Sotsiaalseadustiku üldosa analüüs 2009...Eesti sotsiaalõiguse kodifitseerimine: Sotsiaalseadustiku üldosa analüüs Töögrupp Mari-Liis Aasamets Ave Henberg Tiina Ilus Anneli

Eesti sotsiaalõiguse kodifitseerimine:

Sotsiaalseadustiku üldosa analüüs

Töögrupp Mari-Liis Aasamets Ave Henberg Tiina Ilus Anneli Kivitoa Monika Laatsit Merle Malvet Kärt Muller Maarja Oras Kristiina Rebane Juta Saarevet

Tallinn 2009

SISUKORD

Lühendid .................................................................................................................................. 14 Lühikokkuvõte ........................................................................................................................ 17

I OSA. SOTSIAALÕIGUSE KODIFITSEERIMISEST ÜLDISELT ... 24

1. Kodifitseerimise vajalikkusest .................................................................................. 24 1.1. Kodifitseerimine ulatus ja metoodika ............................................................... 24 1.2. Kodifitseerimine kui õiguslik ülesanne ............................................................. 26

1.2.1. Sotsiaalõiguse süsteemi väljaarendamine ................................................. 26 1.2.2. Ühtne ja järjepidev mõistekasutus ............................................................ 27 1.2.2. Regulatsioonide õigusliku kvaliteedi parandamine ................................... 27 1.2.3. Õiguste tagamine ja efektiivne haldusmenetlus ........................................ 28 1.2.4. Õigusteadlikkuse tõstmine ....................................................................... 29 1.2.5. Sotsiaalõiguse teadvustamine teadusliku distsipliinina ............................. 29

1.3. Kodifitseerimine kui sotsiaalpoliitiline ülesanne ............................................... 30 2. Analüüsi metoodika ja allikad .................................................................................. 31

2.1. Metoodika valik ............................................................................................... 31 2.2. Analüüsi allikad ............................................................................................... 31 2.3. Võrreldavate riikide valik ja selle põhjendus .................................................... 35

3. Sotsiaalõiguse mõiste ja sotsiaalseadustiku piiritlemine ............................................ 36 3.1. Sissejuhatus ja analüüsi metoodika................................................................... 36

3.1.1. Sotsiaalõiguse mõiste määratlemise probleemist ...................................... 36 3.1.2. Sotsiaalseadustiku piiritlemise probleem ja analüüsi metoodika ............... 37

3.2. Sotsiaalõigus laiemas tähenduses ..................................................................... 39 3.2.1. Mõistete mitmetähenduslikkus ja tõlkeprobleemid ................................... 39 3.2.2. Sotsiaalõiguse piiritlemine sotsiaalsest õigusest ....................................... 40 3.2.3. Primaarne ja sekundaarne sotsiaalõigus ................................................... 41 3.2.4. Sotsiaalõigus rahvusvahelistes mõistekäsitlustes ...................................... 41

3.3. Sotsiaalõigus kitsamas tähenduses ................................................................... 43 3.4. Sotsiaalõiguse piiritlemise meetodid ................................................................ 45

3.4.1. Sotsiaalpoliitiline meetod ........................................................................ 45 3.4.2. Mõistev meetod ....................................................................................... 47 3.4.3. Positiivne meetod .................................................................................... 47 3.4.4. Hüvitisõiguse eesmärgist lähtuv meetod .................................................. 47 3.4.5. Formaalne ehk praktiline meetod ............................................................. 50

3.5. Sotsiaalõiguse piiritlemise probleemid Eesti kehtivas õiguses .......................... 51 3.5.1. Sotsiaalõiguse tuumikregulatsioonid ........................................................ 51 3.5.2. Piiritlemine eraõigusest ........................................................................... 52

3.5.2.1. Sotsiaalõiguse seosed eraõigusega ....................................................... 52 3.5.2.2. Tööõnnetused ja kutsehaigused ............................................................ 53 3.5.2.3. Töötervishoiu ja tööohutuse seadus (TTOS) ......................................... 54 3.5.2.4. Kogumispensionide seadus (KoPS) ...................................................... 55

3.5.3. Piiritlemine konkurentsi- ja majandustegevuse õigusest ........................... 55 3.5.4. Piiritlemine tervise valdkonnas ................................................................ 57

3.5.4.1. Võlaõigusseadus (VÕS), ravikindlustuse seadus (RaKS) ...................... 57 3.5.4.2. Eesti Haigekassa seadus (HKS) ........................................................... 58 3.5.4.3. Tervishoiuteenuste korraldamise seadus (TTKS) .................................. 58

3

3.5.4.4. Rahvatervise seadus (RTerS) .............................................................. 59 3.5.4.5. Nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadus (NETS) ............................. 60 3.5.4.6. Kunstliku viljastamise ja embrüokaitse seadus (KVEKS) .................... 61 3.5.4.7. Rakkude, kudede ja elundite käitlemise ja siirdamise seadus ................ 61 3.5.4.8. Raseduse katkestamise ja steriliseerimise seadus (RKSS) ..................... 62 3.5.4.9. Vereseadus (VereS) ............................................................................. 63 3.5.4.10. Hinnang tervise kaitse regulatsioonidele ............................................ 63

3.5.5. Piiritlemine lastekaitse ja haridusõigusest ................................................ 65 3.5.5.1. Koolieelsete lasteasutuste seadus (KELS) ............................................ 65 3.5.5.2. Õppetoetuste ja õppelaenu seadus (ÕÕS) ............................................. 65 3.5.5.3. Lastekaitse seadus (LKS) ..................................................................... 66

3.5.6. Piiritlemine muudest sotsiaalsetest erihüvitistest ...................................... 67 3.5.6.1. Eripensionid ja soodustingimustel vanaduspensionid ........................... 67 3.5.6.2. Kaitseväeteenistuse seadus (KVTS) ..................................................... 69 3.5.6.3. Okupatsioonirežiimide poolt represseeritud isiku seadus (ReprS) ......... 70 3.5.6.4. Spordiseadus (SpS), loovisikute ja loomeliitude seadus(LLS) .............. 70 3.5.6.5. Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadus (VRKS) ............. 71

3.5.7. Piiritlemine menetlusõigusest .................................................................. 72 3.5.8. Piiritlemine maksuõigusest ...................................................................... 72 3.5.9. Piiritlemine karistusõigusest .................................................................... 73

4. JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD ...................................................................... 74

II OSA SOTSIAALSEADUSTIKU ÜLDOSA ANALÜÜS .................... 82 1. TEEMA. SOTSIAALSEADUSTIKU EESMÄRK ....................................... 82

1. Lähtekaalutlused ...................................................................................................... 82 1.1. Regulatsiooni ülesanne ja sisu .......................................................................... 82 1.2. Sotsiaalseadustiku eesmärgi eristamine kodifitseerimise eesmärgist ................. 83 1.3. Põhiseaduse suunised ....................................................................................... 83 1.4. Sotsiaalriigi põhimõte: teoreetilised lähenemisviisid ........................................ 84

1.4.1. Individualistlik tõlgendus ........................................................................ 85 1.4.2. Ühiskondlike väärtustega arvestav tõlgendus ........................................... 87

1.5. Euroopa Liidu õigus ........................................................................................ 89 1.5.1. Euroopa Liidu ja Euroopa Nõukogu pehme õigus .................................... 90

1.6. Regionaalsed ja rahvusvahelised suunised ........................................................ 91 1.7. Eesti kehtiv õigus............................................................................................. 92 1.8. Välisriikide õigus ............................................................................................. 92

1.8.1. Üldiselt ................................................................................................... 92 1.8.2. Saksamaa ................................................................................................ 93 1.8.3. Šveits ...................................................................................................... 97 1.8.4. Läti ......................................................................................................... 98 1.8.5. Õigusvõrdlev hinnang.............................................................................. 99

2. HINNANG, JÄRELDUSED JA ETTEPANEK ...................................................... 100 2. TEEMA. SOTSIAALÕIGUSE PÕHIMÕTTED ....................................... 104

1. Inimväärikuse põhimõte ......................................................................................... 104 1.1. Põhiseaduse suunised ..................................................................................... 104 1.2. Euroopa Liidu õigus ...................................................................................... 109 1.3. Rahvusvaheline õigus .................................................................................... 110 1.4. Välisriikide õigus .......................................................................................... 115 1.5. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 118 1.6. Järeldused ja ettepanekud ............................................................................... 120

4

2. Võrdsuse põhimõte ................................................................................................ 121 2.1. Põhiseaduse suunised ..................................................................................... 121 2.2. Euroopa Liidu õigus ...................................................................................... 130 2.3. Rahvusvaheline õigus .................................................................................... 136 2.4. Välisriikide õigus .......................................................................................... 144 2.5. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 146 2.6. Järeldused ja ettepanekud ............................................................................... 152

3. Solidaarsuse põhimõte............................................................................................ 155 3.1. Põhiseaduse suunised ..................................................................................... 155 3.2. Euroopa Liidu õigus ...................................................................................... 158 3.3. Rahvusvaheline õigus .................................................................................... 164 3.4. Välisriikide õigus ........................................................................................... 165 3.5. Järeldused ja ettepanekud ............................................................................... 166

4. Perekonna abistamiskohustus ................................................................................. 167 4.1. Põhiseaduse suunised ..................................................................................... 167 4.2. Euroopa Liidu õigus ...................................................................................... 173 4.3. Rahvusvaheline õigus .................................................................................... 175 4.4. Välisriikide õigus ........................................................................................... 176 4.5. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 176 4.6. Järeldused ja ettepanekud ............................................................................... 181

5. Territoriaalsuse põhimõte ....................................................................................... 184 5.1. Põhiseaduse suunised ..................................................................................... 184 5.2. Euroopa Liidu õigus ...................................................................................... 185 5.3. Rahvusvaheline õigus .................................................................................... 187 5.4. Välisriikide õigus ........................................................................................... 190 5.5. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 198 5.6. Järeldused ja ettepanekud ............................................................................... 200

6. Õiguskindluse põhimõte ......................................................................................... 201 6.1. Põhiseaduse suunised ..................................................................................... 201 6.2. Euroopa Liidu õigus ...................................................................................... 206 6.3. Rahvusvaheline õigus .................................................................................... 210 6.4. Välisriikide õigus ........................................................................................... 215 6.5. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 223 6.6. Järeldused ja ettepanekud ............................................................................... 227

7. JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD .................................................................... 228 3. TEEMA. SOTSIAALSED RISKID ............................................................. 233

1. Sotsiaalsed riskid Eesti kehtivas õiguses ................................................................. 233 1.1. Tervis, sh emaduse kaitse ............................................................................... 234 1.2. Vanadus......................................................................................................... 235 1.3. Töövõimetus .................................................................................................. 236 1.4. Toitjakaotus ................................................................................................... 237 1.5. Puudus ........................................................................................................... 238 1.6. Pere ............................................................................................................... 238 1.7. Puue .............................................................................................................. 239 1.8. Töötus ........................................................................................................... 239 1.9. Tööõnnetus ja kutsehaigus ............................................................................. 240 1.10. Matus ............................................................................................................ 240 1.11. Vägivallakuriteo ohvriks langemine ............................................................... 240

2. Välisriikide õigus ................................................................................................... 240 3. JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD .................................................................... 246

5

4. TEEMA. ANDMEKAITSE .......................................................................... 247 1. Eraelu ja isikuandmete kaitse rahvusvaheline taust ................................................. 247

1.1. Olulisemad rahvusvahelised andmekaitsealased õigusaktid ............................ 247 1.1.1. Taust ..................................................................................................... 247 1.1.2. Isikuandmete kaitse ............................................................................... 247 1.1.3. Kohaldamisala ....................................................................................... 248

1.2. Andmekaitse põhimõtted ............................................................................... 249 1.3. Euroopa inimiõiguste kohtu praktika .............................................................. 250 1.4. Sotsiaalvaldkonna rahvusvahelised normid .................................................... 252

2. Soome .................................................................................................................... 254 2.1. Põhiseaduslik taust......................................................................................... 254 2.2. Isikuandmete seadus ...................................................................................... 254

2.2.1. Kohaldamisala ja põhireeglid ................................................................. 254 2.2.2. Isiku õigus andmetele juurdepääsuks ..................................................... 255 2.2.3. Viited spetsiifilistele valdkondadele ....................................................... 256 2.2.4. Töötlemise lubatavus sotsiaalvaldkonna kontekstis ................................ 256

2.3. Sotsiaalvaldkonna eriseadused ....................................................................... 257 2.3.1. Sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna kliendiandmete elektroonilise töötlemise seadus 259 2.3.2. Integreeritud sotsiaalhoolduse programm ............................................... 261

2.4. Registrid ........................................................................................................ 262 3. Rootsi .................................................................................................................... 263

3.1. Põhiseadustlik taust ....................................................................................... 263 3.2. Isikuandmete üldregulatsioon ......................................................................... 263

3.2.1. Kohaldamisala ja põhireeglid ................................................................. 263 3.2.2. Isikuandmete töötlemise lubatavus......................................................... 264

3.3. Eriseadused ................................................................................................... 265 3.3.1. Seaduste paljusus................................................................................... 265 3.3.2. Sotsiaalteenuste valdkonnas isikuandmete töötlemise seadus ................. 266 3.3.3. Sotsiaalkindlustuses isikuandmete töötlemise seadus ............................. 267

3.4. Kavandatav reform ........................................................................................ 269 4. Taani...................................................................................................................... 273

4.1. Põhiseaduslik taust......................................................................................... 273 4.2. Isikuandmete kaitse seadus ............................................................................ 274

4.2.1. Kohaldamisala ja põhireeglid ................................................................. 274 4.2.2. Isikuandmete töötlemise lubatavus sotsiaalvaldkonna kontekstis ............ 275 4.2.3. Statistilisel ja teaduslikul eesmärgil töötlemine ...................................... 277

4.3. Eriseadused ................................................................................................... 277 4.3.1. Seadus õiguskaitse ja menetluse kohta sotsiaalasjades ............................ 277 4.3.2. Innovatsioon - Taani kodanikuportaal .................................................... 279

5. Saksamaa ............................................................................................................... 280 5.1. Põhiseaduslik taust......................................................................................... 280 5.2. Isikuandmete kaitse seadus ............................................................................ 281

5.2.1. Kohaldamisala ja põhireeglid ................................................................. 281 5.2.2. Isiku õigus informatsioonile .................................................................. 284 5.2.3. Töötlemise lubatavus sotsiaalvaldkonna kontekstis ................................ 285

5.3. Sotsiaalseadustik ............................................................................................ 288 5.3.1. Sotsiaalseadustiku andmekaitse normide taust ja ülesehitus.................... 288 5.3.2. Sotsiaalsaladuse hoidmise kohustus ....................................................... 289 5.3.3. Kaasaaitamiskohustus ja isikuandmete käitlemise kord .......................... 291 5.3.4. Isiku õigus informatsioonile sotsiaalandmete töötlemise kohta ............... 295

6

6. Šveits ..................................................................................................................... 295 6.1. Põhiseaduslik taust......................................................................................... 295 6.2. Isikuandmete kaitse seadus ............................................................................ 296 6.3. Sotsiaalvaldkonna eriseadused ....................................................................... 297

7. Austria ................................................................................................................... 299 7.1. Põhiseaduslik taust......................................................................................... 299 7.2. Isikuandmete kaitse seadus ............................................................................ 300 7.3. Sotsiaalvaldkonna eriseadused ....................................................................... 301

8. Prantsusmaa ........................................................................................................... 304 8.1. Põhiseaduslik taust......................................................................................... 304 8.2. Isikuandmete kaitse üldregulatsioon ............................................................... 305 8.3. Sotsiaalvaldkonna eriseadused ....................................................................... 306

9. Läti ........................................................................................................................ 307 9.1. Põhiseaduslik taust......................................................................................... 307 9.2. Isikuandmete kaitse seadus ............................................................................ 307 9.3. Sotsiaalvaldkonna eriregulatsioonid ............................................................... 308

10. Iirimaa ............................................................................................................... 309 10.1. Põhiseaduslik taust......................................................................................... 309 10.2. Isikuandmete kaitse seadus ............................................................................ 310 10.3. Sotsiaalse heaolu seadus ................................................................................ 311

11. Eesti kehtiv õigus ............................................................................................... 312 11.1. Põhiseaduse suunised ..................................................................................... 312 11.2. Isikuandmete kaitse kui üldseadus .................................................................. 312 11.3. Eriseadused ja volitusnormid isikuandmete töötlemiseks ................................ 313 11.4. Sotsiaalvaldkonna seadused ........................................................................... 316

11.4.1. Isikuandmete töötlemine ja andmebaaside volitusnormid sotsiaalvaldkonna seadustes 316 11.4.2. Ravikindlustuse seadus (RaKS) ............................................................. 316 11.4.3. Psühhiaatrilise abi seadus ...................................................................... 318 11.4.4. Eesti Haigekassa seadus (HKS) ............................................................. 319 11.4.5. Riikliku pensionikindlustuse seadus (RPKS) .......................................... 319 11.4.6. Töötuskindlustuse seadus (TKindlS) ...................................................... 322 11.4.7. Tööturuteenuste ja –toetuste seadus (TTTS)........................................... 322 11.4.8. Riiklike peretoetuste seadus (RPTS) ...................................................... 324 11.4.9. Vanemahüvitise seadus (VHS) .............................................................. 325 11.4.10. Elatisabi seadus (ElatisAS) ................................................................... 325 11.4.11. Riikliku matusetoetuse seadus (RMTS) ................................................. 326 11.4.12. Ohvriabi seadus (OAS) ......................................................................... 326 11.4.13. Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadus (PISTS) ................................ 327 11.4.14. Sotsiaalhoolekande seadus (SHS).......................................................... 328

12. JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD ................................................................ 330 12.1. Sotsiaalseadustiku üldosas isikuandmete töötlemise reguleerimisest üldiselt ... 330 12.2. Isikuandmete töötlemise reeglite kohaldamisala ............................................. 331 12.3. Üldine konfidentsiaalsuskohustus .................................................................. 331 12.4. Isikute õigus andmetele juurdepääsuks ning andmete parandamiseks ja kustutamiseks 332 12.5. Kaasaaitamiskohustused ja isiku informeerimine andmete kogumisest ........... 333 12.6. Isikut identifitseerivate ja kontaktandmete kasutamine ................................... 335

12.6.1. Üldandmete allikas ................................................................................ 335 12.6.2. Kontaktandmete kasutamine muudel eesmärkidel (info edastamiseks) ... 336

12.7. Valeandmete esitamine ja muutustest teavitamine .......................................... 337 12.8. Järelevalve isikuandmete töötlemise üle sotsiaalvaldkonnas ........................... 338

7

12.9. IT-lahenduste rakendamine andmekaitse huvides ........................................... 339 5. TEEMA. SOTSIAALHÜVITISNÕUDED .................................................. 342

1. Õiguse tekkimine ja lõppemine .............................................................................. 345 1.1. Lähtekaalutlused ............................................................................................ 345

1.1.1. Regulatsiooni eesmärk ja sisu ................................................................ 345 1.1.2. Eesti kehtiv õigus .................................................................................. 346 1.1.3. Välisriikide õigus .................................................................................. 346

1.2. Hinnang Eesti kehtivale õigusele ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendus ... 347 2. Aegumine .............................................................................................................. 349

2.1. Lähtekaalutlused ............................................................................................ 349 2.1.1. Regulatsiooni eesmärk ja sisu ................................................................ 349 2.1.2. Eesti kehtiv õigus .................................................................................. 350 2.1.3. Välisriikide õigus .................................................................................. 352

2.2. Hinnang kehtivale õigusele ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendus ........... 353 3. Ettemaks ja hüvitise ajutine osutamine ................................................................... 354


3.2. Hinnang kehtivale õigusele, regulatsiooni ettepanek ja põhjendused ............... 356 4. Viivis ..................................................................................................................... 357


4.2. Hinnang kehtivale õigusele ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendus ........... 358 5. Nõudeõigusest loobumine ...................................................................................... 359


5.2. Hinnang kehtivale õigusele ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendus ........... 360 6. Rahaliste hüvitiste väljamaksmine .......................................................................... 361


6.2. Hinnang Eesti kehtivale õigusele ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendus ... 362 7. Hüvitise maksmise peatamine või õigustatud isiku nõusolekust sõltumatu väljamaksmine teisele isikule ............................................................................................................................ 363

7.1. Lähtekaalutlused ............................................................................................ 363 7.1.1. Regulatsiooni eesmärk ja sisu ................................................................ 363 7.1.2. Rahvusvahelised suunised ..................................................................... 363 7.1.3. Eesti kehtiv õigus .................................................................................. 364 7.1.4. Välisriikide õigus .................................................................................. 366

7.2. Hinnang kehtivale õigusele ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendus ........... 367 8. Alusetult makstud hüvitise tagasinõudmine ja tasaarvestus ..................................... 368

8.1. Lähtekaalutlused ............................................................................................ 368 8.1.1. Regulatsiooni eesmärk ja sisu ................................................................ 368 8.1.2. Eesti kehtiv õigus .................................................................................. 368

8

8.1.3. Välisriikide õigus .................................................................................. 371 8.2. Hinnang Eesti kehtivale õigusele ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendused 372

9. Hüvitisnõude arestimine, loovutamine ja pantimine ................................................ 374 9.1. Lähtekaalutlused ............................................................................................ 374

9.1.1. Regulatsiooni eesmärk ja sisu ................................................................ 374 9.1.2. Eesti kehtiv õigus .................................................................................. 374 9.1.3. Välisriikide õigus .................................................................................. 377

9.2. Hinnang Eesti kehtivale õigusele ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendused 381 10. Eriõigusjärglus ....................................................................................................... 383


10.2. Hinnang Eesti kehtivale õigusele ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendused 386 11. JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD .................................................................... 386

11.1.1. Õiguse tekkimine ja lõppemine .............................................................. 387 11.1.2. Aegumine .............................................................................................. 388 11.1.3. Ettemaks ja hüvitise ajutine osutamine ................................................... 388 11.1.4. Viivis .................................................................................................... 388 11.1.5. Hüvitisest loobumine ............................................................................. 389 11.1.6. Rahalise hüvitise väljamaksmine ........................................................... 389 11.1.7. Hüvitise maksmise peatamine ja õigustud isiku nõusolekust sõltumatu väljamaksmine teisele isikule ......................................................................................................... 389 11.1.8. Alusetult makstud hüvitise tagasinõudmine ja tasaarvestus .................... 390 11.1.9. Arestimine ............................................................................................. 391 11.1.10. Loovutamine ja pantimine ..................................................................... 391 11.1.11. Eriõigusjärglus ...................................................................................... 391

6. TEEMA. SOTSIAALHALDUSMENETLUS ............................................. 392

1. Põhiseaduse suunised ............................................................................................. 392 1.1. Õigus menetlusele ja korraldusele .................................................................. 392 1.2. Riigiasutuste informeerimis- ja nõustamiskohustus ........................................ 394 1.3. Menetluse keel ............................................................................................... 395

2. Euroopa Liit ........................................................................................................... 395 3. Hüvitistega seotud menetluse reguleerimise üldpõhimõtted .................................... 396 4. Menetluse ülesehitus .............................................................................................. 398

4.1. Haldusmenetluse seaduse kohaldamine .......................................................... 398 4.2. Sotsiaalvaldkonna õigusaktid ......................................................................... 399 4.3. Välisriikide õigus ........................................................................................... 400 4.4. Hinnang ......................................................................................................... 406

5. Haldusorgani informeerimis- ja selgitamiskohustus ................................................ 407 5.1. Lähtekaalutlused ............................................................................................ 407 5.2. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 411

5.2.1. Sotsiaalvaldkonna õigusaktid ................................................................. 412 5.3. Välisriikide õigus ........................................................................................... 414 5.4. Hinnang ......................................................................................................... 417

6. Taotleja kaasaaitamiskohustus ................................................................................ 417 6.1. Lähtekaalutlused ............................................................................................ 417 6.2. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 419

6.2.1. Sotsiaalvaldkonna õigusaktid ................................................................. 419 6.3. Välisriikide õigus ........................................................................................... 425

9

6.3.1. Rootsi .................................................................................................... 425 6.3.2. Taani ..................................................................................................... 427 6.3.3. Saksamaa .............................................................................................. 428 6.3.4. Šveits .................................................................................................... 430 6.3.5. Austria .................................................................................................. 430 6.3.6. Läti ....................................................................................................... 431 6.3.7. Prantsusmaa .......................................................................................... 432

6.4. Hinnang ......................................................................................................... 432 7. Taotlus ................................................................................................................... 435

7.1. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 435 7.1.1. Sotsiaalvaldkonna õigusaktid ................................................................. 437

7.2. Välisriikide õigus ........................................................................................... 448 7.2.1. Soome ................................................................................................... 448 7.2.2. Rootsi .................................................................................................... 448 7.2.3. Saksa SGB ............................................................................................ 448 7.2.4. Šveits .................................................................................................... 449 7.2.5. Austria .................................................................................................. 449 7.2.6. Luksemburg .......................................................................................... 449 7.2.7. Läti ....................................................................................................... 449

7.3. Hinnang ......................................................................................................... 450 8. Puudused taotluses ................................................................................................. 453

8.1. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 453 8.1.1. Sotsiaalvaldkonna õigusaktid ................................................................. 454

8.2. Välisriikide õigus ........................................................................................... 455 8.3. Hinnang ......................................................................................................... 457

9. Hüvitise määramisega seotud menetlus .................................................................. 458 9.1. Lähtekaalutlused ............................................................................................ 458 9.2. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 460


10. Teatavakstegemine ............................................................................................. 475 10.1. Rahvusvaheline õigus .................................................................................... 475 10.2. Eesti kehtiv õigus........................................................................................... 476


11. JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD ................................................................ 484 11.1. Haldusmenetluse seaduse kohaldamine .......................................................... 484 11.2. Haldusorgani informeerimis- ja selgitamiskohustus ........................................ 484 11.3. Taotlus .......................................................................................................... 485 11.4. Volitusnorm hüvitiste taotlemise korra ning taotluse vormide kehtestamiseks 485 11.5. Puudustega taotlus ......................................................................................... 486 11.6. Isiku kaasaaitamiskohustused ......................................................................... 486 11.7. Taotluse läbivaatamise ja otsuse tegemise tähtaeg .......................................... 487 11.8. Otsus hüvitise määramise kohta ..................................................................... 487 11.9. Kättetoimetamine........................................................................................... 488

7. TEEMA. VAIDLUSTE LAHENDAMINE ................................................. 491

1. Rahvusvahelisest ja Euroopa Liidu õigusest tulenevad suunised ............................. 491 1.1. Rahvusvaheline õigus .................................................................................... 491

10

1.2. Euroopa Liidu õigus ...................................................................................... 491 2. Põhiseaduse suunised ............................................................................................. 492 3. Eesti kehtiv õigus ................................................................................................... 493

3.1. Vaideorganid ................................................................................................. 493 3.1.1. Pensionikomisjon .................................................................................. 493 3.1.2. Vaidluskomisjon ................................................................................... 494 3.1.3. Maavanem ............................................................................................. 495 3.1.4. Muud vaideorganid ................................................................................ 497

3.2. Vaidlustamistähtajad ...................................................................................... 497 3.2.1. Vaide esitamine ..................................................................................... 497 3.2.2. Kohtusse pöördumine ............................................................................ 498

3.3. Vaidemenetluse kord ..................................................................................... 499 4. Välisriikide õigus ................................................................................................... 500

4.1. Rootsi õigus ................................................................................................... 500 4.2. Taani õigus .................................................................................................... 501 4.3. Saksa õigus .................................................................................................... 501 4.4. Šveitsi õigus .................................................................................................. 502 4.5. Austria õigus ................................................................................................. 503 4.6. Luksemburgi õigus ........................................................................................ 504 4.7. Läti õigus....................................................................................................... 504

5. JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD .................................................................... 504 5.1. Vaideorgan .................................................................................................... 504 5.2. Kohustuslik vs vabatahtlik kohtueelne menetlus ............................................. 506 5.3. Vaidlustamistähtaeg ....................................................................................... 507 5.4. Vaidemenetluse kord ..................................................................................... 509

5.4.1. Menetluskulud ....................................................................................... 511 8. TEEMA. SOTSIAALSE KAITSE KORRALDUS .................................... 513

1. Kohustatud isikute vaheline ülesannete jaotus ja koostöö. Ülesannete delegeerimine eraõiguslikele juriidilistele isikutele ................................................................................ 515

1.1. Põhiseaduse suunised ..................................................................................... 515 1.1.1. Avalike ülesannete täitmise võimalikkus muude juriidiliste isikute kui täidesaatva riigivõimu ja kohalike omavalitsuste poolt.............................................................. 516 1.1.2. Avalik-õiguslik juriidiline isik kui põhiõiguste kandja ........................... 520

1.2. Sotsiaalse kaitse korraldus riigivõimu korraldust reguleerivate Eesti õigusaktide alusel 523

1.2.1. Sotsiaalse kaitse korraldus keskse riigivõimu kaudu ............................... 524 1.2.1.1. Sotsiaalministeerium ......................................................................... 525 1.2.1.2. Sotsiaalkindlustusamet....................................................................... 525 1.2.1.3. Tööturuamet ...................................................................................... 527 1.2.1.4. Tööinspektsioon ................................................................................ 529 1.2.1.5. Rahandusministeeriumi valitsemisala................................................. 531

1.2.2. Sotsiaalse kaitse korraldus regionaalse riigivõimu kaudu ....................... 532 1.2.3. Sotsiaalse kaitse korraldus avalik-õiguslike juriidiliste isikute kaudu ..... 534 1.2.4. Sotsiaalse kaitse korraldus eraõiguslike juriidiliste isikute kaasamisega . 536

1.2.4.1. Haldusülesannete täitmiseks volitamine ............................................. 537 1.2.4.2. Haldusülesannete täitmine riigi või kohaliku omavalitsuse osalusega eraõigusliku juriidilise isiku kaudu ......................................................................................... 540

1.2.5. Sotsiaalse kaitse korraldus koostöö kaudu .............................................. 540 1.3. Sotsiaalse kaitse korraldus valdkonna õiguslikes regulatsioonides .................. 542

1.3.1. Riikliku pensionikindlustuse korraldus .................................................. 542

11

1.3.2. Kohustusliku kogumispensioni korraldus ............................................... 547 1.3.3. Töötuskindlustuse korraldus .................................................................. 549 1.3.4. Tööturuteenuste ja –toetuste korraldus ................................................... 554 1.3.5. Riiklike peretoetuste korraldus .............................................................. 565 1.3.6. Vanemahüvitise korraldus ..................................................................... 566 1.3.7. Elatisabi korraldus ................................................................................. 566 1.3.8. Riikliku matusetoetuse korraldus ........................................................... 567 1.3.9. Ohvriabi korraldus ................................................................................. 567 1.3.10. Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste korraldus .......................................... 569 1.3.11. Tööõnnetuste ja kutsehaiguste hüvitiste korraldus .................................. 571 1.3.12. Kokkuvõte ............................................................................................. 573

1.4. Sotsiaalse kaitse finantseerimine .................................................................... 575 1.4.1. Riikliku pensionikindlustuse finantseerimine ......................................... 575 1.4.2. Kohustusliku kogumispensioni finantseerimine ..................................... 577 1.4.3. Töötuskindlustuse finantseerimine ......................................................... 578 1.4.4. Tööturuteenuste ja –toetuste finantseerimine .......................................... 582 1.4.5. Riiklike peretoetuste finantseerimine ..................................................... 583 1.4.6. Vanemahüvitise finantseerimine ............................................................ 583 1.4.7. Elatisabi finantseerimine ....................................................................... 584 1.4.8. Riikliku matusetoetuse finantseerimine .................................................. 584 1.4.9. Ohvriabi finantseerimine ....................................................................... 584 1.4.10. Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste finantseerimine ................................. 585 1.4.11. Tööõnnetuste ja kutsehaiguste hüvitiste finantseerimine ........................ 586 1.4.12. Kokkuvõte ............................................................................................. 586

2. Tervishoiukorraldus ............................................................................................... 587 2.1. Põhiseaduslikud suunised............................................................................... 588 2.2. Tervishoiukorralduse regulatsioon ................................................................. 590

2.2.1. Haiguste ennetus ja tervisedendus .......................................................... 590 2.2.1.1. Nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadus ........................................ 592 2.2.1.2. Rahvatervise seadus ........................................................................... 593 2.2.1.3. Haiguste ennetamine ja tervisedenduse regulatsioon välisriikides ....... 596

2.2.2. Ravi ...................................................................................................... 598 2.2.2.1. Tervishoiuteenuste korraldamise seadus ............................................. 598 2.2.2.2. Eesti Haigekassa seadus ..................................................................... 607 2.2.2.3. Ravikindlustuse seadus ...................................................................... 611 2.2.2.4. Võlaõigusseadus ................................................................................ 616

2.2.3. Järel-, taastus- ja hooldusravi ................................................................. 620 2.3. Asutused tervishoiukorralduses ...................................................................... 621 2.4. Tervishoiu rahastamine .................................................................................. 629

3. Rahvusvahelise ja Euroopa õiguse suunised ning välisriikide regulatsioonid ........... 631 3.1. Rahvusvahelisest õigusest ja Euroopa õigusest tulenevad suunised ................. 631

3.1.1. Rahvusvaheline õigus ............................................................................ 631 3.1.1.1. ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt 631 3.1.1.2. Euroopa Nõukogu parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta ..... 635 3.1.1.3. Euroopa Sotsiaalkindlustuskoodeks ................................................... 636

3.1.2. Euroopa Liidu õigus .............................................................................. 637 3.1.2.1. Konkurentsireeglite rakendamine ....................................................... 637 3.1.2.2. Teenuste vaba osutamine ................................................................... 638 3.1.2.3. Komisjoni teatis ................................................................................. 639

3.2. Välisriikide regulatsioonid ............................................................................. 641 3.2.1. Soome ................................................................................................... 641

12

3.2.2. Rootsi .................................................................................................... 642 3.2.3. Taani ..................................................................................................... 644 3.2.4. Saksamaa .............................................................................................. 645 3.2.5. Šveits .................................................................................................... 647 3.2.6. Austria .................................................................................................. 648 3.2.7. Prantsusmaa .......................................................................................... 650 3.2.8. Luksemburg .......................................................................................... 652 3.2.9. Läti ....................................................................................................... 654 3.2.10. Iirimaa................................................................................................... 655

3.3. Kokkuvõte rahvusvaheliste ja välisriikide suuniste põhjal .............................. 655 4. JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD .................................................................... 656

4.1. Kohustatud isikute vaheline ülesannete jaotus, koostöö ja delegeerimine ........ 656 4.2. Tervishoiukorraldus ....................................................................................... 658

9. TEEMA. KOHALIKU OMAVALITSUSE SOTSIAALSE KAITSE ALASED ÜLESANDED ............................................................................................................ 661

1. Analüüsi eesmärk ja sisu ........................................................................................ 661 2. Eesti põhiseadusest ja rahvusvahelisest õigusest tulenevad suunised ....................... 661

2.1. Eesti põhiseadus ............................................................................................ 661 2.2. Rahvusvaheline õigus .................................................................................... 664

3. Välisriikide õigus ................................................................................................... 666 3.1. Soome ........................................................................................................... 666 3.2. Rootsi ............................................................................................................ 667 3.3. Taani ............................................................................................................. 668 3.4. Saksamaa ....................................................................................................... 669 3.5. Austria ........................................................................................................... 671

4. Eesti kehtiv õigus ................................................................................................... 672 4.1. Korraldus, koostöö ja järelevalve ................................................................... 672 4.2. Rahastamine .................................................................................................. 674 4.3. Sotsiaalõigusaktid .......................................................................................... 679

5. Hinnangud ning regulatsiooni ettepanek ja põhjendus ............................................. 686 5.1. Hinnang rahvusvahelisele ja välisriigi õigusele .............................................. 686 5.2. Hinnang Eesti kehtivale õigusele.................................................................... 687

6. JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD .................................................................... 700 10. KOKKUVÕTE: ÜLDOSA JÄRELDUSED JA ETTEPANEKUD ......... 703

1. Sotsiaalseadustiku eesmärk, reguleerimisala ja põhimõisted ............................... 703 1.1. Eesmärk ja reguleerimisala ........................................................................ 703 1.2. Põhimõisted ............................................................................................... 705

2. Sotsiaalseadustiku põhimõtted ........................................................................... 706 3. Sotsiaalsed riskid ............................................................................................... 707 4. Sotsiaalandmekaitse ........................................................................................... 707

4.1. Sotsiaalseadustiku üldosas isikuandmete töötlemise reguleerimisest üldiselt .... 708 4.3. Üldine konfidentsiaalsuskohustus .................................................................... 708 4.4. Isikute õigus andmetele juurdepääsuks ning andmete parandamiseks ja kustutamiseks .............................................................................................................................. 708 4.5. Isiku informeerimine andmete kogumisest ....................................................... 709 4.6. Isikut identifitseerivate ja kontaktandmete kasutamine ..................................... 709 4.7. Kontaktandmete kasutamine muudel eesmärkidel (info edastamiseks) ............. 709 4.8. Valeandmete esitamine ja muutustest teavitamine ............................................ 709 4.9. Järelevalve isikuandmete töötlemise üle sotsiaalvaldkonnas ............................. 710

13

4.10. IT-lahenduste rakendamine andmekaitse huvides ........................................... 710 5. Sotsiaalhüvitisnõuded ........................................................................................ 711

5.1. Õiguse tekkimine ja lõppemine ........................................................................ 711 5.2. Aegumine ........................................................................................................ 712 5.3. Ettemaks ja hüvitise ajutine osutamine ............................................................. 712 5.4. Viivis .............................................................................................................. 712 5.5. Hüvitisest loobumine ....................................................................................... 713 5.6. Rahalise hüvitise väljamaksmine ..................................................................... 713 5.7. Hüvitise maksmise peatamine ja õigustud isiku nõusolekust sõltumatu väljamaksmine teisele isikule .................................................................................................................... 713 5.8. Alusetult makstud hüvitise tagasinõudmine ja tasaarvestus .............................. 714 5.9. Arestimine ....................................................................................................... 715 5.10. Loovutamine ja pantimine ............................................................................. 715 5.11. Eriõigusjärglus .............................................................................................. 715

6. Sotsiaalhaldusmenetlus ...................................................................................... 715 6.1. Haldusmenetluse seaduse kohaldamine ............................................................ 716 6.2. Haldusorgani informeerimis- ja selgitamiskohustus ......................................... 716 6.3. Taotlus ............................................................................................................ 716 6.4. Puudustega taotlus ........................................................................................... 716 6.5. Isiku kaasaaitamiskohustused .......................................................................... 716 6.6. Taotluse läbivaatamise ja otsuse tegemise tähtaeg ............................................ 717 6.7. Otsus hüvitise määramise kohta ....................................................................... 717 6.8. Kättetoimetamine ............................................................................................ 717

7. Vaidluste lahendamine ....................................................................................... 717 7.1. Vaideorgan ...................................................................................................... 718 7.2. Kohustuslik vs vabatahtlik kohtueelne menetlus .............................................. 718 7.3. Vaidlustamistähtaeg ........................................................................................ 718 7.4. Vaidemenetluse kord ....................................................................................... 719 7.5. Menetluskulud ................................................................................................. 719

8. Sotsiaalse kaitse korraldus.................................................................................. 719

KASUTATUD MATERJALID ............................................................................................ 721 Kasutatud kirjandus ................................................................................................................ 721 Veebiallikad ........................................................................................................................... 728 Siseriiklikud normatiivaktid .................................................................................................... 732 Seadused ................................................................................................................................ 732 Määrused ................................................................................................................................ 734 Siseriiklik kohtupraktika ......................................................................................................... 735 Välisriikide normatiivaktid ..................................................................................................... 739 Rahvusvaheline ja Euroopa Liidu õigus .................................................................................. 741 Rahvusvaheline kohtupraktika ................................................................................................ 744

14

Lühendid

Välisriikide regulatsioonide lühendid

ASVG Austria sotsiaalkindlustuse seadus (Allgemeines Sozialversicherungsgesetz)

SWCA Iiri sotsiaalse heaolu seadus (Social Welfare Consolidation Act)

CSS Luksemburgi või prantsuse sotsiaalkindlustuse koodeks (Code de la Sécurité Sociale) – viide riigile tekstis.

LpSD Läti seadus sotsiaalkindlustuse kohta (Likums par sociālo drošību)

CSP Prantsuse tervisekoodeks (Code de la Santé Publique)

CASF Prantsuse sotsiaal- ja peretoetuste koodeks (Code de l'action Sociale et des Familles)

ATSG Šveitsi sotsiaalkindlustuse üldosa seadus (Allgemeiner Teil des Sozialversicherungsrechts)

BDSG Saksa liidu andmekaitse seadus (Bundesdatenschutzgesetz)

SGB Saksa sotsiaalseadustik (Sozialgesetzbuch)

SGG Saksa sotsiaalkohtu seadus (Sozialgerichtsgesetz)

VwVfG Saksa haldusmenetluse seadus (Verwaltungsverfahrensgesetz)

SH kliendiandmete seadus Soome sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna kliendiandmete elektroonilise töötlemise seadus (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä)

SH kliendi seadus Soome sotsiaalhoolekande ja kliendi seisundi ja õiguste seaduse (Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista)

SFS 2001:453 Rootsi sotsiaalteenuste seadus (Socialtjänstlag)

SOU 2005:114 Rootsi sotsiaalkindlustusseaduse eelnõu (Socialförsäkringsbalk)

CLAS Taani seadus õiguskaitse ja halduse kohta sotsiaalasjades (Consolidation Act on Legal Protection and Administration in Social Matters)

CASS Taani sotsiaalteenuste seadus (Consolidation Act on Social Services)

15

Muud lühendid

AvTS Avaliku teabe seadus AÕS Asjaõigusseadus EIK Euroopa Inimõiguste kohus EIÕK Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon ElatisAS Elatisabi seadus ESH Euroopa Sotsiaalharta HKMS Halduskohtumenetluse seadustik HKS Eesti Haigekassa seadus HKTS Halduskoostöö seadus HMS Haldusmenetluse seadus IKS Isikuandmete kaitse seadus ILO Rahvusvaheline Tööorganisatsioon KELS Koolieelsete lasteasutuste seadus KOKS Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus KOLS Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadus KoMS Kohalike maksude seadus KoPS Kogumispensionide seadus KPÕP ÜRO Kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt KrHS Kriminaalhooldusseadus KrMS Kriminaalmenetluse seadustik KVEKS Kunstliku viljastamise ja embrüokaitse seadus KVTS Kaitseväeteenistuse seadus LKS Eesti Vabariigi lastekaitse seadus LLS Loovisikute ja loomeliitude seadus MaaKS Maakorraldusseadus MKS Maksukorralduse seadus MSKÕP Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste pakt MSVS Märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seadus NETS Nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadus OAS Ohvriabi seadus OECD Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon PISTS Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadus PkS Perekonnaseadus PkSE Perekonnaseaduse eelnõu PS Eesti Vabariigi Põhiseadus PsAS Psühhiaatrilise abi seadus PärS Pärimisseadus RaKS Ravikindlustuse seadus ReprS Okupatsioonirežiimide poolt represseeritud isiku seadus RKESS Rakkude, kudede ja elundite käitlemise ja siirdamise seadus RKSS Raseduse katkestamise ja steriliseerimise seadus RMTS Riikliku matusetoetuse seadus RPKS Riikliku pensionikindlustuse seadus RPTS Riiklike peretoetuste seadus

16

RTerS Rahvatervise seadus RVastS Riigivastutuse seadus RÕS Riigi õigusabi seadus SHS Sotsiaalhoolekande seadus SMS Sotsiaalmaksuseadus SotS Sotsiaalseadustik SpS Spordiseadus SÜS Sotsiaalseadustiku üldosa seadus TKindlS Töötuskindlustuse seadus TMS Täitemenetluse seadustik TsÜS Tsiviilseadustiku üldosa seadus TTKS Tervishoiuteenuste korraldamise seadus TTOS Töötervishoiu ja tööohutuse seadus TTTS Tööturuteenuste ja –toetuste seadus TuMS Tulumaksuseadus VereS Vereseadus VHS Vanemahüvitise seadus VLES Valla- ja linnaeelarve seadus VRKS Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadus VSaarS Püsiasustusega väikesaarte seadus VVS Vabariigi Valitsuse seadus VÕS Võlaõigusseadus ÕÕS Õppetoetuste ja õppelaenu seadus ÜRO Ühinenud Rahvaste Organisatsioon Määrus nr 1408/71 Euroopa Nõukogu 14.06.1971 määrus nr 1408/71

„Sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate ja nende pereliikmete suhtes“

17

Lühikokkuvõte

Lähtekaalutlused

Eesti õigusteoorias on sotsiaalõigust iseseisva õigusliku valdkonnana süsteemselt käsitletud vähesel määral. Kasutusel on mõiste „sotsiaalne kaitse”, juurutada on püütud ka mõistet „sotsiaalhooldusõigus“. Töögrupp kasutab kodifitseeritava valdkonna tähistamiseks mõistet „sotsiaalõigus“.

Töögrupp lähtub sellest, et kodifitseerimisel tuleb ühtsesse süsteemi liita võimalikult suur hulk ühisest põhimõtetest lähtuvaid regulatsioone. On oluline, et riigi ja kohaliku omavalitsuse sotsiaalse kaitse vahele ei tekitataks lõhet, kuna inimese jaoks ei tohi vahet olla, kas sotsiaalsete riskide tagamise eest on vastutav riik või kohalik omavalitsus.

Kogu sotsiaalseadustikus on töögrupi hinnangul vajalik lähtepunktiks võtta õigustatud isik ja tema õigused. Õigustatud isiku keskmesse seadmine tähendab muu hulgas, et subjektiivne õigus hüvitisele tuleks sätestada läbi isiku õiguse hüvitist õigusaktides ettenähtud tingimustel ja korras saada ning kohustatud isiku kohustuse seda osutada. Nii üld- kui eriosa koostamisel tuleb tähelepanu pöörata, et inimesel oleks võimalikult kerge leida üles teda oma õiguste kaitsmisel puudutavad sätted.

Sotsiaalseadustiku normide loomisel lähtutakse läbivalt põhimõttest, et sotsiaalsete riskide ennetamine on prioriteet.

Võttes lähtepunktiks õigustatud isiku, tuleb SÜS-s reguleerida esmajoones avaliku võimu ja õigustatud isiku vahelisi suhteid.

SÜS ettepanekute tegemisel on töögrupp juhindunud põhimõtetest, et:

- inimesel on õigus ja kohustus olla aktiivselt kaasatud teda puudutavasse menetlusse;

- inimesel peaks olema võimalik saada talle vajalik ühest kohast (ühtne kontaktpunkt) ja võimalikult lihtsalt (põhjendamatute bürokraatlike nõueteta, soosides infotehnoloogilisi lahendusi);

- põhjendamatut halduskoormust tuleb vähendada.

Sotsiaalseadustiku üldossa tuleb koondada vaid sotsiaalõigusspetsiifilised sätted, dubleerimata üldregulatsioone (nt haldusmenetlus ja andmekaitse); loodavad sätted peavad olema regulatiivse sisuga.

Kavandatav sotsiaalseadustiku üldosa seadus koondab ühelt poolt kehtivas õiguses laiali pillutud sätteid, kaotades ära põhjendamata erinevused andmekaitse, hüvitisnõuete, haldusmenetluse ja vaidluste lahendamise osas (osalt piisab ka viitest olemasolevale üldregulatsioonile). Teisalt koondub sotsiaalseadustiku üldossa õigustatud ja kohustatud isiku sotsiaalõigusspetsiifiliste õiguste ja kohustuste regulatsioon, mis on kehtivas õiguses on killustatud ja osaliselt lünklik.

18

Sotsiaalseadustiku üldosa seaduse sisu

Käesoleva analüüsi põhjal (olemata põhjalikult läbi analüüsinud sotsiaalõiguse eriosa) leiab töögrupp, et SÜS-s tuleks reguleerida järgmisi küsimusi:

1) Sotsiaalseadustiku eesmärk, reguleerimisala ja põhimõtted 2) Sotsiaalsed riskid 3) Sotsiaalandmekaitse 4) Sotsiaalhüvitisnõuded 5) Sotsiaalhaldusmenetlus 6) Vaidluste lahendamine 7) Sotsiaalse kaitse korraldus

Töögrupi arvates saab sotsiaalseadustiku eesmärgi siduda sotsiaalseadustiku reguleerimisala määratlusega: Sotsiaalseadustikuga reguleeritakse suhteid, mis tekivad individualiseeritud sotsiaalsete hüvitiste tagamisel avaliku võimu poolt, eesmärgiga kaitsta inimest sotsiaalsete riskide eest. Välja pakutud reguleerimisala sõnastus võimaldab piisavalt avarat tõlgendamist ning sotsiaalsete riskide loetelu avatuks jätmise kaudu saab tagada sotsiaalseadustiku kohaldumise ka uutele sotsiaalsetele riskidele.

Sotsiaalseadustiku võtmemõisteid sisustatakse süsteemselt üldosa vastava struktuurielemendi juures (nt sotsiaalne risk, sotsiaalhüvitis (rahaline, mitterahaline). SÜS-l on oluline roll ka kehtivas õiguses segadusttekitavalt reguleeritud mõistete ühtlustamisel.

Olulisemateks sotsiaalõiguse põhimõteteks, mis seavad sotsiaalõiguse keskmesse isiku ning millega sotsiaalõiguse kodifitseerimisel arvestada tuleb, on: inimväärikus, võrdne kohtlemine, solidaarsus, isiku omavastutus ja perekonna abistamiskohustus, territoriaalsus ning õiguskindlus.

Inimväärikuse põhimõtte SÜS-s kajastamise mõte on anda tõlgendusjuhis seadusandjale ja õigusnormi rakendajale ning kaalumisjuhis rakendajale. Võrdse kohtlemise põhimõtte avamine SÜS-s oleks juhis seadusandjale ja seaduse rakendajale, lisaks annaks see inimesele selge ja ühese võimaluse nõuda, et avalik võim sotsiaalseadustiku reguleerimisala küsimustes käituks võrdse kohtlemise põhimõtet järgides. Samas on võrdse kohtlemise põhimõte kajastatud tugevalt põhiseaduses ning teiseses õiguses võrdse kohtlemise seaduse näol, mistõttu ei ole võrdse kohtlemise põhimõtte SÜS-s avamine eraldi siiski vajalik. Solidaarsuse põhimõtet võiks kajastada sotsiaalseadustiku eesmärgi raames, et seadusandjal ja seaduse lugejal oleks selgelt silme ees, et Eestis põhinevad sotsiaalsed õigused solidaarsusel ning isik ei saa ise valida, kellega ta solidaarne on või millal ja millises suuruses tuleb väljamakse talle teha.

SÜS üldosas tuleks sätestada, et inimene vastutab esmaselt ise oma toimetuleku eest, mh abivajaduse ennetamise eest. Seejärel, olenevalt sellest, milline sotsiaalne risk on realiseerunud, on isiku toetamise eest esmaselt vastutav kas perekond või avalik võim (analüüs vajalik eriosa koostades). Territoriaalsuse põhimõtte rakendamisega piirab riik oma vastutust sotsiaalkaitse valdkonnas enda territooriumiga ning sisuliselt välistab hüvitiste määramise ja maksmise neile, kes elavad või töötavad väljaspool riiki. Selle põhimõtte rakendamist piiravad siduvad välislepingud. Territoriaalsuse põhimõtet ning Eestile siduvaid välislepinguid ja El õigust arvesse võttes tuleb määratleda SÜS isikuline ja ruumiline kehteala. Õiguskindluse põhimõtet peaks SÜS-s kajastama reegel, mille järgi tuleb tagada hüvitise väärtuse säilimine näiteks olukorras, kus inflatsioon vms

19

tegur mõjutab hüvitise väärtust. Inimesele tuleb võimaldada mõistlik ootus, et sotsiaalset kaitset kergekäeliselt ei vähendata.

SÜS-s tuleb nimetada riskid, mille realiseerumise puhul on isikul õigus riigilt abi saada. Kajastada tuleb 1) tervise, sh ajutise töövõimetuse ja emaduse kaitse; 2) vanaduse, 3) püsiva töövõimetuse, 4) toitjakaotuse, 5) töötuse, 6) lastega pere, 7) puude, 8) matuse, 9) puuduse ja 10) vägivallakuriteo ohvriks langemise riske. Lisaks palub töögrupp kodifitseerimiskomisjonil otsustada, kas jätta riskide loetelu tulenevalt põhiseaduse §-st 10 avatuks või mitte.

Andmekaitse reguleerimise lähtekohaks on vajadus kaasata inimest võimalikult ulatuslikult teda puudutavasse menetlusse ning teisalt tasakaalustada avaliku võimu ja inimese suhteid kaasaaitamiskohustuste kaudu. Sotsiaalseadustiku üldosas on mõistlik reguleerida järgmisi küsimusi:

- Üldine konfidentsiaalsuskohustus - Isikute õigus andmetele juurdepääsuks ning andmete parandamiseks ja kustutamiseks - Isiku informeerimine andmete kogumisest - Isikut identifitseerivate ja kontaktandmete kasutamine - Kontaktandmete kasutamine muudel eesmärkidel (info edastamiseks) - Valeandmete esitamine ja muutustest teavitamine - Järelevalve isikuandmete töötlemise üle sotsiaalvaldkonnas

Sotsiaalhüvitisnõuete üldosa kohaldub nii rahalistele kui mitterahalistele hüvitistele (mitterahalised hüvitised hõlmavad teenuseid ja nn natuuras osutatavaid hüvitisi), kui pole sätestatud teisiti. Hüvitisnõudeid tuleb reguleerida SÜS eraldi peatükis, kus sätestada:

- Õiguse tekkimine ja lõppemine - Aegumine - Ettemaks ja hüvitise ajutine osutamine - Viivis - Hüvitisest loobumine - Hüvitise väljamaksmine - Hüvitise maksmise peatamine - Alusetult makstud hüvitise tagasinõudmine ja tasaarvestus - Hüvitisnõude loovutamine ja pantimine - Eriõigusjärglus

Haldusmenetlust puudutavas osas on SÜS-s otstarbekas tuua välja erisused üldisest haldusmenetlusest ja ühtlustada SotS-ga hõlmatud hüvitise taotlemise regulatsioonide sätted. Reguleerimise lähtekohaks on vajadus tagada isiku aktiivne osalemine teda puudutavas menetluses, vähendades samas põhjendamatut halduskoormust. Samas on tegemist eelkõige vormilise ühtlustamisega, mis suures osas lähtub kehtivast õigusest.

Üldossa koondatav regulatsioon peaks hõlmama järgmist:

- Haldusmenetluse seaduse kohaldamine - Haldusorgani kohustused - Taotleja kaasaaitamiskohustused - Hüvitise taotlemine - Kättetoimetamine

20

Sotsiaalõiguslike vaidlustega seonduvalt on lähtepunktiks isikute õiguste parema kaitse tagamine lihtsa, selge ja võimalikult ühtse vaidluste lahendamise menetlust puudutava regulatsiooni kaudu. Sellest lähtuvalt tuleb SÜS-s reguleerida ühtlustatud vaidemenetlust (vaideorgani ümberkorraldamiseks või kohustusliku kohtueelse menetluse sisseviimiseks on vajalik mõjude analüüs). SÜS-s tuleb ühtlustada vaide esitamise ning kohtusse pöördumise tähtaegu ja vaidemenetluse korda ning kohustusliku kohtueelse menetluse kasuks otsustamise korral reguleerida menetluskulude hüvitamist.

Sotsiaalse kaitse korralduse osas tuleneb oluline osa regulatsioonist nn valdkonnaülestest seadustest, näiteks Vabariigi Valitsuse seadus, halduskoostöö seadus, kohaliku omavalitsuse korralduse seadus jt. Justiitsministeeriumi poolt välja töötatava halduskorralduse regulatsiooni tõttu ei kujune kohustatud isikute struktuuri, juhtimise, rahastamise, aruandluse ja järelevalve eriregulatsioon SÜS-is ilmselt vajalikuks.

Õigustatud subjekti huvide paremaks kaitseks, korralduse optimeerimiseks ja põhjendamatu ülekompenseerimise vältimiseks tuleb korralduse osas läbivalt lähtuda järgmistest põhimõtetest:

- õigustatud subjektile (inimesele) peab olema üheselt selge, kes on hüvitise osutamiseks kohustatud isik või asutus;

- hüvitisi osutavate asutuste (isikute) vahel, samuti isikute ja hüvitise määramiseks vajalikku teavet omavate asutuste vahel peab toimuma koostöö;

- hüvitisi osutava asutuse (asutuste) juhtimisse tuleb kaasata sotsiaalpartnerid;

- hüvitiste pakkumisel tuleb soodustada erasektori kaasamist ja vaba konkurentsi läbi avatud hangete/konkursside korraldamise, erandid peaksid olema teenustele võimalikult ühtsed;

- hüvitiste osutamisel tuleb võimalusel kaasata vabatahtlikke.

Töögrupp peab vajalikuks tellida mõjuanalüüsid, milles uuritakse:

- Sotsiaalkindlustusameti tegevuste ümberkorraldamist selliselt, et enamus Sotsiaalkindlustusameti tegevusi täidaks tulevikus avalik-õiguslik juriidiline isik;

- Eesti Haigekassa, Eesti Töötukassa ja Sotsiaalkindlustusamet ühendamist (Soome KELA näitel).

21

I OSA. SOTSIAALÕIGUSE KODIFITSEERIMISEST ÜLDISELT

SISSEJUHATUS

Justiitsministeerium on käivitanud programmi „Parema õigusloome arendamine“1 raames sotsiaalõiguse kodifitseerimise projekti, mille eesmärgiks on uue sotsiaalseadustiku (SotS) väljatöötamine. Sotsiaalseadustiku töögrupp on ette valmistanud õigusvõrdleva analüüsi, mis keskendub sotsiaalseadustiku üldosa küsimustele.

Vastavalt augustis 2008 püstitatud sotsiaalseadustiku üldosa seaduse (SÜS) lähteülesandele analüüsis töögrupp järgmisi teemasid: sotsiaalseadustiku piiritlemine ja eesmärk, sotsiaalõiguse põhimõtted, sotsiaalsed riskid, sotsiaalandmekaitse, sotsiaalhüvitisnõuded, sotsiaalhaldusmenetlus, vaidluste lahendamine ning sotsiaalhalduskorraldus erinevatel tasanditel riigist kohaliku omavalitsuseni ning erasektorile delegeerimise erinevate vormideni. Eesliide „sotsiaal-“ püstitatud teemades viitab taotlusele leida viidatud teemade osas analüüsi kaasatud regulatsioonide ühisosa, mis oleks aluseks sotsiaalõiguse süsteemsele käsitlemisele Eesti õiguskorras. Kodifitseerimise esmaseks eesmärgiks on luua kvaliteetne sotsiaalõiguse üksikregulatsioone ühendav, ühtsetest põhimõtetest lähtuv ning õiguse realiseerijale selge ja ülevaatlik süsteem, mis võimaldab õiguste tõhusat realiseerimist ning lõppastmes isikute sotsiaalsete õiguste paremat kaitset.

Teisalt taotletakse kodifitseerimisega sotsiaalõiguse edasiarendamist, mis nõuab valdkonna eripärast tulenevalt lisaks juriidilisele kompetentsile enam ka poliitikute, erialaspetsialistide ning huvigruppide osalust.

Sellest tulenevalt saab analüüsi tulemused jagada tinglikult kaheks:

1. konkreetsed lahendusettepanekud (ja vajadusel alternatiivid);

2. üldisemad ettepanekud, mis on suunatud enam uuenduslikele lahendustele ning eeldavad laiemapõhjalist diskussiooni ning õiguslikele otsustustele alust andvaid mõjude analüüse.

Töögrupp teeb ettepanekuid esmajoones sotsiaalseadustiku üldosa seaduse kujundamiseks, kuid ka eriosa väljatöötamise tarbeks, eriti juhtudel, kus töögrupp üldosa normi olemasoleva õigusvõrdleva analüüsi põhjal võimalikuks või vajalikuks ei pea.

Õigusvõrdleva analüüsi pinnalt välja pakutud ühisosa paikapidavust saab töögrupi veendumusel kinnitada alles eriosade läbianalüüsimise (sh mõjuanalüüside) järel, mistõttu on töögrupi arvates vajalik enne SÜS-i eelnõu kirjutama asumist jätkata eriosade analüüsimisega ning tellida vajalikud mõjude analüüsid vastavalt analüüsis tehtud ettepanekutele. Sotsiaalseadustiku üldosa sisu sõltub mh eriosa moodustavate hüvitiste2 eesmärkidest ning hüvitiste kuuluvusest riigi või kohaliku omavalitsuse ülesannete hulka, samuti hüvitisi osutavate subjektide, vaideorganite ning järelevalve ümberkorraldamise osas tehtavatest

1 Parema õigusloome arendamise programm, Kinnitatud riigisekretäri 22.mai 2008 a. käskkirjaga nr 85-H; Eesti

majanduskasvu ja tööhõive kava 2008-2011 Lissaboni strateegia rakendamiseks, Riigikantselei tööversioon. Arvutivõrgus: http://www.riigikantselei.ee/failid/2008_07_02_MTTK_2008_2011.pdf.

2 Analüüsis kasutatakse läbivalt mõistet „sotsiaalsed hüvitised“, mis on ühiseks nimetajaks kirjanduses ja õiguslikes regulatsioonides ebajärjekindlalt kasutatud mõistetele nagu toetused, teenused, tagatised, hüvitised, soodustused jmt, olgu osutatuna teenustena, rahas või asjades.

22


laiemapõhjalistest otsustest. Neil põhjustel leiab töögrupp, et käesolevat analüüsi ei saa nimetada puhtakujuliseks üldosa eelnõu kontseptsiooniks.

Analüüs on jaotatud kahte suuremasse ossa. Esimeses, sissejuhatavas osas, selgitatakse kodifitseerimise vajalikkust, tutvustatakse analüüsi metoodikat ning analüüsitakse sotsiaalseadustiku kontekstis sotsiaalõiguse mõistet ning kodifitseerimiseseme piiritlemise küsimust (I osa). Teises osas analüüsib töögrupp sotsiaalseadustiku üldosa reguleerimisalasse potentsiaalselt kuuluvaid probleemvaldkondi vastavalt ülalviidatud kodifitseerimise eesmärkidele. II osa on jaotatud teemadeks vastavalt lähteülesande püstitusele:

1. Sotsiaalseadustiku eesmärk 2. Sotsiaalõiguse põhimõtted 3. Sotsiaalsed riskid 4. Sotsiaalandmekaitse 5. Sotsiaalhüvitisnõuded 6. Sotsiaalhaldusmenetlus 7. Vaidluste lahendamine 8. Sotsiaalse kaitse korraldus 9. Kohaliku omavalitsuse sotsiaalse kaitse alased ülesanded

Analüüsimisel lähtutakse muuhulgas Justiitsministeeriumi poolt antud kodifitseerimismetoodikast ja kodifitseerimise ühtsetest põhimõtetest („Kodifitseerimisprojektide juhtimine“) ning Riigikogu otsuse eelnõust „Riigi õiguspoliitika arengusuunad aastani 2013“. Analüüsi allikateks on sotsiaalseadustiku alusanalüüsi tulemusena välja valitud välisriikide sotsiaalõiguse regulatsioonid (vertikaalne õigusvõrdlev meetod, vt täpsemalt I osa ptk 2.3) ning mitmed rahvusvahelised kokkulepped ning rahvusvahelised, regionaalsed ning (vähemal määral) Euroopa Liidu õiguse suunised (horisontaalne õigusvõrdlev meetod).

23


Analüüsi autorid

I osa Sotsiaalõiguse kodifitseerimisest üldiselt Mari-Liis Aasamets

(töögrupi koordinaator)

II osa 1. Teema. Sotsiaalseadustiku eesmärk Mari-Liis Aasamets 2. Teema. Sotsiaalõiguse põhimõtted Ave Henberg ja Kärt Muller 3. Teema. Sotsiaalsed riskid Ave Henberg ja Kärt Muller 4. Teema. Sotsiaalandmekaitse Tiina Ilus 5. Teema. Sotsiaalhüvitisnõuded Monika Laatsit 6. Teema. Sotsiaalhaldusmenetlus Anneli Kivitoa 7. Teema. Vaidluste lahendamine Maarja Oras 8. Teema. Sotsiaalse kaitse korraldus

- tervishoiukorraldus Kristiina Rebane - muu sotsiaalse kaitse korraldus Merle Malvet

9. Teema. Kohaliku omavalitsuse sotsiaalse

kaitse alased ülesanded Juta Saarevet

2.-3. teema Saksamaa, Austria ja Šveitsi õiguse viited põhinevad Mari-Liis Aasametsa tõlkematerjalidel. 6. teema Saksamaa, Austria ja Šveitsi õiguse viited põhinevad Monika Laatsiti ja Maarja Orase tõlkematerjalidel. 8.-9. teema Saksamaa, Austria ja Šveitsi õiguse viited põhinevad Maarja Orase ja Mari-Liis Aasametsa tõlkematerjalidel. Luksemburgi ja Prantsusmaa õiguse viited (v.a. andmekaitse) põhinevad Kristiina Rebase tõlkematerjalidel.

24



1. Kodifitseerimise vajalikkusest

1.1. Kodifitseerimine ulatus ja metoodika

Sotsiaalõiguse kodifitseerimine on eesmärgiks seatud Euroopa Sotsiaalfondist rahastatava Inimressursi arendamise rakenduskava prioriteetse suuna (5) „Suurem haldusvõimekus“ programmis „Parema õigusloome arendamine.“3 Kodifitseerimine sotsiaalõiguse valdkonnas on vajalik õigusloome ühtlustamise, ajakohastamise ja süsteemsuse saavutamiseks.4 Eesti majanduskasvu ja tööhõive kavas 2008-2011 Lissaboni strateegia rakendamiseks rõhutatakse kodifitseerimise eesmärgina lihtsustamist.5 Lisaks näevad Justiitsministeeriumi poolt antud kodifitseerimismetoodika juhtnöörid ette „kehtiva õiguse korrastamise ja edasiarendamise”, mis tähendab mitte pelgalt lihtsustamist ja korra loomist, vaid ettepanekute tegemist õiguskorra paremaks sisuliseks kujundamiseks. Kodifitseerimist on võimalik läbi viia erineva suuna ja ulatusega lähtuvalt püstitatava eesmärgi ambitsioonikusest.

Kodifitseerimist võib läbi viia, keskendudes kehtivale õigusele. Kehtiva õiguse korrastamise eesmärgiks on koguda kokku ja struktureerida kehtiv õ

Documents

Sotsiaalseadustiku üldosa analüüs 2009...Eesti sotsiaalõiguse kodifitseerimine: Sotsiaalseadustiku üldosa analüüs Töögrupp Mari-Liis Aasamets Ave Henberg Tiina Ilus Anneli