Skile i haribde socijalne sigurnosti

ČLANCI

Skile i haribde socijalne sigurnosti

Siniša ZrinščakStudijski centar socijalnog rada Pravnog fakultetaSveuličište u Zagrebu

Izvorni znanstveni članakUD K: 304:364.013

Primljeno: listopad 2000.

U radu se raspravlja o vanjskim i unutrašnjim determinantama koje utječu na prom-jene u sustavu socijalne sigurnosti u Hrvatskoj. Pri opisu vanjskih determinanti polazi se,najprije, od identifikacije društvenih okolnosti koje su oblikovale zajedničke stupove po-slijeratnih socijalnih država, a potom od identifikacije promjena koje su te stupove ozbilj-no narušile: promjene u strukturi stanovništva, obiteljskim trendovima i obrascima za-pošljavanja.

Hrvatska je, osim zajedničkih tranzicijskih problema, obilježena još trima speci-fičnim pojavama: ratom i njegovim posljedicama, utjecajem stvaranja nacionalne državete specifičnim društvenim pojavama s osobinama odgođene demokracije i neuspješne eu-ropske integracije. Koordinate hrvatske socijalne situacije obilježene su nepovoljnimmakroekonomskim okruženjem, velikom nezaposlenošću i nereguliranim radom, većomnejednakošću no u nizu drugih zemalja, problemima u preobrazbi mirovinskog sustavaitd. U zaključnim razmatranjima polazi se od činjenice velikih, ali teško promjenljivih so-cijalnih izdataka, nužnosti veće koordinacije između reformi pojedinih socijalnih sekto-ra, važnosti obnove društvenog konsenzusa, opasnostima privatizacije te smanjenju ovla-sti države, ali i zadržavanju njezine temeljne društvene odgovornosti u procesu decentrali-zacije i procesu aktiviranja svih društvenih potencijala itd.

Ključne riječi: socijalna sigurnost, svijet, Hrvatska, društvene promjene, posljedi-ce rata i tranzicije, država socijalnog ulaganja.

UVODPremda ljudska povijest nije nikad oskudi-

jevala vremenima dramatičnih društvenih pro-mjena, kraj 20. i početak 21. stoljeća toj dra-matičnosti daje akceleraciju koja gotovo posveotežava razumijevanje aktualnih društvenihprocesa i predviđanje budućih. Razmjeri ubr-zanja povijesti gotovo da se mogu opisati prim-jerom astronomske crne rupe, gdje je gravita-cijska sila toliko snažna da zgušnjava ogromnukoličinu materije pa čak i svijetlost zarobljuje.Premda je crnim rupama gotovo nemogućeodrediti položaj, one su pretpostavljene i opi-sane na osnovi Einsteinove opće teorije relati-viteta. Ova analogija, usprkos svojoj neobično-sti, može biti metodologijski poučna: pronicljivopis stvarnosti temelj je razumijevanja neodre-đene budućnosti, jer je ta budućnost već sa-držana u stvarnosti, i to ne samo uzamecima.To znači da se i ubrzane i teško razumljivepromjene temelje na nekim bitnim, postojećim

i u povijesti prepoznatljivim društvenim zako-nitostima i stremljenima. Govor i o sadašnjostii o budućnosti bit će na taj način jednostavniji,ali možda ne i u svim njihovim aspektima. Jerpouka još jedne analogije rječito govori: nijeriječ o determinizmu već, možda samo, o de-terminističkom kaosu.

Osnovna nakana ovoga priloga jest prikazvanjskih i unutarnjih čimbenika koji utječu napromjene u sustavu socijalne sigurnosti. Kakoje u jednom sažetom prilogu gotovo nemogućeopisati sve one opasne hridi i pogibeljne viroveizmeđu kojih plove sustavi socijalne sigurnosti,on će ih samo kratko naznačiti. Naglasak ćepritom biti na onim elementima društvenograzvoja i, posebno, socijalnih politika koji se umnogim javnim raspravama nerijetko manjenaglašavaju, a riječ je o činjenicama koje pre-gnantnije opisuju neke temeljne društvene za-konitosti i stremljenja te time odražavaju lice inaličje sadašnjega društvenog trenutka.

229

Rev. soc. polit., god. 7, br. 3-4, str. 229-243, Zagreb 2000.

ZADANOSTI SVJETSKIH PROCESAKretanja koja utječu na sustave socijalne

sigurnosti u nizu zemalja (a riječ je uglavnom orazvijenim zemljama koje imaju razrađene su-stave socijalne sigurnosti, koje zbog svoje poli-tičke i gospodarske snage oblikuju dominan-tne procese te o kojima, stoga, uglavnom ra-spravlja znanstvena i stručna literatura) valjasituirati unutar dva povezana kruga.

Prvi krug pokazuje povezanost razvoja su-stava socijalne sigurnosti s aktualnim društve-nim procesima. Ta je povezanost povijesno većdokazana i ona govori o nizu društvenih čim-benika koji su svojim međusobnim djelova-njem uvjetovali nastanak određenoga socijal-nog modela u pojedinoj zemlji (Puljiz, 1997.a).Tek minuciozna povijesna analiza svakoga po-jedinačnog slučaja može pokazati na koji sunačin ti čimbenici bili oblikovani u pojedinojzemlji te na koji su način kulturološke osobito-sti pojedinoga naroda iznjedrile različita rje-šenja tzv. velikih socijalnih reformatora poputBismarcka, Beveridgea ili Roosevelta. Upravozato možemo govoriti o tzv. ovisnosti o prije-đenom putu, tj. o činjenici da svaka socijalnareforma koja se izvodi mora voditi računa nesamo o specifičnostima i potrebama sadašnje-ga povijesnog trenutka, već i o institucional-no-društvenim karakteristikama postojećegasocijalnog modela. Stoga, ako nismo sigurnitko smo i što možemo učiniti sada, valja nampogledati unatrag, jer će nam povijesno obli-kovane institucije ponuditi barem dio neop-hodnih odgovora.

Drugi je krug povezan s prvim, ali on idekorak dalje i naglašuje ono što bi se moglo naz-vati duhom vremena. Duh vremena izvire izpostojećih okolnosti, ali ih na specifičan načinnatkriljuje. Duh vremena je, zapravo, ključ ra-zumijevanja različitosti vremena nakon Dru-goga svjetskog rata, kada su u potpunosti obli-kovani pojedini socijalni modeli, i vremena

230

Zrinščak S.: Skite i haribde socijalne sigurnosti

kraja 20. i početka 21. stoljeća kada se oni radi-kalno dovode u pitanje. Time se ne želi ospori-ti činjenica objektivnih društvenih procesa upodručju rada i života koji vrše pritisak k iz-mjenama sustava socijalne sigurnosti, već na-glasiti da su te objektivne okolnosti izražene ina posve drukčiji ideologijsko-političko-kultu-rološki način.

U svjetlu obaju navedenih krugova valja či-tati preciznu dijagnozu Lazara i Stoyka koji suizdvojili četiri temeljna, zajednička stupa posli-jeratnih socijalnih država. Važnost te dijagno-ze proizlazi iz činjenice da se ona ne zasnivasamo na gospodarskim i demografskim proce-sima, već ističe i značenje političkoga konsen-zusa o tome da je društvena solidarnost jedanod najbitnijih ciljeva razvoja, a to znači i os-novna pretpostavka ekonomskog napretka. Tisu stupovi sljedeći:

1. zajedničko negativno povijesno iskustvo(što se posebice odnosi na međuratnu eko-nomsku depresiju te stravične posljedice rata);

2. politička privrženost ideji nacionalne idruštvene solidarnosti, što je povezano s Mar-shallovom idejom socijalnih prava građana;

3. politički konsenzus o setu instrumenatakojima država izražava svoj autoritet (antikriz-na makroekonomska politika i državna opskrbaposredstvom poreza, transfera i propisa);

4. pretpostavke o ekonomskim i društve-nim uvjetima koje uključuju očekivanje pune(ili barem vrlo visoke) zaposlenosti te očuva-nje jakih tradicionalnih obitelji (Lazar i Stoy-ko, 1998.:4).

Nije teško ocijeniti da je daljnji društvenirazvoj doveo u pitanje sve ove stupove. Nesla-ganje, međutim, postoji i u pokušaju ocjenejesu li ti stupovi posve uništeni, tj. na koji jenačin danas moguće konstruirati društvenu iekonomsku potporu suvremenoj socijalnojdržavi.

Rev. soc. polit., god. 7, br: 3-4, str: 229-243, Zagreb 2000. Zrinščak S.: Skile i haribde socijalne sigurnosti

Tablica 1.Udjel "ovisnog" stanovništva u ukupnom stanovništvu

1950. 1980. 2010. procj. 2040. proe],Zemlja

a b a b a b a b

Australija 35 23 34 28 33 38 39 52Francuska 34 33 36 39 34 48 40 56Japan 41 13 33 28 37 50 42 50Nizozemska 37 21 34 34 32 48 41 60Švedska 34 30 36 45 34 51 40 56UK 33 32 36 41 35 42 38 56SAD 35 23 34 33 32 40 38 51a = udjel "ovisnog" stanovništva (mlađeg od 14 i starijeg od 65 godina) u ukupnom stanovištvu;b = udjel stanovništva starijeg od 65 godina u "ovisnom" stanovništvu.Izvor: Prilagođeno prema Hill, 1996.:301-302.

Tablica 2.Obiteljski trendovi u Europi

Stopa sklopljenih Stopa razvoda" Stopa rođenja Stopa fertiliteta4

Zemlja brakova' izvanbračne djece3

1965. 1990. 1965. 1990. 1960. 1991. 1965. 1992.Belgija 7,0 6,5 0,6 2,0 2,1 10,7 2,60 1,56Danska 8,8 6,1 1,6 2,7 7,8 46,5 2,61 1,77Francuska 7,1 5,1 0,7 1,9 6,1 31,8 2,84 1,73Njemačka 8,4 6,5 1,0 2,2 6,3 15,1 2,51 1,30Grčka 9,4 5,4 0,4 0,6 1,2 2,4 2,32 1,41Irska 5,9 5,0 1,6 16,6 4,03 2,11Italija 7,7 5,4 0,4 2,4 6,6 2,55 1,26Luxemburg 6,6 6,1 0,4 2,2 3,2 12,2 2,41 1,65Nizozemska 8,8 6,4 0,5 1,9 1,4 12,0 3,04 1,59Portugal 8,3 6,9 0,1 0,9 9,5 15,6 3,07 1,48

Španjolska 7,1 5,5 0,6 2,3 9,6 2,97 1,23UK 7,8 6,5 0,7 2,9 5,2 29,8 2,83 1,801 = broj sklopljenih brakova u jednoj godini na 1000 odraslih stanovnika;2 = broj razvoda u jednoj godini na 1000 sklopljenih brakova;3 = broj rođene djece izvan zakonitog braka u jednoj godini u odnosu na ukupan broj živo rođene djece;4 = broj djece u odnosu na broj žena.Izvor: George, 1996.:188.

231


Tablica 3.

Indikatori zapošljavanja u EU*

Zrinščak S.: Skile i haribde socijalne sigurnosti

1995.60,367,610,821,649,2

1975. 1985. 1990.Stopa zaposlenosti' 64,2 59,8 62,6Stopa aktivnostj1 66,7 66,4 67,8Stopa nezaposlenosti 3,7 9,9 7,7Stopa nezaposlenosti mladih2 n.p. 22,0 21,2Stopa dugotrajno nezaposlenih3 n.p. 54,6 51,0* Podaci se odnose na 15 zemalja EU, a za 1995. uključuju i nove savezne zemlje Njemačke.1 = u % od stanovništva u radnoj dobi;2 = u % od radne snage u dobi 15 do 24 godine;3 = u % od nezaposlenih.Izvor: European Comission, 1997.:117.

Tablice 1. do 3. jasno ilustriraju razmjerepromjena u društvenom i gospodarskom po-dručju te pokazuju kako se socijalni aranžmanimoraju prilagođavati promjenama u strukturirada, ali i promjenama u životnim stilovima, tj.novim obrascima participacije u društvu kojise najviše iskazuju u području obiteljskoga ži-vota. Sve se ove promjene danas najčešće sup-sumiraju pojmom globalizacije, koja najvišeukazuje na još možda teško sagledive razmjereautonomnosti međunarodnoga ekonomskog ifinancijskog sustava. Autonomnost, zapravo,znači jak zahtjev za deregulacijom na lokalnojili nacionalnoj razini koja se, ipak, zamjenjujeregulacijom na nadnacionalnoj razini, ali sadasasvim jasno (suprotno prošlom razdoblju)prema mjerilima i zahtjevima najjačih eko-nomskih i političkih svjetskih aktera.

Utjecaj svih ovih promjena na socijalnudržavu paradigmatski opisuje zaokret od key-nesijanske nacionalne socijalne države k schum-peterijanskom postnacionainom radnom reži-mu. Idealno-tipski, schumpeterijanski postna-cionalni radni režim, može se prikazati krozčetiri ključne točke:

1. riječ je o schumpeterijanskom sustavukoji promovira stalne inovacije i fleksibilnostiu relativno otvorenim ekonomijama, a u ciljupromocije strukturalne kompetitivnosti;

2. riječ je o radnom (workfare) režimu umjeri u kojoj socijalnu politiku podvrgava zah-tjevima fleksibilnosti tržišta rada;

3. riječ je o postnacionalnom režimu, jernacionalni teritoriji gube na važnosti predmeđunarodnim čimbenicima (premda se, isto-dobno, odvija i simultano prenošenje nad-ležnosti i na regionalnu i lokalnu razinu);

4. riječ je o režimu u kojemu sveveću uloguigraju nedržavni mehanizmi u kompenzacijitržišnih nejednakosti i neadekvatnosti u op-skrbi državnoregulirane ekonomske i socijalnepolitike (Jessop, 1999.:355-356).

Ovaj idealno-tipski model dobro identifici-ra osnovne razvojne tendencije, ali još ne opi-suje kako se taj proces ozbiljuje u pojedinimdruštvenim sustavima. Stoga na ovom mjestu uanalizu treba uvesti varijablu ideologije. Pone-ki autori čak ističu da je ideologija važnija odsirovoga ekonomskog determinizma u nasto-janju objašnjavanja utjecaja globalizacije nasocijalnu državu (Yeates, 1999.:380). Tome uprilog ponovno svjedoči povijest koja pokazujeda su, primjerice, M. Thatcher i R. Reagansvoj pohod na socijalnu državu opravdavali ka-ko ekonomskim i političkim, tako i moralnimrazlozima.' Ovakav je način razmišljanja danasvrlo čest, premda se javlja u različitim inačica-ma. Stoga možemo govoriti o ideologijskom

1 "This campaign began in the early 1970s, but became more influential after Margaret Thatcher took over the leadershipof the Conservative Party following Edward Heath's election defeat in 1974 .... its claim that state welfare had contributed to de-industrialization, had created disincentives and had caused demoralization. These three 'Ds' link economic, political and moralevaluation of the consequences of state welfare and identify conditions which could only be remedied by reductions in publicspending and a withdrawal from the state's dominant role in the welfare regime" (Clarke, Langan, 1993.:50).

232

Rev. sac. polit., god. 7, br. 3-4, str. 229-243, Zagreb 2000.

utemeljenju socijalnog pesimizma koji se, naj-češće, izražava sljedećim postavkama:

1. socijalna država predstavlja samo trošak,a gospodarstvo bi unutar globalizacijskih dru-štvenih okolnosti moglo bolje funkcioniratibez neizdrživih socijalnih nameta;

2. socijalna država podržava ovisničku kul-turu, što znači da će se smanjivanjem socijalnihnaknada ljudi motivirati na bolji rad i preuzi-manje veće odgovornosti;

3. socijalna država potkopava društvenimoral pa glavna točka društvene obrane leži unastojanjima retradicionalizacije društvenihvrijednosti, tj. u povratku krajnje idealiziranojpovijesti.

Važnost ideologijsko-političkog aspektailustriraju i sljedeći podaci, koji ukazuju ne sa-mo na nužnost promjena, već i na njihovu veli-ku upitnost. Riječ je o tome da je ono što jeEsping-Andersen nazvao "zamrznutim socijal-nim krajolikom" (Esping-Andersen, 1996.),govoreći o tome da se postojeće socijalnestrukture opiru promjenama, ima ne samoopravdanje u inertnosti starih socijalnih aranž-mana, već i u vrlo visokoj cijeni brzih promje-na. Upravo ta cijena na najbolji način razotkri-va ideologijsku utemeljenost socijalnog pesi-mizma, ako već ne može dovesti u pitanje po-trebu izmijenjenoga i najčešće liberalnijega so-cijalnog odgovora svim opisanim društvenimpromjenama.

Tablica 4.Stope siromaštva (Iinija siromaštva = 50% medijananacionalnog dohotka)

Tipovi socijalnih Rane Sredinadržava 80-te 90-ih Promjena

Bazična sigurnost 11,1 15,5Ciljana 9,3 8,0Korporativistička 5,6 7,4Mediteranska 12,8 13,4Sveobuhvatna 5,5 4,4Prosjek 15 zemalja 7,9 9,2Bazična sigurnost = Kanada, UK, SADCiljana = AustralijaKorporativistička = Belgija, Francuska, Njemačka, Luxem-burg, NizozemskaMediteranska = Italija, ŠpanjolskaSveobuhvatna = Danska, Finska, Norveška, ŠvedskaIzvor: Prilagođeno prema Makinen, 1999.:8-9.

+4,4

-1,3+1,8+0,6-1,1+1,2


Tablica 5.Trendovi u distribuciji dohotka: Ginijev koeficijent

Kasne 80-teIRane 90-te37,2 (1984.)26,0 (1990.)29,2 (1991.)30,6 (1990.)24,7 (1991.)33,7 (1991.)43,3 (1992.)29,6 (1989.)

Kasne 70-teIRane 80-te

Francuska 36,4 (1979.)Njemačka 25,4 (1978.)Italija 33,8 (1979.)Španjolska 32,9 (1980.)Švedska 19,7 (1979.)UK 24,8 (1979.)SAD 40,3 (1980.)Japan 27,3 (1980.)Izvor: George, 1996.:196.

Zemlja

U ranim BO-ima siromaštvo je bilo naj-raširenije u SAD-u, Španjolskoj, Italiji i Ka-nadi. Najveći porast siromaštva je u proma-tranom razdoblju zabilježen u UK, gdje jeporast od 1979. do 1995. iznosio čak 10,6%.Ne tako veliki ali, ipak, značajan porast siro-maštva bilježimo i u Francuskoj (4,9%), Nje-mačkoj (3,6%) te SAD-u (3,4%). Ovdje jenajzanimljivija činjenica daje riječ o dva raz-ličita režima koji se najčešće smatraju ne-fleksibilnima (Francuska i Njemačka) i gdjese nefleksibilnost optužuje za ekonomskuneprilagodljivost socijalne države, odnosnovrlo dinamičnima (SAD), pogotovo u rad-nom području i gdje krajnja fleksibilizacija,nasuprot očekivanjima, dovodi do nove klaseradnosiromašnih. S druge strane, ako pogle-damo distribuciju dohotka, nejednakost jekrajem BO-ih i početkom 90-ih najviša uSAD-u, Francuskoj te UK, a UK je ponovnozemlja s najvišim porastom nejednakosti upromatranom razdoblju, što se nesumnjivomože dovesti u vezu s razdobljem vladavineM. Thatcher.

Kompleksnost aktualnih društvenih proce-sa ilustrira i vrlo recentna studija o socijalnimtrendovima u nizu zemalja svijeta (Alber iStanding, 2000.). Autori su pokušali empirijskidijagnosticirati socijalni damping (kao naj-češće spominjani nus-proizvod globalizacije),tj. odgovoriti na pitanje pretvaraju li se i na ko-ji način socijalne države u kompetitivne tesmanjuju li socijalne troškove. Premda pojamsocijalnog dampinga obuhvaća niz različitihpremisa, on se u najopćenitijem smislu možedefinirati kao globalni proces rekomodifikaci-

233


je rada.? Komparacija razdoblja od 1980. do1992. godine pokazuje, međutim, da pretpo-stavljeni rezultat socijalnoga dampinga nije ut-rka prema krajnjoj redukciji troškova niti har-monizacija na visokoj razini, već više konver-gencija u sredini. Konvergencija se prepoznajeu podacima koji pokazuju da vodeće socijalnedržave ograničavaju državne troškove, dok ihdržave koje su relativno kasnile u svom socijal-nom razvoju nastoje dostići ekspanzijom jav-nih troškova. Velike razlike, naravno, proistje-ču i iz visine samoga BDP-a pa i neka zemlja spolitikom ograničavanja troškova još uvijekmože (zbog visoke razine BDP-a) više i učin-kovitije podržavati socijalne programe. Ovaanaliza još ne govori o tome jesu li se sličnitrendovi nastavili i nakon 1992. godine te hoćeli se nastaviti i u budućnosti, ali možda ipakviše sugerira stabilizaciju no radikalnu preo-brazbu socijalne odgovornosti većine država,uz znatne (i čini se sve veće) regionalne razli-ke. No, čak i ako osporimo mogućnost da ćevećina zemalja nastaviti putom zadržavanja re-lativno visokih (i manje-više dovoljno učinko-vitih) socijalnih troškova, time se zasigurno nedovodi u pitanje njihovo dosadašnje poučnoiskustvo važne ovisnosti ekonomskog napretkao učinkovitim socijalnim aranžmanima.

Sažimajući sve rečeno, valja priznati da suevidentne promjene na djelu te da se sve višeposiže za nizom liberalno-rezidualnih rješenja.Ona se mogu prepoznati u nizu oblika:

1. feksibilizacija i deinstitucionalizacija rad-nih aranžmana;

2. privatizacija niza socijalnih programa (po-sebice u području obrazovanja, zdravstva i mi-rovinskog sustava);

3. veća selektivnost i ciljanost u socijalnimprogramima te smanjivanje troškova kroz za-mjenu pasivnih potpora aktivnim programima;

4. smanjenje redistribucije u društvu i po-većanje društvene nejednakosti;


5. sve veća ovisnost o tržištu i oslanjanje naniz nedržavnih resursa itd.

No, dosadašnja analiza sugerira i drugustranu medalje, barem što se tiče većine europ-skih zemalja.

1. Feksibilniji radni aranžmani preduvjetsu veće dinamike na tržištu rada i povećanogzapošljavanja, ali veće zapošljavanje se promo-vira i povećanim ulaganjem u zapošljivost rad-nika (employability) te zadržavanjem određenerazine uređenosti tržišta rada (unutar čega,doduše oslabljeni, sindikati nisu izgubili svojuulogu), a sve zato da se povećani broj siromahane bi primarno regrutirao unutar kategorijezaposlenih.

2. Privatizacija ulazi u područje primarnesocijalne odgovornosti države, i to na dvaosnovna načina: smanjivanjem prava i izlaže-njem imućnijih iz javnih sustava. Privatizacija,ipak, još ne dovodi u pitanje ključne osobinesustava solidarnosti pa, primjerice, većina eu-ropskih zemalja reformira ali još uvijek ne na-pušta javni, solidarni mirovinski sustav.

3. Nema pouzdanih dokaza da ciljanost(kao i privatizacija) vode do smanjenih troško-va, ali ima pouzdanih dokaza da zamjena uni-verzalnih naknada ciljanima povećava nejed-nakost. Univerzalni socijalni aranžmani su tikoji doprinose univerzalnoj socijalnoj sigurno-sti. Jedna od najznačajnijih inovacija u ovompodručju odnosi se na traženje radne motivira-nosti (work/are), kao preduvjetu primanja ne-kih socijalnih potpora ili kao najpoželjnijemrezultatu socijalnog tretmana. U tom sklopuvalja notirati činjenicu da se radna orijentacijakombinira sa socijalnim investiranjem, jer jeulaganje u ljudske resurse najbolji jamac po-većane zapošljivosti i socijalne uključenosti.'

4. Smanjenje redistribucije i povećanje ne-jednakosti empirijska je činjenica, ali ne jedna-ko raspoređena među različitim državama.Stoga valja zapaziti da veliki socijalni troškovine rezultiraju nužno slabijim ekonomskim po-

2 "Underlying the social dumping thesis is an empirical presumption, which is that international capital mobility is sistema-tically related to cut-backs in social spending, cut-backs in social protection for workers, and cut in 'non-wage labour costs'. Inorder to increase competitiveness with exports from elsewhere and to attract investment capital, governments set out to lowernon-wage labour costs. This involves not only cut-backs in social security schemes, but also lower enterprise welfare and restric-ted labour rights, including restrictions on the scope of collective bargaining capacities of trade unions. It also involves the pro-vison of subsidies to enterprises, or wage subsidies that allow wage costs. So, in more general terms, social dumping could be in-terpreted as a global process of 'labour recommodification'" (Alber and Standing, 2000.:101).

3 "Smjernica je, gdje god je moguće, ulaganje u ljudski kapital, a ne izravna ekonomska pomoć. Umjesto države blagosta-nja, trebala bi nam država socijalnog ulaganja, koja djeluje u kontekstu društva pozitivnog blagostanja" (Giddens,1999.:115-116).

234


kazateljima," kao i da je društvena stabilnostjedan od važnih preduvjeta gospodarskog na-pretka.

5. Promijenjena uloga države ne govori okrajnjoj individualizaciji, već više o diversifika-ciji odgovornosti. Promjena socijalne države ksocijalnom društvu ne znači i umanjenje ulogedržave u koordinaciji te odgovornosti za štoučinkovitije djelovanje različitih društvenihaktera.

DILEME HRVATSKOGATRANZICUSKOG PUTANa pitanje kakvi se modeli socijalne politi-

ke razvijaju u tranzicijskim zemljama, odgovo-ra još uvijek nema. Premda se mnogi znanstve-nici slažu s činjenicom velike sklonosti k libe-ralno-rezidualnim rješenjima, čini se da je većesuglasje u ocjeni o nesigurnosti reformskogputa (Esping-Andersen, 1996.; Fajth, 1999.;Alber i Standing, 2000. itd.). Indikativno je ka-ko su i u području analize razvoja socijalne po-litike u tranzicijskim zemljama ponovno domi-nantne međunarodne organizacije koje zemljeklasificiraju prema svojim (interesnim) kriteri-jima o tome na koji su način i kako one izvelereforme svojih pojedinih sustava. Tako je,primjerice, Svjetska banka pojedine zemlje oc-jenjivala prema tome jesu li poduzele mirovin-sku reformu, jesu li reducirale subvencije, suzi-le ili uvele ciljane dohodovne naknade te oslo-bodile poduzeća socijalnih troškova (Deacon,2000.). Ova činjenica pokazuje kako je jednood najvažnijih pitanja politička moć nametanjakriterija reforme i kako ta moć jače dolazi doizražaja u situaciji modelske konfuzije. Naime,očito je da tranzicijske zemlje polaze od nasli-jeđenoga specifičnog modela koji je bio naj-

Tablica 6.Kretanje broja prognanika i iZbjeglica


sličniji kontinentalnom modelu socijalnog osi-guranja, ali i s elementima sveobuhvatne ideo-logijski impregnirane sigurnosti. Raspad togamodela ne znači i raspad svih njegovih sastav-nih dijelova koji se, međutim, sada ne kombi-niraju samo s novim liberalnim rješenjima, većse izvode i u situaciji povećane nesigurnosti iniskih financijskih mogućnosti. Stoga nam sečini adekvatnim govoriti o (nama najbliskijem)tranzicijskome srednjoeuropskom modelu, ko-jega ćemo doduše definirati samo u naznaka-ma, ali koji ostavlja dovoljno prostora dvamavažnim procesima:

1. činjenici da će niska razina nacionalnogdohotka te specifičnoga kulturnog naslijeđa(slično kao i u južnoeuropskih socijalnihdržava) dugo davati specifičnu notu rješenjimakoja mogu biti ista ili slična drugim socijalnimmodelima (primjerice, najsličnija kontinental-nom, konzervativno-korporativnom modelu),ali se ne mogu ozbiljiti na isti način;

2. činjenici da još postoji previše razlikameđu pojedinim zemljama, čime ostavljamootvorenim pitanje hoće li se te razlike smanji-vati ili će se unutar toga pretpostavljenogasrednjoeuropskog modela distingvirati, prim-jerice, dvije podgrupe zemalja.

Tablica 5.Demografska slika Hrvatske

Stalno prisutno stanovništvoProsječna starost (godina)Udjel stanovništva 0-14 (%)Udjel stanovništva 65 + (%)Izvor: Gelo, 1999.: 741, 745.

1991.4.518.175

37,219,812,4

1998.4.224.418

39,217,515,5

PrognanicilzbjegliceHrvatske izbjeglice u inozemstvulzbjeglice iz Hrvatske u BiH i JugoslavijiIzvor: Živić, 1999.:773, 779, 781,783.

1992.269.351305.271114.85674.728

4 o tome usp., osobito, Bergham, Fouarge, 1999.

1994. 1996. 1998.247.480 174.330 97.973266.989 183.133 31.183

51.925 16.825127.000 314.689 280.230

235

Rev. sac. polit., god. 7, br. 3-4, str. 229-243, Zagreb 2000.

Tablica 7.

Međunarodna usporedba indikatora humanog razvoja (1997.)


BDP per capita(US$)

4.0603.360

4.5103.590

25.890

HrvatskaEstonijaMađarskaPoljskaVisokorazvijene zemljeIzvor: Svjetska banka, 2000.:1.

Očekivano trajanježivota (godina)

7270717377

Mortalitet dojenčadi(na 1000 živorođenih)

8101010

6

Tablica 8.Zaposlenost i nezaposlenost u tranzicijskim zemljama

Zaposlenost Registrirana nezaposl.

1989.-93. 1993.-97. 1997.Hrvatska -23,4 -6,1 15,6(04)**Češka R. -10,3 +3,0 5,2***

Estonija -15,5 -8,9* 4,6****Mađarska -24,4 -4,0* 10,4***

Poljska -15,7 +4,7 10,5***

* = 1993.-96.; ** = 1996.; *** = podaci s kraja godine; **** = tražitelji zaposlenjaARS = anketa radne snageIzvor: Nesporova, 1999.: 8,19.

Tablica 9.

Javni izdaci za socijalnu sigurnost u % od BDP-a 1998.godine u Hrvatskoj

Mirovine 12Socijalna pomoć 0,4Obiteljski i dječji doplaci 1,4Naknade za nezaposlenost 0,4Svi transferi 17Obrazovanje 3Zdravstvena skrb (procjena) 7Ukupno 27Izvor: Svjetska banka, 2000.:24.

Razlike među pojedinim zemljama osobitodolaze do izražaja u slučaju Hrvatske. Tri sumeđusobno isprepletena razloga uzrok tome:

1. rat s njegovim kratkoročnim i, posebice,dugoročnim posljedicama;

2. proces stvaranja nacionalne države;

236

Pohađanje srednjošk.obrazov. (u % od rele-

vatne dobne grupe)66

83878591

Nezaposl. prema ARS1997.

9,9(04)**

5,2(04)10,58,7(04)

10,2(04)

3. specifičan društveni razvoj koji je imaoosobine odgođene demokracije na unu-trašnjem i neuspješne integracije na vanjskomplanu.

Ove su okolnosti u bitnome oblikovalehrvatsku socijalnu situaciju, kao i uvjete unu-tar kojih su se socijalne reforme izvodile. Stogasvaki pregled razvoja socijalne politike uHrvatskoj mora voditi računa o ovim društve-nim čimbenicima.

KOORDINATE HRVATSKESOCUALNESCENE

Makroekonomsko okruženje

Hrvatska je s razinom BDP-a od oko 4400US$ u 1999. godini usporediva s nekim sred-njoeuropskim zemljama, ali to još uvijek pred-stavlja tek tri četvrtine predratne razine nacio-nalnog bogatstva. Ista je godina i godina nega-tivnog rasta BDP-a (-0,3%). Razina BDP-a sa-mo je zajednički nazivnik, tj. ilustrator struktu-


ralnih problema prilagodbe ekonomije zahtje-vima tržišne otvorenosti. Važnost makroeko-nomskog okruženja proizlazi iz činjenice da susadašnja i buduća socijalna sigurnost u velikojmjeri određene gospodarskom dinamikom,pogotovo stoga što mnogi socijalni problemiizviru manje iz neadekvatnih socijalnih aranž-mana, a više iz strukturalnih nemogućnosti osi-guranja na osnovi rada. Uz to, socijalnu nesi-gurnost generira i činjenica da je rad u privat-nom sektoru gotovo u potpunosti nereguliran inezaštićen, tj. da se veliki dio rada obavlja unu-tar sive ekonomije.

Posljedice rata

Otežani gospodarski rast do određene semjere može pripisati tranzicijskim poteško-ćama, ali prvi i osnovni uzrok hrvatskih razvoj-nih problema sidri se u ratu s njegovim mnogo-brojnim, dugotrajnim i često teško sagledivimposljedicama. Pritom je moguće izdvojiti četirigrupe posljedica:

1. direktne fizičke (još nesanirane) štete iljudski gubici;

2. veliki broj izbjeglica i prognanika koji suu ratnim godinama direktno opterećivalidržavni proračun, što se sada pokazuje kaoproblem povratka tj. društvene i ekonomskerevitalizacije ratom pogođenih područja;

3. vrlo nepovoljni demografski trendovi,koji kumuliraju negativni prirodni prirast s po-sljedicama prisilnih migracija stanovništva;

4. povećanje broja ovisničkih grupa stanov-nika - riječ je o ratnim stradalnicima koji pri-marno traže i očekuju državnu intervenciju, anjihova su očekivanja proteklih godina od stra-ne države bila sustavno pothranjivana.

Uloga države u društvenom razvoju

Uloga i dometi državne intervencije pove-zani su kako s komunističkim naslijeđem, takoi sa činjenicom da je nacionalna država postala


vrhovni politički i ekonomski arbitar u tranzi-cijskim godinama. To je, dakako, stvorilo do-datne probleme kako u ekonomskom po-dručju, gdje su se najviše očitovale posljediceneuspjele privatizacije i državom sputanog go-spodarstva, tako i u području velikih očekiva-nja od države koja ne dijele samo ratni stradal-nici, već i niz drugih osiromašenih grupa sta-novnika (posebice umirovljenici i nezaposle-ni). Pretpostavka kako se kult nacionalnedržave negativno odražava ne samo na eko-nomski, već uopće na cjelokupan društvenirazvoj u globaliziranom, tj. visokozahtjevnomsvijetu najjasnije je potvrđena problematičnimrezultatima dosadašnjeg razvoja.> To je, s dru-ge strane i na drugi način, potvrđeno i u recen-tnom istraživanju vrijednosti u Hrvatskoj kojeje pokazalo ne samo stanovitu prednost koja sedaje kolektivnim vrednotama u gospodarskompodručju, već više izrazitu ambivalentnost uprihvaćanju individualnih ili kolektivnih prefe-renci (Zrinščak, Baloban, Crpić, 2000.). Toznači da ćemo na eksplicitnoj razini prihvaćatitržišne zakonitosti, ali ne i socijalne posljedicetih odnosa. Ovime se ne želi dovesti u pitanjestanovita opravdanost takvoga ambivalentnogstava, a što proizlazi iz percepcije da je uHrvatskoj riječ o karikaturi tržišnoga gospo-darstva, već se želi naglasiti pitanje postojanja,odnosno razvijanja vrednota primjerenijih mo-dernom razvoju.

Rad i nezaposlenost

Ovako determinirana socijalna situacijaponajprije je došla do izražaja u području ra-da. Dotada zaštićeni rad postaje nesigurnim i utom su području sve tranzicijske zemlje ponaj-prije iskusile sve probleme novoga društvenogsustava. No, hrvatska se specifičnost ogleda utome da se gospodarska kretanja krajem 90-ihnisu stabilizirala već je, štoviše, nezaposlenostu 2000. godini narasla do 20,8% registriranenezaposlenosti. U Hrvatskoj se, također, bilje-

5 Citat što slijedi navodi se samo zbog toga što se čini da dimenzije uloge države u društvenom razvoju nisu adekvatno sa-gledane u svim aspektima te da je.to i dalje okolnost koja opterećuje sadašnji i budući razvoj. "Fascinacija svojom državom do-bila je na taj način i nepoželjne osobine a one se, sada i pojačano, hrane realnom činjenicom da je država još jedino barem do-nekle sigurno okrilje (u smislu sigurnosti radnog mjesta, isplate plaća, poštivanja zajamčenih prava i sl.) ... Ovdje nije riječ o ne-gaciji nužne uloge države u suvremenom razvoju već o tome da se takvom prenaglašenom ulogom države evidentno zaostaje ugospodarskom razvoju - jer ta dominacija izrazito pogoduje nestvaranju transparentnog i pravno neuređenog državnog sustava... S druge strane, premda ostaje jedinim donekle sigurnim zaštitnikom, ona je dugoročno sve neefikasniji zaštitnik jer su joj po-trebna sve veća, a nepro izvedena sredstva za zadovoljenje realnih socijalnih potreba. Otuda dvojstvo da se socijalna dimenzijadržave želi naglasiti izdvajanjem za socijalne potrebe, proračunskim transferima mirovinskom i zdravstvenom fondu i sl. dok se,s druge strane, insistira na činjenici individualne inicijative i liberalno dizajniranoga poduzetništva" (Zrinščak, 1999.a:71-72).

237

Rev. sac. palit., god. 7, br. 3-4, str. 229-243, Zagreb 2000.

ži veća razlika između registrirane nezaposle-nosti i one kojaje mjerena anketom radne sna-ge nego u većini drugih tranzicijskih zemalja,što govori o razmjerima neformalnog rada(znači i nesigurnog rada te rada iz kojeg se nenaplaćuju porezi i doprinosi)," Međutim, i sto-pa do koje se dolazi anketom radne snage po-sljednjih godina bilježi rast paje ona od 10% u1996.godini narasla na 14,5% u drugoj polovi-ci 1999.godine, što pokazuje da i stvarna neza-poslenost (a ne samo ona registrirana) neza-drživo raste.

Siromaštvo i nejednakost

S jedne strane, zajednički tranzicijski pro-blemi a, s druge, specifično hrvatski ogledajuse u podacima o siromaštvu i nejednakosti uHrvatskoj. Dok procjena o 10% siromašnih nezvuči alarmantno u međunarodnim razmjeri-ma, podatak o relativno slaboj učinkovitostisocijalnih transfera u reduciranju stope siro-maštva te još više podatak o vrlo visokom Gini-jevom koeficijentu (koji pokazuje veću nejed-nakost u Hrvatskoj nego u nizu zapadnih ilisrednjoeuropskih zemalja) s pravom izazivaveliku zabrinutost (Svjetska banka, 2000.; Su-ćur, 2000.). Kako su nezaposlenost, niska mi-rovina i nisko obrazovanje glavni prediktori si-romaštva te kako su glavni izvori nejednakostiu Hrvatskoj poduzetnički dohodak i zarada izneformalnog sektora (sasvim različito od Ma-đarske, Češke i Slovačke), može se zaključitida je hrvatski prioritet saniranje negativnihposljedica dosadašnjega društvenog razvojakoji je kreirao takvu socijalnu strukturu. Krei-ranje novoga društveno-gospodarskog okvira,sličnoga drugim susjednim zemljama, neće au-tomatski sanirati niz socijalnih problema, ali ćeotvoriti veće mogućnosti njihova rješavanja.Daleko veća i regulirana zaposlenost, stoga, po-staje apsolutnim prioritetom. Zbog toga valjaprihvatiti zahtjeve za fleksibilizacijom rada jersu fleksibilniji ali, ipak, regulirani radni aranž-mani bolje rješenje od postojeće situacije.

Mirovinski sustavOva višestruka uvjetovanost funkcionira-

nja socijalnog sustava najbolje dolazi do izra-


žaja u mirovinskom sustavu. Dokje 1990.godi-ne u Hrvatskoj bilo 1.968.737osiguranih osobanaspram 655.788 umirovljenika (odnos 3:1),godine 1999. je broj osiguranih osoba pao na1.406.091, a broj umirovljenika se povećao na1.017.801 (odnos 1,38:1). To znači da uzrociproblema u mirovinskom sustavu primarno neproizlaze iz strukture javnoga PAYG mirovin-skoga sustava, već iz njegove rezidualizacijekoja je uzrokovana rješavanjem ekonomskihproblema kroz ranije i/ili prisilno umirovljenje,redefiniciju stečenih prava te smanjivanje real-ne vrijednosti mirovinskih primanja." U tom sesklopu već provedena mirovinska reformamože činiti radikalnom ali je ona, zapravo,došla s nekoliko godina zakašnjenja, a u veli-kom je dijelu usporediva s reformama miro-vinskog sustava i u tranzicijskim i u razvijenimeuropskim zemljama. To se odnosi na poveća-nje dobi potrebne za umirovljenje, računanjemirovine na temelju uplata tijekom cijelogaradnog staža, strožije odredbe o ranijem umi-rovljenju itd. Takvom se reformom mirovinskisustav brani od nezahvalnih nastojanja da onbude način rješavanja ekomskih problema i ve-like nezaposlenosti te se ustrojava sukladnopostojećim ekonomskim mogućnostima. Do-jam o zakašnjelosti ovoga tipa reforme poja-čava i činjenica neuvođenja, odnosno nereguli-ranja dobrovoljne mirovinske štednje, što je uHrvatskoj (sasvim nepotrebno i različito od ni-za drugih zemalja) vezano uz uvođenje obvez-ne štednje u privatnim kapitaliziranim fondo-vima. S druge strane, nemoguće je očekivati daće i ovako reformirani sustav riješiti problembroja postojećih umirovljenika ili niske zam-jenske stope dohotka." Primjerice, studijaSvjetske banke priznaje da će nova pravila in-deksiranja te isplaćivanje minimalne mirovinepo godini radnog staža (a riječ je o elementimamirovinske reforme koji ne moraju nužno bitivezani uz uvođenje tzv. trostupanjskoga miro-vinskog sustava) značajno smanjiti siromaštvomeđu budućim umirovljenicima, ali samo akorealne plaće budu rasle 4% godišnje. Istodob-no, čak 20% budućih umirovljenika neće bitiobuhvaćeno novim sustavom pa će oni bitisuočeni s rizikom siromaštva (Svjetska banka,2000.).

6 O definicijama, prednostima i nedostacima različitih mjera stope nezaposlenosti usp. Kerovec, 1999.

7 O tome, zapravo i na specifičan način, govori i glasovita odluka Ustavnog suda. Usp. Rodin, 1998.

8 Godine 1998. je prosječna neto-mirovina iznosila 46,32% prosječne neto-plaće. Usp. Puljiz, 1999.

238

Rev. soc. polit., god. 7, br. 3-4, str. 229-243, Zagreb 2000. Zrinščak S.: Skite i haribde socijalne sigurnosti

Dojam nekonzistentnosti i mogućih novihproblema u budućnosti izaziva, osobito, kom-binacija reforme solidarnoga PAYG sustavaunutar novoga trostupanjskog sustava. Uvođe-nje toga zakonski već uobličenoga, ali još ne-provedenog sustava, u stručnoj se literaturi usvijetu nedvojbeno karakterizira kao uvođenjesnažnih elemenata privatizacije i liberalizacije.Premda to ne mora biti razlogom njegove upit-nosti, valja jasno reći da su sve procjene uspje-ha te reforme u budućnosti vrlo ograničene,jer operiraju s nizom teško kontroliranih vari-jabli (primjer projekcija o rastu BDP-a, stopiinflacije i sl.). Ono što se, ipak, zna jest činjeni-ca da ona mora biti dobro pripremljena, da jojje potrebna društvena i ekonomska stabilnostu dugom vremenskom razdoblju, da ona mo-žda rješava buduće ali svakako ne sadašnjeprobleme mirovinskog sustava (npr. premalibroj osiguranika i prevelik broj umirovljenika)te da nameće pitanje adekvatne zaštite onihgrupa stanovništva koje zbog svoje sposobnostiili zbog stanja na tržištu rada neće biti u mo-gućnosti akumulirati dovoljno sredstava zasvoju starost.

Zdravstveni i obiteljski sustav

Proturječnosti društvenog razvoja te ne-konzistentnost socijalnih reformi dolaze do iz-ražaja i u drugim socijalnim područjima. Prim-jerice, osnovni problemi zdravstvenog sustavaproizlaze iz činjenice skromnih ineučinkovitihsredstava za zdravstvenu potrošnju, premdanajnovije procjene govore o 9% ili čak 10%BDP-a u 2000. godini." Niska financijska po-trošnja, kombinirana s neorganiziranošću su-stava te nereguliranim javno-privatnim mixom,osnovni je uzrok njegove rezidualizacije, tj.činjenice da se i tu privatizacija pojavljuje, po-najviše, u svom iskrivljenom izdanju. S drugestrane, obiteljska se politika može pohvalitičak i povećanim pravima (primjer prava iz po-rodiljskog dopusta i dječjeg doplatka). Motiva-cija ovih povećanih prava dijelom proizlazi izromantično obojane demografske strategije,što nameće pitanje u kojoj će mjeri ova po-većana prava voditi k željenim rezultatima. lO

Sličnu nekonzistentnost nalazimo i u različitoj(čak i posve oprečnoj) zaštiti pojedinih gruparatnih stradalnika (primjer visokih prava nekihkategorija vojnih, nasuprot nikakvim ili nea-dekvatnim pravima civilnih invalida rata te in-valida rada).

Socijalni sektor i europska integracija

Prihvaćanje zaključka da je u tranzicijskimzemljama dosada veću ulogu imala političkanego ekonomska globalizacija (Deacon, 2000.:157), ima posebnu težinu za Hrvatsku. Svjet-ska banka i Međunarodni monetarni fond bilisu do sada (a bit će, najvjerojatnije, još nekovrijeme) glavni hrvatski socijalni savjetnici.Kako mala zemlja nema velike mogućnosti na-metanja svojih prioriteta, jedino joj preostajestrategija minimiziranja troškova i maksimali-ziranja dobiti. U tom je smislu vrlo teško pro-naći razloge križarskog rata protiv ideologij-skih nositelja liberalne politike (tim više što nipojam liberalizacije sam po sebi nije i ne morabiti suspektan), ali se za male zemlje izuzetnokorisnim pokazuje kontrauteg, što se u odre-đenoj mjeri može izraziti kroz proces prih-vaćanja standarda EU. Premda EU dosada ni-je iskazala preveliki interes za socijalnu politi-ku zemalja-kandidata (pitanje je je li to bilonesvjesno ili svjesno), socijalni standardi EUće u budućnosti imati veći utjecaj kako u samojEU tako i u budućim članicama (premda takavutjecaj ne valja preuveličavati, jer on ne dovodiu pitanje povijesno-kulturološki oblikovanesocijalne sustave). Takav utjecaj proizlazi iz sveveće aktivnosti Europske komisije na planu so-cijalne politike, a što se ponajviše temelji namogućnostima što proizlaze iz Amsterdam-skog ugovora EU. Time europska socijalna po-litika, doduše sporo, jača procese moderniza-cije tzv. europskoga socijalnog modela - i to nena račun shvaćanja socijalne politike kao pro-duktivnog čimbenika.l' Stvaran utjecaj europ-skoga povezivanja zasada je vrlo teško procije-niti, ali se ne može podcijeniti njegovo poli-tičko značenje za one zemlje kojima sudruštveni i intelektualni potencijali sasvim za-nemarivi u svjetskim konstelacijama. IZ

9 Usp. World Bank, 1999.10 O tome usp. Nacionalni program demografskog razvitka (1997.).

II Usp., posebice, dokument EU Social Policy Agenda, 2000.

12 Na ovu važnu činjenicu relativno je rano upozorio Deacon: "Balkan countries are notably absent, especially from thenetworks of intellectuals which tend to represent a social democratic or social right counterweight to the individualising appro-ach of the IMF" (1994.:66).

239


ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

Dosadašnji trendovi hrvatskoga socijalnograzvoja predstavljaju zadani okvir budućegarazvoja, ali ocrtavaju i mogućnosti njegovaprofiliranja. Posebice je važno zadane deter-minante razvoja uobličiti sukladno svjetskimpoukama. U tom se smislu mogu izraziti slje-deći stavovi i preporuke.

1. Socijalni izdaci od oko 27% BDP-a (avjerojatno i nešto više 2000. godine) relativnosu visoki za dostignutu razinu gospodarskograzvoja ali se, ipak, mogu smatrati stabilnomčinjenicom kroz duže vremensko razdoblje.Niti je moguće tražiti da se oni povećaju niti jedruštveno izvedivo njihovo smanjenje. Okvirdaljnjih socijalnih reformi je, stoga, sasvimodređen i on ovisi o mogućem smanjenju javnepotrošnje izvan socijalnih izdataka, rastuBDP-a (što supsumira sve društveno-gospo-darske pretpostavke njegova rasta) te reform-skim pomacima unutar samoga socijalnog sek-tora koji će povećati učinkovitost socijalnihtransfera.

2. Pitanje učinkovitosti socijalnih transfe-ra, međutim, nije jednostavno pitanje. Ocjenao neučinkovitosti lako se može izvesti iz činje-nice da visoki socijalni izdaci (do gotovo 30%BDP-a) rezultiraju, nažalost, visokim siroma-štvom ili velikom nejednakošću. Ipak, konačnuocjenu dala bi tek pomnija analiza svih uzrokate neučinkovitosti. Kao što je već rečeno, broj-nost ovisnoga stanovništva je svakako važančimbenik, a na primjeru mirovinskog sustavato se pokazuje kao problem niskih mirovina ilineobuhvata dijela stanovništva mirovinskimprimanjima. Osim toga, veliku nejednakostproizvode i mnogi drugi parametri izvan soci-jalnog sektora (primjerice, regresivan poreznisustav, zarade iz neformalnog rada i sL). Toznači da valja biti skeptičan prema ocjeniSvjetske banke "da mirovine predstavljajutransfer prema relativno dobrostojećem sta-novništvu" (Svjetska banka, 2000.:viii) jer se ti-me mirovina vidi isključivo kao rezidualna ka-tegorija zaštite od siromaštva, a ne i pravo naosnovi osiguranja te zbog toga što je vrlo dvoj-bena ocjena o "relativno dobrostojećem sta-


novništvu". Jedan veliki dio umirovljenika sezaista nalazi iznad granice siromšatva, ali je pi-tanje u kojoj mjeri jer podaci govore o niskojrazini prosječnih plaća i prosječnih mirovina.Sigurno je, dakle, samo to da se učinkovitostmože povećati preraspodjelom socijalnih sred-stava od onih koje su usmjerene privilegiranimskupinama (beneficirane mirovine, prava ne-kih kategorija ratnih stradalnika) ili programačiji su svrha i cilj teško procjenIjivi (unutar obi-teljske politike) k zaista skromnim (i ovoga pu-ta učinkovitimj'" izdacima za ciljanu socijalnupomoć (samo 0,4% BDP-a). U kojoj je mjeri ito izvedivo, drugo je pitanje. Konačno, samastudija Svjetske banke o siromaštvu priznajeda su za smanjenje apsolutnoga, ali i subjektiv-noga siromaštva, bitni svi elementi uravnote-ženoga društvenog razvoja, a posebno jak iuravnotežen ekonomski rast te osnaživanje si-romašnih kroz jačanje demokracije, civilnogdruštva i vladavinu prava.

3. Reforme pojedinih socijalnih sustava va-lja povezivati i međusobno usklađivati, a toznači da prvo treba dobro definirati njihov ide-ologijsko-društveni okvir. Odgovor na pitanješto se i zašto reformira treba biti posve tran-sparentan, što dosad nije bio slučaj (primjerreforme mirovinskog sustava-t ili promjena uobiteljskoj politici). Motivacija pojedinih re-formi, nažalost, prečesto ostaje skrivena i po-dložna različitim manipulacijama.

4. Stvaranje konzistentnijega socijalnogokvira nije moguće bez obnove temeljnogadruštvenog konsenzusa. Društveni konsenzus(a on uključuje promociju bazične društvenesolidarnosti) preduvjet je promišljenoga i us-klađenoga gospodarskog i socijalnog razvoja.

5. Privatizacija u socijalnom sektoru nemi-novna je činjenica, ali privatizacija ne mora re-zidualizirati javni sustav. Valja posebno kori-stiti iskustva onih zemalja koje javnom regula-cijom nastoje smanjiti nejednakosti privatnesocijalne opskrbe. Na taj se način prednostiprivatizacije kombiniraju s prednostima javnihsustava.

6. Paradoks Hrvatske jest prevelika ineučinkovita država u socijalnom sektoru. Di-

13 Za razliku od ukupnih socijalnih transfera, studija je pokazala da su sami programi socijalne pomoći visoko učinkoviti.

14 "Posljedica utjecaja dviju suprotstavljenih koncepcija na oblikovanje novih hrvatskih mirovinskih formula generacijskesolidarnosti jest nedosljednost u primjeni obiju ovih koncepcija. Te su nedosljednosti, po našem mišljenju, prije odraz nedostat-ka jasnih socijalno-političkih opredjeljenja, nego svjesnog odabira onoga što je najbolje u obje te koncepcije .... Sve je to dovelodo zakonskog normiranja složenih, nepreglednih i koncepcijski nedosljednih mirovinskih formula" (Potočnjak, 2000.:16).

240


versifikacija odgovornosti znači zadržavanjeodgovornosti države, ali uz redefiniranje njezi-ne uloge. Država mora biti odgovorna za pro-cese u kojima će decentralizacijom te peda-goškim radom na promicanju individualne od-govornosti aktivirati sputane društvene poten-cijale. Cilj joj mora biti razvoj svih potencijalasocijalnog društva, tj. razvoj kombinirane soci-jalne politike (Bežovan, 1998.). No pritom tre-ba voditi računa o onome što je Kornai nazvao"vremenskim zahtjevom programa", tj. o činje-nici da svaki program traži svoje izvedbeno vri-jeme (Kornai, 1998.).

7. Odgovor na pitanje o postojanju i utjeca-ju socijalnoga dampinga na socijalne troškoveu tranzicijskim zemljama još nije pronađen.Međutim, upravo su zato korisna iskustva onihzemalja koje pokazuju da se razvoj temelji nesamo na sniženim troškovima rada, već i naulaganju u ljudske resurse. Socijalno investi-ranje ostaje bitnim, možda i najbitnijim izvo-rom društvenog napretka, tim više što se onmože kombinirati s većim naglaskom na rad-noj (workfare) motivaciji. Država socijalnogaulaganja jedini je jamac usklađenoga gospo-darskog i socijalnog razvoja. IS Premda se pri-roda te usklađenosti znatno promijenila, prim-jerena kombinacija workfarea i socijalnog ula-ganja čini se da nema alternative.

LITERATURA

Alber, J. and Standing, G. (2000.) Social dumping,catch-up, or convergence? Europe in a compa-rative global context, Journal of European SocialPolicy 10(2):99-119.

Bergham, J. & Fouarge, D. (1999.) Socijalna zaštitakao produktivan čimbenik, Revija za socijalnupolitiku 6(1):65-82.

Bežovan, G. (1998.) Konceptualni okvir kombinira-ne socijalne politike i komparativna analiza mo-gućnosti za njezin razvoj u Hrvatskoj, Društvenaistraživanja 35(3):399-428.


8. Stoga, premda se može činiti utopijskimi neusklađenim s recentnom situacijom, najno-viji socijalni dokument EU poučan je i zaHrvatsku. "Većina socijalnih troškova zazdravstvo i obrazovanje predstavlja ulaganje uljudske resurse, sa sličnim ekonomskim učin-kom ulaganja u fizički kapital. Kao rezultat,postoji jaka veza između visine tih troškova istupnja produktivnosti u razmatranim zemlja-ma. Socijalni transferi koji pokrivaju mirovinei druge socijalne naknade razumiju se kao onikoji najviše uravnotežuj u i redistribuiraju pri-hode kroz životni vijek i između društvenihgrupa. Međutim, uz osiguranje da su pravilnodizajnirani, njihov ukupni učinak vodi podrža-vanju više razine zaposlenosti, uz posljedičneekonomske koristi" (European Commission,2000.a: 2).

Naglasiti valja, ipak, još jednom. Poučnost,naravno, ne sugerira i mogućnost automatskekonverzije europskoga modela, jer to sputava-ju mnoge zamke aktualne društvene situacije.No ta nemogućnost nije opravdanje ideologij-skih pokušaja njegove diskreditacije pogotovo,stoga, što se konačna misao ovoga rada možeizraziti u čvrstoj vjeri da je veza socijalnihtroškova s produktivnošću i stabilnošću dru-štva ona najbitnija točka koja društvenoj teorijiomogućuje prepoznavanje i opisivanje "crnerupe" s početka ovoga teksta.

Clarke, J., Langan, M. (1993.) Restructuring welfa-re: the British welfare regime in the 1980s, in:Cochrane, A. and Clarke, J. (eds.) ComparingWelfare States. Britain in international context.Sage Publications.

Deacon, B. (1994.) Global social policy actors andthe shaping of post-Communist social policy, in:Abram de Swaan (ed.) Social Policy beyond Bor-ders. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Deacon, B. (2000.) Eastern European welfare states:the impact of the politics of globalization, Jour-nal of European Social Policy 10(2):146-161.

15 Najbolji ilustrator toga jest činjenica da sve razvijene zemlje danas mijenjaju svoju imigracijsku politiku zbog uvoza obrazo-vane radne snage. Stoga je sljedeći primjer više no indikativan. U recentnom broju The Economista (28. 10. - 3.11. 2000.) objav-ljen je oglas kojim vladina agencija Czech Invest poziva ulagače da ulažu u Češku Republiku. Ključni argument jest činjenica dasu na međunarodnom natjecanju češki učenici u dobi od 13 i 14 godina pokazali najbolje znanje iz matematike u usporedbi sučenicima drugih zemalja. Pritom se tvrdi da češka vlada neće smanjivati svoje izdatke, već će i dalje jačati svoj obrazovni su-stav. Tuje na djelu, i u slučaje jedne razvijene postkomunističke zemlje, ono što Giddens vidi kad govori o državi socijalnog ula-ganja. "Pokazuje se da je ulaganje u ljudske resurse glavni izvor moći koje tvrtke imaju u ključnim gospodarskim sektorima ....Vlade trebaju naglasiti doživotno obrazovanje, razvijajući obrazovne programe koji počinju od djetinjstva i traju i u kasnoj dobi.... Umjesto oslanjanja na bezuvjetnu pomoć, mjere bi trebale biti usmjerene poticanju štednje, uporabi obrazovnih resursa idrugim mogućnostima osobnog ulaganja" (Giddens, 1999.:121-122).

241


European Commission (1997.) Employment in Euro-pe 1997. Luxembourg.

European Commission (2000.a) Towards a New So-cial Policy Agenda, European Social Policy Sup-plement, July 2000, No. 109.

European Commission (2000.b) Social Policy Agen-da. Communication from the Commission to theCouncil, the European Parliament, the Economicand Social Committee and the Committee of theRegions. Luxembourg.

Esping-Andersen. G. (ed.) (1996.) Welfare States inTransition. National Adaptations in Global Eco-nomics. UNRISD/Sage Publications.

Euzćby, C. (1998.) Social security for the twenty-firstcentury, International Social Security Review51(2):3-16.

Fajth, G. (1999.) Social Security in a Rapidly Chan-ging Environment: The Case of the Post-Com-munist Transformation, Social Policy & Admini-stration 33(4):416-436.

Gelo, J. (1999.) Ratni učinci na promjene demograf-skih struktura u Hrvatskoj, Društvena istraživan-ja 43-44(5-6):735-749.

George, V. (1996.) The Future of Welfare State; TheDemand of Welfare, in: George, V. and Tay-lor-Gooby, P. (eds.) European Welfare Policy.Squaring the Welfare Circle. London: MacMillanPress Ltd.

Giddens, A. (1999.) Treći put. Obnova socijaldemok-racije. Zagreb: Politička kultura.

Hill, M. (1996.) Social Policy. A comparative analysis.Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf.

Jessop, B. (1999.) The Changing Governance ofWelfare: Recent Trends in its Primary Fun-ctions, Scales, and Modes of Coordination, So-cial Policy & Administration 33(4):348-359.

Kerovec, N. (1999.) Kako mjeriti nezaposlenost, Re-vija za socijalnu politiku 6(3-4):259-267.

Kornai, J. (1998.) Reforma socijalnog sektora u po-stsocijalističkim zemljama: normativni pristup,u: Zrinščak, S. (ur.) Globalizacija i socijalnadržava. Zagreb: RSP i SSSH.

Lazar, H. and Stoyko, P. (1998.) The future of theWelfare State, International Social Security Re-view 51(3):3-36.

Leibfried, S. (2000.) National Welfare States, Euro-pean Integration and Globalization: A Perspec-tive for the Next Century, Social Policy & Admi-nistration 34(1):44-63.

Makinen, T. (1999.) Structural pressures, social po-licy and poverty, International Social Security Re-view 52(4):3-24.

Mishra, R. (1999.) Globalization and the Welfare Sta-te. Cheltenham, Northampton, MA: EdwardElgar.

242


Mullard, M. and Spicker, P. (1998.) Social Policy in aChanging Society. London and New York: Rout-ledge.

Nacionalni program demografskog razvitka (1997.)Zagreb: Ministarstvo razvitka i obnove.

Nesporova, A. (1999.) Employment and Labour Mar-ket Policies in Transition Economies. Geneva:ILO.

Potočnjak, Ž. (2000.) Nove mirovinske formule mi-rovinskog osiguranja generacijske solidarnosti,Revija za socijalnu politiku 7(1):1-18.

Puljiz, V. (1997.a) Socijalne reforme Zapada. Zagreb:RSP.

Puljiz, V. (1997.b) Trendovi u socijalnoj politiciHrvatske; Zapažanja o novim trendovima u so-cijalnoj politici Hrvatske, u: Hrvatska kao soci-jalna država. Zadanosti i usmjerenja. Zagreb:Centar za industrijsku demokraciju SSSH.

Puljiz, V. (1999.) Crisis and reform of the pensionssystem in Croatia, South East Europe Review(2)4:9-17.

Puljiz, V. i sur. (2000.) Sustavi socijalne politike. Za-greb: RSP.

Pusić, E. (1997.) Socijalna politika u Hrvatskoj - go-dinu dana kasnije, u: Hrvatska kao socijalnadržava. Zadanosti i usmjerenja. Zagreb: Centarza industrijsku demokraciju SSSH.

Rodin, S. (1998.) Ustavni sud definira socijalnudržavu, Revija za socijalnu politiku (5):111-118.

Scherman, K. G. (2000.) A new social security re-form consensus? The ISSA's Stockholm Initiati-ve, International Social Security Review 53(1):65-82.

Svjetska banka (2000.) Hrvatska. Studija o ekonom-skoj ranjivosti i socijalnom blagostanju. Odjel zasmanjenje siromaštva i ekonomsku politiku. Eu-ropa i Srednja Azija.

Šućur, Z. (prir.) (2000.) Siromaštvo i nejednakost uHrvatskoj: osnovni pokazatelji, Revija za socijal-nu politiku 7(2):221-227.

The 25th ISSA General Assembly (1996.) Internatio-nal Social Security Review 49(2):3-163.

Yeates, N. (1999.) Social Politics and Policy in anEra of Globalization: Critical Reflections, SocialPolicy & Administration 33(4):372-393.

World Bank (1999.) Croatia. Health Policy Note.Doc. no. 19505-HR.

Zrinščak, S. (ur.) (1998.) Globalizacija i socijalnadržava. Zagreb: RSP i SSSH.

Zrinščak, S. (1999.a) Kriticizam i defetizam u hrvat-skom društvu. Pogled sociologa, u: S. Baloban(ur.) Kršćanin u javnom životu. Zagreb: Centarza promicanje socijalnog nauka Crkve.

Zrinščak, S. (1999.b) Socijalna politika RepublikeHrvatske na prijelomu stoljeća, u: Strategije raz-

Rev. soc. polit., god. 7, br. 3-4, str. 229-243, Zagreb 2000. Zrinščak S.: Skite i haribde socijalne sigurnosti

voja skrbi za starije osobe u Republici Hrvatskoj.Zagreb: Vlada RH.

Zrinščak, S., Baloban, S., Črpić, G. (2000.) Dosto-janstvo čovjeka i rad, Bogoslovska smotra LXX(2):443-470.

Živić, D. (1999.) Promjene u dinamici i razmještajuprognaničko-izbjegličkog kontigenta u Republi-ci Hrvatskoj od sredine 1991. do sredine 1998.godine, Društvena istraživanja 43-44(5-6):767-791.

Summary

THE SCYLLA AND CHARYBDIS OF SOCIAL SECURITY

Siniša Zrinščak

This study discusses the extemal and internal determinants that influence changes inthe system of social security in Croatia. In order to describe the extemal determinants, thesocial circumstances which have formed the common pillars of post-war welfare statesmust first be identified, and second, the changes which have seriously damaged these pil-lars: changes in the structure of the population, family trends and forms of employment.The impact of these changes is described paradigmatically through a diversion from theKeynesian national welfare state towards the Schumpeterian post-national work regime.These changes can also be associated with the data on the growth of poverty and inequa-lity in many countries throughout the world. The analysis shows that in most Europeancountries we can no longer speak of the significant impact of social damping, and that arange of liberal-residual solutions are linked with programmes to increase employability,but within a framework that maintains public systems, that is, universal social arrange-ments.

The analysis of the Croatian situation begins by establishing that there is still no an-swer to the question on how this model has been developed in post-communist countries.Therefore, for these countries, the term Central European transition model has been sug-gested. Apart from common transitional problems, Croatia has also been marked by threespecific phenomena: the war and its consequences, the effect of the creation of a nationalstate, and the specific social development with the features of a postponed democracy andan unsuccessful process of European integration. The axes of the Croatian social situa-tion have been marked by an unfavourable macroeconomic environment, large unem-ployment and non-regulated work, a greater inequality than in most other countries, pro-blems in the transformation of the pension system, etc. The conclusion of the paper dealswith the large social costs which are difficult to avoid, the necessity for better coordinationbetween reforms and individual social sectors, the importance of renewing social consen-sus, the dangers of privatisation, and the decreased competence of the state which muststill maintain its fundamental social responsibility in the process of decentralisation andin activating all social potentials, etc. Finally, the necessity of seeking a balance betweenworkfare and social damping isparticularlyemphasised, as well as the understanding thata state which carries out a policy of social investment is the only guarantor for the achie-vement of harmonious economic and social development

Key words: social security, world, Croatia, social changes, consequences of thewar and transition, a social investment state.

243

Documents

Skile i haribde socijalne sigurnosti