1

 

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của luận án

Không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng nói chung,

giao thông đường bộ nói riêng mà không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân

(Mona và các tác giả, 2006). Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạ tầng giao

thông do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/ và các nguồn

hỗ trợ chính thức (Akintoye và các tác giả, 2003). Tuy nhiên, các bằng chứng thực

nghiệm cho thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ

chính thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức

năng này hiệu quả (ADB, 2000). Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng

giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển

đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp

tác công – tư (public private paertnership – PPP) ra đời (Yescombe, 2007).

Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế

giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng (ADB,

2008). Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân

(ADB, 2000), tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ (Li và các tác

giả, 2005) và cải thiện chất lượng dịch vụ (Akintoye và các tác giả, 2003). Nghiên

cứu của Hensher và Brewer (2001) còn cho rằng PPP có thể tạo nên “kỳ tích” trong

công cuộc cải thiện nền kinh tế của một quốc gia, và điều này tiếp tục được khẳng

định trong nghiên cứu của Raisbeck (2009). Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu

năm 2008 đã tạo ra nhiều thách thức về tài trợ vốn cho các dự án giao thông ở hầu

hết các nước trên thế giới khiến thị trường PPP toàn cầu đã sụt giảm đáng kể, nhưng

nó đã nhanh chóng phục hồi và quay trở lại điểm trước khi xảy ra khủng hoảng

(Ngân hàng thế giới, 2010). Nó được xem là một trong những giải pháp phù hợp để

đối phó với tình trạng bất ổn hiện tại (Plumb và các tác giả, 2009; Mazars, 2009).

2

 

So với khu vực và thế giới, GTVT Việt Nam rất lạc hậu (nhất là đường bộ), làm

giảm năng lực cạnh tranh quốc gia1. Chính phủ đã duy trì mức đầu tư khoảng 2 -

2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này (trong đó đầu tư đường bộ > 70%)2 nhưng vẫn

chưa có sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam. Hơn nữa, khoảng

cách giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn. Theo Ngân

hàng thế giới (2007), từ nay đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 -

4% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế. Riêng đường

bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn 2010 – 2025 dự kiến khoảng 75 tỷ USD3 (5 tỷ

USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm). Nguồn vốn cần thiết cho quá trình

này vượt quá khả năng tài trợ của chính phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái

phiếu chính phủ) và thị trường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt

nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ trong tương lai. Theo quan

điểm của Davids, Theron và Maphunye (2005), chúng ta đang sống trong thời đại

của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu đến trước. Vì vậy, một hình thức không đáp

ứng được nhu cầu thị trường sẽ không thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng

các hình thức phù hợp hơn để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu.

Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung, và Việt

Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách

và ODA, và PPP đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu

vực tư nhân (trong và ngoài nước). Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức

nào là hoàn hảo và duy nhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần

kỳ” để cải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu của đường bộ Việt Nam, nó chỉ phát

huy các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp.

Điều quan trọng là các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới đều xảy ra trong bối

cảnh thị trường PPP đã tồn tại (dù mức độ trưởng thành của các thị trường khác

nhau), nhưng thị trường PPP chưa ra đời ở Việt Nam. Hiện tại, Chính Phủ đang khởi

                                                                 1 Diễn đàn Kinh tế Thế giới, Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2008-2009 2 Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam 3 Theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030 và Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020. 

3

 

động PPP thí điểm và hoàn toàn thất bại do không một nhà đầu tư tư nhân nào tham

gia, càng khẳng định cần có phương pháp tiếp cận khác để đảm bảo sự thành công

của hình thức đầu tư này, thay vì vận dụng một cách máy móc các mô hình PPP trên

thế giới như hiện nay. Xuất phát từ lý do này, cộng với yêu cầu bức thiết của thực

tiễn phải phát triển nhanh chóng hạ tầng đường bộ, đang đảm nhiệm hơn 80% nhu

cầu vận chuyển hành khách và hàng hoá cả nước, nhằm góp phần cải thiện tính cạnh

tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững, tác giả chọn đề tài “Hình thức hợp

tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông

đường bộ Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu trong luận án tiến sĩ của mình.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến nội dung luận án

Trong phạm vi sự hiểu biết và nỗ lực tra cứu của tác giả, tính đến hiện nay chưa có

luận án tiến sĩ trong nước nghiên cứu về hình thức hợp tác công - tư. Liên quan đến

chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ thông qua dự án hỗ

trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợp tác nhà

nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ

dừng lại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có

liên quan. Một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một

dự án cụ thể, không có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác.

Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết

quả quan trọng đã được công bố, cụ thể các nghiên cứu khẳng định không tồn tại

một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh,

thế chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án (Hardcastle và các tác giả, 2005; John

và Sussman, 2006); hoặc đặc biệt nhấn mạnh các quốc gia có thể chế nhà nước

mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP

(Yescombe, 2007; Khulumane, 2008). Một số nghiên cứu khác của Young và các tác

giả (2009), Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố

tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân

tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Sau cuộc khủng hoảng tài chính

năm 2008, “mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng” là đề tài được tập trung nghiên

4

 

cứu nhiều nhất như các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael

(2010), Yelin và các tác giả (2010), Iyer và Mohammed (2010). Các bằng chứng từ

các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP,

ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp

với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài

nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế

giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa

dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các

nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam.

Mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên cứu

này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng

thành của các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP được thực

hiện trong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểm

khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân. Vì vậy, luận án sẽ tập trung

nghiên cứu vấn đề này.

3. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu

Nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP

như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ là mục tiêu nghiên cứu của

luận án. Các mục tiêu cụ thể như sau:

1. Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước

phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân

tố thành công/ các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ. Từ đó,

lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam.

2. Đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam.

3. Khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam

của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên doanh) thông qua đo lường mức

độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này.

5

 

4. Cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư

phát triển ngành đường bộ Việt Nam.

Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu cụ thể nêu trên, nội dung của luận án phải trả

lời được các câu hỏi nghiên cứu sau đây:

1. Mô hình nghiên cứu nào là phù hợp cho phép khởi động thành công hình thức

PPP ở Việt Nam?

2. Bối cảnh Việt Nam hiện tại có phù hợp để triển khai PPP?

3. Các nhà đầu tư tư nhân có muốn đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của Việt

Nam hay không? Tại sao?

4. PPP phải khởi động như thế nào để có thể thu hút vốn đầu tư phát triển hạ

tầng đường bộ Việt Nam?

4. Phương pháp nghiên cứu

Do bốn mục tiêu của đề tài đòi hỏi áp dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau

nên luận án sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu như hình 0.1. Cụ thể:

• Nghiên cứu định tính được thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn

lọc các kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác

định các nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này

đến sự thành công của PPP ngành đường bộ ở các quốc gia phát triển và đang

phát triển. Mục đích của nghiên cứu này nhằm tìm hiểu cách thức PPP vận

hành ở những quốc gia đã tồn tại thị trường PPP, từ đó lựa chọn phương pháp

tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điều kiện

thị trường PPP chưa hình thành như Việt Nam (trả lời câu hỏi 1). Kết quả từ

bước nghiên cứu trên được kết hợp với thông tin ghi nhận từ các cuộc thảo

luận trực tiếp của tác giả với một số cơ quan quản lý nhà nước, ngân hàng,

các tập đoàn tư nhân ngành xây dựng và giao thông, nhằm đạt được một đánh

giá đa chiều về PPP để có cơ sở điều chỉnh các thang đo về sự sẵn lòng đầu tư

của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam ở chương 3.

6

 

Hình 0.1: Khung nghiên cứu đề tài

• Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hình

đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ để cân nhắc việc áp dụng PPP tại Việt

Nam (trả lời câu hỏi 2); đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và

các nguồn tài trợ khác, và làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án

đường bộ để xác định có cần thiết áp dụng PPP ở Việt Nam.

• Nghiên cứu định lượng sử dụng mô hình hồi quy đa biến đo lường mức độ

sẵn lòng đầu tư của nhà đầu tư tư nhân đối với các dự án PPP đường bộ (trả

lời câu hỏi 3) bằng công cụ phân tích sử dụng là phần mềm thống kê SPSS

11.6. Quy trình thực hiện nghiên cứu này được trình bày cụ thể ở chương 3.

Vấn đề nghiên cứu Cách thức PPP hoạt động thành công trong điều kiện thị trường PPP chưa tồn tại để thu hút vốn

đầu tư phát triển đường bộ Việt nam

Cơ sở lý thuyết Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP

trên thế giới.

Tổng hợp, phân tích, so sánh Nghiên cứu tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh

vực đường bộ ở Việt Nam hiện nay

Nghiên cứu định tính Các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của nhà đầu tư

tư nhân khi tham gia đầu tư PPP đường bộ

Các phát hiện và kết luận

Nghiên cứu định lượng Đo lường các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của tư nhân khi đầu tư dự án PPP đường bộ Việt Nam

7

 

• Ngoài ra, tác giả sử dụng những thông tin ghi nhận từ những chuyến tham

quan thực tế các dự án đường bộ của Hàn Quốc, Trung Quốc, Thái Lan,

Singapore; các hội thảo về PPP do World Bank tài trợ được tổ chức trong và

ngoài nước, và kinh nghiệm thực tế của bản thân, kết hợp với các dữ liệu từ

các bước nghiên cứu trước để xây dựng cơ sở lý thuyết ban đầu cho hình thức

PPP vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển CSHT giao

thông đường bộ tại Việt Nam (trả lời câu hỏi 4)

5. Các phát hiện và đóng góp của luận án

Luận án tiến sĩ của tác giả đóng góp một số kết quả nghiên cứu như sau:

• Một là, kết quả nghiên cứu định tính cho thấy sự tương tác chặt chẽ giữa khu

vực nhà nước và khu vực tư nhân trong suốt quá trình hợp tác là tuyệt đối cần

thiết, đặc biệt trong giai đoạn đầu khi thị trường PPP mới thành lập. Sự tương

tác này phải hướng đến dung hòa sự khác biệt giữa hai khu vực và quan trọng

nhất là đạt được các mục tiêu khẩn cấp – vốn đầu tư và chất lượng hạ tầng.

Nếu không bất kỳ nỗ lực nào hướng tới một quan hệ đối tác công-tư đều có

thể thất bại.

• Hai là, bổ sung thang đo tìm kiếm đối tác vào mô hình nghiên cứu. Giá trị và

độ tin cậy của nó đạt được trong nghiên cứu này sẽ góp phần để phát triển

thang đo này trong các nghiên cứu tiếp theo.

• Ba là, phương pháp tiếp cận phù hợp cho những nền kinh tế đang phát triển

và chưa tồn tại thị trường PPP là chính phủ cần nắm bắt chính xác các kỳ

vọng của nhà đầu tư để có những điều chỉnh chính sách hợp lý nhằm đạt được

các mục tiêu mong đợi thông qua PPP. Kết quả phân tích hồi qui đa biến cho

thấy có năm yếu tố có ảnh hưởng đến sự sẵn lòng tham gia đầu tư các dự án

đường bộ theo hình thức PPP của khu vực tư nhân. Năm yếu tố đó là (1) lợi

nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3) chia sẻ rủi ro phù

hợp giữa nhà nước và tư nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm được đối

tác tin cậy. Trong các yếu tố này, lợi nhuận đầu tư đóng vai trò quan trọng

8

 

nhất. Tiếp theo là yếu tố khung pháp lý, kế đến là tìm kiếm đối tác và ổn định

vĩ mô. Vấn đề chia sẻ rủi ro có tác động kém nhất. Kết quả này cũng không

thay đổi theo loại hình doanh nghiệp và hình thức đầu tư.

• Bốn là, gợi ý ứng dụng kết quả nghiên cứu để điều chỉnh chính sách nhằm thu

hút vốn đầu tư tư nhân thông qua PPP để phát triển giao thông đường bộ tại

Việt Nam, cụ thể như: xây dựng bộ tiêu chuẩn để lựa chọn các dạng hợp đồng

PPP cho từng điều kiện cụ thể (qui mô, tài chính, đặc điểm dự án, lợi ích kinh

tế, lợi ích xã hội,...), cung cấp hành lang pháp lý, cơ chế phân bổ rủi ro và một

số giải pháp tác nghiệp hỗ trợ các dự án PPP đường bộ thành công.

9

 

CHƯƠNG 1: CÁC BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM VỀ HÌNH THỨC HỢP

TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

1.1 Giới thiệu

Chương này trình bày tóm tắt kết quả phân tích các nghiên cứu trên thế giới về hình

thức hợp tác công tư (Public private partnership, sau đây gọi tắt là PPP) trong lĩnh

vực giao thông đường bộ. Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP như vai

trò của chính phủ, lựa chọn bên được nhượng quyền, phân bổ rủi ro và cấu trúc tài

trợ dự án được thảo luận trong chương này, cung cấp cơ sở để lựa chọn phương

pháp tiếp cận phù hợp khi nghiên cứu PPP ở Việt Nam, và mô hình đo lường sự sẵn

lòng tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ ở chương 3.

1.2 Động cơ thúc đẩy hình thức PPP ra đời

Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), lý do xuất hiện hình thức PPP bắt nguồn từ

sự thất bại của thị trường và của chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa công nói

chung, và giao thông vận tải nói riêng. Vào những năm 1980s và đầu những năm

1990s, nhiều quốc gia tiến hành xem xét lại quy mô và khả năng điều hành của khu

vực công, đặc biệt ở Anh, Mỹ. Các nước này đã đưa ra hình thức quản lý công mới

(NPM) theo những tiêu chí như hiện đại, năng động, nhạy bén và thích nghi cao

nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản lý và dịch vụ trong bối cảnh kinh tế thị trường

phát triển mạnh mẽ và các quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ với nhau.

Làn sóng cải cách khu vực công này đã làm thay đổi đáng kể “diện mạo” của khu

vực công, cho thấy vai trò của nhà nước đã thay đổi, hướng đến tăng năng suất, thị

trường hóa, định hướng dịch vụ, phân cấp trách nhiệm, tư nhân hóa một phần hoạt

động của nhà nước và xu hướng quốc tế hóa.

Để minh chứng cho thất bại của thị trường, Ramanadham (1988)  chỉ ra rằng, lợi

nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, khu vực tư nhân sẽ rất khó khăn

để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung cấp hoặc cung

cấp không đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, cụ thể:

10

 

• Mức phí thu của người sử dụng cao gây tổn thất phúc lợi xã hội.

Stiglitz (2000) định nghĩa hàng hóa công là hàng hóa mang hai tính chất: không cạnh

tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cá nhân này không ngăn

cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn đến tình trạng “người

hưởng thụ miễn phí" (free rider) - là những người thụ hưởng hàng hóa nhưng không

gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn so với lợi ích mà họ được hưởng.

Hậu quả là hàng hóa công được cung cấp dưới mức cần thiết, không thể đạt được

hiệu suất Pareto. Nếu việc cung cấp hàng hoá công do thị trường quyết định, chắc

chắn nó sẽ không được sản xuất hoặc sản xuất không đủ.

Tuy nhiên, tính không cạnh tranh và không loại trừ không nhất thiết đi đôi với nhau

(Robert và Richard, 2005). Một số hàng hóa hội đủ cả hai đặc điểm trên gọi là hàng

hoá công thuần tuý, như quốc phòng, đèn hải đăng, phát thanh… Đối với những

hàng hóa này, chi phí cận biên bằng không vì tăng người sử dụng không làm tăng

thêm chi phí. Một số hàng hóa khác không đáp ứng được cả hai đặc điểm này, gọi là

hàng hoá công không thuần tuý như cầu, đường giao thông sẽ bị tắt nghẽn nếu quá

nhiều người sử dụng, tức là việc sử dụng của những người trước đã ảnh hưởng đến

việc sử dụng của những người sau. Lợi ích của hàng hoá công không thuần tuý có

thể định giá nên có thể loại trừ bằng giá như cầu, đường giao thông có đặt các trạm

thu phí để hạn chế bớt người sử dụng nhằm giảm tắc nghẽn.

Hình 1.1: Tổn thất phúc lợi xã hội khi hàng hoá công được loại trừ bằng giá

Nguồn: Stiglitz (2000)

11

 

Hình 1.1 minh họa một cây cầu có công suất thiết kế là Qc, nhu cầu đi lại tối đa là

Qm. Nếu việc qua cầu hoàn toàn miễn phí sẽ có Qm lượt người đi qua, nếu thu phí ở

mức p chỉ còn Qe lượt đi và tổn thất xã hội bằng diện tích hình tam giác bôi đậm.

Chính phủ phải cung cấp hàng hóa công để đảm bảo lợi ích cho công chúng.

• Tư nhân thường cung cấp hàng hoá công với số lượng ít.

Một người có vườn bên đường trồng hoa thì cả khu vực đó sẽ tăng mỹ quan và nhiều

người cùng được ngắm hoa. Thế nhưng người trồng hoa sẽ cân đối thời gian, chi phí

bỏ ra với nhu cầu thưởng thức hoa của cá nhân mình chứ không tính đến nhu cầu của

những người hàng xóm, chính vì vậy nhiều khả năng người đó sẽ trồng ít hoa đi.

• Hàng hóa công có chi phí giao dịch lớn.

Stiglitz (2000) có ý kiến rằng nếu chi phí để tổ chức quản lý loại trừ bằng giá (gọi là

chi phí giao dịch) như chi phí tổ chức các trạm thu phí,... quá tốn kém, chính phủ nên

cung cấp miễn phí và tài trợ bằng thuế, trong trường hợp này cần so sánh tổn thất

phúc lợi xã hội ở cả hai trường hợp (hình 1.2).

Hình 1.2: Tổn thất phúc lợi xã hội khi chi phí giao dịch lớn

Nguồn: Stiglitz (2000)

Hình 1.2 mô tả giả sử cây cầu có chi phí biên là c, phát sinh thêm chi phí giao dịch

nên giá bị đẩy lên p. Mức cung cấp hiệu quả nhất khi chi phí biên bằng lợi ích biên

(Qo). Khi giá bị đẩy lên p, chỉ còn Qe người sử dụng, tổn thất phúc lợi xã hội bằng

diện tích ABE. Nếu cung cấp miễn phí sẽ có Qm người sử dụng, lợi ích biên (chính là

đường cầu) nhỏ hơn chi phí biên c, tổn thất phúc lợi xã hội bằng diện tích EFQm do

tiêu dùng quá mức. Chính phủ muốn quyết định nên cung cấp miễn phí hay thu phí

12

 

cần so sánh tổn thất phúc lợi xã hội, nếu tổn thất do tiêu dùng quá mức nhỏ hơn tổn

thất tiêu dùng dưới mức hiệu quả thì cung cấp miễn phí và ngược lại.

Yescombe (2007) giải thích lý do chính phủ thích hợp để cung cấp hàng hóa công

như sau:

• Khu vực tư nhân không thể tính toán hết những lợi ích kinh tế và xã hội.

• Nếu chính phủ không can thiệp, những hàng hóa công cung cấp miễn phí như

đường giao thông, đèn chiếu sáng sẽ không đáp ứng được nhu cầu xã hội.

• Cung cấp cạnh tranh sẽ không hiệu quả, cung cấp độc quyền cần có sự quản

lý của nhà nước.

• Ngay cả khi cạnh tranh có thể thực hiện, nhà nước cũng nên cung cấp những

hàng hóa thiết yếu, nếu không sẽ không đáp ứng yêu cầu (như lĩnh vực giáo

dục, người giàu có thể trả tiền cho các trường tư còn người nghèo thì không).

• Giá cả bị bóp méo, hoặc sẽ xảy ra tổn thất xã hội.

• Đối với đường bộ, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, khó có

thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước.

Đồng thời, Yescombe cũng gợi ý rằng, để sửa chữa thất bại của thị trường, chính

phủ có thể sử dụng một số lựa chọn sau :

• Sử dụng cơ chế giá kèm theo thuế hoặc trợ cấp.

• Trao quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân.

• Trực tiếp cung cấp hàng hóa công.

• Tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công.

Nhìn chung, các kết quả nghiên cứu trên cho thấy, nếu tư nhân độc lập cung cấp

hàng hoá công không thuần tuý, để giải quyết tình trạng tắc nghẽn thông qua thu phí,

sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội, đây chính là thất bại của thị trường. Tuy nhiên, câu

hỏi đặt ra là, phải chăng sự can thiệp của chính phủ sửa chữa được những thất bại

của thị trường? Liệu chính phủ có đủ khả năng độc lập cung cấp hàng hóa công

13

 

hiệu quả mà không làm giảm phúc lợi xã hội? Các bằng chứng sau đây cho thấy sự

can thiệp của chính phủ chỉ dẫn đến một thất bại khác, đó là thất bại của chính phủ.

Duncan (1948) đưa ra lý thuyết “sự lựa chọn công cộng” (public choice theory) giải

thích các nguyên nhân thất bại của chính phủ. Theo lý thuyết này, các chính sách của

chính phủ được hoạch định bởi các cá nhân tư lợi, Ông cho rằng hiệu quả chi tiêu

công phụ thuộc lớn vào điều kiện thể chế, đặc biệt là quy trình cấp phát ngân sách,

mức phân cấp và tỷ trọng hàng hoá công trong rổ hàng hóa do chính phủ cung cấp.

Các yếu tố này khuyến khích sự cấu kết giữa một số cá nhân, nhóm với một số quan

chức chính trị đưa ra những quyết định thiên vị, cho phép các đối tượng này trục lợi.

Theo ông, cải cách trong khu vực công muốn thành công phải thay đổi từ tận gốc,

mà đầu tiên là loại trừ động cơ và các điều kiện nuôi dưỡng các đặc quyền, đặc lợi.

Hạn chế của lý thuyết này là đã chỉ ra nguyên nhân, nhưng chưa đầy đủ để giải thích

sự thất bại của chính phủ.

Năm 1966, Leibenstein tìm ra lý thuyết X – hiệu quả, bổ sung nguyên nhân thất bại

của chính Phủ xuất phát từ sự phân bổ không hiệu quả các nguồn lực. Leibenstein

cho rằng sự không hiệu quả của khu vực công xuất phát từ: (i) cấu trúc tổ chức của

chính phủ; và (ii) sự can thiệp của chính phủ bóp méo thị trường, mang đậm bản chất

của cơ chế quan liêu. Ông nhấn mạnh nhà nước sẽ không thất bại nếu các chính sách

tiền tệ và tài khóa mở rộng đủ lớn để giải cứu. Theo lý thuyết này, sự hợp tác giữa

hai khu vực công – tư là cần thiết nhằm cải thiện sự không hiệu quả của khu vực

công và tận dụng các nguồn lực của thị trường để cung cấp dịch vụ tốt hơn.

Hình 1.3: Lý thuyết X - hiệu quả

Khu vực công sử dụng nhiều nguồn

lực nhưng hiệu quảthấp

Khu vực tư sử dụng ít nguồn lực nhưng

hiệu quả cao

Nguồn lực

Hiệu quả

450 

O

X- hiệu

14

 

Sau này, các bằng chứng thực nghiệm tiếp tục khẳng định kết quả của Leibenstien

như nghiên cứu của Stacey (1997) cho rằng đặc điểm của hình thức đầu tư truyền

thống là: năng suất thấp, khả năng sinh lợi kém và thiếu kết nối giữa cầu và cung.

Nghiên cứu này cũng nhấn mạnh ý tưởng của lý thuyết X - hiệu quả, cần phối hợp

hài hòa các nguồn lực trong xã hội (đặc biệt nguồn lực của khu vực tư nhân) để đảm

bảo nhu cầu người dân được đáp ứng. Ngoài ra, Birch và Haar (2000) kết luận rằng,

thất bại của chính phủ còn xuất phát từ việc chính phủ theo đuổi quá nhiều mục tiêu

cùng một lúc, vừa tạo việc làm, vừa cung cấp hàng hoá phi lợi nhuận thương mại, và

sự dàn trải trong đầu tư dẫn đến hiệu quả thấp. Hai tác giả này đề xuất tư nhân hóa

việc cung cấp hàng hóa công và tách chính phủ ra khỏi quá trình ra quyết định sẽ cải

thiện chất lượng hàng hóa.

Để giải thích thêm nguyên nhân thất bại của chính phủ ở các nước đang phát triển,

ADB (2000) nhấn mạnh (1) tình trạng bội chi ngân sách quốc gia, nợ công tăng

nhanh; (2) sự sụt giảm các khoản hỗ trợ chính thức (ODA); (4) cách thức sử dụng

vốn kém hiệu quả càng hạn chế chính phủ cung cấp hàng hóa công đáp ứng yêu cầu

xã hội; và (4) sự gia tăng mạnh nhu cầu về dịch vụ GTVT tạo động lực thay thế các

kênh cung cấp tốt hơn, và PPP được đánh giá là lựa chọn phù hợp khi xuất hiện lần

đầu tiên tại Mỹ trong lĩnh vực giáo dục, sau đó nhanh chóng mở rộng sang hầu hết

các dịch vụ CSHT ở Mỹ và nhiều quốc gia khác trên thế giới4. Trong hai thập kỷ

qua, PPP đã chứng minh là kênh cung cấp CSHT hiệu quả, cải cách và chuyển đổi

các dịch vụ đầu ra. ADB (2008) cho rằng hình thức này đặc biệt phù hợp tại các

quốc gia đang phát triển vì những lý do sau:

Khoảng cách lớn giữa nhu cầu vốn đầu tư khổng lồ và khả năng tài trợ của

chính phủ bị giới hạn.

Huy động vốn đầu tư CSHT mà không tăng nợ công.

Cải thiện hiệu quả đầu tư nhờ tận dụng các sáng tạo của tư nhân và tối ưu hóa

chi phí trong suốt vòng đời dự án (lợi thế kinh tế theo qui mô).

                                                                 4 ADB (2000); Ahadzi (2001); Akintoye và các tác giả (2003).

15

 

Các bằng chứng vừa trình bày ở trên tạo nên một nghi vấn: liệu sự thất bại của chính

phủ chỉ xảy ra ở các nước đang phát triển do giới hạn các nguồn lực? Để giải tỏa sự

hoài nghi này, Mona và các tác giả (2006) thực hiện một nghiên cứu rất công phu, sử

dụng dữ liệu của Ngân hàng thế giới về đầu tư tư nhân của 85 quốc gia trong lĩnh

vực GTVT từ 1990 đến 2003 để phân tích, đã làm sáng tỏ một khía cạnh rất quan

trọng, đó là không một chính phủ hoặc một đối tác tư nhân nào có đủ nguồn lực để

độc lập cung cấp CSHT giao thông và chịu đựng mọi rủi ro, cần thiết phải có sự kết

hợp của hai động lực: (i) khu vực tư nhân tìm kiếm lợi nhuận và (ii) chính phủ tìm

kiếm sự hiệu quả và tiết kiệm. Sự hợp tác này hướng đến việc chia sẻ quyền lợi công

bằng, phân bổ rủi ro phù hợp, cải thiện chất lượng hàng hóa, minh bạch trách nhiệm,

đồng thời phát huy các lợi thế của mỗi khu vực.

Để giải thích rõ hơn cơ chế hoạt động của các dự án PPP, OECD (2011) vận dụng lý

thuyết phân tích chi phí – lợi ích5 (theory of cost – benifit analysis) để đưa ra các

quyết định phân bổ nguồn lực hiệu quả. Nghiên cứu này chỉ ra rằng, từ những năm

1950s và 1960s, CBA đã được ứng dụng rộng rãi và rất thành công cho các dự án

đường cao tốc của Mỹ và Anh, cụ thể như cao tốc London, cao tốc Birmingham, cao

tốc Victoria... Nghiên cứu này đã đưa ra 4 kết luận quan trọng khi vận dụng CBA:

Đo lường các lợi ích và chi phí một cách đầy đủ và trung thực.

Cung cấp một khung phân tích có hệ thống để lựa chọn các dự án trên quan

điểm xã hội.

Tổng hợp và lượng hóa bằng tiền các tác động khác nhau để có thể so sánh và

lựa chọn các dự án đem lại giá trị đồng tiền nhiều hơn.

Đánh giá các tác động của dự án trong các điều kiện khác nhau: trường hợp

giá thị trường và giá đã điều chỉnh các biến dạng thị trường, giá ẩn, …).

                                                                 5 CBA được Albert Gallatin đưa ra lần đầu tiên áp dụng cho các dự án cấp nước, sau đó được chính thức hóa trong đạo luật kiểm soát lũ (Flood control Act) năm 1936 và đến nay vẫn được các nhà nghiên cứu không ngừng hoàn thiện. 

16

 

Một số nghiên cứu khác được thực hiện trong thời gian gần đây cũng cho rằng, khi

nguồn tài trợ cho dự án bị giới hạn, sử dụng phân tích CBA giúp việc ra quyết định

lựa chọn và phân bổ ngưồn lực cho dự án được dễ dàng hơn, cụ thể như nghiên cứu

của Ramirez (2010), Quinet (2010), Mackie (2010).

1.3 Hình thức hợp tác công - tư

1.3.1 Các đặc trưng của hình thức PPP đường bộ

HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể,

hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết

nối các nguồn lực đầu tư. Khulumane (2008) lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng

hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân

chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà

nước yêu cầu, trong một thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là

khoản tiền thanh toán dịch vụ. Nhìn chung, có nhiều quan điểm khác nhau về PPP,

mỗi quan điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của

PPP được trình bày tóm tắt ở bảng 1.1.

Bảng 1.1: Các đặc trưng của PPP

Nguồn Kết quả nghiên cứu

ADB 6 PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực

CSHT trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí và trách nhiệm.

Federal

Highway

Administration7

PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công (ở mọi

cấp độ của chính quyền) và khu vực tư (thường là một nhóm các công

ty tư nhân cùng làm việc với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng công

KPMG8 PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung cấp chứ không

có quyền sở hữu giữa một bên là chính phủ và bên kia là thực thể tư

                                                                 6 ADB (2006) 7 Federal Highway Administration (2009), 8 KPMG (2011)

17

 

nhân mà trong đó cho phép thực thể tư nhân này được cung cấp cơ sở

hạ tầng công.

Ủy ban Châu

Âu9

PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông qua đó các kỹ năng

và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong việc phân phối dịch vụ cho

xã hội.

Nguồn: Tổng hợp từ các nghiên cứu

Từ bảng 1.1, có thể tóm tắt các đặc trưng cơ bản của PPP như sau:

• Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài

hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;

• Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực.

• Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hàng hóa/ dịch vụ; và sử dụng vốn.

• Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;

• Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng.

• Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ

chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.

1.3.2 Tính vượt trội của PPP so với hình thức đầu tư truyền thống

Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước tài trợ toàn

bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Việc vận hành và bảo dưỡng do nhà nước

quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúc thời gian bảo hành.

Hình 1.4: Quy trình đầu tư truyền thống

                                                                 9 European Commission (2003), Guidelines for Successful Public-Private Partnerships.

Vận hành & bảo dưỡng

Thời gian

Chi phí xây dựng

Thời gian

Vận hành & bảo dưỡng

Chi phí xây dựng

Đầu tư ban đầu

$

Đầu tư thực tế

($)

18

 

Nguồn: KPMG (2011)

Từ hình 1.4 cho thấy, do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài dẫn đến chi

phí đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí vận hành và

bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp.

Hình 1.5: Quy trình đầu tư theo PPP

Nguồn: KPMG (2011)

Đối với PPP, từ hình 1.5 cho thấy, đồ thị thanh toán bằng phẳng thể hiện sự ổn định

của dòng chi phí đầu tư và chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Chính phủ sẽ xác

định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận

hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn. Doanh nghiệp dự án (tư nhân)

sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25

năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán. Các rủi ro

liên quan đến thiết kế và xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo

dưỡng được chuyển từ nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần.

1.3.3 Các dạng hợp đồng theo hình thức hợp tác công tư

Theo ADB (2008), PPP được triển khai thông qua các hợp đồng được thiết lập theo

mức độ nghĩa vụ và rủi ro của tư nhân (hình 1.6). Các hợp đồng này ngày càng phức

tạp, kết hợp nhiều đặc điểm của các hợp đồng khác nhau để đem lại hiệu quả tốt nhất

(xem phụ lục 1).

$

Thời gian

Không trả tiền nếu chưa có dịch vụ để

sử dụng

Thanh toán dịch vụ được cố định trước khi bắt đầu

19

 

Hình 1.6: Mức độ tư nhân hóa trong các hợp đồng PPP

Nguồn: Bernard (2008)

• Cấu trúc của một hợp đồng PPP đường bộ

Hợp đồng PPP được cấu trúc đặc biệt, các thỏa thuận giữa Nhà nước và tư nhân

thông qua một doanh nghiệp dự án (SPV). Chức năng của SPV: (i) thiết kế và xây

dựng CSHT; (ii) cho thuê hay nhượng quyền; (iii) ký hợp đồng dài hạn để vận hành

và quản lý CSHT. Ví dụ như dự án xa lộ Westlink M7 dài 40km, miền tây Sydney,

cho phép người lái mô tô tránh 48 đèn giao thông, tiết kiệm thời gian, an toàn, thu

phí điện tử, WSO Co khai thác 34 năm. Các nhà đầu tư hợp thành một tổ hợp đầu tư

và chịu trách nhiệm theo tỷ lệ vốn góp (hình 1.7).

Hình 1.7: Cơ cấu dự án đường bộ thu phí Westlink M7 ở Sydney, Úc

Nguồn: KPMG (2011)

WSO Co Westlink Motorway

Nhà thầu thiết kế & xây lắp

FinCo

Vốn CSH Nợ

Macquire Leighton Transurban AbiGroup

40% 40% 10% 10%

Nhà thầu VH & bảo dưỡng

RTA

HĐ dự án

HĐ TK và XL

Hợp đồng cho vay lại HĐ vận hành &

bảo dưỡng

20

 

1.3.4 Các nhân tố tác động đến sự thành công/các rào cản của PPP

Các chính phủ tin rằng PPP có thể cung cấp một loạt các lợi ích cho xã hội bao gồm:

tăng cường năng lực của chính phủ, đổi mới chất lượng dịch vụ, giảm chi phí và thời

gian thực hiện dự án, chuyển giao phần lớn các rủi ro cho khu vực tư nhân và bảo

đảm giá trị đồng tiền cho người nộp thuế (ADB,2000; Akintoye và các tác giả, 2003;

Li và các tác giả, 2005). Các nhà nghiên cứu này cũng cho biết việc phân tích, xác

định các nhân tố tác động đến sự thành công của các dự án PPP rất quan trọng, là

nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của quốc gia đó vận hành và trưởng thành.

Rockart (1982) định nghĩa các nhân tố thành công là những điều kiện cần thiết,

thuận lợi hỗ trợ một sự việc/hoạt động nào đó đạt được các mục tiêu kỳ vọng. Nói

cách khác, chúng là những vấn đề cơ bản cần phải có và được duy trì trong suốt

vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công và hiệu quả.

Theo ADB (2008), để đạt được những mục tiêu thông qua PPP, các chính phủ đã

thực hiện hàng loạt các cải cách liên quan đến hình thức đầu tư này bao gồm: hoàn

thiện khung pháp lý (Boyfield, 1992; Stein, 1995), điều tiết chính sách hỗ trợ của

chính phủ (Zhang và các tác giả, 1998), ổn định môi trường kinh tế vĩ mô (Dailami

và Klein, 1997), phát triển thị trường tài chính (Akintoye và các tác giả, 2001b), lựa

chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực (Tiong, 1996; Birnie, 1999), thực hiện nghiên

cứu khả thi/ phân tích chi phí-lợi ích (Brodie, 1995; Hambros, 1999); phân bổ rủi ro

hiệu quả (Grant, 1996), và xây dựng quy trình đấu thầu cạnh tranh (Kopp, 1997);

(Marcus và Graeme, 2004). Những yếu tố trên được xem là rất quan trọng để đảm

bảo sự thành công của các dự án PPP.

1.3.4.1 Một số nghiên cứu về các nhân tố thành công của PPP

Ở cả nước phát triển và đang phát triển, sự tham gia của khu vực tư nhân để tài trợ

các công trình và dịch vụ công cộng đã tăng lên đáng kể trong hai thập kỷ qua (Li và

các tác giả, 2005). Để phát huy được những tính năng vượt trội của nó, việc nghiên

cứu các yếu tố thành công (CSFs ) của PPP luôn được các nhà nghiên cứu đặc biệt

21

 

quan tâm. Đáng chú ý nhất là nghiên cứu của Sader (2000)10 nghiên cứu nguyên

nhân khiến cho hoạt động thu hút FDI vào lĩnh vực hạ tầng ở các nước luôn gặp khó

khăn? Điều này rất quan trọng bởi không có sự tham gia của tư nhân thì cũng không

tồn tại PPP. Để tìm lời giải đáp cho vấn đề này, Sader đã thu thập dữ liệu từ 1,707

dự án PPP, trị giá tương ứng 459.2 tỷ dollar Mỹ trong giai đoạn từ năm 1990 đến

1998 của Ngân hàng thế giới và tổ chức FIAS (trong đó dự án có khu vực FDI tham

gia chiếm khoảng 80%)11 , các dữ liệu được xử lý bằng công cụ phân tích thống kê.

Kết quả cho thấy, mặc dù trong những năm 1990 có một sự tăng trưởng đột biến về

sự tham gia đầu tư của tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng, nhưng bức tranh không lạc

quan như chúng ta nhìn thấy. Nghiên cứu này đóng góp ba kết quả quan trọng:

(1) Xác định bốn kỳ vọng chính của nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP:

• Lợi nhuận đầu tư: Kessides (2004) cũng đồng ý với quam điểm của Sader,

ông cho rằng mục tiêu hàng đầu của các nhà đầu tư là tìm kiếm lợi nhuận từ

việc cung cấp dịch vụ trong một môi trường đầu tư có thể dự đoán được. Họ

rất sẵn lòng tham gia nếu các điều kiện đầu tư thuận lợi. Nắm rõ các nguyên

lý kinh doanh, nhà đầu tư sẽ có động lực để cung cấp các dịch vụ đã thoả

thuận đạt hiệu quả tốt nhất có thể.

• Chia sẻ rủi ro: Nisar (2007) cũng chỉ ra rằng các dự án GTVT chứa đựng

những rủi ro bất thường. Nhà đầu tư muốn chia sẻ rủi ro với các đối tác có

trang bị tốt. Họ muốn bảo vệ mình khỏi các rủi ro vượt tầm kiểm soát (rủi ro

bất khả kháng) và yên tâm khi các rủi ro tiềm tàng được đa dạng hoá.

• Điều kiện kinh tế vĩ mô: lợi nhuận của một dự án phụ thuộc chủ yếu vào môi

trường kinh doanh tương lai. Sự bất ổn của các điều kiện vĩ mô sẽ ảnh hưởng

đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư. Nhà đầu tư chờ đợi những hành động

thiết thực của chính phủ nhằm giảm bớt sự bất ổn trong đầu tư.

                                                                 10 Sader, F. (2000), Attracting Foreign Direct Investment Into Infrastructure: Why is it so difficult? Washington DC, World Bank. 11 FIAS được thành lập vào năm 1985 do Ngân hàng thế giới và Tổng công ty tài chính quốc tế (IFC) hợp tác,

nhằm hỗ trợ các nền kinh tế phát triển và các chính phủ thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài. 

22

 

• Khung pháp lý: Neslund và Neslund (2004) định nghĩa khung pháp lý là một

khuôn khổ các qui định cụ thể liên quan đến dự án, hợp đồng nhượng quyền,

cho phép tư nhân thu phí người sử dụng dịch vụ. Estache và de Rus (2000)

cho rằng, trong lĩnh vực hạ tầng, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch rất quan

trọng vì vốn đầu tư lớn được cung cấp bởi các nhà đầu tư nước ngoài, thời

gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) làm tăng nguy cơ tranh chấp hợp

đồng. Các nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những mong đợi

của nhà đầu tư, các rào cản và thách thức của PPP (Hwang và Chen, 2004).

(2) Nguyên nhân dẫn đến sự thờ ơ của nhà đầu tư xuất phát từ: khó dự đoán môi

trường đầu tư trong tương lai, khả năng thực thi các cam kết của chính phủ kém,

thiếu các qui định pháp lý cần thiết, sự bảo trợ chính trị để tìm kiếm hợp đồng theo

nguyên tắc không cạnh tranh và cơ chế điều tiết kém hấp dẫn đã khiến nhà đầu tư

không đạt được kỳ vọng của mình.

(3) PPP không thể hoạt động tốt tại những quốc gia có môi trường thể chế yếu

kém, nạn tham những, quan liêu, hoạt động điều hành quản lý của nhà nước không

hiệu quả, các cơ chế cưỡng chế thực thi hợp đồng kém hiệu lực và hệ thống pháp

luật chưa hoàn chỉnh. Tuy nghiên cứu này đã chỉ ra các kỳ vọng chính của nhà đầu

tư (chủ yếu là khu vực FDI), giúp chính phủ lựa chọn các biện pháp can thiệp phù

hợp để phát triển thị trường PPP của quốc gia này, nhưng nghiên cứu này chưa giải

thích được mức độ quan trọng của các yếu tố kỳ vọng của nhà đầu tư để nhà nước có

cơ sở can thiệp hiệu quả.

Trong một nghiên cứu khác, Akintoye và các tác giả (2003) nghiên cứu các dự án

PPP đã được tổ chức tại Anh khẳng định các nhân thành công của các dự án PPP bao

gồm: phân bổ rủi ro thích hợp, hoàn thành dự án trước thời hạn, giảm chi phí vượt

trội, đổi mới kỹ thuật. Bên cạnh đó, các nhà nghiên cứu cũng cho biết chi phí chuẩn

bị đầu tư cao, quá trình đàm phán phức tạp và kéo dài, khó khăn khi đánh giá lợi ích -

chi phí và các xung đột tiềm tàng giữa các bên tham gia sẽ làm phá sản các dự án

PPP. Điểm hạn chế của nghiên cứu này là chưa trình bày được các nguyên nhân dẫn

23

 

đến khó khăn khi đánh giá lợi ích – chi phí của dự án cũng như mức độ ưu tiên quản

lý của từng CFS.

John và Sussman (2006)  sử dụng mô hình CLIOS (Complex, Large-Scale,

Interconnected, Open, and Socio-technical) chỉ ra năm nguyên nhân dẫn đến thất bại

của PPP tại Malaysia, cụ thể như sự thiếu minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà

đầu tư, mức giá thu phí thấp, khả năng hỗ trợ của chính phủ bị giới hạn, các chính

sách chưa đồng bộ, sự bất ổn về chính trị gia tăng dẫn đến thiếu vắng sự tham gia

của tư nhân.

Hình 1.8: Mô hình CLIOS

Ngoài ra, John và Sussman cũng gợi ý cải thiện các chính sách về PPP trong lĩnh

vực đường bộ tại Malaysia như sau:

• Chính phủ không nên giới hạn các đề xuất dự án của khu vực tư nhân, miễn là

những đề xuất đó đáp ứng các mục tiêu của chính phủ.

• Lựa chọn các nhà đầu tư cần thực hiện theo một qui trình đánh giá cạnh tranh

để tăng hiệu quả đầu tư.

• Do thời gian của hợp đồng nhượng quyền rất dài, các thỏa thuận hợp đồng

không nên cố định trong suốt thời gian hiệu lực của hợp đồng, cần điều chỉnh

cho phù hợp với những thay đổi kinh tế, chính trị, xã hội.

• Chính phủ nên tập trung tìm kiếm các giải pháp phù hợp để giảm thiểu chi phí

từ mối quan hệ hợp tác giữa chính phủ và tư nhân.

Tuy nhiên mô hình này không thể áp dụng tại các quốc gia chưa tồn tại thị trường

PPP như Việt Nam, do dữ liệu chọn mẫu đại diện từ các dự án PPP đã triển khai.

Chọn mẩu đại diện

Thiết kế và đánh giá các chiến lược thay thế

Đề xuất các chiến lược thay thế được

lựa chọn

24

 

Nyagwachi và Smallwood (2006) tiếp tục nghiên cứu các nguyên nhân dẫn đến sự

thất bại của các dự án PPP đường bộ tại Nam Phi bằng mô hình hệ thống (systemic

model- SM). Mô hình SM vận dụng lý thuyết của Leibenstein (1966) để đo lường

hiệu quả đầu tư từ việc sử dụng các nguồn lực theo hình thức PPP (Senge12, 2006).

Kết quả nghiên cứu cho thấy tại Nam Phi đã tồn tại khung pháp lý cho PPP tương

đối đầy đủ. Sự thất bại của PPP xuất phát từ:

• Mức độ nhận thức về PPP của cả khu vực công và khu vực tư chưa đầy đủ

• Năng lực quản lý dự án yếu kém của khu vực công

• Chính sách hỗ trợ chưa tương xứng.

Các nhà nghiên cứu cũng cho rằng chính phủ không nên tiếp tục độc quyền cung cấp

hạ tầng giao thông, cần mở rộng chính sách hỗ trợ để tư nhân có thể tham gia cùng

nhà nước cung cấp CSHT chất lượng đảm bảo lợi ích của người dân Nam Phi. Cũng

như những nghiên cứu trên, các tác giả chưa giải thích được mức độ quan trọng của

các yếu tố này trong các dự án PPP đường bộ được điều tra.

Để có cái nhìn rõ hơn về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP, Young và

các tác giả(2009) đã thực hiện một nghiên cứu khá công phu, tổng hợp các nghiên

cứu thực nghiệm về các nhân tố thành công của PPP trong suốt 20 năm qua để có

một đánh giá toàn diện về vấn đề này kết luận rằng có 4 nhân tố chính tác động đến

sự thành công/các rào cản của PPP bao gồm: vai trò và trách nhiệm của chính phủ,

lựa chọn nhượng quyền, các rủi ro của PPP và tài chính PPP. Các tác giả cũng

khuyến nghị rằng để đảm bảo các dự án PPP đường bộ thành công, các chính phủ

cần hoàn thiện khung pháp lý theo hướng tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư, phân chia

rủi ro phù hợp với điều kiện dự án, lựa chọn các đối tác có năng lực, bảo lãnh doanh

thu tối thiểu, bảo lãnh tỷ giá và ổn định chính sách vĩ mô.

Vickram (2009) nghiên cứu các nhân tố thành công của PPP trong môi trường hậu

khủng hoảng bằng cách sử dụng dữ liệu của ngân hàng thế giới về đầu tư PPP từ năm

                                                                 12 Senge, M.T. (2006), The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization, Doubleday Publishing: MIT, USA.

25

 

1993 đến 2001 ở hai quốc gia Chile và Mexico. Dữ liệu thu thập được xử lý bằng

công cụ SPSS với thang đo Likert 7 điểm. Các bằng chứng từ nghiên cứu này cho

thấy CSFs bao gồm quy hoạch dự án tốt, hợp đồng rõ ràng và khả năng thực thi cao,

đầu thầu cạnh tranh và minh bạch, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, thể chế Nhà

nước mạnh, dự báo doanh thu và chí phí chính xác, chia sẻ rủi ro không phù hợp,

công tác nghiên cứu khả thi do tổ chức có uy tín thực hiện, sự sẵn lòng thanh toán

của người sử dụng, quản lý tốt tình hình kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, nghiên cứu này

cũng chưa chỉ ra được những nhân tố nào là quan trọng nhất.

Một số nghiên cứu khác về các nhân tố thành công/các rào cản được trình bày tóm

tắt ở bảng 1.2.

26

   

Bảng 1.2: Một số các nghiên cứu về các nhân tố thành công/ các rào cản của dự án PPP đường bộ

Stt Năm Tên tác giả Vấn đề nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu Kích thước mẫu Kết quả nghiên cứu/ các

nhân tố tác động đến PPP Khu vực áp dụng

1 2005 Hardcastle và các tác giả

Các nhân tố thành công của PPP/PFI

Phân tích thống kê sử dụng thang do Likert

61 bảng câu hỏi: 16 bảng gửi các cơ quan chính phủ, 45 bảng gửi các tập đoàn tư nhân có uy tín và người trả lời là các nhà quản lý, giám đốc có 21.7 năm kinh nghiệm

Quá trình đấu thầu, dự án khả thi, môi trường vĩ mô, bảo lãnh chính phủ và thị trường tài chính phát triển

Anh

2 2008 Roshana Các nhân tố thành công/ rào cản của các dự án PFI

Phân tích thông kê (SPSS) sử dụng thang đo Likert 6 điểm

134 bảng câu hỏi: 56 bảng gửi khu vực công, 78 bảng gửi đến tư nhân. Việc lựa chọn mẫu trên cơ sở những đối tượng có liên quan trực tiếp đến quản lý và điều hành các dự án PPP.

Thời gian hợp đồng dài và giá trị đồng tiền, tập đoàn tư nhân mạnh, chia sẻ rủi ro và hỗ trợ của chính phủ.

Malaysia

3 2009 Mohammad Các nhân tố tác động đến việc ra quyết định đầu tư CSHT (nhấn mạnh đầu tư của FDI)

Mô hình các vòng tròn (Rounds model), và mô hình không gian Durbin

Dữ liệu thu thập từ các dự án PPP ở 27 tỉnh của Indonexia, giai đoạn 1991 – 2004.

Nhu cầu thị trường, chính sách khuyến khích của chính phủ, tập đoàn tư nhân, nguồn nhân lực trong nước.

Indonexia

4 2010 Michael Phát triển thị trường PPP trong lĩnh vực giao thông

Phân tích các chỉ số của dự án (key performance indicators -KPIs

Nguồn dữ liệu từ: (1)Các dự án PPP của North America; (2) các dự án PPP của Australia, Portugal, Spain, và The UK trong năm 2008

Mức phí, lợi nhuận , phân bổ rủi ro, chính sách hỗ trợ, đấu thầu cạnh tranh.

Mỹ

5 2011 Henry Các nhân tố thành công của PPP

Phân tích thống kê (SPSS), thang đo Likert 5 điểm

Phỏng vấn 88 doanh nghiệp có qui mô vừa trở lên, với 6 - 40 năm kinh nghiệm

Dự án khả thi; hỗ trợ của chính phủ; lợi nhuận đầu tư và vai trò của chính phủ

Uganda

27

 

1.3.4.2 Các nhân tố chính tác động đến thành công của PPP

Các bằng chứng từ các nghiên cứu ở mục 1.3.4.1 cho thấy, tuy các nhà nghiên cứu

sử dụng các mô hình khác nhau để nghiên cứu về các nhân tố thành công của PPP,

nhưng nhìn chung các kết quả chủ yếu tập trung vào 4 nhân tố chính như hình 1.9.

Hình 1.9: Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP

• Nhân tố thứ nhất: Vai trò của chính phủ

Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự án PPP.

Một cơ chế không phù hợp, hoặc/và năng lực chính phủ kém đều dẫn đến thất bại

(Yescombe, 2007; Khulumane, 2008). Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập

những điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể:

Môi trường đầu tư hấp dẫn: sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào

môi trường dự án được triển khai. Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư

thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. Ngoài ra, để

tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt

hoặc/và thực hiện bảo lãnh (UNECE, 2008).

Thiết lập khung pháp lý đầy đủ: Qiao và các tác giả (2001) cho rằng một khung pháp

lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia

tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù

hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng.

Thành lập cơ quan giám sát và hợp tác: Koch và Buser (2006) lập luận rằng mục

tiêu trong các hợp đồng PPP rất đa dạng giữa các cơ quan công quyền khác nhau

28

 

(trung ương và địa phương). Chính phủ cần thiết thành lập một cơ quan trung tâm

hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài với chính quyền

(Khulumane, 2008).

Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án: đối với các dự án PPP, mặc dù khu

vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu, Gildenhuys và Knipe (2000)

vẫn nhấn mạnh rằng chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm

bảo dự án đáp ứng các mục tiêu.

• Nhân tố thứ hai: Lựa chọn đối tác tư nhân

ADB (2006) cho rằng thành công của dự án PPP cũng phụ thuộc nhiều vào sự lựa

chọn này. Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng,

vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng

quyền. Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Miller (2000) đề nghị

chính phủ xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở

như phạm vi khách hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch. Ngoài ra,

cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh

giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ (Marcus và Graeme, 2004).

• Nhân tố thứ ba: Phân bổ các rủi ro của dự án

Merna và Smith (1996) định nghĩa phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa

các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh

doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao. Flanagan và Norman

(1993) cho rằng các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ

rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân

chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ

thuật tốt nhất để xử lý chúng. Trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản này, các nhà

nghiên cứu đã xây dựng chiến lược phân chia rủi ro trong các dự án PPP

(SMEC,2011). Đặc điểm nổi bật của các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng

vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro

cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư (Nisar, 2007).

29

 

Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro. Merna và Smith

(1996) chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống và rủi ro

phi hệ thống. Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngoài khả năng kiểm soát của những

người tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính trị, pháp lý, kinh tế và môi trường. Rủi

ro phi hệ thống liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây dựng, thiết kế, vận

hành, tài chính và doanh thu. Nisar (2007) thì phân chia rủi ro theo hai khía cạnh: rủi

ro hiện hữu và rủi ro tiềm tàng phát sinh trong quá trình thiết kế, xây dựng và phát

triển, chi phí hoạt động, sự đa dạng của nguồn thu và các loại rủi ro khác. Một cách

phân loại khác cũng được sử dụng phổ biến như phân loại theo lĩnh vực có liên quan

như rủi ro doanh thu, rủi ro phân bổ đất, rủi ro nhu cầu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu

cạnh tranh, rủi ro về chi phí hoạt động, rủi ro nợ vay, và rủi ro chính trị (Wang và

các tác giả, 2000; Thomas và các tác giả, 2003).

Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro

cố định cho tất cả dự án. Các rủi ro của dự án PPP đường bộ thường bị ảnh hưởng

bởi quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP áp dụng. Ngoài ra, mức độ quan

trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án và/hoặc các quốc gia, như

rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát triển (ADB,2008).

Ahadzi (2004) thực hiện một điều tra về các dự án PPP đường bộ ở Anh đã phát hiện

thời gian chuẩn bị đầu tư của 98% các dự án dài hơn các dự án khác khoảng 11-

166% và chi phí đàm phán cũng lớn hơn từ 25 - 200%. Nguyên nhân là do khó đạt

được thỏa thuận về phân chia rủi ro giữa hai khu vực. Các bằng chứng thực nghiệm

cho thấy phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn thời gian và tiết kiệm chi phí đầu tư, thu

được giá trị đồng tiền tốt hơn, thay vì chuyển giao rủi ro càng nhiều càng tốt cho tư

nhân13. SMEC (2011) đã xây dựng các nguyên tắc phân bổ rủi ro như hình 1.10.

                                                                 13 Arndt và Maguire (1999), Abednego và Ogunlana (2006).

30

 

            

Hình 1.10: Các nguyên tắc chính để phân bổ các rủi ro của dự án PPP

Nguồn: SMEC (2011)

Charoenpornpattana và Minato (1999) cho rằng có ba phương pháp để xử lý rủi ro:

kiểm soát rủi ro, giữ lại rủi ro và chuyển giao rủi ro. Nếu giữ lại rủi ro, nghĩa là gánh

chịu tổn thất do rủi ro gây ra; chuyển giao rủi ro là chuyển rủi ro cho một đối tác

khác để giảm thiểu rủi ro. Liu và Wang (2006) đồng tình với Charoenpornpattana và

Minato, hai tác giả này đề xuất các rủi ro bị tác động bởi chính trị (thay đổi chính

sách, năng lực của chính phủ…), tài chính (lạm phát, lãi suất…), luật pháp (thay đổi

luật, thực thi pháp luật kém…) thì chính phủ nên giữ lại. Phần lớn các rủi ro liên

quan đến dự án được chuyển giao (rủi ro kỹ thuật và quản lý…) hoặc chia sẻ giữa tư

nhân và nhà nước (rủi ro cung - cầu). Một đóng góp rất quan trọng từ nghiên cứu của

Li và các tác giả (2005), xác định 4 nhân tố ảnh hưởng chính đến việc phân bổ rủi

ro: mức độ hỗ trợ của chính phủ, quy trình cấp phép dự án, tính biến động của hợp

đồng dự án và sự thiếu kinh nghiệm của nhà nước và/ hoặc tư nhân. Điểm chung của

các nghiên cứu là: các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô được giữ lại, những rủi

ro liên quan dự án được chuyển giao, những rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai

bên sẽ được chia sẻ. Ngoài những rủi ro hiện hữu, cần xác định các rủi ro tiềm tàng

Giá trị đồng tiền

Khả năng quản lý

Khả năng chịu rủi ro

Năng lực tài trợ

Phân bổ nhiệm vụ và rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt nhất các nhiệm vụ và rủi ro này 

Duy trì tính đơn giản và minh bạch bảo đảm có thể quản lý được các rủi ro

Phân bổ rủi ro cho bên tư nhân có thể bảo hiểm với mức giá phù hợp

Tư nhân yêu cầu bù đắp cho rủi ro chuyển giao. Mức độ bù đắp phụ thuộc vào chi phí tài trợ

31

 

để đảm bảo phân bổ hợp lý14. Chẳng hạn, phân bổ các rủi ro của dự án Westlink M7

ở bảng 1.3.

Bảng 1.3: Ma trận chia sẻ rủi ro của dự án Westlink M7

Rủi ro ASFINAG Bên được nhượng quyền Chia sẻ

Tăng chi phí xây dựng

Rủi ro hoàn thành

Bất khả kháng

Rủi ro vận hành

Rủi ro về tính sẵn có

Rủi ro về lượng giao thông

Tiêu chuẩn kỹ thuật mới

Tăng chi phí vận hành

Rủi ro thu phí

Nguồn: KPMG (2011)

• Nhân tố thứ tư: Cấu trúc tài trợ15 của dự án PPP đường bộ

Các bằng chứng cho thấy cấu trúc tài trợ rất quan đối với thành công của PPP

Aristeidis và Zhanmin (2010). Chẳng hạn, chính phủ Hồng Kông sử dụng bộ ba tiêu

chuẩn (tài trợ, kỹ thuật và vận hành) để đánh giá các nhà thầu dự án đường hầm theo

tỷ trọng lần lượt là 65%, 20% và 15% (Kumaraswamy và Zhang, 2005).

Schaufelberger và Wipadapisut (2003) lập luận rằng, do đặc thù rủi ro cao của các

dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên

độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án. Đóng góp quan trọng của

nghiên cứu này là xây dựng một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn bao gồm: vốn mồi16, vốn

chủ sở hữu và nợ, cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển.

                                                                 14 Ward và Edwards (1991), Flanagan và Norman (1993). 15 Cấu trúc tài trợ là phần vốn góp của Nhà nước (hỗ trợ của Chính phủ) và tư nhân trong dự án PPP. 16 Phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính Phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn.

32

 

Cơ cấu vốn : Levy (1996) nhấn mạnh một thực tế là, mặc dù rủi ro của các dự án

đường bộ rất lớn khiến tư nhân khó tiếp cận nguồn vốn vay, nhưng cơ cấu vốn17 của

phần lớn các dự án PPP ở các nước đang phát triển có đòn cân nợ cao, vốn chủ sở

hữu chiếm 10 – 30% và nợ từ 70 – 90%, nguyên nhân là do chính phủ bảo lãnh vay

vốn18. Tuy tỷ lệ nợ cao khuyếch đại ROE nhưng làm tăng rủi ro của dự án. Với các

đặc điểm quy mô lớn, phức tạp và thâm dụng vốn, cơ cấu vốn an toàn rất cần thiết.

Ngoài ra, khi lựa chọn chiến lược tài trợ cần kết hợp với các rủi ro, điều kiện và

nguồn tài trợ có thể huy động. Schaufelberger và Wipadapisut cũng đề xuất các

chiến lược tài trợ cho các dự án PPP theo bốn điều kiện rủi ro (bảng 1.4).

Bảng 1.4: Các chiến lược tài trợ cho PPP theo điều kiện rủi ro

Điều kiện rủi ro Chiến lược tài trợ

Rủi ro tổng thể thấp

Sử dụng tỷ lệ nợ cao để tối đa hóa đòn cân nợ và ROE Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng tối thiểu để tiết kiệm chi phí. Sử dụng thị trường vốn để tài trợ nợ nhằm giảm chi phí lãi vay. Tài trợ dài hạn để tiết kiệm chi phí.

Rủi ro chính trị cao

Tìm kiếm trợ giúp của các tổ chức và cá nhân có ảnh hưởng/quan hệ với chính quyền địa phương.

Tìm sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và bảo lãnh chính phủ. Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp những chi phí bất ngờ.

Rủi ro tài chính cao

Tài trợ nợ với lãi suất cố định; các khoản vay bằng nội tệ. Tài trợ nợ với đồng tiền giống đồng tiền của doanh thu. Cấu trúc doanh thu bằng cả ngoại tệ và nội tệ. Tìm sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và bảo lãnh. Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp những chi phí bất ngờ.

Rủi ro thị trường cao

Tài trợ giai đoạn đầu bằng vốn tự có và các khoản vay tạm thời; tái tài trợ trong giai đoạn vận hành với những khoản vay dài hạn chi phí thấp.

Thỏa thuận được điều chỉnh tăng mức phí. Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp rủi ro doanh thu.

Nguồn: Schaufelberger và Wipadapisut (2003)

                                                                 17 Cơ cấu vốn là tỷ trọng nợ và vốn chủ sở hữu của khu vực tư nhân tham gia vào dự án PPP. 18 Bảo lãnh vay vốn là một trong những công cụ của chính phủ hỗ trợ khu vực tư nhân nhằm tăng cường tính khả thi về tài chính của dự án, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án để thu hút đầu tư.

33

 

Chính sách hỗ trợ của chính phủ: Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (1997),

khả thi về tài chính của dự án phụ thuộc chủ yếu vào: nhu cầu thị trường, cơ cấu

thuế, thời gian nhượng quyền, tính hấp dẫn của dự án và các rủi ro bất khả kháng.

Các hỗ trợ của chính phủ là cần thiết (đặc biệt đối với các nước đang phát triển) để

đảm bảo có thể thu hút được tư nhân tham gia và nhu cầu của người dân được thỏa

mãn ADB (2006), Để làm rõ hơn vấn đề này, Esther (2007) chọn mẫu nghiên cứu

gắn với một dự án cụ thể: cây cầu được xây dựng tại một thành phố trung bình ở Ấn

Độ. Esther sử dụng mô hình mô phỏng Monte Carlo để xác định mức hỗ trợ phù hợp

của thành phố cho dự án. Nghiên cứu được thực hiện với ba loại dữ liệu: (1) khung

pháp lý: thời gian thi công, thời gian nhượng quyền và giá thu phí, (2) các chỉ số

kinh tế vĩ mô: lãi suất, lạm phát, trượt giá, tỷ lệ nợ/vốn và tốc độ tăng trưởng giao

thông, (3) các biến bất định: chi phí xây dựng, vận hành, bảo dưỡng. Kết quả nghiên

cứu trình bày ở bảng 1.5.

Nếu không có hỗ trợ của chính phủ, dù tăng mức thu phí, dự án vẫn không khả thi về

tài chính, và tư nhân từ chối tham gia (trường hợp 1 và 2). Trường hợp 3, mặc dù

khả thi tài chính nhưng chính quyền và chủ phương tiện không đồng ý do mức phí

quá cao. Trường hợp 4 được xem là phù hợp nhất cho cả thành phố lẫn tư nhân.

Bảng 1.5: Kết quả nghiên cứu của Esther

Nghiên cứu này khẳng định khả năng thu hút tư nhân để thực hiện thành công các dự

án PPP đường bộ phụ thuộc chặt chẽ vào chính sách hỗ trợ của chính phủ, nhấn

mạnh khía cạnh phổ biến tại các nước này là hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp:

• Tại các nước đang phát triển, PPP trong lĩnh vực đường bộ sẽ không thu hút

được khu vực tư nhân nếu mức độ hỗ trợ của chính phủ không đủ lớn.

Stt Hỗ trợ của thành phố Giá thu phí Khả thi tài chính

1 Không Không tăng Không

2 Không Tăng 15% Không

3 10% chi phí xây dựng Tăng 50% Đạt

4 20% chi phí xây dựng Tăng 15% Đạt

34

 

• Với quan điểm hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp, chính phủ nên thu phí

thấp hơn giá trị thực tế, đồng thời để đảm nhà đầu tư có thể hoàn vốn nhanh,

chính phủ phải tăng thêm mức hỗ trợ để bù đắp mức phí thấp.

• Bằng việc nghiên cứu mô hình này, nhà đầu tư và chính quyền có thể tiến tới

một thoả thuận về chia sẻ rủi ro và thời hạn sở hữu dự án phù hợp.

Merna và Dubey (1998) xác định các hình thức hỗ trợ của chính phủ bao gồm:

(i) Hỗ trợ trực tiếp: đầu tư vốn (góp vốn ban đầu), trợ cấp, hỗ trợ chi phí vận

hành, miễn phí sử dụng đất, các tiện ích và khuyến khích thuế... Chẳng hạn

như chính phủ Úc đã hỗ trợ dự án Westlink M7 theo hình thức góp vốn 42%,

miễn tiền sử dụng đất, khai thác không gian dự án.

Hình 1.11: Hình thức góp vốn ban đầu cho dự án PPP đường bộ

Nguồn: CRISIL Infrastructure Advisory (2009)

Hình 1.12: Hình thức hỗ trợ cho phí vận hành dự án đường bộ

Nguồn: CRISIL Infrastructure Advisory (2009)

Tính linh hoạt của biểu thuế: tính linh hoạt của biểu thuế là cần thiết để đảm bảo tính

khả thi về tài chính của dự án. Nhà nước cần có các khuyến khích về thuế phù hợp

để tăng tính hấp dẫn cho các dự án.

Vốn góp ban đầu (vốn mồi): Chính phủ

hỗ trợ chi phí đầu tư ban đầu (chi phí

xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư…)

cho tư nhân. Hình thức này phù hợp

với các dự án có mức độ hấp dẫn

không cao.

Hỗ trợ chi phí vận hành: Chính phủ hỗ

trợ chi phí vận hành (chi phí duy tu,

bảo dưỡng, thu phí…) cho tư nhân.

Một số dự án không hấp dẫn và có chi

phí vận hành đắt, nhà nước có thể sử

dụng hình thức này để hỗ trợ tư nhân.

35

 

Trợ cấp dựa trên kết quả đầu ra để bổ sung/ thay thế cho phí thu từ người sử dụng,

nhà cung cấp vẫn nhận được dòng thanh toán ổn định (hình 1.13).

Hình 1.13: So sánh việc trợ giá truyền thống và trợ giá dựa trên kết quả đầu ra

Nguồn: GPOBA [22]

(ii) Hỗ trợ gián tiếp: thông qua bảo lãnh khoản vay, doanh thu tối thiểu, tỷ giá,...

Hình 1.14: Hình thức bảo lãnh doanh thu tối thiểu

Nguồn: CRISIL Infrastructure Advisory (2009)

Bảo vệ chống rủi ro bất khả kháng: Chính phủ có thể kéo dài thời gian nhượng

quyền hoặc bù đắp tổn thất (bằng tiền mặt hoặc các hỗ trợ khác) khi rủi ro bất khả

kháng xảy ra để bảo vệ nhà đầu tư. Ví dụ, trong dự án Westlink M7, chính phủ đồng

ý kéo dài thời gian khai thác để đền bù thiệt hại nếu rủi ro bất khả kháng xảy ra.

Bảo lãnh doanh thu tối thiểu: để giảm

rủi ro nhu cầu thị trường cho tư nhân

trong trường hợp doanh thu từ thu phí

không đủ bù đắp chi phí đầu tư. Ví dụ:

Dự án Westlink M7 được chính phủ bảo

lãnh doanh thu tối thiểu đến 80%.

Vốn ngân sách Khu vực

công 

Tư nhân 

Yếu tố đầu vào (nguyên vật 

liệu)

Nhà cung cấp dịch vụ

Người hưởng dịch vụ

Vốn tư nhân

Yếu tố đầu vào (nguyên vật 

liệu) 

Nhà cung cấp dịch vụ

Người hưởng dịch vụ

Dịch vụ

36

 

Các hình thức hỗ trợ khác bao gồm bảo lãnh tỷ giá và thưởng cho dự án vượt tiến

độ, bù lãi suất…

Điểm then chốt trong nghiên cứu của Zhang (2005) cho rằng mức hỗ trợ của chính

phủ phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Nếu

mức hỗ trợ quá nhiều sẽ gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu được nhiều

lợi nhuận từ khu vực công. Chính phủ nên điều chỉnh biên độ hỗ trợ và lựa chọn

hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự án.

Có thể kết luận ngắn gọn rằng, các bằng chứng trên cho thấy mức độ tác động của

các nhân tố đến thành công hay thất bại của các dự án PPP sẽ khác nhau, tùy thuộc

đặc điểm dự án, điều kiện kinh tế xã hội đặc thù của mỗi nước. Các nước phát triển

quan tâm nhiều đến phân bổ rủi ro và cấu trúc tài trợ (Cristina, 2004; Hardcastle và

các tác giả, 2005). Đối với các nước đang phát triển thì tập trung cả bốn nhân tố nêu

trên (Nyagwachi và Smallwood, 2006; John và Sussman, 2006; Esther, 2007).

1.3.5 Các kết quả nghiên cứu mới về PPP sau khủng hoảng tài chính và bài

học kinh nghiệm từ các nghiên cứu về PPP trên thế giới

Sau cuộc khủng hoảng tài chính (2008), thị trường PPP toàn cầu đã có bước thụt lùi

đáng kể sau sự sụp đổ của một số ngân hàng và công ty bảo hiểm (Raisbeck, 2009).

Tại châu Âu, một số ngân hàng hỗ trợ PPP như Fortis, Dexia, Depfa Bank plc và

Eurohypo AG… đã phá sản và bị mua lại bởi các ngân hàng khác hoặc được chính

phủ giải cứu, thị trường cho vay hợp vốn bị đóng băng. Điều kiện thị trường vốn

hiện tại cho thấy hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính đã tác động đến các dự án

PPP. Bằng chứng là ở hầu hết các quốc gia, các dự án PPP mới chỉ được ký kết nếu

có sự hỗ trợ phù hợp của chính phủ19 hoặc Ngân hàng đầu tư châu Âu (EIB). Ở các

nước đang phát triển, nếu năm 2007 thu hút khoảng 161 tỉ USD với 318 dự án thì

năm 2008 giảm còn 154 tỉ USD với 216 dự án. Năm 2009, tuy tình hình có cải thiện

nhưng vốn đầu tư PPP chỉ tăng ở Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ. Khu vực

Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư PPP cũng giảm sút mạnh, năm 2007 thu

                                                                 19 Hall (2009).

37

 

hút 23,1 tỉ USD với 126 dự án nhưng đến 2008 giảm 33%, còn 15,4 tỉ USD với 78

dự án. Trong giai đoạn 2000 – 2009, vốn đầu tư chủ yếu tập trung vào 4 quốc gia:

Trung Quốc (chiếm 40% vốn đầu tư PPP của toàn khu vực), Malaysia (15%),

Philippines (14%) và Indonesia (13%)20.

Việc sụt giảm đầu tư PPP đã gây ra sự hoài nghi: phải chăng khủng hoảng tài chính

toàn cầu đã triệt tiêu động lực của PPP? Để giải tỏa mối nghi ngờ trên, trong mục

này, tác giả tổng hợp các công trình nghiên cứu thực hiện sau khủng hoảng tài chính

để có đánh giá đa chiều về vấn đề có hay không khủng hoảng tài chính loại trừ PPP?

1.3.5.1 Cuộc khủng hoảng tài chính đã tạo ra nhiều thách thức, nhưng là cơ hội

cho sự thịnh vượng của PPP

Philippe và các tác giả (2009) thực hiện một cuộc điều tra về PPP trong lĩnh vực

đường bộ ở 20 quốc gia trên thế giới, kết hợp với dữ liệu của cơ quan hỗ trợ phát

triển hạ tầng theo hình thức PPP khẳng định, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã

tạo nhiều thách thức cho các dự án PPP, cụ thể:

Lãi suất tăng: Ở các nền kinh kế phát triển và mới nổi, chi phí sử dụng vốn tăng

nhanh từ giữa năm 2008 với tốc độ chưa từng thấy kể từ cuộc khủng hoảng châu Á,

bong bóng dotcom hoặc cuộc khủng hoảng Argentina, cho thấy sự gia tăng chi phí

bảo hiểm rủi ro (hình 1.15) và kết quả là ảnh hưởng đến các dự án PPP.

Hình 1.15: Lãi suất ở các nền kinh tế đang phát triển

Nguồn : Bloomberg                                                                  20 PPIAF (2009) 

38

 

Điều kiện cho vay chặt chẽ hơn: thanh khoản trên thị trường tín dụng giảm mạnh,

ngân hàng không có khả năng cho vay 100% tổng mức đầu tư (Abadie, 2008). Ví

dụ: dự án đường cao tốc Brasov Comarnic (Romani) với tổng mức đầu tư 1 tỷ euro

cần sự tham gia của hơn mười ngân hàng, và điều kiện đàm phán cũng khó khăn

hơn. Tại thời điểm khủng hoảng các ngân hàng không có đủ nguồn lực tài chính nên

rất cẩn thận khi tham gia vào dự án CSHT. Hình 1.16 trình bày các số liệu về các

khoản vay hợp vốn, sau khi đạt đỉnh năm 2008 thì giảm mạnh trong quý đầu năm

2009, đáng chú ý nhất ở Tây Âu.

Hình 1.16: Các khoản vay hợp vốn ở một số quốc gia

Nguồn : ThomsonReuters LPC

Dòng ngân lưu của dự án giảm: Suy thoái kinh tế làm giảm nhu cầu đối với hàng

hóa và dịch vụ, dẫn đến sụt giảm dòng tiền của các dự án, ảnh hưởng đến lợi nhuận

kỳ vọng của nhà đầu tư, đặc biệt là khi nguồn thu chính của dự án từ thu phí, vì vậy

càng khó khăn hơn để thu hút họ tham gia đầu tư các dự án giao thông.

Giảm sự tự tin của nhà đầu tư: các điều kiện cho vay khó khăn buộc khu vực tư

nhân phải cẩn trọng khi quyết định đầu tư. Hơn nữa, sự bất ổn của thị trường tín

dụng buộc phải tăng phần vốn chủ sở hữu, nhưng kênh huy động này cũng bị giới

hạn do tác động của cuộc khủng hoảng, giá các cổ phiếu giảm sâu. Vì vậy, khu vực

tư nhân chỉ tham gia khi và chỉ khi dự án PPP được chứng minh rất hấp dẫn.

Tỷ giá biến động không lường trước được: tác động của tỷ giá cũng ảnh hưởng lớn

đến khả năng trả nợ của tư nhân khi họ không có chiến lược phòng ngừa. Ở một số

39

 

nền kinh tế mới nổi, không thể thực hiện phòng ngừa rủi ro tỷ giá do sự vắng mặt

của các công cụ phái sinh. Ngoài ra, nhà đầu tư cũng có thể bị rủi ro tỷ giá do chi phí

nhập khẩu hàng hoá và các chi phí đầu vào tăng lên (trong giai đoạn xây dựng).

Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng chính những điều kiện thị trường hiện tại và tính thanh

khoản sụt giảm đã làm suy yếu nguồn lực tài chính của khu vực tư nhân, dẫn đến

phân bổ tài chính cho dự án sụt giảm, ảnh hưởng đến sự thành công của hình thức

PPP và vấn đề này càng trầm trọng hơn trong cơn suy thoái kinh tế toàn cầu.

Bên cạnh đó, khả năng đối phó với những thách thức của cả hai khu vực kém, cụ thể

như thiếu năng lực quản lý, doanh thu dự báo lạc quan không có cơ sở vững chắc,

việc phân bổ rủi ro không hợp lý, sự thiếu minh bạch trong khung pháp ký…

Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu cũng cho rằng việc cuộc khủng hoảng làm tăng chi

phí dự án đã bị phóng đại quá mức. Thực tế, tư nhân đã chuyển rủi ro này sang

người sử dụng dịch vụ thông qua tăng mức phí. Giải pháp này chỉ bị hạn chế nếu

chính phủ quy định “trần thu phí”, khi đó, nếu chính phủ không có sự bù đắp sẽ làm

suy giảm đầu tư của tư nhân. Để giúp chính phủ các nước giải quyết những tác động

của cuộc khủng hoảng và tăng sự hấp dẫn cho dự án PPP, nghiên cứu đã đề xuất

chính phủ nên tăng mức độ hỗ trợ cho các dự án nhằm giảm bớt rủi ro của tư nhân.

Plumb và các tác giả (2009) đã thực hiện một cuộc nghiên cứu khá công phu tại các

nước Châu Âu để minh chứng thêm cho nhận định trên. Các kết quả nghiên cứu

khẳng định cuộc khủng hoảng tài chính đã làm ngân sách của các quốc gia châu Âu

bị thâm hụt do chính phủ phải chi thực hiện các gói “giải cứu” kinh tế. Vì vậy, chính

phủ các nước rất quan tâm đến cách thức đầu tư giao thông mà không làm thâm hụt

thêm ngân sách quốc gia, và PPP tiếp tục được xem là một trong những chiến lược

quan trọng để cung cấp CSHT. Thông qua PPP giúp:

• Xác định lại vai trò trực tiếp của nhà nước đối với nền kinh tế: các nhà

nghiên cứu cho rằng PPP giúp nhà nước tập trung tốt hơn vào chức năng

chính của mình: đại diện người dân và quản lý các dịch vụ không thể chuyển

giao cho tư nhân (UNECE, 2000). Trong suốt thời kỳ suy thoái khía cạnh này

40

 

rất quan trọng đối việc phục hồi kinh tế của một nước.

• Tác động tích cực đối với tài chính công: từ kết quả nghiên cứu cho thấy,

PPP tác động đáng kể lên tài chính công thông qua: (a) tạo ra các nguồn thu

mới, (b) phát triển các CSHT hiện đại (c) thúc đẩy ngành công nghiệp phát

triển và tăng thu nhập tài chính, và (d) sử dụng ngân sách công tốt hơn. Ngoài

ra, PPP còn góp phần giảm thuế, một trong các biện pháp nhà nước cần áp

dụng trong thời kỳ nhạy cảm này. Vì vậy, các nguồn lực được phát triển hoặc

tái cấu trúc nhằm kích thích nhu cầu và góp phần vào sự giàu có của đất nước.

• Tạo việc làm: Các hợp đồng PPP giúp tạo việc làm trung và dài hạn, đây là

yếu tố quan trọng trong các chương trình chống khủng hoảng. Năm 2009, Mỹ

chi gói giải cứu phục hồi nền kinh tế 900 tỷ USD với mục đích giải quyết 2,5

triệu việc làm thông qua đầu tư các dự án PPP (Vass, 2009).

Hiện nay các cơ hội đầu tư phát triển CSHT giao thông ở miền Trung và Đông Âu

theo hình thức PPP trong giai đoạn 2007-2013 rất lớn (hình 1.17)

Hình 1.17: Các cơ hội đầu tư giao thông đường bộ tại một số quốc gia

Nguồn: PricewaterhouseCoopers (2008) [90]

Nghiên cứu cho biết quan điểm của EU ủng hộ PPP thông qua thiết lập Quỹ Eurostat

nhằm bảo vệ các dự án PPP khỏi những tác động tiêu cực của khủng hoảng tài chính.

Đây là phương thức hỗ trợ nhằm giảm thiểu rủi ro cho tư nhân và sử dụng hiệu quả

NSNN. Nghiên cứu của Mazars (2009) cũng thừa nhận các kết quả nghiên cứu trên.

41

 

Ngoài ra, Mazars còn cho biết Liên minh châu Âu cam kết khoảng 30 tỷ euro cho

chương trình PPP đã tạo sự tự tin cho nhà đầu tư và tăng khả năng thu hút vốn.

Theo Michael và các tác giả (2011), trong điều kiện thị trường hiện nay, các dự án

PPP đường bộ chỉ thu hút các nhà đầu tư nếu có càng nhiều các đặc tính sau: tỉ lệ

đòn bẩy vừa phải; khả năng trả nợ cao hơn; dự trữ tài chính đầy đủ; tồn tại các dịch

vụ bảo hiểm tín dụng phù hợp; dòng tiền thanh toán ổn định; phân bổ rủi ro công

bằng và hợp lý; khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, chính sách ưu đãi hấp dẫn, cơ

chế giải quyết tranh chấp có hiệu lực; ROE tương xứng với rủi ro của dự án; và năng

lực của các thành viên trong tập đoàn tư nhân mạnh. Nghiên cứu cũng khẳng định

chính phủ cần điều chỉnh biên độ hỗ trợ cho dự án theo hướng tăng mức rủi ro giữ

lại cho chính phủ. Một số hình thức hỗ trợ được các tác giả đề xuất như phát hành

trái phiếu chính phủ, bảo lãnh tín dụng và các bảo lãnh trực tiếp.

Tuy nhiên, rất nhiều bằng chứng thực nghiệm cho rằng, PPP là công cụ quan trọng

để chống lại khủng hoảng và phục hồi kinh tế. Nghiên cứu của Mitchell (1987) cho

biết, khi nền kinh tế Vương quốc Anh rơi vào giai đoạn suy thoái, một chương trình

hợp tác công – tư (PPP) đầy tham vọng được triển khai nhằm khắc phục suy thoái và

kích thích tăng trưởng. Nghiên cứu này còn cho biết thêm, vào thời gian đó ở Anh,

hình thức PPP được áp dụng cho rất nhiều lĩnh vực: từ giao thông vận tải, các ngành

công nghiệp chủ chốt của quốc gia như British Telecom và Amersham International

cho đến những ngành phụ của ngành công nghiệp cung cấp dịch vụ công cộng như

hệ thống khách sạn... và quan điểm của chính phủ Anh là khuyến khích tối đa tạo

thuận lợi cho tư nhân tham gia phát triển CSHT giải quyết vấn đề việc làm và khôi

phục kinh tế đất nước. Cả hai nghiên cứu trên đều khẳng định, một chương trình PPP

thành công cần sự hỗ trợ đáng kể từ chính phủ.

1.3.5.2 Khủng hoảng tài chính làm thay đổi cơ chế phân bổ rủi ro theo hướng

tăng mức rủi ro cho chính phủ và giảm bớt rủi ro cho tư nhân

Nghiên cứu của Yelin và các tác giả (2010) cho biết chiến lược phân bổ rủi ro giữa

chính phủ và tư nhân trong các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc đã thay đổi.

Bằng cách sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model-

42

 

FRAM) các tác giả này đã xây dựng một mô hình tổng hợp mờ gồm chín tiêu chí

quan trọng nhất: (1) dự báo rủi ro; (2) khả năng hạn chế các rủi ro xảy ra; (3) khả

năng giảm thiểu thiệt hại nếu rủi ro xảy ra; (4) khả năng chống đỡ hậu quả của rủi ro;

(5) xử lý rủi ro với chi phí thấp; (6) nhận được các lợi ích hợp lý; (7) nhận được các

lợi ích vô hình từ quản trị rủi ro hiệu quả như uy tín, sự tin cậy…; (8) giả định những

tổn thất trực tiếp và; (9) thái độ đối với rủi ro.

Kết quả nghiên cứu cho biết mức độ rủi ro tổng thể của các dự án PPP đường cao tốc

đã thay đổi từ "nguy cơ trung bình" đến "nguy cơ cao", thể hiện sự mạo hiểm khi

đầu tư vào lĩnh vực này. Các tác giả cho rằng chính sự can thiệp của chính phủ và

tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP ở Trung Quốc. Nguyên

nhân là do các qui định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, và chưa công

khai trong quá trình ra quyết định, đồng thời đưa ra kết luận, để thu hút vốn từ khu

vực tư nhân, Chính phủ phải điều chỉnh mức trần phân bổ rủi ro mới giữa khu vực

công và khu vực tư tương ứng là 47.2% và 52.8%. Ngoài ra, nghiên cứu này ủng hộ

kết quả của các nghiên cứu trước đây, là không tồn tại một cơ cấu phân bổ rủi ro

chung cho tất cả các dự án, tùy thuộc các biến đầu vào cụ thể của mô hình phân bổ

rủi ro mờ sẽ xác định được mức phân bổ hợp lý cho cả hai khu vực công – tư, và

nghiên cứu này đặc biệt phù hợp với các quốc gia đang phát triển.

Xiao (2010) sử dụng mô hình hồi qui truyền thống khám phá ra năm yếu tố tác động

đến chiến lược phân bổ rủi ro của các dự án PPP ngành GTVT ở Australia gồm: bất

ổn của môi trường đầu tư, cam kết quản lý rủi ro, quản lý rủi ro thường xuyên, cơ

chế quản lý rủi ro và quản lý rủi ro thường xuyên. Trong nghiên cứu đề cập 3 loại rủi

ro chính: (1) rủi ro thiết kế xảy ra trong giai đoạn đầu của dự án; (2) rủi ro kinh

doanh xảy ra trong giai đoạn dự án đi vào hoạt động, và (3) rủi ro pháp lý xảy ra

trong suốt vòng đời dự án. Trong đó nhấn mạnh rủi ro pháp lý và được xem là rủi ro

quan trọng nhất mà các dự án PPP phải đối mặt vì vấn đề tài chính, giá thu phí, khả

năng trả nợ và các yếu tố quan trọng khác đều phụ thuộc vào môi trường luật pháp,

chính sách và thể chế của đất nước. Ông đề xuất chính phủ nên giữ lại các rủi ro liên

quan đến sự bất ổn của môi trường đầu tư, cam kết quản lý rủi ro; chỉ chuyển giao

43

 

các rủi ro liên quan quản lý rủi ro thường xuyên và cơ chế quản lý rủi ro. Rủi ro liên

quan đến kinh nghiệm hợp tác thì tùy thuộc kinh nghiệm cụ thể của hai khu vực mà

quyết định chuyển giao hay giữ lại cho khu vực công. Ngoài ra, do điều kiện thị

trường vốn bất ổn, Xiao cũng cho rằng chính phủ nên tăng mức hỗ trợ cho khu vực

tư nhân dưới hình thức tăng phần vốn góp và bảo lãnh vay nợ.

Một nghiên cứu khác của Yongjian và các tác giả (2010) kết luận khủng hoảng tài

chính toàn cầu đã điều chỉnh việc phân bổ rủi ro theo hướng tạo ra cân đối mới giữa

nhà nước và tư nhân như hình 1.18. Nghiên cứu này cho biết sở dĩ xuất hiện xu

hướng điều chỉnh này là do: sau cuộc khủng hoảng tài chính, niềm tin của các nhà

đầu tư sụt giảm, thắt chặt tín dụng gây áp lực lên ngân sách của họ, cùng với các rủi

ro nhu cầu, rủi ro tỷ giá, rủi ro lãi suất… đã hạn chế khu vực tư nhân tham gia vào

PPP. Để tăng tính khả thi cho dự án và thu hút đầu tư tư nhân, các chính phủ đã điều

tiết tăng mức hỗ trợ nhằm giảm bớt phần nào rủi ro cho nhà đầu tư.

Hình 1.18: Xu hướng phân bổ rủi ro của các dự án PPP đường bộ hiện nay

Nguồn: Yongjian và các tác giả (2010)

Để cung cấp cơ sở rõ ràng hơn cho việc phân bổ các rủi ro, vận dụng mô hình hoá

kết cấu21 (ISM - interpretative structural modeling), Iyer và Mohammed (2010) đã

xây dựng cấu trúc phân cấp và các mối quan hệ giữa các rủi ro nhằm phân bổ rủi ro

tối ưu giữa các đối tác tham gia các dự án PPP đường bộ ở Ấn Độ (hình 1.19). Các

nhà nghiên cứu đã phân tích một hệ thống phức tạp thành một số hệ thống nhánh và

xây dựng một hình thái cấu trúc đa cấp bậc để làm rõ bản chất và mức độ tương tác                                                                  21 ISM được phát minh bởi J. Warfield (1973)  

 

Chính phủ Tư nhân

Trong PPP ban đầu chuyển giao nhiều rủi ro cơ bản cho tư nhân làm tăng chi phí tài trợ

Trong hình thức đầu tư truyền thống, phần lớn rủi ro do khu vực nhà nước chịu. 

Động lực tìm chi phí tài trợ thấp tạo ra cân bằng mới trong phân bổ rủi ro.

44

 

giữa các rủi ro trong chu kỳ hoạt động của dự án PPP gồm 17 rủi ro: 14 rủi ro độc

lập, và 3 rủi ro phụ thuộc: rủi ro quyết toán tài chính, rủi ro tiến độ và rủi ro bội chi.

Trong đó, rủi ro tiến độ và rủi ro bội chi có mức độ phụ thuộc cao nhất, nằm ở vị trí

đầu của bảng phân cấp ISM. Các tác giả khuyến nghị các nhà quản lý dự án phải

quan tâm đúng mức để quản trị các rủi ro nhằm kiểm soát thời gian và tiết kiệm chi

phí. Nghiên cứu đã cung cấp cơ sở quan trọng để phân bổ phù hợp các rủi ro và qui

định trách nhiệm rõ ràng giữa các bên tham gia PPP.

Tóm lại, các nghiên cứu thực nghiệm đều kết luận các điều kiện thị trường hiện tại

không loại trừ PPP, ngược lại đã tạo cơ hội cho chính phủ và ngành GTVT các nước

phát triển PPP theo hướng tinh tế hơn. Điều này càng khẳng định tính phù hợp của

hình thức đầu tư này khi vấn dụng để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông quốc qia.

1.3.5.3 Các bài học được rút ra từ các nghiên cứu về PPP đường bộ trên thế giới

Bài học thứ nhất: hình thức PPP có phù hợp với tất cả các dự án không?

Hình thức PPP chỉ phù hợp với những dự án lớn và phức tạp do:

• Chi phí đầu tư, bảo trì và các chi phí khác lớn;

• Quá trình mời thầu và quản lý điều hành dự án phức tạp và tốn kém;

Rủi ro tiến độ (9) Rủi ro bội chi (8)

Chậm quyết toán tài chính (2)

Rủi ro hiện hữu (17) Rủi ro tài chính(13)

Rủi ro trước đầu tư (1)

Rủi ro hợp tác (15)

Rủi ro chính trị gián tiếp (11)

Rủi ro thiết kế và khiếm khuyết tiềm

Chậm bàn giao đất (4)

Rủi ro chính trị trực tiếp Rủi ro bất khả kháng phi chính trị

Rủi ro kỹ thuật (6)

Rủi ro tái định cư và khôi phục (3)

Rủi ro pháp

Rủi ro cấp phép (5)

Rủi ro môi trường (16)

I

III

II

IV

V

Hình 1.19: Mô hình ISM

Ghi chú: Theo hướng mũi tên: Mức độ phụ thuộc tăng dần Mức độ độc lập giảm dần

45

 

• Thời gian hoạt động của dự án phải dài để đạt được giá trị đồng tiền (VOM)

và giảm chi phí vòng đời dự án.

Bài học thứ hai: các nhân tố quyết định sự thành công của hình thức PPP.

Từ kết quả các nghiên cứu ở các nước phát triển và đang phát triển cho thấy:

• Không có sự khác biệt về những nhân tố thành công của PPP, cụ thể: khung

pháp lý đầy đủ và minh bạch; lựa chọn đối tác có năng lực; tối đa hóa lợi ích

cho các đối tác, ổn định môi trường vĩ mô và phân bổ rủi ro hiệu quả. Ngoài

ra, cần đảm bảo cả nhà nước và tư nhân hoàn toàn dồn hết tâm sức vào việc

cung cấp dịch vụ tuỳ theo năng lực đặc biệt của mỗi bên, thực hiện nghiêm

túc các thỏa thuận hợp tác, nếu không mọi nỗ lực cho PPP sẽ thất bại;

• Có sự khác biệt về mức độ tác động giữa các nhân tố đến thành công của PPP

tuỳ thuộc đặc thù kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi nước;

• Mục tiêu của PPP sẽ thay đổi theo quá trình phát triển của PPP (xem phụ lục

4). Trong giai đoạn đầu, PPP hướng đến mục tiêu bù đắp thiếu hụt vốn.

Nhưng càng phát triển thì mục tiêu của PPP sẽ thay đổi hướng đến tăng giá trị

đồng tiền, chỉ những dự án PPP nào có chi phí rẻ hơn so với đầu tư truyền

thống mới được chọn (như Hà Lan, Anh chỉ chọn dự án nào có chi phí rẻ hơn

từ 10 – 15% so với đầu tư bằng ngân sách). Và khi mục tiêu thay đổi, mức độ

tác động của các nhân tố cũng sẽ thay đổi.

Bài học thứ ba: cơ chế phân bổ rủi ro hiệu quả.

Trên thực tế, việc phân chia rủi ro rất phức tạp. Các bằng chứng cho thấy rủi ro

không được quản lý hay phân bổ phù hợp. Tư nhân được xem có khả năng xử lý rủi

ro tốt hơn nhà nước, nhưng điều này không đồng nghĩa là chuyển giao càng nhiều rủi

ro càng tốt. Nhà nước phải đảm bảo quản lý và định giá rủi ro hiệu quả. Nguyên tắc

chuyển giao: chuyển giao rủi ro tối ưu, không phải tối đa. Các rủi ro thương mại như

thiết kế, xây dựng, vận hành, tài chính được chuyển giao cho tư nhân vì họ quản lý

rủi ro này tốt hơn. Các rủi ro về chính sách và pháp lý được giữ lại cho khu vực công

đảm nhiệm. Các rủi ro bất khả kháng thì cả hai đối tác cùng nhau chia sẻ.

46

 

Biên độ hỗ trợ của chính phủ càng lớn càng hấp dẫn khu vực tư nhân và nhận định

này càng vững chắc bởi tác động của cuộc khủng hoảng tài chính. Trong điều kiện

khó khăn hiện tại, các bằng chứng cho thấy chính phủ giữ lại nhiều rủi ro hơn do

điều chỉnh chính sách hỗ trợ các dự án PPP.

Bài học thứ tư: Chính phủ cần tạo môi trường thuận lợi cho hình thức PPP để

thu hút đầu tư tư nhân, cụ thể:

• Xây dựng khuôn khổ luật pháp phù hợp đảm bảo tính hiệu quả và công bằng

được tôn trọng trong suốt vòng đời dự án.

• Hỗ trợ của chính phủ đủ lớn để hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia;

• Tích lũy kiến thức và kinh nghiệm để tổ chức hợp đồng PPP thành công.

• Phát triển mối quan hệ với các bên tham gia dự án PPP như các nhà tư vấn,

các nhà tài trợ và các cơ quan đa phương để tránh xung đột trong quá trình

hợp tác.

• Giám sát và đánh giá PPP thường xuyên để liên tục nâng cao hiệu quả đầu tư.

• Xây dựng bộ tiêu chuẩn khoa học để đánh giá chính xác các dự án PPP.

• Các cam kết của chính phủ phải đảm bảo có hiệu lực thực thi.

• Duy trì các chính sách vĩ mô ổn định tạo sự yên tâm cho khu vực tư nhân.

1.4 Xu hướng tư nhân hóa trong lĩnh vực đường bộ ở các nước đang phát triển

Thế giới đã chứng kiến PPP được sử dụng ngày càng nhiều trong ngành GTVT ở

hầu hết các quốc gia (bao gồm cả phát triển và mới nổi), càng khẳng định đây là một

cơ chế cung cấp hiệu quả các dịch vụ công. Tại các nước đang phát triển, các bằng

chứng thực tiễn càng khẳng định vai trò quan trọng của PPP trong bối cảnh hiện nay.

Hình 1.20 minh họa xu hướng tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án GTVT

(chủ yếu là các dự án đường bộ) ở các nước đang phát triển trong giai đoạn 1990 –

2010. Vào những năm 90, sự kỳ vọng của chính phủ vào vai trò quan trọng của khu

vực tư nhân trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng đã tạo sự tự tin cho các nhà đầu tư nên

đầu tư tư nhân tăng mạnh, đạt đỉnh ở năm 2006. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng tài

47

 

chính toàn cầu đã làm đầu tư của tư nhân sụt giảm mạnh ở các năm 2008 và 2009,

nhưng nó đã nhanh chóng hồi phục và tăng mạnh hơn. Đầu tư tư nhân trong năm

2010 đạt 29 tỷ $ (tăng 40% so với năm 2009), với 93 dự án được triển khai (tăng

75% so với năm 2009) (hình 1.21) đã đưa đầu tư tư nhân quay trở lại vị trí trước khi

xảy ra khủng hoảng. Điều này cho thấy niềm tin của khu vực tư nhân đã được khôi

phục và mở ra bức tranh lạc quan về việc thu hút đầu tư tư nhân trong lĩnh vực

đường bộ (> 80%) theo hình thức hợp tác công tư.

* Điều chỉnh bởi US CPI

Hình 1.20: Đầu tư PPP ngành GTVT tại các nước đang phát triển (1990 – 2010)

Nguồn: World Bank and PPIAF, PPI Project database

Hình 1.21: Các dự án PPP GTVT ở các nước đang phát triển (1990-2010)

Nguồn: World Bank and PPIAF, PPI Project database

48

 

Nghiên cứu của Mazars (2009) cho biết, tại Châu Âu, Tây Ban Nha, Australia, Bồ

Đào Nha, Pháp, Na Uy, và Ý cho rằng việc xây dựng, mở rộng đường cao tốc mà

không có sự tham gia của khu vực tư nhân là không thể và không phù hợp. Điều này

chứng tỏ rằng, tuy cuộc khủng hoảng tài chính đã thay đổi việc xây dựng và tổ chức

PPP ở nhiều nước, khiến cho hoạt động tài trợ (nợ và vốn chủ sở hữu) khó khăn hơn,

nhưng thực tế PPP vẫn tiếp tục được xem là hình thức đầu tư hiệu quả tại các nước

trên thế giới dù trong bối cảnh suy thoái kinh tế toàn cầu.

Hiện nay, có nhiều bằng chứng cho thấy các nước đang phát triển đều trong tình

trạng mất cân đối giữa nhu cầu vốn đầu tư GTVT rất lớn và sự giới hạn nguồn tài trợ

của chính phủ nên PPP là cơ hội để các chính phủ có thể phát triển hạ tầng giao

thông mà không làm trầm trọng hơn sự mất cân đối đó (Ngân hàng thế giới, 2005)

Các bằng chứng cũng cho thấy PPP sử dụng phổ biến tại các quốc gia này là hợp

đồng BOT (Kerf và các tác giả (1998); Shanshan ,2008). Theo Estache và De Rus

(2000), lý do các chính phủ quan tâm đến loại hợp đồng này là:

• Nhà đầu tư sẽ thu hồi chi phí đầu tư, tìm kiếm lợi nhuận từ thu phí và bàn

giao dự án cho nhà nước khi kết thúc thời gian nhượng quyền; và

• Chính phủ vẫn giữ quyền sở hữu hợp pháp và giám sát quản lý hợp đồng,

giảm bớt những tiêu cực, tiết kiệm nguồn vốn để đầu tư có hiệu quả hơn.

Theo ADB (2006), thách thức lớn nhất của các nước này là điều kiện thị trường

không hấp dẫn. Sự thiếu hụt các CSHT cần thiết, dung lượng thị trường nhỏ, kinh tế

vĩ mô bất ổn, rủi ro tỷ giá, lạm phát leo thang, hạn chế tín dụng và giá cả biến động...

khiến khu vực tư nhân không muốn tham gia. Ramanadham (1988) cho rằng, "nếu

không thu hút được nguồn vốn tư nhân, tình trạng kém hiệu quả của khu vực công sẽ

kéo dài và triệt tiêu cơ hội mở rộng và phát triển". Chính vì vậy, các chính phủ cần

thiết kế môi trường đầu tư sao cho phù hợp và thuận lợi là rất quan trọng để thu hút

khu vực tư nhân đạt được các mục tiêu thông qua PPP.

49

 

1.5 Phương pháp tiếp cận phù hợp để nghiên cứu hình thức hợp tác công tư

trong lĩnh vực đường bộ tại Việt Nam.

Các bằng chứng thực nghiệm được trình bày trong chương này cho thấy hình thức

PPP vận hành ở các quốc gia (bao gồm cả phát triển và đang phát triển) đều bị chi

phối bởi các nhân tố thành công giống nhau, xoay quanh các vấn đề như môi trường

vĩ mô ổn định, chia sẻ rủi ro phù hợp, quá trình đầu tư minh bạch và hiệu quả, môi

trường chính trị - xã hội ổn định và kiểm soát của chính phủ hợp lý. Các nhà nghiên

cứu đã sử dụng nhiều mô hình nghiên cứu khác nhau như mô hình CLIOS, ISM,

SM, mô phỏng Monte Carlo, hồi qui truyền thống. mô hình phân bổ rủi ro mờ, mô

hình các vòng tròn, phân tích KPIs, phân tích thông kê để đạt được mục tiêu nghiên

cứu. Tuy nhiên, cần lưu ý là phương pháp tiếp cận của các nghiên cứu trước đây về

PPP có sự khác biệt so với bối cảnh Việt Nam, dữ liệu nghiên cứu để đưa vào các

mô hình trên đều thu thập từ các dự án PPP đã và đang thực hiện, nghĩa là đã tồn tại

thị trường PPP. Nhưng thị trường PPP của Việt Nam chưa khởi động được, tính đến

thời điểm hiện tại, chưa có dự án PPP giao thông nào được ký kết.

Với những hạn chế về môi trường đầu tư cùng với sự thờ ơ của khu vực tư nhân, và

quan trọng nhất là chưa có dự án PPP nào được triển khai như Việt Nam thì các mô

hình của Hardcastle và các tác giả (2005), John và Sussman (2006); Nyagwachi và

Smallwood (2006); Esther (2007); Roshana (2008), Mohammad (2009), Vickram

(2009), Plumb và các tác giả (2009); Michael và các tác giả (2010)... hoàn toàn

không phù hợpđể vận dụng cho nghiên cứu này. Đối với mô hình của Sader (2000),

tuy cũng dựa trên cơ sở thị trường PPP đã tồn tại, nhưng phương pháp tiếp cận bằng

cách khám phá mức độ khu vực FDI sẵn lòng tham gia PPP dựa trên mức độ thỏa

mãn các kỳ vọng của nhà đầu tư vẫn có thể ứng dụng trong điều kiện chưa có thị

trường PPP như Việt Nam để khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của đối tượng này, từ

đó có cơ sở để định hướng cho PPP ở Việt Nam. Hơn nữa, bối cảnh nghiên cứu của

Sader có một nét tương đồng với hoàn cảnh hiện tại của Việt Nam, không thể thu hút

được khu vực tư nhân tham gia PPP. Tuy nhiên, để đảm bảo tính phù hợp của mô

hình Sader (2000) khi áp dụng nghiên cứu tại Việt Nam, tác giả sẽ tiến hành phân

50

 

tích, đánh giá bối cảnh thực tế về đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ của Việt

Nam, xem xét mối quan hệ tương tác giữa nhà nước và tư nhân để có thêm cơ sở

khẳng định sự lựa chọn của mình.

Chương 1 trình bày các cơ sở lý thuyết về PPP trong lĩnh vực đường bộ, làm nền

tảng để giải quyết các vấn đề ở những chương kế tiếp.

Cuộc khủng hoảng tài chính đã thay đổi sâu sắc trong nhận thức cũng như trong

thực tiễn về rủi ro và cơ hội của chính sách đầu tư, giúp các quốc gia xem xét, đánh

giá lại chương trình PPP của mình, kịp thời phát hiện những yếu tố đã lỗi thời

nhằm phát huy tối đa hiệu quả của PPP. Do đó, cần liên tục tìm hiểu và rút ra bài

học kinh nghiệm từ những dự án PPP trên thế giới để cập nhật những thay đổi và

xu hướng dịch chuyển của PPP để điều chỉnh cho phù hợp với môi trường mới.

Từ các kết quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, PPP có thể phù hợp áp dụng tại

Việt Nam. Hiện nay, Chính phủ rất sốt sắng thúc đẩy hình thức này phát triển, mở

ra cơ hội cho tư nhân tham gia vào lĩnh vực GTVT hứa hẹn sẽ tăng trưởng nhanh

trong tương lai. Tuy nhiên, hình thức này vẫn đang vướng nhiều rào cản khách

quan lẫn chủ quan, chương 2 của luận án sẽ tập trung nghiên cứu vấn đề này.

Kết luận chương 1

51

 

CHƯƠNG 2: NHẬN DIỆN CÁC CƠ HỘI CỦA PPP TỪ THỰC TRẠNG ĐẦU

TƯ TƯ NHÂN TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM

2.1 Đặc điểm của cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam hiện nay

Do đặc thù về địa lý, sự tập trung dân cư cũng như các hoạt động kinh tế của Việt

Nam, nên mạng lưới giao thông mang tính tập trung và mật độ giao thông tập trung

cao nhất ở các trung tâm của đồng bằng miền Bắc và miền Nam. Tuyến giao thông

Bắc - Nam được kết nối bằng đường bộ, đường sắt, đường biển và đường hàng

không, trong đó đường bộ là phương tiện quan trọng nhất để tiếp cận với các nước

láng giềng như Lào, Trung Quốc và Campuchia. Hiện nay, mạng lưới đường bộ Việt

Nam dài 210.000 km xếp hạng 20 trên thế giới, bao gồm: 17.300 km đường quốc lộ,

17.450 km đường tỉnh, 36.400 km đường huyện, 7.000 km là đường đô thị và

131.500 km đường nông thôn22.

Một trong những phương pháp đánh giá tình trạng hạ tầng GTĐB của một nước là so

sánh chỉ số mật độ đường bộ23 của nước đó với các nước trong khu vực và thế giới.

0.9

1.7

2.6

4.1

3.5

0.4

3.2

2.8

2.1

11.3

1.8

3.6

4.1

3.6

0.4

3.5

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5 1998

2003

Hình 2.1: Chỉ số mật độ đường bộ của một số nước trên thế giới (km/km2)

Source: World Bank (2005)

                                                                 22 World bank (2006), Vietnam Infrastructure Strategy - Cross-Sectoral Issues. 23 Mật độ đường bộ là tỷ số giữa tổng chiều dài của mạng lưới đường bộ với tổng chiều dài đất nước 

52

 

Mặc dù, chỉ số mật độ đường của Việt Nam ở mức trung bình so với khu vực (hình

2.1) nhưng chất lượng đường bộ của Việt Nam rất kém (hình 2.2). Hệ thống GTĐB

Việt Nam đã được xây dựng trong một thời gian khá dài và trải qua các cuộc chiến

tranh bị xuống cấp nghiêm trọng: nhiều tuyến đường đã bị hư hỏng nặng, hoặc sụt

lở, ngập úng, quá nhiều ổ gà ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng của các con

đường cũng như tính mạng của người đi đường.

 

Chất lượng hạ tầng đường bộ (1- rất kém, 7- rất tốt)

5.3

4.44.73

5.33.4

3.53.9

4.45.2

0 1 2 3 4 5 6

Korea, Rep.Singapore

AustraliaPhilippines

VietnamIndonesia

ChinaMalaysiaThailand

Hình 2.2: Chất lượng hạ tầng đường bộ ở một số quốc gia

Nguồn: World bank (2005)

Một thực trạng nữa là hiện tượng tắc đường xảy ra rất nghiêm trọng, đặc biệt ở các

thành phố lớn như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh… Hiện nay, phương tiện giao

thông chính tại các thành phố này chủ yếu là xe máy (60 - 65 %), xe đạp (25%), ôtô

(khoảng 5 %) và xe buýt (khoảng 7%)24. Hơn nữa, nền kinh tế Việt Nam ngày càng

phát triển, chất lượng cuộc sống nâng cao nên số lượng ôtô ngày càng nhiều. Dự báo

đến 2020, Việt Nam sẽ có khoảng 2,8- 3 triệu ôtô các loại và 33-36 triệu xe máy. Hệ

thống hạ tầng GTĐB cũ không thể đáp ứng được nhu cầu.

Trong khi các nước trong khu vực đã có được những lợi thế cạnh tranh từ CSHT thì

Việt Nam vẫn đối mặt với những yếu kém và lạc hậu kéo dài, đang là cản trở lớn

nhất đối với tính cạnh tranh quốc gia (hình 2.3) và kìm hãm tăng trưởng.

                                                                 24 World bank (2006), Transport Strategy of Vietnam: Transition, Reform, and Sustainable Management.

53

 

01234567

Thể chế

Cơ sở hạ tầng

Ổn định vĩ mô

Y tế và giáo dục PTCS

Giáo dục và đào tạo đại học

Hiệu quả thị trường hàng hóa

Hiệu qủa thị trường lao động

Mức độ phức tạp của thị trường tài chính

Mức độ sẵng sàng về công nghệ

Quy mô thị trường

Mức độ phức tạp trong kinh doanh

Đổi mới

Ghi chú: Thang điểm từ 1-7 với 1 là chất lượng kém nhất và 7 là tốt nhất.

Hình 2.3: Các trụ cột trong chỉ số cạnh tranh toàn cầu của Việt nam

Nguồn: Báo cáo cạnh tranh toàn cầu 2008-2009

Trong năm 2009-2010, chính phủ đã tăng mức đầu tư nhưng chất lượng hạ tầng Việt

Nam vẫn chưa được cải thiện, vẫn xếp thứ hạng rất thấp (94/133)25. Trong đó, thấp

nhất là chất lượng hạ tầng giao thông đường bộ (120/133) (bảng 2.1).

Bảng 2.1: Chất lượng hạ tầng phân theo từng lĩnh vực của 133 nước

Vietnam Philipines China India Thailand Indonesia

Đường bộ 120 104 50 89 35 94

Đường sắt 58 92 27 20 52 60

Cảng 99 112 61 90 47 95

Đường không 84 100 80 65 26 68

Nguồn: Báo cáo cạnh tranh toàn cầu 2009-2010

Hiện nay, áp lực của phát triển kinh tế xã hội lên GTVT rất lớn (đặc biệt là đường bộ

đảm nhiệm khoảng 80% nhu cầu vận chuyển hành khách và hàng hoá cả nước. Bên

cạnh đó, thiên tai diễn biến ngày càng thất thường hơn, đe dọa hệ thống giao thông

đường bộ quốc gia cũng như tính mạng người dân trong mỗi mùa mưa bão. Điều này

là thách thức lớn cho chính phủ và đơn vị quản lý đường bộ Việt Nam.

                                                                 25 The Global Competitiveness Report 2009-2010 

54

 

2.2 Đặc điểm của nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ Việt Nam

Mục 2.1 đã khái quát bức tranh về giao thông đường bộ Việt Nam với những yếu

kém đáng báo động. Kinh nghiệm từ các nước thành công trong lĩnh vực này cho

thấy mức đầu tư khoảng 2 - 3% GDP là phù hợp để duy trì tăng trưởng cao và bền

vững (bảng 2.2). Đài Loan và Hàn Quốc đã đầu tư rất mạnh cho giao thông trong

thời kỳ công nghiệp hóa và hiện nay đã xây dựng được hạ tầng giao thông hiện đại.

Bảng 2.2: Đầu tư vào CSHT của một số quốc gia

Quốc gia Đầu tư GTVT (%GDP) Đầu tư CSHT (%GDP)

Đài Loan (1970-1990)26 2.1 – 4* 9.5

Japan (1957 - 1973)27 2.0 – 2.5 6.0 – 8.0

Hàn Quốc (1960-1990)28 2.1 – 3 8.7

Malaysia (1973 - 1983)43 6.0* 6.9

(*:giao thông và viễn thông)

Thời gian qua, chính phủ đã chi đầu tư CSHT khoảng 10% GDP (hình 2.4), 1/4

khoản đầu tư này cho GTVT (đầu tư đường bộ > 70%)29, nhưng chưa cải thiện được

tình trạng yếu kém của mạng lưới giao thông vận tải.

Hình 2.4: Vốn đầu tư phát triển CSHT Việt Nam theo GDP (%)

Nguồn: Tổng cục Thống kê Việt Nam                                                                  26 World Bank (1997), Infrastructure Strategies in East Asia: The Untold Story. 27 World bank (1996), Sustainable Transport: Priorities for policy reform. 28 World Bank (1994), World Development Indicators. 29 Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam

55

 

Nguồn vốn tài trợ cho các dự án đường bộ trong thời gian qua chủ yếu từ: nguồn vốn

ngân sách, trái phiếu chính phủ và nguồn vốn ODA; nguồn vốn tư nhân trong nước

theo hình thức hợp đồng BOT rất hạn chế (hình 2.5).

118294

219

1,829 1,252 1,8051,598 1,770

4,216

5,511

4,860

6,3135,417

3,728

2,543

3,9292,885

1,579

166 345 4271,037 1,673

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

2006 2007 2008 2009 2010

Tỉ đồn

g

Tin dung ODA NSNN TPCP BOT

Hình 2.5: Nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực đường bộ Việt Nam

Nguồn: Bộ giao thông vận tải

Từ hình 2.5 cho thấy, trách nhiệm tài trợ phát triển đường bộ thời gian qua là của

Chính phủ, trong đó ngân sách nhà nước đóng góp bình quân khoảng 50%, nguồn

trái phiếu chính phủ khoảng 27.5%, nguồn ODA khoảng 15.5%. Khu vực tư nhân

tham gia rất ít (<9%), chỉ trong năm 2010 tăng lên 16.03% nhờ chính sách kêu gọi

mạnh mẽ của chính phủ để bù đắp thiếu hụt nguồn vốn đầu tư cho đường bộ.

2.2.1 Nguồn vốn ngân sách nhà nước

Năm 2010, tình hình kinh tế trong nước chuyển biến tích cực dẫn đến tăng thu

NSNN, ước đạt 520.100 tỷ đồng, vượt 12,7% so với dự toán, tăng 17,6% so với năm

2009, và đạt tỷ lệ động viên NSNN là 26,7%. Tuy tỷ trọng thu nội địa tăng nhưng do

việc chấp hành kỷ luật ngân sách không nghiêm đã ảnh hưởng đến nguồn thu. Tổng

chi cân đối NSNN ước đạt 637.200 tỷ đồng, tăng 9,4% so với dự toán và tăng 9% so

56

 

với thực hiện năm 200930. Bội chi ngân sách năm 2010 là 117.200 tỷ đồng, (5,95%

GDP), giảm so với năm 2009 (6,9%) và kế hoạch đề ra (6,2%).

Hình 2.6: Thâm hụt ngân sách giai đoạn 2005-2011

Nguồn : Bộ tài chính

Tuy nhiên, bội chi ngân sách vẫn còn cao (chưa về mức dưới 5%) và là một trong

những nhân tố góp phần làm tăng lạm phát, cảnh báo độ an toàn của ngân sách trong

các năm tiếp theo. Hiện nay, Việt Nam là một trong những quốc gia thâm hụt ngân

sách cao nhất thế giới, phải tiếp tục nỗ lực hơn nữa để ổn định kinh tế vĩ mô.

Hình 2.7: Nợ công thời kỳ 2005-2010 (%GDP)

Nguồn : Kwakwa (2010)

Hiện nay, áp lực nợ công đang gia tăng do chính phủ phải chi tiêu nhằm hỗ trợ và

thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh chóng. Theo Cục Quản lý nợ và tài chính đối                                                                  30 Lê Quốc Hội (2010), Tổng quan kinh tế Việt Nam năm 2010 và khuyến nghị năm 2011.

57

 

ngoại, nợ công năm 2011 dự kiến khoảng 1.375 ngàn tỉ đồng, bằng 58,7% GDP. Vì

vậy, việc cắt giảm đầu tư công được thực hiện mạnh hơn. Đến tháng 6.2011, khoảng

5.556 tỉ đồng thuộc 2.048 dự án đầu tư bằng vốn nhà nước bị cắt giảm, và một trong

những giải pháp bổ sung cho nguồn vốn thiếu hụt này là hình thức PPP 31. Hơn nữa,

Việt Nam đang nỗ lực giảm lạm phát, cần giảm cung tiền, thắt chặt tín dụng và giảm

thâm hụt ngân sách. Từ thực trạng của nguồn vốn này cho thấy không có khả năng

mở rộng tài trợ các dự án đường bộ.

2.2.2 Vốn hỗ trợ chính thức ODA

Từ hình 2.5 cho thấy vốn ODA đầu tư cho đường bộ trung bình khoảng 15.5%/năm.

Tuy nhiên, Việt Nam đã ra khỏi danh sách các nước nghèo chậm phát triển, vì vậy

nguồn vốn này sẽ giảm dần (hình 2.8), tiến tới chủ yếu là vốn vay thương mại

(OCR), vốn tín dụng xuất khẩu của các nước, vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài

(FDI). Như vậy, tài trợ từ nguồn vốn này cũng sẽ giảm trong tương lai.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Năm

Triệu

USD Cam kết

Ký kết

Giải ngân

Hình 2.8: Vốn ODA cam kết, ký kết, giải ngân từ 1993 - 2008

Nguồn: Bộ Kế hoạch đầu tư

2.2.3 Trái phiếu chính phủ

Trong thời gian qua, chính phủ đã phát hành trái phiếu kỳ hạn 5 - 10 năm để bù đắp

một phần sự thiếu hụt chi ngân sách, chủ yếu tài trợ cho các dự án CSHT bao gồm cả

                                                                 31 Bộ kế hoạch đầu tư Việt Nam 

58

 

giao thông đường bộ. Theo báo cáo của Ủy ban Tài chính - Ngân sách, các bộ,

ngành lập dự toán nhu cầu vốn trái phiếu chính phủ năm 2011 tăng rất cao so với

năm 2010, vượt quá khả năng của nguồn vốn này32 (bảng 2.3).

Bảng 2.3: Dự toán nhu cầu vốn trái phiếu chính phủ của các Bộ năm 2011

Dự toán 2011 (tỷ đồng) (%) tăng so với 2010

Bộ GTVT 7,700 62.6%

Bộ NN và PT nông thôn 54,000 70%

Bộ Giáo dục và Đào tạo 7,240 60.8%

Bộ Y tế 75.9%

Tổng cả 4 bộ 81.4% (21,490 tỷ đồng)

Nguồn: Ủy ban tài chính – ngân sách

Nguyên nhân là do hầu hết các dự án đều có phát sinh, phải điều chỉnh tổng mức đầu

tư, có dự án điều chỉnh tăng gấp 2 lần, có những dự án vừa thi công, vừa đấu thầu,

vừa điều chỉnh tổng mức đầu tư… Theo phân tích của Ủy ban, việc cân đối nguồn

lực trung và dài hạn để thực hiện các dự án đã phê duyệt sẽ làm tăng nhanh nợ công.

Năm 2009 đã có 40 đợt phát hành trái phiếu bằng tiền đồng và 2 đợt phát hành bằng

ngoại tệ nhưng 36 đợt phát hành trái phiếu tiền đồng hoàn toàn thất bại, lãi suất trần

mà nhà phát hành đưa ra thấp hơn lãi suất thấp nhất mà các nhà thầu đăng ký, cho

thấy khả năng huy động nguồn vốn này trong giai đoạn tới cũng rất khó khăn.

Trái phiếu chính phủ được coi là phi rủi ro về mặt thanh khoản. Tuy nhiên, nếu lãi

suất của công cụ nợ này không đủ lớn để đáp ứng phần bù rủi ro lãi suất mà thị

trường yêu cầu thì các nhà đầu tư sẽ không giữ trái phiếu. Kể từ khi NHNN nâng lãi

suất tái chiếu khấu lên 12%, kênh huy động này gần như tê liệt. Đợt phát hành ngày

31/3/2011 do Kho bạc phát hành, chào bán 3000 tỷ đồng cũng thất bại, không có

thành viên trúng thầu và cũng không có trái phiếu nào chào bán. Công chúng và nhà

đầu tư đánh giá thấp công cụ này vì tỷ suất sinh lợi thấp và tính thanh khoản kém.

                                                                 32 Ủy ban Tài chính - Ngân sách (2010), Báo cáo về kết quả giám sát “việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội về quản lý, phân bổ và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ, giai đoạn 2003 – 2010”.

59

 

2.2.4 Nguồn vốn tư nhân trong nước

Hình 2.5 cho thấy phần vốn tư nhân tham gia rất ít, nguyên nhân là do thái độ của

chính phủ không nhất quán về đầu tư tư nhân và kỳ vọng không thực tế vào hiệu quả

khu vực này mang lại. Cụ thể, chính phủ không thực hiện bảo lãnh, các qui định

pháp lý không rõ ràng, tương quan giữa luật pháp Việt Nam và quốc tế không cao

nên khó khăn khi giải quyết tranh chấp… Chính phủ cần có những hành động thiết

thực hơn để gia tăng niềm tin của nhà đầu tư vào chính phủ, từ đó có thể thu hút đối

tượng này góp sức phát triển mạng lưới đường bộ quốc gia.

Mặc dù khó khăn lớn nhất hiện nay là vấn đề vốn, nhưng cũng không thể bỏ qua yếu

tố hiệu quả. Hiện nay, đầu tư cho hạ tầng của Việt Nam cao nhất trong khu vực

nhưng kết quả không tương xứng nên cần xem xét lại tính hiệu quả. Từ bảng 2.4 cho

thấy Việt Nam sử dụng vốn kém hiệu quả nhất, cần hơn 5 đơn vị vốn/một đơn vị

tăng trưởng trong khi các nền kinh tế châu Á khác có cùng giai đoạn phát triển chỉ

cần 2,7 – 4 đơn vị vốn đã tạo ra mức tăng trưởng cao hơn.

Bảng 2.4: So sánh ICOR của Việt Nam với các nước trong khu vực có cùng giai

đoạn phát triển kinh tế

Quốc gia % GDP ICOR

Việt Nam 1997-2007 7.2 5.1

Malaysia 1977-1996 7.4 4.9

Hàn Quốc 1969-1988 8.4 2.8

Thái Lan 1976-1995 8.1 3.6

Đài Loan 1963-1982 9.8 2.9

Indonesia 1977-1996 7.2 2.8

Nguồn: Tính toán từ chỉ báo phát triển thế giới

của Ngân hàng Thế giới

Rõ ràng, mức ICOR cao khác thường như vậy một phần là do đầu tư thiếu hiệu quả

trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng gây ra. Nếu Việt Nam tiếp tục đầu tư cho các dự án

không hiệu quả một cách lãng phí hoặc bị tham nhũng nặng nề, trong khi các dự án

60

 

hiệu quả bị trì hoãn, hậu quả là tỉ suất sinh lợi đầu tư thấp và xói mòn niềm tin của

các nhà đầu tư. Thời gian qua, Việt Nam liên tục đối mặt với tình trạng thiếu hụt vốn

đầu tư, nhiều dự án đang thi công phải dừng lại vì hết vốn, gây lãng phí rất lớn. Các

nguồn vốn trên chỉ đáp ứng khoảng 50% nhu cầu. Trong giai đoạn 2010 – 2025, nhu

cầu vốn dự kiến cho các dự án đường bộ khoảng 75 tỷ USD33 (5 tỷ USD/năm, tương

đương 105.000 tỷ đồng/năm). Nhu cầu khổng lồ này vượt quá khả năng chịu đựng

của nguồn vốn kết hợp (vốn ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ). Theo đánh giá

của Ngân hàng thế giới34, tài trợ các dự án giao thông sẽ là thách thức rất lớn cho

chính phủ Việt Nam trong các thập niên tới, cần nhanh chóng phát triển hình thức

PPP để giải quyết bài toán về vốn đầu tư này.

2.3 Tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ tại Việt Nam

Bằng sự kết hợp chủ yếu của hai nguồn vốn ngân sách và ODA, nhiều công trình

đường bộ đã được khôi phục, và nâng cấp, cải thiện phần nào tình trạng yếu kém và

không đồng bộ của mạng lưới giao thông tại Việt Nam: năm 2005 nâng cấp 40.000

km, duy tu 170.000 km/năm; đến năm 2010, xây dựng mới 7.037 km đường, 1.624

cầu, nâng cấp 10.000 km đường, duy tu 160.000 km đường/ năm35. Tuy nhiên, các

dự án do khu vực tư nhân thực hiện còn quá ít, nguyên nhân là do môi trường đầu tư

hiện tại không hấp dẫn đối tượng tiềm năng này.

2.3.1 Khung pháp lý chưa đầy đủ và thiếu minh bạch

Trong thời gian qua, Việt Nam đã tổ chức rất nhiều cuộc hội thảo về PPP và thu hút

đáng kể các nhà đầu tư (đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài) tham dự36. Hầu hết các

                                                                 33. Theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030 và Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê duyệt Quy hoạch phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020. 34. World Bank (2010) 35 Bộ Giao thông vận tải http://www.mot.gov.vn 36 Hội thảo “The Mekong forum 2011” tổ chức tại Hà Nội ngày 10/3/2011; “Chương trình đối tác công tư “ tổ chức vào ngày 12/5/2011 tại Hà Nội; Hội thảo về hợp tác công tư giữa Italy – Việt Nam tổ chức ngày 26/3/2011 tại TP.HCM; Hội thảo PPP do Worldbank tài trợ vào ngày 7/4/2011 tại Đà Nẵng…  

61

 

nhà đầu tư đều bày tỏ mong muốn đầu tư, nhưng còn e ngại phải đối mặt với quá

nhiều vấn đề về pháp lý liên quan đến đầu tư tư nhân, từ khung pháp lý, các quy định

hiện hành đến chính sách tài trợ. Để khuyến khích đối tượng này, chính phủ đã điều

chỉnh và bổ sung nhiều quy định mới theo hướng tạo sự thuận lợi cho các nhà đầu tư

để thu hút đầu tư. Hiện nay, cơ chế áp dụng cho đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường

bộ cụ thể như sau:

• Luật doanh nghiệp số 60/2005/QH11 ngày 29/11/2005.

• Luật đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005.

• Nghị định 108/2006/NĐ-CP ngày 22/09/2006 của chính phủ về việc Quy định

chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư.

• Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của chính phủ về đầu tư theo

hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh- chuyển giao (BOT), Xây dựng –

chuyển giao – kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT).

• Quyết định 78/2010/NĐ-CP ngày 14/7/2010 của chính phủ về việc cho vay

lại nguồn vốn vay nước ngoài.

• Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của chính phủ về việc ban

hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác Công - Tư.

• Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT ngày 27/01/2011 của Bộ Kế hoạch – Đầu

tư về việc hướng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số

108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 của chính phủ về đầu tư theo

hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO, hợp đồng BT.

Luận án này chỉ tập trung phân tích quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11

năm 2010 về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo PPP vì hình thức này là cơ

hội để giải quyết khó khăn về vốn đầu tư cho đường bộ hiện nay. Quyết định số

71/2010QD-TTg đã cung cấp một khung pháp lý cho hình thức hợp tác công-tư

(PPP) có hiệu lực từ ngày 15/01/2011 và dự kiến sẽ thúc đẩy phát triển các dự án

PPP tại Việt Nam trong 3-5 năm tiếp theo. Thủ tướng chính phủ giao nhiệm vụ cho

62

 

Bộ Kế hoạch và đầu tư giữ vai trò chủ đạo trong việc phát triển khung pháp lý về

PPP với mục tiêu cải thiện cơ sở pháp lý cho đầu tư CSHT tại Việt Nam. Vì là hình

thức thí điểm, nên tính pháp lý cho vấn đề này chỉ mang tính thí điểm, và các điều

khoản cũng chưa rõ ràng như Thứ trưởng Bộ KH – ĐT Đặng Huy Đông đã phát biểu

trên kênh thông tấn xã Việt Nam ngày 4/5/2011: “ Làm sao ngay bây giờ có thể trả

lời qui chế PPP thí điểm có phù hợp hay không? Phải làm rồi mới biết phù hợp hay

không, không phù hợp thì điều chỉnh, vừa làm, vừa sửa”. Điều này cũng giải thích tại

sao qui chế PPP bị cắt xén so với dự thảo ban đầu được các nhà tư vấn đề xuất.

a. Về cơ chế - chính sách

Hiện nay, không có cơ chế - chính sách cụ thể nào đề cập đến việc triển khai và

chuyển nhượng đối với các dự án cầu/đường có thu phí mà tư nhân đầu tư tại Việt

Nam (ngoài cơ chế BOT triển khai theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày

27/11/2009 nhưng cũng chưa phù hợp, Thủ tướng đang chỉ đạo tiếp tục điều chỉnh).

Các nội dung chính liên quan đến chính sách thu hút nhà đầu tư tư nhân theo Quyết

định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 như sau:

Điều 3: Nguyên tắc thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư:

• Vốn tư nhân tham gia dự án (không gồm phần tham gia của nhà nước) gồm

vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, các nguồn vốn thương mại trong nước và

quốc tế; các nguồn huy động khác theo nguyên tắc không dẫn đến nợ công.

• Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư phải đảm bảo tối thiểu bằng 30%, vốn vay

thương mại, và các nguồn vốn khác (không có bảo lãnh của chính phủ) tối đa

bằng 70% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án.

Điều 9: Phần tham gia của nhà nước:

• Phần tham gia của nhà nước là tổng hợp các hình thức tham gia của nhà nước

bao gồm: vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên

quan, được tính trong tổng mức đầu tư, nhằm tăng tính khả thi của dự án. Căn

cứ tính chất của từng dự án, phần tham gia của nhà nước có thể gồm một hoặc

nhiều hình thức nêu trên. Phần tham gia của nhà nước không phải là phần góp

63

 

vốn chủ sở hữu trong Doanh nghiệp dự án (DNDA), không gắn với quyền

được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án.

• Tổng giá trị phần tham gia của nhà nước không vượt quá 30% tổng mức đầu

tư của dự án, trừ trường hợp khác do Thủ tướng chính phủ quyết định.

• Trước khi phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, cơ quan nhà nước có thẩm

quyền trình Thủ tướng đề xuất phần tham gia của nhà nước, cơ chế bảo đảm

đầu tư và các vấn đề khác vượt thẩm quyền của các Bộ, ngành và địa phương.

Điều 10: vốn nhà nước trong phần tham gia của nhà nước:

• Vốn nhà nước có thể được sử dụng để trang trải một phần chi phí của dự án,

xây dựng công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái

định cư hoặc các công việc khác trong trường hợp cần thiết.

• Việc bảo lãnh của chính phủ và phần tham gia của nhà nước sẽ được xem xét,

quyết định trên cơ sở từng dự án cụ thể, bảo đảm dự án khả thi về tài chính và

khả năng cân đối vĩ mô của nhà nước.

Điều 36: quản lý và kinh doanh công trình

• Doanh nghiệp dự án thực hiện quản lý, kinh doanh công trình phù hợp với các

quy định của pháp luật và các điều kiện thỏa thuận trong hợp đồng dự án.

• Doanh nghiệp dự án có thể thuê tổ chức quản lý thực hiện công việc tại mục 1

với điều kiện DNDA chịu toàn bộ trách nhiệm của tổ chức quản lý.

Điều 43: quyền thế chấp tài sản

• Doanh nghiệp dự án được cầm cố, thế chấp các tài sản và quyền sử dụng đất

theo quy định của pháp luật.

• Việc cầm cố, thế chấp tài sản của DNDA phải được chấp thuận của cơ quan

nhà nước có thẩm quyền và không ảnh hưởng đến mục tiêu, tiến độ và hoạt

động của dự án theo quy định tại hợp đồng dự án và phù hợp pháp luật.

64

 

Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg được đánh giá là dấu hiệu tích cực trong việc huy

động vốn phát triển cơ sở hạ tầng, là một bước đột phá trong tư duy. Cụ thể, tạo điều

kiện để huy động nguồn vốn tư nhân trong điều kiện NSNN không thể đáp ứng. Hơn

nữa, so với Nghị định 108/2009/NĐ-CP về BOT, BTO, BT thì Quyết định 71 mở

rộng phạm vi áp dụng cho nhiều lĩnh vực hơn, cụ thể: đường bộ, cầu, hầm đường bộ,

bến phà; đường sắt, hầm đường sắt; giao thông đô thị; cảng hàng không, cảng biển,

và các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, dịch vụ công khác theo quyết định của Thủ

tướng chính phủ. Từ trước đến nay vì nhiều lý do khách quan lẫn chủ quan, những

lĩnh vực đầu tư trên là độc quyền của nhà nước, dù tư nhân hội đủ điều kiện về kỹ

thuật và tài chính cũng không được tham gia. Với quy chế thí điểm cho phép các nhà

đầu tư tư nhân trong và nước ngoài tham gia xây dựng CSHT, vị thế độc quyền được

phá vỡ, điều này hoàn toàn phù hợp với yêu cầu khách quan của sự phát triển nền

kinh tế quốc dân. Rõ ràng, tình trạng NSNN không thể đáp ứng nhu cầu nhưng vẫn

cố giữ trách nhiệm này, dẫn đến tình trạng yếu kém của CSHT trở thành một nút thắt

quan trọng đối với sự phát triển nền kinh tế là điều khó có thể chấp nhận.

Một đóng góp nữa của Quyết định 71/2010/QĐ-TTg là tạo sự đột phá trong việc

cung cấp hàng hóa công. Với PPP, các dự án có chủ nhân thực sự. Tư nhân chiếm

70% vốn đầu tư, họ toàn quyền quyết định việc quản lý dự án nhằm ngăn chặn tình

trạng tham nhũng, lãng phí đã và đang xảy ra. Tình trạng NSNN trở thành “chùm

khế ngọt” cho những kẻ tham nhũng “trèo hái mỗi ngày” sẽ được ngăn chặn có hiệu

quả. Trong thời gian áp dụng thí điểm, quy chế PPP sẽ thường xuyên được đánh giá,

bổ sung và sửa đổi để phù hợp hơn. Những dấu hiệu từ thực tế cho thấy, đầu tư theo

hình thức PPP sẽ được các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế đón nhận.

Tuy nhiên, với năng lực của các nhà đầu tư trong nước và tình hình huy động vốn

hiện nay, quyết định số 71/2010/QĐ-TTg vẫn tồn tại những điều không hợp lý cần

được giải quyết như sau:

Thứ nhất, tại khoản 2, điều 9, quy chế thí điểm quy định: “Tổng giá trị phần tham

gia của nhà nước không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của dự án, trừ trường hợp

khác do Thủ tướng chính phủ quyết định”. Trong khi đó, khoản 4, điều 2 quy định:

65

 

“Phần tham gia của nhà nước là tổng hợp các hình thức tham gia của nhà nước bao

gồm: vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên quan, được

tính trong tổng mức đầu tư của dự án, nhằm tăng tính khả thi của dự án”. Như vậy,

phần tham gia của nhà nước quá ít và lại càng ít hơn khi tính cả “các ưu đãi đầu tư,

các chính sách tài chính khác có liên quan”. Ở các nước phát triển, phần tham gia

của nhà nước thường ở tỷ lệ cao hơn, như Cộng hòa Liên bang Đức, tỷ lệ này được

quy định tối đa là 49%, Trung Quốc là 47.2%37. Ngoài ra, quy chế này quy định:

“Phần tham gia của nhà nước không phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong DNDA,

không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của dự án”. Câu hỏi đặt ra là,

khi dự án gặp phải rủi ro bất khả kháng, chẳng hạn phải dừng do “chờ quy hoạch”

và không thể thu hồi vốn đầu tư thì phần tham gia của nhà nước sẽ như thế nào?

Thứ hai, tại khoản 8, điều 2, quy chế thí điểm quy định: “DNDA là doanh nghiệp do

nhà đầu tư thành lập theo quy định của pháp luật để quản lý và thực hiện dự án trên

cơ sở giấy chứng nhận đầu tư và hợp đồng dự án”. Như vậy, khi ký hợp đồng dự án

và được cấp giấy chứng nhận đầu tư, nhà đầu tư bắt buộc phải thành lập doanh

nghiệp mới, điều này không hợp lý. Tại sao những doanh nghiệp đã thành lập và

hoạt động trong nhiều năm không được quản lý và thực hiện dự án, phải lãng phí

thêm phần chi phí liên quan đến việc thành lập doanh nghiệp mới.

Thứ ba, khoản 1, điều 22, quy chế thí điểm qui định: về việc bên cho vay tiếp nhận

một phần hoặc toàn bộ dự án trong trong trường hợp DNDA hoặc nhà đầu tư không

thực hiện được các nghĩa vụ theo hợp đồng dự án hoặc hợp đồng vay. Nhiều ý kiến

cho rằng, quy định này đòi hỏi vượt quá khả năng của bên cho vay là các ngân hàng

và tổ chức tín dụng, gây khó khăn cho việc huy động vốn của nhà đầu tư.

Ngoài ra, giá thu phí của các dự án có sự tham gia của tư nhân được tính theo Thông

tư 90/2004/TT/BTC ngày 07/09/2009 của Bộ Tài chính, quy định mức thu phí trung

bình từ 1,5 đến 2 lần mức thu phí của các dự án được tài trợ bằng vốn ngân sách

                                                                 37 Yelin Xu; Albert P. C. Chan; và J. F. Y. Yeung (2010)   

66

 

(bảng 2.5). Đây cũng là một trở ngại lớn trong việc khuyến khích sự tham gia tư

nhân trong các dự án đường bộ tại Việt Nam.

Bảng 2.5: Giá thu phí của một số quốc gia trên thế giới

ĐVT: USD/km

Loại xe Việt Nam Nhật Bản Hàn Quốc Pháp Italy

Xe qui đổi 0.0134 - 0.0138 0.1599 0.0280 0.0769 0.0615

Nguồn: Tedisouth (2009)

Từ bảng 2.5 cho thấy mức giá thu phí của Việt Nam thấp hơn các nước trong khu

vực và thế giới, trong khi chi phí đầu tư bao gồm: (i) chi phí xây dựng cơ bản thì

tương đương, thậm chí cao hơn, (ii) chi phi phí sử dụng vốn thì cao nhất trong khu

vực, (iii) chi phí “ẩn”... Đây là điều bất hợp lý vì nguồn thu hoàn vốn phụ thuộc

hoàn toàn vào thu phí, nếu chính phủ không có sự hỗ trợ thích đáng thì không nhà

đầu tư nào mong muốn đầu tư khi đã biết chính xác không có khả năng hoàn vốn.

Điều đáng lưu ý là hầu hết các nước trên thế giới đều áp dụng thuế xe ô tô thấp

nhưng phí cầu đường cao, bởi thuế chỉ thu được một lần, còn phí cầu đường được

thu trong suốt vòng đời của xe. Nhưng Việt Nam thì áp dụng ngược lại cho thấy các

nhà hoạch định chính sách cần có cái nhìn dài hơn về bài toán lợi ích.

b. Về huy động vốn đầu tư

Hiện nay, có rất nhiều tranh cãi xung quanh quy định “vốn chủ sở hữu của nhà đầu

tư tham gia dự án tối thiểu bằng 30% và vốn vay thương mại và các nguồn vốn khác

(không có bảo lãnh chính phủ) tối đa bằng 70% phần vốn của tư nhân tham gia dự

án”. Một số quan điểm cho rằng, khả năng bảo lãnh của chính phủ có hạn và phải

dành cho những mục tiêu khác nên mới cần đến hình thức PPP. Không thực hiện bảo

lãnh, sẽ loại bỏ được những nhà đầu tư không đủ năng lực tài chính thực sự. Quan

điểm này chứng tỏ nhận thức về PPP rất kém. Ông Bảo Việt Trung, Giám đốc Công

ty cổ phần dịch vụ đường cao tốc Việt Nam cho rằng, quy định này gây khó khăn

cho các nhà đầu tư tư nhân Việt Nam, bởi không dễ dàng huy động hàng trăm triệu

67

 

USD cùng một lúc cho một dự án. Một số nhà đầu tư khác cũng bày tỏ quan điểm

rằng, quy định phải huy động 70% phần vốn dự án theo nguyên tắc không phát sinh

nợ công (tức không được chính phủ bảo lãnh phát hành trái phiếu công trình hoặc

bảo lãnh khoản vay) khiến cơ hội tham gia của các nhà đầu tư tư nhân trong nước rất

thấp. Trong điều kiện hiện nay, nếu không được sự bảo lãnh của chính phủ, không

một nhà đầu tư tư nhân trong nước nào có thể huy động được số vốn lên tới 500 -

700 triệu USD/dự án38.

c. Phương pháp đánh giá hiệu quả dự án

Để đảm bảo hiệu quả đầu tư dự án, điều cần thiết khi xây dựng dự án phải chứng

minh tính hiệu quả của dự án, tức là phải đảm bảo dự án có khả năng hoàn vốn và có

lãi. Vấn đề lớn nhất hiện nay là không có một bộ chỉ tiêu và phương pháp đánh giá

khoa học để thẩm định dự án. Các dự báo về nguồn thu trong tương lai phải chính

xác, suất chiết khấu của dự án phải được tính đúng, tính đủ theo điều kiện của thị

trường vốn hiện tại, tránh tình trạng như thời gian qua, công tác dự báo nguồn thu

một cách lạc quan, suất chiết khấu được tính thấp hơn chi phí sử dụng vốn thực dẫn

đến các dự án triển khai dở dang phải dừng lại vì nguồn thu không đủ bù đắp chi phí.

So sánh qui chế thí điểm PPP Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010) của Việt

Nam với những khung pháp lý áp dụng cho hình thức này ở các nước trên thế giới

cho thấy khung pháp lý thí điểm của Việt Nam còn rất sơ sài, tồn tại quá nhiều hạn

chế, vướng mắc làm cản trở việc triển khai thành công hình thức này trong thời gian

qua. Cơ chế hợp tác PPP muốn thành công phải đạt được phần giao thoa giữa: (1)

tính khả thi của các chính sách, (2) khả năng thực thi các cam kết của chính phủ lớn,

(3) cải cách hành chính và (4) năng lực đối tác tư nhân. Chính phủ cần xây dựng

hành lang pháp lý có hiệu lực thực thi cao nhằm tạo động lực để khu vực tư nhân yên

tâm đầu tư theo định hướng của chính phủ.

                                                                 38 Hội thảo “Đầu tư trong lĩnh vực GTVT Việt Nam - chính sách, môi trường và cơ hội”, Hà Nội, 11/2010  

68

 

2.3.2 Các hình thức tư nhân đầu tư trong lĩnh vực đường bộ hiện nay

Chủ trương “xã hội hoá’ đầu tư giao thông nhằm giảm gánh nặng cho NSNN đã mở

ra cơ hội cho khu vực tư nhân đầu tư và khai thác các công trình do chính mình thi

công. Hình thức này mới bắt đầu và còn nhiều vấn đề phải xem xét, đặc biệt là hiệu

quả của các dự án. Bảng 2.6 trình bày tóm tắt các hình thức đầu tư đang được áp

dụng tại Việt Nam.

Bảng 2.6: Các dự án đường bộ đầu tư tư nhân trong thời gian qua

Loại hình đầu tư Tình trạng

1. Hợp đồng BOT

BOT vốn nước ngoài: Dự án vành đai 3 - Hà Nội, Dự án cao tốc Sài

Gòn - Biên Hoà - Vũng Tàu

Thất bại

BOT vốn trong nước:

Đường Trường Sơn, Cầu Cỏ May, Dự án An Sương -An Lạc

Thành công

Cầu Ông Thìn, Cầu Bình Triệu II, Đường Huỳnh Tấn Phát, Cao tốc Sài

Gòn-Long Thành -Dầu Dây, Dự án Quận 9 - Nhơn Trạch, Cao tốc Sài

Gòn-Trung Lương, Cầu Rạch Miễu

Thất bại

Quốc lộ 1K, Cầu Phú Mỹ - Tp. Hồ Chí Minh Đang triển khai

2. Hợp đồng BT

BT vốn trong nước:

Đường trục phía Tây Nam Hà Nội, Cầu Thái Hà, đường 70 Đang triển khai

BT vốn nước ngoài Chưa có

3. Đầu tư theo cơ chế đặc biệt (BOT + hỗ trợ ưu đãi của nhà nước):

Cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận

Đang triển khai

4. Hình thức PPP: Cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, Cao tốc Ninh Bình

- Thanh Hóa, Cao tốc Mỹ Thuận-Cần Thơ, Nội Bài-Hạ Long, Hạ

Long-Móng Cái, Dầu Giây-Đà Lạt, đường Vành đai 3,4, ...

Chưa kêu gọi

được nhà đầu tư

Nguồn: Tổng hợp từ các báo cáo của Bộ giao thông vận tải

69

 

Nhận xét :Từ bảng 2.7 cho thấy hình thức đầu tư tư nhân phổ biến trong lĩnh vực

đường bộ là hợp đồng BOT (chi tiết các dự án xem ở phụ lục 8).

a. Đối với BOT nước ngoài: tính đến hiện nay, chưa có dự án nào đàm phán

thành công. Nguyên nhân là do: (1) khung pháp lý chưa rõ ràng; (2) tỷ suất

sinh lợi thấp do nguồn thu không đủ bù đắp chi phí; (3) các chính sách vĩ mô

chưa ổn định; (4) rủi ro tỷ giá do đồng Việt Nam liên tục giảm giá.

b. Đối với BOT trong nước: tỷ lệ dự án đạt hiệu quả chưa cao (khoảng 20%),

chủ yếu là dự án có qui mô nhỏ. Đặc điểm của các dự án thành công là tính

hấp dẫn rất lớn (còn gọi là “siêu dự án”), con đường thi công là các tuyến

giao thông huyết mạch. Điển hình là đường Trường Sơn đi vào sân bay Tân

Sơn Nhất và đường Nguyễn Tất Thành đi vào Cảng Sài Gòn, Cầu Cỏ May

trên quốc lộ 51 đi Vũng Tàu, và quốc lộ 13 ở tỉnh Bình Dương là tỉnh tăng

trưởng nhanh nhất nước. Những dự án còn lại không thành công, nguyên

nhân là do nguồn thu không đủ hoàn vốn, năng lực tài chính của nhà đầu tư tư

nhân trong nước không đủ, nên những dự án này đã phải giao, bán lại cho nhà

nước dùng vốn ngân sách để tiếp tục thi công, xuất hiện tình trạng “đầu BOT,

đuôi ngân sách”. Đặc biệt các dự án BOT do các DNNN đã cổ phần thuộc Bộ

GTVT và Bộ Xây dựng thực hiện. Mặc dù gọi là BOT, thực tế các DNNN

gần như không bỏ vốn chủ sở hữu, phần lớn vốn tài trợ từ NSNN, vốn vay

được chỉ định ngân hàng, hoặc phát hành trái phiếu với sự đảm bảo của nhà

nước, hoặc kết hợp cả ba.

Những thỏa thuận đổi đất lấy hạ tầng có thể tiếp tục sử dụng; tuy nhiên, xét

theo nhiều khía cạnh thì chiến lược này không ổn. Thứ nhất, tính không minh

bạch của các dự án đổi đất lấy hạ tầng làm phát sinh tham nhũng và thất thoát

tài nguyên của nhà nước. Thứ hai, các nhà đầu tư sẵn sàng thực hiện các dự

án không khả thi miễn là được đổi lấy đất đai có giá trị. Thứ ba, việc dựa vào

đất như là hình thức trợ cấp sẽ kém khả thi đối với chính phủ vì hầu hết các

khu đất có giá trị ở vùng đô thị và dọc bờ biển đã được giao cho nhà đầu tư và

giá cả bong bóng của những khu đất này đang khiến thị trường nghi ngờ.

70

 

Nhìn vào tình hình đầu tư tư nhân và tính không khả thi của nhiều dự án đang lên kế

hoạch, thì việc thu hút đầu tư tư nhân trong và ngoài nước phát triển giao thông mà

không làm tăng nợ công là điều “không tưởng”.

c. Đối với hợp đồng BT: Các dự án BT không nhiều như BOT vì không giải

quyết được vấn đề khan hiếm vốn. Đối với các dự án BT đang thực hiện, nhà

đầu tư xây dựng công trình và bàn giao cho nhà nước khai thác, đổi lại (1)

Nhà nước giao đất để các nhà đầu tư khai thác hoàn vốn và lãi, hoặc (2) thanh

toán toàn bộ chi phí đầu tư. Tuy nhiên, hình thức này không được tư nhân lẫn

nhà nước quan tâm, nguyên nhân do:

• Vốn đầu tư quá lớn, một doanh nghiệp tư nhân không thể thu xếp.

• Tâm lý người dân “phân biệt đối xử” giữa dự án do nhà nước và dự án do

tư nhân đầu tư. Các dự án do nhà nước đầu tư mặc dù GPMB có gặp

vướng mắc nhưng khó có thể so sánh về mức độ khó khăn của các dự án

tư nhân. Người dân địa phương chống đối không giao mặt bằng do không

phải dự án quốc gia nên doanh nghiệp không thể triển khai. Dự án ách tắc

ngày nào là doanh nghiệp chịu thiệt ngày ấy, đặc biệt trong thời kỳ biến

động giá như hiện nay.

• Về phía nhà nước, không giải quyết được vấn đề khan hiếm nguồn vốn.

d. Đối với BOO: Tính đến nay, Việt Nam chưa có dự án nào thực hiện theo

BOO do đặc thù của hợp đồng này là nhà đầu tư sở hữu và khai thác (không

có thời hạn), không phù hợp với lĩnh vực GTĐB, chỉ áp dụng cho các dự án

thủy điện, cấp nước và chưa có nghị định hoặc thông tư hướng dẫn thực hiện.

e. Đầu tư theo cơ chế đặc biệt – nền tảng của hình thức PPP

Do tính cấp thiết của một số dự án và không thể kêu gọi đầu tư tư nhân, chính phủ đã

ban hành một số cơ chế đặc biệt áp dụng cho từng dự án cụ thể. Luận án trình bày

chi tiết các dự án này để làm rõ sự nghịch lý trong quản lý đầu tư tại Việt Nam.

(1) Dự án đường ô tô cao tốc Hà Nội – Hải Phòng:

71

 

Do Tổng công ty phát triển hạ tầng và đầu tư tài chính Việt Nam (VIDIFI) làm chủ

đầu tư, thực hiện theo hợp đồng BOT và Thủ tướng ban hành một số cơ chế, chính

sách hỗ trợ dự án (Quyết định số 1261/QĐ-TTg ngày 29/11/2007 và số 938/QĐ-TTg

ngày 01/07/2009 của chính phủ). Nội dung cơ chế chính sách hỗ trợ dự án như sau:

• Công tác giải phóng mặt bằng: chủ đầu tư tiểu dự án GPMB chỉ lập báo cáo

kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình, lập thiết kế một bước (thiết kế kỹ thuật-

thi công) và được chỉ định thầu các đơn vị có đủ điều kiện và năng lực thực

hiện hợp đồng tư vấn, thi công xây lắp, mua sắm máy móc thiết bị. Trong khi

chờ duyệt dự án, UBND tỉnh, thành phố triển khai công tác bồi thường và

GPMB theo hướng tuyến trong thiết kế cơ sở đã được Bộ GTVT thẩm định.

• Góp vốn: Ngân hàng phát triển Việt Nam (VDB) dùng vốn huy động dài hạn

và vốn điều lệ để góp 51%, VCB góp 29% vốn điều lệ của VIDIFI.

• Vốn vay:

- VDB và VCB cho VIDIFI vay với tỷ lệ tương ứng là 70% và 30% tổng số

vốn vay để thực hiện dự án, và miễn thẩm định hồ sơ vay vốn của VIDIFI.

- Bộ tài chính bảo lãnh cho VIDIFI vay vốn của VDB và VCB.

- VIDIFI được bán cổ phần cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước để huy

động vốn điều lệ. Trường hợp các cổ đông góp không đủ vốn điều lệ, VDB

được chủ động thực hiện các giải pháp để bảo đảm huy động đủ vốn điều lệ

của VIDIFI, báo cáo Thủ tướng chính phủ kết quả thực hiện.

- VDB và VCB được huy động vốn trong nước và vốn nước ngoài theo Luật

các tổ chức tín dụng (kể cả vốn ODA) để cho VIDIFI vay lại trên nguyên tắc

ngân sách không bù lãi suất, được chính phủ bảo lãnh các khoản vay nước

ngoài.

• Đầu tư và thu hồi vốn đầu tư: Chủ đầu tư được quyền:

- Quyết định mức phí đường cao tốc Hà Nội- Hải Phòng đảm bảo hoàn vốn

nhưng vẫn thu hút được chủ phương tiện đi vào đường cao tốc.

72

 

- Trong thời hạn thực hiện hợp đồng, chủ đầu tư được quyền thu phí đường cao

tốc Hà Nội – Hải Phòng, quốc lộ 5, quyền kinh doanh các dịch vụ CSHT kỹ

thuật và kinh doanh quảng cáo trong phạm vi đường cao tốc Hà Nội – Hải

Phòng để bảo đảm tiền vay khi tiến hành vay vốn đầu tư dự án tại VDB, VCB

và các tổ chức tín dụng khác. Quyền thu phí và quyền kinh doanh các dịch vụ

CSHT kỹ thuật và kinh doanh quảng cáo trong phạm vi đường cao tốc Hà Nội

- Hải Phòng được phép chuyển giao trong giao dịch dân sự.

- Kinh doanh các dịch vụ, CSHT kỹ thuật trong phạm vi đường cao tốc.

- Quản lý trạm thu phí quốc lộ 5 đến hết thời gian thu phí đường cao tốc.

- Miễn nghĩa vụ đảm bảo thực hiện hợp đồng BOT.

- Được giao đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng các khu đô thị, các khu công

nghiệp, các khu dịch vụ, hậu cần phục vụ dọc tuyến đường cao tốc.

• Tình trạng hiện tại: sau bốn năm triển khai (khởi công 2007), chỉ mới thực

hiện vài hạng mục đơn giản, tiến độ rất chậm.

(2) Dự án đường ô tô cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận:

Do công ty cổ phần đầu tư và phát triển đường cao tốc BIDV (BEDC) làm chủ đầu

tư, thực hiện theo hợp đồng BOT và Thủ tướng ban hành một số cơ chế, chính sách

hỗ trợ dự án (Quyết định số 229/QĐ-TTg ngày 08/02/2010 của chính phủ). Nội dung

cơ chế chính sách hỗ trợ dự án như sau:

• Về giải phóng mặt bằng: giao UBND tỉnh Tiền Giang làm chủ đầu tư thực

hiện các tiểu dự án GPMB, tái định cư. Trong trường hợp giá trị đất ở tại khu

tái định cư cao hơn giá trị đất được bồi thường hỗ trợ khi thu hồi tại nơi ở cũ

thì Chủ đầu tư hỗ trợ phần chênh lệch đó. Giá trị đất ở tại khu tái định cư để

tính hỗ trợ bao gồm chi phí GPMB và chi phí xây dựng hạ tầng; Căn cứ thiết

kế được Bộ GTVT thẩm định, BEDC chỉ định đơn vị tư vấn tiến hành cắm

mốc chỉ giới GPMB để bàn giao cho UBND tỉnh Tiền Giang triển khai công

tác bồi thường. Đối với các công trình công cộng thuộc diện phải di dời để

73

 

GPMB (y tế, giáo dục, thủy lợi, điện, điện thoại, giao thông…), để đẩy nhanh

tiến độ GPMB, cho phép Chủ đầu tư tiểu dự án GPMB, tái định cư chỉ phải

lập báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình, lập thiết kế một bước và

được chỉ định thầu các đơn vị có đủ điều kiện và năng lực thực hiện hợp đồng

tư vấn, thi công, xây lắp, mua sắm thiết bị.

• Vay vốn để thực hiện dự án: Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam

(BIDV) huy động vốn trong nước và nước ngoài theo Luật các Tổ chức tín

dụng (kể cả vốn ODA) để cho BEDC vay lại. Chính phủ bảo lãnh các khoản

vay nước ngoài, miễn thẩm định hồ sơ vay vốn của BEDC.

• Hình thức lựa chọn nhà thầu: BEDC tự quyết định việc lựa chọn nhà thầu

đảm bảo yêu cầu tiến độ, chất lượng và hiệu quả của dự án.

• Hỗ trợ thực hiện Dự án:

- BEDC được phép tiếp nhận nguyên trạng (cơ sở vật chất, lao động) trạm thu

phí cầu Mỹ Thuận để tổ chức thu phí từ 01/ 4 / 2010, tạo nguồn hỗ trợ thực

hiện dự án. Nguồn thu phí này được tính vào phương án tài chính của dự án

đầu tư đường cao tốc Trung Lương – Mỹ Thuận.

- Khai thác dịch vụ dọc tuyến: BEDC được độc quyền khai thác các dịch vụ,

CSHT trong phạm vi đường cao tốc và độc quyền kinh doanh quảng cáo dọc

tuyến cao tốc thành phố Hồ Chí Minh – Trung Lương và Trung Lương – Mỹ

Thuận trong thời gian khai thác theo quy định của pháp luật.

- BEDC được miễn nghĩa vụ đảm bảo thực hiện hợp đồng BOT;

- BEDC được miễn toàn bộ tiền sử dụng đất trong quá trình khai thác các khu

chức năng phục vụ quản lý khai thác đường cao tốc, gồm: Trung tâm điều

hành, khu dịch vụ, hậu cần phục vụ đường cao tốc.

• Tình trạng hiện tại: vẫn chưa tổ chức thực hiện được.

(3) Cơ chế hỗ trợ đặc biệt cho Công ty ĐTPT đường cao tốc Việt Nam (VEC)

74

 

Tại Quyết định số 1202/QĐ-TTg ngày 10/09/2007 của chính phủ về việc thí điểm

một số cơ chế, chính sách áp dụng cho các Dự án đầu tư , khai thác đường bộ cao tốc

do công ty làm chủ đầu tư, cụ thể:

i) Đối với các dự án đường cao tốc được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm

định là có hiệu quả, có khả năng hoàn vốn thì được áp dụng cơ chế cho vay lại từ

nguồn vốn vay ODA; từ nguồn vốn vay thông thường hoặc vay thương mại của các

chính phủ, các tổ chức tín dụng quốc tế; từ nguồn vốn phát hành trái phiếu quốc tế

dài hạn của chính phủ.

ii) Tùy theo từng dự án, VEC được phát hành trái phiếu công trình trong nước và

quốc tế theo quy định, do chính phủ bảo lãnh. Trường hợp trong thời gian hoàn vốn,

VEC chưa thu hồi đủ vốn từ nguồn thu của dự án và các nguồn thu khác để trả các

khoản vay, thì được phát hành thêm trái phiếu để hoàn trả. Bộ Tài chính xem xét,

trình Thủ tướng chính phủ từng trường hợp cụ thể.

iii) VEC được vay vốn tín dụng đầu tư phát triển theo quy định tại Nghị định

151/2006/NĐ-CP ngày 20 tháng 12 năm 2006 của chính phủ về tín dụng đầu tư và

tín dụng xuất khẩu của nhà nước, để đầu tư các dự án đường cao tốc.

iv) VEC quyết định mức thu phí đường cao tốc do VEC làm chủ đầu tư, đảm bảo

yêu cầu hoàn vốn của dự án (trừ các dự án cơ quan nhà nước có thẩm quyền yêu cầu

áp dụng mức thu phí do nhà nước quy định).

v) Giao cho VEC khai thác các dịch vụ dọc tuyến đường cao tốc do VEC làm chủ

đầu tư liên quan đến khai thác tuyến (trạm xăng dầu, trạm dừng xe, quảng cáo, các

công trình khác) theo quy định của pháp luật. Hiệu quả thu được từ khai thác các

dịch vụ này (nếu có) sẽ được tính vào hiệu quả đầu tư của dự án.

vi) Đối với những dự án do nhà nước yêu cầu đầu tư nhưng khả năng thu phí hoàn

vốn thấp, chính phủ hỗ trợ chi phí bồi thường, tái định cư và giải phóng mặt bằng.

vii) VEC được sử dụng vốn điều lệ của mình theo nguyên tắc tập trung hoàn thành

nhiệm vụ đầu tư và khai thác các tuyến đường cao tốc được giao làm chủ đầu tư,

đồng thời cân đối để phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh.

75

 

viii) Trong thời gian thu phí hoàn vốn, nguồn kinh phí để hoàn vốn từ thu phí hoặc

nhượng quyền khai thác được ưu tiên sử dụng để hoàn trả các khoản vốn vay.

ix) Trong giai đoạn đầu tư xây dựng và thu phí hoàn vốn vay, trường hợp trong năm

tài chính VEC không có lợi nhuận từ tất cả các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch

vụ thì được trích lập hai quỹ khen thưởng và phúc lợi với mức trích tối đa không quá

hai tháng lương thực tế và được hạch toán vào chi phí quản lý, điều hành dự án và

chi phí quản lý thu phí.

x) Trên cơ sở quy hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, VEC chủ động lựa chọn

tuyến đường bộ cao tốc, trình cấp có thẩm quyền giao nhiệm vụ xúc tiến công tác

chuẩn bị đầu tư.

Nhận xét :

Các chính sách ưu đãi đặc biệt của chính phủ tập trung chủ yếu vào các vấn đề: đẩy

nhanh công tác GPMB, cho phép các SPV góp vốn, huy động vốn và vay vốn để

thực hiện dự án, đầu tư và thu hồi vốn, kinh doanh hạ tầng kỹ thuật dọc tuyến, quản

lý các trạm thu phí để tạo vốn... Điều này được đánh giá là các hỗ trợ tích cực của

chính phủ thể hiện sự quyết tâm phát triển đường bộ. Tuy nhiên, đến nay các dự án

vẫn chưa đáp ứng được tiến độ theo hợp đồng BOT đã ký mà nguyên nhân chủ yếu

vẫn là các doanh nghiệp được giao dự án là các DNNN đã cổ phần hóa, không có

khả năng thực hiện dự án. Về hình thức, các dự án do tư nhân hợp tác cùng nhà

nước, nhưng bản chất thì vẫn là vốn ngân sách.

Đối với mô hình VEC, về hình thức được xây dựng giống mô hình đã thành công ở

các nước, nhưng chức năng hoạt động thì xuất hiện nhiều bất ổn, cả hai vai trò quản

lý nhà nước và nhà đầu tư đều tồn tại, tạo xung đột về lợi ích. Hơn nữa vốn chủ sở

hữu của VEC rất mỏng, không thể đạt được hiệu quả như kỳ vọng của nhà nước.

f. Đầu tư theo hình thức PPP

Thời gian vừa qua, rất nhiều dự án đường cao tốc lớn đang được xúc tiến theo hình

thức PPP. Tuy nhiên, do hành lang pháp lý chưa có và chưa thể hiện đầy đủ sự hài

hòa về lợi ích cũng như chia sẻ rủi ro giữa các bên liên quan nên các dự án này vẫn

76

 

không thể triển khai. Quy chế thí điểm đầu tư PPP đã tăng cường vai trò chủ động

của nhà nước trong việc lập, đề xuất và mời gọi các dự án PPP, lựa chọn các nhà đầu

tư trong nước và nước ngoài thông qua hình thức đấu thầu quốc tế rộng rãi, phù hợp

với thông lệ quốc tế, nhưng chưa đủ để thu hút đầu tư PPP. Để khu vực tư nhân chấp

nhận tham gia vào PPP, sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia rất quan

trọng. Đồng thời cần hạn chế tối đa những rủi ro liên quan đến xung đột về lợi ích.

Điều này xảy ra khi một tổ chức đề xuất, chuẩn bị dự án đồng thời có vai trò quan

trọng trong việc quyết định lựa chọn dự án. Ngoài ra, mức độ xung đột lợi ích sẽ

tăng lên khi một tổ chức đó vừa hỗ trợ, thúc đẩy phát triển dự án, vừa giám sát và

thực hiện các đánh giá sau khi dự án được thực hiện (giống mô hình VEC).

Điều cần lưu ý là, BOT, BT… đang sử dụng hiện nay theo đúng nghĩa là các dạng

hợp đồng hợp tác công tư, tuy nhiên đã bị bóp méo. Các dự án BOT thành công có

tính hấp dẫn rất cao, đến mức độ tư nhân phải tranh giành, dùng các thủ thuật tiêu

cực để có dự án. Với những dự án này thực chất không cần nhà nước kêu gọi, không

cần nhà nước hỗ trợ, và các dự án này chỉ tập trung ở một số địa điểm “đắc địa”, nó

không đúng với bản chất của PPP.

• Phân biệt giữa PPP và các dạng hợp đồng BOT, BT…

Do khái niệm PPP không nằm trong phạm vi các mối quan hệ diễn ra hàng ngày nên

dễ gây nhầm lẫn. Thực tế tại Việt Nam, rất ít người (thậm chí các cán bộ cao cấp

ngành GTVT) có thể phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa PPP và BOT, BT của Việt

Nam. Hầu hết đều khẳng định BOT, BT,… hiện nay chính là PPP.

Để dễ dàng phân biệt BOT, BT của Việt Nam hiện nay với PPP, tác giả giả định một

hàm tương quan y = f(a,b) với y: hình thức đầu tư, a: phần tham gia của nhà nước

và b: phần tham gia của tư nhân.

Khi a = 0: BOT, BT thuần tuý như hiện nay ở Việt Nam;

Khi b = 0: hình thức đầu tư truyền thống bằng vốn ngân sách.

Phần còn lại (a > 0, b > 0) chính là PPP.

77

 

BOT thuần tuý chỉ phù hợp với các dự án “siêu lợi nhuận” (nhưng số dự án này rất ít

và không thuộc phạm vi nghiên cứu của luận án). BOT có sự tham gia của nhà nước

trở thành PPP. Đối với PPP, sự hỗ trợ của chính phủ là yếu tố then chốt để hình thức

này có thể vận hành tốt. Nó thường được ví giống như một cuộc hôn nhân, cả hai

bên đều phải thể hiện trách nhiệm cao nhất đối với các cam kết của mình mới có thể

thành công. Trên thế giới (trừ Trung Quốc) chỉ tồn tại hình thức PPP; và BOT,

BT,… là các dạng hợp đồng của PPP (Lưu ý: BOT, BT… của các nước đã được

lồng ghép mối quan hệ hợp tác nên chính là PPP) và không tồn tại BOT, BT đứng

riêng lẻ như Việt Nam (riêng Trung Quốc, ban đầu cũng có hình thức BOT, BT như

Việt Nam, nhưng đã bỏ hình thức này từ hơn 10 năm trước do không thể triển khai).

Nguyên nhân của tình trạng này là do Việt Nam đã học tập kinh nghiệm không đầy

đủ, dẫn đến PPP về đến Việt Nam bị cắt bỏ phần tham gia của nhà nước, sinh ra

những hình thức đầu tư dưới tên gọi là BOT, BT như hiện nay, và hậu quả là hiệu

quả đầu tư kém, cơ sở hạ tầng lạc hậu, và nhất là đã tạo ra các đặc quyền cho nhà

đầu tư và các tiêu cực trong khu vực công. Đúng ra với vị thế là người đi sau, chúng

ta có thuận lợi là học hỏi những thất bại của các nước đi trước, không nên dẫm vào

‘sai lầm” của những người đi trước. (Nguồn: Tổng hợp từ các nghiên cứu và bằng

chứng thực tiễn).

2.3.3 Năng lực của các Nhà đầu tư

Hiện nay có nhiều nhà đầu tư đa lĩnh vực muốn đầu tư giao thông, đó là một tín hiệu

đáng mừng chứng tỏ năng lực của các nhà đầu tư ngày càng lớn, họ đã nhìn xa trông

rộng đến một thị trường đầu tư dài hơi, gắn lợi ích lâu dài của Nhà đầu tư với lợi ích

phát triển bền vững của đất nước. Đây cũng là động lực quan trọng để thực hiện mục

tiêu xây dựng 6.500km đường cao tốc vào năm 2020.

Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy, chỉ có thực hiện cơ chế xã hội hoá

nguồn vốn đầu tư, hạ tầng giao thông mới phát triển nhanh và chất lượng vì Nhà đầu

tư có động lực hoàn vốn. Gần đây, thị trường xây dựng đường cao tốc rất sôi động

đồng nghĩa với việc khả năng hoàn vốn và sinh lợi của các dự án được đánh giá cao.

Nhưng một nghịch lý là, rất nhiều nhà đầu tư quan tâm, nhưng rất ít nhà đầu tư tham

78

 

gia dự án, phải chăng do năng lực của các nhà đầu tư không phù hợp với điều kiện

của dự án? Hay tồn tại các nguyên nhân khác? Phần này sẽ tiến hành phân tích năng

lực của từng đối tượng nhà đầu tư cụ thể để tìm đáp án cho những nghi vấn ở trên.

2.3.3.1 Doanh nghiệp nhà nước đã cổ phần

Ngành GTVT được xem là khá hùng hậu với 8 tổng công ty hoạt động theo mô hình

Tổng công ty 90, mỗi tổng công ty có khoảng 20 công ty thành viên. Tuy nhiên,

những năm gần đây, hầu hết các doanh nghiệp này bộc lộ những khó khăn, nổi bật

nhất là vấn đề tài chính với những khoản nợ khổng lồ. Do vậy, khi đầu tư dự án rất

khó khăn và thường thất bại.

Nhận xét : Từ số liệu bảng 2.7 cho thấy:

• Vốn chủ sở hữu thấp, tiềm lực mỏng, khó đảm bảo 30% vốn chủ sở hữu;

• Doanh thu hàng năm không đều. Doanh số và lãi hàng năm của các công ty

giao thông thường là số ảo, trên thực tế nhiều doanh nghiệp vẫn nợ lương

công nhân, nợ nhà cung cấp… hàng tỷ đồng. Lãi là lãi ảo, nợ thì nợ thật. Tình

trạng này nghiêm trọng đến mức Bộ GTVT phải xin chính phủ cơ chế: không

chuyển tiền thanh toán một số công trình trọng điểm được đầu tư bằng nguồn

trái phiếu qua ngân hàng mà thanh toán qua kho bạc, hoặc mỗi dự án phải

thành lập công ty mới để các doanh nghiệp không bị ngân hàng siết nợ và có

tiền đầu tư vào công trình mới.

• Các doanh nghiệp chủ yếu đóng góp vốn bằng thiết bị và nhân lực để thi công

phần sản lượng theo tỷ lệ.

• Năng lực quản lý dự án kém nên các dự án hầu hết không đúng tiến độ, dẫn

đến thất thoát, lãng phí lớn trong quá trình đầu tư.

79

   

Bảng 2.7: Tình hình tài chính các Tổng công ty ngành GTVT Đơn vị tính: Ngàn đồng

TT Vốn Đ.lệ Năm Tổng tài sản Tổng nợ Vốn CSH Doanh thu Lợi nhuận

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)

1 Tổng công ty Xây dựng CTGT 1 220,187

2007 4,124,162 3,913,608 210,554 2,637,642 (207,445) 2008 4,246,399 4,003,780 242,619 2,645,384 16,800 2009 5,085,475 4,785,863 299,612 3,437,487 17,138

2 Tổng công ty Xây dựng CTGT 4 183,766

2007 2,034,875 1,882,929 151,946 1,825,458 (62,618) 2008 2,141,283 2,045,937 95,346 2,164,865 (31,388) 2009 2,350,795 2,090,277 260,518 1,997,035 46,881

3 Tổng công ty Xây dựng CTGT 5 231,311

2007 4,615,066 4,490,131 124,935 1,748,929 (102,667) 2008 3,706,787 3,550,005 156,782 1,033,582 48,965 2009 4,045,871 3,780,116 265,755 2,382,236 177,865

4 Tổng công ty Xây dựng CTGT 6 126,619

2007 3,097,882 2,922,686 175,196 2,194,635 (145,395) 2008 2,393,537 2,338,919 54,618 1,295,305 (67,927) 2009 2,494,157 2,354,161 139,996 1,355,603 29,951

5 Tổng công ty Xây dựng CTGT 8 179,983

2007 2,664,113 2,486,885 177,228 1,761,664 (93,370) 2008 2,733,312 2,525,616 207,696 1,685,182 9,359 2009 2,951,729 2,717,818 233,911 1,732,314 11,072

6 Tổng công ty Xây dựng Thăng Long 108,707

2007 2,937,490 2,761,742 175,748 1,937,297 (323,272) 2008 1,879,603 1,946,215 (66,612) 1,598,654 11,756 2009 2,157,975 2,225,801 (67,826) 1,561,430 12,607

7 Tổng công ty Xây dựng đường thủy 123,951

2007 2,854,615 2,636,425 218,190 1,306,065 (689,029) 2008 2,057,844 2,522,278 (464,434) 1,418,305 (23,483) 2009 2,158,725 2,839,716 (680,991) 1,415,222 (128,049)

8 Tổng CT ĐTPT đường cao tốc VN 1,018,793 2009 6,551,476 5,529,817 1,021,659 1,812

Nguồn : Tổng hợp báo các hồ sơ năng lực các Tổng công ty

 

   

80

• Tình hình công nợ không tốt, dư nợ lớn, hầu hết các doanh nghiệp đã vay vốn

đến kịch trần hạn mức tín dụng và bị siết chặt điều kiện, hạn mức cho vay, chỉ

tính lãi vay phải trả để thi công đã vượt quá số vốn đang bị mắc kẹt. Chẳng

hạn, dự án cao tốc Sài Gòn – Trung Lương với tổng mức đầu tư: 10,000 tỷ,

nếu tính tiền lãi vay hàng năm (70% x10,000 tỷ x 21%) là 1,470 tỷ. Trong khi

đó trần thu phí mỗi năm của dự án này khoảng 720 tỷ. Nhiều đơn vị không có

khả năng thanh toán nợ đến hạn, phải xin gia hạn, dãn nợ, khoanh nợ. Khi

chuyển sang công ty cổ phần, nhiều đơn vị không thể bán được cổ phiếu do

nợ quá lớn. Mức báo động về nợ vay của các Tổng công ty ngành GTVT thể

hiện qua tỷ lệ nợ vay /vốn chủ sở hữu rất cao (bảng 2.8).

Bảng 2.8: Tình hình nợ vay của các Tổng công ty giao thông

Đơn vị

Tỷ số nợ/ Vốn sở hữu

2007 2008 2009

Tổng công ty XDCTGT 1 18.59 16.50 15.97

Tổng công ty XDCTGT 4 12.39 21.46 8.02

Tổng công ty XDCTGT 5 35.94 22.64 14.22

Tổng công ty XDCTGT 6 16.68 42.82 16.82

Tổng công ty XDCTGT 8 14.03 12.16 11.62

Tổng công ty XD Thăng Long 15.71 (29.22) (32.82)

Tổng công ty XD Đường Thủy 12.08 (5.43) (4.17)

Tổng công ty ĐT PT đường cao tốc VN - - 5.41

Nguồn: Tính toán từ bảng 2.7

• Các khoản nhà nước nợ doanh nghiệp cũng rất lớn càng làm trầm trọng hơn

tình hình khó khăn của doanh nghiệp.

• Năng lực kinh doanh yếu thể hiện qua tỷ lệ doanh thu trên tổng tài sản thấp và

hiệu quả kinh doanh thể hiện qua tỷ lệ lợi nhuận trên doanh thu thấp, cụ thể ở

bảng 2.9.

 

   

81

Bảng 2.9: Tình hình kinh doanh của các Tổng công ty giao thông

Đơn vị Tỷ số D.thu/ Tổng tài sản

Tỷ số lợi nhuận/ Doanh thu

2007 2008 2009 2007 2008 2009

Tổng CTXD CTGT 1 0.640 0.623 0.676 (0.079) 0.006 0.005

Tổng CTXD CTGT 4 0.897 1.011 0.850 (0.034) (0.014) 0.023

Tổng CTXD CTGT 5 0.379 0.279 0.589 (0.059) 0.047 0.075

Tổng CTXD CTGT 6 0.708 0.541 0.544 (0.066) (0.052) 0.022

Tổng CTXD CTGT 8 0.661 0.617 0.587 (0.053) 0.006 0.006

TCT XD Thăng Long 0.660 0.851 0.724 (0.167) 0.007 0.008

TCT XD Đường Thủy 0.458 0.689 0.656 (0.528) (0.017) (0.090)

TCT ĐT PT đường cao tốc

VN - - 0.0003 - - -

Nguồn : Tính toán từ bảng 2.7

Nhìn chung, có thể mô tả ngắn gọn tình trạng của đối tượng này là vốn chủ sở hữu

thấp, tổng dư nợ lớn, hệ số thanh khoản thấp, tình hình kinh doanh không ổn định và

trình độ quản lý kém. Đây là thành phần kinh tế chủ đạo trong cơ cấu kinh tế của

Việt Nam nhưng chưa phát huy được vai trò “đầu tàu” của mình và trong thời gian

tới cũng chưa có dấu hiệu thành phần kinh tế này sẽ chuyển biến “tích cực” để có thể

đi tiên phong trong sự nghiệp phát triển hạ tầng giao thông. Thông qua phân tích tình

hình tài chính của các tổng công ty ngành GTVT cho thấy rõ khả năng đầu tư của

khu vực này rất thấp, không thể kỳ vọng vào đối tượng này để đạt được mục tiêu

phát triển nhanh chóng hệ thống đường bộ Việt Nam.

2.3.3.2 Khu vực tư nhân trong nước

Đa số các dự án do khu vực tư nhân trong nước đầu tư khá thành công, thực hiện

nghiêm túc và trách nhiệm, đạt hiệu quả cao (Cầu Cỏ May, quốc lộ 1K…). Tuy

nhiên, nhà nước chưa nhìn nhận năng lực của đối tượng này để biến khu vực này

thực sự trở thành động lực phát triển đất nước. Nếu nhìn vào mức độ phát triển và

 

   

82

đóng góp vào GDP, có thể thấy sự phát triển của khu vực tư nhân trong thời gian qua

là vượt trội nhất. Khu vực này đã vượt lên từ xuất phát điểm rất thấp để đạt ngưỡng

cao trong đóng góp vào GDP, xuất khẩu, đầu tư, phát triển công nghiệp, tạo việc

làm... chiếm 47.54 % vốn đầu tư toàn xã hội (hình 2.9). Điều đáng lưu ý là tốc độ

tăng trưởng GDP của khu vực này luôn cao hơn gấp rưỡi, gấp đôi tốc độ tăng chung

cũng như tốc độ tăng của các khu vực khác.

0 500 1,000 1,500 2,000

2007

2008

2009

2010

527.4

683.7

771.7

941.8

1,143.7

1,485.0

1,658.4

1,980.9

Nghìn tỉ đồng

GDP

Tư nhân

Hình 2.9 : Đóng góp của khu vực tư nhân vào GDP

Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam

Bài học cho sự phát triển của Việt Nam trong thời gian tới, có thể nhắc đến 3 nguồn

lực mà các nước “hoá rồng” đã thực hiện, đó là đầu tư nước ngoài, xuất khẩu và khu

vực tư nhân trong nước. Nếu khai thác cả 3 động lực này một cách cân bằng thì vấn

đề khan hiếm vốn đầu tư cho GTVT sẽ được giải quyết. Cần chú ý, đối tượng này

chủ yếu là doanh nghiệp với quy mô nhỏ, nếu tham gia vào các dự án đường bộ, chỉ

phù hợp với các dự án có qui mô nhỏ. Nếu dự án có qui mô lớn phải hợp tác dưới

hình thức tổ hợp đầu tư. Hình thức tổ hợp thường phức tạp về quản lý do mâu thuẫn

giữa các thành viên góp vốn, chính phủ cần cân nhắc vấn đề này khi mời hợp tác.

2.3.3.3 Nhà đầu tư nước ngoài

Cho đến nay, đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã được nhìn nhận như là một trong

những “trụ cột” tăng trưởng kinh tế của Việt Nam. Đây là đối tượng rất tiềm năng

nhưng thời gian qua không thể thu hút được. Mặc dù chất lượng sử dụng FDI trong

thời gian qua còn thấp, thiếu tính bền vững, gây ô nhiễm môi trường trầm trọng,

 

   

83

nhưng không thể phủ nhận những đóng góp quan trọng của khu vực này đối với sự

phát triển của Việt Nam. Việt Nam đang nổi lên như một quốc gia có nhiều tiềm

năng thu hút đầu tư nước ngoài, bên cạnh vị trí địa lý thuận lợi, chính trị ổn định,

tiềm năng tăng trưởng kinh tế dài hạn, còn có nhiều lợi thế so sánh hấp dẫn như:

nguồn lao động rẻ, thị trường tiêu thụ tiềm năng, tài nguyên đa dạng... Làn sóng đầu

tư mới từ các châu lục đang hướng vào Việt Nam ngày càng tăng, tỷ trọng đóng góp

vào GDP tăng đều qua các năm nhưng tỷ trọng chưa cao (hình 2.10)

205.4 273.7 304.0 370.8

1,143.7

1,485.01,658.4

1,980.9

0

500

1,000

1,500

2,000

2007 2008 2009 2010

Khu vực FDI

GDP

Hình 2.10: Đóng góp của khu vực FDI vào GDP

Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam

Nguyên nhân là do môi trường đầu tư còn quá nhiều rào cản, từ các thủ tục hành

chính cho đến cơ chế ưu đãi. Theo Thứ trưởng Bộ kế hoạch đầu tư Đặng Huy Đông

cho biết, một số dự án BOT phải mất hơn 4 năm để đàm phán39. Sự lãng phí thời

gian và tiền của này khó có thể chấp nhận, đặc biệt là với nhà đầu tư nước ngoài.

Nếu đặt lên bàn cân, rõ ràng các nhà đầu tư nước ngoài sẽ lựa chọn một dự án do họ

đầu tư 100% vốn, có lợi nhuận hấp dẫn hơn và thủ tục cũng đơn giản hơn so với một

dự án PPP còn mù mờ như hiện nay”.

Tình trạng quá tải của giao thông đường bộ ngày càng nghiêm trọng đe dọa sẽ làm

trì trệ các hoạt động kinh tế của đất nước (đặc biệt là giao thông đô thị ở 2 thành phố

Hồ Chí Minh và Hà Nội). Nếu Việt Nam không duy trì các cam kết là đẩy mạnh việc

cải cách hành chính, đầu tư đồng bộ, thực hiện đúng các cam kết của WTO cũng như                                                                  39 VOVonline, Sẽ có thị trường PPP cạnh tranh, ngày 4/5/2011 

 

   

84

các hiệp định song phương và đa phương, tạo sự minh bạch trong đầu tư... thì sẽ khó

níu chân các nhà đầu tư nước ngoài. Họ sẽ tìm một giải pháp an toàn thay vì mạo

hiểm đầu tư không hiệu quả theo lối tư duy nông cạn. Và tình trạng các chung cư

xuống cấp trầm trọng, các con đường mới đầu tư đã bị hư hỏng nặng, các cây cầu bị

rạn nứt sau khi thi công, và việc di chuyển vài chục mét phải mất hơn 2 giờ... sẽ tiếp

tục tiếp diễn.

Tóm lại, từ kết quả phân tích năng lực của các nhà đầu tư từ các thành phần kinh tế

và khả năng tài trợ của các nguồn vốn cho thấy hình thức PPP của Việt Nam nên

hướng đến khu vực FDI.

2.4 Đánh giá chung về đầu tư tư nhân trong lĩnh vực GTĐB hiện nay

2.4.1 Thành công

Tại hội nghị thường niên lần thứ 44 do ADB tổ chức 5/2011, Thứ trưởng Bộ Kế

hoạch và Đầu tư Đặng Huy Đông cho biết, “Việt Nam coi CSHT là lĩnh vực ưu tiên

hàng đầu trong cơ chế đầu tư PPP; Chính phủ khuyến khích các nguồn vốn từ khu

vực tư nhân trong và ngoài nước cùng đầu tư vào lĩnh vực này”. Quy chế thí điểm

đầu tư PPP được chính phủ ban hành ngày 9/11/2010 và bắt đầu có hiệu lực từ ngày

15/01/2011 bước đầu đã giải quyết được phần nào thiếu hụt vốn đầu tư của nhà

nước, từ đó đẩy nhanh tiến độ dự án do được bổ sung vốn và nguồn vốn nhà nước

đầu tư tập trung hơn (không bị chia nhỏ). Đồng thời, học tập kinh nghiệm từ tư nhân

về quản lý, sáng kiến kinh doanh và công nghệ tiên tiến để giảm chi phí, rút ngắn

thời gian và nâng cao hiệu quả của dự án. Trong quá trình triển khai quy chế thí

điểm không ngừng được sửa đổi, hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện thực tiễn.

Bên cạnh đó hỗ trợ các ngành có liên quan đến dự án phát triển.

Về phía nhà đầu tư có thêm một lĩnh vực đầu tư mới thuộc độc quyền của nhà nước.

Tham gia PPP, tư nhân được chia sẻ bớt rủi ro thông qua những hỗ trợ của chính phủ

như được kinh doanh không gian dự án, miễn thuế, bảo lãnh tỷ giá... được tạo điều

kiện thuận lợi để vận hành dự án hoàn vốn và thu lợi nhuận hợp lý.

 

   

85

2.4.2 Những tồn tại và nguyên nhân

2.4.2.1 Hợp đồng BOT, BT

Bên cạnh những thành công, với kết quả phân tích ở mục 2.3 cho thấy đầu tư tư nhân

tại Việt Nam còn nhiều vấn đề phải xem xét lại, đặc biệt là hiệu quả đầu tư, cụ thể:

• Chưa thu hút được nhà đầu tư nước ngoài, nguyên nhân là do:

- Thị trường tài chính chưa phát triển và thiếu minh bạch: Việt Nam đang trong

quá trình hội nhập, DNNN đang trong quá trình đổi mới, hệ thống pháp lý

chưa hoàn thiện, hệ thống thông tin yếu, các báo cáo tài chính chưa trung

thực… Đối với các nhà đầu tư nước ngoài chuyên nghiệp thì việc đầu tư vào

thị trường tài chính không minh bạch sẽ là một quyết định không khôn ngoan.

- Khoảng cách rất lớn giữa các qui định được ban hành với khả năng áp dụng

vào thực tiễn. Hơn nữa, các văn bản thay đổi liên tục gây lúng túng cho các

nhà đầu tư. Hiện nay, các dự án thu hút đầu tư ngày càng nhiều nhưng thiếu

cơ chế nên không thực hiện được.

- Thủ tục đầu tư phức tạp, rườm rà. Không có người chịu trách nhiệm về kết

quả của dự án, thành công hay thất bại của dự án không ảnh hưởng đến các

đơn vị được trao quyền mời chào, tìm kiếm nhà đầu tư.

- Bên cạnh đó, chính sách ưu đãi không hợp lý và mỗi địa phương tự quy định

khác nhau về chính sách ưu đãi đầu tư. Môi trường đầu tư còn nhiều rủi ro,

phân biệt đối xử, làm cho tư nhân chưa mạnh dạn đầu tư.

- Những hiểu biết của nhà nước và nhà đầu tư trong nước về BOT chưa đầy đủ,

nên trong quá trình đàm phán với đối tác nước ngoài, nhà nước không đánh

giá chính xác hiệu quả của các dự án, không thương lượng các điều kiện hợp

đồng thỏa đáng dẫn đến đàm phán luôn thất bại, và nhà đầu tư trong nước thì

tự từ bỏ những dự án tốt mang lại lợi nhuận cao.

• Nhà nước chưa thực hiện tốt nhiệm vụ cung cấp thông tin có liên quan đến dự

án cho các nhà đầu tư như: qui hoạch phát triển kinh tế, qui hoạch GTVT,

 

   

86

các thông tin về tài chính như thuế, lãi suất ưu đãi đầu tư, tuyển dụng lao

động… để nhà đầu tư tính toán đầu vào chính xác.

• Nhà nước quản lý đầu tư không hiệu quả, nguyên nhân chủ yếu là do quy

hoạch yếu; tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng vốn đầu tư, nhất là vốn

ngân sách và ODA vẫn phổ biến và ngày càng nghiêm trọng; cơ chế quản lý

đầu tư vừa lỏng lẻo, vừa phức tạp, cơ chế xin – cho chưa giải quyết triệt để.

Ví dụ như cầu Đồng Nai, mặc dù biết rất rõ nguy cơ sập cầu có thể xảy ra bất

cứ lúc nào, đe dọa tính mạng và tài sản của người dân, của đất nước, cần thiết

phải xây dựng ngay trước khi xảy ra sự cố (mọi thủ tục pháp lý đối với những

công trình thuộc dạng cấp bách đều được pháp luật cho phép rút ngắn) nhưng

nhà nước lại chỉ định thầu cho Tổng Công ty Xây dựng số 1 thực hiện theo

hợp đồng BOT. Trong thời gian nhà đầu tư thực hiện các thủ tục theo quy

trình đầu tư thì không biết điều gì sẽ xảy ra với chiếc cầu này. Hoặc dự án cao

tốc Trung Lương – Mỹ Thuận – Cần Thơ rất hấp dẫn, nhiều nhà đầu tư trong

và ngoài nước muốn nhà nước tổ chức đầu thầu để có cơ hội đầu tư, nhưng

nhà nước chỉ định thầu cho Ngân hàng phát triển Việt Nam, làm mất cơ hội

lựa chọn được nhà đầu tư tốt hơn. Ngoài ra, do đầu tư dàn trải, tự phát nên

không đủ vốn tài trợ cho tất cả dự án, dẫn đến các dự án hoặc thi công giữa

chừng thì ngừng lại, hoặc đã thi công xong nhưng nhà nước không thể thanh

toán cho nhà đầu tư. Chính vì vậy nhà nước không thể mạnh tay với khối

DNNN đã cổ phần.

• Các dự án đầu tư bằng vốn tư nhân trong nước rất ít và hiệu quả đầu tư thấp.

Nhiều dự án sau khi thực hiện được một phần hoặc đã hoàn thành nhưng

không hoàn vốn được, các nhà đầu tư phải bán dự án lại cho nhà nước nhằm

giảm bớt thua lỗ. Nguyên nhân là do:

- Hiểu biết không chính xác về loại hình đang đầu tư nên không đề xuất được

các điều kiện hỗ trợ dự án khả thi.

- Chưa có phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư khoa học và chính xác.

 

   

87

- Chất lượng công tác lập dự án còn thấp, xác định dòng tiền không chính xác,

hầu hết các dự án phải điều chỉnh dự toán. Cụ thể:

Xác định chi phí dự án: Tổng mức đầu tư lập không chính xác, áp đặt ý chí chủ

quan, ấn định trước tổng mức đầu tư theo kiểu “đẽo chân cho vừa giày”. Khi thực

hiện, hầu hết tổng mức đầu tư đều tăng (có dự án tăng gấp 2 lần), tăng nhiều nhất là

chi phí GPMB do: (1) công tác khảo sát xã hội, môi trường chưa được quan tâm

đúng mức, chưa xác định chính xác nguồn gốc nhà và đất nên khối lượng GPMB dự

tính không đúng. Đơn giá do UBND tỉnh quyết định, bảo đảm sát với giá thực tế

trong điều kiện chuyển nhượng bình thường, nhưng thời gian kể từ khi lập dự án đến

thực hiện đền bù dài, giá thị trường biến động theo chiều hướng không ngừng gia

tăng. Vì vậy kinh phí GPMB luôn bị vượt so với dự toán ban đầu; (2) chi phí GPMB

lớn chiếm từ 10% - 40% tổng mức đầu tư. Những dự án BOT nằm trong vùng hấp

dẫn thì tỷ lệ này càng cao (trung bình khoảng 25% - 35%, cá biệt khoảng 60%-90%).

Bảng 2.10: Tổng hợp giá trị xây lắp và giải phóng mặt bằng.

(Đơn vị tính : tỷ đồng)

Dự án Tổng mức đầu tư

GPMB

Giá trị %

1 Dự án đầu tư xây dựng tuyến N2 đoạn Củ Chi -

Đức Hòa và Thạnh Hoá - Mỹ An

1.585 170 11

2 Dự án đầu tư quốc lộ 50 đoạn ngã tư giao giữa dự

án cầu Bình Tiên với đường Nguyễn Văn Linh đến

Gò Công (Km3+004-Km47+334)

1.509 531 35

3 Dự án đầu tư xây dựng tuyến nam Sông Hậu - Cần

Thơ, Hậu Giang, Sóc Trăng và Bạc Liêu

2.197 318,5 14

4 Dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 1K địa bàn

TP.HCM, Bình Dương, Đồng Nai

397 107 27

5 Dự án cải tạo đoạn An Sương – An Lạc (Km 1901-

Km1915) quốc lộ 1A địa phận TP.HCM

314 70 22

6 Cao tốc TP.HCM – Long Thành - Dầu Giây 10.614 1.500 14

 

   

88

7 Dự án đường xuyên Á trên địa phận VN 2.300 720 31

8 Đường cao tốc TP.HCM-Trung Lương 6.555 527 12

Nguồn: Tổng hợp các hồ sơ dự án đầu tư

Ngoài ra, định mức nguyên vật liệu xây dựng thì phù hợp nhưng giá nguyên vật liệu

áp dụng không chính xác (Sở xây dựng các địa phương công bố giá thấp trượt xa

thực tế). Ví dụ, cùng một dự án, nhà thầu trong nước bỏ thầu 1,000,000 VND/khối

bê tông, nhưng nhà thầu nước ngoài bỏ thầu 4,000,000 VND/khối bê tông. Vì vậy

nên khi thực hiện không đủ chi phí, kết quả là công trình kém chất lượng.

Xác định nguồn thu: nguồn thu chủ yếu của các dự án dựa vào thu phí, phụ thuộc

vào lưu lượng xe và loại xe. Tuy nhiên, việc xác định lưu lượng xe, tỷ lệ tăng trưởng

xe không chính xác. Các nguồn thu hấp dẫn khác không được sử dụng như: khai thác

không gian dự án, thu phí các công trình cũ đã hoàn thành … Nếu các dự án BOT

tiếp tục dựa vào thu phí hoàn vốn mà không được nhận những giá trị này thì không

có dự án nào hiệu quả và đàm phán thất bại là tất yếu. Lúc này chỉ có những tuyến

đường có lưu thông nhiều xe mới thu hút được nhà đầu tư, còn những dự án rất tiềm

năng về đất nhưng lượng xe lưu thông ít sẽ không thể kêu gọi đầu tư được, dẫn đến

không khai thác được những giá trị gia tăng do đất đem lại.

• Quan điểm đầu tư BOT chưa nhất quán, cần nhìn nhận khả năng đầu tư của

các DNNN rất kém và không phát huy tính xã hội hóa. Mặc dù dự án có tỷ

suất sinh lợi thấp, thậm chí lỗ nhưng các DNNN vẫn chấp nhận, làm cho tình

trạng tài chính của doanh nghiệp càng nghiêm trọng hơn, nguyên nhân là do:

- Áp lực giải quyết việc làm cho cán bộ công nhân viên.

- Áp lực phá sản hoặc sáp nhập vào doanh nghiệp khác nếu không có việc làm.

- Thực hiện dự án để có cơ hội phát sinh tiêu cực.

- Vòng đời dự án khoảng 20 năm mới biết chính xác lời hay lỗ, nhưng vào thời

gian đó thì những người chịu trách nhiệm hoặc đã về hưu, hoặc đã thăng tiến

ở vị trí cao hơn, không thể truy cứu trách nhiệm.

 

   

89

Chính những tồn tại trên nên thời gian qua các dự án BOT không đủ vốn để thực

hiện, tiến độ dự án chậm, chi phí tăng do trượt giá khiến cho việc hoàn thành dự án

càng khó khăn, các DNNN báo cáo Thủ tướng xin “đặc cách”, xin “cơ chế” ... Các

nhà đầu tư tư nhân quay lưng lại với lời kêu gọi của chính phủ.

2.4.2.2 Hình thức PPP

Hiện nay, các dự án PPP khởi động rất chậm, mà nguyên nhân xuất phát từ nhà đầu

tư lẫn chính phủ, cụ thể như sau:

Thứ nhất, nhà nước giữ vai trò chỉ “hỗ trợ” nên không phát huy thế mạnh của chính

quyền trong việc thực hiện các chính sách, đặc biệt là công tác GPMB, khiến dự án

bị kéo dài ảnh hưởng đến lợi nhuận của nhà đầu tư. Hơn nữa, giá đền bù biến động

mạnh càng làm nhà đầu tư khó khăn thêm. 

Thứ hai, chưa có hệ thống chính sách, hành lang pháp lý, thể chế rõ ràng và có hiệu

lực thực thi cao nên sự hợp tác với khu vực công chưa được đảm bảo chắc chắn và

lâu dài cho việc kinh doanh của nhà đầu tư. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình

là hai trong số các điều kiện cần thiết để đảm bảo cho một dự án PPP thành công,

nhưng những điều kiện này cũng không đơn giản đối với Việt Nam.

Thứ ba, thực lực tài chính của nhà đầu tư trong nước yếu nên rất nhạy cảm với các

biến động kinh tế, cộng với sự thiếu nghiêm túc khi thực hiện dự án (phổ biến là

DNNN) nên khả năng huy động tài chính đúng tiến độ là thấp. Công tác nghiên cứu

khả thi không được gắn kết với công tác quy hoạch, dự báo phát triển nên kết quả dự

báo thiếu độ tin cậy và nguy cơ không thu hồi được vốn đầu tư rất lớn.  

Thứ tư, các nhà đầu tư nước ngoài có năng lực tài chính mạnh, chuyên môn cao

nhưng rất nhạy cảm với môi trường đầu tư chưa rõ ràng nên không muốn đầu tư.

Ngoài ra, Việt Nam không có các loại bảo hiểm thương mại đối với những lĩnh vực

mà dự án yêu cầu như: hư hỏng về vật liệu xây dựng, trì hoãn khởi công, bảo hiểm

rủi ro chính trị… làm tăng rủi ro của dự án.

 

   

90

 Thứ năm, trong mối quan hệ hợp tác, rủi ro không được chia sẻ phù hợp. Nhà đầu tư

có khuynh hướng dồn rủi ro cho nhà nước nhằm giảm bớt trách nhiệm; phía nhà

nước cũng chưa có chính sách cụ thể để chia sẻ rủi ro công bằng với nhà đầu tư.

Thứ sáu, kinh tế vĩ mô không ổn định. Các chính sách vĩ mô thay đổi liên tục, lãi

suất và tỷ giá biến động leo thang khiến nhà đầu tư khó tiếp kiểm soát được lợi

nhuận kỳ vọng của mình.

Cuối cùng, chính sách hỗ trợ chưa phù hợp. Theo qui chế thí điểm, tổng phần góp

của nhà nước cố định cho tất cả dự án là 30% là không khả thi, sẽ dẫn đến tình trạng

có dự án hỗ trợ quá thừa, có dự án không khả thi vì mức hỗ trợ không đủ bù đắp.

Bài học kinh nghiệm từ các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, không có khung hỗ

trợ cố định cho tất cả dự án. Chính phủ cần xây dựng một tỷ suất sinh lợi chuẩn làm

cơ sở điều tiết mức hỗ trợ và phân bổ rủi ro.

Có thể kết luận ngắn gọn rằng, hiện nay hình thức PPP không triển khai được chủ

yếu là do cả hai khu vực nhà nước và tư nhân chưa thực sự thấu hiểu mục tiêu của

nhau. Sự tương tác giữa hai bên còn rất lỏng lẻo. Nhà nước điều khiển chương trình

PPP một cách cảm tính thay vì tìm cách thấu hiểu kỳ vọng của khu vực tư nhân để

có những hành động chính xác. Bên cạnh đó, nhà nước còn làm quá nhiều việc thay

thị trường, chen lấn và choán chỗ tư nhân. Điều quan trọng là nhà nước chưa thực sự

từ bỏ, còn bao thầu quá lớn trong dịch vụ công, chưa tách biệt giữa quản lý nhà nước

và tổ chức cung cấp các hàng hóa công cho xã hội. Còn khu vực tư nhân thay vì chủ

động chứng minh khả năng đáp ứng mục tiêu của nhà nước, lại quyết định từ bỏ, tìm

kiếm cơ hội phù hợp hơn. Đối với quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010

không thể vận dụng vì tồn tại quá nhiều điểm bất hợp lý, tuy áp dụng thí điểm nhưng

nhà nước cần điều chỉnh để hành lang pháp lý này có thể tiệm cận với mặt bằng pháp

lý chung của khu vực và thế giới. Tiềm năng đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh

vực đường bộ ở Việt Nam rất lớn, nhưng khái niệm này còn quá mới nên cần có thời

gian để hoàn thiện môi trường đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi cho PPP “cất cánh”.

Phân tích tình hình đầu tư tư nhân trong thời gian qua càng khẳng định cơ hội của

PPP trong lĩnh vực đường bộ. Tuy nhiên, thành công của nó phụ thuộc rất lớn vào

 

   

91

hành động của chính phủ. Đây là loại hình đầu tư thâm dụng vốn và thời gian thu hồi

vốn dài. Nếu chính phủ không có cơ chế ưu đãi cụ thể đủ hấp dẫn sẽ không thể thu

hút được các nhà đầu tư. Với những ưu đãi đang dành cho hai dự án đầu tư theo cơ

chế đặc biệt, chính phủ hoàn toàn có thể áp dụng một phần các hỗ trợ đó cho khu

vực tư nhân, chắc chắn sẽ thu hút được các nhà đầu tư tốt, nhanh chóng phát triển

hình thức PPP và chất lượng hạ tầng sẽ được cải thiện nhanh chóng.

Hiện trạng hệ thống đường bộ của Việt Nam còn quá “nghèo nàn”, tác động tiêu cực

và gây sức ép lên tăng trưởng kinh tế cao và bền vững. Nền kinh tế Việt Nam đang

rất cần lực bẩy để tiến lên phía trước, nhưng phải đối mặt với áp lực tài chính nặng

nề, và gánh thêm những doanh nghiệp nhà nước yếu kém. Hiện nay, Việt Nam phải

tiếp tục vay nợ để đầu tư khiến nợ công tiếp tục tăng mạnh lên mức 56,7% GDP

(năm 2010), trong khi đó hiệu quả sử dụng vốn (bao gồn NSNN, trái phiếu chính

phủ và ODA) rất thấp. Nguyên nhân là do chưa giải quyết triệt để vấn đề lợi ích

nhóm. Kể từ khi chính phủ ban hành Nghị quyết 11/NQ-CP với mục tiêu ổn định

kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát, những hành động cắt giảm, đình hoãn, chuyển vốn

đầu tư công ở tất cả các bộ, ban ngành, tỉnh thành địa phương trong cả nước càng

bộc lộ nhiều vấn đề bất cập. Nếu chúng ta tiến hành cắt giảm đầu tư công không theo

một tiêu chí khoa học nào, mà đơn thuần mang tính chất hành chính, “cơ học” như

hiện nay thì cứ cắt giảm, sau đó tăng mạnh hơn, lại tiếp tục cắt giảm nữa, và cái

vòng luẩn quẩn ấy cứ lặp đi, lặp lại dẫn đến lợi bất cập hại và Việt Nam khó tránh

khỏi “vết xe đổ” của Hi Lạp, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha và Mỹ. Bối cảnh hiện nay

cho thấy cần có sự đột phá để phá vỡ vòng luẩn quẩn đang tồn tại. Theo quan điểm

của tác giả, sự đột phá này nên bắt đầu từ việc đầu tư phát triển hệ thống CSHT hiện

đại, một là tạo tiền đề cho sự phát triển bền vững; hai là tạo việc làm chống suy

thoái. Để sự đột phá được thành công, đất nước rất cần khu vực tư nhân góp sức, và

thông qua PPP sẽ hình thành một kênh thu hút vốn đầu tư bền vững, giúp giảm chi

tiêu NSNN, cải thiện chất lượng dịch vụ và minh bạch hoá về đầu tư. PPP chính là

lời giải cho những tồn tại, khiếm khuyết của đầu tư công trong lĩnh vực giao thông

đường bộ hiện nay.

 

   

92

Dù PPP được áp dụng rất thành công ở các nước, nhưng không có nghĩa sẽ giải

quyết được các vấn đề đang vướng mắc của Việt Nam. Trên thực tế, các nước kém

phát triển và đang phát triển lao vào sao chép mô hình hoạt động của các nước phát

triển mà không xác định là có phù hợp với điều kiện của đất nước mình hay không,

hoặc sao chép không đầy đủ như các loại hình BOT, BT ở Việt Nam hiện nay. Vì

vậy, Việt Nam cần học hỏi có chọn lọc những kinh nghiệm của các nước. Thách

thức lớn nhất hiện nay là làm thế nào để tạo ra sự khác biệt trong hình thức PPP Việt

Nam, để thấu hiểu nhu cầu của các bên liên quan, và nhất là phải tìm ra một giải

pháp “win -win” cho cả chính phủ, khu vực tư nhân lẫn cộng đồng.

Kết quả phân tích trong chương này cũng cho thấy hai vấn đề là: (1) nhà nước không

thể thu hút được khu vực tư nhân (đặc biệt là khu vực FDI) và (2) PPP của Việt Nam

nên hướng đến khu vực FDI. Vì vậy, vận dụng mô hình của Sader (2000) có thể phù

hợp với điều kiện hiện tại của Việt Nam. 

 

 

Chương 2 phân tích, đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ

Việt Nam thời gian qua cho thấy hiệu quả đầu tư thấp, nhiều rào cản khiến tư nhân

không thể tham gia, nguyên nhân chủ yếu do:(i) môi trường pháp lý sơ sài, chưa có

thể chế rõ ràng, chính sách hỗ trợ phù hợp, và hiệu lực thực thi cao;(ii) quan điểm

đầu tư tư nhân của chính phủ không nhất quán;(iii) năng lực của các nhà đầu tư

trong nước yếu; (iv) kinh tế vĩ mô biến động mạnh và (v) tương tác giữa nhà nước

và tư nhân chưa chặt chẽ. Ngoài ra, kết quả phân tích cũng cho thấy cơ hội của

hình thức PPP rất lớn và mô hình của Sader (2000) phù hợp để ứng dụng nghiên

cứu tại Việt Nam. Những nguyên nhân cản trở khu vực tư nhân tham gia các dự án

đường bộ sẽ tiếp tục được làm rõ trong chương 3.

Kết luận chương 2

 

   

93

CHƯƠNG 3: ĐO LƯỜNG MỨC ĐỘ SẴN LÒNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH

THỨC PPP CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN TRONG LĨNH VỰC ĐƯỜNG BỘ

TẠI VIỆT NAM

3.1 Giới thiệu

Nhu cầu vốn để phát triển mạng lưới đường bộ ở nước ta rất lớn so với những ngành

khác. Chính phủ đã có nhiều giải pháp nhằm tạo vốn đáp ứng nhu cầu phát triển

song vẫn không thành công. Trước yêu cầu bức thiết này, cũng như những quốc gia

khác, chính phủ ngày càng quan tâm đến hình thức hợp tác công tư (PPP).

Gildenhuys và Knipe (2000) nhấn mạnh, thành công của PPP đòi hỏi nhà nước và tư

nhân phải tham gia thực sự, thiếu một trong hai chủ thể này thì không tồn tại PPP.

Hiện nay, mặc dù chính phủ nỗ lực kêu gọi, cam kết cải cách, đầu tư của khu vực tư

nhân vẫn rất hạn chế, tất cả dự án PPP đề xuất đều không thực hiện được, số lượng

nhà đầu tư quan tâm dự án rất nhiều, nhưng không có nhà đầu tư nước ngoài nào

chấp nhận tham gia. Nguyên nhân có thể do chính phủ đã không “thấu hiểu” được

các kỳ vọng của họ. Ông Ayumi Konishi - Giám đốc ADB Việt Nam nhận xét, đối

với các nhà đầu tư mục tiêu lợi nhuận là quan trọng nhất, nhưng do hình thức PPP ở

Việt Nam mới ra đời, chưa thể tính toán, dự báo được mọi yếu tố tác động nên khó

đảm bảo đạt được lợi nhuận kỳ vọng, các điều kiện của dự án PPP đường bộ hiện

nay chưa đủ để hấp dẫn họ.

Hơn nữa, chính phủ Việt Nam có biểu hiện như Stacey (1997) đã từng đề cập, do dự

khi trao quyền tự chủ hoàn toàn cho những cơ quan điều tiết non trẻ. Trái lại, các

mục tiêu chính trị thường được đưa vào, dẫn đến việc áp đặt các tiêu chuẩn và điều

kiện thái quá mà không đáp ứng với mối quan tâm của các nhà đầu tư. Để tìm được

câu trả lời chính xác cho thái độ của các nhà đầu tư tư nhân hiện nay, tác giả tiến

hành cuộc khảo sát để tìm hiểu quan điểm cũng như mức độ sẵn lòng đầu tư của khu

 

   

94

vực này đối với các dự án PPP đường bộ, từ đó có thêm cơ sở gợi ý các đề xuất điều

chỉnh cơ chế vận hành PPP phù hợp.

Chương 1 đã trình bày cơ sở lý thuyết và đề xuất mô hình nghiên cứu. Trong chương

2 tác giả tiến hành phân tích bối cảnh của Việt Nam để xem xét tính phù hợp của mô

hình nghiên cứu đã lựa chọn ở chương 1, kết quả cho thấy tác giả lựa chọn phương

pháp tiếp cận từ khía cạnh đo lường các yếu tố tác động đến sự sẵn lòng đầu tư của

khu vực tư nhân là phù hợp. Hơn nữa, kết quả từ bước phân tích ở chương 2 cũng

chỉ ra rằng hình thức PPP của Việt Nam nên hướng đến khu vực FDI, thích hợp để

áp dụng mô hình của Sader (2000).

Trong chương 3 này giới thiệu phương pháp nghiên cứu sử dụng để đánh giá các

thang đo lường các khái niệm nghiên cứu và kiểm định mô hình nghiên cứu cùng các

giả thuyết đề ra. Chương này tập trung vào ba nội dung chính: thiết kế nghiên cứu,

nghiên cứu thử nghiệm và nghiên cứu chính thức.

3.2 Qui trình nghiên cứu

Nghiên cứu này bao gồm hai bước chính: nghiên cứu thử nghiệm và nghiên cứu

chính thức. Cả hai nghiên cứu này đều sử dụng phương pháp định lượng. Hình 3.1

biểu diễn qui trình nghiên cứu sử dụng trong đề tài này.

Hình 3.1: Qui trình nghiên cứu

Khám phá quan điểm của các chuyên gia

Tính phù hợp của bảng câu hỏi nghiên cứu

Xác định mức độ tác động của các nhân tố

Xác định các nhân tố ảnh hưởng

Thảo luận trực tiếp

Nghiên cứu thử nghiệm (pilot testing)

Nghiên cứu chính thức

Cơ sở lý thuyết

Điều chỉnh bảng câu hỏi nghiên cứu

Bảng câu hỏi nghiên cứu chính thức

Mức độ tác động của các nhân tố

Xây dựng bảng câu hỏi nghiên cứu

Phương pháp Kết quả Mục đích

 

   

95

Nghiên cứu thử nghiệm được thực hiện thông qua thảo luận trực tiếp với một số cơ

quan nhà nước đại diện cho khu vực công, các công ty tư nhân hoạt động trong

ngành xây dựng, giao thông và ngân hàng. Kết quả từ cuộc thảo luận này cung cấp

cơ sở điều chỉnh thang đo nháp. Sau đó sử dụng thang đo nháp phỏng vấn 36 công ty

tư nhân trong ngành xây dựng, giao thông, ngân hàng. Mục đích của nghiên cứu này

nhằm đánh giá sơ bộ thang đo trước khi tiến hành nghiên cứu chính thức. Nghiên

cứu chính thức được thực hiện thông qua phỏng vấn trực tiếp 150 công ty tư nhân.

Tiến độ thực hiện nghiên cứu được trình bày tóm tắt ở bảng 3.1.

Bảng 3.1: Tiến độ thực hiện nghiên cứu

Phương pháp Kỹ thuật Thời gian

1. Nghiên cứu

thử nghiệm

Định tính và định

lượng

Thảo luận với một số cơ quan

nhà nước đại diện khu vực công

và tập đoàn tư nhân ngành xây

dựng, giao thông, ngân hàng.

Nghiên cứu định lượng thực hiện

với 36 công ty tư nhân trong và

ngoài nước.

Tháng

12/2010

2. Nghiên cứu

chính thức

Định lượng Phỏng vấn trực tiếp với mẫu 150

công ty tư nhân ngành xây dựng,

giao thông, ngân hàng đang kinh

doanh tại Việt Nam.

Tháng

1-3/2011

3.2.1 Mẫu nghiên cứu

Nghiên cứu này sử dụng phương pháp chọn mẫu theo định mức với 3 thuộc tính

kiểm soát là hình thức sở hữu, ngành nghề kinh doanh và qui mô doanh nghiệp. Các

doanh nghiệp tham gia nghiên cứu là các công ty tư nhân trong nước, liên doanh và

công ty 100% vốn nước ngoài, có qui mô từ vừa trở lên hoạt động trong lĩnh vực

giao thông, xây dựng và ngân hàng tại Việt Nam. Lý do chọn qui mô công ty từ vừa

trở lên vì đặc điểm của dự án đường bộ thâm dụng vốn, rủi ro cao và thời gian hoàn

vốn dài. Ngoài ra, đối tượng trả lời phỏng vấn là những thành viên trong ban giám

 

   

96

đốc công ty. Mục đích của yêu cầu này nhằm đảm bảo độ tin cậy của bảng trả lời

phỏng vấn.

3.2.2 Thang đo

Có năm khái niệm được sử dụng trong nghiên cứu này để đo lường mức độ sẵn lòng

đầu tư vào các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam bao gồm: (1) lợi nhuận đầu tư, (2)

khung pháp lý, (3) chia sẻ rủi ro, (4) kinh tế vĩ mô và (5) lựa chọn đối tác. Năm khái

niệm trên đều là khái niệm đơn hướng. Ngoại trừ thang đo tìm kiếm đối tác là thang

đo mới, các thang đo còn lại dựa trên mô hình của Sader (2000). Lý do bổ sung thêm

thang đo lựa chọn đối tác xuất phát từ kết quả nghiên cứu định tính (thảo luận nhóm

ở bước nghiên cứu thử nghiệm). Các chuyên gia khuyến nghị rằng do đặc điểm của

của các dự án GTVT thường qui mô lớn, có xu hướng vượt quá khả năng tài chính

của một công ty. Ngoài ra, do tính chất phức tạp về kỹ thuật và tính liên đới đến nhà

nước, đặc biệt tại Việt Nam, khi thị trường PPP còn đang trong giai đoạn khởi động,

chứa đựng nhiều rủi ro tiềm tàng, các nhà đầu tư muốn được chia sẻ rủi ro hơn là

thực hiện dự án một mình. Nhà đầu tư chính tìm những đối tác có thể hỗ trợ cả

chuyên môn kỹ thuật lẫn tài chính. Dự án thành công và kinh doanh hiệu quả hay

không tuỳ thuộc vào mức độ tin cậy của tất cả các đối tác tham gia dự án. Tất cả các

thang đo được đo lường dạng Likert 7 điểm, trong đó 1: hoàn toàn phản đối và 7:

hoàn toàn đồng ý.

Thang đo lợi nhuận

LN01 Khả năng thành công khi đầu tư vào dự án đường bộ tại Việt Nam không

cao do không thể khai thác nguồn thu từ không gian dự án.

LN02 Công ty anh/chị đạt được lợi nhuận kỳ vọng do dung lượng thị trường lớn.

LN03 Công ty của anh/chị hài lòng với chính sách hỗ trợ hiện tại của Nhà nước

cho các dự án đường bộ

LN04 Công ty anh/chị hài lòng vì có nhiều qui định pháp lý bảo vệ quyền lợi của

công ty anh/chị khi đầu tư các dự án GTĐB.

LN05 Hiện nay, Nhà nước Việt Nam khống chế trần thu phí là phù hợp.

LN06 Công ty anh/chị rất hài lòng về nguồn thu từ dự án.

LN07 Thực hiện theo qui chế thí điểm PPP (Quyết định 71-CP), khả năng nguồn

 

   

97

thu không bù đắp được chi phí đầu tư rất cao.

LN08 Chi phí đầu tư ban đầu của các dự án GTĐB lớn là một thách thức lớn đối

với công ty của anh/chị.

LN09 Dòng ngân lưu từ các dự án GTĐB Việt Nam thường lớn giúp công ty đạt

lợi nhuận cao.

LN10 Nhà nước luôn tạo điều kiện để công ty anh/ chị giảm rủi ro khi đầu tư vào

các dự án GTĐB.

LN11 Thị trường vốn trong nước phát triển giảm chi phí tài chính cho dự án

GTĐB.

LN12 Công ty anh/chị luôn đạt được lợi nhuận mong muốn khi đầu tư các dự án

GTĐB Việt Nam vì điều kiện kinh doanh hấp dẫn.

Thang đo khung pháp lý

KPL01 Công ty anh/chị không gặp trở ngại về pháp lý khi đầu tư các dự án GTĐB

ở Việt Nam.

KPL02 Các quy định pháp lý hiện hành tạo điều kiện thuận lợi để công ty anh/chị

đầu tư các dự án GTĐB Việt Nam.

KPL03 Các chính sách ưu đãi của Nhà nước đối với các dự án GTĐB cung cấp cho

công ty anh/chị một cơ hội đầu tư tốt.

KPL04 Công ty anh/chị muốn đầu tư các dự án GTĐB Việt Nam vì chính sách ưu

đãi rất hấp dẫn.

KPL05 Nhà nước KHÔNG có cơ chế hỗ trợ phù hợp để công ty anh/chị đạt được

kết quả kinh doanh tốt.

KPL06 Công ty anh/chị gặp khó khăn về vấn đề pháp lý khi đầu tư ở Việt Nam.

KPL07 Công ty anh/chị muốn đầu tư các dự án GTĐB ở Việt Nam vì hiện nay

khung pháp lý đã đầy đủ.

Thang đo kinh tế vĩ mô

KTVM01 Các chính sách vĩ mô ít thay đổi trong thời gian dài.

KTVM02 Nhà nước tạo rất nhiều thuận lợi cho hoạt động đầu tư nước ngoài tại Việt

Nam hiện nay.

KTVM03 Hiện tại, Nhà nước Việt Nam đang kiểm soát tình hình kinh tế vĩ mô tốt.

 

   

98

KTVM04 Công ty anh/chị lạc quan về tình hình kinh tế vĩ mô của Việt Nam hiện nay.

KTVM05 Nhà nước sử dụng hiệu quả các công cụ tiền tệ giúp kinh tế vĩ mô ít biến

động.

KTVM06 Công ty anh/chị khó khăn khi đưa ra quyết định định đầu tư các dự án

GTĐB Việt Nam vì tình hình kinh tế vĩ mô hiện nay bất ổn.

Thang đo chia sẻ rủi ro

RR01 Luật pháp Việt Nam có qui định rõ về việc bù đắp rủi ro cho các công ty

đầu tư các dự án GTĐB tại Việt Nam.

RR02 Công ty anh/chị lo ngại đầu tư các dự án GTĐB Việt Nam hiện nay vì rủi ro

quá lớn .

RR03 Nhà nước hỗ trợ thông qua phân bổ quỹ đất cho Công ty Anh/chị sử dụng.

RR04 Các rủi ro của dự án GTĐB được phân bổ phù hợp giữa các bên khi tham

gia PPP.

RR05 Công ty anh/chị KHÔNG được Nhà nước chia sẻ rủi ro một cách hợp lý khi

tham gia đầu tư các dự án GTĐB Việt Nam.

RR06 Công ty anh/chị hài lòng khi hợp tác với Nhà nước.

RR07 Nhà nước luôn tạo điều kiện để Công ty anh/chị giảm rủi ro khi đầu tư các

dự án GTĐB Việt Nam như mong đợi.

RR08 Chi phí đền bù giải tỏa không được chia sẻ phù hợp.

Thang đo tìm kiếm đối tác

ĐT01 Công ty dễ dàng tìm được đối tác tin cậy để hợp tác đầu tư các dự án GTĐB

tại Việt Nam.

ĐT02 Công ty anh/chị ít khi gặp khó khăn trong quá trình hợp tác với đối tác khi

đầu tư các dự án GTĐB.

ĐT03 Năng lực của đối tác Việt nam luôn đáp ứng được yêu cầu của công ty

anh/chị.

ĐT04 Các đối tác nước ngoài có tiềm lực mạnh thích đầu tư vào các dự án GTĐB

Việt Nam.

ĐT05 Môi trường đầu tư hiện tại của Việt Nam làm công ty anh/chị gặp khó khăn

khi muốn tìm đối tác.

 

   

99

ĐT06 Nhà nước Việt Nam tạo điều kiện thuận lợi để Công ty anh/chị dễ dàng tìm

được đối tác kinh doanh.

ĐT07 Công ty anh/chị được chia sẻ kinh nghiệm từ đối tác trong nước khi hợp tác

đầu tư các dự án GTĐB

3.3 Đánh giá và điều chỉnh thang đo – Pilot testing (n=36)

Bảng câu hỏi thử nghiệm gồm có 40 câu hỏi được sử dụng với 36 đối tượng nghiên

cứu. 40 câu hỏi của bảng câu hỏi thử nghiệm được sắp xếp theo thứ tự ngẫu nhiên,

đồng thời có sử dụng các câu hỏi ngược mục đích để kiểm tra độ tin cậy của người

trả lời, và hội tụ về 05 nhóm theo các chủ đề: lợi nhuận, khung pháp lý, kinh tế vĩ

mô, chia sẻ rủi ro và tìm kiếm đối tác.

Phương pháp thống kê độ tin cậy (Reliability Statistics) và phương pháp thống kê

tương quan giữa từng câu hỏi với toàn bộ các câu hỏi còn lại trong nhóm (Item-total

Satistics) được sử dụng để kiểm định độ tin cậy của bảng câu hỏi trước khi sử dụng

chính thức trong nghiên cứu. Kết quả kiểm định thang đo thử nghiệm như sau:

(1) Thang đo lợi nhuận

Reliability Statistics

Cronbach's Alpha N of Items

.79840 11

Item-Total Statistics

Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted

LN01 .676 .755

LN02 .611 .767

LN03 .570 .770

LN04 .470 .781

                                                                 40 Gliem and Gliem (2003), chỉ số Cronback Alpha của từng nhóm và của toàn bộ bảng câu hỏi cuối cùng phải từ 0.700 trở lên.

 

   

100

LN05 .442 .786

LN06 .451 .783

LN07 .378 .794

LN08 .414 .787

LN09 .390 .789

LN11 .324 .794

LN12 .333 .793

LN10 có chỉ số Corrected Item-Total Correlation = .298 < .300 bị loại41

(2) Thang đo kinh tế vĩ mô:

Reliability Statistics

Cronbach's Alpha N of Items

.778 5

Item-Total Statistics

Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted

KTVM02 .758 .664

KTVM03 .402 .786

KTVM04 .758 .664

KTVM05 .410 .782

KTVM06 .472 .764

KTVM01 có chỉ số Corrected Item-Total Correlation = .066< .300 bị loại.

(3) Thang đo khung pháp lý

Reliability Statistics

Cronbach's Alpha N of Items

.790 7

                                                                 41 Theo de Vaus (2002), các câu hỏi có tương quan với các câu hỏi khác trong nhóm nhỏ hơm 0.300 sẽ không được đưa vào bảng câu hỏi của nghiên cứu. 

 

   

101

Item-Total Statistics

Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted

KPL01 .497 .768

KPL02 .341 .800

KPL03 .427 .780

KPL04 .716 .720

KPL05 .470 .771

KPL06 .629 .744

KPL07 .612 .750

(4) Thang đo chia sẻ rủi ro

Reliability Statistics

Cronbach's Alpha N of Items

.778 6

Item-Total Statistics

Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted

RR01 .447 .764

RR02 .586 .729

RR04 .654 .710

RR05 .731 .697

RR07 .338 .787

RR08 .426 .770

RR03 có chỉ số Corrected Item-Total Correlation = .174 < .300, và RR06 có chỉ số

Corrected Item-Total Correlation = .186 < .300 bị loại khỏi thang đo.

(5) Thang đo tìm kiếm đối tác

Reliability Statistics

Cronbach's Alpha N of Items

.852 5

 

   

102

Item-Total Statistics

Corrected Item-Total Correlation Cronbach's Alpha if Item Deleted

ĐT01 .805 .792

ĐT02 .688 .822

ĐT03 .687 .818

ĐT04 .485 .863

ĐT05 .721 .805

ĐT06 có chỉ số Corrected Item-Total Correlation = .065 < .300, và ĐT07 có chỉ số

Corrected Item-Total Correlation = .208 < .300 bị loại

• Đánh giá sơ bộ toàn bộ thang đo với hệ số độ tin cậy Cronbach's Alpha

Reliability Statistics

Cronbach's Alpha N of Items Cronbach's Alpha N of Items

.891 40 .893 34

Như vậy, tất cả chỉ tiêu đều đạt yêu cầu với chỉ số Cronback Alpha của các thang đo

đều > .700 và Corrected Item-Total Correlation tất cả đều > .300. Có 06 câu hỏi

trong bảng câu hỏi thử nghiệm là LN10, KTVM 01,RR03, RR06, ĐT06, ĐT07 bị

loại ra khỏi bảng câu hỏi nghiên cứu chính thức của đề tài. Bảng câu hỏi nghiên cứu

chính thức của đề tài còn 34 câu hỏi (phụ lục 9) được phân bố như sau:

- Nhóm Lợi nhuận có 11 câu, gồm các câu: 29, 28, 18, 23, 19, 1, 2, 5, 8, 11, và 13

- Nhóm Kinh tế vĩ mô có 05 câu, gồm các câu: 26, 20, 21, 24 và 25

- Nhóm Khung pháp lý có 07 câu, gồm các câu: 4, 6, 14, 34, 27, 33 và 9

- Nhóm Chia sẻ rủi ro có 06 câu, gồm các câu: 3, 7, 15, 16, 17 và 31

- Nhóm Tìm kiếm đối tác có 05 câu, gồm các câu: 10, 12, 22, 32 và 30

3.4 Nghiên cứu chính thức

Phương pháp chọn mẫu cho nghiên cứu chính thức giống như nghiên cứu thử

nghiệm. Thống kê qui trình khảo sát như sau:

 

   

103

Nội dung Thực hiện

• Ngày bắt đầu khảo sát 08/01/2011

• Ngày kết thúc khảo sát 15/03/2011

• Số bản câu hỏi phát đi 167

• Số bảng câu hỏi thu về 167

• Số bảng câu hỏi bị loại 17

• Số bảng câu hỏi hợp lệ 150

• Tỷ lệ trả lời 89.8%

• Đặc điểm của mẫu nghiên cứu

Tuy mô hình Sader (2000) nghiên cứu cách thức thu hút FDI vào lĩnh vực cơ sở hạ

tầng, nhưng trong cơ cấu mẫu sử dụng cho nghiên cứu, các dự án FDI chiếm 80%.

Do vậy, tác giả đã lựa chọn cơ cấu các công ty để khảo sát cho nghiên cứu này như

hình 3.2:

Liên doanh18.67%

FDI42.00%

DNTN trong nước

39.33%

0.00% 0 0

Hình 3.2: Tỷ lệ tư nhân tham gia phỏng vấn theo từng loại hình doanh nghiệp

• Hình thức đầu tư mong đợi

Trong các tiêu chí phân loại để khảo sát, vẫn sử dụng đồng thời cả hình thức PPP và

BOT, BTO, BT… vì mặc dù hình thức BOT, BT của Việt Nam đã có sự sai lệch,

nhưng hiện nay vẫn tồn tại. Quyết định 71 không loại trừ nghị định 108, cả hai văn

bản pháp lý này tồn tại song song. Kết quả khảo sát cho thấy: hình thức đầu tư được

lựa chọn nhiều nhất là PPP (52%), kế đến là BOT (23.33%) và BT (20.67%). Điều

này cho thấy cơ hội của PPP tại Việt Nam rất lạc quan.

 

   

104

23.33%

2.67%

20.67%

52.00%

1.33%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%BOT

BOO

BT

PPP

BTO

KHÁC

Hình 3.3: Các hình thức đầu tư mong đợi

• Mức độ sẵn lòng đầu tư

Hoàn toàn khôngsẵn lòng 2.00%

Không sẵn lòng14.67%

Có phần không sẵn lòng 48.67%

Không ý kiến16.00%

Có phần sẵnlòng 12.67%

Sẵn lòng4.67%

Hoàn toàn sẵn lòng1.33%

Hình 3.4: Mức độ sẵn lòng đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của tư nhân

Kết quả khảo sát cho thấy hầu hết các nhà đầu tư không muốn tham gia: 1.33% nhà

đầu tư hoàn toàn sẵn lòng, 4.67% sẵn lòng đầu tư, 12.67% có phần sẵn lòng, 16%

không có ý kiến, 48.67% có phần không sẵn lòng, 14.67% không sẵn lòng, và 2%

hoàn toàn không sẵn lòng. Kết quả khảo sát phù hợp với thực trạng đầu tư hiện nay.

• Các nguyên nhân khiến tư nhân không muốn tham gia các dự án PPP

đường bộ ở Việt Nam

Các nhà đầu tư từ chối đầu tư với lý do quan trọng nhất là lợi nhuận thấp 49.33%; kế

đến là khung pháp lý không đầy đủ 30.61%; khó khăn trong việc tìm kiếm đối tác

6.67%; tình hình kinh tế vĩ mô không ổn định 5.33%; chia sẻ rủi ro chưa hợp lý

6.67%; và lý do khác 1.33%.

 

   

105

Khung pháp lý không đầy đủ 30.67%

Tình hình kinh tế vĩ mô chưa ổn định

5.33%Lợi nhuận thấp

49.33%

Khó khăn trong việc tìm đối tác 6.67%

Phân bổ rủi ro chưa hợp lý 6.67%

Khác 1.33%

Hình 3.5: Các nguyên nhân cản trở thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân

Yếu tố lợi nhuận: nhà đầu tư cho rằng tỷ suất sinh lợi của dự án quá thấp, thể

hiện mean của các biến < 4, chủ yếu do điều kiện kinh doanh không hấp dẫn,

nguồn thu không đủ bù đắp chi phí và các hỗ trợ chưa tương xứng với rủi ro.

Descriptive Statistics

N Min Max Mean Std. Deviation

LN06 150 1 7 3.35 .984

LN07 150 1 7 3.54 1.450

LN08 150 1 7 3.51 1.140

LN09 150 1 7 3.62 1.417

LN11 150 1 7 3.52 1.273

LN12 150 1 7 3.31 1.182

LN03 150 1 7 3.60 1.541

LN05 150 1 7 3.67 1.288

LN04 150 1 7 3.26 1.323

LN02 150 1 7 3.53 1.432

LN01 150 1 7 3.55 1.369

Khung pháp lý: từ kết quả khảo sát cho thấy các nhà đầu tư đánh giá về khung

pháp lý hiện nay của Việt Nam rất yếu, không rõ ràng, gây khó khăn cho nhà

đầu tư khi tham gia vào dự án.

 

   

106

Descriptive Statistics

N Min Max Mean Std. Deviation

KPL01 150 1 7 3.17 1.241

KPL02 150 1 6 2.83 .886

KPL07 150 1 6 2.55 .782

KPL03 150 1 6 2.83 1.002

KPL05 150 1 6 2.71 .980

KPL06 150 1 7 2.90 .975

Chia sẻ rủi ro: Do đặc điểm rủi ro cao của dự án, các nhà đầu tư muốn được

bảo hiểm một phần rủi ro. Tuy nhiên kỳ vọng này cũng không đạt được trong

điều kiện hiện tại của Việt Nam.

Descriptive Statistics

N Min Max Mean Std. Deviation

RR01 150 1 6 3.57 .944

RR02 150 1 7 3.85 1.368

RR04 150 1 7 3.79 1.166

RR05 150 1 7 3.49 1.641

RR07 150 1 7 3.63 1.127

RR08 150 1 7 3.91 1.586

Kinh tế vĩ mô: các nhà đầu tư cho rằng tình hình vĩ mô của Việt Nam không

tốt. Do thời gian đầu tư rất dài (25 -30 năm), các chính sách kinh tế, đặc biệt

là chính sách tiền tệ không nhất quán và thay đổi liên tục sẽ ảnh hưởng đến

khả năng thu hồi vốn đầu tư trong tương lai của họ.

Descriptive Statistics

N Min Max Mean Std. Deviation

KTVM03 150 2 6 3.61 .817

KTVM04 150 1 6 3.46 .872

 

   

107

KTVM05 150 1 6 3.55 .894

KTVM06 150 1 6 3.57 .893

Tìm kiếm đối tác: khả năng tìm kiếm đối tác tin cậy cũng không được các nhà

đầu tư đánh giá cao, do năng lực tài chính và quản lý của các đối tác trong

nước yếu, hạn chế về kinh nghiệm.

Descriptive Statistics

N Min Max Mean Std. Deviation

ĐT01 150 1 7 3.42 1.125

ĐT02 150 1 7 3.85 1.246

ĐT03 150 1 7 3.71 1.406

ĐT04 150 1 7 3.80 1.400

Theo kết quả từ bảng Descriptive Statistics, mean của các biến quan sát đều < 4 cho

thấy các nhà đầu tư đánh giá thấp tính hấp dẫn của các dự án đường bộ Việt Nam.

3.4.1 Kiểm định các nhân tố tác động đến sự sẵn lòng đầu tư của tư nhân

• Phân tích nhân tố khám phá EFA (Exploratory Factor Analysis)

Theo Hair & các tác giả (1998), factor loading là chỉ tiêu để đảm bảo mức ý nghĩa

thiết thực của EFA (ensuring practical significance). Factor loading > 0.3 được xem

là đạt được mức tối thiểu, factor loading > 0.4 được xem là quan trọng, > 0.5 được

xem là có ý nghĩa thực tiễn. Nếu chọn tiêu chuẩn factor loading > 0.3 thì kích thước

mẫu tối thiểu là 350, nếu kích thước mẫu khoảng 100 thì nên chọn tiêu chuẩn factor

loading > 0.55, nếu kích thước mẫu khoảng 50 thì Factor loading phải > 0.75.

Nghiên cứu này có kích thước mẫu là 150 nên tiêu chuẩn factor loading là ≥ 0.500.

Sau 4 lần thực hiện ma trận xoay nhân tố, 3 biến được rút ra khỏi thang đo: (1)

KTVM02 có factor loading bằng .208; (2) ĐT05 có factor loading bằng .440; và

KPL04 có factor loading bằng .485 không đáp ứng được tiêu chuẩn về factor loading

≥.500 nên tiếp tục bị loại bỏ ra khỏi thang đo.

 

   

108

Đối với thang đo mức độ sẵn lòng đầu tư, kết quả phân tích nhân tố khám phá EFA

có hệ số KMO42 là .686 và kiểm định Barlett43 có Sig = 0.000 < 0.05 nói lên tính

tương thích của các yếu tố này rất cao. Như thế kết quả chạy EFA đáp ứng tiêu

chuẩn đề ra cho KMO, kiểm định Bartlett, communalities và factor loading.

KMO and Bartlett's Test

Kaiser-Meyer-Olkin Measure of Sampling Adequacy .686

Bartlett's Test of Sphericity Approx. Chi-Square 2859.315

Df 465

Sig. .000

Rotated Component Matrix(a)

Component

LN KPL RR KTVM ĐT

LN08 .850

LN06 .749

LN07 .716

LN03 .711

LN09 .701

LN05 .649

LN01 .637

LN04 .581

LN12 .581

LN11 .573

LN02 .553

KPL05 .875

KPL03 .863

                                                                 42 KMO là một chỉ tiêu để đo lường tính thích hợp của EFA, 0.5≤ KMO ≤ 1 thì phân tích nhân tố là thích hợp. 43 Nếu kiểm định này có ý nghĩa thống kê (Sig. ≤ 0.05) thì các biến quan sát có tương quan với nhau trong tổng thể.

 

   

109

KPL07 .775

KPL01 .648

KPL06 .627

KPL02 .539

RR02 .758

RR04 .724

RR08 .669

RR05 .586

RR01 .535

RR07 .531

KTVM04 .830

KTVM05 .827

KTVM03 .797

KTVM-6 .742

ĐT03 .700

ĐT01 .656

ĐT02 .582

ĐT04 .525

Extraction Method: Principal Component Analysis. Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization. a Rotation converged in 5 iterations.

Total Variance Explained

Component

Rotation Sums of Squared Loadings

Total % of Variance Cumulative %

1 5.027 16.217 16.217

2 3.344 10.786 27.003

3 3.042 9.813 36.816

4 2.705 8.724 45.540

5 2.505 8.079 53.619

 

   

110

Xem xét phương sai trích với 31 biến trong thang đo là 53.619%. Với chỉ số

cumulative của rotation sums of squared loading là 53.619% cho biết 5 nhân tố giải

thích được 53.619% biến thiên của các dữ liệu thu thập. Tỷ lệ này thỏa mãn đề nghị

của Hair & et al. (1998) và Gerbing & Anderson (1988)44.

• Hệ số tin cậy Cronback Alpha

Corrected Item-Total

Correlation Cronbach's Alpha if Item

Deleted Lợi nhuận đầu tư: α = .871

LN06 .656 .857

LN07 .630 .856

LN08 .779 .848

LN09 .611 .857

LN11 .484 .866

LN12 .505 .865

LN03 .611 .858

LN05 .583 .859

LN04 .499 .865

LN02 .476 .868

LN01 .552 .862

Khung pháp lý: α = .820

KPL01 .470 .828

KPL02 .470 .814

KPL07 .618 .789

KPL03 .734 .758

KPL05 .747 .755

KPL06 .548 .799

                                                                 44 Hair & et al. (1998) và Gerbing & Anderson (1988) yêu cầu phương sai trích phải ≥50%.

 

 

   

111

Chia sẻ rủi ro: α = .754

RR01 .481 .728

RR02 .586 .692

RR04 .557 .704

RR05 .467 .733

RR07 .490 .721

RR08 .463 .732

Kinh tế vĩ mô: α = .826

KTVM03 .669 .773

KTVM04 .672 .770

KTVM05 .670 .771

KTVM06 .595 .806

Tìm kiếm đối tác: α = .699

ĐT01 .449 .657

ĐT02 .464 .647

ĐT03 .588 .563

ĐT04 .446 .662

Kết quả kiểm gra độ tin cậy Cronback Alpha cho thấy các thang đo đều đạt yêu cầu.

Sau khi kiểm định các thang đo bằng hệ số Cronbach alpha và phân tích nhân tố

khám phá EFA, xác định 5 nhân tố: (1) LN – lợi nhuận đầu tư; (2) KTVM – kinh tế

vĩ mô; (3) KPL – khung pháp lý hiện hành; (4) RR – chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và

tư nhân và (5) ĐT- tìm kiếm đối tác là các biến độc lập, có thể đưa vào phân tích hồi

quy tuyến tính.

3.4.2 Phân tích hồi quy tuyến tính (regression)

• Mô hình nghiên cứu và các giả thuyết

Mô hình nghiên cứu gồm có một biến phụ thuộc là mức độ sẵn lòng đầu tư của các

nhà đầu tư tư nhân được định nghĩa là chỉ tiêu đánh giá khả năng thu hút các nhà đầu

tư tư nhân dưới sự tác động của các biến độc lập: lợi nhuận, khung pháp lý, kinh tế

vĩ mô, chia sẻ rủi ro và tìm kiếm đối tác. Những nhân tố này sẽ tác động đến sự sẵn

 

   

112

lòng đầu tư vào các dự án PPP đường bộ ở Việt Nam của các công ty được nghiên

cứu theo mô hình ở hình 3.6 .

 

Hình 3.6: Mô hình nghiên cứu

Các giả thuyết được kiểm định :

Quan hệ giữa nhân tố lợi nhuận và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương

Quan hệ giữa nhân tố khung pháp lý và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương

Quan hệ giữa nhân tố chia sẻ rủi ro và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương

Quan hệ giữa nhân tố kinh tế vĩ mô và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương

Quan hệ giữa nhân tố tìm kiếm đối tác và sự sẵn lòng đầu tư : quan hệ dương

Kiểm tra tương quan giữa biến phụ thuộc với từng biến độc lập và tương quan giữa

các biến độc lập với nhau bằng hệ số Pearson.

• Phân tích tương quan các nhân tố - hệ số Pearson

Correlations

Mức độ sẵn lòng

Lợi nhuận

Khung pháp lý Rủi ro Kinh tế

vĩ mô Đối tác

Mức độ sẵn lòng đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam

Pearson Correlation 1 .525(*) .391(*) .262(*) .269(*) .356(*)

Sig.(2-tailed) .000 .000 .001 .001 .000

N 150 150 150 150 150 150

* Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

 

   

113

Phân tích hệ số tương quan (correlations) với hệ số Pearson giữa 5 biến độc lập trên

với 1 biến phụ thuộc là mức độ sẵn lòng đầu tư vào đường bộ tại Việt Nam cho thấy

cả 5 biến độc lập đều có tương quan cao, thấp nhất là biến độc lập chia sẻ rủi ro với

.262 và cao nhất là biến lợi nhuận với .525. Với chỉ số α tới hạn là 0.01 (1%) cho ý

nghĩa về mặt thống kê thì tất cả các biến đều có Sig. (2-tailed) nhỏ hơn 0.01 nên đều

có ý nghĩa về mặt thông kê. Vì vậy, cả năm biến độc lập trên đều có thể đưa vào

phân tích hồi quy đa biến.

• Phân tích hồi quy đa biến:

Model Summary(b)

Model R R Square Adjusted R Square Std. Error of the Estimate

1 .834(a) .696 .686 .654

a Predictors: (Constant),

Hệ số R2 hiệu chỉnh = .686 cho thấy 68.60% mức độ sẳn lòng đầu tư được giải thích

với kết quả phân tích hồi quy gồm 5 biến độc lập được nêu.

• Phân tích ANOVA (Analysis of Variances)

Với degree of freedom là 5, kết quả phân tích hồi quy cho giá trị F là 65.994 và ý

nghĩa thống kê Sig. nhỏ hơn chỉ số tới hạn α, (.000 < 0.05), bác bỏ giả thuyết trống

Ho (các nhân tố nghiên cứu đồng nhất) và kết luận có khác biệt về mặt thống kê

trong mối quan hệ của biến phụ thuộc Mức độ sẳn lòng đầu tư và các biến độc lập.

ANOVA(b)

Model Sum of Squares df Mean Square F Sig.

1 Regression 141.005 5 28.201 65.994 .000(a)

Residual 61.535 144 .427

Total 202.540 149

a Predictors: (Constant),

 

   

114

• Phân tích hồi quy với hệ số hồi quy (Regression Coefficients)

Coefficients(a)

Model

Unstandardized Coefficients

Standardized Coefficients

t

Sig.

Collinearity Statistics

Β Std. Error Beta (β) Tolerance VIF

1

(Constant) 3.420 .053 64.075 .000 REGR factor score Lợi nhuận .612 .054 .525 11.435 .000 1.000 1.000REGR factor score Khung pháp lý .456 .054 .391 8.515 .000 1.000 1.000REGR factor score Rủi ro .305 .054 .262 5.695 .000 1.000 1.000REGR factor score Kinh tế vĩ mô .314 .054 .269 5.856 .000 1.000 1.000REGR factor score Đối tác .415 .054 .356 7.744 .000 1.000 1.000

a Dependent Variable: Muc do san long

Tất cả các nhân tố đều có giá trị beta (β) >0, hầu hết phân bổ của tập hợp các giá trị

của từng nhân tố từ điểm trung bình trở xuống. Tất cả giá trị về ý nghĩa thống kê của

các nhân tố < giá trị tới hạn α (cột Sig.) cho thấy tất cả thống kê đều loại bỏ Ho (giả

thuyết trống) và có ý nghĩa về mặt thống kê.

Theo kết quả phân tích hồi quy đa biến giữa biến phụ thuộc là mức độ sẵn lòng đầu

tư vào đường bộ tại Việt Nam và năm biến độc lập là lợi nhuận, khung pháp lý, chia

sẻ rủi ro, kinh tế vĩ mô và tìm kiếm đối tác cho thấy tất cả các nhân tố trên đều có

tương quan thuận đến mức độ sẵn lòng đầu tư. Hiện tượng đa cộng tuyến (multi-

collinearity) giữa các nhân tố trên không xảy ra với yếu tố khuyết đại phương sai

(variance inflation factors) của tất cả năm nhân tố đều bằng 1 và độ chấp nhận

(tolerance) khá cao bằng 1.

Như thế mô hình nghiên cứu cần được thiết lập lại theo mức độ chuẩn hóa β như

sau: lợi nhuận với hệ số chuẩn hóa β là .525; khung pháp lý với hệ số chuẩn hóa β

là .391; tìm kiếm đối tác với hệ số chuẩn hóa β là .356; kinh tế vĩ mô với hệ số chuẩn

hóa β là .269; chia sẻ rủi ro với hệ số chuẩn hóa β là .262. Từ kết quả phân tích trên,

phương trình hồi quy được biểu diễn như sau :

 

   

115

MĐSL = .525LN + .391KPL + .356ĐT + .269KTVM + .262RR

Hình 3.7: Mức độ tác động của các nhân tố đến sự sẵn lòng đầu tư

3.4.3 Kiểm tra tính khác biệt về mức độ sẵn lòng đầu tư theo loại hình doanh

nghiệp và hình thức lựa chọn đầu tư

• Loại hình doanh nghiệp

Với Ho (giả thuyết trống) là có sự khác biệt giữa các loại hình doanh nghiệp với mức

độ sẵn lòng đầu tư vào đường bộ tại Việt Nam.

Test of Homogeneity of Variances

Dependent Variable: Muc_do_san_long

Levene Statistic df1 df2 Sig.

1.719 2 147 .183

Kiểm tra tính đồng nhất của phương sai (Test of Homogeneity of Variances) cho

thấy giá trị ý nghĩa về mặt thống kê Sig = .183 ≥ 0.05 nên phương sai trong số liệu

không có ý nghĩa khác biệt nhau về mặt thống kê.

ANOVA

Dependent Variable: Muc_do_san_long

Sum of Squares df Mean Square F Sig.

Between Groups 1.594 2 .797 .583 .559

0.525

0.391

0.356

0.269

0.262

0 0.2 0.4 0.6

LN

KPL

ĐT

KTVM

RR

 

   

116

Within Groups 200.946 147 1.367

Total 202.540 149

Kết quả phân tích ANOVA cũng cho thấy không có khác biệt về mức độ sẵn lòng

đầu tư vào cơ sở hạ tầng GTĐB tại Việt Nam của các công ty được khảo sát theo các

loại hình doanh nghiệp với chỉ số ý nghĩa về mặt thống kê lên đến .559

Robust Tests of Equality of Means

Dependent Variable: Muc_do_san_long

Statistic(a) df1 df2 Sig.

Welch .590 2 73.068 .557

Brown-Forsythe .588 2 112.355 .557

a Asymptotically F distributed.

Kiểm tra theo phương pháp Welch cho ý nghĩa về mặt thống kê là .557 và giá trị

tương tự theo phương pháp Brown-Fortsythe. Như thế mức độ sẵn lòng đầu tư

không có khác biệt giữa các công ty có các loại hình doanh nghiệp khác nhau.

• Hình thức đầu tư

Thống kê miêu tả (Descriptive Statistics) cho các nhóm hình thức đầu tư. Kết quả

các phân tích đều cho kết quả là không có khác biệt về mặt ý nghĩa thống kê giữa

các hình thức đầu tư với mức độ sẵn lòng đầu tư vào đường bộ tại Việt Nam.

Test of Homogeneity of Variances

Dependent Variable: Muc_do_san_long

Levene Statistic df1 df2 Sig.

.723 4 145 .577

ANOVA

Dependent Variable: Muc_do_san_long

Sum of Squares df Mean Square F Sig.

 

   

117

Between Groups 3.596 4 .899 .655 .624 Within Groups 198.944 145 1.372 Total 202.540 149

Robust Tests of Equality of Means(b) Dependent Variable: Muc_do_san_long

Statistic(a) df1 df2 Sig.

Welch .872 4 6.231 .530

Brown-Forsythe .809 4 30.289 .529

a Asymptotically F distributed.

3.4.4 Thảo luận kết quả khảo sát

Phân tích tác động của các nhân tố đến mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân

vào đường bộ thông qua hàm hồi qui cho thấy:

• Khó khăn trong việc thu hồi vốn đầu tư và đạt lợi nhuận kỳ vọng là trở ngại

lớn nhất cho sự tham gia của tư nhân vào đường bộ. Nhà nước cần có những

hỗ trợ thiết thực hơn mới có thể thu hút được khu vực này. Các mức ưu đãi

dành cho tư nhân phải bảo đảm cho các chủ đầu tư tìm kiếm được lợi nhuận

kỳ vọng trong điều kiện kinh doanh chung của khu vực, để họ chấp nhận đầu

tư hướng vào những lĩnh vực mà chính phủ muốn khuyến khích đầu tư.

• Thiếu một khung pháp lý minh bạch được xem là hạn chế đáng kể. Do bản

chất quan liêu của hệ thống, gây ra sự chậm trễ, tốn kém về thời gian và chi

phí, làm mất cơ hội đầu tư, đồng thời sự phối hợp kém giữa các cơ quan chính

phủ đã hạn chế sự tham gia của tư nhân. Bộ máy hành chính hiệu quả quyết

định sự thành công không chỉ thu hút vốn nước ngoài mà của toàn bộ quá

trình huy động, sử dụng vốn cho đầu tư phát triển. Bộ máy phải thống nhất,

gọn nhẹ, sáng suốt và nhạy bén về chính sách, với những thủ tục hành chính,

những qui định pháp lý có tính chất tối thiểu, đơn giản, công khai và nhất

quán, được thực hiện bởi những con người có trình độ chuyên môn cao, được

giáo dục tốt và có kỷ luật, tôn trọng pháp luật. Theo kết quả nghiên cứu trên,

 

   

118

khung pháp lý hiện hành cản trở sự tham gia của khu vực tư nhân; được

chứng minh bằng tỷ lệ mean của thang đo "khung pháp lý “ thấp.

• Một vấn đề nữa được khu vực tư nhân quan tâm là việc lựa chọn các đối tác

tin cậy. Hình thức PPP thường được áp dụng đối với các dự án có vốn đầu tư

lớn, một công ty tư nhân khó thực hiện thành công dự án một mình, cần thiết

phải hợp tác với các đối tác khác trở thành một tổ hợp đầu tư, vừa chia sẻ rủi

ro, vừa phù hợp với khả năng tài chính của doanh nghiệp. Tuy nhiên việc tìm

kiếm đối tác không dễ dàng, nhất là năng lực các đối tác trong nước thấp.

• Sự thiếu niềm tin vào chính sách vĩ mô tiếp tục được minh họa với tỷ lệ mean

của thang đo “kinh tế vĩ mô” thấp, thể hiện sự thất bại của chính phủ trong

việc bảo đảm nghĩa vụ hợp đồng. Những bất ổn kinh tế không chỉ làm dòng

vốn FDI bị chững lại, thu hẹp, mà còn làm cho dòng vốn trong nước chảy

ngược ra ngoài, tìm đến những nơi "trú ẩn" mới an toàn và hấp dẫn hơn.

Chính sách tiền tệ phải giải quyết được các vấn đề chống lạm phát và ổn định

tiền tệ. Chính sách lãi suất và tỷ giá tác động trực tiếp đến dòng chảy FDI với

tư cách là những yếu tố quyết định giá trị đầu tư và mức lợi nhuận thu được

tại một thị trường xác định. Xem xét sự vận động của vốn nước ngoài ở các

nước trên thế giới cho thấy, dòng vốn đầu tư dài hạn, nhất là FDI đổ vào một

nước tỷ lệ thuận với sự gia tăng niềm tin của các chủ đầu tư, tỷ lệ nghịch với

độ chênh lệch lãi suất trong - ngoài nước, trong - ngoài khu vực. Nếu chênh

lệch càng cao, tư bản nước ngoài càng ưa đầu tư theo kiểu cho vay ngắn hạn,

ít chịu rủi ro và hưởng lãi ngay trên chỉ số chênh lệch lãi đó. Một tỷ giá hối

đoái linh hoạt, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế ở từng giai đoạn thì

khả năng thu lợi nhuận từ xuất khẩu càng lớn, sức hấp dẫn với vốn nước

ngoài càng lớn. Một nước có mức tăng trưởng xuất khẩu cao sẽ làm yên lòng

các nhà đầu tư vì khả năng trả nợ của nước đó được bảo đảm hơn, mức độ

mạo hiểm trong đầu tư sẽ giảm xuống.

• Vấn đề chia sẻ rủi ro cũng được các nhà đầu tư quan tâm trong việc đưa ra

quyết định đầu tư. Kết quả nghiên cứu cho thấy khu vực tư nhân chưa hài

 

   

119

lòng với mức độ chia sẻ rủi ro hiện nay của chính phủ.

• Thử nghiệm Anova cho thấy không có sự khác biệt về các nhân tố tác động

đến mức sẵn lòng đầu tư của khu vực tư trong lĩnh vực đường bộ giữa các

loại hình doanh nghiệp và loại hình đầu tư. Điều này phản ánh khu vực tư

(trong và ngoài nước) khi tham gia đầu tư đều có những kỳ vọng giống nhau.

3.5 Kết quả nghiên cứu chính

• Kết quả đo lường

Có năm khái niệm nghiên cứu bao gồm: lợi nhuận đầu tư, khung pháp lý, chia sẻ rủi

ro, kinh tế vĩ mô và tìm kiếm đối tác. Kết quả nghiên cứu thử nghiệm cho thấy các

thang đo đạt được yêu cầu về giá trị (giá trị hội tụ và độ tin cậy). Một số hàm ý cho

kết quả như sau:

Một là, một cách tổng quát, các thang đo của Sader (2000) thông qua điều chỉnh, bổ

sung có thể sử dụng được cho các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam.

Hai là, thang đo tìm kiếm đối tác được xây dựng hoàn toàn mới. Giá trị và độ tin cậy

của nó đạt được trong nghiên cứu này sẽ góp phần để phát triển thang đo này trong

các nghiên cứu tiếp theo.

• Kết quả mô hình lý thuyết

Kết quả phân tích hồi qui đa biến cho thấy có năm yếu tố có ảnh hưởng đến sự sẵn

lòng tham gia đầu tư các dự án đường bộ theo hình thức PPP của khu vực tư nhân.

Năm yếu tố đó là (1) lợi nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3)

chia sẻ rủi ro phù hợp giữa nhà nước và tư nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm

được đối tác tin cậy. Trong các yếu tố này, lợi nhuận đầu tư đóng vai trò quan trọng

nhất. Tiếp theo là yếu tố khung pháp lý, kế đến là tìm kiếm đối tác và ổn định vĩ mô.

Vấn đề chia sẻ rủi ro có tác động kém nhất. Kết quả này cũng không thay đổi theo

loại hình doanh nghiệp và hình thức đầu tư.

 

   

120

Trong chương này, để nghiên cứu nguyên nhân khu vực tư nhân không muốn đầu tư

các dự án đường bộ theo hình thức PPP, tác giả sử dụng các thang đo của mô hình

Sader (2000) là: lợi nhuận, khung pháp lý, kinh tế vĩ mô và chia sẻ rủi ro, cùng với

thang đo mới được tác giả xây dựng từ kết quả của nghiên cứu định tính, và

phương pháp khảo sát trực tiếp các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước hoạt

động trong ngành xây dựng và giao thông. Kết quả phân tích định lượng cho thấy

65.34% các nhà đầu tư không muốn tham gia. Lý do mà khu vực này từ chối đầu tư

xếp theo thứ tự tính quan trọng giảm dần: khó hoàn vốn và lợi nhuận thấp, thiếu

một khung pháp lý minh bạch, kinh tế vĩ mô bất ổn, chia sẻ rủi ro chưa hợp lý, và

khó khăn trong việc lựa chọn đối tác. Những kết quả phân tích trên là cơ sở để luận

án đề xuất những gợi ý giải pháp nhằm thu hút khu vực tư nhân góp sức xây dựng

và phát triển mạng lưới đường bộ hiện đại thông qua PPP.

Kết luận chương 3

 

   

121

CHƯƠNG 4: CÁC PHÁT HIỆN VÀ KẾT LUẬN

4.1 Tóm tắt

Chương này trình bày tóm tắt những phát hiện trong quá trình nghiên cứu về hình

thức hợp tác công – tư ở các chương trước, sau đó gợi ý một số điều chỉnh về chính

sách thu hút PPP. Như đã đề cập trong phần giới thiệu, mục tiêu chính của luận án

này là nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị

trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông

đường bộ ở Việt Nam. Một số đóng góp mang tính ứng dụng kết quả của nghiên cứu

này cũng được trình bày trong chương này. Cuối cùng là những hạn chế của nghiên

cứu này và các chủ đề cho các nghiên cứu tiếp theo.

4.2 Tóm tắt các phát hiện chính

Chương 1 phân tích các nghiên cứu thực nghiệm về hình thức hợp tác công – tư

trong quá khứ. Kết quả phân tích cho thấy một thực tế là: (1) không một chủ thể nào

(bao gồm cả nhà nước và tư nhân) có thể độc lập cung cấp đầy đủ các cơ sở hạ tầng

cần thiết (Mona và các tác giả, 2006) ; (2) khi tham gia vào bất cứ lĩnh vực nào,

chính phủ có thể không đủ điều kiện để được trở thành một đối tác trong hình thức

hợp tác công-tư, mà chỉ có thể là một đối tác trong quan hệ hợp tác công – công

(Khulumane, 2008). Đối với sự thành công của PPP, theo kết quả nghiên cứu của tác

giả, quan trọng nhất là cả hai khu vực nỗ lực điều chỉnh sự khác biệt về mục tiêu đầu

tư trên cơ sở đảm bảo kết quả hợp tác là “win – win”. Dựa trên các dữ liệu được mô

tả trong chương 2, có thể kết luận rằng hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam cần

phải được cải thiện cả về chất lượng và số lượng. Phân tích nguồn vốn đầu tư các dự

án đường bộ cho thấy nguồn lực nhà nước hoàn toàn không có khả năng đáp ứng,

cần thiết phải bổ sung nguồn vốn từ khu vực tư nhân hợp tác cùng nhà nước thông

qua PPP. Kết quả phân tích năng lực nhà đầu tư tư nhân cũng chỉ ra rằng PPP nên

hướng đến khu vực FDI. Ngoài ra, chương này cũng cho biết chính phủ vẫn chưa

thực sự nắm bắt được kỳ vọng của nhà đầu tư, dẫn đến có sự lệch lạc, không tương

 

   

122

thích trong việc kêu gọi tư nhân tham gia PPP. Chương 3 khám phá mức độ sẵn lòng

đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ thông qua xem xét các kỳ

vọng của nhà đầu tư. Kết quả phân tích thống kê mô tả hoàn toàn phù hợp bối cảnh

hiện tại của Việt Nam, đó là hầu hết các nhà đầu tư tư nhân (đặc biệt là khu vực FDI)

không muốn tham gia vào PPP. Phân tích hồi qui đa biến được thực hiện với năm

biến độc lập chỉ ra nguyên nhân khu vực tư nhân từ chối tham gia PPP, trong đó tác

động mạnh nhất là yếu tố lợi nhuận, kế đến khung pháp lý, tìm kiếm đối tác, kinh tế

vĩ mô và cuối cùng là chia sẻ rủi ro. Các phát hiện cụ thể như sau:

• Một là, sự tương tác chặt chẽ giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân

trong suốt quá trình hợp tác là tuyệt đối cần thiết, đặc biệt trong giai đoạn đầu

khi thị trường PPP mới thành lập. Sự tương tác này phải hướng đến dung hòa

sự khác biệt giữa hai khu vực và quan trọng nhất là đạt được mục tiêu khẩn

cấp – vốn đầu tư và chất lượng hạ tầng. Nếu không bất kỳ nỗ lực nào hướng

tới một quan hệ đối tác công-tư đều có thể thất bại.

• Hai là, để đo lường mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự

án PPP đường bộ ở Việt Nam, bên cạnh bốn thang đo của mô hình Sader

(2000) bao gồm: lợi nhuận đầu tư, kinh tế vĩ mô, khung pháp lý và chia sẻ rủi

ro, tác giả xây dựng một thang đo mới là tìm kiếm đối tác để bổ sung mô hình

nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự sẵn lòng đầu tư.

• Ba là, khía cạnh tiếp cận phù hợp cho những nền kinh tế đang phát triển và

chưa tồn tại thị trường PPP là chính phủ cần nắm bắt chính xác các kỳ vọng

của nhà đầu tư để có những điều chỉnh hợp lý nhằm đạt được các mục tiêu

mong đợi thông qua PPP. Nghiên cứu này đã xác định trong 5 kỳ vọng chính

của nhà đầu tư tác động đến sự sẵn lòng tham gia PPP, trong đó lợi nhuận đầu

tư tác động mạnh nhất, kế tiếp là khung pháp lý, tìm kiếm đối tác, điều kiện vĩ

mô và cuối cùng là chia sẻ rủi ro.

 

   

123

4.3 Đóng góp mang tính ứng dụng

Không dễ dàng để phác thảo một chính sách để chữa trị tất cả các vấn đề liên quan

đến phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam. Một số hàm ý chính

sách của nghiên cứu này được bắt nguồn từ kết quả điều tra về yếu tố tác động đến

sự sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân ở Việt Nam. Đầu tiên, chính phủ muốn thu

hút vốn tư nhân (đặc biệt là vốn FDI) theo hình thức PPP trong lĩnh vực đường bộ

phải thỏa mãn được các kỳ vọng của đối tượng này. Kết quả nghiên cứu từ mô hình

đo lường sự sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân cho thấy chính phủ cần cải thiện

môi trường đầu tư, tăng thêm tính hấp dẫn cho các dự án PPP mới có thể đạt được

mục tiêu phát triển hạ tầng giao thông thông qua PPP. Một số gợi ý về ứng dụng kết

quả nghiên cứu như sau:

4.3.1 Xây dựng bộ tiêu chí để lựa chọn các hợp đồng PPP ngành đường bộ

Kohlberg và Fitzsimons (1985) cho rằng trước khi đầu tư bất cứ dự án đường bộ

nào, phải tiến hành nghiên cứu khả thi bởi các chuyên gia tư vấn quốc tế để xem xét

khả năng, triển vọng của một dự án hợp tác công – tư. Cũng như các quốc gia đang

phát triển khác, giao thông đường bộ Việt Nam chưa phát triển và các cơ hội đầu tư

trong lĩnh vực này còn rất lớn, đang thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư trong và

ngoài nước. Tuy nhiên, do các rào cản về môi trường đầu tư nên đã hạn chế sự tham

gia của khu vực này. Nhằm đạt được mục đích đánh giá, lựa chọn các dự án phù hợp

với hình thức PPP, tác giả đề xuất một bộ tiêu chí lựa chọn hình thức hợp đồng phù

hợp áp dụng cho dự án đường bộ Việt Nam (cần lưu ý luận án chỉ xem xét những dự

án sử dụng thu phí hoàn vốn). 

Các tiêu chí lựa chọn hợp đồng PPP bao gồm:

• Đánh giá quy mô và phạm vi dự án

• Khả năng áp dụng thu phí người sử dụng khả thi

• Giới hạn chuyển giao rủi ro tối thiểu

• Khả năng hoàn trả của dự án

 

   

124

• Mức độ hỗ trợ của chính phủ

• Tái phân bổ rủi ro giữa nhà nước – tư nhân

Bên cạnh đó, để hỗ trợ quá trình ra quyết định của chính phủ, tác giả gợi ý sơ đồ “Ra

quyết định” dựa theo các tiêu chí trên để lựa chọn hình thức hợp đồng PPP phù hợp

như hình 4.1.

 

   

125

Hình 4.1: Sơ đồ ra quyết định trong lựa chọn hình thức hợp đồng PPP

  126

• Giải thích hình 4.1:

Bước 1: Đánh giá quy mô dự án: Quy mô dự án cần xem xét 2 khía cạnh: hạ tầng

và tài chính. Khía cạnh hạ tầng phụ thuộc vào bản chất và thành phần của dự án. Ví

dụ, các cầu và đường bao thường là quy mô nhỏ; các con đường mới, đường cao tốc

thì qui mô lớn. Tương tự, trong khía cạnh tài chính, chi phí của con đường ngắn

thường nhỏ hơn những con đường mới, đường cao tốc, hoặc dự án có thiết kế phức

tạp. Các chi phí chuẩn bị đầu tư của dự án PPP đường bộ tương đối cao cho cả nhà

nước và tư nhân. Các chi phí đấu thầu của một dự án PPP đường bộ nhỏ (khoảng 20

triệu USD) là USD 250.000, và chi phí này tăng đối với các dự án lớn45. Cần xác

định qui mô dự án để lựa chọn mô hình phù hợp trên cơ sở các yếu tố chính: năng

lực kỹ thuật, năng lực vốn, khả năng tài trợ từ thị trường vốn, quy mô tài trợ nợ.

Do giới hạn chuyên môn về kỹ thuật ngành GTVT, tác giả kiến nghị nhà nước thuê

đơn vị tư vấn có uy tín xác định mức sàn qui mô của các dự án đường bộ ở Việt

Nam. Nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư, các dự án có chi phí đầu tư dưới mức sàn

không nên áp dụng hình thức PPP, có thể áp dụng hợp đồng O&M, chìa khóa trao

tay, nhượng quyền, hoặc bảo trì. Không cần thiết phải phân bổ rủi ro.

Bước 2: Phân bổ rủi ro ban đầu: Điều quan trọng của phân bổ rủi ro là xác định

chính xác và đầy đủ các rủi ro hiện hữu và rủi ro tiềm tàng để phân bổ phù hợp nhằm

giảm chi phí và tăng giá trị đồng tiền.

Bước 3: Đánh giá khả thi về tài chính : để đánh giá khả thi về tài chính của dự án,

nhà nước cần:

• Đánh giá năng lực tài chính của các thành viên trong tổ hợp có đảm bảo đáp

ứng các yêu cầu của hợp đồng PPP ?

• Kiểm tra tính phù hợp và khả thi của cấu trúc tài chính do nhà thầu đề xuất,

các hỗ trợ tài chính của chính phủ, của các đối tác hoặc cơ quan tài chính.

                                                                 45 SMEC(2011).

  127

Việc xác định năng lực tài chính, khả năng thanh toán, tỷ số nợ và tỷ suất sinh lợi

phụ thuộc vào: (i) bên bảo lãnh và các cơ cấu hỗ trợ; (2) báo cáo tài chính được cung

cấp; thông tin chung sẵn có, như chỉ số tín nhiệm, giá cổ phiếu… cụ thể như sau:

• Quy mô đơn vị: % doanh thu từ dự án trong cơ cấu doanh thu của nhà thầu?

So sánh quy mô tài sản ròng của nhà thầu với quy mô yêu cầu đối với SPV.

• Nguồn tài chính: vốn chủ sở hữu, vốn vay.

• Kiểm tra báo cáo tài chính và tính toán các chỉ số tài chính:

- Khả năng thanh toán: chỉ số thanh toán hiện hành/thanh toán nhanh.

- Hệ số khả năng thanh toán lãi vay.

- Tỷ số nợ/ vốn cổ phần.

- Tỷ suất sinh lợi: ROS, ROA, ROE.

• Kết hợp với các yếu tố như: bảo lãnh chính phủ, hoàn thành dự án trước tiến

độ, chất lượng tốt hơn/ giải pháp sáng tạo…

• Xem xét các đề xuất của nhà thầu có phù hợp với khả năng của chính phủ?

Cần đánh giá khả thi về tài chính của dự án theo các kịch bản giả định: kịch bản tốt,

trung bình, xấu và xác suất điều chỉnh rủi ro (tái phân bổ rủi ro) xảy ra. Các đơn thầu

của đối tác tư nhân sẽ được so sánh với nhau để xác định đơn thầu cung cấp giá trị

cao nhất. Đơn thầu tốt nhất nếu thỏa các điều kiện: rủi ro chuyển giao lớn (chí phí

đầu tư của nhà thầu cao); giảm thiểu chi phí cho tư nhân và chính phủ; khả năng

cung cấp dịch vụ đạt yêu cầu mong đợi. Để lượng hóa kết quả đánh giá, kiến nghị

nhà nước thuê đơn vị tư vấn quốc tế độc lập có uy tín để xây dựng mức chuẩn của

các chỉ tiêu đánh giá khả thi về tài chính một cách khoa học áp dụng cho các dự án

đường bộ ở Việt Nam.

Bước 6: Chính phủ hỗ trợ tài chính: các dự án không đạt được khả thi về tài chính

sẽ nhận được hỗ trợ của chính phủ nhằm cải thiện tính khả thi tài chính của dự án.

  128

Bước 8: Đánh giá khả thi hợp đồng chìa khóa trao tay: thuận lợi cơ bản của hợp

đồng chìa khóa trao tay là chuyển giao các rủi ro thiết kế và xây dựng cho tư nhân.

Xét sự tương đồng giữa hợp đồng chìa khóa trao tay DBOM và hợp đồng DBFM,

kiến nghị mô hình chìa khóa trao tay chỉ giới hạn là thiết kế - xây dựng (DB) hoặc

xây dựng – chuyển giao (BT). Hợp đồng chìa khóa trao tay ngành đường bộ chỉ phù

hợp với các dự án như mục 4.2.1i).

Bước 9: Đánh giá khả thi hợp đồng cho thuê: đánh giá hợp đồng cho thuê cần kết

hợp với các chi phí giám sát hợp đồng cho thuê của nhà nước để khẳng định tính khả

thi của một dự án.

Bước 10: Đánh giá khả thi hợp đồng bảo trì

• Các hợp đồng có thể áp dụng khi thu phí trực tiếp không khả thi

Trong các tình huống mà thu phí trực tiếp không khả thi, các hợp đồng mà khu vực

tư nhân dựa trên thu phí hoàn vốn sẽ không thể áp dụng (O&M và BOT bị loại trừ).

Các hợp đồng có thể áp dụng bao gồm:

i. Chìa khóa trao tay (BT) hoặc DB, phù hợp với:

Dự án cầu và đường hầm.

Dự án đường có hạng mục cầu lớn, nút giao thông, các cấu trúc phức tạp

khác.

Dự án về đổi mới công nghệ.

Dự án đường bộ là một phần của các cơ sở phát triển lớn như đường vào

cảng, đường nối với khu công nghiệp hay các khu thương mại…

Khi các điều kiện trên không thỏa mãn, nên thực hiện theo hình thức truyền thống.

ii. Các hợp đồng bảo trì: mô hình này chuyển trách nhiệm về bảo trì đường cho

khu vực tư nhân, đặc biệt phù hợp nếu nhà nước muốn khuyến khích nâng

cao hiệu quả và áp dụng kỹ thuật tiên tiến. Tuy nhiên, thứ nhất, do áp lực

thiếu việc làm của các đơn vị quản lý đường bộ thuộc Cục đường bộ nên phải

cân nhắc cẩn thận, bởi vì việc sử dụng dịch vụ thuê ngoài có thể bị phản đối

  129

do làm giảm việc làm của các đơn vị này. Thứ hai, khi đánh giá tính khả thi

của các hợp đồng bảo trì cần xem xét năng lực của khu vực tư nhân có phù

hợp để thực hiện các hợp đồng này không. Nếu tiếp tục tình trạng như hiện

tại, nhà nước chỉ định thầu những nhà đầu tư không đủ năng lực, sẽ không đạt

được tăng giá trị đồng tiền. Hơn nữa, việc quản lý và giám sát của nhà nước

về sự tuân thủ hợp đồng của nhà thầu có thể tốn kém thời gian và nguồn lực,

cần tính toán cẩn thuận các chi phí liên quan đến hoạt động giám sát này,

cùng những chi phí phát sinh trong quá trình mở và chấm thầu. Các chi phí

này cần được so sánh với các khoản tiết kiệm có được nếu thuê khu vực tư

nhân để đưa ra quyết định. Vì những lý do trên, cơ hội cho các hợp đồng bảo

trì là rất hạn chế.

• Các hợp đồng có thể áp dụng khi thu phí trực tiếp khả thi nhưng tài

chính dự án không khả thi.

i. Chìa khóa trao tay hoặc DB: tương tự như mục 4.2.a.i).

ii. Hợp đồng O & M: nếu việc thu phí trực tiếp khả thi có thể chuyển rủi ro về vận

hành cho tư nhân. Các hạn chế ở mục 4.2.a.ii) cũng đúng với hợp đồng O & M.

Giống như hợp đồng bảo trì cần cân nhắc các hạn chế của hợp đồng O & M.

Nếu tỷ lệ giữa chi phí giám sát và hiệu quả nhờ tiết kiệm không khả thi, nhà

nước có thể cân nhắc một hợp đồng “chỉ vận hành” cho chức năng thu phí. Các

hệ thống giám sát giao thông tự động và độc lập là cần thiết để giảm thiểu các

vi phạm trong thu phí. Các NHTM ngại cung cấp các khoản vay này do hợp

đồng không có bảo đảm của chính phủ và ngân hàng không có quyền tham gia

hợp đồng, hay bảo lãnh ưu tiên cho chủ nợ khi nhà thầu không trả được nợ.

Hiện nay, rất ít nhà thầu tư nhân Việt Nam đủ năng lực thực hiện hợp đồng

này. Nhà nước nên mời hợp đồng nhượng quyền vận hành, tức chỉ thu phí,

không yêu cầu nhà thầu bảo trì.

• Các hợp đồng có thể áp dụng khi thu phí trực tiếp và tài chính dự án đều

khả thi

  130

Khi một dự án được xác định là thu phí khả thi và tư nhân có thể vay ngân hàng để

tài trợ dự án, có thể tận dụng các mô hình kết hợp thiết kế, xây dựng, vận hành và

bảo trì đường. Ba hình thức hợp đồng được đề xuất là:

BOT không có hỗ trợ của nhà nước.

BOT có sự hỗ trợ của nhà nước.

DBFM.

Sự khác nhau cơ bản giữa BOT và DBFM là: với DBFM, SPV được chính phủ thanh

toán theo hợp đồng (rủi ro doanh thu do nhà nước chịu), còn với BOT, SPV nhận

doanh thu từ thu phí đường bộ (rủi ro doanh thu được chuyển cho tư nhân).

Các nguyên tắc lựa chọn hình thức hợp đồng phù hợp cho trường hợp này:

Tối đa hóa sử dụng các nguồn lực khan hiếm của nhà nước bằng việc tối thiểu

hóa bảo đảm và hỗ trợ của chính phủ cho các PPP.

Tối thiểu hóa các trách nhiệm thực tế và tiềm tàng của nhà nước46. Chính phủ

chỉ cung cấp hỗ trợ khi dự án không khả thi tài chính nếu thiếu sự hỗ trợ này.

Áp dụng mô hình DBFM yêu cầu nhà nước cam kết thanh toán theo hợp đồng, định

kỳ trong suốt thời gian hợp đồng. Các cam kết này có thể xem là một khoản nợ của

nhà nước. Ngoài khoản nợ dài hạn này, nhà nước còn chịu rủi ro doanh thu. Với các

trách nhiệm thực tế và tiềm tàng gắn với mô hình hợp đồng DBFM, tác giả đề xuất

chỉ áp dụng DBFM khi hợp đồng BOT không khả thi.

Do điều kiện khan hiếm nguồn vốn, tác giả đề xuất lựa chọn ưu tiên là hình thức cho

thuê (O&M) và BOT. Các hình thức hợp đồng khác chỉ áp dụng khi chính phủ muốn

tận dụng các sáng kiến hoặc lợi thế của tư nhân để cải thiện chất lượng dịch vụ hoặc

nâng cao hiệu quả đầu tư. Cụ thể:

Hợp đồng xây dựng – sở hữu –k doanh (BOO) không phải là một lựa chọn lý tưởng

do chính phủ không công nhận quyền sở hữu đối với cơ sở hạ tầng.

                                                                 46 Trách nhiệm tiềm tàng là trách nhiệm có khả năng xảy ra trong tương lai dẫn đến khoản nợ phải trả một số tiền phụ thuộc vào các sự kiện trong tương lai.

  131

Hợp đồng thiết kế – xây dựng (DB) không phải là một lựa chọn lý tưởng do không

giải quyết vấn đề thiếu hụt vốn, chỉ tận dụng chuyên môn, sáng tạo của tư nhân.

Hợp đồng thiết kế – xây dựng - tài trợ - bảo trì (DBFM) không lý tưởng với Việt

Nam, có thể lựa chọn nếu phần rủi ro giữ lại cho nhà nước không quá lớn.

Hợp đồng kinh doanh – bảo trì (O&M) có thể lựa chọn vì giải quyết được vấn đề

thiếu hụt vốn và chính phủ duy trì được quyền sở hữu cơ sở hạ tầng của mình.

Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT) rất lý tưởng cho Việt Nam vì

chính phủ duy trì được quyền sở hữu cơ sở hạ tầng của mình.

4.3.2 Hành lang pháp lý cho các dự án PPP đường bộ Việt Nam

Tại Việt Nam, khung pháp lý của PPP bắt đầu mở ra khi Quyết định 71 ngày

9/11/2010 được ban hành dù chỉ là thí điểm. Thực tiễn cho thấy, khung pháp lý thí

điểm này tồn tại quá nhiều hạn chế, vướng mắc, gần như không thể áp dụng, đã cản

trở việc triển khai hình thức PPP trong thời gian qua. Trên cơ sở nghiên cứu khung

pháp lý của các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là những quốc gia có nét tương đồng

với Việt Nam như Ấn Độ, Trung Quốc, Thái Lan, Malaysia… kết hợp với điều kiện

và hoàn cảnh đất nước, tác giả xây dựng một dự thảo Nghị định PPP ngành đường

bộ cung cấp hành lang pháp lý cho các dự án PPP hoạt động. Nghị định này sẽ thay

thế Quyết định 71 ngày 9/11/2010, các hướng dẫn triển khai các hợp đồng BOT,

BT… vẫn áp dụng theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009. Trong trường

hợp có sự khác biệt giữa các điều khoản trong Nghị định này với bất kỳ nghị định

nào khác thì các điều khoản của Nghị định này sẽ được ưu tiên áp dụng. Dự án BOT,

BT thực hiện theo quy định của Nghị định 108 được hiểu trong Nghị định này là các

dự án BOT, BT thực hiện theo hình thức PPP trong đó phần vốn Ngân sách nhà

nước tham gia vào dự án là 0%. (xem chi tiết dự thảo Nghị định tại phụ lục 11).

Các mục tiêu chính sách của chính phủ về PPP ngành đường bộ cần được qui định

chi tiết trong Luật giao thông đường bộ. Cụ thể:

  132

• Đảm bảo dự án PPP đường bộ đóng góp thực hiện mục tiêu phát triển hạ tầng

giao thông theo quy hoạch, các mục tiêu kinh tế và xã hội toàn diện của chính

phủ.

• Đảm bảo khuôn khổ pháp lý và thể chế hiệu quả để xác định, chuẩn bị, thực

hiện và quản lý các dự án PPP đường bộ.

• Có một quy trình thực hiện nhằm đảm bảo các dự án PPP được đánh giá theo

chuẩn mực và chỉ các dự án khả thi về kinh tế và tài chính mang lại hiệu quả

mới được đề xuất nhằm mục tiêu:

Đạt giá trị đồng tiền cho Nhà nước bằng việc phân bổ rủi ro cho bên nào xử lý

và quản lý tốt nhất.

Khả thi tài chính về khía cạnh bền vững ngân sách, chuyển giao cam kết liên

quan đến quyết toán công và tiềm năng thu hồi của đầu tư tư nhân.

- Tối ưu hóa các lợi ích của hiệu quả, kiến thức, linh hoạt và sáng kiến tư nhân.

- Khả thi về tài chính, và

- Cân bằng về các lợi ích kinh tế và xã hội và các chi phí.

• Khuyến khích đầu tư các dự án theo quy hoạch và tăng cường hiệu quả kinh

tế, cải thiện an toàn đường bộ và giảm tắc nghẽn giao thông.

• Đảm bảo có sự tham gia của một cơ quan nhà nước như một nhà đầu tư hoặc

cung cấp dịch vụ, tạo các điều kiện thiết lập một mặt bằng sân chơi giữa các

doanh nghiệp như vậy và các công ty tư nhân cạnh tranh.

• Khuyến khích đấu thầu cạnh tranh cho các dự án.

• Khuyến khích đàm phán hợp đồng có sự linh hoạt nhiều nhất có thể được.

• Công nhận tính chất lâu dài của đầu tư hạ tầng và giảm thiểu các rủi ro kèm

theo bằng cách đảm bảo giá trị và thực hiện hợp đồng thông qua theo quy

định pháp luật.

• Đảm bảo phân công trách nhiệm rành mạch, rõ ràng giữa các cơ quan chính

phủ nhằm thực hiện hiệu quả Nghị định này.

• Đảm bảo xây dựng và quản lý qui hoạch để nhà đầu tư khai thác được quỹ đất

dọc hành lang của dự án.

  133

• Đảm bảo giảm dần số dự án đầu tư 100% vốn ngân sách, sử dụng phần ngân

sách này tham gia vào các dự án PPP.

• Đảm bảo thống nhất giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong xác

định, thiết kế, đánh giá, tiếp thị và quản lý các dự án PPP.

• Hoàn thiện năng lực thực hiện của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

• Đảm bảo quản lý hiệu quả và các nguyên tắc đã giao kết của dự án PPP trong

suốt chu kỳ dự án;

Bộ GTVT chịu trách nhiệm thực hiện khung chính sách này ở cấp trung ương và

tỉnh; định kỳ 6 tháng, UBND báo cáo cho Bộ GTVT về các dự án PPP. Bộ GTVT

chịu trách nhiệm rà soát, tổng hợp và kiến nghị nội dung điều chỉnh bổ sung chính

sách với chính phủ sau đó công bố các chi tiết của chính sách điều chỉnh lại trên

trang web của Bộ GTVT.

Bộ GTVT đóng vai trò kiến tạo chính sách cung cấp dịch vụ chứ không phải là cung

cấp dịch vụ. Sự tách bạch giữa hoạch định chính sách với cung cấp dịch vụ giúp cơ

quan này có thể giới thiệu các đối tác tư nhân cạnh tranh để cung cấp các dịch vụ

trên thị trường. Đối với điều tiết kinh tế, hai nhiệm vụ điều tiết cốt lõi là thiết lập,

giám sát, thực thi biểu phí tối đa và các tiêu chuẩn dịch vụ tối thiểu. Trong hai nhiệm

vụ này, kiểm soát mức giá tối đa mà doanh nghiệp đưa ra là một nhiệm vụ khá rõ

ràng nhưng dễ gây tranh cãi. Mặc dù biểu phí thường được công chúng quan tâm

nhất, nhưng chúng không phải là biện pháp duy nhất để điều tiết. Sự điều tiết mang

tính kinh tế còn bao gồm việc kiểm soát cơ cấu thuế quan, chất lượng của tiêu chuẩn

dịch vụ, điều kiện tiếp cận mạng lưới đường bộ, quyền đi đường cho người tham gia

giao thông, và các nghĩa vụ đầu tư liên quan khách hàng hiện tại và khách hàng mới.

Có thể kết luận ngắn gọn rằng, mục tiêu của Nghị định này hướng đến là quản lý nhà

nước hiệu quả và thực thi, lựa chọn dự án phù hợp; tầm nhìn và mục tiêu rõ ràng;

quản lý chi phí và tiến độ hiệu quả, nhân lực có kinh nghiệm, quản lý tốt rủi ro; sự

gắn kết chặt chẽ giữa các nhà đầu tư tư nhân và tính chủ động của các bên tham gia

trong dự án. Đây chính là những yêu tố then chốt để các dự án PPP thành công.

  134

4.3.3 Cơ chế phân bổ và quản lý rủi ro

Một phân tích chi tiết cần được tiến hành để quyết định có nên thực hiện dự án?

Thực hiện theo loại hợp đồng PPP nào là phù hợp nhất? Mỗi dự án phải có phương

án phân bổ rủi ro tối ưu. Do vậy, thách thức đối với nhà nước là làm thế nào để tối

ưu hóa hiệu quả của dự án và hỗ trợ tài chính của chính phủ đảm bảo:

(1) Tạo ra giá trị đồng tiền tốt nhất thông qua phân bổ rủi ro thông minh,

(2) Cho phép phân bổ rủi ro tạo ra mức chi phí vốn và mức đóng góp của nhà

nước hợp lý, và

(3) Có thể vay thương mại tài trợ cho dự án.

Hình thức tái phân bổ rủi ro từ tư nhân sang nhà nước như hiện nay không phải là

cách hiệu quả để tăng cường khả thi tài chính hoặc khả năng thanh toán của dự án.

Phương pháp hiệu quả hơn nếu “mua” rủi ro từ tư nhân thông qua các biện pháp hỗ

trợ tài chính. Bảng 4.1 trình bày các rủi ro chính và đề xuất của tác giả về phân bổ

rủi ro cho một dự án PPP đường bộ ở Việt Nam.

Bảng 4.1: Phân bổ rủi ro chính của các dự án PPP đường bộ Việt Nam (lần 1)

Rủi ro Phân bổ Quản lý tối ưu hóa rủi ro

1. Rủi ro trước đầu tư Nhà nước Nghiên cứu khả thi chi tiết, thu hồi đất, di

chuyển các cơ sở, khu tái định cư, và dọn

dẹp môi trường

2. Rủi ro thiết kế

Lỗi phía nhà nước

Lỗi phía Tư nhân

Nhà nước

Tư nhân

Giám sát thiết kế

Giám sát thiết kế

3. Rủi ro xây dựng

Chi phí vượt trội

Chậm tiến độ

Tư nhân

Tư nhân

Giám sát, thanh tra công tác xây dựng

Giám sát, thanh tra công tác xây dựng

4. Rủi ro pháp lý Nhà nước Xây dựng khung pháp lý minh bạch

5. Rủi ro bất khả kháng

Rủi ro chính trị gián tiếp

Tư nhân

Bảo hiểm

  135

Rủi ro chính trị trực tiếp Nhà nước

6. Rủi ro vận hành Tư nhân Giám sát, thanh tra hoạt động

7. Rủi ro doanh thu Nhà nước Dự báo chính xác lưu lượng giao thông

8. Rủi ro tài chính

Tỷ giá hối đoái

Lãi suất

Chia sẻ

Chia sẻ

Ổn định kinh tế vĩ mô

Ổn định kinh tế vĩ mô

4.3.4 Một số giải pháp mang tính tác nghiệp hỗ trợ các dự án PPP thành công

Theo đánh giá của Morgan Standley (2008), tính hấp dẫn của các dự án đường bộ

Việt Nam không cao như Trung Quốc và Ấn Độ (bảng 4.2).

Bảng 4.2: Tính hấp dẫn của các dự án GTVT ở các quốc gia

Trung Quốc Ấn Độ Việt Nam

Sân bay + + -

Điện - ++ +

Cảng 0 + ++

Đường sắt + +

Đường bộ ++ ++ +

Nước +

Ghi chú: (-) không hấp dẫn,(0) bình thường, (+) hấp dẫn, (++) rất hấp dẫn Nguồn: Morgan Standley (2008)

Từ bảng 4.2 cho thấy, cơ hội của BOT thuần túy (không có sự hỗ trợ của nhà nước)

rất thấp. Để thu hút được tư nhân, chính phủ cần mở rộng chính sách ưu đãi tạo điều

kiện cho khu vực tư nhân được đầu tư, kinh doanh và đạt được lợi nhuận kỳ vọng.

4.3.4.1 Mở rộng biên độ hỗ trợ tài chính của chính phủ

Nếu chính phủ giữ lại nhiều rủi ro thì mục tiêu PPP sẽ không đạt được. Nhiều dự án

đường cao tốc ở Malaysia và Indonesia phụ thuộc rất nhiều vào sự hỗ trợ của chính

phủ, đến mức các dự án ảnh hưởng đến cân đối ngân sách của chính phủ, làm lợi quá

mức cho tư nhân. Nếu chuyển giao quá nhiều rủi ro cho tư nhân thì sẽ khó thu hút

đầu tư. Chính phủ Việt Nam cần đánh giá các rủi ro để đưa ra mức hỗ trợ phù hợp.

  136

• Đánh giá của tư nhân về rủi ro theo PPP

Tư nhân sẽ không tham gia vào PPP nếu rủi ro lớn hơn lợi ích nhận được. Để đạt

được kỳ vọng của khu vực tư nhân, một dự án đường bộ phải cung cấp thu nhập

tương xứng với rủi ro dự án và thu nhập của các dự án tương tự trên thế giới. Do đặc

điểm các dự án đường bộ thường có rủi ro cao, tư nhân chỉ đấu thầu các dự án có tỷ

lệ thu hồi lớn hơn rủi ro. Vì vậy, chính phủ phải cạnh tranh quốc tế để thu hút các

nhà thầu (đặc biệt khu vực FDI) cho một con đường.

Để đạt được tỷ lệ thu hồi cao như kỳ vọng của các nhà đầu tư, nhà nước có thể sử

dụng 2 chiến lược: (1) Hạ thấp rủi ro; (2) Tăng nguồn thu.

Chiến lược 1: Nhà nước có thể giảm rủi ro bằng cách xử lý tốt những rủi ro giữ lại

bao gồm cả rủi ro lưu lượng giao thông hoặc cung cấp bảo lãnh doanh thu tối thiểu

cho tư nhân để tăng tính hấp dẫn và khả năng thành công của dự án (hình 4.2).

Hình 4.2: Tác động của các biện pháp giảm thiểu rủi ro

Chiến lược 2: để tăng tính hấp dẫn của các dự án, nhà nước sử dụng các hình thức hỗ

trợ để tăng thu hồi cho nhà đầu tư bao gồm trợ cấp vốn, kinh doanh không gian dự

án, trợ giá đầu ra, miễn thuế … (hình 4.3).

Tỷ lệ thu nhập yêu cầu mới

Tỷ lệ thu nhập cao

Mức rủi ro

Thấp Rủi ro cao

  137

Hình 4.3: Tác động của các hỗ trợ làm tăng tỷ lệ thu hồi

Để thu hút được vốn tư nhân (đặc biệt là vốn FDI) để phát triển mạng lưới giao

thông đường bộ theo hình thức PPP, chính phủ Việt Nam cần mở rộng biên độ hỗ trợ

tài chính, đảm bảo các nhà đầu tư đạt được lợi nhuận kỳ vọng.

• Các hình thức hỗ trợ tài chính của chính phủ

Hỗ trợ tài chính của chính phủ cho dự án PPP được cung cấp dưới nhiều hình thức

nhằm làm tăng khả thi tài chính. Mức độ hỗ trợ phụ thuộc vào các rủi ro chuyển giao

cho tư nhân và yêu cầu tài trợ của dự án, cụ thể gồm:

(i) Hỗ trợ tài chính trực tiếp

Tài trợ vốn: Tài trợ vốn thi công phù hợp với dự án PPP khả thi kinh tế nhưng

không khả thi tài chính. Kiến nghị mức góp vốn không nên cố định 30% như hiện

nay, mà sẽ điều chỉnh phù hợp với từng dự án cụ thể và không vượt quá 49% giá trị

đầu tư để đạt mục tiêu sử dụng PPP.

Giải phóng mặt bằng: Thu hồi đất để thực hiện công tác GPMB là thách thức lớn

cho nhà đầu tư trong giai đoạn trước đầu tư. Chính phủ/Bộ GTVT thuận lợi hơn

trong việc thu hồi đất để đảm bảo mặt bằng sẵn sàng cho dự án triển khai, tác giả

kiến nghị rủi ro này giữ lại cho chính phủ.

Tỷ lệ thu nhập yêu cầu mới

Tỷ lệ thu nhập cao

Mức rủi ro

Thấp Rủi ro cao

  138

Trợ cấp đầu ra: Nếu một dự án rất hấp dẫn về mặt kinh tế nhưng việc thanh toán phí

cầu đường thấp sẽ giới hạn về hoàn vốn thì chính phủ phải trợ cấp một phần phí.

Đây là một khoản phí do chính phủ thanh toán theo mỗi xe được ghi nhận trên tuyến

đường. Các lợi ích của hình thức này là được thanh toán theo thời gian và vì vậy ít

gây áp lực với NSNN hơn là tài trợ vốn, không có sự xói mòn về giao thông trên

đường do tính nhạy cảm của việc thu phí. Hình thức hỗ trợ này giảm rủi ro doanh thu

cho nhà vận hành, được sử dụng tại Malaysia, Anh và Tây Ban Nha. Công cụ này rất

thu hút các nhà đầu tư, tuy nhiên tác giả kiến nghị chỉ áp dụng hình thức này đối với

những con đường độc đạo.

Ưu đãi thuế: các ưu đãi về thuế của chính phủ cho các dự án PPP bao gồm:

a) Miễn thuế khi mua bất động sản để thực hiện dự án BOT.

b) Miễn thuế nhập khẩu vật liệu thô và thiết bị cho xây dựng.

c) Miễn thuế VAT cho các dự án BOT và BTO…

d) Miễn hoặc giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế cổ tức.

Quyền khai thác không gian dự án: Đây là một phương thức tạo ra thu nhập cho dự

án đường PPP. Các nước trong khu vực như Malaysia và Nhật Bản đã thành công

trong việc thu hút tư nhân theo hình thức hỗ trợ này. Nhà đầu tư được phép kinh

doanh các khu đất này (chung cư, khách sạn, siêu thị, rạp chiếu phim, .v.v.) để hỗ trợ

thu nhập từ việc thu phí.

Tại Việt Nam, giá trị của khu đất trước khi triển khai dự án thường thấp khoảng 1 - 4

tỉ đồng/ha, do là đất nông nghiệp. Tuy nhiên, khi nằm trong không gian dự án trở

thành đất sử dụng cho công nghiệp/thương mại, giá trị có thể lên đến 50 - 100 tỉ

đồng/ha. Nếu khu vực dịch vụ có kích thước khoảng 8 ha, thu nhập tăng thêm

khoảng 400 tỷ đồng, tạo một giá trị gia tăng rất lớn.

Luật pháp cần qui định các quyền kinh doanh đất thương mại dọc các hành lang

đường bộ cho mô hình BOT có hỗ trợ của chính phủ, nhằm tăng cường khả thi tài

  139

chính dự án và thu hút lợi ích bổ sung từ các nhà phát triển bất động sản và do vậy

tăng tính cạnh tranh giữa các nhà thầu nhằm giảm chi phí.

(ii) Hỗ trợ tài chính gián tiếp

Bảo đảm doanh thu tối thiểu: Hỗ trợ doanh thu thường được thực hiện với một mức

độ tối thiểu về đền bù do chính phủ thanh toán. Đối với các dự án rủi ro cao, chính

phủ Việt Nam có thể cung cấp bảo lãnh doanh thu tối thiểu. Theo luật PPP ở một số

quốc gia, chính phủ có thể bảo lãnh đến 90% doanh thu của dự án47. Theo kinh

nghiệm từ các quốc gia cho thấy chính phủ các nước hiếm khi phải đền bù khoản hỗ

trợ này cho tư nhân do nguồn thu kết hợp với các hỗ trợ khác đã đủ bù đắp.

Bảo lãnh vay vốn: Theo hình thức này, chính phủ cung cấp bảo lãnh dòng tiền để

thanh toán các khoản nợ. Từ đó tư nhân dễ dàng tiếp cận nguồn tài trợ từ nợ vay vì

tiền lãi và thanh toán khoản vay được đảm bảo. Hơn nữa, rủi ro của dự án có thể

giảm, do vậy tỷ lệ thu hồi kỳ vọng của nhà đầu tư cũng sẽ giảm. Hình thức này đã

được sử dụng rộng rãi trên thế giới trong lĩnh vực PPP đường bộ, chính phủ Việt

Nam nên thực hiện bảo lãnh vay vốn để tăng hấp dẫn cho các dự án. Mặc dù, chính

phủ lo ngại hành động này sẽ làm tăng nợ công, nhưng một bảo lãnh vay vốn không

tốn chi phí công khi dự án đủ dòng tiền thanh toán nợ. Mối lo ngại này có thể được

triệt tiêu nếu bước lựa chọn bên được nhượng quyền thực hiện nghiêm túc.

Bảo lãnh tỷ giá: Biến động tỷ giá rất khó kiểm soát, nhà đầu tư có thể giảm thiểu tác

động của rủi ro tỷ giá bằng cách giảm phụ thuộc vào hàng nhập hoặc vay nước

ngoài, nhưng tốn kém chi phí. Nhà đầu tư cũng có thể sử dụng hợp đồng tương lai

nhưng rất tốn kém và cũng không sẵn có ở Việt Nam do thời gian hợp đồng dài.

Doanh thu từ các dự án đường bộ chủ yếu bằng nội tệ. Sau hai cuộc khủng hoảng tài

chính, các nhà đầu tư và ngân hàng nước ngoài có thể không chấp nhận rủi ro tiền tệ,

đặc biệt tiền đồng Việt Nam luôn có xu hướng mất giá. Do vậy, chính phủ Việt Nam

có thể chấp nhận các sáng kiến hạn chế rủi ro tỷ giá cho nhà đầu tư thông qua điều

chỉnh mức trợ cấp của chính phủ, hoặc bảo lãnh tỷ giá.

                                                                 47 Luật PPP của Nhật Bản cho phép bảo lãnh doanh thu tối thiểu 90%. Luật PPP của Hàn Quốc là 75%.

  140

Bảo lãnh rủi ro bất khả kháng do tác động chính trị: Luật PPP cần cho phép Chỉnh

phủ bảo lãnh dự án trong các trường hợp bất khả kháng chính trị kéo dài.

Do đặc điểm của từng dự án khác nhau, tác giả kiến nghị không xây dựng khung các

hình thức hỗ trợ cố định. Nhà nước nên yêu cầu đơn vị tư vấn xây dựng một mức lợi

nhuận tham chiếu dành cho các dự án đường bộ.

4.3.4.2 Điều chỉnh giá thu phí theo điều kiện thị trường

Mức thu phí quá cao có thể làm chuyển hướng giao thông sang một tuyến đường

khác, tạo sự không hiệu quả về phân bổ giao thông. Vì vậy, thiết kế mức phí đảm

bảo phân bổ rủi ro phù hợp cho người sử dụng, công ty dự án và nhà nước rất quan

trọng. Trong nghiên cứu này, tác giả đề nghị:

• Điều chỉnh tăng giá thu phí cầu đường do mức giá hiện nay quá thấp, nhưng

cần tăng từ từ để người sử dụng dễ dàng chấp nhận, không bị sốc. Tuy nhiên,

việc điều chỉnh cũng cần đảm bảo bảo vệ người sử dụng không phải trả phí

quá cao do thu nhập người dân còn thấp.

• Điều chỉnh mức phí theo các biến động: lạm phát, CPI, các chỉ số kinh tế

khác… ít có phản đối của người tiêu dùng do mức tăng phù hợp với điều kiện

thị trường.

• Kiến nghị bãi bỏ thuế VAT 10% trong cơ cấu giá thu phí để tạo điều kiện cho

nhà đầu tư thu hồi vốn nhanh hơn.

• Mức phí nên được thiết lập cho từng dự án dựa trên một số yếu tố sau: mức

độ phát triển khu vực, tiềm năng tăng trưởng kinh tế, thu nhập người sử dụng

có thể chi trả; chi phí tài trợ dự án.

4.3.4.3 Cải cách triệt để khu vực DNNN đã cổ phần ngành GTVT và xây dựng

Để đảm bảo mục tiêu ổn định kinh tế và phát triển bền vững đòi hỏi Việt Nam phải

tái cơ cấu vai trò của chính phủ và DNNN, đặc biệt cần đẩy mạnh cải cách. DNNN

bằng các giải pháp khả thi để nâng cao hiệu quả hoạt động của thành phần kinh tế

“chủ đạo” này, đảm bảo họ có khả năng cạnh tranh thực sự và tự thu hút vốn chứ

  141

không ỷ lại vào sự “bao cấp” của chính phủ. Do vậy, chính phủ phải kiên quyết hơn

trong vấn đề cải cách để biến đổi khu vực kinh tế này trở nên cạnh tranh hơn. Giải

pháp đầu tiên là chính phủ phải ngừng hỗ trợ các DNNN như hiện nay. Nói cách

khác, các ngân hàng phải hoạt động theo đúng chức năng của nó, tự thẩm định đối

với mỗi công ty và mỗi dự án, quyết định ai đủ tiêu chuẩn. Nếu chính phủ tiếp tục hỗ

trợ các khoản vay của DNNN dù dưới bất kỳ hình thức nào thì các doanh nghiệp này

cứ thoải mái chi tiêu bởi họ biết trong trường hợp xấu nhất sẽ có người thay thế

thanh toán nợ và không bị phá sản dẫn đến sự không bình đẵng giữa DNNN nhận

được rất nhiều vốn, đất… và tư nhân khó tiếp cận vốn vay vì lãi suất cao. Nếu muốn

DNNN tự đứng trên đôi chân của mình, cần phải xem các doanh nghiệp này như một

doanh nghiệp tư nhân độc lập chứ không phải là một bộ phận của chính phủ.

Việt Nam đã gia nhập WTO nhưng vẫn “bao cấp” thành phần kinh tế này thay vì cải

cách nó hiệu quả hơn. Đây thực sự là một quyết định kỳ lạ, bởi như thể Việt Nam gia

nhập WTO cho vui thôi. Chính phủ nên có quan điểm nhất quán về thành phần kinh

tế này để sớm có những quyết định phù hợp nâng cao hiệu quả hoạt động của các

doanh nghiệp này, có khả năng cạnh tranh độc lập góp phần ổn định kinh tế, thúc

đẩy phát triển chung cả nước.

4.3.4.5 Thành lập Ủy ban PPP

Trong quá trình thu hút tư nhân tham gia vào bất cứ dịch vụ công cộng nào, bước đi

hợp lý đầu tiên là thành lập Ủy ban PPP để đánh giá và phê duyệt dự án. Việc thành

lập và các chức năng, nhiệm vụ của ủy ban cần được qui định theo pháp luật. Ủy ban

cần có một phó thủ tướng đứng đầu, các đại diện từ các bộ ngành liên quan và nên

có đại diện có năng lực của tư nhân48 nhằm tận dụng các lợi thế của khu vực này

cũng như nâng cao năng lực của ủy ban (chú ý: qui định rõ điều lệ hoạt động của ủy

ban nhằm hạn chế xung đột lợi ích). Vụ trưởng Vụ KHĐT của MOT phải là một

thành viên của ủy ban này, các thành viên khác đại diện cho MPI, MOF, MOC…

                                                                 48 Ủy ban PPP của Hàn Quốc, Nhật Bản đều có đại diện từ khu vực tư nhân.

  142

Vai trò chính của Ủy ban là giám sát chương trình PPP ngành đường bộ và chuẩn bị

các danh mục dự án ưu tiên. Ủy ban đảm bảo rằng các ASB chỉ đề xuất dự án nếu họ

có đủ năng lực chuẩn bị dự án và quản lý trong suốt quá trình từ chuẩn bị đến thực

hiện dự án, đồng thời phải làm rõ khả năng ASB có đủ nguồn vốn ngân sách để thực

hiện chương trình PPP. Ở cấp độ dự án, ủy ban sẽ bảo đảm các dự án được chuẩn bị

tốt, khả thi, có khả năng thanh toán và đúng qui trình, các dự án được ưu tiên theo

đúng trình tự hợp lý và không nằm ngoài qui hoạch tổng thể.

Không nên xem việc thành lập Ủy ban PPP như một cách lấn sân vào công việc tốt

đẹp đang được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác. Ủy ban này

sẽ giảm thiểu những thủ tục hành chính rườm rà vì không phải qua nhiều “cửa”, phải

tự cam kết sẽ giám sát các hoạt động đường bộ một cách đáng tin cậy với quan điểm

tuân thủ yêu cầu quản trị minh bạch.

Chức năng cụ thể của Ủy ban bao gồm:

• Xem xét, phân tích nhu cầu do MOT/ Cục đường bộ đề xuất có phù hợp nằm

trong danh mục dự án.

• Làm rõ BOT hay Cục đường bộ chịu trách nhiệm giám sát chuẩn bị dự án.

• Bảo đảm khả năng ngân sách của MOT/ VRA đủ để thuê tư vấn nghiên cứu

khả thi và hỗ trợ chuẩn bị dự án theo yêu cầu.

• Phê duyệt ban đầu để MOT/ VRA chuẩn bị dự án và đăng ký dự án với MPI.

• Phê duyệt các kết quả nghiên cứu khả thi do MOT/ VRA đề xuất.

• Phê duyệt các tài liệu mời thầu.

• Phê duyệt dự thảo hợp đồng dự án.

• Nhận báo cáo tiến độ hàng tháng, hàng năm từ các đơn vị có liên quan về cả

quá trình dự án từ chuẩn bị đến thực hiện.

4.3.4.6 Chuyển đổi mô hình Tổng công ty PT đường cao tốc Việt Nam (VEC)

VEC được xây dựng theo mô hình Công ty đường cao tốc Hàn Quốc. Mô hình VEC

hiện nay không rõ ràng, có 3 lựa chọn để chuyển đổi VEC như bảng 4.3. Bất luận

VEC có cổ phần hóa hay không, VEC cũng nên hướng vào chức năng cung cấp dịch

  143

vụ bao gồm xây dựng, vận hành, bảo trì và khai thác. Chức năng quản lý nhà nước

nên chuyển sang Cục đường bộ (VRA).

Nếu chính phủ quyết định cổ phần hóa VEC, VEC với vai trò là nhà đầu tư tư nhân,

không thể tiếp tục nhận các đặc quyền hay ưu đãi, phải cạnh tranh công bằng như

các nhà đầu tư khác. Nếu VEC không được cổ phần hóa, VEC là công ty đường thu

phí 100% vốn nhà nước, nhằm đảm bảo tư nhân có thể tham gia, cần phải hạn chế

DNNN cạnh tranh với tư nhân. Tác giả kiến nghị VEC nên chuyển đổi theo mô hình

3 – Công ty thu phí 100% vốn nhà nước.

4.3.4.7 Các kiến nghị khác

• Nâng cao hiệu qua sử dụng vốn NSNN, tránh đầu tư dàn trải, manh mún, và

lãng phí như thời gian qua. Đặc biệt phải có quan niệm đúng đắn về nguồn

vốn ODA. Đây không phải là nguồn vốn không tốn chi phí, tuy lãi suất vay

thấp nhưng là lãi suất vay ngoại tệ nên phải tính thêm phần giảm giá của

VNĐ. Với cách tính toán như trên thì lãi suất vay sẽ không còn thấp, nếu tiếp

tục sử dụng không hiệu quả thì gánh nặng nợ quốc gia sẽ ngày càng trầm

trọng. Do đó cần xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA một cách

hợp lý, công tác chuẩn bị và thẩm định dự án một cách cẩn thận và khoa học

để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Ngoài ra, cần đa dạng hoá

nguồn vốn đối ứng và chỉ rõ trách nhiệm của cơ quan, đơn vị tiếp nhận vốn

ODA để nâng cao trách nhiệm trong việc sử dụng hiệu quả vốn ODA.

• Thành lập Quỹ đường bộ hoặc ngân hàng nhà nước về hạ tầng để tài trợ cho

các dự án đường bộ thay vì thành lập Quỹ bảo trì đường bộ như hiện nay.

Hình thức này rất thành công tại các nước như Mỹ, Pháp, Trung Quốc, Ấn

Độ,… Báo cáo của RICS cho biết, Canada là quốc gia triển khai PPP hiệu quả

nhất thế giới trong năm qua, thông qua 2 chiến lược chính là thành lập Ủy ban

Giám sát các dự án PPP và khai trương 2 quỹ PPP có tên gọi “Gateways and

Border Crossings” và “Building Canada” có vốn đầu tư 1,2 tỉ đôla Canada.

Một trong những chức năng chính của tổ chức này là tập trung phát triển các

  144

dự án hạ tầng trọng điểm bằng nguồn vốn công của 2 quỹ này và vốn tư nhân

trong và ngoài nước. Đây được xem là hình thức hỗ trợ gián tiếp của chính

phủ. Ngoài ra, công tác tổ chức các bộ máy vận hành, bảo dưỡng dự án cần

gọn nhẹ, hệ thống, khoa học, tránh tình trạng vừa thừa vừa thiếu.

• Nâng cao trình độ cho các cán bộ quản lý và nhà đầu tư trong nước, đảm bảo

nhận thức đúng về loại hình đầu tư này để phát huy các lợi thế của nó.

• Ổn định vĩ mô tạo niềm tin cho nhà đầu tư.

4.4 Những hạn chế của quá trình nghiên cứu luận án

Đề tài này đã được tác giả ấp ủ trong một thời gian khá dài với mong muốn có thể

đóng góp dù rất nhỏ bé để thay đổi tình trạng đầu tư lãng phí và kém hiệu quả trong

lĩnh vực công nói chung và đường bộ nói riêng của Việt Nam hiện nay. Mặc dù đề

tài được thực hiện với tất cả sự nỗ lực và tâm huyết của tác giả, nhưng do khả năng

và kiến thức có giới hạn nên không tránh khỏi những hạn chế và thiếu sót. Một số

hạn chế của luận án cần xem xét nghiên cứu chuyên sâu như sau:

Một là, nghiên cứu chỉ thực hiện trong một lĩnh vực, đó là đường bộ. Cần lưu ý là

chính phủ Việt Nam muốn áp dụng hình thức PPP cho tất cả các dự án cơ sở hạ tầng

như đường sắt, cảng biển, sân bay. Vì vậy, những nghiên cứu tiếp theo cần mở rộng

xem xét hình thức PPP ở tất cả các lĩnh vực để nhận dạng các điểm tương đồng cũng

như khác biệt.

Hai là, kết quả nghiên cứu chỉ phù hợp áp dụng trong giai đoạn đầu của hình thức

PPP. Khi thị trường PPP Việt Nam trưởng thành cần tiến hành các nghiên cứu tiếp

theo để nắm bắt chính xác kỳ vọng của chính phủ cũng như khu vực tư nhân khi mục

tiêu thông qua PPP đã thay đổi, không hướng đến thu hút vốn đầu tư nữa.

  145

Bảng 4.3: Đánh giá các phương án cho vai trò tương lai của VEC

VEC - nhà đầu tư vốn sở hữu

Quyền ưu tiên chọn các dự án đường cao tốc

Thực hiện dự án KT-XH không khả thi tài chính

Cạnh tranh bình đẳng với các nhà

đầu tư

VEC - cơ quan quản lý nhà nước

VEC - Công ty đường thu phí nhà nước sở hữu 100%

(+) Ít thay đổi so với hệ thống hiện tại

Sử dụng tài trợ ngoài cân đối ngân sách

Tăng số lượng các nhà đầu tư tiềm năng

Đảm bảo phát triển đúng quy hoạch

Giảm thiểu thay đổi về tổ chức của VEC

Các dự án tốt thuộc VEC, dự án kém hơn cho nhà đầu tư khác

Tăng hỗ trợ chính phủ, giảm giá trị

Tối đa hóa giá trị cho chính phủ nhờ cạnh tranh

Kiến thức, kinh nghiệm về PPP cho MOT/VRA

Mô hình thành công ở nhiều nước49. Có thể song song với PPP như Hàn Quốc

Vốn chủ sở hữu nhỏ, chậm tiến độ, không hiệu quả

Mở thị trường cho cạnh tranh

Cho phép bù giá chéo giữa các tuyến đường hiệu quả và không hiệu quả

(-) Hạn chế cơ hội cho tư nhân, giảm tiết kiệm từ hiệu quả của tư nhân

Bảo vệ lợi ích các cổ đông, hoạt động phi thương mại cần hỗ trợ của chính phủ

Bỏ bảo lãnh chính phủ đối với trái phiếu VEC phát hành

Giảm số lượng nhà đầu tư tiềm năng

Rủi ro giữ lại nhà nước. Mâu thuẩn với chính sách bình đẳng Hạn chế cơ hội cho tư nhân, giảm tiết kiệm

Giảm công việc cho VEC

Khó khăn phân bổ các dự án giữa tư nhân – VEC Cần vốn NSNN mạnh

                                                                 49 Hoa Kỳ, Pháp, Indonesia, Nam Phi…

  146

Kết luận

Luận án phân tích tình hình đầu tư giao thông đường bộ ở Việt Nam trong thời gian

cho thấy tồn tại nhiều bất cập, nguy cơ khan hiếm nguồn vốn trong tương lai và đặc

biệt là đầu tư tư nhân rất hạn chế do khoảng cách quá lớn giữa kỳ vọng của khu vực

tư nhân và khu vực công cộng; lợi nhuận đầu tư thấp, mục tiêu và cam kết của chính

phủ không rõ ràng, quá trình ra quyết định phức tạp, điều hành các chính sách không

hiệu quả, khung pháp lý không đầy đủ, thị trường vốn trong nước chưa phát triển,

thiếu các cơ chế để thu hút tài chính dài hạn từ khu vực tư nhân,… và các tồn tại trên

càng nghiêm trọng hơn do cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.

Bên cạnh đó, luận án nghiên cứu và học tập những kinh nghiệm (các bài học thành

công và thất bại) về PPP của các nước trên thế giới thông qua các nghiên cứu thực

nghiệm. So sánh hình thức đa dạng hoá nguồn vốn đầu tư của các nước (đặc biệt các

nước đang phát triển) và Việt Nam đã cho thấy sự cần thiết phải tăng khả năng huy

động vốn từ khu vực tư nhân theo hình thức PPP để phát triển bền vững hệ thống

giao thông đường bộ ở Việt Nam.

“Cũ người mới ta”, tuy PPP rất phổ biến trên thế giới nhưng còn quá mới tại Việt

Nam và tiềm ẩn nhiều thách thức. Để áp dụng hình thức này cần tiến hành các phân

tích cụ thể và thực hiện các dự án thí điểm để có những điều chỉnh thích hợp. Đặc

biệt vấn đề tư nhân hoá cần xem xét cận thận tùy theo mức độ trưởng thành của nền

kinh tế cũng như các cam kết bền vững của chính phủ thông qua các cơ chế quản lý.

Vì sự khác biệt về chính sách, điều kiện kinh tế - xã hội, đặc biệt kinh nghiệm và

mức độ trưởng thành của nền kinh tế thị trường ở nước ta còn thấp nên chính phủ

cần có những hỗ trợ phù hợp để hướng đầu tư tư nhân vào lĩnh vực GTVT nói

chung, giao thông đường bộ nói riêng. Ngoài ra, vấn đề quản lý và sử dụng nguồn

vốn hiệu quả cần được chú trọng. Nguồn vốn vay ODA cần phải tiến hành các biện

pháp giám sát chặt chẽ quá trình thu hút và sử dụng vốn để đảm bảo việc thực hiện

được minh bạch.

  147

Hình thức hợp tác công tư (PPP) là lựa chọn hàng đầu của Việt Nam hiện nay.

Thông qua PPP, tạo điều kiện cạnh tranh minh bạch, công bằng cho các nhà đầu tư,

đồng thời thu hút được vốn đáp ứng mục tiêu vừa xây dựng hạ tầng giao thông làm

bệ phóng phát triển kinh tế một cách bền vững, vừa không tăng nợ công. Đây cũng

chính là lý do tác giả thực hiện nghiên cứu này, với mong muốn đóng góp các kết

quả nghiên cứu được để phát triển thành công hình thức này tại Việt Nam.

  148

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN

ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ

Bài báo khoa học

1. (2010): “Hạ lãi suất cần có lộ trình và giải pháp hợp lý”, Tạp chí thị trường tài

chính tiền tệ - ISSN 1859-2805 (số 17), 01/09/2010.

2. (2011): “Một số kiến nghị để điều hành lãi suất hiệu quả”, Tạp chí thị trường

tài chính tiền tệ - ISSN 1859-2805, số 11 ngày 01/06/2011.

3. (2011): “Hợp tác công tư cho phát triển hạ tầng giao thông tại Việt nam”, Tạp

chí công nghệ ngân hàng, số 63, tháng 06/2011.

4. (2011): “Thu hút đầu tư tư nhân vào lĩnh vực CSHT giao thông đường bộ Việt

Nam - tại sao khó khăn?”, Tạp chí giao thông vận tải – ISSN 0866-7012 số

07/2011.

5. (2011): “Phát triển hạ tầng giao thông đường bộ việt nam theo hình thức hợp

tác công tư (ppp), “Tạp chí giao thông vận tải – ISSN 0866-7012 số 11/2011.

  149

Danh mục tài liệu tham khảo

TIẾNG VIỆT

1. Bộ KH&ĐT (2005), “Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội từ 2006 đến 2010”.

2. Các báo cáo tài chính của các Tổng công ty XDCTGT thuộc Bộ GTVT từ 2006 –

2009.

3. Esther Malini (số 3/2007), “Hình thức BOT trong xây dựng cầu đô thị của Ấn

Độ”, T/C Cầu đường Việt Nam.

4. Hồ sơ các dự án: quốc lộ 5, xa lộ TP.HCM – Biên Hòa – Vũng Tàu, cải tạo –

nâng cấp quốc lộ 1A đoạn An Sương – An lạc, đường Trường Sơn, cầu Cỏ

May, cầu Ông Thìn, cầu đường Bình Triệu II, đường Huỳnh Tấn Phát – TP

HCM, cao tốc Sài Gòn – Long Thành - Dầu Dây, Dự án Quận 9 – Nhơn Trạch,

cao tốc Sài Gòn – Trung Lương, cầu Rạch Miễu, đường Bình Dương qua thị xã

Thủ Dầu Một, quốc lộ 1K, Cầu Phú Mỹ - Tp HCM, Cầu Thái Hà, đường trục

phía Tây Nam Hà Nội, nâng cấp mở rộng đường 70, cầu đường Bình Tiên,

đường cao tốc Hà Nội – Hải Phòng, đường cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận.

5. Lê Quốc Hội (2010), “Tổng quan kinh tế Việt Nam 2010 và khuyến nghị 2011”.

6. Luật đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005

7. Luật doanh nghiệp số 60/2005/QH11 ngày 29/11/2005

8. Nghị định 108/2006/NĐ-CP ngày 22/09/2006 của Chính phủ về việc Quy định

chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư.

9. Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hợp

đồng xây dựng – kinh doanh- chuyển giao (BOT), Hợp đồng xây dựng –

chuyển giao – kinh doanh (BTO) và hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT).

10. Quyết định 78/2010/NĐ-CP ngày 14/7/2010 của Chính phủ về việc cho vay lại

nguồn vốn vay nước ngoài.

  150

11. Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Chính phủ về việc ban

hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác Công - Tư.

12. Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát

triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030.

13. Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê duyệt Quy hoạch

phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau

năm 2020.

14. Tedisouth (2009), “Báo cáo nghiên cứu khả thi hệ thống trạm thu phí và trung

tâm điều hành quản lý giao thông thông minh cao tốc TP.HCM - Trung

Lương.”

15. Thông tư 03/2011/TT-BKHĐT ngày 27/01/2011 của Bộ KH ĐT về việc hướng

dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27

tháng 11 năm 2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT.

16. Tiêu chuẩn thiết kế áo đường mềm 22-TCN-211-06.

17. Tổng cục thống kê Việt Nam (2010), trang chủ http://www.gso.gov.vn

18. Ủy ban Tài chính - Ngân sách (2010), “Báo cáo về kết quả giám sát việc thực

hiện nghị quyết của Quốc hội về quản lý, phân bổ và sử dụng vốn trái phiếu

Chính phủ 2003 – 2010”.

TIẾNG ANH

19. Abadie, Richard (2008), “Infrastructure finance: surviving the credit crunch,”

Talking Points, Public Sector Research Centre-PricewaterhouseCoopers,

August 2008, London.

20. Abednego, M. P. and Ogunlana, S. O. (2006), "Good project governance for

proper risk allocation in public-private partnerships in Indonesia", International

Journal of Project Management 24 (7): 622-634.

21. ADB (2000), “Developing best practices for promoting private sector investment

in infrastructure”, Asian Development Bank.

  151

22. ADB (2006), “Public private partnership (PPP) handbook”.

23. ADB (2008), “Public-private partnership (PPP) handbook”, Available at

http://www.adb.org/Documents/Handbooks/Public-Private

Partnership/default.asp

24. Ahadzi & Bowles (2004), “Public Private Partnerships and contract negotiations:

An empirical study”, Construction Management and economics, 22(9), p 967-

978.

25. Ahadzi, M. (2001), “The Private Finance Initiative: The procurement process in

perspective”, Proceedings of 17th annual ARCOM Conference 5-7 September,

University of Salford. Vol.1, p 991-999.

26. Akintoye, A., Hardcastle, C., Beck, M., Chinyio, E., and Asenova, D. (2003),

“Achieving Best Value in Private Finance Initiative Project Procurement”,

Construction Management and Economic, July 2003, 21: 461-470.

27. Albert P. C. Chan, Patrick T. I. Lam, Daniel W. M. Chan, Esther Cheung, and

Yongjian Ke (2010), “Critical Success Factors for PPPs in Infrastructure

Developments: Chinese Perspective”, Journal of Construction Engineering and

Management / Volume 136.

28. Aristeidis Pantelias và Zhanmin Zhang (2010), “Methodological Framework for

Evaluation of Financial Viability of Public-Private Partnerships: Investment

Risk Approach”, Journal of infrastructure systems © ASCE / December 2010/

DOI: 10.1061/_ASCE_IS.1943-555X.0000015.

29. Arndt, R., and Maguire, G. (1999), “Private provision of public infrastructure:

Risk identification and allocation project survey report”, Dept. of Treasury and

Finance, Melbourne, Australia.

30. Bernard Pasquier (2008), ” Restructuring the Libyan Economy in Light of the

New Role of the Government and the Private Sector”, Private Sector

Development Workshop, Tripoli, April 29-30, 2008.

  152

31. Birch, M.H. and Haar, J (2000), “The impact of privatization in the Americas”,

Coral Gables: North-South Center Press, University of Miami.

32. Birnie,J. (1999), “Private finance initiatve (PFI) – UK construction industry

response”, Journal of construction procurement, 5(1): 5-14.

33. Boyfield, K. (1992), “Private sector funding of public sector infrastructure”,

Public money and management, Oxford, 12(2) : 41 – 46.

34. Brodie, M.J. (1995), “Public/private joint venture: the government as partner –

bane or benefit?”, Real estate issues, Chicago, 20 (2) : 33 -39.

35. Canadian Council for Public-Private Partnerships (2004), “About PPP”,

available at <www.pppcouncil.ca/aboutPPP_definition.asp>.

36. Charoenpornpattana, S. and Minato, T. (1999), “Privatization-Induced Risks:

State-Owned Transportation Enterprises in Thailand”, in Proceedings of Joint

CIB Symposium on Profitable Partnering in Construction Procurement

(London: E & FN Spon), pp. 429-439.

37. Chowdhury, Md. Shoaib (2011), “Public Private Partnership: A Prospective in

the Development of Sustainable Transport Infrastructures and Services in

Bangladesh”, journal of construction engineering and management © ASCE,

Conf. Proc. doi:10.1061/41167(398)97.

38. Cristina D. Checherita (2004), “A Macroeconomic Analysis of Investment under

Public - Private Partnerships and its Policy Implications - the Case of

Developing Countries”.

39. Dailami, Mansoor, and Michael Klein, 1997, “Government Support to Private

Infrastructure Projects in Emerging Markets,” Policy Research Working Paper,

No. 1688, Washington: World Bank.

40. Davids, I. Theron, F. Maphunye, KJ. (2005), “Participatory Development in

South Africa: A development management perspective”, Pretoria: van

Schaicks.

  153

41. Duncan Black (1948), “Public choice theory”.

42. Estache, A and de Rus, G. (2000), “Privatization and regulation of transport

infrastructure: guidelines for policymakers and regulators”, Washington DC:

Worldbank.

43. European Commission (2003), “Guidelines for Successful Public-Private

Partnerships”.

44. Flanagan, R. and Norman, G. (1993), “Risk Management and Construction”,

Blackwell Scientific Publications, Oxford.

45. Gerbing & Anderson (1988), “An Update Paradigm for Scale Development

Incorporing Unidimensionality and Its Assessments”, Journal of Marketing

Research, Vol.25, 186-192.

46. Gildenhuys, J.S.H. and Knipe, A. (2000), “The Organisation of Government: An

Introduction”, Pretoria: van Schailk.

47. Grant, T. (1996), “Keys to successful public-private partnerships”, Canadian

Business Review, pp. 27-8

48. Hall, D. (2009), “A crisis for public-private partnerships (PPPs)?”, Public

Services International Research Unit (PSIRU), University of Greenwich,

Greenwich. Accessed on 24th of Feb 2010.

49. Hair & et al. (1998), “Multivariate Data Analysis, Prentice-Hall International,

Inc,”.

50. Hambros, S.G. (1999), “Public private partnerships for highway: experience,

structure, financing”, Applicability and comparative assessment, Canada.

51. Henry Alinaitwe (2011),“Contractors’ Perspective on Critical Factors for

Successful Implementation of Private Public Partnerships in Construction

Projects in Uganda”, Second International Conference on Advances in

Engineering and Technology (AET2011 Conference Papers), 31st Jan - 2nd

Feb 2011.

  154

52. Hensher,DA., and Brewer, AM., (2001), “Transport: An economics and

management perspective”, Oxford, New York.

53. Hardcastle, C., Akintoye, A., Edwards, P.J. and Li, B., (2005), “Critical Success

Factors for PPP/PFI Projects in the UK Construction Industry: a factor analysis

approach”, Construction Management and Economic, 23: 459-471.

54. Hwang, T. and Chen, C. (2004), “The future development of competition

framework”, Netherland: Kluwer law international.

55. HM Treasury, (1998), “Partnerships for Prosperity: the Private Finance

Initiative”, London.

56. Iyer, K. C. and Mohammed Sagheer (2010), “Hierarchical Structuring of PPP

Risks Using Interpretative Structural Modeling”, journal of construction

engineering and management © ASCE, DOI: 10.1061/(ASCE)CO.1943-

7862.0000127.

57. John L. Ward và Sussman (2006), “Analysis of the Malaysian Toll Road Public-

Private Partnership Program and Recommendations for Policy

Improvements”. ESD Working Paper Series, http://esd.mit.edu/wps/2005.htm

58. Kerf, M. and Klein, M. (1998), “Concessions for infrastructure: a guide to their

design and award”, Washington D.C: World Bank.

59. Kessides, I.N. (2004), “Reforming Infrastructure. Privatisation, Regulation, and

Competition”, Washington DC. Worldbank.

60. Khulumane John Maluleka (2008), “Transport economic regulatory intervention

in the transport infrastructure: a publicprivate partnership exploratory study”.

Doctor thesis, University of South Affica.

61. Koch, C. and Buser, M. (2006), “Emerging Metagovernance as an Institutional

Framework for Public Private Partnership Networks in Denmark”,

International Journal of Project Management, 14: 548-556.

  155

62. Kohlberg, K.A.H., Fitzsimons, J.M. (1985), “Provision of Roads by a

Concession to Private Industry”, Annual Transport Convention, Pretoria.

63. Kopp, J.C. (1997), “Private capital for public works : designing the next –

generation franchise for public private partnership in transportation

infrastructure”, Master thesis, Department of civil engineering, North western

university, USA.

64. KPMG Global Infrastructure and Projects Group (2011), “PPP Vietnam

Workshop”.

65. Kumaraswamy, M.M. and Zhang, X.Q. (2001), “Governmental Role in BOT-Led

Infrastructure Development”, International Journal of Project Management,

pp. 195-205.

66. Leibenstein (1966), “x-efficicency theory”, American Economic Review.

67. Levy, S.M. (1996), “Build, Operate, Transfer: Paving the Way for Tomorrow’s

Infrastructure”, New York, NY: Wiley.

68. Li, B., Akintoye, A., Edwards, & Hardcastle (2005), “The allocation of risk in

PPP/PFI construction projects in the UK”, International Journal of Project

Management, 23(1), p 25–35.

69. Liu, X. P., and Wang, S. Q. (2006), “Risk allocation principle and framework for

PPP projects”, Construction Economics, 2(1), 59–63 (in Chinese).

70. Mackie, P. (2010), “Cost-Benefit Analysis in Transport: A UK Perspective”,

International Transport Forum Discussion Paper 2010-16,

http://internationaltransportforum.org/jtrc/DiscussionPapers/DP201016.pdf.

71. Marcus Ahadzi and Graeme Bowles (2004), “Public–private partnerships and

contract negotiations: an empirical study Marcus”, Construction Management

and Economics (November 2004) 22, 967–978.

  156

72. Mazars (2009), “How PPP will be integral to tackling the economic crisis in

2010”, Mazars Group, http:/www.mazars.ie › ... › Latest News › 2009 News

Archive

73. McCarthy, S.C. and Tiong, R.L.K. (1991), “Financial and contractual aspects of

build – operate – transfer projects”, International journal of project

management, pp. 222 -227.

74. Merna and Smith, N.J. (1996), “Guide to the Preparation and Evaluation of

Build – Own – Operate - Transfer Project Tenders”, Hong Kong:Asia Law&

Practice.

75. Merna T. and Dubey, R. (1998), “Financial Engineering in the Procurement of

Projects”, Hong Kong: Asia Law & Practice.

76. Michael J. Garvin (2010), “Enabling Development of the Transportation Public-

Private Partnership Market in the United States”, Journal of construction

engineering and management © asce / April 2010 Vol. 136, No. 4, April 1,

2010. ©ASCE, ISSN 0733-9364/2010/4-402–411/$25.00.

77. Michael Regan; Jim Smith; and Peter E. D. Love (2011), “Impact of the Capital

Market Collapse on Public-Private Partnership Infrastructure Projects”, Journal

of construction engineering and management © ASCE, 137(1)

doi:10.1061/(ASCE)CO.1943-7862.0000245

78. Miller, John B. (2000), “Principles of Public and Private Infrastructure

Delivery”, Boston: Kluwer Academic Publishers.

79. Mitchell, M.F. (1987), “Thoughts on road privatization in South Africa”,

Proceedings of the Annual Transportation Convention, CSIR Conference

Centre. Pretoria.

80. Mohammad Mustajab (2009), “Infrastructure Investment in Indonesia:Process

and Impact”, ISBN: 978-90-367-3888-0/978-90-367-3887-3 (e-book)

  157

81. Mona Hammami, Jean-Francois Ruhashyankiko, and Etienne B. Yehoue (2006),

“Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure”, IMF.

82. Morgan Standley (2008), “A primer on Infrastructure investing.”

83. Neslund, N và Neslund, K. (2004), “Law Business and Society”, Boston: Irwin

84. Nisar, T.M. (2007), “Risk Management in Public-Private Partnership

Contracts”, Public Organization Review, 7/1: 1-19.

85. Nyagwachi, J.N. và Smallwood J.J. (2006), “South africa public private

partnership (PPP) projects: a systemic model for planning and

implementation”. Proceedings of the 5th Post Graduate Construction Industry

Development Board Conference held in Bloemfontein on 16-18 March 2008.

86. OECD (2011), “Improving the Practice of Cost Benefit Analysis in Transport”,

Discussion Paper No. 2011-1, International Transport Forum. http://www.oecd-

ilibrary.org/transport/improving-the-practice-of-cost-benefit-analysis-in-

transport

87. Federal Highway Administration (2009), “Public-Private Partnerships for

Highway Infrastructure:Capitalizing on International Experience”, The

International Technology Scanning Program.

88. Philippe Burger, Justin Tyson, Izabela Karpowicz, và Maria Delgado Coelh

(2009), “The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partnerships”,

IMF.

89. Plumb Ion, Zamfir Andreea, Mina Laura (2009), “Public – private partnership –

Solution or victim of the current economic crisis?”, The Journal of the Faculty

of Economics - Economic, pp 426-430.

90. Pricewaterhouse Coopers (2008), “Building New Europe’s Infrastructure-

Public- private partnerships in Central and Eastern Europe”, March 19, 2009,

http://www.ukmediacentre.pwc.com/imagelibrary/detail.asp?MediaDetailsID

  158

91. Qiao, L., Wang, S.Q., Tiong, and Chan (2001), “Framework for Critical Success

Factors of BOT Projects in China”, Journal of Project Finance, 7/1: 53-61.

92. Quinet, E. (2010), “The Practice of Cost-Benefit Analysis in Transport: The Case

of France”, International Transport Forum Discussion Paper 2010-17,

http://internationaltransportforum.org/jtrc/DiscussionPapers/DP201017.pdf.

93. Raisbeck (2009), “PPPs and the global credit crunch: what next for the PPP

financial model and global governance?”, From 'Revisiting and Rethinking' to

'Revamping and Revitalising' PPPs, CIB Symposium TG72, Hong Kong.

94. Ramanadham, V.V. (1988), “Privatisation in the UK”, Kent: Mackays.

95. Ramirez Soberanis, V. (2010), “The Practice of Cost Benefit Analysis in the

Transport Sector: A Mexican Perspective”, International Transport Forum

http://internationaltransportforum.org/jtrc/DiscussionPapers/DP201018.pdf

96. Robert Cameron Mitchell và Richard T. Carson (2005), “Using surveys to value

public goods: The contingent valuation method”, United States of America,

Fourth printing.

97. Rockart, J.F (1982), “The changing Role of information systems executive: a

Critical success factors perspective”, Sloan management review. 24 (1), 3-13.

98. Roshana Takim, Abdul-Rahman, R Ismail, K and Egbu, C. O (2008), “The

Acceptability of Private Finance Initiative (PFI) Scheme in Malaysia”, Asian

Social Science,Vol. 4, No.12. Available at: www/ccsenet.org/journal/html.

99. Sader, F. (2000), “Attracting Foreign Direct Investment Into Infrastructure: Why

is it so difficult?”, Washington DC, World Bank.

100. Schaufelberger, J.E. and Wipadapisutand, I. (March/April 2003), “Alternate

Financing Strategies for Build-Operate-Transfer Projects”, Journal of

Construction Engineering and Management, 129/2: 205-213.

101. Senge, M.T. (2006), “The Fifth Discipline: The Art and Practice of the

Learning Organization”, Doubleday Publishing: MIT, USA.

  159

102. Shanshan Xu, Martin de J., and Dominic Stead (2008), “Applying public-

private partnership to subway construction in China: What is the evidence?”,

Paper presented at the IEEE/NGI conference on infrastructures, November 10-

12, Rotterdam.

103. SMEC (2011), “Study on Mobilizing Private International Financing for Toll

Road Projects in Vietnam Report”, SMEC.

104. Stacey (1997), ”New capacities for old? Prospects for public private

partnerships in service delivery in South Africa”, Angola and Mozambique,

Research report No. 61 commissioned by the International Development

Research Centre of Canada.

105. Stiglitz, Joseph E. (2000), “Economics of Public Sector”, Third Edition,

W.W.Norton & Company.

106. Stein, S.W. (1995), “Construction financing ang BOT projects”, International

bussiness lawyer, International association, pp. 173 – 180.

107. Thomas, A.V., Kalidindi, S. N. and Ananthanarayanan, K. (2003), “Risk

Perception Analysis of BOT Road Project Participants in India”, Construction

Management and Economics, June 2003, 21/4: 393-407.

108. Tiong, R. L K. (1996), “CSFs in competitive tendering and negotiation model

of BOT projects”, Journal of Construction Engineering and Management,

ASCE, 122(3), 205 – 211.

109. UNESCAP and the Ministry of Planning and Budget (2007), “High-level

Expert Group Meeting”, Seoul.

110. United Nations Economic Commission for Europe (2000), “Guidelines on

private public partnerships for infrastructure development”, United Nations

Publications.

  160

111. United Nations Economic Commission for Europe (2008), “Guidebook on

promoting good governance in public – private partnerships”, United Nations

Publications, Sales No. 08.II.E.1, ISBN: 978-92-1-116979-9.

112. Vass, I. (2009), “Parteneriatele public-private, cheia programelor anticriză”.

<http://www.juridice.ro/note-studii-opinii/38688.html>.

113. Vickram Cuttaree (2009), “Key Success Factors for PPP projects Based on

International Experience”, The Worldbank.

114. Wang, S.Q., Tiong, R.L.K, Ting, S.K and Ashley, D. (2000), “Evaluation and

Management of Political Risks in China’s BOT Projects”, Journal of

Construction Engineering and Management, 126/3: 242-250;

115. Ward, S.C. and Chapman, C.B. (1991), “On the Allocation of Risk in

Construction Projects”, International Journal of Project Management, 9/3:

140-147;

116. World Bank (1994), “World Development Indicators”, Washington D.C., The

World Bank.

117. World bank (1996), “Sustainable Transport: Priorities for policy reform”,

Washington D.C., The World Bank.

118. World Bank (1997), “Financial, Economic, and Social Topics in

Transportation”, Washington D.C., The World Bank.

119. World Bank (1997), “Infrastructure Strategies in East Asia: The Untold Story”.

120. World Bank (2002), “Urban Transport”, Washington D.C. The World Bank.

121. World bank (2005), “East Asia and Pacific Infrastructure Department”.

122. World Bank (2005), “East Asia Pacific Infrastructure at a Glance”.

123. World Bank (2005), “Private Solutions for Infrastructure in Rwanda”, Public

PrivateInfrastructure Advisory Facility, Washington D.C. The World Bank.

  161

124. World Bank (2006), “Transport Strategy of Vietnam: Transition, Reform, and

Sustainable Management”.

125. World bank (2006), “Vietnam Infrastructure Strategy - Cross-Sectoral Issues”.

126. World Bank (2006), “Vietnam’s Infrastructure Challenge”.

127. World Bank (2007), “The Growth Report”, World Bank Growth Commission.

128. World bank (2010), “Private activity in infrastructure remains at peak levels

but is becoming more selective”, Public-Private Infrastructure Advisory Facility

(PPIAF).

129. World Economic Forum (2010), “Global Competitiveness Report 2009-

20010”.

130. Xiao-Hua Jin (2010), “Determinants of efficient risk allocation in privately

financed public infrastructure projects in australia”, Journal of construction

engineering and management © ASCE, doi: 10.1061/(ASCE)CO.1943-7862

131. Yelin Xu; Albert P. C. Chan; and John F. Y. Yeung (2010), “Developing a

Fuzzy Risk Allocation Model for PPP Projects in China”, Journal of

construction engineering and management © ASCE 10.1061/(ASCE)CO.1943-

7862.0000189.

132. Yescombe, E.R. (2007), “Public-Private Partnerships: Principles of Policy

and Finance”, London: Elsevier.

133. Yongjian Ke, ShouQing Wang, and Albert P. C. ChanRisk (2010), “Allocation

in Public-Private Partnership Infrastructure Projects: Comparative Study”,

Journal of construction engineering and management © ASCE, volum 16,

doi:10.1061/(ASCE)IS.1943-555X.0000030

134. Young Hoon Kwak, YingYi Chih, William Ibbs, C. (2009), “Towards a

comprehenshive understanding of Public Private Partnerships for Infrastructure

Development”, California Management review vol. 51, No. 2.

  162

135. Zhang, X.Q. (2004), “Concessionaire Selection: Methods and Criteria”, Journal

of Construction Engineering and Management, 130/2: 235-244.

136. Zhang, X.Q. (2005), “Critical Success Factors for Public-Private Partnerships

in Infrastructure Development”, Journal of Construction Engineering and

Management, 131/1: 3-14.

137. Zhang, X.Q. (2005), “Financial Viability Analysis and Capital Structure

Optimization in Privatized Public Infrastructure Projects”, Journal of

Construction Engineering and Management, 131/6: 656-668.

138. Zhang, W.R., Wang, S.Q, Tiong, R.L.K. Ting, S.K. and Ashley, D. (1998),

“Risk management of Shanhai’s privately financed Yan’an Donglu tunnels”,

Engineering, Construction and architectural management, pp. 3999-409.