈는 효

과적인 민주주의에서는 홍보활동이 매우 중요하다고 주장했다. 그는 민

주주의를 형성하는 데에는 그가 나중에 ‘합의의 공학(the Engineering of

Consent)’4라고 불렀던 효과를 가져오는 의사소통을 이용하는 계몽된 리

더십이 필요하다고 주장했다. 영향력 있는 ‘홍보자문가’이자『여론의 결

정화』(Crystallizing public opinion)와『사고의 자서전』(Biography of an idea :

Memoirs of public relations counsel)5과 같은 중요한 책들의 저자이자 편집자

였던 버네이즈는 항상 ‘사회과학적 연구수단을 이용하는 것은 어떤 설득력

있는 캠페인을 구성하는 데 있어 본질적인 요소이다’라는 (그 자신에게는) 당

연한 추론원리를 가지고 있었다.

이러한 그의 시각이 가장 분명하게 나타났던 것 중의 하나가 1928년에

출판되었던 버네이즈의 책『선전』(Propaganda)이었다.6 그는 “조직화된 관

습들과 대중의 여론에 대한 의식적이고 지능적인 조작은 민주주의 사회의

중요한 요소이다. 사회의 이 보이지 않는 메커니즘을 조종하는 이들은 미국

의 진정한 지배권력인 보이지 않는 정부를 구성한다”라는 주장으로 그의 책

을 시작한다.7 사상의 시장은 무시되거나 조롱 받아야 할 것이 아니었고, 오



히려 공익에 영향을 미치는 것이었다. 그의 엘리트주의적 관점에서 볼 때

‘선전활동’은 ‘완전히 정당한 인간 활동의 한 형태’였다.8 사실 현대 국가를

통치하기 위해서는 ‘선전활동’이 필요하다. 그는 “사회적인 것이든 종교적

인 것이든 또는 정치적인 것이든 간에 어떤 믿음을 가지고 있고 그 믿음을

말이나 글을 통해 구성원들에게 알리려고 하는 사회는 모두 선전활동을 하

고 있는 것”이라고 주장했다.9

더 나아가 역사적인 관점에서 버네이즈는 다음과 같이 주장했다.

경제권력은 정치권력 다음에 따라오는 경향이 있다. 그리고 산업혁명의

역사는 권력이 어떻게 왕과 관료들로부터 부르주아들에게 넘어갔는지를

보여준다. 보통선거와 보편적인 교육은 이러한 경향을 강화시켰다. 그

리고 마지막에는 부르주아들조차도 일반 대중들을 두려워했었다. 왜냐

하면 대중들은 그들 스스로가 왕이 될 가망성이 있었기 때문이다. 그러

나 오늘날 그에 대한 반발이 시작되었다. 소수는 다수에게 영향을 미치

는 데 도움이 될 강력한 수단을 발견했다. 그래서 원하는 방향으로 그들

이 새롭게 획득한 힘을 투사하여 대중의 마음을 만들어내는 것이 가능하

다는 사실이 밝혀졌다. 현대사회의 구조 속에서 이러한 수단을 사용하는

것은 불가피하다. 정치, 금융, 산업, 농업, 자선사업, 교육, 기타 다른 영역

속에서 사회적 중요성을 가진 그 어떤 것이 행해져야 할 때는 선전의 도

움을 받아 이루어져야 한다. 선전은‘보이지 않는 정부의 행정부’이다.10

‘홍보의 아버지’로서 버네이즈와 동시대에 경쟁했던 경쟁자는 아이비

레드베터 리(Ivy Ledbetter Lee)라는 특이한 이름을 가지고 있었다. 록펠러

(Rockfellers) 가문의 고문으로 잘 알려진 리는 또한 전시 윌슨 행정부에서 적

십자사 홍보 업무를 맡기도 했다. 리의 전기작가도 “국가는 개인의 권리를

공적 의무와 사회발전에 조화시킬 수 있는 사회의 유익한 조직이다”라는 윌



슨 대통령의 믿음이 홍보활동의 사회적 유용성에 관한 리의 생각에 영향을

미쳤다는 사실을 발견했다.11

이러한 영향에도 불구하고 제1, 2차 세계대전(미국의 소리(VOA) 방송의 설

립)과 냉전 기간 동안의 미국의 공공외교적 접근은 대부분 위기관리의 일부

였다는 사실이 드러났다.12 제2차 세계대전 후 미 의회의 많은 의원들, 특히

윌리엄 풀브라이트 상원의원(J.William Fulbright, 민주당‐애리조나 주)은 평화

시에 국제적인 방송 조직을 두어야할 필요성에 대해 의문을 제기했다. 그들

이 생각하기에 선전전을 벌이는 것은 미국의 민주적 원칙에 반하는 것이었

다.13 미 의회는 냉전기의 긴장이 고조되고, 보다 정교한 소련의 선전기관에

밀려 미국이 사상전에서 지고 있다는 믿음을 갖게 되고 나서야 평화 시에 미

국의 소리 방송을 운영하는 것이 필요하며 또 정당하다는 것을 납득하게 되

었다.14

또한 냉전의 등장은 미국 외교정책의 중요한 요소로서 ‘문화이전’(Cul-

tural transfer, 즉 문화외교 또는 공공외교라고 불리는 것)을 제도화시켰다. 1945년

이후 일단의 미국의 외교관과 학자들은 공산주의와의 대결 속에서 타국 국

민들의 생각과 마음을 얻기 위해서는 미국이 공세적인 접근법을 취할 필요

가 있다고 주장했다. 논쟁의 대상이 되었던 1948년의 ‘정보교육교류법’(Pu-

blic Law 402‐보통 Smith-Mundt법으로 일컬어진다)은 평화로운 시기 선전전을

정당화했지만 국내적인 목적으로 선전활동을 하는 것은 금지했다.15 국무부

는 타국 국민들이 미국에 대해 보다 잘 이해할 수 있도록 하고, 미 국민들과

타국 국민들 간의 상호 이해를 증진시키기 위한 정보와 교육 교류프로그램

을 운영했다.

1950년 트루먼 대통령은 공산주의자들의 선전활동에 맞서 싸우기 위해

‘진실을 위한 캠페인’을 개시했다. 1953년 아이젠하워 대통령은 미국 해외

공보처(the United States Information Agency : USIA)의 창설을 지휘했다. 중앙

정보국이 비밀선전전을 수행할 책임을 지고 있었던 반면에 미국 해외공보



처는 해외방송이나 외국의 미문화원 프로그램과 같은 공공 의사소통 프로

그램을 관리했다.16 그럼에도 불구하고 USIA도 때로는 비밀 공공외교 활동

들에 관여하기도 했다.17

USIA의 임무는 행정부의 변화에 따라 몇 번씩이나 변화되었다. 일반적

으로 모든 행정부들이 공통적으로 추구했던 가장 핵심적인 목표는 ‘공공외

교를 이용하여 미국의 외교정책이 보다 잘 받아들여지도록 하는 것’이었다.

미국의 정보프로그램들은 타국 국민들에게 미국의 목표와 행동들이 그들의

열망과 조화를 이루고 있다고 믿게 만들었다.

이러한 목표들을 달성하기 위해 USIA는 언론·출판 서비스와 영화·

텔레비전 방송 서비스를 개시했다. 그리고 USIA는 미국의 소리 방송(Voice

of America : VOA)과 해외에서 미국 자유정보 센터를 운영할 책임을 지고 있

었다.18

USIA가 추구했던 두 개의 매우 다른 홍보활동 주제는 ‘반공주의’와 ‘미

국에 대한 긍정적인 이미지 확산’이었다. 여기서는 ‘우리들’과 ‘그들’을 구

분하는 것이 매우 강조되었다. 공산주의의 악한 본성을 보여주기 위해 USIA

는 공산주의의 이념적 모순과, 소련과 공산권 국가들의 강제수용소, 자유의

부재, 소비재의 부족 문제 등을 집중적으로 부각시켰다. 미국의 이념과 자본

주의적 가치의 긍정적인 이미지 확산을 위해서는 USIA는 미국의 경제·기

술지원 프로그램들, 진보한 과학기술 그리고 자유무역의 장점을 선전했다.

미국 공공외교의 주된 특징은 미국인의 생활양식을 판매하고, 민주주

의적 가치와 경험들을 찬양하며, 소비자 자본주의를 옹호하는 문화적 선전

전이었다.19 여기에서 VOA는 영향력 확대를 위한 최상의 무기 중 하나였다.

미국 공공외교 프로그램들은 본질적으로 소련 공산주의 하의 황폐한 세상

에 대비하여 ‘아메리칸 드림’의 이념을 선전하는 것이었다. 할리우드의 영

화와 음악 그리고 다른 대중문화 상품들은 그를 위한 수단들이었다. 제2차

세계대전 이후 초국가적 문화산업과 미디어 기업들의 출현은 제3세계를 향



한 문화상품들의 영구적이고 일방적인 흐름에 시동을 걸었다. 이러한 공공

외교 계획들은 나이(Nye)가 ‘소프트파워’라고 불렀던 것들을 이용했다.20 소

프트파워는 한 국가가 문화적·사회적·정치적 가치와 이념들의 호소력을

기초로 하여 타국과 타국 국민들을 매혹시킬 수 있는 능력을 나타내는 것이

다.21

미국 공공외교는 대상국의 주류적인 국민들에게 접근하기 위한 유일한

수단으로써 ‘미국의 소리’ 방송에만 의존하지는 않았다. 그 외에도 USIA는

‘언론 조종 프로젝트’들도 수행했다. 이 프로젝트들은 외국 저널리스트들의

시각에 영향을 주기 위해 그들과 사적으로 접촉하거나 지역 텔레비전 방송

채널에 프로그램들을 제공하거나 뉴스를 심는 등의 방법 등을 통해 해당국

의 국내 언론매체에 영향을 주기 위한 목적으로 계획된 것들이었다. ‘사적

접촉’은 영향력 있는 여론 주도자들에게 영향을 끼치기 위한 목적으로도 사

용되었다. 이러한 측면에서 볼 때 USIA는 메시지의 출처를 숨김으로써 비밀

선전전에도 관여한 것이었다. 이러한 ‘외국의 저널리스트들을 통한 사실확

인’(corroboration)에 의지했던 것 외에도 USIA는 민간영역과의 협력에도 의

존했다. 민간영역과의 협력은 미국에 대한 긍정적인 이미지를 만들어내는

선전 캠페인에 미국의 비정부기구들, 기업들 그리고 보통 시민들을 이용할

수 있게 해주었다.22

대부분 공개적인 USIA의 공공외교 프로그램 외에도 중앙정보국(the

Central Intelligence Agency : CIA)의 비밀 심리전 활동도 냉전기 미국의 공공외

교 전략에서 중요했다. 미국은 중앙정보국이 운영한 Radio Free Europe(1950년

방송 개시)과 Radio Liberation(1953년 방송 개시, 1964년 Radio Liberty로 이름 변

경)을 통하여 소련과 공산권 국가의 국민들을 대상으로 한 직접적인 공공외

교 활동을 시도했다. 그들의 목표는 소련과 동유럽 국가에서 반미 메시지에

대응한 선전전을 벌이는 것이었다. 중앙정보국이 이들 방송국들을 운영한

다는 사실을 감추기 위해 많은 위장 단체들이 이 방송국들의 운영주체로 내



세워졌다.23

라디오 프로그램 외에도 중앙정보국은 비공산주의자 노동조합, 저널

리스트, 정당, 정치가 그리고 학생 그룹 등에 자금을 지원하는 것을 포함

한 무수히 많은 비밀 공공외교 계획을 지원했다. 서유럽에서 중앙정보국

은 다수의 잡지 발행과 국제회의의 개최를 도왔고, 다수의 서적 발간을 후

원했다. 이러한 활동들은 외부적으로는 중앙정보국이 후원하고 있던 ‘문화

적 자유를 위한 회의’(Congress for Cultural Freedom)에 의해 이루어지는 것

으로 위장되었다.24 중앙정보국은 이란, 과테말라, 쿠바, 칠레, 이라크와 같

은 국가들에서 정치적 발전을 조종하기 위한 다수의 비밀공작들을 수행했

다.25 특히 이란에서는 중앙정보국은 민주적으로 선출된 모하메드 모사데

크(Mohammad Mosaddeq) 정부에 대항한 쿠데타를 지원하여 성공시키기도

했다. 중앙정보부에 의한 흑색선전은 쿠데타 성공에 있어 핵심적인 것이었

다.26

스노우(Snow)27에 따르면 미국 정부는 공공외교를 이미 몇 번이나 국가

적 위기상황이나 전시에 이뤄지는 ‘여론에의 호소’(appeals)로 인식해 왔고,

이 ‘호소’는 위기가 종식되었을 때에야 끝났었다고 한다. 그리고 이러한 호

소와 호소의 종식과정들은 하나의 분명한 역사적 패턴으로 나타나고 있다

고 한다. 미국 의회는 제1차 세계대전이 끝난 지 한 달 만에 우드로 윌슨 대

통령의 크릴 위원회를 해체시켰다. 트루먼 대통령의 전시정보국은 냉전이

종식되자 문을 닫았던 USIA처럼 제2차 세계대전이 끝나자 해체되었다. 냉

전기 이후 미국의 입법부와 행정부 모두 공공외교에 낮은 우선순위를 두고

있었다. 클린턴 행정부는 공공외교 예산을 삭감시켰고 문화교류 프로그램

을 축소시켰다. 1999년 미국 의회는 USIA를 완전히 해체시켰고 USIA의 공

공외교 기능을 국무부로 이전시켰다. 공공외교를 미국 외교정책의 최전선

으로 다시 불러들인 것은 9·11 테러였다.28



미국 공공외교를 평가하기 위한 도구들

우리가 어떻게 사회 속에서 또는 사회와 무관하게 개인으로서 상호작

용하는가는 우리의 행동을 통해 측정될 수 있다. 인간의 행동에 관한 철학의

한 분류인 윤리학은 삶의 방식을 의미하는 그리스어 ‘Ethos’에서 기원한 것

이다. 윤리 원칙들은 우리의 행동들이 정당화될 수 있는가 아닌가의 측면에

서 우리가 우리들의 도덕적 판단을 이성적으로 고찰할 수 있게 해준다.

윤리에 관한 무수히 많은 접근법들이 있지만, 대부분은 유용성(누가 이

익을 얻고 누가 손해를 보는가?)과/또는 책임(우리의 책임은 어디에 있는가?)의 관

점에서 분류될 수 있다. 유용성을 중시하는 이들은 상황윤리가 존재한다고

믿고 특정한 상황에 따라 기준이 달라질 수 있다고 생각한다. 의무를 강조하

는 이들은 비록 그들이 일반적으로 관찰했던 것은 아니라 하더라도, 보통 보

편적인 규범이 존재한다는 믿음을 바탕으로 하여 행동한다. 대의제 정부 내

에서 윤리학은 공공이익의 증진을 통한 공정성을 강조하며 정책결정과 공

공 서비스 측면에서의 책임에 관한 논쟁을 불러일으킨다. “정부의 정책결정

에 있어 윤리적 고려는 정치적 고려, 관리상의 고려와 단단히 얽혀 있고, 세

차원 모두 성공적인 통치에 본질적인 것들이다.29 또한 독자들은 ‘윤리적인

레짐’(Ethics Regime)이 원칙에 의거한 행동을 해야 할 의무가 있는 정부 관

료들에 의해 어떻게 성취될 수 있는가를 집중 조명한 캐나다에서의 커나간

(Kernaghan)의 또 다른 연구30도 참고하길 원할 것이다.

대중적인 인식들과는 달리 선전(Propaganda)과 공공외교(Public

diplomacy)는 객관적인 연구자들에게는 최소한 개념적으로 중립적인(선도

악도 아닌) 의사소통의 형태인 것으로 광범위하게 받아들여지고 있다.31 그러

나 학자들은 윤리적인 관점에서 현상을 연구하는 것이 중요하다는 것을 강

조한다.32 이에 대해 연구하는 학자들의 초기 저작들은 보다 나은 국제관계

를 구축할 수 있는 기회들로서 자기옹호적 의사소통의 사회적 유용성과 도



덕적 함의를 강조하며33 의사소통을 통하여34 공공외교와 그 영향에 관심을

기울인다.35

공공외교는 진실을 이야기할 의무가 있는가?

선전과 정보제공은 공공외교의 실제 속에서 서로 항상 얽혀왔다. 현재

의 세계에 대해 오랫동안 유지되어 왔던 가정들이 우리의 눈앞에서 무너짐

에 따라, 자기옹호적 의사소통론자(advocacy communicators)들은 선제적 개

입과 사전준비(futurist preparation)의 개념에 충실한, 철학적으로는 소수인

공리주의적 다원론자들의 일부가 되었다. 또한 그들은 독특하게도 이익 상

호간의 조화를 위해 일하는 그들의 기관들과 조직들 사이에 위치되었다. 제

임스 매디슨은 페더럴리스트 리포트 10장에서 많은 당파들의 존재는 서로

가 서로를 견제하도록 도와줄 것이라고 예견했었고, 페더럴리스트 리포트

51장에서는 통치체제의 가장 바람직한 형태는 서로 엇갈리는 이익들에 대

응하는 여러 개의 권력 중심들을 포함하고 있는 것이라고 예견했었다. 이러

한 제임스 매디슨의 주장처럼 각자의 요구사항들에 즉각적으로 반응하고자

하는 열망은 국내외적으로 적극적인 이익 활동가 그룹들의 확산으로 특징

지어지는 ‘연계의 동원’ 현상을 이끌어 내었다.36

분명히 설득은 어떤 국내외적 활동들의 한 구성요소이다. 우리가 의도

적으로 다른 사람들(그들의 가치, 태도, 감정, 믿음, 행동들)에게 영향을 주기 위

해 의사소통을 활용할 때 우리는 어떤 것에 반대하거나 찬성하도록 설득하

기 시작한다. 의사소통의 방법들에 미디어를 추가하면 우리의 영향력을 확

대시킬 수 있지만 이는 우리를 선전원(Propagandist)으로 만든다. 하지만 이

것이 반드시 나쁜 것은 아니다. 일정 수준의 설득이 이뤄지지 않는다면 공

공정책에 대해 공통의 합의(또는 사회 계약)가 이뤄지는 것은 불가능할 것이



기 때문이다. 또 다른 이유는 비록 설득과 선전이 거짓말이나 반쪽진실(Half

truth)과 자주 부정적으로 결부되지만 이것이 반드시 사실인 것은 아니라는

것이다.37 “검토와 비판의 대상이 되는 많은 설득들은 사실 믿을 만한 것이

다. 아이러니하게도 독재정권뿐만 아니라 민주정권도 사회가 존재하고 발

달되기 위해서는 그런 ‘의도된 의사소통’이 요구된다.”38

미국 공공외교의 핵심적 임무 중 하나가 ‘미국 외교정책 실행에 있어서

의 진전’에 있었다는 점을 고려해 볼 때 미국 공공외교의 관행 속에 선전이

설득의 형태로 변형되어 존재해 왔다는 것은 분명한 사실이다. 선전의 이미

지가 좋지 않은 함축된 의미를 불러일으키기 때문에 공공외교가 선전인지

아닌지에 대한 시각들은 서로 다르다. 컬(Cull)39에 따르면 공공외교라는 용

어 그 자체가 어떤 면에서는 선전이다. 컬은 미국 정부가 좀 더 중립적인 표

현을 사용하여 USIA의 활동과 이 기구가 지원하는 국제방송이 선전과 결부

되어 부정적으로 묘사되는 것을 피하려고 하고 있다고 주장한다.

넬슨(Nelson)은 선전을 “이념적·정치적·상업적 목적으로 통제된 대

중매체나 보다 직접적인 미디어 채널들을 통한 일방적 메시지 송신을 통해

특정된 대상의 감정과 태도, 의견, 그리고 행동에 영향을 주려고 시도하는

목적적인 설득의 체계적 형태”라고 정의했다.40 그렇기에 선전은 ‘단지 메

시지 발신자나 선전원들의 의도와 이익만이 고려되는 설득’을 위한 계획적

인 시도이다. 다시 말해 선전은 대중들을 선전원들에게 이익이 되는 방식으

로 생각하고 믿고 행동하게 만드는 조종기술이다. 선전은 대상 대중들 속에

서 선전원들의 이념이나 세계관을 재생산하려고 하는 시도이다. 선전이 사

람들을 현혹시키거나 신뢰할 수 없는 것일 필요는 없지만 진실을 말할 의무

도 없다는 사실을 아는 것은 중요하다. 그래서 필요하다면 선전원들은 거짓

말을 하는 흑색선전을 할 것이다. 다른 경우에는 메시지의 출처를 숨기는 회

색선전을 벌일 수도 있다. 또 다른 경우 선전원들은 단지 진실 중 선택된 일

부분만을 알려주는 백색선전을 하게 될 수도 있다.



그러므로 선전의 중대관심사는 진실성이 아니라 효율성이다.41 커닝햄

(Cunningham)42은 이와 같은 개념으로서 진실에 대한 ‘도구주의적 접근법’

(instrumentalized approach)을 언급한 바 있다. ‘공리주의적인 윤리적 접근

법’(utilitarian ethical approach)에서는 공공외교 담론의 효율성을 판단할 때

진실보다는 신용성이 보다 중요성을 갖는다.43 결과적으로 선전을 목적으로

한 정책공약들을 달성하기 위해 취사선택된 진실(Selective truth)에 의존하는

공공외교 담론은 진실성을 위한 도덕적 기준을 충족시킬 수 없다. 이와 유사

하게 세이브(Seib)는 다양한 강조방법(mechanisms of emphasis)을 통해 공공

외교의 메시지 속의 ‘진실’을 만들어내는 것은 왜곡을 피하기 위한 목적과

방법으로만 이루어져야 한다고 주장했다.44

블랙이 지적했던 것처럼 진실에 대한 열린 접근을 방해하는 선전 메시

지들의 주된 특징은 인간과 제도, 그리고 넓게 나누어진 상황들, 내부그룹과

외부그룹의 총괄적인 카테고리들, 믿음과 불신, 전체로서 받아들이거나 거

부해야할 상황들에 대한 그들의 종국적이고 고정된 관점이다.45 우리는 그

러한 사고가 도덕적으로 건강한 공공외교에 장애가 된다는 것을 알고 있다.

그러한 접근법은 미국의 다양한 공공외교 활동을 뒷받침하고 있는 사고 속

에서 명백하게 드러난다. 미국 예외주의와 오리엔탈리즘이라는 두 개념은

미국 공공외교의 가치체계에 동력을 제공한다. 미국 예외주의가 미국적 경

험이 갖는 가치에 집중하는 동안 오리엔탈리즘은 이러한 미국적 미덕들을

상대방의 악함과 대조시킨다.

미국 예외주의는 대중매체의 이용을 포함한 미국의 공세적이고 적극적

인 공공외교를 정당화해왔던 것 중 하나이다.46 미국 예외주의는 미국의 정

책들을 정당화시키는 데 기여하는 미국의 가치뿐만 아니라 미국의 도덕적

우월성과, 독특한 민주적이고 혁명적인 기원, 미국의 정치체제, 사회조직,

문화와 종교적 유산들을 보여준다.47 그러므로 ‘언덕 위의 도성’(the city on

the hill)으로서 미국은 주변국들과 세계의 강대국들로부터 존경을 받으며 높



은 도덕적 바탕 위에 위치해 있다. 그리고 미국은 미국적 사고, 민주적 이상

과 가치 그리고 정치체제를 미국 이외의 세계에 확산시켜야 할 의무를 가지

고 있다.

‘미국 예외주의’는 소프트파워의 측면에서 공공외교를 묘사하는 데 있

어 매우 본질적인 것이다. 피츠패트릭(Fiztpatrik)48은 소프트파워로 공공외

교를 개념화하는 것은 도덕적인 결점들을 가지고 있다고 주장했다. 공공외

교의 수단으로써의 미국의 문화 정책들은 패권적 성격을 가지고 있어서 많

은 비판자들이 주장하는 것처럼 문화 제국주의를 야기하고 있다.49 결국 미

국의 예외주의는 ‘우리’와 ‘그들’로 구별되는 세상을 만들어내는, 다른 문화

에 대한 오리엔탈리스트적 세계관을 발생시킨다.

사이드50는 오리엔탈리즘이 서구 제국주의를 뒷받침했던 이념이라고

주장한다. 오리엔탈리즘은 동양을 비인간적이고 열등한 문화를 가진 곳으

로 보는 서구의 전통적인 담론이다. 그는 중동 지방을 지배했던 서구 강대

국들에 흥미를 가지고 있다. 반유대주의와 같이 오리엔탈리즘은 아랍인들

을 헐뜯고(반유대주의가 유대인들을 헐뜯었던 것과 유사한 방법으로) 그들의 경

제적·정치적 박해와 종속을 정당화하려는 역사적인 담론의 형태이다. 오

리엔탈리즘은 동양의 독특한 문화들에 대한 이분법적 언어(a dichotomous

language)와 대규모의 일반화에 의존한다. 오리엔탈리즘을 정의함에 있어

사이드는 오리엔탈리즘이 동양을 다루는 조직화된 토대라는 점을 지적한

다. 이런 점에서 공공외교는 본질적으로 동양에 대한 어떤 특정한 시각을 정

당화하고 영속시키는 오리엔탈리즘을 유지하기 위한 미국의 체계이다. 결

국 이런 서구적인 사고방식은 그 지역에 대한 서구의 지배를 위한 기반을 조

성했다. 본질적으로 오리엔탈리즘은 힘의 관계에 영향을 미친다. 이는 지

식이 힘을 만들어내기도 하고, 힘에 다시 활력을 불어 넣기도 한다는 푸코

(Faucault)의 생각에 기초하는 것이다.51 오리엔탈리즘을 통해서 서구 제국들

은 자신들의 세계관과 경쟁하는 세계관들을 억제하려고 시도했다. 발전과



개혁 그리고 민주주의에 대한 개념들이 모두 서구의 패권적 문화질서에 따

라 정의되었던 점은 한 예이다.

맥알리스터(Mcalister)52는 1945년부터 2000년까지 중동지역에 대한 오

리엔탈리스트들의 다양한 묘사가 확산되어 가는 것을 추적했다. 그리고 그

는 엘리트들 사이에 중동지역을 악마로 묘사하는 경향이 지속적으로 있어

왔다는 사실을 발견했다. 영화나 문화예술 활동들 속에서 대중매체에 의해

매개되는 오리엔탈리스트들의 주장들은 대중들에게도 그들과 같은 인식을

전이시켰다. ‘1945~1957년의 기간 동안 중동지역에서의 영미 선전활동의

실패’(The Failure of American and British Propaganda in the Arab Middle East,

1945~1957)에서의 연구에서 본(Vaughan)53은 미국과 영국의 선전원들이 오

리엔탈리스트적 시각에서 그들과 아랍세계와의 관계를 어떻게 보았는지를

보여주었다. 이러한 시각은 아랍 민족주의와 아랍과 이스라엘 간의 갈등에

대한 선전원들의 인식에서 가장 적나라하게 드러났다. 오늘날까지도 이러

한 가정들과 선입견들은 정책입안자들에게 여전히 영향을 끼치고 있다.

미국 예외주의와 오리엔탈리즘에 기초한 의사전달(Messaging)은 미국

의 상황윤리를 드러내 보인다. 그리고 이 상황윤리는 국제적인 이슈들을 다

룰 때 이중적인 기준이 되는 것이 분명하다. 같은 시각에서 허먼(Herman)과

촘스키(Chomsky)54는 언론매체들이 타자로서의 적에 집중함으로써 ‘종속

국과 비우호국’으로 구분하는 이분법에 근거하고 있는 외국에서 발생한 사

건에 대한 보도의 범위를 축소시킨다는 설명을 내놓았다. 결국 이 이분법은

‘가치 있는 희생자 대 가치 없는 희생자’와 ‘제3세계에서의 정당한 선거 대

무익한 선거’라는 개념을 만들어 낸다.



쌍방대칭적 공공외교의 요청

근래의 무수히 많은 회의들, 위탁보고서, 조사연구, 출판 간행물과 정부

청문회들은 모두 미국 공공외교의 서글픈 현실에 대해 언급하고 있었다.55

이들 모두는 통찰력 있는 분석과 공공외교를 위한 실용적인 제안들의 원천

이 되어 주고 있다.56 2007년 2월 10일 ‘Asian Tribune’ 보고서는 콘돌리자

라이스(Condoleezza Rice) 국무장관이 공공외교 프로그램의 중요성을 다시

강조하고 있다는 점을 지적했다. 라이스 국무장관은 공공외교에 관하여 다

음과 같이 말했다.

우리는 자유와 번영을 확대시키기 위해 노력하고 있기 때문에, 3억 5천 9

백만 달러의 예산 지원을 요청한 우리의 공공외교에서 우리는 이러한 이

상들을 위해 싸워야 한다. 공공외교는 우리 국가안보 전략의 가장 중요

한 부분이다. 우리는 우리의 정책들을 설명하고, 자유와 평등, 번영과 정

의라는 우리의 이상들이 가지고 있는 힘을 알리기 위해 존중과 파트너십

을 통해 세계인들에게 접근하려 하고 있다. 이것이 우리가 타국 국민들

과 새로운 파트너십을 구축하고 테러리즘을 이념적으로 지원하는 것에

대항하는 방법이다. 공공외교는 더 이상 우리 전문가들에게만 맡겨진 사

명이 아니다. 그것은 모든 국무부 구성원들의 임무이며, 우리는 민간영

역과 미 국민들을 돕기 위해 움직이고 있다.57

만약 그렇다면 미국 공공외교의 미래는 보다 밝을 것이다. 하지만 불행

히도 역사적 경험으로 볼 때 윤리적 성과를 확립하고 그 성과를 측정하기 위

해 벤치마킹을 추가하는 것을 포함한 전문가들의 조언 대부분은 무시될 것

이다.

우리는 9·11 사태 이후 미국이 직면한 도전과제들과 기회들에 관해 논



의할 때 두 가지 구별되는 접근법을 선택할 수 있다고 생각한다. 첫 번째 접

근법은 공공외교를 이미지 구축 활동으로 보고, 전술적이고 기술에 기초한

변화 또는 행정상의 변화가 이러한 노력의 효율성을 높여줄 것이라고 주장

하는 것이다. 그래서 예산부족, 일관된 전략의 결여 그리고 메시지의 내용과

전달과정에서의 문제점의 측면에서 도전과제들의 틀이 잡힌다. 이러한 접

근법을 취했을 때 예상되는 변화들 역시 타국 국민들을 대상으로 한 여론조

사 예산을 늘리고, 메시지나 그 전달체계를 고치는 등등과 같은 행정적인 것

일 것이다. 물론 이미지 주도적인 공공외교는 실패로 끝날 운명이므로 유일

한 치료법은 미국의 정책을 바꾸는 데 있다고 주장하는 사람들도 있다.58

미국의 공공외교가 직면한 도전과제들을 검토하는 또 다른 접근법은

공공외교적 노력을 이끌어 내는 기본 틀 그 자체를 검토하는 것이다. 비판자

들은 현재의 공공외교의 지배적인 기본틀 그 자체를 성공을 가로막고 있는

주된 도전과제로 보고 있다. 그들은 대규모의 구조적 변화가 이뤄지지 않았

기 때문에 현재의 공공외교는 도덕적 정당성을 결여하고 있으며, 미국 외교

정책에 대한 국제사회의 실질적인 지지를 얻는 데에도 효과적이지 못하다

는 사실이 증명될 것이라고 주장한다.59

공공외교의 핵심적 문제점은 일방적 의사소통 모델에 의존하는 것

이다. 두타‐버그만(Dutta‐Bergman)60은 ‘미국의 공공외교 관행 속에서

의 윤리’를 평가하기 위해 하버마스의 ‘의사소통적 행동 이론’(theory of

Communicative action)을 활용했다. 그는 미국의 공공외교가 일방적 의사소

통 방법론을 적용하고 있고 미국의 긍정적인 이미지 구축을 강조한다는 사

실을 밝혀냈다. 이러한 노력들은 전형적으로 하버마스가 말한 ‘숨겨진 전략

적 행동’(Concealed strategic action)61을 반영하고 있는 것이다. 두타‐버그만

은 대중에게 영향을 미치려는 미국의 시도들이 보통 오락 프로그램 속에 그

실체를 감추고 있다는 사실도 밝혀냈다. 그러한 투명성의 결여는 공공외교

의 선전전적 본질을 보여준다.



그러므로 주된 도전과제는 공공외교에 ‘진실한 대화’(Genuine dialogue)

를 추가시키는 데 있다.62 학자들은 그러한 ‘구조적 변화들을 포함하는 공

공외교적 접근법’을 표현하기 위해 다른 전문용어들을 사용하고 있다.

‘새로운 공공외교’(new public diplomacy),63 ‘대화에 기초한 공공외교’

(dialogue-based public diplomacy),64 ‘문화중심적 공공외교’(culture‐centered

public diplomacy),65 ‘네트워크지향적 공공외교’(network‐oriented public

diplomacy),66 ‘다수의 이해관계자 외교’(multistakeholder diplomacy)67가 그것

이다.

스노우68는 공공외교가 선전전을 넘어서기 위해서는 공공외교에 쌍방

적 의사소통이 추가되어야 한다고 주장하는 학자들 중 한 명이다. 그러나 미

국 정부의 공공외교에 대한 접근법은 아직 ‘진실한 대화’를 발전시키지 않

고 있다고 그녀는 주장한다. 공공외교가 대화를 장려할 수 있는 한 가지 방

법은 이미지 관리에 집중하지 말고 쌍방 대칭적 홍보방법을 채택하는 것이

다.69 홍보 학자들은 실행 가능한 도덕적 공공외교의 기본 틀로서 대칭적인

관점에서의 쌍방향 의사소통 전략을 통해 이해관계자들과의 장기적인 관계

를 만들어 나가는 것이 중요하다고 강조한다. 피츠패트릭은 대상에 대한 권

력을 갖기를 원하는 이기적인 욕망에 의해 동기가 부여되고 이끌어지는 공

공외교 철학과 실제의 실질적 함의뿐만 아니라, 그것의 도덕적 적합성과 수

용성에 대해서도 의문을 제기한다.70 그녀는 쌍방 대칭적 공공외교가 전 지

구적인 이해당사자의 권리를 존중하면서도 쌍방 대칭적 공공외교 활동 후

원국의 이익을 최대화한다고 주장했다.

레딩햄(Ledingham)71은 ‘관계경영(relationship management)이론’이 홍

보의 일반 이론으로서 기능해야 한다고 주장한다. 제임스 그루닉(James E.

Grunig)72 등도 양질의 관계 구축은 조직의 목표가 조직의 전략적 이해당사

자들의 기대와 합치되는 것을 통해 얻어질 수 있는 홍보의 영역에서 최고의

성과를 얻을 수 있는 기초가 된다고 주장한다. 멜리센(Melissen)이 언급한 것



처럼 때때로 잘못 이해되는 홍보의 영역으로부터 공공외교가 얻을 수 있는

교훈은 견고한 관계가 갖는 힘이 개인의 메시지와 전체적인 태도의 수용 여

부와 성공 여부를 대부분 결정한다는 것이다.73

제임스 그루닉(James E. Grunig)과 라리사 그루닉(Larissa A. Grunig)74은

홍보의 실행(public relations practices)이란 홍보가 기술적이고 전문적인 다

양한 형태로 나타나는 것이라는 점을 지적했다. ‘기능적 홍보 연속체’(craft

public relations continuum)는 선전과 저널리즘이라는 양 끝으로 특징지어지

는데, 양쪽 끝은 모두 일방적 의사소통 모델에 속한다. 쌍방향 의사소통 모

델 또한 한 쪽에는 ‘완전한 비대칭성’이, 그리고 다른 한쪽에는 ‘완전한 대

칭성’이 존재하는 연속체를 따라 위치한다. 쌍방향 의사소통의 핵심은 기

능으로서의 홍보활동과 전문적인 홍보를 구별하는 것이다. 본질적으로 대

화 중심적인 공공외교 패러다임은 대칭적인 실행을 강조하면서 기술적인

홍보에서 전문적인 홍보로의 변화를 요구한다. 그루닉 부부75는 더 나아가

쌍방 대칭적인 끝부분이 캔슬(Cancel)76 등이 사용했던 ‘완전한 수용’(pu- re

accommodation)이라는 용어나 머피(Murphy)77가 사용한 ‘완전한 조화’와 일

치하는 것은 아니라고 주장했다. 도지어(Dozier)와 그루닉 부부의 연구팀은

‘공공의 이익을 완전히 수용하는 것은 조직의 이익을 무제한적으로 옹호하

는 것만큼이나 비대칭적인 것’이라고 설명했다.78 도지어 등79에 따르면 쌍

방 대칭적 모델은 머피에 의해 제안된 ‘혼합적 동기 모델’(the Mixed motive

model)과 사실상 같은 것이다.80 우리는 공공외교의 접근법으로 전문적인

홍보에서의 ‘대칭적인 끝’ 쪽을 선택할 것을 제안한다. 이것은 공공외교의

도덕적 정당성을 강화할 것이다.



대화와 균형의 이론적 토대

전문적인 홍보에 있어 ‘대화 모델’(dialogic model)은 환경 속에서의 불

확실성을 줄이기 위해 조직의 활동과 결정에 대한 정보를 배포하는 것을

최우선적인 목표로 하는 ‘일방적 의사소통 관리 모델’(one‐way models of

communication management)들에까지 퍼져가고 있다.81 의사소통 관리의 정

보 모델(information model)은 ‘누가 무슨 목적으로 누구에게 무엇을 이야

기하는가’(Who says what to whom with what effect)라는 라스웰(Lasswell)의

유명한 공식으로 정리된다.82 샤논(Shannon)과 위버(Weaver)의 의사소통

에 있어서의 ‘발신자‐메시지‐채널‐수신자 모델’(Sender‐Message‐Channel‐

Receiver model) 또한 ‘공공정보적 접근’(public information approach)을 보여

주는 것이다.83 수사적 대화와 관계 경영의 두 모델은 의사소통 관리에 있어

서 일방적이고 발신자 중심적인 접근법으로부터 벗어난 것이다.

히쓰(Heath)84는 수사적 표현이 홍보의 본질이라고 주장하고, 그 과정

을 ‘의미의 규정’(enactment of meanings)이라고 불렀다. 그는 수사적 표현은

다수의 이익들이 주장되고 협상되며 강요되는 과정인 ‘의견과 반대의견, 의

미와 반대되는 의미 간의 대화’라고 주장했다. 설득은 수사적 관점의 핵심

이다. 그러나 수사적 관점은 설득을 어떤 ‘관점’(point of view)들이 대중들에

의해 경쟁되어지는 상호작용적인 대화 과정으로 취급한다. 이러한 관점에

서 볼 때 설득은 ‘직선적인 영향’과 동등한 것이 아니며, 대신에 ‘의견과 반

대의견’에 근거한다.85

그루닉 부부86는 양 세력들이 서로를 설득할 기회를 가지기 때문에 설

득에 대한 그러한 접근방법이 쌍방 대칭적 홍보모델과 양립될 수 있다는 사

실을 지적했다. 히쓰87는 수사적인 대화로서의 설득은 논쟁과 토론을 통해

조직과 대중들이 문제점들에 대한 공유된 이해를 갖게 되는 공간인 ‘의미의

영역’(zones of meaning)을 만들어낼 것이라고 주장했다. 유사하게 라이오던



(Riordan)88은 공공외교 담당자들에게 대화 참여자들이 어떤 의미를 공유할

수 있는 ‘대화에 기초한 패러다임’을 받아들여야 한다고 주장했다. 그는 그

러한 패러다임은 누구도 진실이나 가치를 독점하지 못할 것이고, 다른 생각

들도 유효한 것으로 받아들여지며, 그 대화의 결과도 홍보되었던 최초의 메

시지와는 다르게 되는 특징을 갖는다고 주장했다.89 그는 진정한 대화는 타

국 국민들의 신뢰를 얻기 위한 수단이라고 말했다.

그루닉은 홍보의 문제점들은 단순히 이미지 관리만으로는 해결될 수

없다고 말한다. “홍보는 상징적인 관계(symbolic relationship)와만 관계되어

야 하는 것이 아니라, 행위적인 관계(behavioral relationship)와 상징적인 관계

모두와 관계되어야 한다.”90 그는 이러한 행위적 관계가 몇 가지 핵심적 구

성요소들에 기초하고 있다고 말한다. 퍼거슨(Ferguson)91에 의해 최초로 제

안된 이 핵심적 구성요소들은 ⒜ 정태성 대 역동성, ⒝ 폐쇄성 대 개방성, ⒞

조직과 대중 양자가 관계에 만족하는 정도(만족성), ⒟ 관계에서의 권력분배

(권력의 분배 정도), ⒠ 이해, 동의, 합의의 상호성이다.92 그루닉은 여기에 신

뢰와 진실성, 그리고 호혜주의적 개념이라는 두 가지 구성요소를 더 추가했

다.93 따라서 공공 정보 모델과 언론대행 모델(press agentry models)이 가진

문제점은 행위적 관계를 무시하면서 상징적 관계에만 몰두하는 데 있다.

상징적 관계(의도된 메시지들 속에서)에 더하여 공공외교는 실제적인 행

위적 관계와 관계되어야 한다.94 이는 단지 메시지의 전달이 대화를 수반하

여야 한다는 것뿐만 아니라, 그러한 메시지 전달의 결과가 다른 세력들의 시

각을 고려해야 한다는 것을 의미한다. 그래서 쌍방 대칭적 공공외교를 하고

있는 미국정부는 정책 입안 시 다른 국가들로부터 얻어지는 피드백을 고려

해야 한다는 것이다.95

그루닉의 관계 경영 모델에서 핵심적인 부분은 조직과 대중들 간의 대

칭성 또는 이익 균형의 개념이다. 홍보에 대한 그루닉의 접근법은 체계 이론

(system theory)에 기초하고 있다.96 밀러(Miller)는 체계를 ‘그들 사이의 관계



속에서 상호작용하는 단위들의 집합체’라고 정의했다.97

그루닉과 황(Huang)98은 관계의 형태들과 무대들에 관한 모델을 제안

했다. 쌍방 대칭적 모델은 실행자가 그 환경뿐만 아니라 조직에서의 변화를

이끌어 내기 위해 그 조직의 외부환경으로부터 투입되는 ‘열린 체계’로 인

식된다. 이 모델에서 그루닉과 황은 관계유지 전략들로서 대칭적 홍보와 비

대칭적 홍보의 실제를 확인하고 있다. 대칭적인 세계관을 가진 조직은 연속

체(쌍방 대칭적 모델)의 대칭적인 끝부분에 가까운 대칭적인 관계유지 전략을

사용하는 것으로 보인다. 대조적으로 비대칭적 세계관을 가진 조직은 연속

체(쌍방 비대칭적 모델)의 비대칭적 끝부분에 가까운 비대칭적인 전략을 사용

하는 듯하다. 쌍방 대칭적 홍보 형태는 새로운 공공외교에 있어서도 똑같이

본질적인 것이다.

그래서 만약 미국의 관리들이 기꺼이 경청하거나 변화하지 않고, 의사

소통 차원과 정책차원에서 타국 국민들을 포용하지 않는다면 미국의 공공

외교는 선전적이고 비도덕적인 것이 될 것이다. 냉전기 미국의 문화외교는

단기적인 정치적 목표들을 달성하는 데 기여한 것으로 비춰졌었다. 이러한

문화외교의 목적-수단적 접근법(means‐to‐an‐end approach)으로 인해 미국의

관리들은 보통 결함이 있고 인기 없는 정책이 어떻게 최고의 공공외교 프로

그램들을 침식시킬 수 있는가에 대해 신경을 쓰지 않았다.99

가치에 기초한 지도력의 필요성

오늘날 격동하는 세계 속에서 조직적인 변화를 가져오는 데 성공하고,

공익을 더 잘 추구하도록 하기 위해서는 공공외교 지도자들이 도덕적인 ‘가

치에 기초한 리더십’ 기술을 사용해야 한다.100 아스펜 협회(Aspen Institute)

의 부회장인 제임스 오툴(James O’Toole)101은 변화를 추구하는 것만으로는



부족하다는 것을 지적하는 데에 리더들이 보통 다른 이들에 대한 존경을 보

여주지 않기 때문에 실패한다는 비즈니스 영역에서의 사례를 이용하고 있

다. 사실 거칠고 모욕적이며 독단적인 리더들은 제멋대로 강요되는 변화에

저항하는 것이 인간의 본성이라는 사실을 이해하지 못하기 때문에 변화에

대한 저항을 만들어낸다. 완전무결한 조직문화를 만들고 유지하는 것은 내

부적 의사소통에 있어서의 커다란 도전과제이나 이는 너무 자주 간과되어

왔다.

오툴에 따르면 이와는 반대로 효과적이고 도덕적인 변화를 가져오는

이들은 그들이 이끄는 사람들에게 타고난 존엄성이 있음을 믿고 그런 믿음

에 따라 행동한다. 성공적인 리더들은 그들의 구성원들의 이야기를 경청

하고, 그들의 의견을 존중하며, 포용의 기술을 발휘한다. 비록 직면하게 될

문제점들이 모두 다르고, 이용되는 리더십 스타일도 다를 테지만 용기, 완

전무결함, 신뢰성과 비전 그리고 열정은 가치에 기초한 리더십(value-based

leadership)의 예이다. 가치에 기초한 리더십을 가진 이들은 강요가 아니라

스스로 본을 보임으로써 사람들을 이끌고, 그들은 그들을 따르는 사람들에

게 신뢰와 희망을 갖고 실천하도록 격려한다. 성공한 의사결정권자들은 지

속적인 변화와 개선, 혁신 그리고 학습의 제도화에 전념한다. 그리고 그들의

행동에서 강조되는 것은 다른 사람을 존중해야 한다는 도덕원칙을 고수하

는 것이다.102

우리는 미국 대외정책에서의 체계적인 손익분석을 피하고 있고, 대부

분 일방적인 대규모 의사소통 방식에 근거하고 있는 이미지 중심적인 공공

외교 모델(images‐centered models)이 비도덕적일 뿐만 아니라 비효율적이

라고 생각한다. 윤리적일 것을 약속하는 것은 최고의 지도력을 발휘하게 하

고 그들의 정책 집행을 지원한다. 하지만 무수히 많은 연구들은 의사결정책

임자의 대부분은 타문화에 대한 진정한 이해(intercultural sophistication)를 결

여하고 있고 전 세계의 도덕적 기대에 익숙하지 않다는 사실을 보여준다. 재



앙에 대한 처방은 단 하나 뿐이다. 그래서 공공외교에 있어서 의사소통은 그

어느 때보다 더욱 중요하고 더욱 복잡해진다. 전문적인 의사소통가의 지속

적인 도움은 중요한 내부와 외부 관리 영역에서 나아갈 방향을 찾고 있는 고

위관료들을 돕는 데 절대적으로 필요하다.103 윤리적인 행동을 유지하고 양

성하기 위한 과정들과 정책들을 평가받기 위해 기꺼이 성과에 기초한 윤리

감사를 받고 또 자체적인 검토를 하는 것은 매우 바람직한 것이다.104

진실에 헌신하기 위한 도덕적 기준을 채택하는 경우, 쌍방 대칭적 공공

외교와 가치에 기초한 리더십은 효과적인 공공외교 전략에 있어 매우 중요

하다. 이러한 구조적인 변화들은 단지 도덕적 기초를 전제하고 있는 것만은

아니다. 냉전종식 이후 정치 환경의 재편성, 새로운 미디어의 확산, 국제관

계에의 대중 참여 가능성은 냉전기의 공공외교 전략들을 한물 간 비효율적

인 것으로 만들었다.105 새로운 미디어와 정보기술의 세계화가 진전되면서

미국이 정보를 지배하는 것은 더 이상 가능하지 않다.106

흑색선전 또는 기만적인 공공외교는 상대가 즉각 반대 증거에 접근할

수 있다는 점을 고려해 볼 때 오랫동안 지속될 수 없다. 공적인 지식이 되는

데 수십 년이 걸렸던 것들이 이제는 불과 몇 년 또는 몇 달 만에 분명해진다.

이미지 주도적인 공공외교는 폐쇄된 사회에서나 잘 작동될 것이다. 그러므

로 우리는 미국 공공외교 프로그램의 가장 큰 장애물은 진정한 대화와 대칭

적인 관계에 중점을 두는 것이 아니라 이미지 구축에 중점을 두고 있다는 점

이라고 믿는다.107

좀 정확하게 말하면 공공외교가 주장하고 있는 것과 미국이 추구하고

있는 외교정책 사이에는 균열이 존재한다. 이 인지된 균열은 중동과 미국과

의 관계에서 가장 심각하다. 공공외교에 대한 미국의 접근법에 있어서의 핵

심적 문제점은 공공외교가 정책결정 과정에 대해 제한된 영향력만을 행사

하고 있다는 것이다. 공공외교는 조언자의 역할을 넘어 정책결정과정의 일

부가 되어야 한다. 이를 통해 미국은 이미지와 정책들 사이에 존재하는 틈을



극복할 기회를 가질 수 있다. 오늘날 미국의 의사소통 전술은 의사소통의 패

권적 모델에 의존하고 있다. 패권적인 공공외교 실행, 정책과 메시지에서의

차이점, 상호간의 대화가 아닌 이미지 구축의 강조의 결과 미국의 신뢰도는

감소하고 있다. 이 문제적 세계관으로 인해 공공외교 계획들은 위선적인 것

으로 인식되고 있다.

부록 : 아테네 규약

전 세계의 홍보 종사자들을 위한 국제적인 윤리규약인 아테네규약은

1965년 5월 12일 그리스 아테네에서 개최된 국제 홍보협회 일반 이사회에

의해 채택되었고, 1968년 4월 17일 개정되었다. 이 규약의 작성자는 IPRA의

명예회원인 루시엥 마트라(Lucien Matrat)이다.

국제연합의 모든 회원국들이 기본적 인권과 인간의 존엄성, 그리고 인간

의 가치에 대한 믿음을 재확인한 국제연합헌장을 준수할 것을 동의했고

홍보 종사자들의 직업의 본질적인 성격을 유념하고, 이들 국가의 홍보활

동 종사자들은 이 헌장에 규정된 원칙들을 확인하고 준수할 것을 동의했

다는 점을 고려하고,

권리 외에도 인간은 육체적·물질적 필요뿐만 아니라 지적·도덕적·

사회적 필요사항들을 가지고 있으며, 그들의 권리는 이러한 필요가 본질

적으로 충족되었을 때에만 정말로 이익이 될 수 있다는 점을 고려하며,

그들의 직업적인 의무이행의 과정 속에서 어떻게 이 의무가 이행되느냐

에 따라 홍보 종사자들은 실질적으로 이들 지적·도덕적·사회적 요구

를 충족시키는 것을 도울 수 있다는 점을 고려하고, 그리고 마지막으로

수백만 명의 사람들과 동시에 접촉할 수 있게 해주는 기술의 이용이 홍



보 종사자들에게 엄격한 윤리 규약을 준수함을 통하여 제한될 필요가 있

는 힘을 주고 있다는 것을 고려하여,

이러한 고려 위에서 IPRA의 모든 회원들은 이 국제적인 윤리규약을 준수

하는 데 동의하며, 만약 한 회원이 그의 홍보업무를 수행하는 과정에서

이 규약을 위반했다는 사실이 발견되고 만일 증거가 위원회에 제출된다

면 그 회원은 적절한 처벌이 요청되는 중대한 잘못을 저지른 것으로 여

겨질 것이다. 따라서 모든 회원은,

다음의 일들을 노력해야 한다

1 인간이‘인권선언’으로부터 부여받은 불가침의 권리를 향유하고 완

전한 성장을 이를 수 있는 도덕적·문화적 조건을 달성하는 데 공헌

할 것.

2 중요한 정보의 자유로운 흐름을 촉진시킴으로써 한 집단의 개별 회

원이 그가 지속적으로 정보를 제공받고 있다고 느끼게 하고, 그 자신

의 개인적인 관여와 책임을 인식하게 하며, 다른 회원과의 연대의식

을 느끼게 할 의사소통의 패턴과 채널을 만들 것.

3 어떤 경우라도 항상 회원이 접촉하게 되는 이들의 신뢰를 얻을 수 있

도록 행동하는 것.

4 회원의 직업과 대중들과의 관계 때문에 회원의 행동이―비록 사적인

것일지라도―직업 전체에 대한 평가에 영향을 줄 수 있다는 점을 명

심하는 것.

다음의 일들을 수행해야 한다

5 그의 직업상의 의무를 다하는 중에‘세계인권선언’의 도덕적인 원칙



과 규칙들을 준수하는 것.

6 인간의 존엄성을 적절히 존중하고 유지시키며, 각 개인의 권리를 인

정하는 것.

7 진정한 의미에서의 대화를 위한 도덕적, 심리학적, 지적 조건을 확립

하고, 그들의 생각과 관점을 표현하는 것과 관련된 이들 집단들의 권

리를 인정하는 것.

8 어떤 상황에도 회원이 소속하고 있는 조직의 이익과 대중이 관심을

가지고 이익 모두를 고려하여 행동할 것

9 어떤 오해를 피하기 위하여 항상 기록되어질 회원들의 업무나 공약

들을 수행하고 고객들과 고용자들, 과거와 현재, 회원의 행동으로부

터 영향을 받는 모든 대중들의 신뢰를 유지할 수 있도록 어떤 상황에

서도 충성심과 완전무결성을 보여줄 것.

다음의 일들을 삼가야 한다.

10 진실을 다른 요구사항보다 경시하는 것.

11 확인되고 인정된 사실들에 기초하지 않은 정보를 유통시키는 것.

12 인간의 존엄성과 완전무결성을 손상시킬 수 있거나 비도덕적이거나,

정직하지 않은 어떤 일이나 모험적인 사업에 참여하는 것.

13 한 개인이 자신의 자유의지를 통제할 수 없어서 그들이 한 행동에 스

스로 책임질 수 없는 잠재의식상의 동기를 만들어낼 목적으로 고안

된 어떤 속임수를 사용하는 것.



주

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야 한다는 엘리트주의자들의 생각과 유사한 견해를 갖고 있다. 다음을 참조. Walter

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정부의 공공외교 조직에 관한 법적 의무를 보다 명확히 하였다. 또한 1983년 레이

건 대통령의 NSD-77, 1999년 클린턴 대통령의 PDD-68, 2002년 7월 부시 대통령의

NSPD-16와 같은 대통령 훈령(클린턴 대통령과 부시 대통령의 훈령은 비밀로 분류

되어 있다.)들은 미국 공공외교 및 공공홍보 정책과 관련하여, 더 많은 법적 제한을

두었을 뿐만 아니라, 새로운 기구와 절차를 수립하였다.

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책 전반에 필요한 필수 요소(하지만 여전히 저평가되고 미발달하였다.)이지만, 소통



을 넘어선 미국의 신뢰성 및 지역내 미국의 이미지로 연결되기에는 좀 더 시일이 걸

릴 것”이라고 결론을 내리고 있다.

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56. 예를 들어 USGAC(United States General Accounting Office)에서 권고하는 다음의

내용을 참조하라. U.S. public diplomacy : State Department expands efforts but faces significant

challenges, report to the Committee on International Relations, House of Representatives,

September (Washington, DC : Author, 2003), http://www.gao.gov/new.items/d03951.

pdf (accessed April 14, 2007). 본 본고서 29페이지에는 다음과 같은 내용이 있다. “일

반적으로 이해되고 통합적인 공공외교 전략의 부재는 국가가 중구난방식으로 이루

어지고 있는 공공외교 행동들을 통제하기 어렵게 만들고, 체계적이고 측정 가능한

결과 도출도 어렵게 한다. 민간 홍보영역에서 사용되는 방법과 기술들은 이러한 전

략을 발전・이행시키는 데 고려할만하다. 또한 국가는 여러 정책들이 공공외교 목

적을 향해 실행되고 있는지 체계적이고 포괄적으로 측정하지 않고 있기 때문에, 정

책을 수정하거나 성공가능성이 높은 정책으로 자원을 재배치하는 국가의 능력은 제

한적이다. 외국 시민들에 대한 미국의 장기적 영향력을 측정하는 일은 어렵고, 이러

한 점이 과소평가되어서는 안되지만, 민간분야의 홍보기업들과 미국내 다른 정부

조직들의 사례들은 우리가 어디서부터 시작해야하는지를 잘 보여준다. 인력부족,

행정 및 예산 절차의 부담, 외교관료의 외국어 능력 부족, 공공외교 훈련에 필요한

시간의 부족 등은 또 다른 도전 과제다.” 또한 다음 내용을 참조 Bud Goodall, Angela

Trethewey and Kelly McDonald. Strategic ambiguity, communication, and public diplomacy in an

uncertain world : Principles and practices. Report #0604 (Tempe, AZ : Consortium for Stra-

tegic Communication, Hugh Downs School of Human Communication, Arizona State

University, June 21, 2006), http://www.asu.edu/clas/communication/about/csc/docu-

ments/StrategicAmbiguity.pdf (accessed November 12, 2007). 저자들은 다음과 같이 이

야기한다. “공공외교에 있어 소통에 실패한 데에는 두 가지 주요 원인이 있다. 첫째

이미 구식이 된 일방적인 영향력 모델에 의존했기 때문이며, 둘째로는 지하드의 미

디어・메시지 전략에 대응하는 능력 부족 혹은 이들 전략을 준비하는 능력 부족에

서 기인한다. 지하드의 전략은 이미 현지의 입장에서 미국의 외교 목표를 문화적 측

면에서 해석하고 있다. 만약 미국이 전략적 소통의 측면에서, 모호성(Ambiguity)에

대한 새로운 사고방식이 필요하다는 점을 인정한다면, 소통 실패를 해결할 수 있다.

변화에 대한 비젼은 비전에 맞는 관계형성을 위해서 다양한 구성원 개개인이 그 의

미를 해석할 수 있는 능력을 부여받을 때 강력해진다. 또한 고정된 의미를 고집하지

않고 고정된 의미에 집착하지 않음으로써 동맹국들을 소원하지 않게 않았을 때 더

욱 강력해진다. 전략적 모호성은 이러한 점을 인정한다. 모호하지만 신중한 커뮤니



케이션 행위는 불확실한 상황, 특히 상대방을 완전히 이해하지도 신뢰하지도 않는

상황에서 요구된다. 전략적 소통을 잘 이끌어 내기 위한 5가지 원칙은 다음과 같다.

1) 전지구적 판매술(salesmanship)이 아닌, 전략적 개입(strategic engagement)을 실천

하라. 2) 동일한 대변인, 동일한 외교 채널, 동일한 메시지를 반복하지 말고 새로운

다른 결과를 기대하지 말라. 3) 문화적 맥락에서 어떤 메시지를 완전히 이해하지 못

한다면, 메시지의 의미를 통제하려 하지 말라. 4) 메시지의 명확성과 그 의미의 인식

(perception)은 관계(relations)의 기능이지, 단어의 사용법에 관한 것이 아님을 이해

하라. 5) 지배와 권력에만 기초한 “집중된 그릇됨(focused wrongness)”보다는 전지

구적 협력을 바탕으로 하는 “통합된 다양성(unified diversity)”을 추구하라.

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외교(multistakeholder diplomacy)는 혁신적인 외교방식으로서, 모든 관련 당사자들이

특정이슈 혹은 문제가 되고 있는 이슈에 관한 논의 및 토론 과정에 동등하게 참여하

는 것을 독려한다. 이러한 외교는 상호 인정 및 신뢰의 원칙, 그리고 전문지식 및 정

보 공유를 바탕으로 이루어진다. 따라서 다수이해관계자 접근방식은 지구 개발, 인

류, 환경과 같은 가장 긴급한 문제들에 대한 협력적 해결책을 찾으려는 노력 속에서,

국가와 비국가 행위자들간의 시너지효과를 유발하게 된다. 그 이면에는 국가가 아

무리 강력하다 할지라도 정부 관료 혼자서는 인류가 직면한 심각한 문제들을 해결

할 수 없다는 자명한 진리가 깔려있다. 더불어 현대의 외교란 사실상 국가중심성에

서 벗어나 다수의 이해관계자가 참여하고 있다.”

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정보화 시대의 새로운 대변혁은 외교영역에서 발생할 것으로 보인다.

1960년대 이래로 미국은 경영관련 업무의 혁명을 경험해 왔고 1980

년대 후반 이후로는 군사분야의 혁명(Revolution in Military Affairs : RMA)을

진행시켜 왔다. 이제 “외사혁명”(revolution in diplomatic affairs : RDA)을 위

한 시기가 무르익었다.

■ 외교관들은“정보”가 무엇인지 재고해야만 할 것이며, 외교술

(statecraft)에 심대한 영향을 미칠지 모르는 새로운 영역―인지권역(人

智圈域, noosphere), 전 세계적인“정신의 영역”(realm of the mind) ―

이 등장하고 있음을 알게 될 것이다.

■ 정보화 시대는 정치적 현실주의(realpolitik)와“강성권력”(hard power)

에 기반한 고전적 외교의 조건들을 지속적으로 붕괴시킬 것이며, 대신

noopolitik과“소프트파워”(soft power)에 대한 선호에 근거한 신 외

교의 등장을 선호하게 될 것이다.

누폴리틱(Noopolitik) :

공공외교의 새로운 패러다임

29장

데이비드 론펠트, 존 아퀼라 David Ronfeldt and John Arquilla


29장_누폴리틱(Noopolitik) 745

정보와 인지공간의 등장

외교술에 있어 정보는 늘 중요한 위치를 차지해 왔다. 하지만 최근 들어

그 중요성이 부쩍 강화되는 추세에 있다 ‐ “정보”는 20년 전에는 존재하지

도 않았던 이유로 인해 과거 어느 시기보다 중요해졌다.

한 가지 이유는 기술혁신(technological innovation)이다. 일대다(one-to-

many) 방송매체―예컨대 라디오와 TV같은―에서 다 대 다(many‐to‐many)

쌍방향 매체로 그 균형을 이동시키는 데 일조한 정보관련 시설―인터넷뿐

만이 아닌 케이블, 핸드폰, 위성 시스템 등―이 광범위하게 확충되고 있다.

수많은 국가에 대한 접근과 방문이 용이해지고, 다양한 형태의 상호작용을

위한 새로운 기반시설에 대해 수많은 행위자들이 관심을 가지게 되면서 전

세계적 상호연결성(interconnectivity)이 급격히 증가했다.

따라서 두 번째 이유는 새로운 조직의 확산이다. 정보 및 통신관련 사안

에 관심을 가진 새로운 국가군과 비국가조직이 광범위하게 출현하고 있다.

미국에서 이 같은 새로운 조직환경이 가장 눈에 띄는데, Electro- nic Frontier

Foundation(EFF)과 Computer Professionals for Social Res- ponsibility(CPSR)

과 같은 비정부 조직이 대표적이다. 이 조직들은 정치적 스펙트럼을 포괄하

며, 사람들이 인터넷에 접속하도록 돕는 것부터 시작해서 정부정책 및 법에

영향을 미치는 것뿐만 아니라 국내외에서 특정한 주장을 전개할 수 있도록

돕는 것을 목적으로 하고 있다.

이 같은 추세는 전 세계로 확산되고 있다. 그리고 이러한 추세의 영향력

이 강화되고 있는 것은 개별적 비정부조직의 확산뿐만이 아니라 초국가적

네트워크 내의 상호소통에 의한 것이라 볼 수 있다. 비국가행위자들의 네트

워크가 강화됨에 따라 국제정치(world politics)의 본질에 있어서 국가중심성

은 점차 약화될 것으로 예상된다.

세 번째 이유는 관념적인(ideational) 것이다. “정보”와 “힘”의 상호연



관성이 증가했다는 인식이 확산되고 있다. 모든 정치·경제·군사영역을

막론하고, 정보를 바탕으로 한 소프트파워는 전통적이고 물질기반의 강성

권력에 비해 그 중요성이 강화되고 있다. 이러한 추세가 드러나는 데는 몇

십 년의 시간이 걸릴지 모른다. 그리고 한동안은 힘을 행사하는 전통적인 방

식이 국제정치의 핵심적 지위를 유지할 것이다. 하지만 소프트파워의 부상

은 정보전략(information strategy)의 부각에 발을 맞춰야 하는 또 다른 이유를

제공할 것이다. 또한 정보전략인 힘, 안보, 전략, 그리고 외교는 정보 시대를

맞아 새롭게 정의될 것이다.

세 가지 정보기반 영역의 성장

정보통신이 점차 중요해지면서, 정보통신에 의해 정의되는 영역

들 역시 더욱 중요해졌다. 가장 두드러지는 세 가지 영역은 가상공간

(Cyberspace), 정보권역(Infosphere), 그리고 인지권역(Noosphere)이다. 이는

모두 정보와 관련된 것이며, 위에서 설명한 기술적, 조직적, 그리고 관념적

발달의 영역을 반영하고 있다. 그러나 각각의 개념은 차별화된 강조점, 따라

서 각기 다른 중요성을 가진다. 이 세 영역들은 가장 기술적인 가상공간부터

가장 관념적인 인지권역 순으로 논의될 것이다. 중요한 것은 외교관들은 다

른 두 영역에 대한 것만큼 인지권역에 대해서도 숙고해야 한다는 것이다.

가상공간(Cyberpace) : 위 세 영역 중 가장 흔한 이 개념은 국제적으

로 연결된 컴퓨터 시스템, 통신기반시설, 온라인 회의 자재(conferencing

entities), 데이터베이스, 그리고 일반적으로 “넷”(the Net)이라고 알려진 정보

유틸리티를 말한다. 여기서 “넷”은 보통 인터넷을 의미한다. 그러나 이 용

어는 기업, 군대, 정부 혹은 다른 조직의 전자 관련 환경과 주요 기반시설을

뜻하기도 한다. “전략적 정보전”(Strategic information warfare)은 국내에서는

“가상공간의 안보 및 안전”보장을 뜻하며, 국외에서는 시스템 상의 취약성



을 활용하는 능력을 개발하는 것을 말한다.

가상공간은 빠르게 성장하고 있는 전혀 새로운 권력과 재산(property)의

영역이다. 현재 인터넷은 약 2천 만의 컴퓨터 유저, 거의 1억에 육박하는 인

터넷 유저―2000년에 10억을 초과할 것으로 예상되는―, 그리고 10억 불에

상당하는 활동들을 포함하고 있다. 국내외적으로 이러한 영역을 더욱 발전

시키는 것은 우리 시대의 가장 중요한 사업 중 하나이다.

가상공간이라는 용어는 정보권역 혹은 인지권역보다 더욱 기술적 속성

(technological bent)을 내포한다. 그러나 가상공간이라는 것이 기술 이상의

무언가를 의미한다고 간주되는 경향이 늘 존재해 왔는데, 컴퓨터 광이자 작

가인 윌리엄 깁슨(William Gibson)에 의해 이 용어가 처음으로 제시된 이후

최근의 가상공간 개념―즉 가상공간은 “가상사회”(virtual community)의 구

축, “전 세계적인 정신 망”(global matrix of minds)의 창조, 그리고 전 세계 인

류의 정신적 유대 강화를 위한 공간이라는 것―에 까지 이러한 경향이 지속

되고 있다. 이러한 관점은 가상공간과 인지권역의 상치(相値, 서로 겹침)를 암

묵적으로 예고하고 있다.

정보권역(Infosphere) : 가상공간 개념의 한계를 인지한 몇몇 분석가들

은 정보권역의 용어를 선호한다. 때때로 이 두 용어는 교체되어 사용되기

도 한다. 그러나 명백히 보자면 정보권역의 개념이 가상공간의 개념보다

훨씬 큰 개념이다. 정보권역은 가상공간의 개념을 포함할 뿐만 아니라 이

에 더해 “넷”(Net)의 개념에는 포함되지 않는 정보체계(information system)

까지도 망라하는 것이다. 민간의 영역에서 이는 종종 방송, 출판 그리고 다

른 미디어(미디어의 영역, the mediasphere) 그리고 아직 전자화되지 않은 도

서관과 같은 기관들까지도 포함한다. 군사영역에서 정보권역이란 전투지

에서의 군사 정보환경을 이르는 C4ISR, 즉 지휘(command), 통제(control),

통신(communication), 컴퓨터(computer) 그리고 정보(intelligence), 감시

(surveillance), 정찰(reconnaissance)을 포함한다.



쿠퍼(Jefferey Cooper)에 따르면 “실제 전 세계 정보 기반 시설과 환경”

을 뜻하는 정보권역은 가상공간의 개념과 마찬가지로 부상하고 있는 개념

이다. 또한 정보권역 안에서 전통적 의미의 공간과 시간은 더 이상 힘을 갖

지 못한다. 정보권역의 용어가 가지는 장점은 정보화된 기반 시설 때문이

라기보다는 이것이 “정보환경”에 초점을 맞추기 때문이다. 또한 이 용어는

“생물권”(biosphere)이라는 개념과 공명을 이루기 때문에 더욱 선호된다.

이것이 의미하는 바는 정보권역의 개념이 명백하게 정보라는 개념에 기초

한 것이기는 하나 또한 직접적으로 지구망의 다른 부분과도 연결된다는 것

이다. 이 부분은 다음에 소개할 개념이 가지고 있는 세계에 대한 시각을 은

연중에 내포하기도 한다.

인지권역(Noosphere) : 가장 추상적인 용어이자 따라서 가장 적은 관심

을 받고 있는 용어인 인지권역은 정신(mind)을 뜻하는 그리스 단어 noos에

서 연유한 것으로 프랑스 신학자이자 과학자인 Pierre Teilhard가 1925년에

만들어 1950, 60년대에 그의 사후에 출판된 책을 통하여 널리 퍼지게 되었

다. 그의 시각에서, 세계는 처음에 지권(geosphere)으로 진화해 그 다음에 생

물권(biosphere)으로 진화된다. 또한 현재 전 지구적인 규모로 공동체를 이

루고 있는 세계는 인지권역(noosphere)으로 발전하고 있다. 그는 이것을 정

신 영역에 대한 전 세계적인 순환, 사고회로, 거대한 사고 기계, 케이블과 네

트워크로 가득 찬 사고의 다발 그리고 이 행성계의 의식 등 여러 다른 어휘

로 표현하기도 했다. Julian Huxley의 용어를 빌리자면 인지권역이란 “살아

있는 사고의 망”(web of living thought)이다.

Teilhard에 따르면 정신의 힘은 인지권역을 오랫동안 창조해 왔다. 머지

않아 이것의 부분들이 통합되어 발생할 것이며, 그 안에서 국적과 인종과 문

화가 다른 사람들은 그들의 고유한 정체성을 잃지 않으면서도 지구를 넘어

행성계의 규모로 정신을 발달시킬 수 있다. 인지권역이 완벽하게 달성된다

면 이는 인류를 더욱 도덕적이고 법률적인 원리의 통합적 전념이 주도하는



더 고차원적이고 진화적인 새로운 행성으로 만들어줄 것이다. 그러나 그 이

행과정이 그리 순탄치만은 않을 것이다. 지구의 소란과 아마 대재앙이 인지

권역의 마지막 통합을 특징지을 수 있다.

따라서 인지권역의 개념은 가상공간과 정보권역을 아우른다. 그것은

또한 우리가 겪고 있는 정보 혁명에서 끊임없이 발생하고 있는 유기적인 부

분―시민사회 행위자들을 강화시키는 조직의 네트워크 형식의 부상―과도

연결된다. 전 세계적인 인지권역을 수립하는 데 관심을 쏟는 독자적인 국가

나 시장 행위자들은 아직 거의 없다. 국제법이나 국제정치 경제 이데올로기

와 관련된 몇몇 제한된 영역만이 예외적으로 그러하다. 전 세계적 인지권역

을 만드는 추동력은 아마도 NGO 활동가, 교회나 학교와 같은 다른 시민사

회 행위자들, 그리고 정보와 통신의 자유에 열중하는 개인들로부터 연유할

것이며, 윤리적인 가치와 용어로 확산될 것이다. 이제는 국가행위자가 이러

한 흐름에 동참해야 할 때이다. 왜냐하면 정보시대에는 이전 어떠한 시기보

다도 시민사회 행위자와 함께하는 효율적 힘이 결국 국가와 시장 행위자들

로부터 나오기 때문이다.

비교를 통한 인지권역 개념의 선호

위의 세 영역이 발달할수록 가상공간은 가장 작은 개념으로 다른 두 개

념들 내부에 자리 잡게 될 것이다. 정보권역은 그 다음으로 큰 개념이며 인

지권역은 이 모든 것을 망라한다. (이는 <그림 29.1>을 통해서도 확인된다.) 한 영

역이 커지게 되면 다른 영역들 또한 확대될 것이다.

가장 관념적인 영역의 의미인 인지권역의 개념은 다른 개념들과의 비

교를 통해 더욱 확고해진다. 가상공간, 정보권역 그리고 인지권역은 모

두 표면적으로는 “정보”―낮게는 데이터 수준에서부터 높게는 지식과 지

혜라는 형태―에 기반하고 있다. 따라서 이 영역들은 모두 정보과정 체계



(information processing system)를 언급하게 된다. 그러나 기계장비보다는 더

욱 관념적인 개념인 인지권역은 다른 개념들과는 다르게 우리가 “정보 구조

화”(information structuring)라고 일컫는 것에 대해 더욱 관심을 쏟는다. 이것

은 매우 중요한 차이점이다. 절차적인 시각이라는 것은 결국 시스템의 인풋

과 아웃풋으로서의 메시지 전달이라는 측면에 더욱 초점을 맞춘 것이다. 이

와는 대조적으로 구조적인 관점은 어떤 조직이나 시스템이 구현하는 목표

와 가치 그리고 실행을 중시한다.―정체성, 의미, 목적의 측면에서 그 구성

원들에게 무엇이 중요한가 하는 문제이며, 어떤 정보가 실제로 그 시기에 처

리되고 있느냐는 별도의 문제가 된다. 절차적인 시각에서는 테크놀로지가

중요한 요소로 부각되는 반면에 구조적인 시각에서는 인간과 관념적인 자

산을 더욱 중요시한다.

우리는 전략가들이 정보 처리에 몰두하는 것만큼 정보 구조화의 역동

성에도 몰두하기 시작해야 한다고 본다. 대전략가는 가치와 실행의 역할을

무시하지 않는다. 그러나 정보혁명에 관한 수사학에서 종종 이 부분이 무시

되는 경향이 있다.

<그림 29.1> 정보의 세 영역

가상공간정보권역

인지권역



새로운 개념들은 이를 바로잡아 줄 것이다. 인지권역 개념을 도입하는

것은 전략가들이 가치판단적인 갈등을 설명하는 것과 관련된 정보 구조화

의 중요성에 초점을 맞출 수 있도록 도와줄 것이다.

인지권역은 정보를 확장하는 영역의 부문이다. 여기에서 중요한 것은

관념적이고 유기적인 차원이며, 또한 기계적인 것을 무시하지 않는다. 이것

은 분석가와 전략가들로 하여금 인터넷호스트, 웹사이트, 그리고 데이터 전

송속도 등과 같은 것보다는 아이디어, 가치, 규범의 역할의 측면을 더욱 고

려하도록 만든다. 즉 정보 처리의 측면보다는 구조적 정보라는 측면을 고려

하도록 한다는 것이다. 우리의 논의에 대입하자면 인지권역의 개념을 선호

하는 것은 우리의 두 번째 주요 논점을 위한 다리를 만들어 준다 : 외교와 전

략에 대한 새로운 접근–우리가 noopolitik이라고 부를 수 있는–을 발전시

킬 시기가 가까워지고 있다는 것이다.

Noopolitik의 출현

Noopolitik는 미디어를 통한 아이디어, 가치, 규범 그리고 윤리 등 정보

에 관한 모든 방면에 있어서 소프트파워의 역할을 강조한다. 따라서 우리는

이 개념으로 국가행위자뿐만 아니라 비국가행위자에 의해 행해지고 있는

국정운영기술에 대한 접근을 설명할 수 있다. 이것이 noopolitik과 정치적

현실주의(realpolitik)의 개념을 명확히 구분하여 주는 것이다. 현실주의는 하

드파워의 측면, 권력의 실체적인 측면을 강조하며 국가를 세계 질서의 결정

요인으로 취급한다. Noopolitik이 의미가 있는 이유는 지식이 권력과 전략의

중요한 자원으로 급속히 떠오르고 있고, 반면 이러한 부분은 정치적 현실주

의와 국제주의가 다루기 힘들기 때문이다.

몇 년 안에 외교관과 전략가들은 정치적 현실주의와 noopolitik 두 가지



모두를 받아들이게 될 것이다. Noopolitik이 그 형태를 갖추어가고 이를 지

지하는 사람이 늘어날수록, 그것은 때로는 정치적 현실주의의 추가개념이

나 보완개념으로 기능할 것이고, 때로는 정책이나 전략 면에서 정치적 현실

주의에 반대되는 라이벌 개념으로 사용될 수도 있다. 시간이 흐르고 전 세계

적 인지권역이 확대될수록 noopolitik은 정치적 현실주의보다 더욱 실제적

인 패러다임을 제공할 것이다. Noopolitik은 자유주의적 국제주의와 많은 공

통점을 가지나 자유주의적 국제주의는 noopolitik으로 포함될 수 있는 과도

기적인 패러다임으로 볼 수 있다.

전 세계 시민사회의 역량 증가

의심의 여지없이 국가는 계속해서 국제 체계의 최고 행위자로 남을 것

이다. 정보혁명은 국가의 특성을 변화시킬 것이나 이를 종식시키지는 않을

것이다. 다만 이를 변형시킬 뿐이다. 동시에 비국가행위자들은 역량과 영향

력 면에서 지속적으로 성장할 것이다. 이것이 기업과 국제 규제 레짐에서 지

난 몇 십년간 지속되고 있는 현상이다. 다음의 추세는 시민사회를 대표하는

초국가 NGO가 점차적으로 전 세계적인 역량을 강화할 것으로 예측할 수 있

다. 그럼으로써 전 세계 국가, 시장 그리고 시민사회 행위자들 간의 관계에

재균형화가 이루어질 것이다. 그리고 그 방법은 정치적 현실주의가 아니라

noopolitik의 방식이 될 것이다.

Noopolitik은 비국가행위자들의 중요성을 인정하는데, 특히 시민사회

를 중시하고 그들이 막강한 역할을 펼칠 것을 주문한다. 왜일까? NGO―개

인이 아니라―는 시장의 행위자들에게는 기대하기 힘든 윤리적인 추진력의

그 자원으로 사용하기 때문이다. 또한 NGO는 아이디어를 빠르게 보급하는

행위자이며 갈등의 소지가 있는 예측, 예방 그리고 해결을 돕는 여러 “감각

적인 조직”의 기구들을 연결하는 접점이 될 수 있다. 물론 정보혁명 덕분에



진보된 우리 사회는 이미 현재 전 세계에서 무슨 일이 벌어지고 있는지를 신

속하게 확인할 수 있는 거대한 시청각 장비의 발달의 임계점 위에 있다. 이

러한 장비는 새로운 것이 아니며 기존의 정부 정보기관, 기업 시장―조사부

서, 뉴스 미디어, 그리고 여론조사 회사에 부분적으로 속해 있었다. 새로운

것은 이러한 장비의 범위와 규모가 새롭게 구성되고 있다는 점이다. 그것은

점차 NGO와 개인 행위자들의 네트워크를 포함하게 될 것이다. 그들은 더욱

빠르게 정보를 공유하기 위해 무제한으로 개방된 토론장을 사용하고 정보

의 특성에 따라 인터넷 메일링, 웹 호스팅, 팩스 등으로 특화하여 이슈가 되

는 문제에 대해 그들이 확인한 모든 것을 모니터하고 동시에 이를 퍼뜨린다.

한 예로, 이러한 도구를 사용하여 위기 경보를 초기에 제공하는 것은 재난구

제 관련 그리고 인도주의 단체들 사이에서 급속히 발전하고 있는 기술이며

또한 관심을 받고 있다.

이러한 배경과는 반대로 국가는 정보 시대에도 가장 강력하게 부상한

다. 비록 전통적인 방식에 비해서는 더욱 작아지고 힘을 덜 갖게 되었을지

라도 국가는 비국가행위자의 새로운 세대와 함께 통합되어 활동하는 방법

을 익히게 될 것이다. 따라서 국가의 역량은 국가 그 자체로부터 나오는 것

이 아니라 전체적인 시스템으로부터 나오는 것이라고 할 수 있다. 그리고 이

것은 국가와 사회의 조화에 대한 프리미엄―예를 들어 민간외교에 대한 관

용이나 국가와 시민사회 행위자들 간의 “심도 깊은 연합”의 창조와 같은 것

을 포함하는―을 의미한다. 이러한 점에서 정보혁명은 국가 중심에서 네트

워크 중심의 세계로의 변환을 추진한다고 말할 수 있다. (이는 군사영역에서의

잠재적 변환과 병행되는데, 군사영역에서는 전투 영역이 전통적인“플랫폼 중심”에서

“네트워크 중심”의 접근이라는 측면이 부상하고 있다.)

이것은 Noopilitik에서는 꽤 수용할 만한 것이다. 정치적 현실주의가 통

제의 개념을 확고하게 보유하고 있는 것과는 반대로 noopolitik은 의도적으

로 규제된 “통제의 해체”보다는 덜 통제적인 것에 가깝다. 따라서 국가행위



자들은 독립적인 비국가행위자들의 출현에 더욱 잘 적응할 수 있게 되며 소

통과 조화의 메커니즘을 통해 그들과 함께 일하는 방법을 배우게 된다. 정치

적 현실주의가 일찍이 통상에 대해 했던 것과 마찬가지로 정보에 대한 근원

적인 중상주의적 접근의 방식을 익히게 될 것이다. 그러나 Noopolitik은 근

본적으로 중상주의적이지 않다.

정치적 현실주의의 지지자들은 아마도 정보를 외교와 대전략의 표준적

인 정치, 군사 그리고 경제적 요소의 부가물로 계속해서 취급하기를 선호할

것이다 ; 무형의 정보를 국가운영기술의 명백한 기본 특징으로 보는 바로 이

아이디어가 정치적 현실주의와의 차이점이다. 정치적 현실주의는 정보전략

을 선전, 기만 혹은 조작의 도구로 보지만 국정 운영의 실제적 도구로까지

보는 “지식 기획(knowledge projection)”으로 받아들이는 것은 거부한다. 그

러나 noopolitik은 이를 인정하며, 정보는 대전략의 명백한 특징이라고 간주

한다. 소프트파워의 부상은 이 두 번째 행로의 출현에 필수적이며 따라서 그

것은 noopolitik이 될 것이다.

섬세하게 만들어지고 거대하게 잘 조직화된 인지권역의 출현 없이는

권력이 주요 지식의 측면에서 이해되는 새로운 시스템, 그리고 외교관과 다

른 행위자들이 “힘의 균형”(balance of power)과 별개로 “지식의 균형”(bala-

nce of knowledge)에 초점을 맞추어야 하는 새로운 시스템으로 이 세계가 움

직이고 있다고 하는 아이디어가 앞으로도 지속되리라는 희망을 가질 수 없

다.

제대로 된 인지권역이 내포하는 것은 무엇일까? 아이디어, 가치, 규범

―원리, 실행, 규칙―이 포함해야 하는 것은 과연 무엇인가? 추정해 보건데,

그것은 아마도 미국이 상징하는 포용성, 자유, 민주주의, 법치, 인도주의적

행태, 인권의 존중, 평화적인 갈등해결의 선호보다는 훨씬 더 많은 것을 담

고 있어야 할 것이다. 인지권역의 확대는 아이디어와 이상이 증가되는 경향

뿐만 아니라 사람들이 이에 동의하는 누적량이 증가하는 것에서 비롯될 것



이다. 또한 인지권역은 그것이 표상하는 본질을 지지해줄 만큼 충분히 고도

화되고 유기적인 기술적 기반을 가져야 할 것이다.

정치적 현실주의와 Noopolitik의 상호관계

어떻게 변형되든 간에 정치적 현실주의가 noopolitik이 될 수는 없다.

이 둘은 서로 대조적이다. 왜냐하면 정치적 현실주의의 국가 중심적 특성은

타협할 수 없는 성질의 것이기 때문이다. 또한 이는 행위자들 사이의 정치적

구도를 변화시키기 때문이다.―정치적 현실주의로부터 noopolitik으로 그

것의 국정운영 기술의 강조점을 변환시킬 행위자들에게 권력을 최대화하는

정치에서부터 권력을 공유하는 정치로 변환이 일어나야 하기 때문이다. 그

러나 이러한 대조가 절대적인 것은 아니며 이론적으로나 실제적으로도 이

것은 양립할 수 있는 대조이다―마치 음과 양처럼―. 사실 진정한 정치적 현

실주의는 noopolitik과 주요한 행태적 가치를 공유하고 있으며 이를 따르는

행위자들에게 의존하고 있다.―따라서 noopolitik의 일부는 정치적 현실주

의의 핵심에 있는 것이다. 마찬가지로 진정한 noopolitik은 정치적 현실주의

의 파워 정치와 조화를 이룰 때 가장 잘 운영된다.―그렇다고 해서 이러한

관점이 힘이 정의를 만든다는 의미는 아니다. 이렇듯 대조적이지만 양립적

인 면을 이해하는 것은 변환의 시기를 지속하는 데에 도움이 될 것이다. 변

환기에는 정치적 현실주의와 noopolitik이 공존할 것이다. 그러나 우리가 눈

여겨 봐야 할 noopolitik의 핵심은 이것이 정부에게 초국가적인 네트워크와

연합을 만드는 데 동참할 시민사회 NGO들과 함께 일하는 법을 배우라고 요

구하고 있다는 점이다.



Noopolitik의 전진

요약하자면 noopolitik은 소프트파워를 통한 아이디어, 가치, 규범, 법,

윤리를 만들고 공유하는 것이 중요해지는 정보 시대를 위한 외교와 전략에

관한 접근이다. Noopolitik은 정의가 힘을 보충해 준다는 신념에 의한 것이

다. 그 역에 관한 것이라기보다는 말이다. 국가와 비국가행위자들 모두는

noopolitik에 의해 국가 중심적이기보다는 국가와 비국가행위자들의 협력을

통해 그 힘이 강화된다. Noopolitik을 추진시키는 원동력은 국가통제주의자

들의 용어로 정의되는 국가이익일 수는 없다. 국가이익은 여전히 중요한 역

할을 하겠지만 국가중심적인 용어보다는 더욱 사회 전반적인 것으로 정의

되어야 하며, 더욱 광범위하게 기폭되어 심지어 전 세계적인 수준이 되어야

한다. 그 이익은 초국가적으로 연결된 케이블(fabric) 안에서 각 행위자들을

포함하는 것으로 향상될 것이다. 정치적 현실주의는 국가에게 힘을 실어주

는 경향이 있는 반면에 noopolitik은 국가와 비국가행위자들의 네트워크에

힘을 실어준다. 정치적 현실주의는 한 국가와 다른 국가의 대결 구도를 형성

하지만 noopolitik은 국가들이 연합을 이루거나 다른 상호적 형태 안에서 협

력할 수 있도록 한다. 이러한 면에서, noopolitik은 정치적 현실주의와 대조

를 이룬다. <표 29.1>은 이 논문에서 다루고 있는 이들의 대조점을 정리한

것이다.

키신저는 ZEITGEIST와 정치적 현실주의의 실현을 요약했다. 그렇다면

noopolitik의 ZEITGEIST을 상징할 수 있는 사람은 누구인가? 아마도 떠오르

는 사람은 George Kennan일 것이다. 그의 봉쇄 개념은 원래 본질적으로 군

사적인 것이 아니었다. 차라리 그것은 공유된 이상에 기반한 이익의 커뮤니

티를 창조하는 아이디어를 중심으로 하여 자유로운 세계를 보장하여 주고,

소련의 공격성을 완화하여 결국 변화시키는 것이었다. 그것은 국가 중심적

시스템에 기초한 초기의 noopolitik과 유사해 보인다. 오늘날 넬슨 만델라와



조지 소로스 같은 지도자들이―시민사회 운동을 이끄는 역할을 하는 조금

덜 유명한 개인들은 말할 것도 없이―이러한 noopolitik의 출현을 반영하는

것이다.

이 출현의 가장 좋은 예는 시민사회 활동가에 의해 행해지는 “사회적

망의 전쟁”(social netwars)과 연관된다.― “Netwar이란 정보시대의 갈등의

영역으로 기관, 학설, 전략, 그리고 정보 혁명에 의해 만들어지는 가능한 것

들의 네트워크 형태의 사용에 의해 정의된다―제1, 2차 세계대전과 같은 총

력을 기울인 군사전쟁이 정치적 현실주의의 갈등의 정점(혹은 그 실패?)을 상

징하는 반면, 비군사적인 망의 전쟁(netwar)은 noopolitik의 갈등의 전형을

보여줄 것이다. 노벨평화상 수상자가 지뢰를 금지하는 캠페인, 투자에 관

한 다자간 협약(MAI, multilateral agreement on investment)에 NGO가 주도적

으로 반대하는 것, 남태평양 지역에서 프랑스가 행하는 핵실험에 그린피스

가 반대하는 것, 멕시코의 Zapatista 반란을 방어하는 초국가적인 NGO 무리

들, 미국 NGO들의 지원을 받아 최근 버마와 중국의 반체제인사들이 자국

의 인권과 정치개혁을 위해 벌이고 있는 정보시대의 노력들, 이러한 모든 예

들은 어떻게 초국가적인 시민사회 네트워크가 국가의 강력한 지지를 받아

noopolitik을 실행할 수 있는지를 보여주는 좋은 사례이다. 물론 이 예들 중

에는 성공적인 것도 있고 아닌 것도 있으며, 전통적인 힘에 관한 정치를 계

속해서 강조하는 국가의 정책을 변화시키기 위한 것도 있다.

이러한 예들은 noopolitik이 이미 나타나고 있다는 것을 보여주는 것이

며 “힘을 통한 평화”라는 전통적인 아이디어가 “지식을 통한 평화”라는 새

로운 아이디어에 자리를 양보해야 함을 보여준다. 또한 이러한 예들은 아이

디어 그 자체가 강한 윤리적 힘을 갖고 정부가 맞서야 하는 힘과 외교의 새

로운 모델을 창조할 새로운 통신 기술과 조직 구현을 촉진할 것을 보여준다.

정치적 현실주의의 자원이 부족하기 때문에 NGO 활동가들은 국가보다 앞

서 noopolitik을 적용할 이유와 능력을 갖출 것이며 전 세계적 인지권역의



건설을 추구할 것이다.

그러나 (국가나 다른 행위자가) 인지권역의 출현이나 건설에 대한 고민 없

이 단순히 긍정적으로 noopolitik을 받아들이면 어떻게 되는가? (민주적 지도

자의 손에 의해) noopolitik의 힘은 공상이 아닌 공상이 되고 말 것이며, 구조

적인 기반 없는 이상적인 수사학에 그치고 말 것이다. 반대로 독재자나 선동

가의 손에 의해 이것은 조작적인 선동이나 인지-운영적인 캠페인으로 축소

될 것이다. 혹은 좁은 의미의 noopolitik이 사적 이익을 위해 활용될 수 있으

며, 광고나 PR의 세계에서 이것은 이미 벌어지고 있다. 기업들이 미디어 대

공습을 하거나 여론조사를 조작하는 증거를 심는 등의 예이다. 이것은 우리

가 직면해야 할 위험들 중의 하나이다.

<표 29.1> 정치적 현실주의와 noopolitik의 차이

정치적 현실주의 Noopolitik

분석의단위는국가 집합적,비국가행위자들

하드파워와자원의우선성 소프트파워의우선성

제로섬게임의파워정치 윈-윈혹은상호손실의가능성

시스템은무정부적이고매우갈등적임 이익의조화,협력

조건부적동맹–위협에근거한 안보의측면에웹동맹이필수적임

끊임없이이익을추구하는정치 명백히목적(telos)을추구함

윤리는비도덕적이다.

–부도덕은아닐지라도-윤리는매우중요함

위협과힘에의한행동 공통된목표에의해움직이는행위자

정보의흐름을면밀히감시함 정보공유의특성

정상국가로서힘의균형 책임의균형

국가에내포된힘 “전세계적연결망”의힘



앞으로의 길

미국의 RNA가 계속된다면, 외교관들은 인지권역을 발전시키고 noo-

politik을 실행하기 위한 최선의 방책에 초점을 맞추게 될 것이다. 정치적 현

실주의의 부상이 지권의 개발과 이용에 따른 것인 것처럼―자연 자원이 국

력을 신장하여 주므로―noopolitik의 부상은 인지권역의 개발과 이용에 의

한 것이 될 것이다. 이 둘은 함께 발전할 것이다. 이것을 추구하기 위한 방법

은 아래와 같은 것들이 필수적이다. 인지권역의 부각을 촉진해야 하며, 소

프트파워의 효율성을 높여야 하고, 전 세계 상호 연결성을 심화하여야 하며,

초국가적인 시민사회 행위자들의 힘을 기르고, 정부가 특히 비국가행위자

들과 더욱 잘 협력할 수 있는 조건을 만들어야 한다–협력적 이익의 관점에

서–.

우리의 1999년 저작에서, 우리는 미국의 정책과 전략이 인지권역과 no-

opolitik의 발전에 힘을 실을 수 있는 방법을 제시했다. 이 모든 것은 정보혁

명의 발전으로 야기된 이슈에 관한 지속적인 논의에서도 모두 받아들여질

것이다. 그리고 외교관들은 이에 관해 이익이 될만한 조언을 얻게 될 것이

다. 그 방법들은 아래와 같은 것들을 포함한다.

■ 전 세계 가상공간의 연결성이 확장 되는 것을 지지하는 것‐권위주의

정권의 선호에 반대하는 방향을 포함하여

■ 전 세계적인 권리로 정보와 통신의 자유를 신장하는 것

■ 다층적인 정보공유 시스템을 개발하는 것‐ 가상공간의 안전과 보안을

위해서만이 아니라 확장된 이슈를 나눌 수 있는 공유된 정보권역을 만

들기 위해

■ 정확한 정보의 발견과 보급을 통해 논쟁을 해결할 수 있도록 갈등이

있는 부분을 다룰 수 있는“특별한 미디어의 힘”을 만드는 것



■ 국가와 비국가행위자, 특히 NGO의 더 나은 조화를 위해 외교를 확장

하는 것

이것들은 단지 예비적인 수준의 아이디어일 뿐이다. 궁극적으로 인지

권역과 noopolitik을 발전시키기 위해서는 이렇듯 행위자들이 실행하고자

하는 특정 가치, 규범, 윤리, 법 그리고 다른 소프트파워를 단순히 주장·공

유하고 제도화하는 것 이상의 것이 필요하다. “민주적 발전”에서부터 이라

크, 북한, 발칸과 같은 정권에 압력을 가하는 문제, 그리고 세계적인 환경과

인권 이슈의 해결을 다루는 문제에 이르기까지 이것들을 다루는 Noopolitik

을 정치적 현실주의와 확연하게 구분해 주고 더 효율적인 것이 되도록 하기

위한 구체적인 정책, 전략 그리고 메커니즘이 정교화되어야 한다. 숙련된 외

교관과 전략가들은 다음과 같은 선택지에 처하게 될 것이다. 언제 정치적 현

실주의 혹은 noopolitik을 강조하는 것이 더 나은지, 어떻게 이 둘 사이에서

대안을 찾거나 이를 혼합하여 적용할 수 있는지, 특히 정치적 현실주의와 같

은 압력에 저항하여 왔던 감당하기 힘든 반대자들을 처리할 때 말이다.

(Noopolitik)의 지지자와 관찰자 그리고 그 반대자 모두에게 있어 중요

한 것은 암시적으로 그리고 명백하게 얘기되어질 “스토리”이다. 정치적 현

실주의는 전형적으로 군사와 경제적 승리에 관한 것이다. Noopolitik은 궁극

적으로 스토리가 승리하는 것에 관한 것이다.

후기(2007년 6월)(Postscript)

이것이 우리가 10년 전인 1999년에 이 아이디어를 소개한 직후 noo-

politik과 그 전망에 대해 저술한 내용이다. 오늘날 이것은 여전히 미래를 위

한 아이디어인 것처럼 보인다. 9·11 이후에도 몇 년 동안 미국 외교정책의



우선적 기초는 여전히 전통적인 힘의 정치가 제공해오고 있다. 실제로 전 세

계적인 “아이디어의 전쟁”이 진행되고 있지만 noopolitik 패러다임의 방식

이 반영되어 진행되고 있지는 않으며, 테러리즘의 재앙에 반하는 전 세계적

동맹을 추구하는 방식도 아니다. 대신 지난 몇 년 동안의 군사적인 침략과

강압적인 외교는 국정운영기술의 고전적인 형태가 확고하게 지속되고 있다

는 것을 암시하고 있다.

지난 십년 동안의 발전에 대한 간략한 보고서는 noopolitik의 장기적 전

망에 대한 낙관론을 제공해 주지만 이것이 지속되는 경향이 될지는 확신할

수 없다. 이 후기 부분에서 우리는 다음의 네 가지 포인트에 초점을 맞추고

자 한다.

■Noopolitik과 같은 개념은 확실해지고 있지만, 그 속도가 너무 느리다.

■ 소프트파워가 그 모든 것들의 배경이 되고 있으나, 개념을 더욱 명확

히 할 필요가 있다.

■ 전 세계적인 시민사회를 대표하는 NGO 활동가들은 noopolitik의 주

요 실천가이지만 가장 효과적인 것은 지하드(헌신적인 운동)의 전 세계

네트워크일 것이다.

■ 미국의 공공외교는 과정을 조정함으로써 이득을 얻게 될 것이다

개념의 확장 : Noopolitik, Cyberpolitik, Netpolitik, Infopolitik

정보시대가 대전략과 외교에 근원적인 영향을 미칠 것이며 새로운

개념이 도래하게 될 것이라고 전망하는 것은 우리뿐만이 아니다. David

Rothkopf에 따르면, “새로운 시대의 정치적 현실주의는 cyberpolitik이며, 행

위자는 더 이상 국가만이 아니다. 그리고 힘의 원천은 정보의 파워에 의해

맞서게 되거나 강화될 것”이라고 한다. David Bollier는 Netpolitik의 개념을



선호하며 이를 “정치, 문화, 가치 그리고 개인적인 정체성을 형성하기 위해

인터넷의 강력한 능력을 이용하고자 하는 새로운 외교 스타일”이라고 명명

했다. 유럽인들은 Infopolitik의 개념을 더 선호하는데, 이는 Philip Fiske de

Gouveia에 따른 “역동적인 국제적 커뮤니케이션”과 “자유로운 그리고 편

견 없는 정보의 투영”에 기반한 공공외교의 새로운 영역을 일컫는 가장 훌

륭한 용어이다.

우리는 이러한 대안적인 용어들을 살펴보았고, 또 거부했다. 왜냐하면

우리는 가상공간이나 인터넷이 아닌 인지권역에 초점을 맞추고자 하기 때

문이다. 그리고 우리는 Teilhard de Chardin의 본래적 의미의 인지권역의 속

성을 유지하면서 동시에 기술적이지 않으며 이상성을 내포하는 용어를 원

하기 때문이다. 그리고 여전히 우리는 “가상”(cyber)―이나 “정보”(info)―

혹은 “넷”(net)과 같은 접두사를 붙인 다른 용어들이 이 시대적 과제를 충족

하지 못할 것이라고 생각한다. 더욱이 noopolitik―혹은 여러분이 더 선호하

는 용어인 noopolitik―이 장기적으로 가장 잘 구현될 것으로 보인다.

모든 경우에 있어, 결국 이러한 비슷한 현상들은 우리의 설명과 맥락을

같이 한다. Noopolitik―혹은 cyberpolitik, netpolitik, 혹은 infopolitik―은 모

두 의미가 있는 것이다. 그 이유는 전 세계적 상호 연결성의 연결망, 시민사

회를 대표하는 NGO들의 영향력, “협력적인 이익”에 대한 요청, 소프트파워

의 적합성 등―부분적으로 새로운 정보와 통신 기술 덕분인―이 모든 것이

확장 일로에 있기 때문이다.

이러한 추세는 정치적 현실주의의 퇴행이라는 결과를 초래하지는 않

을 것이나, 이와는 잘 어울리지 못할 것이다. 그 정도를 조금 낮춰서라도 그

들은 정치적 현실주의의 주요 대안들의 신조―자유주의적 국제주의―와도

잘 어울리지 못할 것이다. 변형된 정치적 현실주의―예를 들어 “윤리적 정

치 현실주의”혹은 “원칙적 현실주의”를 대입함으로써 이 차이를 극복하려

고 하여도 이는 이미 패러다임 변환이 이루어지고 있다는 중요한 포인트를



놓치는 것이다. 게다가 정치적 현실주의가 반드시 비윤리적인 것은 아니며,

noopolitik이 근본적으로 윤리만을 위한 도구가 되는 것도 아니다.

소프트파워 : 여전히 실행의 명확성이 부족한

지난 십년간 실제로 확고해 진 근본적인 개념이 있다면 그것은 “소프

트파워”(soft power)이다. 따라서 이것은 noopolitik과 같은 용어의 필요성을

지연시켜 왔을지도 모른다. 심지어 두 개념 모두 강압적인 힘보다는 설득력

있는 전략적, 체계적 효용을 추구해 왔음에도 불구하고 말이다.

소프트파워는 요구되는 가치, 윤리 그리고 전형적인 성취에 관한 표현

에 기초한다. 따라서 소프트파워에 대한 표준적인 묘사는 보통 유쾌하며 심

지어 도덕적이기까지 하다. 그러나 noopolitik의 관점에서 살펴보자면, 소프

트파워의 개념은 더욱 명확해질 필요가 있고 정교화될 필요가 있다. 특히 아

래와 같은 두 가지 점에서 그렇다.

첫째, 이 개념은 하드파워와 소프트파워의 차이를 만드는 데 기초하고

있다. (하드파워와 소프트파워의 차이는) 군사적인/비군사적인 힘의 차이인가?

만약 그렇다면, 무역과 투자 부문은 소프트파워의 측면이 된다. 혹은 하드파

워와 소프트파워의 차이는 힘의 형태가 물질적인 것이냐 아니면 비물질적

인-예를 들어 이상적인―것이냐 하는 문제인가? 그렇다면 물질적인 무역과

투자는 하드파워와 관련된 것이 되며, 아이디어와 이미지만이 소프트파워

의 영역이 된다. 인지권역의 개념으로 볼 때 우리는 후자 쪽이 더 정확한 관

점이라고 판단할 수 있다. 게다가 군사적인 신조에 관한 영역―무엇이 “just

war”를 구성하는지, 강압적인 심리적 실행을 위한 최고의 역할이 무엇인지

등-은 소프트파워와 noopolitik 모두에 속하게 된다.

둘째, 일반적인 설명은 소프트파워를 “좋은 것”(good), 반대로 하드파

워를 “나쁜 것”(bad) 혹은 비열한 것으로 묘사하는 경향이 있다. 따라서 소



프트파워는 주로 윤리적인 매력을 가지는 것으로 논해지며, 채찍과 당근이

라는 일반적인 방식을 뛰어넘는 제3의 전략과 외교라고 일컬어진다. 그러나

사실은 소프트파워가 당연히 좋은 방법을 유인하는 것이 아니다. 그것은 난

폭하고, 심각하며, 심지어 어두운 방법을 취할 수도 있는 것으로, 예를 들어

목표가 되는 행위자에게 경고, 모욕, 비난, 호령, 욕설 등의 메시지를 사용할

수도 있는 것이다. 더욱이 소프트파워가 본질적으로 선한 이들에게 선호되

는 것은 아니다. 사악한 지도자들―히틀러나 빈라덴이라고 치자―또한 그

들이 믿는 실제 이상 대신에 소프트파워나 noopolitik을 열망하거나 이를 능

숙하게 다룰 수도 있다. 사실, 이것이 오늘날 미국의 공공외교가 직면하고

있는 가장 심각한 문제다.

라이벌 인지권역과 Noopolitik의 도전

인권, 민주주의 발전, 환경의 분야에서 시민사회를 대표하고 소프트파

워에 의지하고 있는 NGO 활동가들은 noopolitik―혹은 그 이름을 다르게 하

더라도―의 주요 지지가가 되고 있다. 그들의 지도자들은 구식의 국가중심

적인 힘의 정치는 끝났다고 느끼고 있다. 1990년대 이래로 또 다른 전 세계

의 하나의 새로운 “사회적인 망의 전쟁”안에서 noopolitik은 정부와 기업들

에게 유익한 개혁의 적용을 압박할 NGO들의 전략 원칙이 되고 있다.

그러나 인지권역을 만들고 noopolitik을 실행하기 위한 강력한 노력이

시작되고 있는 다른 곳은 이슬람 지하드, 명백히 테러리스트들과 알카에다

와 다른 지부들과 관련된 다른 극단주의자들이다. 그들은 거대하고 구체화

된 온라인 실체를 가지고 있으며 이를 실제 세계의 실물, 특히 모스크와 다

른 활동가들의 센터와 연결하고 있다. 이것은 전 세계적인 정신의 영역을 휘

몰아치는 것과 같은 것이다. 이는 정신적 가치와 윤리를 지지하는 문제로;

신자들의 동족 커뮤니티―무슬림들이 ‘umma’라고 칭하는-를 촉진하고 전



세계적으로 뻗어 있으며 공개적으로 운영되고 지지자들에게 어떻게 사고하

고 행동하는지를 가르친다.

그러나 이러한 지하드 인지권역은 옹졸하고 심지어 야만적인 특성을

가지며, 그 이미지, 이슬람 칙령, 인터뷰 그리고 스토리를 투영하고 있는

noopolitik 역시 마찬가지이다. 이들은 지하드가 “우리”와 “그들”을 구분

하는 것을 조장하도록 도우며, 신성함을 자신들의 목적으로 하여 다른 이들

을 악마로 간주해 위협하고, 그들의 모든 친족을―남자, 여자, 아이들, 전투

원, 비전투원―원죄를 가진 사람으로 개념화하여 복수, 유인과 같은 미명하

에 과격하게 인원을 모집하는 것에 열중하여 가장 어두운 부분의 폭력을 학

습하고 심지어 축복하며, 영토적이고 정신적인 정복 그리고 온건주의를 억

압할 것을 요구한다. 그들의 언어는 대개 종교적인 색채를 띠며, 개인적인

이해관계는 무시되며 무엇보다도 영광, 자심감, 위대함, 그리고 존중과 같은

고대의 부족의 개념을 칭송한다.

이것은 Teilhard가 고안한 보편적이며 윤리적인 인지권역의 모습이 아

니며, 우리가 고려하고 있는 noopolitik도 아니다. 더욱이 이렇듯 어두운 목

적으로 noopolitik을 구현하고자 하는 지하드의 시도는 궁극적으로는 그들

의 아킬레스건이 될 것이다. 왜냐하면 전 세계의 대다수의 무슬림들은 그들

의 이러한 폭력적인 극단적 신조를 거부할 것이기 때문이다. 그러나 인지

권역을 그들의 시각에 맞춰 건설하고 noopolitik을 적용하고자 하는 지하드

의 인상적인 전진은 두 개념의 중요성을 고취시킬 것이다. 이것은 왜 미국

의 전략가와 외교관들이 noopolitik을 심각하게 받아들여야 하는지에 대한

또 다른 이유이다.‐그것이 우리에게 반하는 방식으로 사용되고 있으므로!

Newton Minow가 경고한 것처럼 말이다.

실제의 모든 경우에서, 우리가 아이디어의 힘과 아이디어를 소통하는 힘

을 이해하는 것보다 이를 더 잘 이해하는 이들은 증오의 이데올로기에



기초한 이들이다.

미국의 공공외교 : 새로운 방향을 기다리며

Noopolitik을 향하는 미국의 공공외교에 관한 조언을 받아 들여야 하는

이런 전략적인 순간에, 필수적 조건들은 아직 그렇게 무르익지 않았다. 10

년 전 우리가 이 개념을 제안할 때에는 오히려 조건들이 괜찮았으나 지난 10

년 동안 예정된 반대 방향으로 조건들이 변하고 있다. 이제 필수적 조건들이

다시 등장할 때인지도 모른다.

미국의 소프트파워가 부상하고 쇠락함에 따라 noopolitik에 관한 전망

역시 그러했다. 이제는 미국의 소프트파워는 대단히 의문의 여지가 있는 것

이 되었다. 미국은 오랫동안 핵심적인 이상―자유, 평등, 기회-을 지지해 왔

다. 미국은 또한 이런 것들을 행하는 윤리적인 방법을 추구하여 왔다.―공

개적이고 공정한 경쟁, 파트너와 협력하여 실행하는 것, 공동선의 추구, 다

른 이들의 권리를 존중하는 것 그리고 비군사적인 옵션을 모두 소진하고 나

서야 전쟁의 힘을 빌리는 것 등. 이렇게 함으로써 미국은 20세기의 세계적

패권으로서의 정당성과 신뢰성을 구축해 왔다. 그러나 최근 10년간 여러 미

숙한 조치로―이라크 전쟁에 관련된 것도 있지만 반드시 그것만은 아니다

―전 세계 지도자들과 여론은 미국이 이러한 이상에 몰두하고 그것을 실현

하고 있는지에 대해 의심을 키우게 되었다. 미국의 공공외교는 어느 때보다

도 더욱 수세에 몰려 있다. 이상하게도 중국이 소프트파워에 대한 호소와 기

술에 더욱 관련 있는 것으로 조명된다.

무엇이 noopolitik에 관한 전망을 다시 활성화시킬 수 있을까? 비군사적

인 전략이 선호되도록 명확한 계획을 재정립 하는 것, 파트너십으로 공동운

영하는 것, 그리고 엄격한 윤리적 기준을 고수하는 것 등이 확실히 도움이

될 것이다. 그러나 다른 어떠한 대답이 추가되더라도 결국 중요한 열쇠는 아



이디어 문제를 심도 있는 “인지”로 재활성화 하여야 된다는 것이다. 어떻게

아이디어가 사람들을 전략적인 방법으로 사고하고 행동하게 만드는지에 관

한 더욱 실제적인 방안이 있어야 한다.―지난 10년간 관찰된 단순한 방법보

다는 냉전시간에 행해진 복잡한 노력과 같은 연장선에서 더욱 그래야 한다

―이로 인해 우리는 말뿐이 아닌 행동을 통해 표현되는 아이디어를 의미할

수 있다. 국무부가 “행위의 외교”(the diplomacy of deeds)라고 부르기 시작

한 것을 포함해서 말이다.

noopolitik은 궁극적으로 누구의 스토리가 승리하는 것이냐 하는 문제

다. 알카에다와 그 지부는 악의적인 의도를 가지고 있으나 그들의 방법은 그

거대한 이야기―미국의 힘이 무슬림 세계에 던져 놓은 그림자를 제거할 필

요가 있다는―를 매우 잘 충족시키고 있다. 반대로 미국 정부와 그 동맹국들

은 적합한 스토리를 전개하는 데에 미진한 상태이다. 레이건 대통령의 “언

덕 위의 빛나는 도시”전략과 같이 다른 이들의 등대가 되기는커녕 미국의

이상들은 이러한 논쟁적인 침략과 이라크 점령 그리고 파괴적인 전쟁의 이

미지를 이슈화함으로써 그리고 억류자와 비전투요원에 대한 학대로 인해

점점 더 분명치 않은 것이 되고 있다. 이러한 사건들은 최우선적인 미국의

스토리―평화와 번영 그리고 문명화되고 민주화된 세계를 촉진하며 그 안

에서 모든 국가가 함께 공유된 가치로 통합되며 초국가적 테러라는 재앙의

근절을 위해 노력한다는―를 훼손하고 있다.

정보전략과 전략적 커뮤니케이션에 관한 새로운 사고는 공식적인 틀

안에서 일어나고 있다. 그러나 많은 사례에서 실제로 행해지고 있는 것은 공

공외교의 기술보다는 인지적 경영, 정보 운영 그리고 선전을 더 강조하고 있

는 것으로 확인된다. Noopolitik이 발전되기 위해서는 이러한 불균형이 시정

되어야 한다. 미국의 공공외교는 너무도 소중하기 때문에 마케팅이나 조작,

방송용 어구나 슬로건으로 비춰지도록 내버려 둘 수는 없다.

Noopolitik을 위한 전망이 다시 부활해야 하는 급박한 이유가 여기에 있



는 것이다 : 아이디어에 대한 전 세계적인 전쟁은 현재 진행 중이며, 아마 복

수의 전쟁이 벌어지고 있는지도 모른다. 가장 확실한 증거는―알카에다를

훨씬 뛰어 넘어서 확대되고 있는―정신적이고 종교적이며 이데올로기적이

고, 철학적이며 문화적인 측면이다. 이 대부분이 현재 인터넷에서 벌어지고

있다. 이러한 아이디어의 전쟁에서 군사적 방침만큼이나 정보 방침은 중요

하다. 이러한 점에서 미국의 정보 방침은 잘 구조화 되어있지 않은 것으로

나타났다.

이것은 적을 알고, 공공 의식을 형성하며 동맹과 적 모두에게 설득력 있

는 메시지를 전할 것을 요구하는 정보전략의 측면에 있어 커다란 도전이다.

이는 이러한 메시지들의 콘텐츠가 올바른 것으로 채워지며 동시에 최고의

방책을 찾는 것에 해당하는 문제다. 또한 이는 서사적 스토리의 전투에서 이

기기 위해 매력적이고 의미 있는 이야기를 전개하는 문제다. 그리고 이 모든

것들을 소프트파워가 하드파워보다 더 효율적일 수 있도록 하는 방법으로

행하여야 하는 문제다. 따라서 정보시대의 noopolitik은 결국 전통적인 정치

적 현실주의를 능가하게 될 것이다.



주

1. 29장의 주요 내용들은 『Emergence of Noopolitik : Toward an American Information

Strategy(저작권료 정산센터를 통해 저작권자인 랜드연구소의 허락을 구하고 책속의

내용을 실었다.)』에서 가져왔다. 저자들은 상기 책을 통해 누폴리틱에 관한 자신들

의 견해를 자세히 풀어내고 있다. 후기(Postscript)부분에만 새로운 내용이 추가 되

었다. 앞선 자료의 저자들이 직접 준비한 29장은 이들만의 견해를 반영하고 있을 뿐

이다. 약간의 내용이 추가 되고 주석이 달린 내용들을 담고 있는 중간 버전은 2007

년 다음 사이트(http://www.first monday.org)에 게시하였다. 인용구를 포함한 여기

서 사용된 자료의 자세한 내용을 알고자하는 독자들은 해당 사이트에 게시된 버전

을 참조하라. 29장에 내용을 싣기 위하여 『Emergence of Noopolitik : Toward an American

Information Strategy』의 내용을 편집하는데 도움을 준 낸시 스노우(Nancy Snow)에게

감사한 마음을 전하고 싶다. 반짝반짝 빛나는 코멘트를 해준 부루스 베코위츠(Bruce

Berkowitz)와 부루스 그레고리(Bruce Gregory)에게도 감사하단 말을 전하고 싶다. 마

지막으로 29장의 1999년 버전을 연구소 Virtual Diplomacy Initiative 시리즈를 통해서

발표할 수 있게 해준, 미평화연구소(U.S. Institute for Peace), 특히 쉐릴 브라운(Sheryl

Brown), 마가리타 스튜덴마이스터Margarita Studenmeister)에게 고마움을 표시하고

싶다.



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매튜 C. 암스트롱(Matthew C. Armstrong)

http://mountainrunner.us의 발행인이자 애널리스트. 본 사이트는 21

세기의 인간의 의지와 정신(wills and minds)을 위한 투쟁에 초점을 맞추고

있다. 서던캘리포니아대학(University of Southern California)에서 국제관계

학 학사, 공공외교학 석사를 받았고, 애버리스트의 웨일즈대학(University

of Wales)에서 미국 정보, 현대 유럽 안보, 중동분야와 관련된 일을 하고 있

다. 또한 공공외교, 군사력의 사유화, 무인전(unmanned warfare)에 관한 논

문 및 단행본을 발표했으며, 종종 육군대학원(U.S. Army War College), 국

방대학교(National Defense University), FSI(Foreign Service Institute)에 초

빙되어 발표하기도 한다. 현재 육군대학원 전략 리더십연구소(Center for

Strategic Leadership) 산하 Proteus USA의 선임연구원이자, 정보전 고위 자

문위원회(Senior Information Operations Advisory Council)와 국제전략연구소

(International Institute for Strategic Studies)의 회원으로 활동하고 있다.

존 아퀼라(John Arquilla)

미해군대학원(U.S. Naval Postgraduate School) 국방연구(Defence

글쓴이에 대하여


글쓴이에 대하여 777

Analysis) 교수. 스탠포드대학(Stanford University)에서 정치학 박사학위를 받

았다. 데이비드 론펠트(David Ronfelt)와의 공동작업으로 널리 알려졌으며,

특히 1997년에 출간된 『In Athena’s Camp』와 2001년에 출간된 『Networks

and Netwars』가 유명하다. 이와 별개로 아퀼라 박사는 대외정책 및 안보문

제에 관한 글도 쓰고 있으며, 최근 그의 저작으로는 2006년에 출판된 『The

Reagan Imprint: Ideas in American Foreign Policy from the Collapse of Com-

munism to the War on Terror』와 2008년에 출판된 『Worst Enemy: The Re-

luctant Transformation of the American Military』가 있다.

존 브라운(John Brown)

서던캘리포니아대학 공공외교센터 선임연구원. 조지타운대학(George-

town University) 교양과정 외래교수 겸 동대학 외교학연구소(Institute for the

Study of Diplomacy) 연구원. 의회도서관에서 러시아연방과 함께 시행중인

교류 프로그램 “Open World” 의 자문위원. 브라운은 1981년부터 2003년 3

월 10일까지 U.S. Foreign Service의 회원이었으며, 언론문화업무를 전문으

로 런던, 프라하, 크라쿠프, 키에프, 베오그라드, 모스크바에서 근무했다. 또

한 1977년 프린스턴대학(Princeton University)에서 러시아사(史)로 박사학위

를 받았다.

내런 치티(Naren Chitty)

호주 시드니의 맥쿼리대학교(Macquarie University)의 사회, 문화, 미디

어, 철학학부의 부학장이자 『International Communication』의 창립의장. 국

제 커뮤니케이션학부와 미디어학부를 이끌었으며, 2004년 파리3대학(소르

본)의 초빙교수로 재직했고 미 워싱턴 D.C 소재의 아메리카대학(American

University) 및 미시간주립대학(Michigan State University)에 초빙되었다. 그

는 아메리카대학 국제서비스학부(School of International Service)에서 국제관



계학 박사학위를 받았다. 그의 저서로는 1994년에 출판된 『Framing South

Asian Transformation』, 2002년에 출판된 『Mapping Globalization: Interna-

tional Media and the Crisis of Identity』, 2003년, 2007년에 공동 편집인으로

서 출판한 『Studies in Terrorism: Media & the Engma of Terrorism in the 21st

Century』, 『Alternative Media: Idealism and Pragmatism』등이 있다. 내런 치

티는 현재 JIC(Journal of International Communication)가 1994년에 창간된 이

래, 해당 저널의 편집장을 맡아 오고 있으며, 브라질 『Revista Nau』와 태국

『Journal of Communication Arts』의 편집위원회, 『Global Media Journal』의

호주, 캐나다, 중국, 지중해, 미국판의 편집위원회에서 활동하고 있다. 1996

년부터 2000년간 국제 미디어커뮤니케이션학회(International Association of

Media and Communication Research) 사무총장을 지냈다. 레이건 행정부 시절

에는 공공외교를 책임지는 고위급 외교관료로 활동했다.

니콜라스 J. 컬(Nicholas J. Cull)

서던캘리포니아대학 공공외교 교수. 그곳에서 공공외교 석사과정

을 지도하고 있으며, 『Cold War and the United States Information Agency:

American Propaganda and Public Diplomacy, 1945-1989(2008년 출간, 캠

브리지대학 출판부)』와 2007년 영국 외무성에 제출한 보고서인 『Public Di-

plomacy: Lessons from Past』 와 같은 프로파간다(Propaganda) 및 국제공보

(International Information)에 관한 여러 저작들을 남겨왔다. 그는 리즈대학

(University of Leeds)에서 학사 박사학위를 받았으며, Harkness Fellow(of the

Commonwealth Fund of New York)로서 프린스턴대학에서 공부했다. 1992년

부터 1997년까지 버밍험대학(University of Birmingham)에서 미국사를 가르

쳤으며, 1997년부터 2005년까지 레스터대학(University of Leicester)에서 미국

학 교수이자 미국학연구소(Centre for American Studies) 소장으로 재직했다.

Choice magazine은 1995년 옥스포드대 출판부에서 출간된 그의 첫 저서인



『Selling War』 를 그 해 최우수 학술서 10선 중 하나로 선정했다. 또한 Book

List Magazine이 올해의 참고서 중 하나로 선정한 『Propaganda and Mass

Persuasion: A Historical Encyclopedia, 1550-Present』(2003년 출간)을 공동 출

간(David Culbert와 David Welch함께)했고, 데이빗 카라스코(David Carrasco)

와 함께 『Alambrista and the U.S-Mexico Border: Film, Music, and Stories of

Undocumented Immigrants』(뉴멕시코대학 출판부, 2004년)를 공편했다. 현재

국제 미디어 역사 협회(International Association for Media and History)의 의장

을 맡고 있다.

조셉 더피(Joseph Duffey)

1993년부터 1999년까지 빌 클린턴 행정부 시절 해외공보처장, 카터

(Jimmy Carter) 및 레이건(Ronald Reagan) 행정부 시절 국무부 교육 문화차

관보(Assistant Secretary of State for Educational and Cultural Affairs) 및 국립인

문재단(National Endowment for the Humanities)이사장을 역임했고, 매사츄

세츠대학(University of Massachusetts) 총장 및 아메리카대학 총장을 지냈다.

1970년대에는 예일대학교(Yale University)에서 교수, 하버드대학교(Harvard

University) 케네디 정책대학(JFK School of Government)에서 연구원으로 있

었다. 더피는 현재 아메리카 대학에서 14개의 명예학위를 받았으며, 1993

년에는 일본 리세마켄대학(Ritsemaken University)에서 명예 문학박사 학위

를 수여 받았다. 1980년 벨기에 국왕으로부터 훈장(Commander of the Order

of the Crown)를 받기도 하였다. 그는 또한 1979년부터 외교협회(Council on

Foreign Relations) 회원으로 활동하고 있다. 웨스트 버지니아(West Virginia)

태생으로 마샬대학교(Marshall University)를 졸업하고 예일대학교, 엔도버-뉴

튼 신학교(Andover Newton Theological School), 하트포트 신학 재단(Hartford

Seminary Foundation)에서 학위를 받았다. 그는 고등교육 및 사회경제 문제

와 관련된 주제로 다양한 글을 쓰고 있다.



앨리 피셔(Ali Fisher)

Mappa Mundi 컨설팅의 책임자로서, 문화 관계, 공공외교, 정보작전

분야의 컨설턴트 겸 연구원으로 일하고 있다. 그 전에는 영국 문화협회의

연구기관인 Counterpoint에서 이사로 있었으며, 엑스터대학(University of

Exeter)에서 국제관계학을 가르쳤다. 피셔는 『Options for Influence: Global

Campaigns of Persuasion in the New Worlds of Public Diplomacy』의 공저

자(co-author)로서 소위 “오픈 소스 기법(Open Source Methodology)”의 장

점을 공공외교에 접목시키려고 노력하고 있다. 버밍험대학(University of

Birmingham)에서 미 첩보기관(U.S. Intelligence Services) 분야 석사를 마치고,

냉전 초기 미국의 문화 활동(cultural operations)에 관한 논문으로 미국학 박

사학위를 받았다.

로버트 H. 가스(Robert H. Gass)

캔사스대학(University of Kansas)에서 박사학위를 받았다. 현재 풀러턴

(Fullerton)에 있는 캘리포니아주립대학(California State University)에서 휴먼커

뮤니케이션학(Human Communication Studies) 교수로 재직 중이며 논증, 설

득, 승낙획득(Compliance gaining), 방법론에 관한 강좌를 맡고 있다. 최근에

는 설득이미지(Visual Persuasion), 승낙획득, 승낙저항(compliance-resisting)에

관한 연구에 집중하고 있다. 대략 70편이 넘는 단행본, 공저, 학술저널논문,

출간된 회의록, 정책보고서 등을 남겼다. 그가 존 세이터(John S. Seiter)와 함

께 작업한 『Persuasion, Social Influence, and Compliance Gaining』은 현재 3

판까지 나와있다.

켄 S. 헬러(Ken S. Heller)

그는 21년 간의 군생활을 마친 뒤 2007년 미 육군을 전역했으며, 현

재 부즈・앨런 앤드 해밀턴(Booz Allen Hamilton)에서 고위 자문위원(Senior



Consultant)으로 활동하고 있다. 세계 각지의 전투 현장에서 공공 업무(Public

Affairs)를 수행하는데 군생활 대부분을 보냈으며 이러한 활동으로 리전 메

리츠 훈장(Legion of Merit)을 수여받았다. 캘리포니아 벤츄라(Ventura) 태생

인 헬러는 최근까지 다음과 같은 작전들을 수행했다. 우선 2006년 미국시

민들을 레바논에서 사이프러스로 후송시키는 작전에 참가했고, 본 작전에

서 보여준 그의 역할에 힘입어 미 중부해군사령부(U.S. Naval Forces Central

Command)는 PR협회(Public Relations Society of America)에서 수여하는 실

버 앤빌(Silver Anvil)상을 수상했다. 2005년에는 허리케인 카트리나(Katrina)

가 뉴 올리언스주(New Orleans)를 강타한 직후 벌어진 긴급 구호 작전에 참

여했고, 이 작전으로 미 북부사령부(U.S. Northern Command)는 실버 앤빌상

을 수상했다. 또한 헬러는 2003년 이라크 해방작전(Operation Iraqi Freedom)

에 참여하여 그 공로를 인정받아 동성 무공훈장(Bronze Star)을 받았다. 특

히 연합정보센터(Coalition Press Information Center)를 구축·운영하여, 전

쟁 개시 전 미디어 요원들을 쿠웨이트 전략부대에 배치할 수 있었다. 더불

어 데이빗 페트레이어스 장군(General David Petraeus)의 지휘를 받는 이라

크 북부 도시 모술(Mosul)의 101공수사단(101st Airborne Division)에서 복무했

다. 헬러와 그의 대민업무팀은 2개의 독립 신문사, 2개의 독립 라디오 방송

국, 1개의 독립 텔레비전 방송국을 설립했고, 특히 모술에 찰설한 IIP(Internal

Information Publication)는 올해의 전장신문(Field newspaper)으로 뽑혀 육군

으로부터 Keith L. Ware를 수상했다. 페트레이어스와 재건인도지원처(Office

of Reconstruction and Humanitarian Assistance)는 대민 직접 접촉을 이끌었던

이러한 노력들로 인해 사회적 불안을 조기에 진정시킬 수 있었다는 점을 인

정하고 그러한 노력들을 치하했다. 헬러는 1995년 공동노력작전(Operation

Joint Endeavour) 기간 동안 헝가리와 크로아티아의 북대서양조약기구(North

Atlantic Treaty Organization) 수석대변인(Primary Spokesperson), 1993년 마케

도니아(Republic of Macedonia)에서 활동한 UN군의 대변인으로 활동했다.



포드 이자디(Foad Izadi)

현재 루이지애나 주립대학(Louisiana State University) 매스커뮤니케이션

맨십스쿨(Manship School)에서 박사과정에 재학중이고 강사로도 활동하고

있으며, 「미국의 공공외교와 정책 커뮤니케이션: 이란사례를 중심으로(U.S.

Public Diplomacy and Policy Communications: The Case of Iran)」란 제목의 학

위논문을 발표했다. 휴스턴대학(University of Houston)에서 매스커뮤니케이

션학(Mass Communication Studies) 석사 및 경제학 학사를 받았으며, 그의 관

심 분야는 프로파간다, 공공외교, 설득 커뮤니케이션(persuasive communica-

tion)등이 있다. 2006년 서던캘리포니아대 공공외교센터에서 학외 연구 연

수를 마쳤고, 2007년 전국커뮤니케이션학회(National Communication Asso-

ciation)가 후원한 세미나(National Doctoral Honors Seminar)에 선발되어 참석

했다.

존 로버트 켈리(John Robert Kelley)

서던캘리포니아대학 국제학 센터(Center for International Studies) 박사

후 연구원(Postdoctoral Fellow). 런던정경대(London School of Economics and

Political science)에서 「From Monologue to Dialogue: U.S. Public Diplomacy

in the Post-9/11 Era」란 제목의 논문으로 박사학위를 받았다. 그의 논문은 근

대 미국 공공외교 활동사(史)에 대해 철저히 탐구했고, 이러한 활동을 해석

하기 위한 실증적 분석틀을 제공하고 있으며, 공공외교 전략 및 관련 기관에

대한 새로운 방향성을 제시했다. 이에 앞서, 켈리박사는 미국무부 해외공관

청(Office of Foreign Missions)에서 프로그램을 관리했고, 수년간 문화 간 사업

에 대하여 미국 및 일본 기업에 조언하는 컨설턴트로서도 활동했다. 최근에

는 『Orbis』, 『the Hague Journal of Diplomacy』, 『Foreign policy in Focus』 등

에 글을 싣기도 하였다.



윌리엄 P. 키엘(William P. Kiehl)

워싱턴에 기반을 두고 국제문제, 고등교육관리 및 문화간 소통에 관해

자문하는 PD Worldwide의 의장이자 CEO. 그는 미 외교기관에 33년간 몸

담으며 미국무부산하 교육문화공무처(Bureau of Educational and Cultural Af-

fairs)에서 수석 부차관보(Principal Deputy Assistant Secretary) 및 국내외 공공

외교 관련 공직을 역임했다. 공직생활을 마감한 뒤에는 FSI(Foreign Service

Institute)에서 공공외교를 가르치고, 국내외의 여러 대학에 출강하고 있다.

미육군 평화유지연구소(Peacekeeping Institute)의 선임연구원으로서, 미 육

군 대학원 리더십 센터(U.S. Army War College’s Center for Leadership) 상근

외교관(Diplomat-in-Residence)으로 있었다. 2004년부터 2007년까지 조지워

싱턴대(George Washington University) 미디어행정대학(School of Media and

Public Affairs)에서 공공외교 위원회(Public Diplomay Council) 이사(Executive

Director)로 있었으며, 현재는 위원회 이사회의 회원으로 참여하고 있다.

2003년 참사관(Minister-Counselor)을 끝으로 미외교가에서 은퇴했다. 펜실

베니아대학(University of Pennsylvania)에서 고등교육관리 박사학위를 받았

다. 키엘박사는 스크랜톤대학(University of Scranton)에서 명예학위를 받았

고, 버지니아대학(University of Virgina)에서 국제관계 석사학위를 받았다. 그

의 저서 『America’s Dialogue with the World』는 현재 2판까지 나와 있다.

마크 킬베인(Mark Kilbane)

육군 대위(Captain)로 전역했고 미육군야전포병학교(United States Army

Field Artillery School)를 졸업했다. 웨스턴일리노이대(Western Illinois), 런던

대학교 슬라브학대(University of London School of Slavonic Studies), JFK 특수

전 센터(JFK Special Warfare Center), 존스홉킨스대 국제대학원(Johns Hopkins

School of Advanced International Studies)에서 교육받았다. 워싱턴에 기반을

둔 저술가로서 군사심리작전 및 다국적기업과 미 공공외교 관계에 관한 글



도 발표했다. 또한 그는 전문배우로서도 활동하고 있다.

피터 코바치(Peter Kovach)

국무부 Senior Foreign Service의 회원이자 공공외교 전문가. 2006년부

터 2008년까지 캘리포니아 주립대학(UCLA) 공공행정대학(School of Public

Affairs)에서 방문교수 및 상근외교관(Diplomat-in-Residence)으로 있었다. 피

터 코바치는 무슬림 세계와 많은 일을 했던 경험들을 살려, 동대학에서 국

무부관료에게 자문을 하고, 학생들을 가르쳤으며, 여러 글을 발표했다. 또

한 그러한 경험들을 그 지역 종교 통합 운동(interfaith movement)에 적용하기

도 했다. 기관 간 협조를 이끌어냈던 그의 작업들은 국무부 내에서 미행정부

의 국제 공보활동을 조율하면서 계속 이어졌다. 그는 예멘, 바레인, 모로코,

요르단, 일본, 파키스탄에서 외교 업무를 수행했으며, 본국으로 돌아와 국무

부의 해외언론센터(Foreign Press Center) 3곳과 동아시아 태평양국(Bureau of

East Asian and Pacific Affairs)의 공공외교실(Office of Public Diplomacy)을 총괄

하였다. 플레처 스쿨(Fletcher School of Law and Diplomacy)에서 이스라엘에

거주하는 팔레스타인민의 법적 지위에 관한 내용으로 박사학위를 받았으

며, 버클리대학(UC Berkeley)에서 아시아학 석사과정을 마치고 웨슬리언대

학(Wesleyan University)에서 종교사를 전공했다. 바나라스 힌두 대학(Banaras

Hindu University)에서 대학시절을 보내기도 했다. 현재 보스톤에 있는 메사

츄세츠 주립대 및 고다드대학(Goddad College)에서 종교학를 가르치고 있으

며, 일본 NHK방송의 TV프로그램에 출연하기도 하고, 보도사진가, 항만노동

자(Stevedore), 석공 등으로 활동도 하고 있다.

쉐리 뮐러(Sherry Mueller)

시민외교분야(Citizen Diplomacy) 및 국제 교류의 선두주자이자 해외 방

문자 국가 위원회(National Council for International Visitors)의 의장. 본 단체



는 시민외교의 우수성을 실천・증진하는 91개의 지역 사회 기관들도 구성

된 비영리 기관이다. 그녀는 플레처 스쿨에서 교류프로그램을 평가하는 일

에 파고들어 박사학위를 받았다. 또한 18년간 국제교육연구소(Institute of

International Education)에 재직하며, 프로그램 담당자 및 전문 교류 프로그

램 책임자로 있었다. 최근 마크 오버맨(Mark Overmann)과 공동 집필한 책인

『Working World: Careers in International Education, Exchange and Develop-

ment』는 2008년 10월 조지타운대학교 출판부를 통해서 출판될 예정이다.

리차드 넬슨(Richard Nelson)

플로리다 주립대(Florida State University)에서 박사학위를 받았으며,

현재 베턴 루지(Baton Rogue)에 있는 루이지애나주립대학(Louisiana State

University) 소속 매스커뮤니케이션 맨십 스쿨에서 매스컴 및 행정학(Mass

Communication and Public Affairs) 교수로 재직중이다. 또한 『Journal of Pro-

motion Management』 및 『Journal of Website Prmotion』의 편집인으로 활동

하고 있다. 미 PR협회(Public Relations Society of America)는 그의 전문성을

높게 인정하고 있다. 과거에는 IMDA(International Management Development

Association) 및 IABD(International Academy of Business Disciplines)의 의장이

었고, AEJMC(Association for Education in Journalism and Mass Communication)

홍보국(Public Relations Division)의 책임자로 있었다. 그의 관심분야는 공공

정책, 전략계획수립, 경영, 정치 커뮤니케이션이다. 그는 75편 이상의 관련

논문, 에세이, 보고서를 발표했으며, 그의 저작 중에는 로버트 L. 히스(Robert

L. Heath)와 공동 저술한 『A Chronology and Glossary of Propaganda in the

United States and Issues Management: Corporate Public Policymaking in an

Information Society』가 있다.



타다시 오가와(Tadashi Ogawa)

일본 고베 출신으로 일본국제교류기금(Japan Foundation) 글로벌 파트

너십 센터(Center for Global Partnership) 경영이사(Managing Director). 25년

간 일본국제교류기금에서 일해왔으며, 인도네시아 자카르타 일본문화센터

(Japan Culture Center in Jakarta)의 부책임자(Assistant director) 및 일본국제교

류기금 인도 뉴델리 지부의 책임자(Director)로 있었다. 현재 자신이 졸업한

와세다 대학 아시아태평양 대학원(Graduate School of Asia-Pacific Studies)에

출강하고 있다. 그의 주요 저서로는 『Indonesia as a Multi-Ethnic Nation(1993

년 출간)』, 『Emergence of Hindu Nationalism(2000년 출간, Asian Pacific

Award Special Prize수상)』, 『Updating India: Superpower of Diversity(2001

년 출간)』, 『Fundamentalism: From USA, Middle East to Japan(2003년 출

간)』, 『Fundamentalism: Twisted Terror and Salvation(2007년 출간)』, 『Public

Diplomacy(2007년 출간, 공저)』등이 있다.

리자 M. 페르손(Liza M. Persson)

스웨덴 보라스(Boras) 출신의 공인된 행동과학자(a certified Behavioral

Scientist). 그녀는 현재 외상 후 스트레스장애(post traumatic stress disorder)를

중심으로 심리학 석사과정을 수료하고 있다. 또한 건강에 대한 전체론적 견

해를 갖고 있으며, 육체적 건강에 지대한 관심을 갖고 있는 아마추어 영양사

이기도 하다. 여가시간에는 블로그활동을 하거나, 사진찍기, 음악감상, 노래

부르기를 하며, 이밖에 국제정치, 역사, 커뮤니케이션에 관심이 많다. 페르

손은 몇가지 언어를 구사할 줄 알고 모든 계층의 사람들과 어울리기를 좋아

하며, 그들의 시각과 우리가 살고 있는 세상에 대해 더욱 많은 것을 배우려

고 한다. 스웨덴군(Swedish National Defense Forces)에서 위생병(Medic)으로

복무하고 있다.



앤소니 프라캐니스(Anthony Pratkanis)

산타 크루즈 캘리포니아대학(University of California)에서 사회심리학 및

사회 영향력에 대해 연구하고 있는 심리학과 교수, 서던캘리포니아대 공공

외교센터 선임연구원. 엘리엇 아른손(Elliot Aronson)과 대중적인 수업 교재

인 『Age of Propaganda: The Everyday Use and Abuse of Persuation』을 공저

하기도 했다. 2004년부터 2007년까지 캘리포니아 몬테레이(Monterrey)의 미

해군대학(Naval Postgraduate School)에서 정보과학 방문 교수로 있으면서,

그곳에서 12장의 내용들을 상당부분 발전시켰다. 오하이오 주립대학(Ohio

State University)에서 사회 심리학으로 박사학위를 받았다.

게리 D. 론슬리(Gary D. Rawnsley)

영국 리즈대학 커뮤니케이션학 연구소(Institute of Communications

Studies)의 아시아 국제 커뮤니케이션학(Asian International Communications)

교수. 노팅험대학(University of Nottingham)에서 정치학 조교수로 있었으며,

동대학 중국 닝보분교(University of Nottingham, Ningbo, China)의 학장으로

있었다. 그의 관심분야는 아시아(특히 극동)의 맥락에서 본 정보작전, 프로

파간다, 정보전, 공공외교이며, 대만 선거운동, 미디어, 대만 및 중국의 인터

넷과 민주화에 관한 많은 저작들을 남겼다. 그는 최근 RoutledgeCurzon 시

리즈인 『Global Chinese Cinema: The Culture and Politics of Hero』을 공저했

다. 현재 대만 시힌대학(Shi Hshin University)의 방문교수, 시드니 기술대학

(University of Technology Sydney)의 외래교수로 있다. Radio Free Asia에 관

해 연구하고 있으며, 특히 그것이 중국의 “조화로운 사회(Harmonious Soci-

ety)”에 미치는 영향 그리고 미국의 대중정책의 구성(Construction)과 투사

(Projection)에 미치는 영향에 관심이 많다.



키스 라인하드(Keith Reinhard)

미국의 국제적인 위상을 높이는 것을 목표로 국내 재계의 협조를 도모

하는 비영리 민간단체인 외교정책 비즈니스(Business for Diplomatic Action)

의 의장이자 DDB Worldwide의 명예회장. DDB Worldwide는 96개국에

206개 사무소를 운영하는 세계에서 가장 크고 창의적인 광고대행사 네트워

크(Advertising Agency Networks)중 하나다. 또한 광고 명예의 전당(Advertising

Hall of Fame)의 회원. 1999년 Advertising Age는 광고산업 역사 속 유력인사

100인 중 한명으로 키스 라인하드를 거론하며, 그를 광고계의 부드러운 선

지자(Soft-spoken Visionary)로 묘사했다. 미 광고협회(American Association of

Advertising Agencies)의 의장 및 Board of Union Theological Seminary in New

York의 의장을 역임했으며, Boards of Sesame Workshop, Jazz at Lincoln

Center, Episcopal Charities, Berlin School of Creative Leadership의 회원이다.

켈톤 로즈(Kelton Rhoads)

심지학자, 영향력 자문가(influence consultant), 서던캘리포니아대학 및

미군특수전 학교(U.S. Military’s Special Operations School)의 외래 교수. 그의

연구분야는 설득(persuasion), 준수(compliance), 주입(indoctrination), 프로파

간다를 포함한 영향력에 관한 것이다. 켈톤 로즈는 영향력이란 주제를 가

지고 북대서양조약기구(NATO), 국제연합(UN), JFK 특수전 학교(JFK Special

Warfare Center & School), 의회, 다양한 시민 조직의 전문가를 대상으로 270

여 회가 넘는 강연을 했다. 현재 육군 특수전 학교에서 심리전 수행 장교 자

질의 영향력 요소(influence component of the Psychological Operations Officer’s

Qualification)과목을 가르치고 있다. 그의 주요 고객으로는 미국 심장협회

(American Heart Association), 미국 레스토랑 협회(National Restaurant Associa-

tion), 컴팩사(Compaq Computer), 다우 케미컬(Dow Chemical), 국방연구원

(Institute for Defense Analyses), 미산림협회(U.S. Forest Service), 사우스웨스



트 항공(Southwest Airlines), 미 상공회의소(U.S. Chamber of Commerce) 등

이 있다. 서던캘리포니아대학 커뮤니케이션 학부(Annenberg School for

Communication)에서 “Persuasion, Campaigns, and Influential Communica-

tion in the Marketplace”와 같은 영향력 관련 강의를 하고 있다.

데이비드 론펠트(David Ronfeldt)

랜드연구소 국제안보 및 정책그룹(Rand International Security and Policy

Group)의 중견 정치학자(현재 휴직 중). 론펠트는 미국-라틴 아메리카 안

보 이슈와 관련된 일을 시작으로 랜드연구소에서 30년 이상 근무했고, 최

근에는 정보화시대의 갈등 유형(예를 들어, 사이버전, 네트워크전(Netwar), 스

워밍(swarming)) 및 협력원칙(예를 들어, 신중한 솔직함, 누폴리틱)에 관한 연

구를 진행하고 있다. 그는 여러 책을 공저(특히 존 아퀼라(John Arquilla)와)

했는데, 그의 저서로는 『In Athena’s Camp: Preparing for Conflict in the

Information Age(1997년 출간)』, 『The Zapatista Social Netwar in Mexico(1998

년 출간)』, 『Countering the New Terrorism(1998년 출간)』, 『The Emergence

of Noopolitik: Toward an American Information Strategy(1999년 출간)』,

『Swarming and the Future of Conflict(2000년 출간)』, 『Networks and Netwar:

The Future of Terror, Crime, and Militancy(2001년 출간)』 등이 있다. 2001년

부터 론펠트는 다음 두 가지 연구주제에 몰두하고 있는데, 첫째로 조직의 4

가지 주요 형태, 즉 부족, 위계, 시장, 네트워크를 가지고, 그 조직들이 갖는

역할을 바탕으로 사회진화의 틀에 대해 연구하고 있다. 또한, 생활 공간, 시

간 및 행동에 관한 사람들의 믿음이란 측면에서, 사람들의 사고방식 및 문화

적 기원(cosmology)을 분석하는 도구·틀에 초점을 맞추고 있다. 2006년에

는 『In search of How Societies Work: Tribes-The First and Forever Form 』을

출간하였고, 현재 이 책의 개정판 『The Future Prospects for Cyberocracy』을

준비중이다. 론펠트는 포모나대학(Pomona College)에서 국제정치학 학사,



스탠포드대학(Stanford University)에서 라틴아메리카학 석사, 동대학에서 정

치학 박사학위를 받았다.

자일스 스캇-스미스(Giles Scott-Smith)

루즈벨트 연구 센터(Roosevelt Study Center)의 선임연구원이자 네덜란

드 미델버그(Middelburg) 소재 루즈벨트 아카데미(Roosevelt Academy) 국

제관계 강사. 그의 관심분야는 냉전기 국가들(특히 대서양 연안국가들)의 관

계를 유지하는 데 있어서 비국가행위자 및 공공외교의 역할이었다. 현재

『European Journal of American Studies』의 공동 편집장으로 있다. 그의 최

근 저서로는 『Network of Empire: The US State Department’s Foreign Leader

Program in the Netherlands, France, and Britain 1950-70(2008년 Peter lang

출간)』이 있다. 또한 『The Hague Journal of Diplomacy』, 『British Journal o

Politics and International Relations』, 『Cold War history』, 『Revue Francaise

d’Etudes Amerricanines』, 『Journal of American Studies』, 『Diplomacy and

Statecraft』, 『Intelligence and National Security』와 같은 저널에 다수의 논문

을 실었다.

존 S. 세이터(John S. Seiter)

유타주립대학(Utah State University) 언어, 철학, 스피치 커뮤니케이션

학부 교수. 그곳에서 세이터 교수는 사회적 영향력, 개인간 소통, 소통 이

론, 문화간 소통에 관해 가르치고 있다. 또한 변형된 맥락 속에서 설득하

기, 기만적 소통 인식하기, 정치논쟁에서 비언어적 행동에 관한 논문 등을

발표했다. 학술 회의에서 발표한 내용으로 8차례의 “Top Paper” 상을 수

상하여 단과대학(College) “올해의 연구인(Researcher of the Year)” 및 대학

(University)의 “올해의 교수”로 선정되기도 했다. 로버트 가스(Robert Gass)

와 함께 『Persuasions, Social Influence and Compliance Gaining』를 공저했으



며, 『Perspectives on Persuasion, Social Influence, and Compliance Gaining』

를 출판했다. 세이터 교수는 서던캘리포니아대학에서 박사학위를 받았다.

낸시 스노우(Nancy Snow)

시러큐스대(Syracuse University) 공공커뮤니케이션 대학(S.I. Newhouse

school of Public Communication) 공공외교학 조교수. 그곳에서 Newhouse

and Maxwell 학교가 지원하는 공공외교 복수학위 석사과정을 가르치고 있

다. 중국 베이징 소재 칭화대(Tsinghua University) 저널리즘 커뮤니케이션 대

학(School of Journalism and Communication) 공공외교학 초빙교수로 있었다.

스노우 박사는 서던캘리포니아대학 공공외교센터에서 6년간 커뮤니케이

션 학부(Annenberg School for Communication) 겸임교수로서 학생들을 가르

쳤었고, 현재 선임연구원(senior research fellow)으로 활동하고 있다. 풀브라

이트재단(Fulbright Association) 종신멤버이며, 독일 플브라이트 장학생이었

다. 그녀는 클린턴 1기 행정부에서 미 해외공보국(U.S. Information Agency)

및 국무부 Presidential Management Fellow였다. 저서로는 『Propaganda,

Inc.: Selling America’s Culture to the World; Information War: American

Propaganda, Free Speech and Opinion Control Since 9/11; War, Media and

Propaganda: A Global Perspective』(야햐 카밀리포(Yahya Kamalipour)와 공편)

와 『The Arrogance of American Power: What U.S. Leaders are Doing Wrong

and Why It’s Our Duty to Dissent』등이 있다. 스노우 박사는 사우스 캘리포

니아 클렘슨대학(Clemson Univeristy)에서 정치학 학사학위를 받았고, 워싱

턴D.C.에 있는 아메리카대 국제관계대학(School of International Service)에서

국제관계학 박사학위를 받았다.

죄르지 존디(György Szondi)

리즈메트로폴리탄대(Leeds Metropolitan University) 경영대(Leeds



Business School) 공공관계학 부교수. 존디는 유럽 연합(EU)의 공공관계

(Public Relations) 및 공공외교의 개념에 대한 연구를 바탕으로 오스트리아

잘츠부르크대학(University of Salzburg)에서 박사학위를 받았다. 존디의 관

심 분야 및 저서가 다루는 분야는 각국의 공공관계, 공공외교, 국가 브랜딩

(Country Branding), 위기 정보커뮤니케이션(Risk and Crisis Communication),

동유럽의 공공관계, 공공관계 평가와 관련된 것들이다. 그는 헝가리, 폴란

드, 에스토니아, 라트비아를 포함한 동유럽에서 열리는 각종 회의에서 정기

적으로 발표해 왔다. 또한 전략 커뮤니케이션 트레이너로 활동하고 있으며,

영국 보건 안전청(Health and Safety Executive), 영국 국립 정부학교(National

School of Government), 에스토니아 정부, 에스토니아 사회부(Ministry of

Social Affairs) 및 몇몇 영리단체의 커뮤니케이션 훈련프로그램을 만들어 지

도하고 있다. 『Place Branding and Public Diplomacy』 및 『Journal of Public

Affairs』에 그의 논문이 실려 있다. 더불어 헝가리 부다페스트 소재의 국제

공공관계 기업인 힐 앤 놀튼(Hill and Knowlton)과 힐 앤 놀튼의 런던 해외본

부에서 컨설턴트로 일했었다. 영국 스털링 대학(University of Stirling)에서 경

제학 학사 및 공공관계 석사를 받았고, 물리학 석사 학위도 갖고 있다. 헝가

리 출신으로 영어, 이태리어, 독일어, 불어, 폴란드어, 에스토니아어를 구사

한다.

필립 M. 테일러(Philip M. Taylor)

영국 리즈대학 국제 커뮤니케이션(International Communications) 교수.

왕립역사학회(Royal Historical Society) 및 서던캘리포니아대 공공외교 센터

의 선임연구원이자 말레이시아 샤알람(Shah Alam)의 마라 기술대(Universiti

Teknologu Mara)의 외래교수. 그의 여러 저서 중 대표적인 것은 『War and

the Media: Propaganda and Persuasion in the Gulf War; Munitions of the

Mind: A History of Propaganda from the Ancient World to the Present Day;



Global Communications, International Affairs and the Media since 1945』와

『British Propaganda in the 20th Century: Selling Democracy』가 있으며, 최근

에는 『Shooting the Messenger: The Political Impact of War Reporting』(2008

년 Potomac) 을 출간했다.

마이클 블라오스(Michael Vlahos)

존스 홉킨스대 응용물리 연구소(John Hopkins University Applied Physics

Laboratory)의 국방연구부(National Security Analysis Department) 선임연구

원 및 연구부 부장. 미국무부 산하 국제문제연구소(Center for the Study

of Foreign Affairs)를 이끌었으며, 존스홉킨스대 국제대학원(John Hopkins

School of Advanced International Studies) 안보연구 프로그램(Securities Studies

Program)의 책임자(Director)로 있었다. 터프츠대학(Tufts University) 플체처

스쿨에서 역사 전략학(history and strategic studies)으로 박사학위를 받았고,

예일대학에서 문학사(A.B.)를 받았다. 『Terror’s Mask: Insurgency Within

Islam』을 포함한 9권의 단행본 및 논문(Monograph)을 발표했다. 2008년 11

월에 『Fighting Identity: Sacred War and World Change』을 출간했다.

알리 S. 와인(Ali S. Wyne)

메사츄세츠 공과대학(Massachusetts Institute of Technology)에서 경영정

치학(management and political science) 이학학사(B.S.)를 받았으며, 학부동문

부회장, 국제문제에 관한 대학 최초의 저널인 『MIT International Review』의

편집장을 역임했다.

R. S. 자하르나(R. S. Zaharna)

워싱턴D.C.에 있는 아메리카대(American University) 커뮤니케이션대

학(School of Communication) 공공커뮤니케이션학과 부교수. 문화 및 국가



간 공공커뮤니케이션을 주제로 왕성한 저술 활동을 하고 있으며, 특히 미국

과 아랍의 문화간 소통을 전문으로 하고 있다. 지난 20년간 커뮤니케이션에

관해 가르쳐왔으며, 다국적 기업, 비정부기구, 외교 사절, 국제연합, 세계은

행 미 국제개발처와 같은 국제기관을 상대로 커뮤니케이션 프로젝트에 관

해 컨설팅을 하기도 했다. 9・11이후, 의회에 출석하여 미국의 대 아랍 및 이

슬람권 공공외교에 대해 수 차례 증언했고, 미국 및 유럽의 외교·국방 관

계자에게 문화간 정치 커뮤니케이션 전략에 관한 자문을 했다. 자하르나 박

사는 1996년부터 1997년 사이 요르단강 서안지구(West Bank)에서 Fulbright

Senior Scholar로 있었다. 조지타운대에서 외교학(Foreign Service)을 전공하

고, 컬럼비아대학(Columbia University)에서 커뮤니케이션 전공으로 대학원

을 졸업했다.

올리버 죌너(Oliver Zöllner)

슈트트가르트 미디어대(Stuttgart Media University) 미디어 마케팅학 교

수. 독일 뒤셀도르프대학(University of Düsseldorf) 미디어 커뮤니케이션학 명

예교수. 보훔대학(University of Bochum)에서 1993년에 석사, 1996년에 박사

학위를 받은 뒤 공영방송 시청자 연구원으로서 사회생활을 시작했다. 1997

년부터 2004년까지 독일 국제 방송인 도이체 벨레(Deutsche Welle)의 시장,

미디어분석 파트를 이끌었고, 더불어 1996년부터 2006년까지, 보흠, 본, 도

르트문트, 드레스덴, 뒤셀도르프, 에르프르트, 파터보른, 오스나부르크 소재

대학에서 강의도 했다. 죌너 교수는 국제 커뮤니케이션 및 연구방법론에 관

한 여러 책들을 저술 및 편저했고, 그 중 일부는 영문으로 출판되었다. 그의

관심연구분야는 공공외교, 공공관계, 국가 및 문화간 커뮤니케이션, 질적 양

적 방법론 등이다.


21세기 공공외교 핸드북

발행일 1쇄 2013년 4월 30일

엮은이 낸시 스노우・필립 M. 타일러

감 수 최진우

펴낸이 여국동

펴낸곳 도서출판 인간사랑

출판등록 1983. 1. 26. 제일-3호

주소 경기도 고양시 일산동구 백석동 1178-1번지 2층

전화 031)901-8144(대표) | 977-3073(영업부) | 031)907-2003(편집부)

팩스 031)905-5815

전자우편 [email protected]

블로그 http://blog.naver.com/igsr

인쇄 인성인쇄 출력 현대미디어 종이 세원지업사

값 30,000원

ISBN 978-89-7418-309-7 93340

* 잘못된 책은 바꿔드립니다.

* 이 책의 내용을 사용하려면 저작권자와 도서출판 인간사랑의 동의를 받아야 합니다.

│옮긴이│

이병철

서울대영어영문학과,외교학과졸업,동경대학교대학교법학정치학석사

동경대학교대학원법학정치학일본정치전공박사과정재학

장성일

서울대정치외교학부외교학전공박사과정

한국외대네덜란드어과졸업,서울대학교대학원외교학석사

조덕현

서울대학교외교학과졸업,서울대학교대학원외교학석사과정수료

근대한국외교문서프로젝트참여및서울대학교통일평화연구소연구지원


Documents

Routledge Handbook of Public Diplomacy_4_2