Tarkastuslautakuntakunnan päätöksenteossa

Ilkka Ruostetsaari • Jari Holttinen

Tarkastuslautakuntakunnan päätöksenteossa

TARKASTUSLAUTAKUNTA KUNNAN PÄÄTÖKSENTEOSSA

Kunnallisalan kehittämissäätiöntutkimusjulkaisut, nro 43

© Pole-Kuntatieto Oyja tekijät

Vammalan Kirjapaino Oy, Vammala 2004

ISBN 952-5514-10-2ISSN 1235-6956

Sisällys

ESIPUHE 7

1 TUTKIMUKSEN TAUSTA JA KESKEISET LÄHTÖKOHDAT 9

2 KUNNAN VALVONTAJÄRJESTELMÄ 12

3 TARKASTUSLAUTAKUNNAN TEHTÄVÄT 16

4 TUTKIMUSTEHTÄVÄ, -MENETELMÄ JA -AINEISTO 19

5 TARKASTUSLAUTAKUNNAN NYKYINEN ASEMA JATOIMINTAMAHDOLLISUUDET 235.1 Valtuuston tavoitteenasettelu ja sen operationalisointi 23

5.1.1 Strategisten tavoitteiden selkeys 235.1.2 Strategisten tavoitteiden operationalisointi 255.1.3 Valtuuston tavoitteenasettelun vaikuttavuus 26

5.2 Tavoitteiden arvioitavuus 275.2.1 Tavoitteiden toteutumisen arvioitavuus 275.2.2 Arviointikertomuksen merkitys 285.2.3 Tarkastuslautakunnan onnistuminen tehtävässään 295.2.4 Tarkastuslautakunnan työn hyödyntäminen 315.2.5 Tarkastuslautakunnan asema kuntaorganisaatiossa 32

5.3 Tiedon saaminen tavoitteiden toteutumisesta 345.3.1 Valtuutettujen informaation lähteet 345.3.2 Kuntalaisten tiedontarpeet 37

5.3.2.1 Kuntalaisten tiedon saaminen tavoitteista 375.3.2.2 Arviointikertomuksen hyöty kuntalaisille 38

5.4 Tarkastuslautakunnan toiminta ja siinä esiintyvät ongelmat 395.4.1 Raportoinnin vaikutus valtuuston päätöksentekoon 395.4.2 Resurssien riittävyys 395.4.3 Toiminnalliset ongelmat 40

5.5 Tarkastuslautakunnan riippumattomuus 445.6 Kuntademokratia 46

5.6.1 Valtuuston riippuvuus asiantuntijavalmistelusta 465.6.2 Valvonta valtuuston vallan vahvistajana 475.6.3 Valvonta kuntalaisten luottamuksen lisääjänä 49

6 TARKASTUSLAUTAKUNNAN TOIMINNAN KEHITTÄMIS-MAHDOLLISUUDET 506.1 Tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajuus 50

6.1.1 Tarkastuslautakunnan osallistuminen tavoitteidenasetteluun 50

6.1.2 Tarkastuslautakunnan kuulemisen ja raportoinninlisääminen 52

6.1.3 Vastuuvapauden epääminen 536.2 Tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentaminen 536.3 Tarkastuslautakunnan toimintamuotojen kehittäminen 55

6.3.1 Profiilin kohottaminen ja palvelevan roolin vahvistaminen 556.3.2 Huomiota suurempiin linjauksiin ja asiantuntemukseen 566.3.3 Koulutuksen lisääminen 576.3.4 Poliittisesti riippumaton vai valiokuntamalli? 58

7 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET 617.1 Tyytyväisyys tarkastuslautakunnan toimintaan 617.2 Toimiiko strateginen johtaminen? 637.3 Tarkastusjärjestelmän ongelmat 647.4 Tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentaminen 657.5 Kehittämistarpeet 687.6 Sekamalli vai valiokuntamalli? 70

LÄHTEET 72

7

Esipuhe

Vuonna 1995 voimaan tullut uusi kuntalaki muutti kuntien talouden ja hal-linnon ohjausjärjestelmää merkittävästi. Muutoksella pyrittiin vahvistamaan

valtuuston asemaa ja kunnallista demokratiaa. Valtuustosta haluttiin tehdä tu-losjohtamisen avulla strateginen johtaja, joka määrittelee kunnan kehittämisentavoitteet. Näiden tavoitteiden toteutumisen arviointi ja valvonta annettiin uu-den organisaation, tarkastuslautakunnan, vastuulle.

Huolimatta kuntalain tarkastuslautakunnille antamasta merkittävästä roo-lista niistä on olemassa hyvin vähän tutkittua tietoa. Julkisessa keskustelussakinkuva tarkastuslautakuntien roolista on jäänyt hajanaiseksi. Tässä tutkimuksessaselvitetään, minkälaiseksi tarkastuslautakunnan asema ja tehtävät ovat tosiasial-lisesti muotoutuneet kuntalain hallinnon ja talouden tarkastusjärjestelmän vii-den ensimmäisen toimintavuoden aikana sekä mitä kehittämistarpeita niissä onhavaittavissa. Tutkimuksessa kysytään, onko tarkastuslautakunta löytänyt paik-kansa kuntaorganisaatiossa valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumisen ak-tiivisena valvojana vai onko se jäänyt näkymättömäksi ”pakkopullaksi”, joka onolemassa vain, koska se lain mukaan tulee asettaa.

Koska tarkastusjärjestelmä on organisoitu hyvin eri tavoin Suomen kun-nissa, tutkimuksen kohteeksi valittiin 21 asukasluvultaan erikokoista ja eri puo-lilla maata sijaitsevaa kuntaa. Tutkimuskuntien valtuustojen ja tarkastuslauta-kuntien jäsenille tehtiin helmikuussa 2003 postikysely, jolla kerättiin kokemuk-sia tarkastuslautakuntien asemasta ja toiminnasta. Tutkimuksen suunnitteluvai-heessa Tampereen kaupungin kaupunginreviisori Erkki Eskola ja emerituspro-fessori Olavi Borg ovat kommentoineet tutkimushanketta. Kiitämme heitä jatutkimuskuntien luottamushenkilöitä hyvästä yhteistyöstä. Tutkimus on toteu-tettu Tampereen yliopiston politiikan tutkimuksen laitoksella.

Huhtikuussa 2004

Ilkka Ruostetsaari Jari Holttinen

9

1 Tutkimuksen tausta ja keskeisetlähtökohdat

Vuonna 1995 voimaan tullut uusi kuntalaki muutti kunnan talouden ja hal-linnon ohjausjärjestelmää merkittävästi. Uusi talousarviorakenne mahdol-

listi kuntien siirtymisen tavoite- ja tulosohjausajatteluun entisen määrärahaseu-rannan sijaan. Kun kunnallisessa tilintarkastuksessa luottamushenkilöillä oli pe-rinteisesti vahva asema, kuntalain hallinnon ja talouden tarkastusta koskeviensäädösten tavoitteena oli tilintarkastusjärjestelmän julkisen luotettavuuden lisää-misen ohella ammattiosaamisen vahvistaminen tilintarkastuksessa. Vuoden 1997alusta voimaan tulleilla säädöksillä erotettiinkin uskottavuuden lisäämiseksi am-mattitilintarkastus luottamushenkilöiden suorittamasta valvonnasta. (Ks. Har-jula & Prättälä 2001, 441; Vuorinen 2000, 10.)

Tällä lainsäädännön muutoksella ei pyritty heikentämään luottamushenki-löiden roolia kuntien johtamisessa ja sen valvonnassa, vaan päinvastoin vahvis-tamaan valtuuston asemaa ja siten myös kunnallista demokratiaa. Valtuustostahaluttiin tehdä tulosjohtamisen käyttöönoton avulla strateginen johtaja, jokamäärittelee kunnan kehittämisen tavoitteet. Näiden tavoitteiden toteutumisenarviointi ja valvonta annettiin kuntalailla luodun uuden organisaation, tarkas-tuslautakunnan, vastuulle. Kun aiemmin tarkastustointa pidettiin paljolti epä-kohtien, laiminlyöntien ja väärinkäytösten etsimisenä, kuntalailla haluttiin luo-da uutta tarkastuskulttuuria, joka myönteisenä toimintana varmistaa kuntalais-ten luottamuksen kunnan hallinto-organisaatioon (Vuorinen 2000, 198).

Tarkastuslautakunnan keskeistä asemaa kuntalain mukaisessa päätöksente-kojärjestelmässä korostaa se, että tarkastuslautakunta on kuntaorganisaatiossaainoa kuntalain edellyttämä pakollinen orgaani kunnanvaltuuston, kunnanhalli-tuksen, kunnanjohtajan ja tilintarkastajan ohella. Tarkastuslautakunnalla on si-ten ainoana lakisääteisenä lautakuntana – vaalilautakuntien ohella – erityisase-ma lautakuntien joukossa (emt., 22 ). Käsillä olevan tutkimuksen tavoitteena onselvittää, minkälaiseksi tarkastuslautakunnan asema ja tehtävät ovat tosiasiallisestimuotoutuneet kuntalain hallinnon ja talouden tarkastusjärjestelmän viiden ensim-mäisen toimintavuoden aikana sekä mitä kehittämistarpeita niissä on havaittavissa.

10

Aimo Ryynäsen tulkinnan mukaan uuden lakisääteisen lautakunnan aset-tamispakko on ristiriidassa sen kehityksen kanssa, joka käynnistyi 1980-luvunlopulla vapaakuntakokeilun myötä ja johti vähitellen lakisääteisten lautakuntienasettamisvelvollisuuden poistumiseen myös pysyvästä lainsäädännöstä. Tätä de-regulaatiota Ryynäsen mukaan edellyttää myös vuonna 1991 Suomessa voimaantullut Euroopan neuvoston itsehallinnon peruskirja. (Ryynänen 2001, 41–42.)

Sitä taustaa vasten, että tarkastuslautakunnan asettamisvelvollisuus merkitsipoikkeusta pyrkimyksestä vähentää kuntien toimintaa koskevaa säätelyä, on yl-lättävää, miten vähäisin perustein sen asettamista kuntalain säätämisprosessissaperusteltiin. Kuntalakia valmistellut kunnalliskomitea ei mietinnössään (KM1993:33) esittänyt tarkastuslautakuntajärjestelmää. Idea nousi esille vasta halli-tuksen esityksen valmisteluvaiheessa. Ammattitilintarkastajien aseman vahvis-tamisvaatimus nousi esille lähinnä valtionhallinnon taholta, mikä liittyi saman-aikaisesti esillä olleeseen pyrkimykseen vähentää valtion kuntiin kohdistamaavalvontaa. (Ryynänen 2001, 42.) Varsinkin vuonna 1993 toteutettu valtionosuus-uudistus korosti kunnan tarkastustoimen merkitystä, kun kuntien vastuu lisään-tyi ja niihin kohdistuva valtion valvonta väheni (Martikainen ym. 2002, 30–31).

Idea tarkastuslautakunnasta lienee lähtöisin Suomen Kuntaliitossa tehdys-tä epävirallisesta valmistelutyöstä, johon Norjassa käydyllä tarkastusjärjestelmääkoskevalla keskustelulla oli vaikutusta. Myös Suomessa tehdyt yleiset hallinnonuudistamislinjaukset tukivat tarkastuslautakuntajärjestelmän käyttöönottoa. Yksihallinnonuudistamispolitiikan keskeisiä ideoita oli controlling-käsite, jolla ei vii-tattu kontrollointiin vaan ohjaamiseen ja säätelyyn. Controlling nähtiin yritys-ten ja hallinnon johtamista tukevana välineenä. (Vrt. Ryynänen 2001, 42–43.)

Hallituksen esityksessä kuntalaiksi (HE 192/1994 vp.) tarkastuslautakun-nan asettamisvelvollisuutta koskevat perustelut olivat luonteeltaan lähinnä tek-nisiä. Vasta eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 18/1994 vp.)tarkastuslautakunnan asemaa pohditaan yksityiskohtaisemmin. Valiokunnan mie-lestä uudistuksella voidaan arvioida olevan positiivisia vaikutuksia, kun selkeästierotetaan toisistaan tehtävien hoitamiseen ja tavoitteiden saavuttamiseen liitty-vä tarkoituksenmukaisuusarviointi (tarkastuslautakunta), varsinainen tilintarkas-tus (ammattitilintarkastus) ja mahdollinen sisäinen tarkastus (revisiotoimi). Hal-lintovaliokunta arvioi uudistuksen tekevän mahdolliseksi nimenomaan luotta-mushenkilöiden vaikuttamismahdollisuuksien lisääntymisen. Valiokunta halusimyös selventää tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan välistä työnjakoa poista-malla tilintarkastuskertomusta koskevasta kohdasta kunnan edun vastaisen toi-minnan tarkastuksen. Tässä oli valiokunnan tulkinnan mukaan kysymys tarkoi-tuksenmukaisuuden arvioinnista, joka ei kuulu tilintarkastajalle vaan tarkastus-lautakunnalle. (Ryynänen 2001, 43–44.)

Kun kuntalain valmistelu kesti useita vuosia ja tarkastuslautakuntaidea nousiesille vasta sen loppuvaiheessa, ei Ryynäsen mukaan ole ihmeteltävää, että tar-kastuslautakuntien alkutaipaleella on ollut ongelmia sekä niiden aseman että teh-tävien suhteen. Esimerkiksi kunnanhallitusten ja tarkastuslautakuntien työnjaossaon ollut epäselvyyttä. Tarkastuslautakuntien työtä on myös vaikeuttanut se, ettävaltuustot eivät ole useinkaan asettaneet selkeitä tavoitteita, joiden toteutumistatarkastuslautakuntien tulisi voida arvioida. (Emt., 44.)

11

Tarkastuslautakunnasta on olemassa joitakin aiempia tutkimuksia ja opin-näytetöitä (esim. Malmberg 1999, Westman 1999, Parkkonen 2001, Ryynänen2001, Martikainen ym. 2002), mutta vasta nyt, kun kuntalain hallinnon ja ta-louden säädösten voimaantulosta on kulunut runsaat viisi vuotta, on mahdollis-ta käytännön kokemusten pohjalta arvioida tarkastuslautakunnan saamaa tosi-asiallista asemaa erityyppisissä kunnissa ja pohtia sen kehittämistarpeita. Jo val-tioneuvoston selonteossa (3/99) eduskunnalle uuden kuntalain soveltamisen vai-kutuksista kuntien hallintoon ja toimintaan viitataan siihen, että ongelmia onilmennyt tarkastuslautakunnan aseman ja tehtävien määrittelyssä sekä valtuus-ton tavoitteenasettelussa.

Silvo Kaasalaisen tulkinnan mukaan tarkastusorganisaation muutokseen liit-tyy huomattava määrä valtapolitiikkaa. Kysymys on toimivan johdon ja rapor-toivan tarkastusorganisaation välisestä valtasuhteesta tiedon jakamisessa: kenenperiaatteilla tietoa hankitaan, kenelle sitä jaetaan, kuka sitä käyttää ja missä tar-koituksessa. Tällöin on aiheellista kysyä, antaako kuntalain mukainen tarkastus-organisaatio resurssin omistajalle eli kuntalaiselle riittävästi oikeaa tietoa kun-nan resurssien käytöstä. (Kaasalainen 1999, 117–118.)

12

2 Kunnan valvontajärjestelmä

Kuntalaki on antanut kunnille mahdollisuuden toteuttaa tarkastusjärjestel-mänsä vaihtoehtoisilla tavoilla. Tarkastusjärjestelmän toteuttamisen tavat

ja ongelmat vaihtelevat kunnan koon, tarkastushenkilöstön määrän ja kunnantarkastuskulttuurin mukaan. Isommat kunnat ovat joutuneet organisoimaanuudelleen entisen revisiotoimensa tarkastuslautakunnan alaiseksi tarkastusyksi-köksi ja kunnanjohtajan alaiseksi sisäisen tarkastuksen yksiköksi. (Westman 1999,18.)

Kuntalain mukaan kunnan toiminnan valvontajärjestelmä jakautuu ulkoi-seen ja sisäiseen valvontaan. Ulkoinen valvonta on riippumaton toimivasta joh-dosta ja muusta organisaatiosta, ja sen tärkein osa on hallinnon ja talouden tar-kastus eli tilintarkastus. Kuntalaki toi ulkoisen valvonnan toiseksi muodoksi tar-kastuslautakunnan suorittaman tavoitteiden toteutumisen arvioinnin. Ulkoistavalvontaa toteuttavat myös kunnan asukkaat (julkisuusperiaate, kunnallisvalitus)ja valtion sektoriviranomaiset. Kun tilintarkastus edustaa kuntalaisen, luottamus-henkilön ja ulkopuolisen intressitahon näkökulmaa, sisäinen valvonta perustuukuntaorganisaation ja sen johdon näkökulmaan. Sisäinen valvonta on johtami-sen apuväline, jolla pyritään toiminnan tuloksellisuuden ja jatkuvuuden varmis-tamiseen, kirjanpidon ja informaatiojärjestelmien luotettavuuden varmistamiseen,virheiden tunnistamiseen ja ennaltaehkäisyyn ja riskien hallitsemiseen sekä huo-lelliseen taloudenhoitoon. (Harjula & Prättälä 2001, 441.)

Sisäinen valvonta jakautuu sisäiseen tarkkailuun, seurantaan ja sisäiseen tar-kastukseen. Sisäinen tarkkailu on jatkuvaa toimintaa, jolla pyritään varmistamaantehtävien asianmukainen hoitaminen. Sen toimivuudesta vastaavat kuntaorga-nisaatiossa esimiesasemassa olevat. Seurannan keskeisiä tehtäviä ovat raportoin-tivelvoitteiden asettaminen sekä tehtyjen päätösten ja raporteissa kuvattujen tu-losten vertailu. Seuranta on erityisesti luottamushenkilöille kuuluvaa sisäistä val-vontaa, esimerkiksi sen suhteen, miten viranhaltija käyttää hänelle delegoituatoimivaltaa. Sisäinen tarkastus on sisäisen valvonnan näkyvin osa, nimenomai-sesti tarkastustarkoituksessa tapahtuvaa valvontaa. Sisäinen tarkastus tapahtuu

13

toimivan johdon johdolla, ja se voidaan organisoida systemaattisesti järjestel-mäksi. Useissa keskikokoisissa ja suurissa kunnissa on sisäisen tarkastuksen yk-sikkö tai sisäinen tarkastaja (reviisori) (Westman 1999). Koska alan viranhalti-joita on yleensä vain suurissa kunnissa, etenkin pienet kunnat ostavat näitä pal-veluita JHTT-yhteisöiltä (Martikainen ym. 2002, 39).

Jo keskikokoisissa kunnissa sisäinen valvonta nojautuu pääsääntöisesti eri-laisten tarkkailujärjestelmien varaan. Pienemmissä kunnissa kunnanhallitus jajohto pystyvät omakohtaisesti valvomaan organisaation toimintaa johtamisteh-tävän osana. Suuntana kunnissa on kuitenkin sisäisen tarkastuksen yleistymi-nen, joko oman viranhaltijan hoitamana tai ulkoistettuna ostopalveluna hankit-tuna. (Westman 1999, 7.) Perinteisiä tarkastuskohteita ovat mm. rahavarojenkäyttö ja varastot. Koko sisäisen valvonnan järjestämisvastuu on kunnanhalli-tuksella, toteuttamis- ja valvontavastuu kunnanjohtajalla. Tilintarkastus ei voikorvata sisäistä valvontaa, mutta tilintarkastajan tehtävänä on tarkastaa, onkosisäinen valvonta järjestetty asianmukaisesti. (Emt., 442; Eskola 2002, 16.)

Kunta on kuntalain mukaan velvollinen hankkimaan JHTT-tarkastuksenjoltakin JHTT-tarkastajalta tai -yhteisöltä. Valtuuston tulee valita toimikauttaanvastaavien vuosien hallinnon ja talouden tarkastamista varten yksi tai useampitilintarkastaja, jonka tulee olla julkishallinnon ja talouden tilintarkastajalauta-kunnan hyväksymä henkilö. (Martikainen ym. 2002, 37.) Tilintarkastajien teh-tävänä on tarkastaa kunkin tilikauden hallinto, kirjanpito ja tilinpäätös. Tilin-tarkastajan on kuntalain (KuntaL 73 §) mukaan tarkastettava

1) onko kunnan hallinto hoidettu lain ja valtuuston päätösten mukaisesti2) onko kunnan tilinpäätös ja konsernitase laadittu tilinpäätöksen laatimista

koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti sekä antavatko ne oikeatja riittävät tiedot tilikauden toiminnasta, taloudesta, taloudellisesta ke-hityksestä ja taloudellisista vastuista

3) ovatko valtionosuuksien perusteista ja käytöstä annetut tiedot oikeita sekä4) onko kunnan sisäinen valvonta järjestetty asianmukaisesti.Kuntalain mukaan tilintarkastajan tulee noudattaa valtuuston ja tarkastus-

lautakunnan antamia erityisiä ohjeita, mikäli ne eivät ole ristiriidassa lain, kun-nan johtosääntöjen tai hyvän tilintarkastustavan kanssa. Havaitsemistaan epä-kohdista tilintarkastajien on ilmoitettava tarkastuslautakunnalle ja tarvittaessamyös kunnanhallitukselle.

Varsinaisen tilintarkastuksen lisäksi JHTT-yhteisöt tarjoavat kunnille myösmuita palveluja, joista osa liittyy suoraan tarkastukseen ja osa muuntyyppiseenkunnan taloushallintoon ja kehittämiseen. Etenkin pienet kunnat, joissa omathenkilöstöresurssit ovat vähäiset, ostavat usein tarkastuslautakunnan sihteeri- javalmistelupalveluita tarkastusyhteisöltä. Tosin valmistelu- ja sihteeripalveluja si-sältyy jonkin verran myös lakisääteiseen tilintarkastukseen, koska JHTT-tarkas-taja joutuu yleensä valmistelemaan omaa työtään koskevat asiat tarkastuslauta-kunnalle. (Martikainen ym. 2002, 38–39.) Tarkastuslautakunnan esittelijän teh-tävät suurissa kunnissa hoitaa yleensä lautakunnan alainen viranhaltija, muttapienissä kunnissa lautakunnan puheenjohtaja. Lautakunnan sihteerin tehtävistäsuurissa kunnissa vastaa lautakunnan alainen viranhaltija, kun taas pienissä kun-nissa järjestelyt poikkeavat jonkin verran toisistaan. Tavallisesti näistä tehtävistä

14

vastaa kunnanhallituksen alainen viranhaltija, joskin eräissä kunnissa sihteeri-palveluita hankitaan ostopalveluna lähinnä tilintarkastajalta.

Tarkastuslautakunnalla on kuntalain 71 §:n mukaan kaksi päätehtävää. En-sinnäkin sen on valmisteltava valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden tar-kastusta koskevat asiat. Toiseksi sen on arvioitava, ovatko valtuuston asettamattoiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet. Valtuusto siis asettaa tar-kastuslautakunnan hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestämistä varten. Tä-hän tehtävään kuuluvat mm. tilintarkastajien ( JHTT) valintaa koskevan tarjous-kilpailun järjestäminen ja tilintarkastuksen painopisteiden määrittely.

Heikki Harjulan ja Kari Prättälän mukaan (2001, 444) tarkastuslautakun-nalla on poliittinen vastuu tilintarkastuksen asianmukaisesta toteutumisesta, vaik-ka se ei hyväksykään tilintarkastajan tarkastussuunnitelmaa ja työohjelmaa. Var-sinaisen tilintarkastuksen suorittaminen ja tilintarkastuskertomuksen antaminensekä oikeudellinen vastuu tarkastuksesta kuuluu ammattitilintarkastajalle. Tar-kastuslautakunnan on kuitenkin huolehdittava, että tilintarkastajalla on käytös-sään riittävät voimavarat riippumattoman tilintarkastuksen suorittamiseen.

Tarkastuslautakunnan asemaa ja kiinteää yhteyttä valtuustoon kuntalakikorostaa ensinnäkin siten, että tarkastuslautakunnan puheenjohtajan ja varapu-heenjohtajan tulee olla valtuutettuja. Yhteyttä voidaan edelleen korostaa siten,että johtosäännössä voidaan lautakunnan muidenkin jäsenten edellyttää olevanvaltuutettuja tai varavaltuutettuja (ns. valiokuntamalli). Toiseksi tarkastuslauta-kunnan tehtävät ovat poikkeus siitä pääsäännöstä, että kunnanhallitus vastaa val-tuustoasioiden valmistelusta. Tarkastuslautakunta valmistelee kunnanhallituksensijasta valtuustolle hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat. Selkeästi tar-kastuslautakunnalle kuuluvia valmistelutehtäviä ovat tilintarkastajien valinnan jaerottamisen valmistelu sekä tilintarkastuskertomukseen kuuluvien asioiden val-mistelu, kuten vastuuvapauden myöntäminen. (Emt., 445.) Kunnanhallituksellaei ole yleisestä käytännöstä poiketen otto-oikeutta tarkastuslautakunnan päätök-siin eikä kunnanhallitus voi määrätä edustajaansa tarkastuslautakuntaan (esim.Eskola 1997).

Tarkastuslautakunnan tärkein tehtävä on kunnan toiminnan tuloksellisuu-den arviointi. Lautakunnan on arvioitava, miten valtuuston tilikaudelle asetta-mat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ovat toteutuneet. Tässä tehtävässäsen tulee kiinnittää huomiota toiminnan, toimintatapojen sekä palveluiden jär-jestämisen tarkoituksenmukaisuuteen. Kunnan tavoitteiden asettamisen ja seu-rannan prosessi lähtee liikkeelle siitä, että valtuuston on talousarvioissa ja -suun-nitelmassa hyväksyttävä kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet (65 §).Kunnanhallitus puolestaan esittää toimintakertomuksessa selvityksen valtuustonasettamien tavoitteiden toteutumisesta (69 §). Tarkastuslautakunnan on puoles-taan tehtävä valtuustolle oma arvionsa valtuuston tilikaudelle asettamien toimin-nallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisesta (71.2 §). Tavallisimmin tämäarvio esitetään arviointikertomuksen muodossa. Kertomuksessaan tarkastuslau-takunta kiinnittää huomiota siihen, miten kunnanhallitus ja kunnan viranomai-set ovat onnistuneet valtuuston tahdon toteuttamisessa.

Arviointitehtävässään tarkastuslautakunta edustaa kuntalaisten näkökulmaa.Aktiivinen tarkastuslautakunta antaa resurssin omistajille eli kuntalaisille ja val-

15

tuustolle tietoja resurssin käytöstä. Valtuusto voi puolestaan käyttää tätä tietoakunnan ohjauksessa. Kuntalaiset saavat tällä tavalla tietoa verotulojen käytöstä,mikä saattaa vaikuttaa heidän äänestyskäyttäytymiseensä seuraavissa kunnallis-vaaleissa. (Westman 1999, 28–29.) Tarkastuslautakunta voi siten omalta osal-taan edistää kunnallisen demokratian toimivuutta. Kaasalainen on tulkinnut asia-kasnäkökulmaa jopa niin laajasti, että ulkoisen valvonnan lähtökohtana pitäisiolla ensisijaisesti kuntalaisen eikä valtuutetun näkökulma (Kaasalainen 1999, 116).Tällöin kysymys tarkastuslautakunnan roolista liittyy edustuksellisen kuntade-mokratian ja kuntalaisten suoran osallistumisen ja vaikuttamisen väliseen suh-teeseen.

Suomen Kuntaliiton 11.1.1996 hyväksymässä tarkastussääntömallissa tar-kastuslautakunnan tehtävät määritellään siten, että sen lisäksi, mitä kuntalain71 §:ssä ja 75 §:ssä säädetään, lautakunnan on

1) seurattava tilintarkastajan tarkastussuunnitelman toteutumista sekä muu-toinkin seurattava tilintarkastajan tehtävien suorittamista ja tehtävä tar-peen mukaan esityksiä tilintarkastuksen kehittämiseksi

2) huolehdittava siitä, että tilintarkastusta varten on tarpeelliset voimava-rat, jotka mahdollistavat tilintarkastuksen suorittamisen hyvän tilintar-kastustavan edellyttämässä laajuudessa, sekä

3) tehtävä aloitteita ja esityksiä lautakunnan, tilintarkastajan ja sisäisen val-vonnan tehtävien yhteensovittamiseksi mahdollisimman tarkoituksen-mukaisella tavalla.

Tarkastussääntömallin määrittelemät tehtävät korostavat siten lautakunnanroolia kunnan hallinnon kehittäjänä. Varsinkin viimeksi mainittua tehtävää on-kin pidetty melko vaativana lautakunnalle, joka etenkin pienissä kunnissa toimiipelkästään luottamushenkilöiden voimin, varsinkin kun luottamushenkilöillä onjo melkoinen työ oman lautakunnan työskentelyn mahdollisimman tarkoituk-senmukaisessa organisoinnissa. (Malmberg 1999, 40.)

16

3 Tarkastuslautakunnan tehtävät

Kuntalain tarkastuslautakunnalle antamien tehtävien sisällöstä on kaksi eri-laista tulkintaa, jotka heijastavat erilaisia käsityksiä kuntademokratiasta. Sup-

pean tulkinnan mukaan tarkastuslautakunnan tehtävä rajoittuu sen selvittämi-seen, miten valtuuston asettamat tavoitteet ovat toteutuneet. Lautakunnan onsyytä kiinnittää huomiota siihen, mitkä tavoitteet eivät ole toteutuneet, muttasen ei ole syytä pyrkiä kertomaan kunnanhallitukselle ja -valtuustolle, miten kun-taa olisi johdettava ja mitä olisi pitänyt tehdä. Osallistumalla päiväkohtaiseenkunnallispolitiikkaan lautakunta menettää mahdollisuutensa esittää arvovaltai-sesti arvionsa siitä, miten kunnan hallintoa on tarkastusvuoden aikana hoidettu.(Harjula & Prättälä 2001, 446). Eräissä maissa nimenomaisesti edellytetään, ettätarkastusyksikkö ei saa arvioida poliittisten päättäjien tavoitteiden hyvyyttä, sil-lä näin tehdessään tarkastajat asettuisivat päättäjien asemaan (Meklin 2000, 145).

Monissa kunnissa tarkastuslautakuntaa onkin kritisoitu siitä, että se puut-tuu asioihin, jotka eivät kuulu sen tehtäväkenttään (Westman 1999, 87). Tämäviittaa siihen, että tarkastuslautakunnan asema ja tehtävät eivät ole muotoutu-neet selväpiirteisiksi. Vaikka tarkastuslautakunta ei voi pääsääntöisesti arvioidaeikä arvostella valtuuston päätöksiä, tähän on olemassa poikkeus. Mikäli val-tuuston asettamat tavoitteet ja niiden toteuttamiseen varatut määrärahat ovatsiinä määrin epätasapainossa, että tavoitteita ei voida saavuttaa talousarvioonvaratuilla määrärahoilla, voi tarkastuslautakunta kiinnittää valtuuston huomiotatähän. Useat tarkastuslautakunnat ovatkin kiinnittäneet huomiota kuntalain vas-taiseen menettelyyn, että valtuustot tekevät tietoisesti sellaisia talousarvioita, joissamäärärahojen tiedetään loppuvan ennen vuoden päättymistä. (Vuorinen 2000,81.)

Tarkastuslautakunnan tehtävien laajan tulkinnan mukaan lautakunnan eiole syytä ottaa kantaa valtuuston asettamien tavoitteiden sisältöön, mutta se voiesittää näkemyksensä siitä prosessista, jonka pohjalta kunnan toiminnalliset jataloudelliset tavoitteet on asetettu. Tarkastuslautakunta voi tämän tulkinnanmukaan käsitellä tavoitteenasetantaa ja tavoitteiden arvioitavuutta ja arvioida

17

tavoitteiden toimeenpanon laatua ja tuloksellisuutta sekä toiminnan vaikutta-vuutta (Eskola 2002, 14). Tämä tulkinta lähtee kuntalain hengestä siten, ettävaltuuston valtaa ja kuntalaisten suoria osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuk-sia tulee vahvistaa. Tämä puolestaan liittyy kunnissa käyttöön otettuihin strate-gisen johtamisen ja tulosjohtamisen oppeihin, joiden on katsottu päinvastaisistatavoitteista huolimatta kaventaneen luottamushenkilöiden vaikutusvaltaa tavoit-teenasettelussa viranhaltijoiden hyväksi (ks. Heuru 2000 ja 2001; Möttönen 1997;Ruostetsaari & Holttinen 2001). Laajan tulkinnan mukaisesti tarkastuslautakun-nalla voisi olla arvioitsijan rooli tulosjohtamisjärjestelmän ja sen välineiden ra-kentamisessa ja kehittämisessä (Eskola 1997, 303). Tarkastuslautakunta voidaannähdä instrumenttina, jonka avulla on mahdollista tasapainottaa ja kontrolloidatulosjohtamisjärjestelmässä kunnan viranhaltijajohdon ja valtuuston välistä val-lanjakoa (Eskola 2002, 25).

Laajan tulkinnan mukaan tarkastuslautakunnan valtuustolle valmistelemiinasioihin kuuluvat kaikki kunnan hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat,joita ovat mm. tarkastussääntö tai hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat hal-lintosäännön osat, talouden ja hallinnon tarkastusta koskevat resurssiasiat (esim.talousarvio) sekä tilintarkastajan valintaa ja erottamista koskevat asiat (Eskola1997, 298). Suppean tulkinnan mukaan valmisteluvastuu johtosäännöstä, talous-arviosta, henkilöstön asemasta ja palvelussuhteiden ehdoista kuuluu kunnanhal-litukselle (Harjula & Prättälä 2001).

Kunnallisen demokratian näkökulmasta tarkastuslautakunnan tehtävien sup-peaan ja laajaan tulkintaan liittyy tärkeä kysymys luottamushenkilöiden ja vi-ranhaltijoiden välisestä suhteesta.

Tarkastuslautakuntien työtä ovatkin aiempien tutkimusten mukaan vaikeut-taneet juuri strategiseen johtamiseen liittyvät ongelmat. Valtuustoilla on ollutongelmia tavoitteenasettelun opettelussa. Tavoitteet ovat usein jääneet siinä mää-rin epämääräisiksi, että niitä ei ole läheskään aina kyetty operationalisoimaan elimuotoilemaan mitattavissa oleviksi tulostavoitteiksi siten, että niiden saavutta-mista olisi mahdollista yksiselitteisesti arvioida. (Ks. Vuorinen 2000, 66; Meklin2000, 142.) Toisin sanoen ongelmana on, mistä kunnan toiminnalliset ja talou-delliset tavoitteet tulevat, miten ne ilmaistaan ja mitataan (Eskola 1997, 302).Tarkastuslautakunnan arviointityötä vaikeuttaa myös se, että tavoitteita on kah-denlaisia, määrällisiä ja laadullisia, joista viimeksi mainittuja ei useinkaan voidamitata, vaan niiden toteutuminen on arvioitava. Vaikka toiminta olisikin talou-dellista ja tehokasta, ei se välttämättä merkitse asetettujen tavoitteiden saavut-tamista. Tehokkuus ei ole sama asia kuin vaikuttavuus. Kun tehokkuudella tar-koitetaan tuotosten, esimerkiksi palveluiden, suhdetta niiden tuottamiseen käy-tettyihin panoksiin eli resursseihin, vaikuttavuudella tarkoitetaan tavoitteidensaavuttamisastetta. Toisin sanoen vaikuttavuudessa on kysymys siitä, että ei teh-dä vääriä asioita. (Westman 1999, 21–22; ks. myös Meklin 2001.)

Toisena lautakunnan toiminnan ongelmana, varsinkin pienissä kunnissa, onnähty sitä avustavan viranhaltijakunnan vähäisyys tai puuttuminen kokonaan.Tämä koskee sekä asioiden valmistelua ja esittelyä että sihteerin tehtävien hoi-tamista. Tarkastuslautakunnan luonteen mukaisesti sitä avustavan henkilökun-nan pitäisi olla mahdollisimman riippumaton kunnan tilivelvollisten toiminnasta.

18

Tämä tavoite ei ole läheskään aina toteutunut. Joissakin kunnissa sama tarkas-tushenkilöstö suorittaa sekä sisäistä tarkastusta että valmistelee asioita tarkas-tuslautakunnalle, jolloin viranhaltijalla on kaksi toimeksiantajaa, tarkastuslauta-kunta ja kunnanjohtaja. (Vuorinen 2000, 46.) Tämä tilanne on omiaan synnyt-tämään ristikkäisiä paineita ja jääviysongelmia samalla kun se vähentää tarkas-tuksen luotettavuutta kuntalaisten silmissä.

Ensimmäisen valtuustokauden tarkastuslautakunnissa, varsinkin pienissäkunnissa, valmistelijana toimi usein kunnan tilintarkastaja. Tätäkään järjestelyäei ole pidetty asianmukaisena, koska lautakunnan käsiteltävänä on usein tilin-tarkastajaa itseään koskevia asioita. Lisäksi eduskunnan hallintovaliokunta ko-rosti kuntalakiehdotuksesta antamassaan mietinnössä lautakunnan ja tilintarkas-tuksen eroa todetessaan, että kunnan hallinnon ja talouden tarkoituksenmukai-suuden arviointi ei kuulu tilintarkastajille vaan tarkastuslautakunnalle. (Emt., 48.)Kuntien väliset resurssierot on huomattavia: kun pienissä kunnissa tarkastuslau-takunnan alaisuudessa ei ole yhtään viranhaltijaa, suurissa kunnissa päätoimisiaviranhaltijoita voi olla useita.

Kolmanneksi tarkastusjärjestelmän uutuuden vuoksi tarkastuslautakunnanja muiden toimielinten välillä on katsottu esiintyneen kitkaa. Kuntalain mukaanhallinnon ja talouden tarkastuksen työnjako lähtee siitä, että tilintarkastus kes-kittyy laillisuusvalvontaan, sisäinen tarkastus tuloksellisuuteen ja tarkastuslauta-kunta tarkoituksenmukaisuuden arviointiin. Käytännössä työnjako ei ole näinselvä, vaan toimijoiden välinen työnjako vaihtelee tilintarkastusprosessin eri vai-heissa tapauskohtaisesti. (Westman 1999, 48–49.) Kunnanhallituksen ja tarkas-tuslautakunnan välisissä suhteissa ongelmia on ollut mm. valtuuston päätöstenvalmistelua koskevassa työnjaossa sekä menettelytavoissa silloin kun lautakuntaarvioi kunnanhallituksen toimintaa (Prättälä 1998, 40).

Valtioneuvoston eduskunnalle vuonna 1999 antamassa selonteossa kunta-lain soveltamisen vaikutuksista viitataan erityisesti kunnanhallituksen ja tarkas-tuslautakunnan työnjaossa esiintyneisiin epäselvyyksiin. Eräissä kunnissa esimer-kiksi tilinpäätöksen hyväksymistä on valtuustolle esittänyt kunnanhallitus, mut-ta toisissa kunnissa tarkastuslautakunta. Myöskään lautakunnan suhteet valtuus-toon, tilintarkastajiin, sisäiseen tarkastukseen ja johtaviin viranhaltijoihin (kun-nanjohtaja, kunnansihteeri) eivät ole aina olleet ongelmattomia. On korostettutarvetta välttää keskeisten luottamuselinten roolien sekaantumista. Oleellisenaonkin pidetty, että tarkastusjärjestelmässä kyetään välttämään eri toimijoidentöiden päällekkäisyys ja koordinoimaan niiden toimintaa samalla kuitenkin pi-täen huolta toiminnan riippumattomuuden säilymisestä. (Engfelt 1998.)

19

4 Tutkimustehtävä, -menetelmä ja-aineisto

Käsillä olevan tutkimuksen tavoitteena on kartoittaa, minkälaiseksi tarkas-tuslautakunnan asema ja tehtävät ovat tosiasiallisesti muotoutuneet kunta-

lain hallinnon ja talouden tarkastusjärjestelmän viiden ensimmäisen toiminta-vuoden aikana sekä mitä kehittämistarpeita niissä on havaittavissa. Lähtökoh-tana on tarkastusjärjestelmän organisoinnissa ja sen toiminnassa esiintyvät suu-ret erot erikokoisten kuntien välillä. Kuntalain tavoitteena on nimenomaan val-tuuston aseman vahvistaminen, ja tämän tavoitteen mukaisesti tämä tutkimuspyrkii selvittämään erityisesti valtuutettujen, mutta myös kunnanhallitusten jatarkastuslautakuntien jäsenten käsityksiä kunnan tarkastusjärjestelmän ja varsin-kin tarkastuslautakunnan toiminnan tarkoituksenmukaisuudesta. Tutkimus etsiivastauksia seuraaviin kysymyksiin:

1. Miten valtuutetut kokevat nykyisin tarkastuslautakunnan aseman ja teh-tävät? Mieltävätkö luottamushenkilöt lautakunnan tehtävät ns. suppean vai laa-jan tulkinnan mukaisiksi?

2. Onko kunnanvaltuusto onnistunut tavoitteiden asettamisessa siten, ettäniiden toteutumista on mahdollista arvioida?

3. Ovatko tarkastuslautakunnan taloudelliset ja henkilöresurssit riittävät sentehtävien menestykselliselle hoitamiselle?

4. Mikä on tarkastuslautakunnan suhde muihin kunnallisiin toimielimiin(riippumattomuus)?

5. Onko tarkastuslautakunta onnistunut kunnan taloudellisten ja toimin-nallisten tavoitteiden saavuttamisen arvioinnissa?

6. Ovatko tarkastuslautakunnan nykyiset toimintamuodot tarkoituksenmu-kaiset sen tehtävää ajatellen? Miten niitä voitaisiin kehittää?

7. Palveleeko tarkastuslautakunnan nykyinen raportointikäytäntö kuntalais-ten ja luottamushenkilöiden tiedonsaantia ja valtuuston päätöksentekoa?

8. Miten tarkastuslautakunnan roolia kehittämällä voitaisiin edistää kunta-lain tavoitteenasettelun mukaisesti sekä valtuuston valtaa että kansalaisten tie-donsaantia kunnan toiminnasta?

20

Koska tarkastusjärjestelmän organisointi vaihtelee voimakkaasti kunnankoon mukaan, tutkimuksen kohteeksi on valittu asukasluvultaan erikokoisia jaeri puolilla maata sijaitsevia kuntia. Kysymyksessä ei siten ole satunnaisotos, vaanharkinnanvaraisesti valittu näyte. Tutkimuksella ei pyritä esittämään kaikkia Suo-men kuntia koskevia yleistyksiä, vaan tuomaan esille tarkastuslautakuntien ase-maan ja toimintaan liittyviä eroja erilaisissa kunnissa. Tutkimuskunnat on jaettukolmeen kokoryhmään, joista kuhunkin kuuluu seitsemän kuntaa. Pienistä kun-nista1 tutkimuksessa ovat mukana Alavus, Elimäki, Kalvola, Karttula, Kiukai-nen, Pudasjärvi ja Sulkava, keskisuurista Imatra, Jämsä, Kuusamo, Rovaniemenmaalaiskunta, Seinäjoki, Siilinjärvi ja Varkaus ja suurista Espoo, Helsinki, Lah-ti, Oulu, Tampere, Turku ja Vantaa. Pienten kuntien väestömäärä vaihteli vuo-den 2001 lopussa 3 413:sta (Sulkava) 9 907:ään (Rovaniemen maalaiskunta) jakeskisuurten 15 455:stä ( Jämsä) 30 702:een (Seinäjoki). Suurista kunnista pie-nin on 97 543 asukkaan Lahti.

Tutkimuskuntien valtuustojen ja tarkastuslautakuntien jäsenille lähetettiinhelmikuussa 2003 postikyselylomake, jolla pyrittiin keräämään kokemuksia tar-kastuslautakunnan asemasta ja toiminnasta. Lomakkeita lähetettiin yhteen yh-teensä 1 054 kappaletta, joista yhden karhukierroksen jälkeen palautettiin 552.Vastausprosentiksi muodostui siten 52,4. Kunnittaiset vastausprosentit vaihteli-vat Helsingin 32,6:sta Sulkavan 69,6:een. Pääosa kyselylomakkeessa esitetyistäkysymyksistä oli strukturoituja.

Kyselyyn vastanneiden luottamushenkilöiden puoluepoliittinen jakautumavastaa varsin hyvin tutkimuskuntien valtuustojen poliittisia voimasuhteita, var-sinkin kun tutkimusaineistoon sisältyvät myös valtuustoon kuulumattomat tar-kastuslautakuntien jäsenet. Suurten poliittisten puolueiden edustus lisääntyy tut-kimusaineistossa kuntakoon kasvaessa. Ainoan poikkeuksen muodostaa SuomenKeskusta, jonka osuus luottamushenkilöistä päinvastoin supistuu kuntakoon kas-vaessa. Pienissä kunnissa Keskusta on selvästi valtapuolue 41 %:n osuudella ky-selyyn vastanneista luottamushenkilöistä. Keskisuurissakin kunnissa Keskusta onselvästi vahvin 35 %:n osuudella, mutta suurissa kunnissa vahvimmat puolueetovat Suomen Sosialidemokraattinen Puolue ja Kansallinen Kokoomus, molem-mat 27 %:n osuudella luottamushenkilöistä. Keskustan kannatus jää suurimpienkuntien ryhmässä 10 %:iin. (Taulukko 1.)

Tutkimuskuntien valtuutetuista SDP:n osuus on suurin Imatralla (45,1 %)ja pienin Pudasjärvellä (2,9 %). Keskustalle vahvin kunta on Kuusamo (69,8 %)ja heikoin Tampere (4,5 %). Kokoomuksen osuus on suurin Espoossa (37,3 %)ja heikoin Karttulassa, jonka valtuustoon ei kuulu ainuttakaan kokoomuslaista.Pudasjärvi on Vasemmistoliitolle vahvin (17,1 %), kun taas Elimäen, Kalvolan

1 Tässä tutkimuksessa pieniksi kutsuttavat kunnat ovat todellisuudessa pieniä vain suh-teessa kahteen muuhun ryhmään, sillä ne edustavat varsin tyypillistä kuntakokoa. Kol-messa neljäsosassa kaikista kunnista on alle 10 000 asukasta ja 44 %:ssa asukasluku ontutkimuskuntien pienet-ryhmän tavoin 3 000–10 000. Suomen kuntien asukaslukujenmediaani vuoden 2001 lopussa oli 4 706 ja keskiarvo 11 596. Vielä pienempiä, alle 3 000asukkaan kuntia, on kolmasosa kaikista kunnista.

21

ja Sulkavan valtuustossa sen edustajia ei ole ainuttakaan. Vihreän liiton kanna-tus painottuu voimakkaasti suuriin kaupunkeihin, varsinkin Helsinkiin (24,7 %),kun taas pääosassa pienistä ja keskisuurista tutkimuskunnista puolueella ei olelainkaan valtuustoedustusta. Muiden puolueiden edustus on tutkimuskunnissamarginaalinen. Ruotsalainen Kansanpuolue on vahvin Espoossa (10,4 %), Suo-men Kristillisdemokraatit Varkaudessa (18,6 %) ja Perussuomalaiset Pudasjär-vellä (2,9 %).

Tarkastuslautakunnan jäsenmäärä vaihtelee tutkimuskunnissa Espoon 13:staKarttulan 3:een. Niin ikään valtuutettujen osuus tarkastuslautakuntien jäsenistävaihtelee verraten paljon: monissa kunnissa valtuutettuja on lakisääteiset 2, kuntaas Vantaalla kaikki lautakunnan jäsenet ovat valtuutettuja (valiokuntamalli).

Tutkimusraportti jakautuu kahteen pääosaan. Ensimmäisessä osassa teh-dään nykytilan analyysi tarkastuslautakuntien tosiasiallisesta asemasta ja niidentoiminnasta kunnallisessa päätöksenteossa. Liikkeelle lähdetään valtuustojen aset-tamista tavoitteista, niiden operationalisoinnista ja tarkastuslautakuntien mah-dollisuuksista arvioida asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Toiseksi tarkastel-laan sitä, missä määrin tarkastuslautakunnat ovat onnistuneet palvelemaan pää-miestensä eli kunnallisten luottamushenkilöiden ja kuntalaisten tiedonsaantia.Kolmanneksi analyysin kohteena on tarkastuslautakuntien onnistuminen tehtä-vässään ottaen huomioon niiden käytettävissä olevien resurssien riittävyys. Erik-seen tutkitaan niiden toiminnassa mahdollisesti esiintyneitä ongelmia. Neljän-neksi tarkastellaan tarkastuslautakuntien aseman riippumattomuutta suhteessamuihin kunnallisiin toimielimiin. Viidentenä tarkastelun kohteena on tarkas-tuslautakuntien toiminnan vaikutus kunnalliseen demokratiaan. Kysymys on siitä,ovatko tarkastuslautakunnat kyenneet kuntalain hengessä vahvistamaan valtuus-ton asemaa ja parantamaan kuntalaisten luottamusta kunnalliseen päätöksente-koon.

Tutkimuksen toisessa pääosassa tarkastellaan tutkimuskuntien luottamus-henkilöiden suhtautumista tarkastuslautakuntien toiminnan erilaisiin kehittämis-

Taulukko 1. Kyselyyn vastanneet luottamushenkilöt puolueittain ja puolueiden voimasuhteetvaltuustoissa eri kuntakokoryhmissä (%).

Kunnan kokoPieni Keskisuuri Suuri Kaikki

Puolue Paikat Vast. Paikat Vast. Paikat Vast. Paikat Vast.

SDP 23 26 26 27 23 27 24 27Kesk. 44 41 36 35 8 10 25 25Kok. 18 19 18 20 28 27 22 23Vas. 3 6 8 10 12 14 10 11Vihr. 1 2 3 2 16 13 8 7Muut 11 7 8 6 13 7 11 7

Yht. 100 100 100 100 100 100 100 100N 189 108 266 182 522 231 977 521

22

mahdollisuuksiin. Tarkastelun kohteena on muun muassa lautakunnan rapor-toinnin ja arviointikertomuksen sisällön sekä valtuustoon suuntautuvan yhtey-denpidon kehittäminen. Lopuksi kootaan tutkimuksen keskeiset havainnot yh-teen ja tehdään johtopäätökset tarkastuslautakunnan asemasta ja roolista sekäpohditaan sen toiminnan kehittämismahdollisuuksia.

23

5 Tarkastuslautakunnan nykyinen asemaja toimintamahdollisuudet

5.1 Valtuuston tavoitteenasettelu ja sen operationalisointi

5.1.1 STRATEGISTEN TAVOITTEIDEN SELKEYS

Tarkastuslautakunnan työn lähtökohtana ovat valtuuston kunnan kehittämiselleasettamat tavoitteet. Jotta lautakunta voisi hoitaa päätehtävänsä eli arvioida val-tuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden saavuttamista,ensimmäinen edellytys on, että nämä tavoitteet on asetettu mitattavassa tai vä-hintäänkin arvioitavassa muodossa.

Yli neljä viidesosaa luottamushenkilöistä on samaa mieltä kyselylomakkeessaesitetyn väittämän kanssa, että kunnanvaltuusto on kunnassani määritellyt riittä-vän selkeät strategiset tavoitteet. Täysin samaa mieltä väittämän kanssa on 22 %,jokseenkin samaa mieltä 63 %, kun taas jokseenkin eri mieltä on 11 % ja täysineri mieltä vain 4 %. On muistettava, että valtaosa kyselyyn vastanneista on val-tuutettuja, jotka siten arvioivat omaa toimintaansa.

Tyytyväisyys strategisiin tavoitteisiin poikkeaa aiemmista tutkimuksista(esim. Heuru 2001; Möttönen 1997; Ryynänen 2001) ja asiasta käydyssä julki-sessa keskustelussa esitetyistä näkemyksistä, joiden mukaan tarkastuslautakun-nan toimintaa vaikeuttaa tavoitteenasettelun väljyys ja epämääräisyys. Aiemmassakyselyssämme helmikuussa 2001 Pirkanmaan kuntien valtuutetuista ja kunnan-hallitusten jäsenistä hieman yli puolet yhtyi väittämään, että valtuusto ei kykenekäytännössä strategiseen johtamiseen eli määrittelemään riittävän hyvin kunnankehittämisen suuria linjoja (Ruostetsaari & Holttinen 2001, 42). Käsillä olevanja aiempien tutkimusten välisen eron selittäminen ei ole yksinkertaista. Tässäyhteydessä – ilmeisesti lisääntynyttä – tyytyväisyyttä strategiaprosessiin voidaantulkita monin eri tavoin. Viime vuosina kunnissa on puhuttu paljon strategiois-ta ja käytetty paljon aikaa niiden laatimiseen, mikä on voinut vaikuttaa luotta-mushenkilöiden mielikuviin. Strategian käsite myös helposti jää epämääräiseksi

24

eri toimijoille.2 Strategiat ovat monesti hyvin yleisluontoisia, jolloin melkein mikätahansa asia tai toimenpide tavalla tai toisella voi edistää strategisen tavoitteentoteutumista. Voidaan kysyä, onko kunnissa strategioista tullut poliittis-hallin-nollista retoriikkaa siten, että asia kuin asia voidaan perustella ja legitimoida viit-taamalla strategiaan.

Tyytyväisyys valtuuston strategiatyöskentelyyn kasvaa hieman kuntakoonmyötä. Pienissä kunnissa samaa mieltä olevia on 82 %, keskisuurissa 84 % jasuurissa kunnissa 87 %.3 Omakohtaisella kokemuksella tarkastuslautakunnantoiminnasta ei ole mainittavaa vaikutusta arviointiin, sillä valtuuston tavoitteen-asettelua riittävän selkeänä pitää tarkastuslautakuntakokemusta vailla olevista86 % ja nykyisistä jäsenistä tai aiemmin lautakunnan jäsenenä toimineistakin83 %.

Puoluekanta ei juurikaan vaikuta käsityksiin kunnanvaltuuston määrittele-mien strategisten tavoitteiden selkeydestä. Suuret puolueet ovat tosin hiemankeskimääräistä tyytyväisempiä ja pienemmät puolueet keskimääräistä vähän tyy-tymättömämpiä.4 Kun SDP:n, keskustan, kokoomuksen ja Vasemmistoliiton luot-tamushenkilöistä lähes yhdeksän kymmenestä on samaa mieltä väittämän kans-sa, vihreistä samaa mieltä on vajaa kolme neljäsosaa ja muiden puolueiden luot-tamushenkilöistä runsas kolme neljäsosaa.

Vaikka luottamushenkilöiden koulutustaso nousee selvästi kuntakoon kas-vaessa, koulutus lisää luottamushenkilöiden kriittisyyttä kuntakoosta riippumatta.Pienissä kunnissa yliopisto- tai korkeakoulututkinnon suorittaneiden osuus luot-tamushenkilöistä on 17 %, mutta keskisuurissa 31 % ja suurissa 59 %. Vastaa-vasti enintään ammatillisen koulutuksen suorittaneita pienissä kunnissa on 36 %,keskisuurissa 27 % ja suurissa vain 14 %. Kriittisimpiä kunnan strategisen ta-voitteenasettelun selkeyteen ovat korkeimmin koulutetut, joita on selvästi eni-ten suurissa kunnissa, joissa yleensä ollaan tyytyväisempiä valtuuston tavoitteen-asetteluun kuin pienemmissä kunnissa.

2 Kotosen ja Tillin (2003) mukaan eri ihmiset käsittävät sanan strategia eri tavalla. Toisetkatsovat, että tärkeimmät strategiat ovat seuraavan vuoden talousarvio ja kaksi sitä seu-raavaa suunnitteluvuotta. Toisten mielestä tällainen strateginen suunnittelu on riittämä-töntä: strategioita tulisi laatia pidemmällä tähtäimellä ja katsoa yli vaalikauden ainakinkymmenen vuoden päähän.

3 Yleisemminkin koko tutkimuksessa monien väittämien suhteen vastaajaryhmien väliseterot ovat pieniä, joidenkin prosenttiyksiköiden luokkaa. Satunnaisotantaan perustuvassasurvey-tutkimuksessa näin pienet erot eivät olisi tilastollisesti merkitseviä eivätkä sitenyleistettävissä perusjoukkoon. Käsillä olevassa tutkimuksessa tätä ongelmaa ei kuiten-kaan ole, koska tutkimus ei perustu satunnaisotokseen vaan harkinnanvaraiseen näyt-teeseen eikä havaintoja pyritä yleistämään kaikkiin Suomen kuntiin.

4 Suurilla puolueilla tässä tutkimuksessa tarkoitetaan valtakunnalliselta vaalikannatuksel-taan vahvimpia puolueita. Tosiasiassa tutkimuskunnissa puolueiden voimasuhteet poik-keavat merkittävästi toisistaan siten, että pienten kuntien valtapuolue Suomen Keskustaon pieni puolue suurissa kunnissa ja vastaavasti suurten kuntien valtapuolueet SuomenSosialidemokraattinen Puolue ja Kansallinen Kokoomus ovat kannatukseltaan verratenheikkoja pienissä kunnissa.

25

Luottamushenkilöiden iällä on myös vaikutusta suhtautumiseen valtuus-ton tavoitteenasetteluun. Kriittisimpiä ovat nuorimmat, alle 35-vuotiaat, joista71 % on samaa mieltä väittämän kanssa. Kaikkien tyytyväisimpiä ovat 35–44-vuotiaat (91 % samaa mieltä).5

5.1.2 STRATEGISTEN TAVOITTEIDEN OPERATIONALISOINTI

Valtuuston tavoitteenasettelua hieman vähäisempää tyytyväisyys on asetettujentavoitteiden operationalisointiin. Kysymys voi olla siitä, että strategioiden työs-tämiseen on saatettu käyttää hyvinkin paljon aikaa, mutta niiden toteuttami-seen ei ole kiinnitetty yhtä paljon huomiota (Kotonen & Tilli 2003). Kunta-koolla ei ole vaikutusta, sillä kaikissa kuntaryhmissä kaksi kolmasosaa (68 %)yhtyy väittämään, että valtuuston päättämät strategiset tavoitteet on kunnassanikonkretisoitu selkeiksi toiminnallisiksi ja taloudellisiksi tavoitteiksi. Puoluekannallaja puolueen valta-asemalla kunnassa on kuitenkin vaikutusta. Suurten valtuus-toryhmien, joilla on yli 15 % kunnan valtuustopaikoista, luottamushenkilöistä72 % on tyytyväisiä valtuuston asettamien strategisten tavoitteiden operationa-lisointiin, kun taas pienten valtuustoryhmien eli puolueiden, joilla on alle 15 %valtuustopaikoista, luottamushenkilöistä tyytyväisiä on selvästi vähemmän, 61%. Tyytyväisempiä ovat pienten ja keskisuurten kuntien valtapuolueen keskus-tan luottamushenkilöt, joista runsaat kolme neljäsosaa (77 %) yhtyy väittämään.Vasemmistoliiton kannattajat (67 %) ja muut-ryhmään kuuluvat (61 %) ovat kes-kimääräistä kriittisempiä. Selvästi vahvinta tyytymättömyys on kuitenkin Vih-reässä liitossa, jonka luottamushenkilöistä yli puolet (54 %) on eri mieltä väittä-män kanssa.

Tämänkin kysymyksen suhteen koulutus lisää kriittisyyttä, ei tosin suora-viivaisesti. Akateemisen tutkinnon suorittaneista vain kolme viidesosaa on väit-tämän kanssa samaa mieltä, kun samoin ajattelevia enintään ammatillisen kou-lutuksen ja opistotasoisen tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneista onkolme neljäsosaa. Muita ikäryhmiä tyytyväisempiä valtuuston asettamien tavoit-teiden konkretisoimiseen ovat vanhimpaan ikäryhmään, 55–64-vuotiaisiin kuu-luvat, joista seitsemän kymmenestä on samaa mieltä väittämän kanssa. Sitä vas-toin kunnanhallituksen jäsenten tai kokemusta tarkastuslautakuntatyöstä omaa-vien käsitykset tavoitteiden operationalisoinnista eivät poikkea muista.

Miten sitten valtuuston asettamien tavoitteiden operationalisointi käytän-nössä tapahtuu? Luottamushenkilöiltä tiedusteltiin strukturoidulla kysymyksel-lä, mihin kuntanne talousarviossa asetetut toiminnalliset tavoitteet perustuvat. Ylei-simmin toiminnallisten tavoitteiden nähdään perustuvan toimielinten tarveana-lyyseihin ja muuhun valmisteluun nojautuviin kunnanhallituksen esityksiin. 83 %luottamushenkilöistä katsoo näillä esityksillä olevan paljon vaikutusta toimin-

5 Nuorimman ikäluokan vanhempia ikäluokkia suurempi kriittisyys tulee esille monienmuidenkin väittämien kohdalla. Osittain tämä kriittisyys eli pieni samaa mieltä olevienosuus kuitenkin selittyy sillä, että nuorimmalle ikäluokalle on tuottanut eniten vaikeuk-sia tarkastustointa koskeviin väittämiin vastaaminen, toisin sanoen en osaa sanoa -vaih-toehdon valinneiden osuus on suurempi kuin muissa ikäryhmissä.

26

nallisten tavoitteiden asetteluun. 79 %:n mielestä vakiintuneilla budjettirutiineillaon paljon vaikutusta tavoitteenasetteluun. Sitä vastoin kolmen neljäsosan (75 %)mielestä kunnanhallituksen esityksillä ilman lautakuntavalmistelua ja kahdenkolmasosan (64 %) mielestä kunnanhallituksen esitysten pohjalta tapahtuneellavaltuuston itsenäisellä kannanmäärittelyllä on vain vähän vaikutusta toiminnal-lisiin tavoitteisiin.

Pienissä kunnissa toimielinten tarveanalyyseihin ja muuhun valmisteluunnojautuvilla kunnanhallituksen esityksillä on vähemmän vaikutusta tavoitteen-asettelussa kuin muissa kunnissa, mutta enemmän kuin muissa kunnissa kun-nanhallituksen esityksillä ilman lautakuntavalmistelua sekä vakiintuneilla bud-jettirutiineilla. Keskisuurissa kunnissa valtuuston itsenäisellä kannanmäärittelylläkoetaan olevan enemmän vaikutusta toiminnallisiin tavoitteisiin kuin muissakuntaryhmissä. Suurissa kunnissa samoin kuin yleensä vihreiden luottamushen-kilöiden keskuudessa tällä valtuuston itsenäisellä kannanmääittelyllä nähdäänolevan vähiten vaikutusta.

5.1.3 VALTUUSTON TAVOITTEENASETTELUN VAIKUTTAVUUS

Tarkastuslautakunnan arviointitehtävän kannalta oleellinen kysymys on, missämäärin valtuuston asettamilla tavoitteilla on vaikutusta kunnan johtamiseen japäätöksentekoon. Kolme neljäsosaa luottamushenkilöistä on samaa mieltä väit-tämän kanssa, että talousarviossa ja -suunnitelmassa asetetut tavoitteet otetaan riit-tävässä määrin huomioon kunnan johtamisessa. Tyytyväisimpiä tässä suhteessa ovatkeskisuurten kuntien luottamushenkilöt, sillä heistä 81 % on samaa mieltä väit-tämän kanssa. Sekä pienissä että suurissa kunnissa näin ajattelevia on 72 %. Kuvakuitenkin muuttuu, kun otetaan huomioon tyytyväisyyden aste. Tavoitteidenhuomioon ottamiseen päätöksenteossa hyvin tyytyväisten osuus vähenee selväs-ti kuntakoon kasvaessa. Pienissä kunnissa luottamushenkilöistä täysin samaa miel-tä väittämän kanssa on 18 %, keskisuurissa 13 % ja suurissa kunnissa enää 8 %.

Oman puolueen asema kunnallisessa valtarakenteessa vaikuttaa tavoittei-den huomioon ottamista kunnallisessa päätöksenteossa koskevaan tyytyväisyy-teen. Kun suurten kuntapuolueiden eli keskustan (82 %), SDP:n (79 %) ja ko-koomuksen (79 %) luottamushenkilöistä neljä viidesosaa yhtyy väittämään, Va-semmistoliiton, vihreiden ja pienempien puolueiden luottamushenkilöistä vas-taava osuus on vajaa kaksi kolmasosaa (64 %). Eri mieltä väittämän kanssa näi-den pienempien kuntapuolueiden luottamushenkilöistä on 36 %, mutta suurim-massa kuntapuolueessa eli keskustassa vain 17 %.

Siinäkin mielessä asema kunnallisessa valtarakenteessa vaikuttaa suhtautu-miseen, että lähempänä vallan ydintä olevista kunnanhallituksen jäsenistä run-sas neljä viidesosaa katsoo talousarviossa ja -suunnitelmassa asetettujen tavoit-teiden tulevan riittävästi huomioon otetuiksi kunnan johtamisessa, kun taas kun-nanhallitukseen kuulumattomista samaa mieltä on vajaa kolme neljäsosaa. Ko-konaisuutena kuitenkin luottamushenkilöt ovat varsin tyytyväisiä tavoitteidenhuomioon ottamiseen. Tarkastuslautakunnan jäsenenä toimivista tai aiemmintoimineista väittämään yhtyy 73 %, kun taas tätä kokemusta vailla olevista hie-man enemmän, 76 %.

27

Koulutus lisää lievästi kriittisyyttä, sillä enintään ammattikoulutuksen suo-rittaneista 79 % on tyytyväinen tavoitteiden huomioon ottamiseen johtamises-sa, mutta akateemisen tutkinnon suorittaneista 73 %. Naiset ovat miehiä kriitti-sempiä: miehistä väittämän kanssa samaa mieltä on 79 %, mutta naisista 70 %.

Valtuustojen tavoitteenasettelu saa kuitenkin osakseen vahvaa kritiikkiä luot-tamushenkilöiltä siinä mielessä, että neljän viidesosan mielestä talousarviokäsit-tely painottuu kohtuuttomasti talousarviomäärärahoihin. Ongelma korostuu pie-nissä kunnissa. Toisin sanoen väittämän kanssa, jonka mukaan talousarviokäsit-telyssä päähuomio kohdistuu ensisijaisesti talousarviomäärärahoihin ja toiminnallis-ten tavoitteiden asettaminen jää liian vähäiselle huomiolle, suurten ja keskisuurtenkuntien luottamushenkilöistä samaa mieltä on 74 %, mutta pienten kuntien luot-tamushenkilöistä jo 83 %. Väittämän kanssa täysin samaa mieltä olevien osuussupistuu lievästi kuntakoon kasvaessa.

Toiminnallisten tavoitteiden talousarviokäsittelyssä saama liian vähäinenhuomio huolettaa erityisesti vihreitä luottamushenkilöitä, joista 94 % yhtyy väit-tämään. Keskimääräistä enemmän talouspainotteisuus saa kritiikkiä myös mui-den pienten puolueiden (81 %), Vasemmistoliiton (79 %) ja SDP:n (77 %) edus-tajilta, mutta keskimääräistä vähemmän keskustalaisilta (72 %). Kokoomuslai-silta talousarvion talouspainotteisuus saa vähiten kritiikkiä osakseen (66 %). Vaik-ka eri puolueita edustavien luottamushenkilöiden käsityksissä on eroa, talousar-viokäsittelyn määrärahapainotteisuuden kritiikki ei selity puolueen valta-asemallakunnassa eli valtuustopaikkojen osuudella.

Kunnanhallituksen jäsenten mielestä talousarviokäsittelyn talousarviomää-räpainotteisuus on pienempi ongelma kuin muiden mielestä. Tosin heistäkin run-sas neljä viidesosaa yhtyy väittämään, kun kunnanhallitukseen kuulumattomistasamaa mieltä on seitsemän kymmenestä. Sitä vastoin tarkastuslautakunnassa toi-mineista hieman useampi kuin tätä kokemusta vailla olevista kokee toiminnal-listen tavoitteiden asettamisen talousarviokäsittelyssä jääneen liian vähälle huo-miolle. Tarkastuslautakunnassa toimineista 37 % on väittämän kanssa täysin sa-maa mieltä vastaavan osuuden muista luottamushenkilöistä ollessa 29 %.

Talousarviokäsittelyn määrärahapainotteisuuden kritiikki korostuu selvästikunnallisten luottamustehtävien hoidon kannalta ehkä aktiivisimmassa elämän-vaiheessa olevien eli 35–44-vuotiaiden ikäryhmässä. Naiset ovat tässä suhteessamiehiä hieman kriittisempiä.

5.2 Tavoitteiden arvioitavuus

5.2.1 TAVOITTEIDEN TOTEUTUMISEN ARVIOITAVUUS

Tässä luvussa tutkitaan, miten tarkastuslautakunta on kyennyt arvioimaan val-tuustojen asettamien strategisten tavoitteiden ja niiden pohjalta konkretisoitu-jen taloudellisten ja toiminnallisten tavoitteiden saavuttamista ja mitä vaikutus-ta arvioinnilla on ollut.

Luottamushenkilöt suhtautuvat valtuuston asettamien tavoitteiden arvioi-tavuuteen selvästi epäilevämmin kuin strategisten tavoitteiden selkeyteen ja ope-

28

rationalisointiin. Väittämään, että talousarviossa ja -suunnitelmassa tavoitteet onasetettu siten, että niiden toteutuminen on helposti arvioitavissa, tutkimuskuntienluottamushenkilöistä yhtyy lähes kolme viidesosaa (57 %). Strategisen tavoit-teenasettelun ja tavoitteiden arvioitavuuden välisen suhteen ristiriitaisuus ilme-nee siten, että niistäkin luottamushenkilöistä, jotka pitävät valtuuston strategis-ta tavoitteenasettelua riittävän selkeänä, vain 63 % pitää tavoitteiden toteutu-mista helposti arvioitavissa olevana.

Usko tavoitteiden arvioitavuuteen karisee kuntakoon kasvaessa: kun pien-ten kuntien luottamushenkilöistä samaa mieltä väittämän kanssa on 62 %, sa-moin ajattelevia on keskisuurissa kunnissa 57 % ja suurissa kunnissa 54 %.

Pienissä kunnissa yleinen luottamus tavoitteiden arvioitavuuteen näkyy myössiinä, että keskustalaisista luottamushenkilöistä muita puolueita edustavia kolle-goja suurempi osa (63 %) yhtyy väittämään. Sitä vastoin vihreitä ja muita pieniäpuolueita edustavista yli puolet on väittämän kanssa eri mieltä. Kun yli 15 %valtuustopaikoista hallussaan pitäviä puolueita edustavista luottamushenkilöistäkaksi viidesosaa on eri mieltä väittämän kanssa, alle 15 %:n puolueissa samoinajattelevia on lähes puolet.

Asema kunnallisessa valtarakenteessa vaikuttaa suhtautumiseen tavoittei-den arvioimismahdollisuuksiin myös siten, että kunnanhallitusten jäsenistä ar-vioinnin helppouteen uskoo kaksi kolmasosaa, mutta etäämpänä asioiden val-mistelusta olevista eli kunnanhallitukseen kuulumattomista vain hieman yli puolet(54 %). Luottamus tavoitteiden arvioitavuuteen kuitenkin hieman karisee käy-tännön arviointityöstä saadun kokemuksen myötä, sillä tarkastuslautakuntaankuuluvista tai siihen aiemmin kuuluneista 51 % pitää tavoitteita helposti arvioi-tavissa vastaavan osuuden lautakuntaan kuulumattomista ollessa 58 %. Koulu-tus vähentää mutta ikä lisää skeptisyyttä talousarviossa ja -suunnitelmassa ase-tettujen tavoitteiden arvioitavuutta kohtaan. Akateemisesti koulutetuista puolet(52 %), mutta alemman ammatillisen tutkinnon suorittaneista lähes kaksi kol-masosaa (58 %) yhtyy väittämään. Kun alle 35-vuotiaista yli puolet (55 %) oneri mieltä väittämän kanssa, 55 vuotta täyttäneistä eri mieltä on vain kaksi vii-desosaa.

5.2.2 ARVIOINTIKERTOMUKSEN MERKITYS

Tarkastuslautakunnan tärkein tuotos valtuuston palvelutehtävässä on arviointi-kertomus, jonka pohjalta valtuusto saa palautetta asettamiensa tavoitteiden toi-meenpanon onnistumisesta. Tutkimuskuntien luottamushenkilöt ovat varsin tyy-tyväisiä tarkastuslautakunnan raportointiin menettelymuotona: 78 % on samaamieltä väittämän kanssa, että tarkastuslautakunnan arviointikertomus lisää mer-kittävästi valtuuston mahdollisuuksia arvioida kunnan toimintaa ja sen tulokselli-suutta. Kunnan koon kasvaessa tyytyväisyys tarkastuskertomuksen rooliin lisääntyymerkittävästi. Pienissä kunnissa väittämän kanssa samaa mieltä on 66 % luotta-mushenkilöistä, mutta keskisuurissa 74 % ja suurissa peräti 86 %. On ilmeistä,että erot selittyvät pitkälti kuntien tarkastusorganisaatioiden kokoerolla: Pienis-sä kunnissa on vähän henkilöstöä ja taloudellisia resursseja käytettävissä arvioin-tikertomuksen laadintaan. Toisaalta isossa kunnassa, jossa näitä resursseja on

29

enemmän, tarvitaan arviointikertomusta vastaavasti enemmän, kun asiat ovatmittakaavaltaan suurempia ja kunnallisen päätöksenteon ja hallinnon prosessitmonimutkaisempia.

Vihreän liiton luottamushenkilöt uskovat muissa valtuustoryhmissä toimi-via kollegojaan enemmän arviointikertomuksen valtuuston arviointimahdolli-suuksia lisäävään vaikutukseen (89 % samaa mieltä). Muiden pienten puoluei-den muodostamassa ryhmässä arviointikertomuksen merkitys koetaan sitä vas-toin keskimääräistä vähäisemmäksi (75 %). Tämä on yllättävää, koska nimen-omaan pienten ryhmien, joilla on vähän ”silmiä ja korvia” luottamuselimissä, voisiolettaa hyötyvän kertomuksen tarjoamasta kuntaa koskevasta informaatiosta.Tosin kokonaisuutena pienten valtuustoryhmien edustajat uskovat tarkastusker-tomuksen palvelevan valtuustoa enemmän kuin suurten valtuustoryhmien edus-tajat. Kokoomuksessa arviointikertomuksen merkitys koetaan kuitenkin selvästivähäisemmäksi (70 % samaa mieltä) kuin muissa puolueissa.

Kunnanhallitusten jäsenet suhtautuvat muita skeptisemmin arviointikerto-muksen hyödyllisyyteen, sillä heistä 71 % ja kunnanhallitukseen kuulumatto-mista 80 % on samaa mieltä väittämän kanssa. Sitä vastoin arviointikertomuk-sen laadinnasta vastaavan tarkastuslautakunnan nykyiset tai entiset jäsenet us-kovat muita enemmän kertomuksen valtuustoa palvelevaan merkitykseen. Tar-kastuslautakuntakokemusta omaavista 88 % ja sitä vailla olevista 75 % katsooarviointikertomuksen hyödyttävän merkittävästi valtuustoa. Vielä selvemmin erotulee näkyviin tämän luottamuksen intensiteetissä, sillä lautakuntakokemustahankkineista lähes puolet on täysin samaa mieltä väittämän kanssa, kun taas sitävailla olevista vain viidesosa.

Yllättäen koulutus ei lisää suoraviivaisesti luottamusta selvitystyön vaikut-tavuuteen: sekä akateemisesti koulutetuista eli yliopisto- tai korkeakoulututkin-non että enintään ammatillisen koulutuksen suorittaneista 79 % katsoo kerto-muksen lisäävän merkittävästi valtuuston mahdollisuuksia arvioida kunnan toi-mintaa ja sen tuloksellisuutta. Keskimmäisessä koulutusryhmässä eli opistota-soisen tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneissa luottamus kertomuksenvaikuttavuuteen on vähäisempää (72 %). Ikäryhmistä kaikkein eniten (84 %) ar-viointikertomuksen valtuustoa palvelevaan rooliin luottavat nuorimmat luotta-mushenkilöt eli alle 35-vuotiaat, joiden oma kokemus kuntaorganisaation toi-minnasta on yleensä lyhin. Hieman yllättävää on, että kaikkein vähiten arvioin-tikertomusta arvostetaan toiseksi nuorimmassa eli 35–44-vuotiaiden ikäryhmässä.Ero selittynee sillä, että useampien luottamushenkilövuosien myötä he ovat pääs-seet sisälle kuntaorganisaatioon, jolloin arviointikertomuksen tapaista selvitys-työtä ei ehkä pidetä yhtä välttämättömänä.

5.2.3 TARKASTUSLAUTAKUNNAN ONNISTUMINEN TEHTÄVÄSSÄÄN

Miten tarkastuslautakunnat ovat onnistuneet päätehtävässään? Tutkimuskuntienluottamushenkilöiden arvion mukaan varsin hyvin, sillä runsaat kolme neljäs-osaa on samaa mieltä väittämän kanssa, että kuntani tarkastuslautakunta on kyennytarvioimaan hyvin valtuuston asettamia toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita.Väittämässä ei oteta kantaa siihen, onko tarkastuslautakunnan onnistuminen tai

30

epäonnistuminen tehtävässään johtunut sen omista toimintatavoista vai valtuus-ton asettamien tavoitteiden arvioitavuudesta. Täysin samaa mieltä väittämänkanssa on 21 % ja jokseenkin samaa mieltä 55 % vastanneista, kun taas jokseen-kin eri mieltä olevia on 17 %, mutta täysin eri mieltä olevia vain 4 %.

Mitä suurempi kunta, sitä tyytyväisempiä luottamushenkilöt ovat tarkas-tuslautakunnan toimintaan. Pienten kuntien luottamushenkilöistä samaa mieltäväittämän kanssa on 65 %, mutta keskisuurten 77 % ja suurten kuntien 82 %.Todennäköistä on, että tarkastuslautakuntien resursseissa erikokoisten kuntienvälillä olevat erot selittävät tyytyväisyyseroja.

Tyytyväisyys tarkastuslautakunnan arviointityöhön eri juurikaan riipu luot-tamushenkilöiden puoluekannasta eikä puolueen valta-asemasta, sillä puoluei-den väliset erot ovat vähäisiä. Tyytyväisimpiä ovat Vasemmistoliiton luottamus-henkilöt (samaa mieltä 81 %) ja vähiten tyytyväisiä pienempien puolueiden edus-tajat (72 %). Vasemmistoliittoon kuuluvien suuri tyytyväisyys tarkastuslautakun-nan toimintaan on yllättävää, koska he suhtautuvat keskimääräistä kriittisem-min strategisten tavoitteiden operationalisointiin ja huomioon ottamiseen kun-nan johtamisessa. Myös kokoomuksen luottamushenkilöt ovat keskimääräistävähemmän tyytyväisiä, sillä heistä samaa mieltä on 74 %. SDP:n, keskustan javihreiden luottamushenkilöistä noin 78 % on samaa mieltä väittämän kanssa.

Asema kuntaorganisaatiossa on sitä vastoin yhteydessä tyytyväisyyteen tar-kastuslautakunnan arviointityöhön. Kunnanhallitukseen kuuluvista 74 % on sa-maa mieltä väittämän kanssa, kun taas siihen kuulumattomat ovat hieman tyy-tyväisempiä: 78 % on samaa mieltä. Tarkastuslautakunnan jäsenyys vaikuttaa vieläselvemmin suhtautumiseen arvioinnin onnistumiseen. Tarkastuslautakuntaanjossakin vaiheessa kuuluneista 87 % katsoo lautakunnan kyenneen arvioimaanhyvin valtuuston asettamia toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita, kun taas lau-takuntaan koskaan kuulumattomista samaa mieltä on 74 %. Ero selittynee aina-kin osittain sillä, että ensiksi mainittujen kohdalla kysymys on omaan toimin-taan kohdistuvasta arvioinnista. Kolmasosa tarkastuslautakuntaan kuuluneista ontäysin samaa mieltä väittämän kanssa, kun lautakuntaan kuulumattomista heitäon puolet vähemmän.

Kun tarkastuslautakunta luottamushenkilöiden käsityksen mukaan on on-nistunut arvioimaan hyvin valtuuston asettamia toiminnallisia ja taloudellisia ta-voitteita, voidaan kysyä, mikä toimielin kunnassa hyötyy eniten tarkastuslauta-kunnan toiminnasta. Luottamushenkilöiden käsityksen mukaan selvästi enitentarkastuslautakunnasta hyötyy kunnanvaltuusto, jota ensisijaisena hyötyjänä pi-tää 53 % vastaajista. Mitä suurempi kunta, sitä yleisemmin valtuuston katsotaanolevan ensisijainen hyötyjä. Pienissä kunnissa valtuustoa ensisijaisena hyötyjänäpitää 44 %, keskisuurissa 50 % ja suurissa kunnissa 59 %.

Toiseksi yleisimmin tarkastuslautakunnan katsotaan palvelevan kunnanhal-litusta, jota 25 % pitää ensisijaisena hyötyjänä. Eniten kunnanhallituksen hyö-tymiseen uskotaan keskikokoisissa kunnissa. Kolmanneksi yleisimpänä hyötyjä-nä nähdään kunnanjohtaja, jonka ensisijaiseksi hyötyjäksi nostaa 11 % tutkimus-kuntien luottamushenkilöistä. Tarkastuslautakunnan koetaan palvelevan sitä pa-remmin kunnanjohtajaa, mitä pienemmästä kunnasta on kysymys. Suurissa kun-nissa kunnanjohtajan ensisijaiseksi hyötyjäksi nimeää 7 %, keskisuurissa 14 % ja

31

pienissä 15 % luottamushenkilöistä. Kuntalaiset hyötyvät neljänneksi eniten lau-takunnan arviointityöstä. Kuntalaiset arvioi ensisijaiseksi hyötyjäksi kuitenkinvain 8 % vastaajista. Yleisemmin tarkastuslautakunnan nähdään palvelevan kun-talaisia pienissä kunnissa. Muuta kunnallishallintoa pitää ensisijaisena hyötyjä-nä vain 3 %. Valtion viranomaisia käytännöllisesti katsoen kukaan ei pidä ensi-sijaisena hyötyjänä.

5.2.4 TARKASTUSLAUTAKUNNAN TYÖN HYÖDYNTÄMINEN

Jos tarkastuslautakunta palvelee eniten valtuustoa, miten valtuusto sitten hyö-dyntää tarkastuslautakuntaa? Luottamushenkilöille esitettiin väittämä, että seu-raavassa talousarviossa otetaan kunnassani riittävästi huomioon tarkastuslautakun-nan arviointikertomuksessaan tai muussa yhteydessä esittämät havainnot, esityksetja kehittämisehdotukset. Tarkastuslautakunnan hyödyntämisessä mitä ilmeisim-min on puutteita, sillä luottamushenkilöiden käsitykset jakautuvat selvästi. Sa-maa mieltä väittämän kanssa on 45 %, mutta eri mieltä lähes yhtä suuri osa,43 %. Huomattava osa (13 %) ei osannut ottaa kantaa tähän kysymykseen epä-tietoisuuden tosin vähetessä kuntakoon kasvaessa. Tarkastuslautakunnan rapor-toinnin huomioon ottaminen ei kuitenkaan riipu suoraviivaisesti kuntakoosta:samaa mieltä väittämän kanssa on keskisuurissa kunnissa 47 % luottamushenki-löistä, suurissa kunnissa 44 % ja pienissä 42 %. Eri mieltä olevia on eniten suu-rissa kunnissa (44 %), toiseksi eniten pienissä (43 %) ja vähiten keskisuurissa(41 %).

Eri puolueita edustavien luottamushenkilöiden tyytyväisyydessä tarkastus-lautakuntien raporttien huomioon ottamiseen valtuustossa on erittäin merkitse-viä eroja. Kun suurissa valtuustoryhmissä tyytyväisiä tarkastuslautakunnan ra-porttien huomioon ottamiseen on lähes puolet luottamushenkilöistä, pienissävaltuustoryhmissä heitä on vain runsas kolmasosa. Yleisimmin raporttien huo-mioon ottamista riittävänä pitävät kokoomuslaiset (54 %) ja vähiten vihreät(32 %). Raporttien huomioon ottamista riittävänä pitää keskustalaisista 47 %,sosiaalidemokraateista 46 %, vasemmistoliittolaisista 35 % ja muut-ryhmään kuu-luvista 37 %.

Puolueen asema kunnallisessa vallankäytössä on yhteydessä kritiikin voi-makkuuteen. Jos puolueella on yli 15 % valtuustopaikoista, sitä edustavista luot-tamushenkilöistä vajaa puolet katsoo lautakunnan kertomuksia otettavan huo-mioon riittävästi, mutta alle 15 % valtuustopaikoista hallussaan pitävien puo-lueiden luottamushenkilöistä tyytyväisiä on vain runsas kolmannes. Pienempienkuntapuolueiden eli Vasemmistoliiton, vihreiden ja muiden puolueiden luotta-mushenkilöistä yli puolet pitää kertomusten huomioon ottamista talousarviokä-sittelyssä riittämättömänä.

Puoluekannasta riippumatta asema kuntaorganisaatiossa vaikuttaa tyytyväi-syyteen tarkastuslautakunnan raporttien vaikutukseen. Kun kunnanhallituksenjäsenistä huomioon ottamista pitää riittävänä yli puolet (52 %), kunnanhallituk-seen kuulumattomista samaa mieltä on runsaat kaksi viidesosaa (43 %). Tarkas-tuslautakuntaan kuuluneista 55 %, mutta lautakuntaan kuulumattomista vain43 % katsoo sen kertomuksia otetun huomioon riittävästi. Toisin sanoen tarkas-

32

tuslautakunnan jäsenet uskovat voittopuolisesti toimintansa vaikuttavuuteen, kuntaas siihen kuulumattomat ovat selvästi epäilevämpiä vaikuttavuuden suhteen.

Luottamushenkilöiden koulutustasolla ja iällä on lievä yhteys arviointeihinkertomusten vaikuttavuudesta siten, että tyytyväisyys kertomusten huomioonottamiseen valtuustossa vähenee koulutustason noustessa mutta lisääntyy iänmyötä. Miehet (48 %) ovat naisia (41 %) tyytyväisempiä, joskin naisista kuudes-osa ei osannut arvioida vaikutusta.

5.2.5 TARKASTUSLAUTAKUNNAN ASEMA KUNTAORGANISAATIOSSA

Kun tarkastuslautakunta on uusi, vuoden 1995 kuntalailla luotu kunnallinen toi-mielin, voidaan kysyä, minkälaiseksi sen asema on muotoutunut ensimmäistentoimintavuosien aikana. Kyselylomakkeessa kunnallisille luottamushenkilöilleesitettiin avokysymys: minkälaisena näette tarkastuslautakunnan nykyisen asemanja roolin kunnassanne? Luokitellut vastaukset käyvät ilmi taulukosta 2. Tosin vas-tausten luokittelua on vaikeuttanut se, että osa luottamushenkilöistä vastasi ylei-sesti – esimerkiksi hyvä, heikko – ja osa taas kuvasi hyvinkin yksityiskohtaisestilautakunnan toimintaan liittyviä ongelmia.

Taulukko 2. Tarkastuslautakunnan asema kunnassa (%).

Kunnan kokoPieni Keskis. Suuri Yht. N

Hyvä 21 34 39 33 136Heikko 25 18 14 18 72Kehittyvä 13 18 16 16 66Näkymätön 18 17 13 15 62Kohtalainen 5 9 19 13 51Epäitsenäinen ja kritiikitön 13 5 6 7 29Ongelmia toiminnassa tai jäsenistössä 4 3 10 6 25Turha 13 5 1 5 19Valtuutetut eivät ymmärrä roolia 8 4 3 4 18Yht. 100 100 100 100 406

Ensimmäisten toimintavuosiensa aikana tarkastuslautakunta on löytänytasemansa ja roolinsa verraten hyvin, sillä kolmannes luottamushenkilöistä pitääsen asemaa hyvänä. Lautakunnan katsotaan olevan esimerkiksi uskottava, arvos-tettu ja luotettu sekä riippumaton ja itsenäinen. Mitä suurempi kunta, sitä mer-kittävämmäksi luottamushenkilöt arvioivat tarkastuslautakunnan aseman. Kunpienten kuntien luottamushenkilöistä viidesosa pitää lautakunnan asemaa hyvä-nä, suurissa kunnissa samoin ajattelevia on lähes kaksi kertaa niin paljon.

Kohtalaisena eli riittävänä, kuntalain tarkoittamalla tavalla toimivana tar-kastuslautakuntaa pitää kahdeksasosa vastaajista. Kuudesosa pitää lautakunnan

33

asemaa kehittyvänä siten, että sen asema on vahvistunut ja selkeytynyt ja arvos-tus kasvanut ensimmäisen kauden jälkeen, joskin lautakunta edelleen hakee roo-liaan ja toimintamallejaan perinteisen tilintarkastuksen ja laaja-alaisen tarkas-tuksen välimaastossa. Erityisesti keskisuurissa kunnissa tarkastuslautakunnanroolin koetaan olevan vasta muotoutumassa. Monissa vastauksissa kaivattiin senroolin terävöittämistä ja lisää rohkeutta puuttua epäkohtiin tai väärinkäytöksiin.Lautakunnan merkitystä ei ole vielä riittävästi ymmärretty kunnan kehittämi-sessä valtuuston, kunnanhallituksen eikä myöskään viranhaltijoiden keskuudes-sa. Työskentelyn katsottiin tukeutuvan liikaa virkamiesvalmisteluun.

Suoranaisesti heikkona tarkastuslautakunnan asemaa pitää runsas kuudes-osa vastaajista. Sen nähdään harjoittavan lähinnä laillisuusvalvontaa eikä tar-koituksenmukaisuusvalvontaa eli valvovan valtuuston tahdon toteutumista. Lau-takunnan ”nuhtelut” katsotaan ohitettavan olankohautuksella, eikä mediakaanole siitä kiinnostunut. Mitä pienempi kunta, sitä heikompana tarkastuslauta-kunta näyttäytyy. Pienissä kunnissa jopa neljäsosa kokee sen aseman heikoksi.Tarkastuslautakuntakokemusta omaavista 11 % ja tätä kokemusta vailla olevis-ta 19 % pitää lautakunnan nykyistä asemaa heikkona. Kriittisimpiä ovat vih-reät, joista lähes kolmasosa kokee sen aseman heikoksi. Päinvastaista kantaaedustaa Vasemmistoliitto, jonka luottamushenkilöistä vain kymmenesosa on sa-maa mieltä. Pienten valtuustoryhmien, joilla on alle 15 % valtuustopaikoista,jäsenistä viidesosa, mutta suurten ryhmien jäsenistä kuudesosa kokee tarkas-tuslautakunnan nykyisen aseman heikoksi. Tarkastuslautakunnan asemaa pidet-tiin jopa ”teatraalisena”, koska kuntatarkastajan katsottiin kirjoittavan arvioin-tikertomuksen.

Runsas seitsemäsosa tutkimuskuntien luottamushenkilöistä pitää tarkastus-lautakuntaa näkymättömänä toimielimenä. Yhden vastaajan sanoin ”tarkastus-lautakunta on olemassa, mutta se näkyy ainoastaan talousarvion käsittelyvaiheessaohimennen”. Mitä pienempi kunta, sitä näkymättömämpi lautakunta on. Senkoetaan jäävän tuntemattomaksi sekä valtuutetuille että kuntalaisille ja olevanliian passiivinen. Kaikkein näkymättömin lautakunta on pienten kuntien valta-puolueen eli keskustan luottamushenkilöille (20 %). Vähiten tätä ongelmaa ovatkokeneet pienten kuntapuolueiden ja Vasemmistoliiton luottamushenkilöt.

Pienissä kunnissa kahdeksasosa pitää tarkastuslautakuntaa jopa turhana elitarpeettomana ”välttämättömänä pahana” ja ”pakkopullana”, joka valitaan, kos-ka se lain mukaan pitää valita. Niin ikään kahdeksasosa pienten kuntien luotta-mushenkilöistä pitää lautakuntaa epäitsenäisenä ja kritiikittömänä siten, että semyötäilee virkamieskuntaa, on epäitsenäinen ja varovainen, politisoitunut ja po-liittisten järjestöjen ohjaama. Viimeksi mainittu viittaa siihen, että pienissä kun-nissa, joissa tarkastuslautakunta on kooltaan pieni, sen kokoonpano voi olla po-liittisesti yksipuolinen. Yhden näkemyksen mukaan pienissä kunnissa on liikaa”herran pelkoa” eikä riittävästi resursseja (henkilökuntaa) itsenäiseen tarkastus-toimintaan.

Suurissa kunnissa tarkastuslautakunnan jäseniin tai toimintaan liittyvät on-gelmat ovat yleisempiä kuin pienemmissä kunnissa. Lautakunnan jäseniltä kat-sotaan puuttuvan kompetenssia, lautakunnan katsotaan puuttuvan vääriin asioi-hin ja sen toiminnan katsotaan olevan liikaa riippuvainen puheenjohtajan ky-

34

vyistä ja yleensä puheenjohtajan ja jäsenten asenteesta. Eräiden vastaajien mu-kaan muiden lautakuntien jäsenyys on tarkastuslautakuntaa suositumpaa, jollointarkastuslautakuntaan joudutaan valitsemaan jäseniä, joilla ei ehkä ole parastamahdollista pätevyyttä hoitaa tehtävää. Toisin sanoen lautakunnan toiminta riip-puu hyvin pitkälle sen jäsenistä, varsinkin puheenjohtajasta, sekä heidän nautti-mastaan arvostuksesta kunnassa.

Luottamushenkilöiden suhtautuminen tarkastuslautakunnan asemaan ei rii-pu suoraviivaisesti heidän puolueensa valta-asemasta valtuustossa. Toisin sanoenpienet ja suuret valtuustoryhmät kokevat lautakunnan aseman keskimäärin hy-vin samanlaisena. Hyvänä lautakunnan asemaa pitää Vasemmistoliiton luotta-mushenkilöistä jopa lähes puolet (48 %), kun taas vastakkaista näkemystä vah-vimmin edustavat vihreiden luottamushenkilöt, joista vain 16 % pitää asemaahyvänä ja lähes puolet, 47 %, heikkona. Keskustalaisista tarkastuslautakunnanasemaa hyvänä pitää 35 %, kokoomuslaisista 33 %, sosiaalidemokraateista 30 %ja muiden puolueiden edustajista 31 %. Kokoomuslaiset kokevat muita enem-män (13 %) ongelmia esiintyvän tarkastuslautakunnan toiminnassa ja jäsenis-tössä, kun taas muiden puolueiden ryhmässä korostetaan keskimääristä enem-män lautakunnan epäitsenäistä ja kritiikitöntä asemaa (17 %) ja sitä, että val-tuutetut eivät ymmärrä lautakunnan roolia (10 %).

Kunnanhallituksen jäsenet ja tarkastuslautakuntaan itse kuuluneet kokevattarkastuslautakunnan aseman paremmaksi kuin muut. Kunnanhallituksen jäse-nistä tarkastuslautakunnan asemaa pitää hyvänä 36 % ja siihen kuulumattomista33 %. Heikoksi sen näkee kunnanhallituksen jäsenistä 31 % ja siihen kuulumat-tomista 34 %. Kunnanhallituksen jäsenet katsovat muita yleisemmin ongelmialiittyvän tarkastuslautakunnan toimintaan ja jäsenistöön. Tarkastuslautakuntaanjossakin vaiheessa kuuluneista lautakunnan aseman määrittelee hyväksi selvästisuurempi osa (41 %) kuin siihen kuulumattomista (32 %). Vielä selvemmin oma-kohtainen kokemus tarkastuslautakunnan toiminnasta näkyy siinä, että siihenkuulumattomista 37 % näkee sen aseman heikoksi, mutta siihen kuuluneista vain19 %. Tarkastuslautakuntaan kuulumattomat katsovat lautakuntakokemustaomaavia enemmän ongelmia liittyvän lautakunnan toimintaan ja jäsenistöön, kuntaas lautakuntaan kuuluneet pitävät muita selvästi yleisemmin ongelmana sitä,että valtuutetut eivät ymmärrä sen roolia.

5.3 Tiedon saaminen tavoitteiden toteutumisesta

5.3.1 VALTUUTETTUJEN INFORMAATION LÄHTEET

Tarkastuslautakunnan päätehtävä on seurata valtuuston asettamien tavoitteidentoteutumista. Valtuusto voi puolestaan tarkastuslautakunnalta saamansa palaut-teen avulla tarkentaa ja määritellä uudelleen tavoitteitaan. Tarkastuslautakun-nan arviointikertomus ei kuitenkaan ole ainoa lähde, josta valtuusto voi saadapalautetta kunnan toiminnan tuloksellisuudesta ja asettamiensa tavoitteiden saa-vuttamisesta. Seuraavassa tarkastuslautakunnan arviointikertomus suhteutetaanmuihin valtuuston tietolähteisiin (taulukko 3).

35

Kunnanhallituksen laatima tilinpäätös ja toimintakertomus toimivat luot-tamushenkilöille selvästi tärkeimpänä tietolähteenä kunnan tuloksellisuuden javaltuuston asettamien tavoitteiden arvioimiseksi. Yli yhdeksän kymmenestä pi-tää niitä merkittävinä tiedon lähteitä. Toiseksi tärkein tietolähde kaiken kokoi-sissa kunnissa on tarkastuslautakunnan arviointikertomus, josta kahdeksan kym-menestä katsoo saatavan paljon tietoa. Tosin sen merkitystä pidetään sitä suu-rempana, mitä suurempien kuntien ryhmästä on kysymys. Kun pienissä kunnis-sa seitsemän kymmenestä vastaajasta näkee tarkastuskertomuksesta saatavan pal-jon tietoa, suurissa kunnissa näin ajattelevia on yhdeksän kymmenestä. Kolman-neksi tärkeimmän tietolähteen muodostavat tiedotusvälineet, joiden merkitys ko-rostuu kuntakoon kasvaessa. Kun pienissä kunnissa 56 % luottamushenkilöistäkatsoo saavansa paljon tietoa tiedotusvälineistä, samaa mieltä suurten kuntienluottamushenkilöistä on 78 %. Pienissä kunnissa tiedotusvälineet ovatkin vastaseitsemänneksi tärkein valtuutettujen tietolähde.

Neljänneksi tärkein tietolähde on ryhmä ”muut”, josta kaksi kolmasosaavastaajista katsoo saatavan paljon tietoa toiminnan tuloksellisuudesta ja tavoit-teiden toteutumisesta. Suurissa kunnissa se on jopa neljänneksi tärkein tieto-lähderyhmä. Viidenneksi tärkeimpänä tiedon lähteenä pidetään kuntia koskeviatilastoja, joista vajaat kaksi kolmasosaa luottamushenkilöistä katsoo saatavan pal-jon tietoa. Tilastotiedon merkitys on suurin keskikokoisissa kunnissa. Suurissakunnissa tilastotiedon merkitystä korostetaan vähemmän suhteessa muihin tau-lukossa 3 esitettyihin vaihtoehtoisiin lähteisiin. Jaetulle viidennelle sijalle sijoit-tuvat tietolähteenä myös lautakuntien omat vuosikertomukset. Niiden merkityskoetaan sitä suuremmaksi, mitä suurempien kuntien ryhmästä on kysymys. Kunpienten kuntien luottamushenkilöistä 57 % pitää lautakuntien vuosikertomuk-sia tärkeänä tietolähteenä, suurissa kunnissa samoin ajattelevien osuus on jo 70 %.

Taulukko 3. Lähteet, joista valtuutetut saavat paljon tietoa kunnan toiminnan tulokselli-suudesta ja valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumisesta (%).

Kunnan kokoPieni Keskis. Suuri Yht. N

Kunnanhallituksen laatimasta 94 95 93 94 506tilinpäätöksestä jatoimintakertomuksestaTarkastuslautakunnan 71 78 89 81 439arviointikertomuksestaTiedotusvälineistä 56 70 78 70 374Kuntia koskevista tilastotiedoista 61 68 66 65 350Lautakuntien omista 57 64 70 65 347vuosikertomuksistaValtuutettujen omakohtaisista ja 61 65 64 64 344heidän lähipiirinsä kokemuksistaja havainnoista

36

Seitsemänneksi tärkein tietolähde ovat valtuutettujen omakohtaiset ja hei-dän lähipiirinsä kokemukset ja havainnot, joista vajaa kaksi kolmasosaa luotta-mushenkilöistä katsoo saatavan paljon tietoa. Eri kuntaryhmien väliset erot ovatpienet, joskin suurissa kunnissa luottamushenkilöt painottavat eniten omia ko-kemuksia tärkeänä tiedon lähteenä. Mutta jos suhteutetaan eri kuntaryhmiensisällä tietolähteitä keskenään, omakohtaisten kokemusten merkitys korostuupienissä kunnissa. Pienissä kunnissa omakohtaiset kokemukset ovat jopa kol-manneksi tärkein tiedonsaantikanava, kun keskisuurissa kunnissa ne ovat viiden-neksi ja suurissa kunnissa seitsemänneksi tärkein. Tämä selittynee sillä, että pie-nissä kunnissa kuntaorganisaatio on vähemmän kompleksinen kuin suurissa kun-nissa samalla kun pienissä kunnissa äänestäjien ja heidän edustajiensa välinenetäisyys on lyhyempi. Kuntalaisten ja heidän järjestöjensä antama informaatiosijoittuu vasta kahdeksannelle sijalle. Sitä pitää tärkeänä tiedon lähteenä enäävain runsas neljännes luottamushenkilöistä. Tätä informaatiolähdettä tärkeänäpitävien osuus kasvaa kuntakoon kasvaessa.

Puolueen asema kunnan vallankäytössä vaikuttaa jossakin määrin sen edus-tajien suhtautumiseen eri tietolähteiden merkittävyyteen. Pienten valtuustoryh-mien edustajat korostavat suurten valtuustoryhmien edustajia enemmän tarkas-tuslautakunnan arviointikertomuksen ja tiedotusvälineiden painoarvoa tiedonlähteenä. Vihreiden ja muiden pienten ryhmien edustajat painottavat muitaenemmän kunnanhallituksen tilinpäätöstä ja toimintakertomusta sekä kuntalais-ten ja järjestöjen antamaa informaatiota ja vastaavasti muita vähemmän muidenlautakuntien vuosikertomuksia. Muut puolueet -ryhmässä korostuu erityisestitarkastuslautakunnan arviointikertomuksen ja tilastotietojen merkitys kunnantuloksellisuuden ja valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumisen tiedon läh-teenä. Vihreät sitä vastoin painottavat selvästi muita enemmän tiedotusvälinei-den merkitystä. Keskustalaisille tarkastuslautakunnan arviointikertomuksella jakokoomuslaisille valtuutettujen omakohtaisilla kokemuksilla on keskimääräistävähemmän merkitystä.

Kunnanhallituksen jäsenet korostavat siihen kuulumattomia enemmän yh-täältä tarkastuslautakunnan arviointikertomuksen (83 % / 78 %) ja toisaalta val-tuutettujen omakohtaisten kokemusten merkitystä (67 % / 55 %) tiedon lähtee-nä. Yllättävää ei ole, että tarkastuslautakuntaan kuuluneet pitävät lautakunnanarviointikertomusta tärkeämpänä tiedon lähteenä kuin siihen kuulumattomat(91 % / 79 %). Eroa korostaa se, että lautakuntaan kuuluneista jopa puolet pitääarviointikertomusta erittäin tärkeänä tiedon lähteenä. Sitä vastoin he painotta-vat muita vähemmän tiedotusvälineiden informaatioarvoa.

Koulutuksen vaikutus on havaittavissa siten, että koulutustason noustessamonien tiedon lähteiden merkitys korostuu. Tästä on kuitenkin eräitä poik-keuksia. Tarkastuslautakunnan arviointikertomuksen merkitystä painottavat eni-ten yliopistotutkinnon suorittaneet (84 %). Enintään ammatillisen koulutuksensuorittaneista paljon tietoa arviointikertomuksesta katsoo saatavan 81 % ja opisto-tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneista 78 %. Lautakuntien omia ar-viointikertomuksia pidetään sitä hyödyllisempinä, mitä vähemmän vastaajalla onkoulutusta. Valtuutettujen omakohtaisiin kokemuksiin luottavat yhtä paljon alim-paan ja ylimpään koulutusryhmään kuuluvat luottamushenkilöt.

37

Sukupuolten väliset erot ovat erittäin merkitseviä. Naiset uskovat miehiäselvästi yleisemmin kaikista edellä mainituista lähteistä saatavan paljon tietoakunnan toiminnan tuloksellisuudesta ja valtuuston asettamien tavoitteiden to-teutumisesta. Esimerkiksi tarkastuslautakunnan arviointikertomuksista naisista88 % katsoo saatavan paljon tietoa, kun miehistä samaa mieltä on 78 %. Lauta-kuntien omien vuosikertomusten (73 % /61 %) sekä kuntalaisten ja järjestöjenantaman informaation (34 %/21 %) kohdalla sukupuolten väliset erot ovat vieläsuurempia.

5.3.2 KUNTALAISTEN TIEDONTARPEET

5.3.2.1 KUNTALAISTEN TIEDON SAAMINEN TAVOITTEISTA

Vaikka kunnallinen demokratia perustuu pääosin edustuksellisuuteen, tarkastus-järjestelmän ei tule palvella pelkästään valtuutettuja. Tärkeää on myös, että kun-talaiset saavat tietoa edustuksellisten elinten asettamista tavoitteista, niiden saa-vuttamisesta ja ylipäänsä kunnan toiminnan tuloksellisuudesta suhteessa mak-samiinsa veroihin. Tämän tiedon pohjalta kuntalaiset voivat antaa edustajilleenpalautetta kunnallisvaaleissa sekä ottamalla heihin tai viranhaltijoihin yhteyttävaalien välilläkin. Monissa kunnissa on otettu käyttöön erilaisia suoran osallis-tumisen ja vaikuttamisen kanavia.

Tutkimuskuntien luottamushenkilöt ovat varsin tyytymättömiä kuntalais-ten tiedonsaantiin. Lähes kaksi kolmasosaa (64 %) vastanneista on eri mieltäväittämän kanssa, että kuntalaiset saavat riittävästi tietoa kunnanvaltuuston aset-tamista toiminnallisista ja taloudellisista tavoitteista. Heikoimpana kuntalaistentiedonsaantia kunnan tavoitteista pidetään keskisuurissa kunnissa, joissa luotta-mushenkilöistä 68 % on eri mieltä väittämän kanssa. Pienissä kunnissa vastaavaosuus on 64 % ja suurissa kunnissa 59 %. Tyytymättömyyden syvyyttä kuvaa se,että täysin eri mieltä väittämän kanssa olevia on pienissä kunnissa neljäsosa, suu-rissa kunnissa viidesosa ja keskisuurissa kunnissa kuudesosa luottamushenkilöistä.

Pienissä valtuustoryhmissä (eri mieltä 69 %) tyytymättömyys kuntalaistentiedonsaantiin on suurempaa kuin suuremmissa valtuustoryhmissä (61 %). Kunvihreiden, Vasemmistoliiton ja muiden pienten ryhmien luottamushenkilöistänoin kolme neljäsosaa pitää kuntalaisten tiedonsaantia riittämättömänä, sosiaa-lidemokraateista näin ajattelevia on vajaat kaksi kolmasosaa, keskustalaisista kol-me viidesosaa ja kokoomuslaisista vajaat kolme viidesosaa.

Kunnanhallitusten jäsenten käsitykset eivät juurikaan poikkea muista, jos-kin he ovat muita epätietoisempia kuntalaisten kunnan tavoitteita koskevan tie-donsaannin riittävyydestä. Sitä vastoin tarkastuslautakuntaan kuuluneet ovat sii-hen kuulumattomia kriittisempiä (eri mieltä 68 % / 62 %).

Seuraavaksi tarkastellaan sitä, miten tarkastuslautakunnan tekemä arvioin-tikertomus palvelee kuntalaisten tiedonsaantia. Ensinnäkin luottamushenkilöil-le esitettiin väittämä, että tarkastuslautakunnan arviointikertomuksesta ei tiedotetariittävästi kuntalaisille. Luottamushenkilöiden kritiikki on kovaa, sillä 77 % heistäpitää tiedottamista liian vähäisenä. Keskisuurissa kunnissa näin ajattelevia on82 % ja pienissä kunnissa 80 %, mutta suurissa kunnissa selvästi vähemmän, 72 %.

38

Arviointikertomusta koskeva tiedottamisongelma kärjistyy kuntakoon pienetessäsiinä mielessä, että suurissa kunnissa viidesosa, keskisuurissa runsas kolmasosamutta pienissä kunnissa jo lähes puolet luottamushenkilöistä on täysin samaamieltä väittämän kanssa.

Arviointikertomuksesta tiedottamisen vähäisyyden kokevat ongelmaksi eri-tyisesti vihreiden ja Vasemmistoliiton luottamushenkilöt, joista lähes yhdeksänkymmenestä pitää tiedottamista riittämättömänä. Tyytyväisimpiä ovat kokoo-muslaiset, mutta heistäkin kaksi kolmasosaa pitää tiedottamista liian vähäisenä.Kunnanhallituksen jäsenyys lisää merkittävästi tyytyväisyyttä, sillä heistä kaksikolmasosaa pitää arviointikertomusta koskevaa tiedottamista riittämättömänä,mutta kunnanhallitukseen kuulumattomista neljä viidesosaa. Sitä vastoin tarkas-tuslautakuntaan kuuluneet eivät ole juurikaan muita kriittisempiä. Korkeasti kou-lutetut eli yliopistollisen tutkinnon suorittaneet ovat kuitenkin muita selvästivähemmän kriittisiä. Ikäryhmittäin tarkasteltuna tyytyväisimpiä arviointikerto-musta koskevaan tiedottamiseen ovat kaikkein nuorimmat, alle 35-vuotiaat luot-tamushenkilöt. Naiset ovat miehiä selvästi kriittisempiä (samaa mieltä 82 % /75 %).

5.3.2.2 ARVIOINTIKERTOMUKSEN HYÖTY KUNTALAISILLE

Kun tarkastuslautakunnan arviointikertomuksesta kuntalaisille tiedottaminenkoetaan heikoksi, luottamushenkilöt eivät myöskään ole kovin vakuuttuneita itsekertomuksen hyödyllisyydestä. Samaa mieltä väittämän kanssa, jonka mukaantarkastuslautakunnan arviointikertomus antaa myös kuntalaisille selkeän käsityksenkunnan tavoitteista ja johtamisen tuloksellisuudesta, on 47 % luottamushenkilöis-tä, mutta lähes yhtä moni (43 %) on eri mieltä. Vahvimmin kertomuksen kunta-laisia palvelevaan rooliin luotetaan suurissa kunnissa, joiden luottamushenkilöistäpuolet yhtyy väittämään. Pienissä kunnissa samoin ajattelevia on 45 % ja keski-suurissa 44 % luottamushenkilöistä. Huomionarvoista kuitenkin on, että pien-ten kuntien luottamushenkilöistä lähes puolet ei katso arviointikertomuksen an-tavan selkeää käsitystä kunnan tavoitteista ja johtamisen tuloksellisuudesta.

Puolueen voimasuhteilla valtuustossa sen enempää kuin vastaajan puolue-kannalla ja kunnanhallitukseen kuulumisella ei ole juurikaan vaikutusta. Arvioin-tikertomus näyttää kuitenkin palvelevan erityisesti pieniä valtuustoryhmiä, kos-ka niitä edustavista luottamushenkilöistä muita suurempi osa (50 %) uskoo senantavan kuntalaisille selkeän kuvan kunnan tilasta. Kokoomuslaiset näkevät ker-tomuksen muita vähemmässä määrin palvelevan kuntalaisia (42 %). Tarkastus-lautakuntaan itse kuuluneet uskovat muita selvästi enemmän (60 % / 43 %) ar-viointikertomuksen palvelevan kuntalaisia. Koulutus puolestaan vähentää uskoatarkastuskertomuksen hyötyarvoon. Enintään ammatillisen koulutuksen suorit-taneista puolet (53 %), mutta yliopistollisen tutkinnon suorittaneista kaksi vii-desosaa (43 %) katsoo tarkastuskertomuksen antavan kuntalaisille selkeän ku-van kunnan tavoitteista ja johtamisen tuloksellisuudesta. Arviointikertomuksenhyödyllisyyttä epäilevät erityisesti nuorimmat ikäluokat, sillä alle 55-vuotiaistaenemmistö, noin puolet, on eri mieltä väittämän kanssa. Naiset ovat miehiä kriit-tisempiä mutta myös epätietoisempia.

39

5.4 Tarkastuslautakunnan toiminta ja siinä esiintyvät ongelmat

5.4.1 RAPORTOINNIN VAIKUTUS VALTUUSTON PÄÄTÖKSENTEKOON

Luottamushenkilöt eivät siis ole kovin vakuuttuneita siitä, että tarkastuslauta-kunnan arviointikertomus antaisi kuntalaisille selkeän käsityksen kunnan tavoit-teista ja johtamisen tuloksellisuudesta. Nyt voidaan kysyä, missä määrin arvioin-tikertomus palvelee valtuuston päätöksentekoa. Tämä asia esitettiin vastaajillekäänteisessä muodossa siten, että väittämän mukaan tarkastuslautakunnan ny-kyinen raportointikäytäntö palvelee heikosti valtuuston päätöksentekoa.

Enemmistö luottamushenkilöistä katsoo tarkastuslautakunnan raportin pal-velevan valtuustoa, koska eri mieltä väittämän kanssa on lähes kolme viidesosaa(57 %) ja samaa mieltä vain kaksi viidesosaa (42 %). Tyytyväisyys nykyiseen ra-portointikäytäntöön on erittäin merkitsevästi riippuvainen kuntakoosta: kunta-koon kasvaessa myös tyytyväisyys lisääntyy selvästi. Kun pienissä kunnissa tyy-tymättömiä raportointikäytäntöön on 62 %, keskisuurissa heitä on 43 % ja suu-rissa kunnissa enää 31 % luottamushenkilöistä. Raportointikäytännön ongelmal-lisuutta pienissä kunnissa korostaa se, että peräti 21 % pienten kuntien luotta-mushenkilöistä on täysin samaa mieltä väittämän kanssa.

Suurissa valtuustoryhmissä tarkastuslautakunnan raportointikäytännön näh-dään palvelevan valtuustoa paremmin kuin pienissä valtuustoryhmissä. Puolueit-tain tarkasteltuna vahvan kuntapuolueen, Suomen Keskustan luottamushenki-löt ovat kaikkein tyytymättömimpiä nykyiseen raportointikäytäntöön (49 % sa-maa mieltä). Tämä liittyy siihen, että puolue on vahva nimenomaan pienissä kun-nissa, joissa ylipäänsä ollaan tyytymättömimpiä nykykäytäntöön. Edes vahva ase-ma kunnallisessa vallankäytössä ei siten poista tyytymättömyyttä tarkastuslauta-kunnan raportointikäytäntöön. Kaikkein tyytyväisimpiä ovat suurissa kunnissavahvimmillaan olevaa kokoomusta edustavat luottamushenkilöt (36 %). Kunnan-hallituksen jäsenet ovat selvästi muita kriittisempiä (samaa mieltä 48 % /40 %)ja tarkastuslautakuntaan kuuluneet muita vähemmän kriittisiä (36 % /43 %). Yli-opistotutkinnon suorittaneet ovat vähemmän koulutettuja selvästi tyytyväisem-piä nykyiseen raportointikäytäntöön, sillä heistä vain kolmannes, mutta vähem-män koulutetuista puolet näkee sen palvelevan heikosti valtuuston päätöksente-koa. Nuorimmat eli alle 35-vuotiaat ovat vanhempia selvästi tyytyväisempiä val-litsevaan raportointikäytäntöön.

5.4.2 RESURSSIEN RIITTÄVYYS

Jos tarkastuslautakunnan toiminta palvelee verraten heikosti kuntalaisia eikä eri-tyisen hyvin valtuustonkaan päätöksentekoa, voidaan kysyä, liittyykö sen toimin-taan joitakin ongelmia. Seuraavassa tarkastellaan ensin lautakunnan resursointiaja sen jälkeen sen toiminnassa esiintyviä ongelmia.

Tutkimuskuntien luottamushenkilöt ovat verraten tyytyväisiä tarkastuslau-takuntien toimintaedellytyksiin. Kaksi kolmasosaa (67 %) on samaa mieltä väit-tämän kanssa, jonka mukaan kuntani tarkastuslautakunnalla on käytössään riittä-västi resursseja (henkilökuntaa, varoja yms.) huolehtiakseen kunnan hallinnon ja ta-

40

louden tarkastuksen järjestämistehtävästä sekä valtuuston asettamien tavoitteidenkokonaisarvioinnista. Kuntakoon vaikutus on pieni. Vaikka tyytyväisimpiä ovatsuurten kuntien luottamushenkilöt (70 %), pienissäkin kunnissa 67 % pitää re-sursseja riittävinä. Hieman yllättäen vähiten tyytyväisiä tarkastuslautakunnanvoimavaroihin ovat keskisuurten kuntien luottamushenkilöt (64 %). Väittämänkanssa täysin samaa mieltä olevien osuus jopa kasvaa kuntakoon pienetessä.

Suurten valtuustoryhmien edustajat ovat selvästi pienten ryhmien edusta-jia tyytyväisempiä tarkastuslautakunnan resursseihin (70 % /57 %). Tosin vih-reät ovat keskustalaisten ja kokoomuslaisten kanssa yhtä tyytyväisiä resurssei-hin, kun taas vähiten tyytyväisiä ovat pienten puolueiden (51 %) ja Vasemmis-toliiton (55 %) edustajat. Kunnanhallituksen jäsenet pitävät muita selvästi ylei-semmin tarkastuslautakunnan resursseja riittävinä, mutta yllättäen myös tarkas-tuslautakunnan jäsenenä toimineet. Tosin tarkastuslautakuntaan kuuluneidenkuva resurssien riittävyydestä on kaksijakoinen. Lautakuntaan kuuluneista 72 %ja siihen kuulumattomista 65 % pitää resursseja riittävinä. Toisaalta lautakun-taan kuuluneista muita suurempi osa on sekä täysin samaa mieltä väittämän kans-sa (34 % /21 %) että täysin eri mieltä (28 %/ 21 %) sen kanssa. Lautakuntaankuulumattomille sen resurssien riittävyyden arviointi tuotti vaikeuksia (13 % eiosaa sanoa). Koulutustason noustessa tyytyväisyys resurssien riittävyyteen vähe-nee selvästi.

5.4.3 TOIMINNALLISET ONGELMAT

Tarkastuslautakunnan mahdollisia toiminnallisia ongelmia kartoitettiin struk-turoidulla kysymyksellä. Taulukossa 4 on yhdistetty kyselylomakkeen vastaus-vaihtoehtoina olleet ”paljon” ja ”jonkin verran” luettavuuden parantamiseksi luo-kaksi ”esiintyy”, koska luottamushenkilöt eivät nähneet tarkastuslautakunnantoimintaan liittyvän minkään teeman suhteen paria poikkeusta lukuun ottamat-ta suuria ongelmia.

Kyselylomakkeessa esitetyistä teemoista suurimpana ongelmana pidettiintarkastuslautakunnan vähäistä valmiutta arvioida kunnan johdon toimintaa. Puo-let luottamushenkilöistä pitää kunnan johdon toiminnan arvioimista puutteelli-sena, kun taas kolmasosa ei näe siinä ongelmaa. Ongelma kärjistyy kuntakoonpienetessä, sillä pienissä kunnissa kolme viidesosaa pitää ongelmana heikkoa val-miutta johdon arviointiin. Johdon arvioinnin puutteen kärjistymisestä nimen-omaan pienissä kunnissa kertoo se, että niiden luottamushenkilöistä viidesosanmielestä tätä ongelmaa on omassa kunnassa paljon. Tosin pienissä kunnissa tä-täkin suhteellisesti suurempi ongelma on vastaajien mielestä se, että koko arvi-ointi nojautuu pääasiassa tilintarkastajan suorittamaan arviointiin. Kunnan joh-don arvioinnin puutteellisuus pienissä kunnissa voi osaltaan selittyä ”piirien pie-nuudella”: kun poliitikkojen ja viranhaltijoiden määrä on pieni, he tuntevat hen-kilökohtaisesti toisensa, jolloin toisen toiminnan arviointi voi olla kiusallista.Lisäksi pienissä kunnissa kunnanjohtaja ja tarkastuslautakunnan enemmistö voi-vat edustaa samaa poliittista kantaa, mikä voi osaltaan vähentää valmiutta joh-don kirjalliseen arviointiin. Tähän viittaa se, että jopa pienten kuntien valtapuo-lueen keskustan luottamushenkilöt kokevat tämän ongelman keskimääräistä suu-

41

Taulukko 4: Tarkastuslautakunnan toimintaan omassa kunnassa liittyvät ongelmat (%).

Kunnan kokoPieni Keskis. Suuri Yht. N

Tarkastuslautakunta ei ole Esiintyy 59 57 46 52 279valmis arvioimaan kunnan Ei esiinny 26 28 41 33 178johdon toimintaa. Eos 15 15 13 14 76

Yht. 100 100 100 100 533

Koko arviointi nojautuu Esiintyy 66 52 42 51 270pääasiassa tilintarkastajan Ei esiinny 19 31 38 32 169suorittamaan tarkastukseen. Eos 15 17 19 18 95

Yht. 100 100 100 100 534

Sisäisen valvonnan, tilintar- Esiintyy 39 37 39 38 202kastuksen ja tarkastusltk:n Ei esiinny 39 36 39 38 202arviointitehtävän päällekkäi- Eos 23 27 22 24 128syys aiheuttaa ongelmia val- Yht. 100 100 100 100 532vonnan, tilintark. ja arvioin-nin velvollisuus- ja vastuu-suhteissa.

Tarkastuslautakunta pyrkii Esiintyy 21 35 27 28 151liiaksi ottamaan kantaa Ei esiinny 64 56 63 61 324päätöksentekoon ja hallintoon Eos 15 9 10 11 58kuuluviin asioihin. Yht. 100 100 100 100 533

Tarkastuslautakunta hoitaa Esiintyy 29 25 27 27 142liiaksi tilintarkastajalle Ei esiinny 46 44 50 47 253kuuluvia tehtäviä. Eos 25 31 23 26 140

Yht. 100 100 100 100 535

Tilintarkastaja käyttää Esiintyy 33 32 17 26 135tarkastamisen sijasta liikaa Ei esiinny 26 27 39 32 170aikaa tarkastuslautakunnan Eos 41 41 44 42 224avustamiseen. Yht. 100 100 100 100 529

remmaksi (esiintyy 55 %). Tosin selvästi suurimpana ongelmana kunnan johdonvalvonnan puutteellisuutta pidetään pienissä valtuustoryhmissä, joiden edusta-jista lähes kaksi kolmasosaa tunnistaa tämän ongelman omassa kunnassaan. Va-semmistoliittolaisista ongelman on havainnut kaikkein pienin osa, kaksi viiden-nestä.

Kunnanhallituksen jäsenet pitävät kunnan johdon toiminnan arvioinninvähäisyyttä muita yleisemmin ongelmana (57 % /51 %). Ilmeistä on, että kun-nanhallituksen jäsenet ovat ymmärtäneet kunnan johdon tarkoittavan nimen-omaan kunnanjohtajaa. Yllättävää ei ole, että tarkastuslautakuntaan itse kuulu-neet eivät koe ongelmaksi sitä, että lautakunta ei olisi valmis arvioimaan kun-

42

nan johdon toimintaa. Tarkastuslautakuntaan kuuluneista alle puolet, 40 %, tun-nistaa tämän ongelman, mutta lautakuntaan kuulumattomista 56 %. Lautakun-taan kuuluneista puolet ei ole havainnut kyseistä ongelmaa lainkaan omassa kun-nassaan. Tosin ei kaikille lautakuntaan kuuluneillekaan tämä ongelma ole tun-tematon, sillä heistä 11 % katsoo ongelmaa esiintyvän jopa paljon.

Toiseksi yleisin tarkastuslautakunnan toiminnan ongelma koskee sitä, ettäkoko arviointi nojautuu pääasiassa tilintarkastajan suorittamaan tarkastukseen.Puolet luottamushenkilöistä on havainnut tämän ongelman omassa kunnassaan.Ongelman esiintyminen riippuu erittäin merkitsevästi kuntakoosta: suurissa kun-nissa ongelman on havainnut 42 % ja keskisuurissa 52 %, mutta pienissä kun-nissa jo 66 % luottamushenkilöistä. Pienissä kunnissa jopa neljäsosa pitää tätäongelmaa suurena, jopa suurempana kuin tarkastuslautakunnan puutteellista val-miutta arvioida kunnan johdon toimintaa. Ilmeistä on, että pienissä kunnissaongelman syynä ovat tarkastustoimen pienet henkilö- ja taloudelliset resurssit.Peräti seitsemäsosa luottamushenkilöistä ei osannut arvioida tilintarkastajan rooliatarkastustoimen kokonaisuudessa. Sitä taustaa vasten, että suurissa kaupungeis-sa tilintarkastaja ei yleensä osallistu lainkaan tarkastuslautakunnan arviointityö-hön, yllättävän moni tämän kuntaryhmän vastaaja koki arvioinnin tilintarkasta-jakeskeiseksi.

Tarkastustoimen kokeminen tilintarkastajakeskeiseksi ei riipu valtuustoryh-män koosta. Kuitenkin vihreiden ja muiden pienten valtuustoryhmien edustajatpitävät tätä selvästi pienempänä ongelmana kuin heidän isommissa valtuusto-ryhmissä toimivat kollegansa. Kun vihreistä ja pienten ryhmien edustajista 41 %on kokenut tarkastustoimen tilintarkastajakeskeisyyden ongelmaksi omassa kun-nassaan, keskustalaisista ja vasemmistoliittolaisista näin ajattelevia on 54 %.Onkin ilmeistä, että tämän ongelman kokeminen riippuu enemmän kuntakoos-ta kuin puoluekannasta: keskustalaiset luottamushenkilöt edustavat etupäässäpieniä ja vihreät suuria kuntia.

Kunnanhallituksen tai tarkastuslautakunnan jäsenet eivät pidä tätä ongel-maa sen yleisempänä kuin muutkaan. Tosin tarkastuslautakuntaan kuuluneistapuolet ei ole lainkaan havainnut tätä ongelmaa, kun taas vastaava osuus tarkas-tuslautakuntakokemusta vailla olevista on neljäsosa. Runsas viidesosa lautakun-taan kuulumattomista ei osaa arvioida asiaa.

Kahta edellä mainittua selvästi pienempi ongelma on tarkastustoimen erielinten tehtävien ja vastuusuhteiden epäselvyys. Tutkimuskuntien luottamushen-kilöistä 38 % katsoo, että johtamiseen liittyvän sisäisen valvonnan, tilintarkas-tuksen ja tarkastuslautakunnan arviointitehtävän päällekkäisyys aiheuttaa ongel-mia valvonnan, tilintarkastuksen ja arvioinnin velvollisuus- ja vastuusuhteissa.Täsmälleen yhtä suuri osa ei ole havainnut tätä ongelmaa lainkaan. Neljäsosakatsoo olevansa kykenemätön arvioimaan asiaa, esimerkiksi tarkastustoimen vä-häisen tuntemuksensa vuoksi.

Kuntakoolla ei ole mainittavaa vaikutusta tämän ongelman esiintymiseen.Sitä vastoin suurissa valtuustoryhmissä ongelma on hieman yleisempi kuin pie-nissä. Puolueiden väliset erot ovat varsin suuret: kokoomuslaisista tarkastustoi-men tehtävien ja vastuusuhteiden epäselvyyden on havainnut 43 %, mutta va-semmistoliittolaisista ja vihreistä vain 32 %. Kunnanhallituksen jäsenten vastauk-

43

set hajautuvat: 39 % ei ole havainnut ongelmaa, kun taas 32 % on sen tunnista-nut. Huomionarvoista on, että runsas viidesosa kunnanhallituksen jäsenistä, sa-moin kuin tarkastuslautakuntaan kuuluneista, ei kykene ottamaan kantaa asiaa.Kunnanhallitukseen kuulumattomat ovat siihen kuuluvia yleisemmin havainneetongelman (39 %). Tosin kunnanhallitukseen kuulumattomistakin yhtä suuri osamyöntää ongelman olemassaolon kuin kieltää sen. Tarkastuslautakuntaan kuu-luneista 55 % ja siihen kuulumattomista 33 % ei ole havainnut tarkastustoimentehtävä- ja vastuusuhteiden epäselvyydestä ja päällekkäisyydestä johtuvaa ongel-maa.

Edellä on jo viitattu siihen, että tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajuu-desta on olemassa erilaisia käsityksiä. Tutkimuskunnissa tarkastuslautakunnanroolia ei koeta liian dominoivaksi siinä suhteessa, että se pyrkisi liiaksi ottamaankantaa päätöksentekoon ja hallintoon kuuluviin asioihin. Vastaajista 61 %:n mie-lestä tätä ongelmaa ei ole olemassa, 28 %:n mielestä se on havaittavissa. Vähitenongelmia tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajuus tuottaa pienissä kunnissa,joissa ongelman on havainnut 21 % luottamushenkilöistä. Toiseksi vähiten on-gelmaa esiintyy suurissa kunnissa (27 %) ja selvästi eniten keskisuurissa kunnis-sa (35 %).

Tarkastuslautakunnan liiallinen puuttuminen päätöksentekoon ja hallintoonkoetaan suurissa valtuustoryhmissä selvästi suuremmaksi ongelmaksi kuin pie-nissä valtuustoryhmissä. Ongelmaa ei ole lainkaan havainnut kokoomuslaisista56 %, keskustalaisista ja vasemmistoliittolaisista 57 %, sosiaalidemokraateista japienten ryhmien edustajista 64 % ja vihreistä 78 %.

Kunnanhallituksen jäsenille tarkastuslautakunnan liiallinen puuttuminenpäätöksentekoon ja hallintoon on selvästi suurempi ongelma kuin muille. Tosinheistäkään 53 % ei ole havainnut lainkaan tätä ongelmaa, muista vielä useampi,63 %. Yllättävää ei ole, että tarkastuslautakuntaan kuuluneista muita suurempiosa katsoo, ettei lautakunta ole liikaa puuttunut päätöksentekoon ja hallintoon(69 % / 58 %). Tosin lautakuntaan kuuluneistakin 26 % katsoo näin tapahtu-neen, siihen koskaan kuulumattomista 29 %. Naisista ongelman on havainnutneljäsosa, miehistä kolmasosa.

Yksi tarkastustoimen tehtävien päällekkäisyyden muoto on se, että tarkas-tuslautakunta hoitaa liiaksi tilintarkastajille kuuluvia tehtäviä. Tämä ei kuiten-kaan näytä olevan suuri ongelma tutkimuskunnissa. Lähes puolet vastanneistaei havainnut sitä lainkaan, kun taas neljäsosa on havainnut sen kunnassaan. Pie-nissä kunnissa tämä on hieman yleisempi ongelma kuin suuremmissa kunnissa.Kysymykseen vastaaminen oli luottamushenkilöille huomattavan vaikeaa, koskaneljäsosa ei osannut lainkaan arvioida tämän ongelman yleisyyttä. Tarkastuslau-takuntaan kuuluneista neljä viidesosaa ja siihen kuulumattomista runsas kolmas-osa ei ole havainnut lautakunnan hoitavan liiaksi tilintarkastajien tehtäviä, kuntaas lautakuntiin kuuluneista ongelman on havainnut vain 12 %, muista 31 %.

Se, käyttääkö tilintarkastaja tilintarkastamisen sijasta liikaa aikaa tarkastus-lautakunnan avustamiseen, on monille luottamushenkilöille epäselvä kysymys,koska peräti kaksi viidesosaa ei osannut ottaa kantaa asiaan. Kolmasosan mie-lestä tätä ongelmaa ei esiinny, ja viidesosa on päinvastaista mieltä. Kuntakoonpienetessä tilintarkastajan ajankäytön kokeminen ongelmalliseksi yleistyy. Huo-

44

mionarvoista on, että pienissä ja keskisuurissa kunnissa tilintarkastajan liialli-nen ajankäyttö tarkastuslautakunnan avustamiseen on kaksi kertaa niin yleinenongelma kuin suurissa kunnissa. Ero selittyy sillä, että suurten kuntien tarkas-tustoimella on siinä määrin henkilökuntaa käytettävissään, että tilintarkastajaaei tarvitse käyttää suoranaisesti lautakuntaa avustavissa tehtävissä päinvastoin kuinpienemmissä kunnissa. Sama ilmiö näkyy myös puoluekohtaisessa tarkastelussa:eniten tilintarkastajan ajankäyttö huolestuttaa pienten kuntien valtapuolueenkeskustan edustajia (esiintyy 31 %) ja vähiten kannatukseltaan suuriin kuntiinkeskittyvän Vihreän liiton luottamushenkilöitä (8 %).

Hieman yllättävää on, että kunnanhallituksen jäsenistä puolet, mutta sii-hen kuulumattomista vain kaksi viidesosaa ei osaa ottaa kantaa tilintarkastajanajankäyttöön. Kunnanhallituksen jäsenistä tätä ongelmaa ei ole havainnut nel-jäsosa, muista kolmasosa. Tarkastuslautakuntaan kuuluneista ongelmaa ei olehavainnut lainkaan runsaat kolme viidesosaa, muista vajaa neljäsosa.

5.5 Tarkastuslautakunnan riippumattomuus

Kuntalain hallinnon ja talouden tarkastusta koskevien säädösten tavoitteena ontilintarkastusjärjestelmän julkisen luotettavuuden lisääminen ja ammattiosaamisenvahvistaminen tilintarkastuksessa. Vuoden 1997 alusta voimaan tulleilla säädök-sillä erotettiinkin uskottavuuden lisäämiseksi ammattitilintarkastus luottamus-henkilöiden suorittamasta valvonnasta. Miten näissä tavoitteissa on onnistuttu?

Tutkimuskuntien luottamushenkilöille esitettiin väittämä, että 90-luvunpuolivälissä käyttöön otettu tarkastusjärjestelmä on lisännyt hallinnon ja taloudentarkastuksen asiantuntemusta ja riippumattomuutta. Tässä yhteydessä riippumat-tomuus viittaa koko tarkastusjärjestelmän ja muun kuntaorganisaation väliseensuhteeseen. Luottamushenkilöt ovat varsin tyytyväisiä nykyiseen tarkastusjärjes-telmään, sillä 73 % on samaa mieltä väittämän kanssa ja eri mieltä siitä on vain17 %. Tyytyväisyys tarkastusjärjestelmään riippuu erittäin voimakkaasti kunta-koosta, sillä pienissä kunnissa 60 %, keskisuurissa kunnissa 69 % ja suurissa kun-nissa jopa 83 % katsoo tarkastusjärjestelmän asiantuntemuksen ja riippumatto-muuden lisääntyneen. Eri mieltä on pienissä kunnissa neljäsosa ja keskisuurissaviidesosa, mutta suurissa enää kymmenesosa luottamushenkilöistä.

Valtuustoryhmän koolla ja puoluekannalla ei ole juurikaan vaikutusta. Kri-tiikkiä esittävät lähinnä pienten puolueiden edustajat, joista vajaa kolmannes eikatso tarkastusjärjestelmän asiantuntemuksen ja riippumattomuuden lisäänty-neen. Silti heistäkin kaksi kolmasosaa on samaa mieltä suurempien puolueidenedustajien kanssa uudistuksen positiivisesta vaikutuksesta.

Kunnanhallitukseen kuuluvat ovat muita hieman tyytymättömämpiä uudis-tukseen (75 % / 71 %). Sitä vastoin tarkastuslautakuntaan kuuluvat tai aiemminkuuluneet pitävät uudistusta selvästi onnistuneempana kuin tarkastuslautakun-takokemusta vailla olevat. Kun ensiksi mainituista 86 % katsoo hallinnon ja ta-louden tarkastuksen asiantuntemuksen ja riippumattomuuden lisääntyneen, vii-meksi mainituista osuus on 70 %. Lautakuntaan kuuluneista eri mieltä on 10 %,siihen kuulumattomista 18 %.

45

Kun edellä on tarkasteltu luottamushenkilöiden tyytyväisyyttä uuteen tar-kastusjärjestelmään kokonaisuutena, seuraavassa analysoidaan erikseen kokemuk-sia tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan riippumattomuudesta kunnan muis-ta toimielimistä.

Luottamushenkilöistä 77 % on samaa mieltä väittämän kanssa, jonka mu-kaan tarkastuslautakunta on kunnassani muusta kuntaorganisaatiosta riittävän riip-pumaton ja itsenäinen. Eri mieltä on 20 %. Pienissä kunnissa tarkastuslautakun-ta koetaan vähäisemmässä määrin riippumattomaksi kuin isommissa kunnissa.Kun tarkastuslautakuntaa pitää riippumattomana keskisuurten ja suurten kun-tien luottamushenkilöistä noin 78 %, pienissä kunnissa samaa mieltä olevia on71 %. Pienten kuntien luottamushenkilöistä neljäsosa ei pidä tarkastuslautakuntaariittävän riippumattomana, suuremmissa kunnissa vajaa viidesosa.

Vaikka tyytyväisyys koko tarkastusjärjestelmään ei juurikaan riipu valtuus-toryhmän koosta tai puoluekannasta, käsitykset tarkastuslautakunnan riippumat-tomuudesta jakautuvat selvemmin. Kun suuriin valtuustoryhmiin kuuluvista neljäviidesosaa pitää tarkastuslautakuntaa riittävän riippumattomana, pieniin valtuus-toryhmiin kuuluvista tähän näkemykseen yhtyy kaksi kolmasosaa. Pienten puo-lueiden luottamushenkilöistä näin ajattelevia on vähiten, 58 %, kun taas vah-vimmin tarkastuslautakunnan riippumattomuuteen uskovat keskustalaiset (82 %).Sosiaalidemokraateista 75 %, vihreistä 76 %, vasemmistoliittolaisista 79 % ja ko-koomuslaisista 80 % on samaa mieltä.

Lähempänä kunnallispoliittista vallan ydintä olevat eli kunnanhallitukseenkuuluvat eivät juurikaan pidä tarkastuslautakuntaa riippumattomampana kuinmuut. Sitä vastoin tarkastuslautakuntaan itse kuuluneista 90 % pitää sitä riittä-vän riippumattomana, kun taas tätä lautakuntakokemusta vailla olevista 73 %.Eroa korostaa se, että kun lautakuntaan kuuluneista yli puolet on täysin samaamieltä väittämän kanssa, mutta siihen kuulumattomista neljäsosa.

Tutkimuskuntien luottamushenkilöt arvioivat tilintarkastajan tarkastuslau-takuntaa suuremmassa määrin riippumattomaksi muista kunnallista toimielimistä.Väittämään, että tilintarkastajan toimittama tilintarkastustehtävä on järjestetty jatoimii käytännössä kunnassani kunnan johdosta ja muusta hallinnosta riippumatto-malla tavalla yhtyy jopa 87 % vastaajista. Kuntakoolla ei ole lainkaan vaikutusta,mutta suurissa valtuustoryhmissä luotetaan pieniä valtuustoryhmiä enemmän ti-lintarkastuksen riippumattomuuteen (89 % / 83 %). Vähäisintä usko tilintarkas-tuksen riippumattomuuteen ei kuitenkaan ole pienten puolueiden muodostamassaryhmässä, vaan vihreiden (78 %) ja Vasemmistoliiton (81 %) valtuustoryhmissä.Keskustalaiset ovat jälleen tyytyväisempiä nykytilaan (93 %).

Kaikkein vahvinta usko tilintarkastajan riippumattomuuteen kunnan muistatoimielimistä on tarkastuslautakuntaan kuuluneilla. Heistä väittämän kanssa sa-maa mieltä on 95 %, tarkastuslautakuntakokemusta vailla olevista 85 %. Kuvaa-vaa on, että lautakuntaan kuuluneista kaksi kolmasosaa on täysin samaa mieltäväittämän kanssa, muista vain vajaa kolmasosa.

46

5.6 Kuntademokratia

5.6.1 VALTUUSTON RIIPPUVUUS ASIANTUNTIJAVALMISTELUSTA

Vuonna 1995 voimaan tulleen kuntalain ja uuden tarkastusjärjestelmän yksi kes-keisimpiä tavoitteita oli valtuuston aseman vahvistaminen strategisen johtami-sen käyttöönoton avulla. Valtuuston tehtävänä on kunnan kehittämisen keskeis-ten tavoitteiden määrittely. Toisin sanoen uudistuksella pyrittiin vahvistamaankunnallista demokratiaa. Nyt voidaan kysyä, miten tässä tavoitteessa on onnis-tuttu.

Vaikka tutkimuskuntien luottamushenkilöistä valtaosa, runsaat neljä viides-osaa, katsoo valtuuston määritelleen riittävän selkeästi strategiset tavoitteet, stra-tegiseen johtamiseen liittyy demokratiaongelmia. Ongelmia liittyy ensinnäkinsiihen, että valtuusto joutuu käytännössä pitkälti nojautumaan asiantuntijaval-misteluun asettaessaan kunnan kehittämistavoitteita. Väittämästä, että valtuustoon liian riippuvainen kunnanhallituksen ja viranhaltijoiden valmistelutyöstä aset-taessaan kuntaorganisaatiolle toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita, on samaamieltä on kaksi kolmasosaa luottamushenkilöistä (67 %). Suurimmaksi valmis-telu- ja asiantuntijavalta arvioidaan pienissä kunnissa, sillä niiden luottamushen-kilöistä riippuvuutta liian vahvana pitäviä on 70 %, mutta keskisuurissa kunnis-sa 64 % ja suurissa kunnissa 68 %. Kuntakoon lineaarinen vaikutus näkyy siten,että täysin samaa mieltä olevien osuus kasvaa kuntakoon pienetessä.

Luottamushenkilön asemalla kuntaorganisaatiossa on vaikutusta siten, ettäpieniin valtuustoryhmiin kuuluvista 70 %, mutta suurten valtuustoryhmien jä-senistä 65 % kokee valtuuston liian riippuvaiseksi asiatuntijavalmistelusta. Puo-lueiden väliset erot ovat suuria: kokoomuslaisista puolet (51 %), mutta vihreistäyhdeksän kymmenestä (89 %) kokee valtuuston liian riippuvaiseksi kunnanhal-lituksesta ja viranhaltijoista. Hieman yllättäen muissa pienissä valtuustoryhmis-sä näin ajattelevia on vähemmän (69 %) kuin Vasemmistoliitossa (79 %), joskinenemmän kuin keskustassa (66 %) ja SDP:ssä (67 %).

Yllättävää ei ole, että kunnanhallitukseen kuuluvista riippuvuutta liian vah-vana pitää vajaa kolme viidesosaa, mutta siihen kuulumattomista vajaa kolmeneljäsosaa. Tarkastuslautakuntakokemusta omaavista riippuvuutta liian vahvanapitää 71 % ja tätä taustaa vailla olevista 66 %. Koulutus lisää, joskaan ei aivansuoraviivaisesti, kansalaispätevyyttä eli uskoa omiin vaikutusmahdollisuuksiin:kun enintään ammatillisen koulutuksen suorittaneista 70 % katsoo valtuustonolevan liian riippuvainen kunnanhallituksen ja viranhaltijoiden valmistelutyös-tä, opisto- tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneista samoin ajattelevia on71 %, mutta akateemisesti koulutetuista vain 61 %. Ikä vaikuttaa valtuuston ase-maa koskeviin arviointeihin siten, että iän myötä usko valtuuston valtaan kari-see. Kun 35–44-vuotiaista 59 % pitää sen riippuvuutta liian vahvana, 65 vuottatäyttäneistä heitä on jo 80 %. Nuorin ikäluokka, alle 35-vuotiaat (65 %) on kui-tenkin keski-ikäisiä skeptisempi valtuuston vallan suhteen. Miehet arvioivat val-tuuston aseman heikommaksi kuin naiset (69/62 %).

Edellä kävi ilmi, että valmisteluvallan korostuminen on yhteydessä kunta-kokoon. Tämä yhteys tulee esille myös tarkasteltaessa tutkimuskuntien luotta-

47

mushenkilöiden käsityksiä eri toimijoiden vaikutusvallasta yleisesti kunnan asiois-ta päätettäessä kytkemättä sitä toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden aset-tamiseen. Taulukosta 5 käy ilmi, että valtuuston valta koetaan selvästi sitä vah-vemmaksi, mitä suuremmasta kunnasta on kysymys. Tosin sama trendi tulee esillemyös useimpien muiden kunnallisten toimielinten kohdalla. Selvästi eniten vai-kutusvaltaa tutkimuskuntia kokonaisuutena tarkasteltaessa on kunnanhallituk-sella ja johtavilla viranhaltijoilla. Lautakunnilla nähdään olevan jopa enemmänvaikutusvaltaa kuin kaupunginvaltuustolla ja valtuustoryhmillä kunnan asioistapäätettäessä, mikä poikkeaa aiemmista tutkimustuloksista (ks. esim. Ruostetsaari& Holttinen 2001, 23). Puolueiden kunnallisjärjestöillä on jo kunnallisia toimi-elimiä merkittävästi vähemmän valtaa, joskin suurissa kunnissa niillä on huo-mattavasti enemmän vaikutusta kunnallisten asioiden päättämisessä kuin pie-nemmissä kunnissa.

5.6.2 VALVONTA VALTUUSTON VALLAN VAHVISTAJANA

Uuden kuntalain ja tarkastusjärjestelmän vaikutusta kunnalliseen demokratiaanvoidaan tarkastella myös sitä kautta, miten tarkastuslautakunta on kyennyt pal-velemaan valtuuston päätöksentekoa. Tutkimuskuntien luottamushenkilöille esi-tettiin väittämä, että tarkastuslautakunnan suorittama valvonta on lisännyt val-tuuston valtaa viranhaltijoihin nähden. Valtuuston riippuvuus viranhaltijavalmis-telusta on siinäkin mielessä vahvaa, että vain 46 % luottamushenkilöistä katsoovaltuuston vallan lisääntyneen, mutta lähes yhtä suuri osa on eri mieltä (43 %).Kuntakoolla on kuitenkin merkittävä vaikutus, ja tarkastuslautakunnan ”hyöty-arvo” kasvaa voimakkaasti kuntakoon kasvaessa. Pienissä kunnissa on 36 %, kes-kisuurissa kunnissa 43 % (eri mieltä 45 %) ja suurissa 53 % luottamushenkilöis-tä on väittämän kanssa samaa mieltä.

Yleisimmin tarkastuslautakunnan nähdään vahvistaneen valtuuston valtaaviranhaltijoihin nähden Vasemmistoliitossa, jota edustavista luottamushenkilöistäväittämän kanssa samaa mieltä on 54 %. Vähiten tarkastuslautakunnan merki-tykseen virkamiesvallan kaventajana uskotaan Vihreässä liitossa, jonka luotta-mushenkilöistä yli puolet on väittämän kanssa eri mieltä (samaa mieltä 35 %).SDP:n ja pienryhmien luottamushenkilöistä 50 %, kokoomuslaisista 45 % ja kes-kustalaisista 43 % katsoo tarkastuslautakunnan vahvistaneen valtuuston valtaasuhteessa viranhaltijoihin. Kunnanhallitukseen kuuluvat (48 %) uskovat selvästikunnallisen vallankäytön ulommalla kehällä olevia eli kunnanhallitukseen kuu-lumattomia (40 %) yleisemmin tarkastuslautakunnan valvonnan vahvistaneenvaltuuston valtaa. Tarkastuslautakuntakokemusta omaavista samaa mieltä on54 %, mutta sitä vailla olevista enää 44 %.

Iän myötä usko tarkastuslautakunnan valtuuston valtaa lisäävään vaikutuk-seen vahvistuu aina eläkeikään (65 vuotta) saakka, jonka saavuttamisen jälkeense alkaa hiipua. Nuorimmasta ikäluokasta eli alle 35-vuotiaista vain neljäsosakatsoo valtuuston vallan vahvistuneen, kun heitä 55–64-vuotiaista on yli puolet.Tosin nuorimmasta ikäluokasta kolmasosa ei osaa arvioida lainkaan vaikutusta.Miehet uskovat naisia yleisemmin valtuuston aseman vahvistumiseen suhteessaviranhaltijoihin (48 % / 43 %).

48

Taulukko 5: Toimijoiden valta kunnan asioista päätettäessä (%).

Kunnan kokoPieni Keskis. Suuri Yht. N

Kunnan-/kaupungin- Erittäin paljon 21 20 20 20 107valtuusto Melko paljon 43 49 54 50 267

Vaikea sanoa 13 11 11 12 62Melko vähän 20 18 13 16 87Erittäin vähän 3 2 2 2 11Yht. 100 100 100 100 534

Kunnan-/kaupungin- Erittäin paljon 54 58 59 57 307hallitus Melko paljon 42 41 39 40 216

Vaikea sanoa 4 1 0 1 6Melko vähän 0 1 1 1 5Erittäin vähän 0 0 0 0 1Yht. 100 100 100 100 535

Lautakunnat Erittäin paljon 18 8 13 12 66Melko paljon 53 63 61 60 321Vaikea sanoa 15 12 11 13 67Melko vähän 13 16 13 14 75Erittäin vähän 1 1 1 1 6Yht. 100 100 100 100 535

Johtavat viranhaltijat Erittäin paljon 45 39 48 45 239Melko paljon 46 49 44 46 248Vaikea sanoa 4 11 6 7 38Melko vähän 5 1 2 2 11Yht. 100 100 100 100 536

Puolueiden kunnallis- Erittäin paljon 10 4 4 5 28järjestöt Melko paljon 14 16 23 19 100

Vaikea sanoa 25 25 23 24 129Melko vähän 37 42 42 41 221Erittäin vähän 14 13 8 11 60Yht. 100 100 100 100 538

Valtuustoryhmät Erittäin paljon 12 12 17 14 74Melko paljon 55 50 60 55 294Vaikea sanoa 14 16 10 13 68Melko vähän 19 21 13 17 91Erittäin vähän 0 2 0 1 4Yht. 100 100 100 100 531

49

5.6.3 VALVONTA KUNTALAISTEN LUOTTAMUKSEN LISÄÄJÄNÄ

Uuden kuntalain luoman tarkastusjärjestelmän demokratiavaikutuksia tarkastel-taessa voidaan edelleen kysyä, onko se vahvistanut kuntalaisten luottamusta kun-nalliseen päätöksentekoon. Jos uudistus ei ole kovin hyvin palvellut valtuustonvallan vahvistamista, kuten edellä kävi ilmi, vielä vähemmän se on vahvistanutkuntalaisten luottamusta. Tutkimuskuntien luottamushenkilöille esitettiin väit-tämä, jonka mukaan tarkastuslautakunnan suorittama valvonta on parantanut kun-talaisten luottamusta kunnallista päätöksentekoa kohtaan. Väittämän kanssa samaamieltä on 37 % vastaajista ja eri mieltä hieman suurempi osa, 39 %. Vaikutustenarviointi osoittautui vaikeaksi tehtäväksi, koska lähes neljäsosa luottamushenki-löistä, suurissa kunnissa jopa runsas neljäsosa, ei kyennyt esittämään arviotaasiasta.

Mitä suurempi kunta, sitä yleisemmin kuntalaisten luottamuksen kunnal-liseen päätöksentekojärjestelmään nähdään parantuneen. Pienissä kunnissa 33 %ja keskisuurissa ja suurissa kunnissa 39 % luottamushenkilöistä on samaa mieltäväittämän kanssa. Eri mieltä olevien osuus kasvaa kuntakoon pienetessä: kunpienissä kunnissa eri mieltä olevia on puolet (50 %), keskisuurissa kunnissa sa-moin ajattelevia on lähes kaksi viidesosaa (38 %) ja suurissa kunnissa kolmasosa(34 %).

Valtuustoryhmän koolla ei ole mainittavaa vaikutusta: Pienissä valtuusto-ryhmissä 40 % ei katso kuntalaisten luottamuksen parantuneen. Vastaava osuuson suurissa valtuustoryhmissä 37 %. Epäilevimmin kuntalaisten luottamuksenparantumiseen suhtautuvat Vihreän liiton luottamushenkilöt, joista vain 22 %on samaa mieltä väittämän kanssa ja 47 % on eri mieltä. Kuntalaisten luotta-muksen vahvistumiseen uskovia on vasemmistoliittolaisista 44 %, pienempienpuolueiden edustajista 42 %, kokoomuslaisista 39 %, keskustalaisista 38 % ja so-siaalidemokraateista 37 %.

Kunnanhallituksen ja tarkastuslautakunnan jäsenyydellä on merkittävä vai-kutus. Kunnanhallitukseen kuuluvista vain 28 % mutta sen ulkopuolella olevista41 % arvioi kuntalaisten luottamuksen vahvistuneen. Tarkastuslautakuntakoke-musta omaavista puolet (51 %) ja sitä vailla olevista vain kolmasosa (34 %) ar-vioi kuntalaisten luottamuksen lisääntyneen tarkastuslautakunnan suorittamanvalvonnan ansiosta. Koulutus vähentää uskoa kuntalaisten luottamuksen paran-tumiseen, sillä enintään ammatillisen koulutuksen suorittaneista 40 % ja opisto-tason tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneista 36 % katsoo kuntalaistenluottamuksen kunnalliseen päätöksentekoon parantuneen, mutta yliopistotutkin-non suorittaneista vain 33 % on tätä mieltä. Toisaalta koulutus lisää myös ar-vioinnin tuskaa: kolmasosa akateemisesti koulutetuista luottamushenkilöistä eiosaa arvioida vaikutuksen suuntaa. Sitä vastoin iän lisääntyessä usko kuntalais-ten luottamuksen vahvistumiseen kasvaa lineaarisesti eri ikäryhmien välillä. Mie-het arvioivat tarkastuslautakunnan suorittaman arvioinnin naisia selvästi posi-tiivisemmin: miehistä 44 % katsoo kuntalaisten luottamuksen lisääntyneen, nai-sista 27 %. Toisaalta naisista lähes kolmasosa, miehistä viidesosa ei osaa arvioidavaikutusta.

50

6 Tarkastuslautakunnan toiminnankehittämismahdollisuudet

6.1 Tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajuus

6.1.1 TARKASTUSLAUTAKUNNAN OSALLISTUMINEN TAVOITTEIDENASETTELUUN

Edellä on tarkasteltu luottamushenkilöiden käsityksiä tarkastuslautakunnan to-siasiallisesta asemasta ja sen toimintamuotojen tarkoituksenmukaisuudesta. Tä-män jälkeen on mahdollista siirtyä pohtimaan sen toimintamuotojen kehittä-mistä. Ensimmäiseksi tarkastelun kohteeksi otetaan tarkastuslautakunnan toi-menkuvan laajuus, josta on esitetty julkisuudessakin erilaisia näkemyksiä. Toise-na analyysin kohteena on lautakunnan keskeisen tuotoksen eli arviointikerto-muksen sisällön ja muun raportoinnin kehittäminen. Lopuksi tarkastellaan val-tuuston ja tarkastuslautakunnan välisen vuorovaikutuksen kehittämismahdolli-suuksia. Esille nostetaan muun muassa kysymys valiokuntamallista eli tarkas-tuslautakunnan miehittämisestä pelkästään valtuuston jäsenillä. Mallin hyödyl-lisyydestä on esitetty toisistaan poikkeavia käsityksiä.

Seuraavassa lähdetään liikkeelle tarkastuslautakunnan nykyisestä roolista,minkä jälkeen tarkastellaan lautakunnan toimenkuvan mahdollisen laajentami-sen saamaa kannatusta luottamushenkilöiden keskuudessa. Tarkastuslautakun-nan nykyisen aseman voidaan katsoa kiteytyvän väittämään, jonka mukaan tar-kastuslautakunnan tulee pitäytyä valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumisenarvioinnissa puuttumatta itse tavoitteiden asetteluun. Tarkastuslautakunnan nykyi-nen toimenkuva eli suppea tulkinta saa tukea tutkimuskunnissa, sillä luottamus-henkilöistä 70 % on samaa mieltä väittämän kanssa. Mitä suurempi kunta, sitätyytyväisempiä nykytilaan ollaan. Pienissä kunnissa tämän suppean tulkinnankannattajia on 65 %, keskisuurissa kunnissa 71 % ja suurissa 73 % luottamus-henkilöistä.

Puolueen kunnallispoliittisella valta-asemalla on selvästi vaikutusta, silläpienten, alle 15 % valtuustopaikoista hallussaan pitävien valtuustoryhmien luot-

51

tamushenkilöistä 62 % kannattaa tarkastuslautakunnan toimenkuvan suppeaatulkintaa, mutta suurissa valtuustoryhmissä tuntuvasti suurempi osa, 73 %. Puo-lueittain tarkasteltuna vihreät erottuvat selvästi muista puolueista: puolet (51 %)kannattaa tarkastuslautakunnan pitäytymistä valtuuston asettamien tavoitteidentoteutumisen arviointiin toisen puolen kannattaessa laajempaa roolia. Sosiaali-demokraateista suppean tulkinnan kannalla on 74 %, vasemmistoliittolaisista73 %, kokoomuslaisista 71 %, muiden pienten ryhmien luottamushenkilöistä 69 %ja keskustalaisista 68 %. Kunnanhallituksen jäsenyydellä ei juurikaan ole vaiku-tusta, mutta tarkastuslautakuntakokemusta omaavat haluavat lautakunnan toi-menkuvasta laajemman kuin muut (64 % / 71 %). Akateemisesti koulutetut ovatmuita vähemmän halukkaita pitäytymään toimenkuvan suppeaan tulkintaan.

Tutkimuskuntien luottamushenkilöt ovat näin ollen yleisellä tasolla verra-ten tyytyväisiä tarkastuslautakunnan nykyiseen rooliin eli sen toimenkuvan sup-peaan tulkintaan. Toisaalta edellä kävi ilmi, että tarkastuslautakunnan roolia eimyöskään pidetä liian vahvana siinä mielessä, että se pyrkisi liiaksi ottamaan kan-taa päätöksentekoon ja hallintoon kuuluviin asioihin. Itse asiassa tarkastuslau-takunnan toimenkuvan laajentaminen saa tukea tarkasteltaessa luottamushenki-löiden suhtautumista tarkastuslautakunnan ja koko tarkastusjärjestelmän konk-reettisiin kehittämisvaihtoehtoihin.

Tutkimuskuntien luottamushenkilöille esitettiin väittämä, että tilintarkas-tajan pitäisi osallistua kunnassani nykyistä enemmän tavoiteasetannan kehittämi-seen ja tavoitteiden toteutumisen arviointiin. Vastaajista puolet (51 %) on väittä-män kanssa samaa mieltä, kaksi viidesosaa (42 %) eri mieltä. Kuntakoko kuiten-kin vaikuttaa erittäin merkitsevästi suhtautumiseen tilintarkastajan rooliin, silläpienten kuntien luottamushenkilöistä 63 % ja keskisuurten kuntien luottamus-henkilöistä 55 % on valmis laajentamaan tilintarkastajan roolia tavoitteenaset-telun kehittämiseen ja tavoitteiden toteutumisen arviointiin, mutta suurten kun-tien luottamushenkilöistä vain 41 %. Eri kuntaryhmien väliset suuret erot selit-tynevät sillä, että pienissä kunnissa tarkastuslautakunnan resurssit ovat niukat jakoko tarkastusjärjestelmä rakentuu jo nykyisin varsin pitkälle tilintarkastajan va-raan.

Myös pienissä valtuustoryhmissä on hieman enemmän valmiutta tilintar-kastajan toimenkuvan laajentamiseen kuin suurissa. Puolueiden väliset erot ovatsuuria: vasemmistoliittolaisista 61 %, pienten puolueiden tai valtuustoryhmienluottamushenkilöistä 57 % ja keskustankin luottamushenkilöistä 55 % kannat-taa tilintarkastajan toimenkuvan laajentamista, mutta kokoomuslaisista (50 %)ja vihreistä (54 %) enemmistö vastustaa sitä. Kunnanhallituksen jäsenistä muitasuurempi osa tukee ajatusta toimenkuvan laajentamisesta (57 % / 48 %). Sitävastoin niistä vastaajista, joilla on tarkastuslautakuntakokemusta, enemmistö(52 %) vastustaa ajatusta, kun taas tätä kokemusta vailla olevien (52 %) enem-mistö kannattaa tilintarkastajan toimenkuvan laajentamista ”tarkastuslautakun-nan tontille”. Koulutusryhmittäin tarkasteltuna akateemisesti koulutetut kannat-tavat vähemmän koulutettuja yleisemmin tilintarkastajan toimenkuvan laajen-tamista.

52

6.1.2 TARKASTUSLAUTAKUNNAN KUULEMISEN JA RAPORTOINNINLISÄÄMINEN

Vaikka tutkimuskuntien luottamushenkilöt suhtautuvat varauksellisesti tarkas-tuslautakunnan toimenkuvan yleiseen laajentamiseen tavoitteenasettelun alueel-le, tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että heillä ei olisi valmiutta tarkastuslauta-kunnan toiminnan kehittämiseen, jopa laajentamiseen. Luottamushenkilöistäperäti 82 % pitää suotavana, että tarkastuslautakunta valmistelisi talousarviovuo-den aikana useamminkin valtuustolle raportteja tavoitteiden toteuttamiseksi tehdyis-tä toimenpiteistä. Vain 16 % on eri mieltä. Erot kuntakokoryhmien välillä ovatpienet: ajatusta kannattaa pienissä kunnissa 83 %, keskisuurissa 84 % ja suurissakunnissa 79 % luottamushenkilöistä. Tosin pienten kuntien muita suurempi val-mius tarkastuslautakunnan toiminnan vahvistamiseen tulee esille siinä, että pie-nissä kunnissa jopa puolet (51 %) on täysin samaa mieltä väittämän kanssa, kunsamoin ajattelevia keskisuurissa kunnissa on 36 % ja suurissa kunnissa 34 %.

Myös puolueen valta-asema on yhteydessä tarkastuslautakunnan toimin-nan aktivoimiseen, sillä pienissä valtuustoryhmistä 88 % mutta suurissa valtuus-toryhmissä 80 % kannattaa raportointikertojen lisäämistä. Puolueista muitaenemmän valmiutta tähän on Vasemmistoliitossa (95 %) ja ryhmässä muut (86 %),muita vähemmän kokoomuksessa (77 %). Tarkastuslautakuntaan kuuluneet eivätole muita juurikaan innokkaampia lisäämään raportointikertojen määrää, toisinsanoen omaa työmääräänsä. Koulutus vähentää erittäin merkitsevästi halukkuuttalaajentaa raportointikertoja: enintään ammatillisen koulutuksen suorittaneista90 % ja opisto- tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneista 83 % kaipaa tar-kastuslautakunnalta useampia raportointikertoja, mutta akateemisesti koulute-tuista enää 74 %.

Myös siltä osin tutkimuskunnissa on valmiutta laajentaa tarkastuslautakun-nan toimenkuvaa, että kolme neljäsosaa on samaa mieltä väittämän kanssa, jon-ka mukaan valtuuston tulisi kuulla talousarviokäsittelyn yhteydessä tarkastuslauta-kuntaa kunnanhallituksen esitykseen sisältyvistä toiminnallisista ja taloudellisista ta-voitteista. Eri mieltä on 23 % vastaajista. Vahvinta kannatusta tarkastuslauta-kunnan kuuleminen saa keskisuurista kunnista (81 %) ja vähäisintä suurista kun-nista (69 %). Pienissä kunnissa asiaa kannattaa 77 % luottamushenkilöistä, jos-kin pienissä kunnissa on enemmän kuin muissa kuntaryhmissä niitä, jotka ovattäysin samaa mieltä väittämän kanssa (35 % / 27 % / 27 %).

Valtuustoryhmän koolla on merkittävästi vaikutusta, sillä pieniin valtuus-toryhmiin kuuluvista luottamushenkilöistä 83 % mutta suurten valtuustoryhmienjäsenistä 72 % kannattaa tarkastuslautakunnan kuulemista valtuustossa. Niin ikäänpuolueiden väliset erot ovat suuret. Kun vihreistä ja muihin pieniin puolueisiinkuuluvista 92 % kannattaa tarkastuslautakunnan kuulemista, Vasemmistoliitos-sa vastaava osuus on 83 % ja SDP:ssä 75 %, mutta keskustassa ja kokoomukses-sa enää 68 %.

Kunnallispoliittisella institutionaalisella valta-asemallakin on vaikutusta, silläkunnanhallitusten jäsenet (67 %) ovat muita (77 %) vähemmän innokkaita kuu-lemaan valtuustossa tarkastuslautakuntaa talousarviokäsittelyn yhteydessä. Yl-lättävää on, että vahvimmin asianosaiset eli tarkastuslautakuntakokemusta omaa-

53

vat eivät ole innokkaampia lisäämään lautakunnan kuulemista kuin tätä koke-musta vailla olevat (76 % / 75 %). Tosin tarkastuslautakuntakokemusta hankki-neista muita hieman suurempi osa on täysin samaa mieltä väittämän kanssa (32 %/ 27 %). Valmius lautakunnan kuulemiseen vähenee selvästi vastaajan koulutus-tason nousun myötä. Sukupuolella on vaikutusta, sillä naisista tarkastuslauta-kunnan kuulemista valtuustossa kannattaa 82 % mutta miehistä 70 %.

6.1.3 VASTUUVAPAUDEN EPÄÄMINEN

Vielä radikaalimpaankin tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentamiseen onvalmiutta. Väittämän, että jos kunnan toimielin on jättänyt toteuttamatta talousar-viossa asetetut tavoitteet, tarkastuslautakunnan tulisi esittää valtuustolle vastuuva-pauden epäämistä ao. toimielimen osalta, hyväksyy luottamushenkilöistä 60 %. Erimieltä sen kanssa on 32 % vastaajista. Pienissä kunnissa (68 %) on keskisuuria(57 %) ja suuria (59 %) kuntia enemmän samaa mieltä olevia. Myös pienissävaltuustoryhmissä ajatuksella on enemmän kannatusta kuin suurissa valtuusto-ryhmissä (68 % / 57 %). Vasemmistoliitosta ja pienistä valtuustopuolueista vas-tuuvapauden epääminen saa keskimääräistä selvästi enemmän kannatusta (71 %),sosiaalidemokraateilta vähiten (54 %). Muissa puolueissa vajaa kolme viidesosaaon samaa mieltä.

Huomionarvoista on, että tarkastuslautakokemusta omaavat itse ovat mui-ta haluttomampia laajentamaan tässä suhteessa lautakunnan toimenkuvaa: heis-tä 57 % ja lautakuntakokemusta vailla olevista 61 % on samaa mieltä väittämänkanssa. Vastuuvapauden epäämisen ongelmallisuutta lautakunnassa toimineillekuvastaa se, että heistä muita suurempi osa ei osaa ottaa kantaa asiaa. Valmiusvastuuvapauden epäämiseen vähenee merkittävästi koulutustason nousun myö-tä: enintään ammatillisen koulutuksen suorittaneista kaksi kolmasosaa, muttaakateemisesti koulutetuista enää puolet on samaa mieltä väittämän kanssa. Myösikäryhmittäin tarkasteltuna valmius vastuuvapauden epäämiseen kasvaa voimak-kaasti iän myötä: Kun nuorimmasta ikäryhmästä, alle 35-vuotiaista, vajaa kol-masosa on samaa mieltä väittämän kanssa, niin vanhimmasta, 65 vuotta täyttä-neiden ikäryhmästä, jo kaksi kolmasosaa. Naiset ovat miehiä hieman valmiim-pia vastuuvapauden epäämiseen (63 % / 58 %), joskin naisille kannan ottaminentähän asiaan tuottaa enemmän vaikeuksia.

6.2 Tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentaminen

Seuraavassa tarkastellaan yksityiskohtaisemmin tarkastuslautakunnan arviointi-kertomuksen ja muun raportoinnin kehittämismahdollisuuksia. Kysymys ei olepelkästään tarkastuslautakunnan työn teknisestä toteuttamisesta, vaan sen toi-menkuvan laajuudesta ja siten koko tarkastusjärjestelmän kehittämisen kannaltaolennaisesta kysymyksestä.

Vaikka tutkimuskuntien luottamushenkilöt suhtautuvat varauksellisesti tar-kastuslautakunnan yleiseen puuttumiseen toiminnallisten ja taloudellisten tavoit-teiden asettamiseen, tarkastuslautakunnalle ollaan kuitenkin valmiita antamaan

54

nykyistä suurempi rooli tavoitteenasettelussa. Vastaajille esitettiin väittämä, ettätarkastuslautakunnan tulee esittää arviointikertomuksessaan kannanottoja myös sii-tä valmistelutyöstä, jonka pohjalta kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteeton asetettu. Vastaajista 74 % on samaa mieltä, 21 % eri mieltä väittämän kanssa.Kunnan koolla on erittäin merkitsevä vaikutus, sillä suurissa kunnissa 66 %, keski-suurissa 78 % ja pienissä kunnissa 81 % on valmis antamaan tarkastuslautakun-nalle oikeuden tavoitteenasettelua koskevan valmistelutyön kommentointiin.

Pienissä valtuustoryhmissä on suuria ryhmiä enemmän valmiutta hyväksyätarkastuslautakunnan tavoitteiden valmistelutyötä koskevat kannanotot (77 % /73 %). Puolueittain tarkasteltuna tämä tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajatulkinta saa eniten kannatusta pienistä kuntapuolueista (81 %), kun taas sen kan-natus on selvästi heikointa kokoomuksessa (67 %). Sosiaalidemokraateista 73 %,vasemmistoliittolaisista ja vihreistä 76 % ja keskustalaisista 77 % on samaa mieltäväittämän kanssa. Kunnallispoliittisen aseman vaikutus on yllätyksetön: kunnan-hallituksen jäsenet suhtautuvat muita varauksellisemmin ja tarkastuslautakoke-musta omaavat muita myönteisemmin tarkastuslautakunnan tämäntyyppiseentoimenkuvaan. Kunnanhallituksen jäsenistä 75 %, siihen kulumattomista 70 %,tarkastuslautakuntakokemusta omaavista 79 % ja sitä vailla olevista 72 % on sa-maa mieltä väittämän kanssa.

Tavoitteita koskevan valmistelutyön kommentointia laajempaa roolia tar-kastuslautakunnalle merkitsisi se, että sen tulee esittää arviointikertomuksessaantai muussa yhteydessä myös havaintoja ja näkemyksiä kunnan toiminnan ja johta-misjärjestelmän kehittämisestä. Väittämän kanssa samaa mieltä on luottamushen-kilöistä peräti 90 %, eri mieltä 9 %. Keskikokoisissa kunnissa samaa mieltä ole-vien osuus on 93 %, suurissa kunnissa 90 % ja pienissä kunnissa 84 %. Tosintäysin samaa mieltä olevien osuus kasvaa kuntakoon pienetessä. Vihreistä luot-tamushenkilöistä jokainen on väittämän kanssa samaa mieltä, kun taas kokoo-muksessa sen kannatus on vähäisintä (80 %). Tarkastuslautakuntakokemustaomaavista samaa mieltä on 93 %, muista 88 %. Eroa korostaa kuitenkin se, ettätäysin samaa mieltä tarkastuslautakunnan jäsenistä on puolet, tätä kokemustavailla olevista runsas kolmasosa. Koulutus ja naissukupuoli lisäävät sen kanna-tusta, että tarkastuslautakunta voisi ottaa kantaa kunnan toiminnan ja johtamis-järjestelmän kehittämiseen.

Seuraavassa tarkastellaan yksityiskohtaisemmin tarkastuslautakunnan rapor-toinnin kehittämismahdollisuuksia (taulukko 6). Luottamushenkilöiden käsityk-set viittaavat siihen, että tarkastuslautakunnan raportointia tulisi kehittää ny-kyistä luettavammaksi, laaja-alaisemmaksi sekä kriittisemmäksi ja kantaaotta-vammaksi. Sen tulisi sisältää myös nykyistä enemmän vertailuaineistoa, ehdo-tuksia ja aloitteita sekä painottua vahvemmin toiminnan kehittämiseen. Selväs-tikään ei haluta, että raportointi olisi nykyistä pelkistetympää ja yleispiirteisem-pää, pelkästään tarkastustehtävään keskittyvää. Mitä pienempien kuntien ryh-mästä on kysymys, sitä laaja-alaisempaa, kriittisempää ja kantaaottavampaa sekäenemmän toiminnan kehittämiseen suuntautuvaa raportointia kaivataan. Toisinsanoen pienissä kunnissa, joissa tarkastuslautakuntien resurssit ovat vähäisim-mät, on eniten painetta laajentaa raportointikäytäntöä nykyisestä.

55

Taulukko 6: Kuntani tarkastuslautakunnan arviointikertomusta ja muuta raportointia tu-lisi kehittää siten, että se olisi nykyistä – . (Samaa mieltä olevien prosenttiosuudet.)

Kunnan kokoPieni Keskis. Suuri Yht. N

Kriittisempi ja kantaaottavampi 84 79 78 79 417Sisältäisi enemmän vertailuaineistoa 79 83 74 78 414Enemmän toiminnan kehittämiseen 81 79 71 76 396suuntautuvaLuettavampi (enemmän tilastoja ja kuvia) 70 69 70 69 364Sisältäisi enemmän ehdotuksia ja aloitteita 68 71 68 69 364Laaja-alaisempi 73 60 52 59 312Pelkistetympi 39 44 40 41 213Enemmän pelkästään tarkastustehtävään 25 34 27 29 150keskittyväYleispiirteisempi 20 11 14 14 74

6.3 Tarkastuslautakunnan toimintamuotojen kehittäminen

6.3.1 PROFIILIN KOHOTTAMINEN JA PALVELEVAN ROOLINVAHVISTAMINEN

Tutkimuskuntien luottamushenkilöiltä tiedusteltiin avokysymyksellä heidän kä-sityksiään siitä, miten tarkastuslautakuntien toimintaa tulisi yleensä kehittääSuomen kunnissa. Keskeisin kehittämistavoite koskee tarkastuslautakunnan pro-fiilin kohottamista, minkä toi esille neljäsosa vastaajista. Tarkastuslautakunnanhalutaan olevan aloitteellinen ja kantaaottava, sen valtaa ja painoarvoa on vah-vistettava. Avoimuutta ja tiedottamista sen toiminnasta on lisättävä. Mitä suu-rempien kuntien ryhmä, sitä enemmän tarkastuslautakunnan profiilin kohotta-mista kaivataan. Esille tuli näkemyksiä, että lautakunnan tulisi näkyä koko vuo-den ajan, ei vain tilinpäätöstä tehtäessä. Päinvastaista kehittämistavoitetta eliprofiilin madaltamista vaatii ainoastaan muutama tutkimuskuntien luottamus-henkilö.

Toiseksi yleisin kehittämistavoite koskee tarkastuslautakunnan kunnan muitatoimielimiä palvelevan roolin vahvistamista. Kuudesosa vastaajista nosti esille tä-män kehittämistavoitteen. Tarkastuslautakuntaa tulee hyödyntää valmistelutyönaikana, sen tulee avustaa valtuuston päätöksentekoa, tuottaa enemmän raportte-ja (esim. neljännesvuosittain), vieläpä reaaliaikaisia, ja tehdä ehdotuksia toimin-nan kehittämisestä. Suurissa kunnissa on pienempiä kuntia hieman vähemmänvalmiutta tarkastuslautakunnan palvelevamman roolin vahvistamiseen. Esille tulimuun muassa näkemyksiä, että kunnanhallitus ja kunnan virkamiesjohto voisi-vat hyödyntää tarkastuslautakuntaa jo valmistelutyön aikana, jolloin asioihin pe-rehtyminen ja jälkiarviointikin olisivat täsmällisempää. Tarkastuskertomuksentoivottiin valmistuvan jo seuraavan vuoden talousarvioraamien ja painopistealuei-den määrittelyyn mennessä ja lautakunnan asiantuntemusta hyödynnettävän myös

56

valtuustotason arvioissa ja erillisten valtuuston valitsemien arviointihankkeidentoteuttamisessa. Lautakunnalta kaivattiin esimerkiksi puolivuosittaista valtuus-ton informointia niin toiminnasta kuin taloudellisten resurssien riittävyydestäsuhteessa tavoitteisiin, jolloin valtuusto voisi raportin pohjalta päättää, karsitaankotoimintaa vai myönnetäänkö siihen lisäresursseja.

Valmiutta tarkastuslautakunnan tehtäväkuvan laajentamiseen testattiin myösstrukturoidulla väittämällä, jonka mukaan tarkastuslautakunnalle tulisi lisätä lau-sunnonantotehtäviä valtuustossa esillä olevissa tavoitteita ja niiden asettamista kos-kevissa asioissa. Samaa mieltä väittämän kanssa on 70 % ja eri mieltä 26 % vas-taajista. Eniten halukkuutta tämänsuuntaiseen kehittämiseen on keskisuurissakunnissa, joissa luottamushenkilöistä 80 % on saama mieltä väittämän kanssa.Pienissä kunnissa 71 % ja suurissa kunnissa 63 % on samaa mieltä. Pienet val-tuustoryhmät (78 %) kaipaavat suuria (68 %) enemmän lisää lausunnonantoteh-täviä tarkastuslautakunnalle. Tämä näkyy myös puolueittain tarkasteluna siten,että muita enemmän lausunnonantotehtävien lisäämisestä ovat kiinnostuneitaVasemmistoliiton (77 %), vihreiden (81 %) ja pienten ryhmien (86 %) luotta-mushenkilöt. Huomionarvoista on, että kunnanhallituksen jäsenyys ja tarkastus-lautakuntakokemus eivät juuri vaikuta halukkuuteen antaa tarkastuslautakunnallelisää lausunnonantotehtäviä. Sitä vastoin koulutustason nousu vähentää valmiuttatämänsuuntaiseen muutokseen.

6.3.2 HUOMIOTA SUUREMPIIN LINJAUKSIIN JA ASIANTUNTEMUKSEEN

Kolmanneksi keskeisin kehittämistavoite liittyy tarkastuslautakunnan toiminnantehostamiseen, jonka toi esille seitsemäsosa tutkimuskuntien luottamushenkilöis-tä. Tehokkuutta kaivataan lisää erityisesti keskisuurissa ja suurissa kunnissa. Toisinsanoen tarkastuslautakunnan halutaan keskittyvän sisäiselle tarkastukselle kuu-luvien yksityiskohtien sijasta enemmän suurempiin linjauksiin. Yhden näkemyk-sen mukaan valtuuston pitäisi velvoittaa kunnanhallitus esittämään kannanot-tonsa sen suhteen, mitä toimenpiteitä arviointikertomuksessa esille nostetut epä-kohdat ja puutteet edellyttävät, eikä vain merkitä kertomusta tiedoksi. Valtuus-to voisi sitten päättää, miten kunnanhallituksen on toimittava epäkohtien suh-teen. Toisaalta tarkastuslautakunnalta kaivattiin selvitystä siitä, mihin toimen-piteisiin ja minkälaisin tuloksin on ryhdytty edellisessä selvityksessä todettujenkorjausta vaativien asioiden suhteen. Tarkastuslautakunnalle kaivattiin laajem-pia valtuuksia koko kuntakonsernin ja myös kunnan tytäryhtiöiden toimintojentarkkailemiseen.

Neljänneksi yleisin kehittämistavoite koskee tarkastuslautakunnan rekrytoin-tia. Tarkastuslautakuntaan kaivataan lisää (varsinkin taloudellista) asiantunte-musta, alan riittävän koulutuksen saaneita ihmisiä, jotka ovat itsenäisesti ajatte-levia ja joilla on kompetenssia ja kykyä arvioida kunnan toimintaa. Kahdeksas-osa luottamushenkilöistä kaipaa rekrytointia koskevia kehittämistoimia. Mitäpienempi kunta, sitä enemmän nykyisen rekrytointikäytännön koetaan tuotta-van ongelmia ja edellyttävän kehittämistoimia. Kuntakoon vaikutus selittyneesillä, että pienissä kunnissa tarkastuslautakunnan rekrytointipohja on kapeampikuin suuremmissa kunnissa.

57

Osittain tarkastuslautakunnan rekrytointiongelmat liittyvät myös sen ar-vostukseen: uutena lautakuntana tarkastuslautakunta ei kiinnosta kokeneimpiakunnallispolitiikkoja, vaikka sen kautta on mahdollista saada näköalapaikka kokokunnallishallintoon. Yksi vastaaja toi tämän esille todeten, että lautakunnan jä-senyys ei saa olla ”palkkiopaikka” kunnallispolitiikasta luopujalle eikä myöskään”koulutuspaikka” kunnallispoliittista uraa aloittelevalle, ja vaati lisää arvostustatarkastuslautakunnalle. Toisen vastaajan mukaan ”ryhmien pitäisi nostaa tarkas-tuslautakuntaan enemmän aktiivikaartin luottamushenkilöitä eikä liikaa ’untu-vikkoja’ tai uraansa lopettelevia ’lämmittelijöitä’, koska kiinteä side valtuustoonja ryhmiin on tärkeä”. Toisaalta kunnallishallinnon kokonaisvaltainen tarkastelumerkitsee sitä, että lautakunnan kautta kunnallispoliitikkojen ei ole mahdollistavaikuttaa suoraan suurta joukkoa kuntalaisia koskevien ja suuria määriä verova-roja sitovien asioiden hoitoon, kuten sosiaali- ja terveystoimen ja koulutoimenalueella toimivien lautakuntien kautta.

6.3.3 KOULUTUKSEN LISÄÄMINEN

Rekrytointia lähelle sijoittuu viidenneksi yleisimmin mainittu kehittämistavoi-te, joka koskee koulutusta. Kymmenesosa vastaajista haluaa lisätä lautakunnanjäsenten koulutusta ja tietotaitoa, esimerkiksi seminaarien muodossa. Koulutus-tarve on suurissa kunnissa vähäisempää kuin pienissä kunnissa. Yhden vastaajanmielestä tarkastuslautakuntien pitää yhteistyössä tilintarkastajien kanssa järjes-tää johtaville viranhaltijoille, kunnanhallitukselle ja lautakuntien puheenjohta-jille koulutusta selkeiden toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden asettelus-ta, jolloin kouluttajat voisivat olla esimerkiksi yrityselämän puolelta. Koska kun-tien väliset erot ovat suuret, yksi vastaaja edellytti koulutuksen eriyttämistä iso-jen kaupunkien ja maalaiskuntien välillä.

Suhtautumista koulutukseen testattiin myös kahdella strukturoidulla väit-tämällä. Ensimmäisen väittämän mukaan tarkastuslautakunnan osallistumista val-tuustolle järjestettäviin seminaareihin ja koulutuspäiviin tulisi lisätä. Tutkimuskun-tien luottamushenkilöistä samaa mieltä on jopa 84 % ja eri mieltä 11 %. Enitenvalmiutta tämäntyyppistä koulutusta kohtaan on keskisuurissa kunnissa, joidenluottamushenkilöistä 90 % on samaa mieltä. Hieman yllättävää on, että pienis-sä kunnissa (80 %), joissa tarkastustoimen resurssit ovat pienet, on vähemmänkiinnostusta tarkastuslautakunnan tämäntyyppistä koulutusta kohtaan kuin suu-rissa kunnissa (82 %). Koulutus kiinnostaa erityisesti vasemmistoliittolaisia janaisia. Sen sijaan akateemisesti koulutetut ovat vähemmän koulutettuja vähäi-semmässä määrin valmiita ottamaan tarkastuslautakunnan mukaan valtuustollejärjestettävään koulutukseen. Yllättävää on myös, että tarkastuslautakuntakoke-musta omaavat (81 %) ovat tätä kokemusta vailla olevia (85 %) hieman vähem-män kiinnostuneita koulutuksesta. Yksi selitys voi löytyä siitä, että valtuustollesuunnattuihin seminaareihin ja koulutustilaisuuksiin osallistumisen saatetaantulkita voivan vähentää tarkastuslautakunnan jäsenten riippumattomuutta. Eräis-sä kunnissa tarkastuslautakunnan jäsenet jo osallistuvat valtuuston koulutuk-seen ja seminaareihin, minkä vuoksi koulutuksen lisäämistä ei pidetä tarpeelli-sena.

58

Toisen väittämän mukaan valtuuston seminaareissa ja koulutuksessa tulisi kä-sitellä enemmän valtuustotason arviointia ja tarkastuslautakunnan tehtäviä. Tutki-muskuntien luottamushenkilöistä väittämän kanssa on samaa mieltä 82 % ja erimieltä 14 %. Valmius tämänsuuntaiseen muutokseen hieman vähenee kuntakoonkasvaessa. Pienissä kunnissa 86 % ja keskisuurissa kunnissa 82 %, mutta suuris-sa kunnissa 80 % luottamushenkilöistä on samaa mieltä. Puolueiden väliset erotovat verraten suuret. Kun vasemmistoliittolaisista ajatusta kannattaa 93 %, ko-koomuksessa kannattajia on 77 %. Yllättäen pienissä valtuustoryhmissä tämän-tyyppisen koulutuksen kannatus jää keskimääräistä vähäisemmäksi (79 %). Tar-kastuslautakuntakokemusta omaavat toki kannattavat tätä kokemusta vailla ole-via yleisemmin valtuustotason arvioinnin ja lautakunnan tehtävien käsittelemis-tä valtuustolle suunnatussa koulutuksessa (87 % / 81 %). Ikä, miessukupuoli jaerityisesti koulutus vähentävät tämäntyyppisen koulutuksen kannatusta.

6.3.4 POLIITTISESTI RIIPPUMATON VAI VALIOKUNTAMALLI?

Koulutuksen kanssa yhtä tärkeäksi koettu kehittämistavoite liittyy tarkastuslau-takunnan poliittiseen riippumattomuuteen. Tarkastuslautakuntaan kohdistuu itseasiassa ristiriitaisia vaatimuksia: yhtäältä sen tulisi olla ”epäpoliittinen” ja riip-pumaton, mutta toisaalta kaivataan sen ja valtuuston tiiviimpää vuorovaikutus-ta. Tarkastuslautakunnan halutaan toimivan ulkopuolisena asiantuntijaelimenä,joka puoluejärjestöistä riippumattomana kykenee arvioimaan kriittisesti kunnantoimintaa. Mikäli tarkastuslautakunta koostuisi pelkästään valtuutetuista, he toi-misivat arvioijina omassa asiassaan. Esille tuotiin jopa näkemys, että lautakuntaolisi valittava alan ammattilaisista, jotka eivät ole kunnallisia luottamushenki-löitä eivätkä viranhaltijoita. Riippumattomuusongelma kärjistyy pienissä kun-nissa, sillä runsas viidesosa pienten kuntien luottamushenkilöistä toi tämän on-gelman esille. Toisaalta avovastauksissa tuli esille näkemyksiä, että kaikilla puo-lueilla tulisi olla edustus tarkastuslautakunnassa. Pienissä kunnissa tarkastuslau-takunnan jäsenmäärä on yleensä pieni, usein kolme jäsentä, jolloin kaikki val-tuustopuolueet eivät saa edustajaansa tarkastuslautakuntaan.

Poliittisen riippumattomuuden kanssa päinvastaista kehittämistavoitettaedustaa valiokuntamalli, jossa kaikki tarkastuslautakunnan jäsenet ovat valtuu-tettuja tai varavaltuutettuja. Mallin etu on sen tarjoamassa kuntakonsernia kos-kevassa asiantuntemuksessa. Malli myös kytkee tarkastuslautakunnan tiiviimminvaltuustoon kuin sekamalli, jossa tarkastuslautakuntaan kuuluu sekä valtuutet-tuja että valtuustoon kuulumattomia. Tarkastuslautakunnan vahva poliittinenselkänoja voi vahvistaa sen riippumattomuutta kunnan hallinnosta, muusta tar-kastustoimesta ja koko kuntaorganisaatiosta.

Mitattuna avokysymyksellä, jossa vastaajat saattoivat nostaa esille mitä ta-hansa tarkastuslautakuntaa koskevia kehittämistavoitteita, valiokuntamallin kan-natus on marginaalinen, tosin kuntakoon myötä kasvava. Kuva kuitenkin muut-tuu, kun asiaa tarkastellaan strukturoituun kysymykseen annettujen vastaustenpohjalta. Tutkimuskuntien luottamushenkilöille esitettiin väittämä, että tarkas-tuslautakunnan tulisi olla valiokuntamallinen, jossa lautakunnan jäsenet olisivat kaik-ki valtuutettuja. Nyt valiokuntamallia kannattaa puolet (54 %) ja vastustaa kaksi

59

viidesosaa (42 %) luottamushenkilöistä. Vahvimmillaan valiokuntamallin kan-natus on keskisuurissa kunnissa, joissa sitä kannattaa 67 % ja vastustaa 30 %.Pienissäkin kunnissa suurempi osa kannattaa (49 %) kuin vastustaa (47 %). Sitävastoin suurissa kunnissa on jo enemmän vastustajia (49 %) kuin kannattajia(46 %).

Valiokuntamallin kannatus on suurissa valtuustoryhmissä (55 %) hiemansuurempaa kuin pienissä (51 %). Poliittisista puolueista mallin kannatus on vah-vinta keskustassa (59 %), jonka jälkeen tulevat kokoomus ja Vasemmistoliitto(56 %), vihreät (54 %), muut pienryhmät (50 %) ja SDP (49 %). Tarkastuslauta-kuntakokemusta omaavista enemmistö, lähes kolme viidesosaa (57 %), vastustaamallia 43 %:n kannattaessa sitä. Sitä vastoin tarkastuslautakuntakokemusta vaillaolevista enemmistö (57 %) kannattaa ja 38 % vastustaa mallia. Valiokuntamallion selvästikin miesten mieleen, sillä miehistä sitä kannattaa 58 %, mutta naisis-ta 48 %. Naisista enemmistö eli puolet vastustaa valiokuntamallia.

Edellä viitattiin siihen, että valiokuntamalli tiivistää tarkastuslautakunnanja valtuuston välistä vuorovaikutusta. Kaksijakoista suhtautumista valiokuntamal-liin voi selittää se, että jo nykyisellään tarkastuslautakunnan ja valtuuston väli-nen vuorovaikutus on toimiva. Luottamushenkilöille esitettiin väittämä, että tar-kastuslautakunnan ja valtuuston yhteistyö toimii nykyisellään riittävän hyvin. Väit-tämä jakaa luottamushenkilöitä, sillä siihen yhtyy 56 % ja eri mieltä sen kanssaon 39 %. Yhteistyön toimivuus paranee kuntakoon kasvaessa, sillä pienissä kun-nissa 49 % (kuitenkin enemmistö), keskisuurissa kunnissa 53 % ja suurissa kun-nissa 62 % luottamushenkilöistä pitää tarkastuslautakunnan ja valtuuston yh-teistyötä riittävän toimivana.

Pieniin valtuustoryhmiin kuuluvista 49 % ja suurten valtuustoryhmien jä-senistä 59 % kokee yhteistyön toimivaksi. Kriittisimpiä yhteistyön toimivuudensuhteen ovat vihreät, joista yli puolet (57 %) on eri mieltä väittämän kanssa jakolmasosa (32 %) on samaa mieltä. Kokoomuslaiset ovat puolestaan tyytyväi-simpiä (64 %). Sosiaalidemokraateista 50 %, vasemmistoliittolaisista ja pientenkuntapuolueiden edustajista 58 % ja keskustalaisista 60 % on väittämän kanssasamaa mieltä. Tarkastuslautakuntakokemusta omaavista 60 % ja sitä vailla ole-vista 55 % pitää lautakunnan ja valtuuston nykyistä yhteistyötä riittävän toimi-vana. Koulutus ja naissukupuoli vähentävät tyytyväisyyttä. Sukupuolten väliseterot huomattavia, sillä naisista enemmistö eli 48 % ei pidä nykyistä yhteistyötäriittävän toimivana, kun taas miesten selvä enemmistö eli 61 % kokee sen toi-mivaksi.

Yllättävää on, että tarkastustoimen resurssien lisääminen ei nouse merkittä-väksi kehittämistavoitteeksi. Tämän kehittämistavoitteen kannatus jopa hiemanlisääntyy kuntakoon kasvaessa, vaikka lisäresurssien tarpeen voisi kuvitella ole-van suurin pienissä kunnissa. Tosin tarkastustoimen professionaalisuuden lisää-mistäkin kaivattiin. Yhden vastaajan mielestä tarkastuslautakunnan tehtävienhoidon tulisi olla kokopäivätyötä. Isoissa kunnissa on osaava ja iso revisiotoi-misto, jolloin tarkastus ei ole pelkästään luottamushenkilöiden harteilla. Myöspienten kuntien revisiotoimeen kaivattiin paria palkattua henkilöä.

Tarkastuslautakunnan tehtävien selkeys (selkeät toimintaohjeet, säännöt, pe-lisäännöt) enempää kuin sen aseman selkeyskään (lautakunnan roolin selkeys val-

60

tuustolle, valta- ja vastuusuhteiden selkiyttäminen, yhteistyö valtuuston ja halli-tuksen kanssa) eivät nouse keskeisimpien kehittämistavoitteiden joukkoon. Tar-kastuslautakunnan aseman selkiyttämistä kaipaavien osuus hieman lisääntyy kun-takoon kasvaessa. Tehtävien selkeyttä kaivataan kirkastettavan erityisesti pienis-sä kunnissa. Selkeämpiä toimintaohjeita ja pelisääntöjä kaivattiin, koska kun-tien väliset erot suuria, jolloin jokainen kunta toimii omalla tavallaan. Tavoittei-ta ja mittareita haluttaisiin selkiyttää muun muassa siten, että ei pelkästään ar-vioida toiminnan taloudellisuutta vaan myös sen laatua. Tarkastuslautakunnanaseman vakiinnuttamista kaivattiin ja sen korostamista, että lautakunta toimiihierarkiassa suoraan valtuuston alapuolella.

61

7 Yhteenveto ja johtopäätökset

7.1 Tyytyväisyys tarkastuslautakunnan toimintaan

Vuonna 1995 voimaan tullut uusi kuntalaki muutti kunnan talouden ja hallin-non ohjausjärjestelmää merkittävästi. Uusi talousarviorakenne mahdollisti kun-tien siirtymisen tavoite- ja tulosohjausajatteluun entisen määrärahaseurannansijaan. Kun kunnallisessa tilintarkastuksessa luottamushenkilöillä oli perintei-sesti vahva asema, kuntalain hallinnon ja talouden tarkastusta koskevien säädöstentavoitteena oli tilintarkastusjärjestelmän julkisen luotettavuuden lisäämisen ohellaammattiosaamisen vahvistaminen tilintarkastuksessa. Vuoden 1997 alusta voi-maan tulleilla säädöksillä erotettiinkin uskottavuuden lisäämiseksi ammattitilin-tarkastus luottamushenkilöiden suorittamasta valvonnasta. Käsillä olevan tutki-muksen tavoitteena on ollut selvittää, minkälaiseksi tarkastuslautakunnan ase-ma ja tehtävät ovat tosiasiallisesti muotoutuneet kuntalain hallinnon ja talou-den tarkastusjärjestelmän viiden ensimmäisen toimintavuoden aikana sekä mitäkehittämistarpeita niissä on havaittavissa.

Tutkimus perustuu postikyselyyn, joka tehtiin vuoden 2003 helmikuussa21 kunnan valtuutetuille ja tarkastuslautakuntien jäsenille. Tutkimuskuntia eivalittu satunnaisotoksella, vaan kysymyksessä on näyte pienistä, keskisuurista jasuurista kunnista. Taustalla on oletus kuntakoon vaikutuksesta tarkastusjärjes-telmän organisointiin. Oletus sai vahvasti tukea tutkimusaineistosta.

Seuraavassa tarkastellaan tutkimuskuntien luottamushenkilöiden tyytyväi-syyttä tarkastuslautakuntien toimintaan. Analyysi perustuu indeksiin eli sum-mamuuttujaan, johon on yhdistetty 7 tutkimuskuntien luottamushenkilöille esi-tettyä väittämää.6 Nykytilan analyysin jälkeen pohditaan tarkastuslautakunnantoiminnan kehittämismahdollisuuksia.

6 Summamuuttujaan sisältyvät väittämät ovat seuraavat: 90-luvun puolivälissä käyttöönotettu tarkastusjärjestelmä on lisännyt hallinnon ja talouden tarkastuksen asiantunte-musta ja riippumattomuutta. Kuntani tarkastuslautakunta on kyennyt arvioimaan hyvin

62

Luottamushenkilöiden tyytyväisyys tarkastuslautakunnan toimintaan riip-puu erittäin merkitsevästi kuntakoosta: mitä suurempi kunta, sitä tyytyväisem-piä luottamushenkilöt ovat. Kun tyytyväisyysindeksin maksimiarvo on 10, pie-nissä kunnissa luottamushenkilöiden tyytyväisyysindeksi saa arvon 3,82, keski-suurissa kunnissa 4,61 ja suurissa kunnissa 5,15. Tyytyväisyysindeksin arvot vaih-televat Lahden 5,90:stä Pudasjärven 2,88:aan keskiarvon ollessa 4,69.7

Luottamushenkilön asema kunnallisessa valtarakenteessa on yhteydessä tyy-tyväisyyteen tarkastuslautakunnan toimintaan. Suurten valtuustoryhmien, joillaon yli 15 % valtuustopaikoista, luottamushenkilöt (4,80) ovat selvästi pieniin val-tuustoryhmiin (alle 15 % valtuustopaikoista) kuuluvia (4,39) tyytyväisempiä.Kunnanhallitukset jäsenet, joiden toiminta on tarkastuslautakunnan valvonnankohteena, ovat kunnanhallitukseen kuulumattomia tyytymättömämpiä tarkas-tuslautakunnan toimintaan (4,27/4,83). Yllättävää ei ole, että itse tarkastuslau-takuntaan kuuluvat tai edellisellä vaalikaudella kuuluneet ovat tarkastuslautakun-takokemusta vailla olevia selvästi tyytyväisempiä sen toimintaan (6,38/4,36).Muihin kunnallisiin lautakuntiin kuuluvat ovat lautakuntiin kuulumattomia vä-hemmän tyytyväisiä (4,33/5,01).

Puolueittain tarkasteltuna tyytyväisimpiä tarkastuslautakunnan toimintaanovat sosiaalidemokraatit (4,88) ja vähiten tyytyväisiä kokoomuslaiset (4,47). Toi-sin sanoen hieman paradoksaalisesti sekä tyytyväisimmät että vähiten tyytyväi-set löytyvät puolueista, jotka ovat vahvimmillaan suurissa kunnissa, joissa taasollaan yleensä tyytyväisempiä tarkastuslautakunnan toimintaan kuin pienissäkunnissa. Summamuuttuja lisää selvästikin informaatiota, koska yksittäisten väit-tämien kohdalla sosiaalidemokraatit ja kokoomuslaiset eivät profiloituneet sel-västi suuntaan eivätkä toiseen. Sosiaalidemokraattien jälkeen tyytyväisimpiä ovatkeskustalaiset ja vasemmistoliittolaiset (4,77), vihreät (4,53) ja muiden puoluei-den edustajat (4,50).

Iän myötä tyytyväisyys tarkastuslautakunnan toimintaan lisääntyy. Nuorim-massa ikäluokassa eli alle 35-vuotiaiden ryhmässä tyytyväisyysindeksi saa sel-västi alhaisimman arvon (4,29). Osittain nuorten tyytymättömyys johtuu siitä,että koko tarkastusjärjestelmä on nuorille verraten tuntematon instituutio. Tämänäkyy esitettyihin väittämiin muita yleisemmin annettuina en osaa sanoa -vas-

valtuuston asettamia toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita. Tarkastuslautakunta on kun-nassani muusta kuntaorganisaatiosta riittävän riippumaton ja itsenäinen. Tilintarkasta-jan toimittama tilintarkastustehtävä on järjestetty ja toimii käytännössä kunnassani kun-nan johdosta ja muusta hallinnosta riippumattomalla tavalla. Tarkastuslautakunnan ny-kyinen raportointikäytäntö palvelee heikosti valtuuston päätöksentekoa (asteikko kään-netty). Tarkastuslautakunnan suorittama valvonta on lisännyt valtuuston valtaa viran-haltijoihin nähden. Tarkastuslautakunnan arviointikertomus lisää merkittävästi valtuus-ton mahdollisuuksia arvioida kunnan toimintaa ja sen tuloksellisuutta. Cronbachin Alpha= 0,79.

7 Tarkastuslautakunnan toimintaa koskevan tyytyväisyysindeksin arvot ovat kunnittain seu-raavat: Alavus 4,09, Elimäki 4,33, Espoo 5,13, Helsinki 4,86, Imatra 4,46, Jämsä 4,42,Kalvola 3,31, Karttula 3,75, Kiukainen 4,00, Kuusamo 3,37, Lahti 5,90, Oulu 5,66, Pu-dasjärvi 2,88, Rovaniemen maalaiskunta 5,63, Seinäjoki 5,22, Siilinjärvi 4,71, Sulkava4,06, Tampere 4,85, Turku 5,66, Vantaa 4,14 ja Varkaus 3,92.

63

tauksina. Tyytyväisyysindeksi saa 35–44-vuotiaiden ryhmässä arvon 4,46, 45–54-vuotiaiden ryhmässä 4,48, 55–64-vuotiaiden ryhmässä 4,88 ja 65 vuotta täyt-täneiden ryhmässä arvon 5,07.

Koulutus ei lisää suoraviivaisesti tyytyväisyyttä tarkastuslautakunnan toi-mintaan. Tyytyväisimpiä ovat korkeimmin koulutetut eli akateemisen tutkinnonsuorittaneet (4,84), mutta toiseksi tyytyväisimpiä vähiten koulutetut eli enin-tään ammatillisen koulutuksen suorittaneet (4,74). Kriittisimpiä ovat opistota-soisen tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneet (4,37). Sukupuolella ei olevaikutusta, sillä miehet ja naiset ovat täsmälleen yhtä tyytyväisiä (4,69).

7.2 Toimiiko strateginen johtaminen?

Tyytyväisyys tarkastuslautakunnan toimintaan koskee erityisesti valtuuston aset-tamia taloudellisia ja toiminnallisia tavoitteita sekä niiden operationalisointia.Neljä viidesosaa katsoo, että valtuusto on määritellyt selkeät strategiset tavoit-teet kunnan kehittämiselle. Tutkimuskuntien luottamushenkilöistä kahden kol-masosan mielestä toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet on konkretisoitu sel-keiksi toiminnallisiksi tavoitteiksi. Kolme neljäsosaa katsoo, että talousarviossaja -suunnitelmassa asetetut tavoitteet otetaan myös riittävän hyvin huomioonkunnan johtamisessa.

Tulokset poikkeavat selvästi aiemmista tutkimustuloksista ja strategisestajohtamisesta käydystä keskustelusta, joissa valtuustojen kykyä strategiseen joh-tamiseen on kritisoitu painokkaasti. Käsillä olevan ja aiempien tutkimusten vä-lisen eron selittäminen ei ole yksinkertaista. Tässä yhteydessä – ilmeisesti lisään-tyneelle – tyytyväisyydelle strategiaprosessiin voidaan tarjota neljä tulkintaa.

Ensinnäkin kyselytutkimukseen vastanneet valtuutetut ja tarkastuslautakun-tien jäsenet ovat arvioineet pitkälti omaa toimintaansa. Tällöin vastaukset voi-vat heijastella normatiivista ideaalitilaa eli strategiselle johtamisprosessille mää-riteltyä tavoitetilaa. Toiseksi viime vuosina monissa kunnissa on puhuttu paljonstrategioista ja käytetty runsaasti aikaa niiden laadintaan, mikä on voinut vai-kuttaa luottamushenkilöiden mielikuviin. Kolmanneksi strategian käsite on voinutjäädä epämääräiseksi eri toimijoille. Neljänneksi strategiat ovat monesti hyvinyleisluontoisia, jolloin melkein mikä tahansa asia tai toimenpide tavalla tai toi-sella voi edistää strategisen tavoitteen toteutumista. Voidaan kysyä, onko myöskunnissa strategioista tullut poliittis-hallinnollista retoriikkaa siten, että asia kuinasia voidaan perustella ja legitimoida viittaamalla strategiaan. Lisätutkimustar-ve on ilmeinen. Tarvitaan tietoa siitä, mitä eri asemassa olevat kunnalliset toi-mijat eli kuntalaiset, lautakuntien jäsenet, valtuutetut, kunnanhallitusten jäsenet,eri toimialoilla palvelutuotannosta vastaavat viranhaltijat ja johtavat viranhalti-jat ymmärtävät strategialla ja koko strategisella johtamisella. Kuntien strategioistayritysstrategioiden8 tavoin on voinut tulla eräänlaisia ”unelmapaketteja”, joidentoteutumiseen ei itsekään uskota (ks. Polemiikki 4/2003, 12).

8 Aamulehden päätoimittaja Matti Apunen (2003) on – ilmeisesti ainakin puolittain va-kavissaan – todennut yritysten strategioiden epämääräisyyteen viitaten, että ”strategia-

64

Ilmeistä on, että koko tarkastusjärjestelmä on jäänyt verraten tuntematto-maksi instituutioksi monille luottamushenkilöille. Tällöin on mahdollista, ettätyytyväisyys valtuuston strategiseen tavoitteenasetteluun ja tavoitteiden toteu-tumisen valvontaan heijastaa enemmänkin suurten ongelmien puuttumista kuinsitä, että tarkastuslautakunta olisi vakiinnuttanut sen keskeisen roolin, joka sillekuntalaissa annetaan.

Kritiikin aihettakin löytyy. Neljä viidesosaa tutkimuskuntien luottamushen-kilöistä katsoo, että talousarviokäsittelyssä päähuomio kohdistuu ensisijaisestitalousarviomäärärahoihin toiminnallisten tavoitteiden asettamisen jäädessä liianvähälle huomiolle. Kotosen ja Tillin tutkimuksen (2003) mukaan talouden tasa-paino menee käytännössä strategian edelle. Kunnan heikko taloudellinen tilan-ne vie huomiota strategisesta suunnittelusta, suuntaa huomiota korostetusti ta-loudellisiin asioihin ja vaikeuttaa strategian huomioon ottamista. Vaikeasti en-nustettavissa olevat verotulot ja valtionosuudet vaikuttavat keskeisesti siihen,missä määrin strategioita pystytään toteuttamaan.

Lähes kolme viidesosaa tutkimuskuntien luottamushenkilöistä kuitenkinpitää asetettuja tavoitteita helposti arvioitavissa olevina. Tarkastustoimen vai-kuttavuudessa on kuitenkin puutteita, sillä alle puolet luottamushenkilöistä onsitä mieltä, että tarkastuslautakunnan esittämät havainnot, esitykset ja kehittä-misehdotukset otetaan riittävästi huomioon seuraavassa talousarviossa. Lähes yhtäsuuri osa on päinvastaista mieltä. Tarkastuslautakuntakokemusta omaavista enem-mistö, mutta tätä kokemusta vailla olevista vähemmistö uskoo lautakunnan ra-portoinnin vaikuttavuuteen. Tästä huolimatta kolme neljäsosaa katsoo tarkas-tuslautakunnan onnistuneen hyvin päätehtävässään eli valtuuston asettamien toi-minnallisten ja taloudellisten tavoitteiden arvioinnissa.

Neljän viidesosan mielestä arviointikertomus lisää merkittävästi valtuustonmahdollisuuksia arvioida kunnan toimintaa ja sen tuloksellisuutta. Tässä suh-teessa kuntakoon vaikutus on suuri: pienten kuntien luottamushenkilöistä kaksikolmasosaa mutta suurten kuntien lähes yhdeksän kymmenestä katsoo arvioin-tikertomuksen hyödyttävän valtuustoa. Mitä suurempi kunta, sitä merkittäväm-pi rooli tarkastuslautakunnalla koetaan olevan. Tarkastuslautakunnan laatimaarviointikertomus ei kuitenkaan ole ainoa informaatiolähde, jonka avulla kun-nan tavoitteiden toteutumista arvioidaan. Sitä merkittävämpi informaation läh-de ovat kunnanhallituksen laatima tilinpäätös ja toimintakertomus.

7.3 Tarkastusjärjestelmän ongelmat

Tarkastusjärjestelmän suurimmiksi ongelmiksi koetaan yhtäältä tarkastuslauta-kunnilta puuttuva valmius arvioida kunnan johdon toimintaa ja toisaalta kokoarvioinnin perustuminen pääasiassa tilintarkastajan suorittamaan arviointiin. Vii-meksi mainittu on erityisesti pienten kuntien ongelma. Hieman yllättäen resurs-

prosessien tuottamat lauseet ovat niin ympäripyöreitä, että 88 % yrityksistä voisi vaihtaastrategioita keskenään eikä kukaan suuremmin hätkähtäisi”.

65

sien puutetta ei eksplisiittisesti tuotu esiin tarkastuslautakunnan toimintaan liit-tyvänä ongelmana, vaan päinvastoin kahden kolmasosan mielestä tarkastuslau-takunnalla on riittävästi resursseja. Arvioinnin tilintarkastajakeskeisyys viittaakuitenkin juuri resurssipulaan. Vähäinen kriittisyys kunnan johtoa kohtaan eikuitenkaan selity tarkastuslautakunnan riippumattomuuden puutteella. Päinvas-toin runsas kolme neljäsosaa luottamushenkilöistä pitää tarkastuslautakuntaamuusta kuntaorganisaatiosta riittävän riippumattomana ja itsenäisenä. Vajaankolmen neljäsosan mielestä uusi tarkastusjärjestelmä on lisännyt hallinnon ja ta-louden tarkastuksen asiantuntemusta ja riippumattomuutta. Yhdeksän kymme-nestä katsoo tilintarkastuksen toimivan kunnan johdosta ja muusta hallinnostariippumattomalla tavalla.

Onkin ilmeistä, että tarkastuslautakuntaa enemmän riippuvuusongelmakoskee valtuustoa. Itse asiassa kuntalaisten puutteellisen palvelun ohella nykyi-sen tarkastusjärjestelmän merkittävimmät ongelmat koskevat juuri sille kunta-laissa asetetun demokratiatavoitteen edistämistä. Kaksi kolmasosaa katsoo val-tuuston olevan liian riippuvainen kunnanhallituksen ja viranhaltijoiden valmis-telutyöstä asettaessaan toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita. Toisin sanoenasiantuntijavalta kaventaa demokraattisesti valittujen elinten valtaa. Mitä pie-nempi kunta, sitä heikommaksi valtuuston valta koetaan ja sitä merkittävämpi-nä vallankäyttäjinä pidetään viranhaltijoita.

Vajaat kolme viidesosaa tutkimuskuntien luottamushenkilöistä katsoo tar-kastuslautakunnan raportointikäytännön palvelleen hyvin valtuuston päätöksen-tekoa. Sitä vastoin suhteessa kuntalaisiin ja siten myös kunnalliseen demokra-tiaan tarkastusjärjestelmän toimintaan liittyy ongelmia. Kaksi kolmasosaa luot-tamushenkilöistä on sitä mieltä, että kuntalaiset eivät saa riittävästi tietoa val-tuuston asettamista toiminnallisista ja taloudellisista tavoitteista. Neljän viides-osan mielestä tarkastuslautakunnan arviointikertomuksesta ei tiedoteta riittä-västi kuntalaisille. Alle puolet on sitä mieltä, että arviointikertomus antaa kun-talaisille selkeän käsityksen kunnan tavoitteista ja johtamisen tuloksellisuu-desta.

Luottamushenkilöitä jakaa kysymys siitä, onko tarkastuslautakunnan suo-rittama valvonta lisännyt valtuuston valtaa viranhaltijoihin nähden. Kun lähespuolet katsoo, että valtuuston valta on lisääntynyt, melkein yhtä moni on päin-vastaista mieltä. Sama kaksijakoinen suhtautuminen koskee myös sitä, onko tar-kastuslautakunnan suorittama valvonta lisännyt kuntalaisten luottamusta kun-nalliseen päätöksentekoon.

7.4 Tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentaminen

Kun tarkastuslautakuntien toimintaan liittyy vahvuuksien ohella myös ongelmia,mihin suuntaan sitä tulisi kehittää? Kuntalain tarkastuslautakunnalle antamientehtävien sisällöstä on esiintynyt kaksi erilaista tulkintaa. Suppeaksi tässä tutki-muksessa määritellyn tulkinnan mukaan tarkastuslautakunnan tehtävä rajoittuusen selvittämiseen, miten valtuuston asettamat tavoitteet ovat toteutuneet. Lau-takunnan tulee kiinnittää huomiota siihen, mitkä tavoitteet eivät ole toteutu-

66

neet, mutta sen ei ole syytä ottaa kantaa siihen, miten kunnanvaltuuston, -halli-tuksen ja virkamiesjohdon olisi johdettava kuntaa ja mitä niiden olisi pitänyttehdä. Laajaksi kutsutun tulkinnan mukaan tarkastuslautakunnan ei ole syytäottaa kantaa valtuuston asettamien tavoitteiden sisältöön, mutta se voi esittäänäkemyksensä siitä prosessista, jonka pohjalta kunnan toiminnalliset ja talou-delliset tavoitteet on asetettu. Toisin sanoen tarkastuslautakunta voisi käsitellätavoitteenasettelua ja tavoitteiden arvioitavuutta sekä arvioida tavoitteiden toi-meenpanon laatua sekä toiminnan vaikuttavuutta.

Vain siltä osin tarkastuslautakunnan toimenkuvan suppea tulkinta saa tu-kea, että tutkimuskuntien luottamushenkilöistä 70 % kannattaa tarkastuslauta-kunnan pitäytymistä valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumisen arvioin-nissa puuttumatta itse tavoitteenasetteluun. Enemmistö kuitenkin kannattaa sel-laisia tehtävämuutoksia, jotka merkitsevät tarkastuslautakunnan toimenkuvanlaajentamista. Kokonaiskuva tarkastuslautakunnan nykyisen toimenkuvan laajen-tamisen kannatuksesta muodostetaan seuraavassa summamuuttujan avulla, jo-hon on laskettu yhteen 8 väittämää.9 Summamuuttujan eli laajuusindeksin mak-simiarvo on 10.

Luottamushenkilöiden suhtautuminen tarkastuslautakunnan toimenkuvanlaajentamiseen riippuu erittäin merkitsevästi kuntakoosta. Mitä pienempi kun-ta, sitä enemmän on valmiutta tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentami-seen. Tämä ei ole yllättävää, koska tyytyväisyys tarkastuslautakunnan nykyiseentoimintaan vähenee kuntakoon pienetessä. Suurissa kunnissa laajuusindeksi saaarvon 4,67, keskisuurissa kunnissa 5,26 ja pienissä kunnissa 5,48. Kunnittainlaajuusindeksi vaihtelee Helsingin 4,23:sta Pudasjärven 7,75:een keskiarvon ol-lessa 5,04.10 Kuntakoon vaikutus selittyy sillä, että pienissä kunnissa tarkastus-lautakunnan resurssit ovat yleensä vähäiset, jolloin koko tarkastustoimi raken-

9 Summamuuttujassa mukana olevat väittämät ovat seuraavat: Olisi suotavaa, että tarkas-tuslautakunta valmistelisi talousarviovuoden aikana useamminkin valtuustolle raportte-ja tavoitteiden toteuttamiseksi tehdyistä toimenpiteistä. Tilintarkastajan pitäisi osallis-tua kunnassani nykyistä enemmän tavoiteasetannan kehittämiseen ja tavoitteiden toteu-tumisen arviointiin. Valtuuston tulisi kuulla talousarviokäsittelyn yhteydessä tarkastus-lautakuntaa kunnanhallituksen esitykseen sisältyvistä toiminnallisista ja taloudellisistatavoitteista. Tarkastuslautakunnan tulee esittää arviointikertomuksessaan tai muussa yh-teydessä myös havaintoja ja näkemyksiä kunnan toiminnan ja johtamisjärjestelmän ke-hittämisestä. Tarkastuslautakunnan tulee esittää arviointikertomuksessaan kannanottojamyös siitä valmistelutyöstä, jonka pohjalta kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoit-teet on asetettu. Tarkastuslautakunnalle tulisi lisätä lausunnonantotehtäviä valtuustossaesillä olevista tavoitteista ja niiden asettamista koskevissa asioissa. Tarkastuslautakun-nan osallistumista valtuustolle järjestettäviin seminaareihin ja koulutuspäiviin tulisi lisä-tä. Valtuuston seminaareissa ja koulutuksessa tulisi käsitellä enemmän valtuustotason ar-viointia ja tarkastuslautakunnan tehtäviä. Cronbachin Alpha = 0,76.

10 Tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentamisen kannatusta merkitsevät indeksiarvotolivat kunnittain seuraavat: Alavus 4,52, Elimäki 5,30, Espoo 4,28, Helsinki 4,23, Imatra5,42, Jämsä 5,53, Kalvola 5,31, Karttula 5,27, Kiukainen 4,36, Kuusamo 5,67, Lahti 4,93,Oulu 4,51, Pudasjärvi 7,75, Rovaniemen maalaiskunta 4,78, Seinäjoki 4,89, Siilinjärvi5,24, Sulkava 5,75, Tampere 5,08, Turku 4,74, Vantaa 4,77 ja Varkaus 5,52.

67

tuu enemmän tilintarkastajalta tai tilintarkastusyhteisöltä hankittujen palvelui-den varaan kuin suurissa kunnissa.

Luottamushenkilön asemalla kunnallisessa valtarakenteessa on vaikutustamyös suhtautumiseen tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentamiseen. Pie-niin valtuustoryhmiin kuuluvat (5,30) ovat suuriin valtuustoryhmiin kuuluvia(4,93) valmiimpia laajentamaan toimenkuvaa. Se että tarkastuslautakunta voivahvistaa juuri lukumääräisesti pienten valtuustoryhmien tiedollisia resurssejaseurata kuntaorganisaation toimintaa, näkyy myös siinä, että erityisesti pienissäkuntapuolueissa kannatetaan tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentamista.Eniten kannatusta toimenkuvan laajentaminen saa Vasemmistoliiton (5,73) javähiten kokoomuksen (4,44) luottamushenkilöiltä. Muiden puolueiden osaltalaajuusindeksit ovat keskusta 4,99, SDP 5,02, vihreät ja muut pienet kuntapuo-lueet 5,58. Tutkimuskuntien luottamushenkilöiden muodostamassa aineistossatyytyväisyys tarkastuslautakunnan toimintaan ei kuitenkaan korreloi merkitse-västi (–0,079) sen toimenkuvan laajentamisvalmiuden kanssa pienintä kuntako-koryhmää lukuun ottamatta. Pienissä kunnissa tarkastuslautakunnan nykyistätoimintaa koskevan tyytyväisyyden ja sen toimenkuvan laajentamisvalmiudenvälinen korrelaatio on selvästi suurempi (–0,251), joten tässä kuntaryhmässä tar-kastuslautakunnan toimintaan tyytymättömät kannattavat tyytyväisiä enemmäntoimenkuvan laajentamista. Tosin luottamushenkilöiden osaryhmissä tyytyväi-syyden ja laajentamisvalmiuden väliltä löytyy yhteyksiä. Esimerkiksi kokoomus-laiset ovat tyytyväisimpiä ja vähiten halukkaita laajentamaan toimenkuvaa. Toi-saalta vasemmistoliittolaiset ovat toiseksi tyytyväisimpiä yhdessä keskustalais-ten kanssa, mutta kaikkein valmiimpia laajentamaan tarkastuslautakunnan toi-menkuvaa. Keskustalaiset ovat toiseksi vähiten kiinnostuneita toimenkuvan laa-jentamisesta.

Kunnanhallituksen jäsenet ovat muita (4,76/5,13) haluttomampia laajen-tamaan tarkastuslautakunnan toimenkuvaa nykyisestä, kun taas tarkastuslauta-kuntakokemusta omaavat ovat tätä kokemusta vailla olevia valmiimpia (5,17/5,02) siihen. Johonkin muuhun lautakuntaan kuuluvat ovat myös lautakuntiinkuulumattomia selvästi valmiimpia laajentamaan tarkastuslautakunnan toimen-kuvaa (5,36/4,76).

Ikä ei ole suorassa yhteydessä toimenkuvan laajentamisen kannatukseen.Vaikka nuorin ikäluokka, alle 35-vuotiaat, on selvästi tyytymättömin tarkastus-lautakuntien nykyiseen toimintaan, samanaikaisesti se kannattaa vähiten (4,90)lautakunnan toimenkuvan laajentamista. Suurinta kannatusta toimenkuvan laa-jentaminen nauttii vanhimman ikäluokan eli 65-vuotiaiden keskuudessa (5,31),joka oli tyytyväisin tarkastuslautakunnan toimintaan. Muissa ikäryhmissä laa-juusindeksin arvot ovat 35–44-vuotiaiden ikäryhmässä 5,05, 45–54-vuotiaidenryhmässä 5,12 ja 55–64-vuotiaiden ikäryhmässä 4,88.

Sitä vastoin koulutustason noustessa tarkastuslautakunnan toimenkuvan laa-jentamisen kannatus hiipuu suoraviivaisesti. Enintään ammatillisen koulutuk-sen suorittaneiden ryhmässä laajuusindeksin arvo on 5,43, opistotasoisen taiammattikorkeakoulututkinnon suorittaneiden ryhmässä 5,27 ja akateemisestikoulutettujen keskuudessa 4,49. Sukupuolella ei ole vaikutusta tarkastuslauta-kunnan toimintaa koskevaan tyytyväisyyteen, mutta sillä on erittäin merkitsevä

68

vaikutus lautakunnan toimenkuvan laajentamisen kannatukseen. Naiset (5,46)ovat miehiä (4,80) selvästi nykyistä laajemman toimenkuvan kannalla.11

7.5 Kehittämistarpeet

Tutkimuskuntien luottamushenkilöiden vastaukset viittaavat siihen, että tarkas-tuslautakunnan toimenkuvaa ja toimintatapaa olisi syytä tarkistaa. Tarkastuslau-takunnan toiminnan tärkein kehittämistavoite koskee lautakunnan profiilin ko-hottamista, minkä mainitsi avovastauksessaan neljäsosa tutkimuskuntien luot-tamushenkilöistä. Tarkastuslautakunnan halutaan olevan nykyistä aloitteellisempija kantaaottavampi samoin kuin sen painoarvoa halutaan vahvistaa. Tarkastus-lautakunnan toimenkuvan laajentamisen varsin vahva kannatus tulee esille myösluottamushenkilöiden suhtautumisessa heille esitettyihin väittämiin. Yhdeksänkymmenestä katsoo, että tarkastuslautakunnan tulee arviointikertomuksessaanottaa kantaa myös kunnan toiminnan ja johtamisjärjestelmän kehittämiseen. Ti-lintarkastajan toimenkuvan laajentamiseen suhtaudutaan sitä vastoin pidättyväi-semmin: puolet kannattaa, mutta kaksi viidesosaa vastustaa tilintarkastajan ny-kyistä laajempaa osallistumista tavoitteenasettelun kehittämiseen ja tavoitteidentoteutumisen arviointiin. Erityisesti pienissä kunnissa tilintarkastajan toimen-kuvan laajentaminen saa kannatusta, mikä selittynee pienten kuntien tarkastus-

11 Tarkasteltaessa varianssianalyysin avulla tyytyväisyyttä tarkastuslautakunnan toimintaantilastollisesti merkitseviksi taustamuuttujiksi nousevat kunnan koko ja tarkastuslauta-kunnan jäsenyys. Muista taustamuuttujista koulutuksella, iällä, sukupuolella ja kunnan-hallituksen tai jonkin muun lautakunnan jäsenyydellä ei näytä olevan ainakaan selväätilastollista yhteyttä vastaajien tyytyväisyyteen tai tyytymättömyyteen tarkastuslautakun-nan toimintaan.

Tarkastuslautakunnan toimenkuvan laajentamista kannattavien taustalta löytyy tilas-tollisesti merkitsevinä taustamuuttujina kunnan koko, sukupuoli ja vastaajan puolueenasema kunnassa. Jonkin verran vaikutusta on myös jonkin muun lautakunnan jäsenyy-dellä ja ammatillisella koulutuksella. Sen sijaan vastaajan ikä ja kunnanhallituksen taitarkastuslautakunnan jäsenyys eivät juurikaan vaikututa vastaajan halukkuuteen laajen-taa tarkastuslautakunnan toimintaa. Yleisesti ottaen käytettävissä olevilla taustamuuttu-jilla on voidaan selittää vain pieni osa vastausten vaihtelusta. Selvin vaikutus vastauksiinon vastaajan kotikunnalla muiden taustamuuttujien merkityksen jäädessä selvästi vähäi-semmäksi.

Tarkasteltaessa tyytyväisyyttä tarkastuslautakunnan toimintaan eri kuntakokoryhmiensisällä keskikokoisten ja suurten kuntien ryhmissä kuntien väliset erot ovat tilastollisestimelko merkitseviä eli kuntien välillä voidaan sanoa olevan jonkin verran eroja. Pientenkuntien väliset erot eivät ole tilastollisesti merkitseviä, vaikka tässä kuntaryhmässä vas-tausten hajonta on suhteellisen suurta. Pienissä kunnissa on kuitenkin vastaajia niin vä-hän, että kohtalaisen suuretkaan erot eivät ole tilastollisesti merkitseviä. Sen sijaan tar-kastuslautakunnan toimenkuvan laajentamista koskevan summamuuttujan erot eri kun-tien välillä ovat tilastollisesti merkitseviä ainoastaan pienten kuntien ryhmässä. Keski-kokoisten ja suurten kuntien ryhmissä eri kuntien vastaukset eivät juurikaan tässä suh-teessa poikkea toisistaan.

69

lautakuntien vähäisillä henkilöresursseilla ja sillä, että jo nykyisin niissä tarkas-tustoimi rakentuu pitkälti tilintarkastajan panoksen varaan.

Toiseksi yleisimmin luottamushenkilöiden esille nostama tarkastuslautakun-nan toiminnan kehittämistavoite koskee sen muita kunnallisia toimielimiä pal-velevan roolin vahvistamista. Tarkastuslautakuntaa halutaan muun muassa hyö-dynnettävän valmistelun aikana, sen halutaan tuottavan nykyistä useammin ra-portteja ja esittävän ehdotuksia kunnan toiminnan kehittämisestä. Kolme nel-jäsosaa luottamushenkilöistä yhtyy väittämään, että tarkastuslautakunnan tuleearviointikertomuksessaan esittää kannanottoja myös siitä valmistelutyöstä, jon-ka pohjalta kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet on asetettu. Niin ikäänkolme neljäsosaa katsoo, että valtuuston tulisi kuulla talousarvion yhteydessä tar-kastuslautakuntaa kunnanhallituksen esitykseen sisältyvistä tavoitteista. Perätineljä viidesosaa pitää suotavana, että se valmistelisi talousarviovuoden aikanauseamminkin valtuustolle raportteja tavoitteiden toteuttamisesta tehdyistä toi-menpiteistä. Tosin vajaa kolme viidesosaa katsoo valtuuston ja tarkastuslauta-kunnan yhteistyön toimivan jo nykyisellään riittävän hyvin. Kaksi viidesosaa oneri mieltä.

Kolmanneksi yleisimmin esille noussut kehittämistavoite koskee tarkastus-lautakunnan toiminnan tehokkuuden lisäämistä. Tarkastuslautakunnan halutaankeskittyvän yksityiskohtien sijasta suurempiin linjakysymyksiin. Esille tuli muunmuassa näkemys, jonka mukaan kunnanhallitus pitäisi velvoittaa määrittelemään,mitä toimenpiteitä tarkastuslautakunnan arviointikertomuksessa esille nostetutepäkohdat ja puutteet edellyttävät, eikä sen tulisi vain merkitä niitä tiedoksi. Val-tuuston tulisi tämän jälkeen päättää, miten kunnanhallituksen on toimittava ha-vaittujen puutteiden ja epäkohtien suhteen. Toisaalta tarkastuslautakunnalta kai-vattiin selvitystä siitä, mihin toimiin ja minkälaisin tuloksin kunnassa on ryh-dytty edellisessä raportissa todettujen korjausta vaativien asioiden suhteen. Kol-me viidesosaa kannattaa tarkastuslautakunnan aseman vahvistamista siten, ettäjos kunnan toimielin on jättänyt toteuttamatta talousarviossa esitetyt tavoitteet,tarkastuslautakunnan tulisi esittää valtuustolle vastuuvapauden epäämistä kysei-sen toimielimen osalta.

Neljänneksi yleisimmin esille tuotu kehittämistavoite koskee tarkastuslau-takunnan jäsenten pätevyyttä. Tarkastuslautakuntaan halutaan lisää asiantunte-musta, varsinkin taloudellista. Toisin sanoen lautakuntaan halutaan nykyistäenemmän jäseniä, jotka ovat kykeneviä arvioimaan monimutkaisen kuntaorga-nisaation toimintaa. Kysymys tarkastuslautakunnan jäsenten pätevyydestä kyt-keytyy sen arvostukseen: mikäli lautakunnan arvovaltaa ja painoarvoa kuntaor-ganisaatiossa kyettäisiin nostamaan, se vetäisi nykyistä paremmin puoleensa ko-keneita kunnallispolitiikkoja. Lautakunnasta ei haluta uusien luottamushenki-löiden ”sisäänajofoorumia” kunnallispolitiikkaan eikä myöskään kunnallispoliit-tista uraansa lopettelevien ”jäähdyttelypaikkaa”. Tarkastuslautakunnan jäsentenpätevyyttä halutaan vahvistaa lisäämällä koulutusta. Koulutustarve ei koske pel-kästään tarkastuslautakunnan jäseniä, vaan yleisemminkin valtuutettuja ja viran-haltijoita halutaan koulutettavan ymmärtämään tarkastuslautakunnan rooli jatoimenkuva verraten uutena kunnallisena toimielimenä.

70

7.6 Sekamalli vai valiokuntamalli?

Tarkastuslautakunnan jäsenten pätevyyteen vaikuttaa myös kysymys siitä, missämäärin sen jäsenten tulisi olla valtuutettuja. Nykyisin Suomen kuntien väliseterot ovat varsin suuria osan soveltaessa valiokuntamallia, jossa kaikki tarkastus-lautakunnan jäsenet ovat valtuutettuja tai vähintään varavaltuutettuja ja osan tyy-tyessä lakisääteiseen kahteen valtuutettujäseneen. Tutkimuskuntien luottamus-henkilöiden suhtautumisesta valiokuntamalliin syntyy ristiriitainen kuva. Tie-dusteltaessa tarkastuslautakuntaa koskevia kehittämistavoitteita valiokuntamalliei juuri noussut esille. Toisin sanoen valtuutettujen osuuden lisäämiseen ei koe-ta olevan akuuttia tarvetta eikä toisaalta sen vastustamiseen koeta olevan väli-töntä tarvetta. Sitä vastoin tiedusteltaessa samaa asiaa väittämällä valiokunta-mallia kannattaa puolet tutkimuskuntien luottamushenkilöistä ja sitä vastustaakaksi viidesosaa.

Valiokuntamallin vahvuus on siinä, että se vahvistaa kuntaorganisaation tun-temusta tarkastuslautakunnassa ja kytkee sen kunnallisvaalien kautta kuntalai-siin. Valtuuston tavoitteenasettelun ja sen toteutumisen valvonnan yksi keskei-nen ongelma on juuri se, että järjestelmä ei palvele kovin hyvin toiminnan ra-hoittajia eli kuntalaisia. Kun kaikki tarkastuslautakunnan jäsenet ovat valtuutet-tuja, sen painoarvo kuntaorganisaatiossa on todennäköisesti suurempi kuin mal-lissa, jossa pääosa jäsenistä ei ole valtuutettuja. Niin ikään valiokuntamalli kyt-kee tarkastuslautakunnan toiminnan valtuustoryhmiin. Tarkastuslautakunnanpuolueettomuus voi toisaalta vaarantua, jos siitä tulee puoluepoliittisen kamp-pailun areena.

Varsinkin pienissä kunnissa, joissa tarkastuslautakunta on jäsenmäärältäänpieni (yleensä 3 jäsentä), sen legitimiteettiä voi heikentää puoluepoliittisen ko-koonpanon suppeus. Olisikin syytä pohtia tarkastuslautakunnan jäsenmäärän li-säämistä siten, että kaikki usean valtuutetun muodostamat valtuustoryhmät sai-sivat siihen edustuksensa. Koska valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumi-sen valvonnassa on kysymys luonteeltaan poliittisesta arvioinnista, tehtävää eivoida delegoida puhtaille asiantuntijoille, joskin kuntatalouden tuntemuksestaon hyötyä arviointitehtävässä. Parasta mahdollista kuntatalouden asiantuntemustaei kuitenkaan aina löydy valtuustoryhmistä. Valiokuntamallilla ja nykyisellä se-kamallilla on siten sekä vahvuutensa että heikkoutensa.

Tutkimuskuntien luottamushenkilöiden käsitykset tarkastuslautakunnannykyisestä toiminnasta ja sen kehittämisestä vahvistavat käsillä olevan tutkimuk-sen lähtökohtana ollutta oletusta tarkastusjärjestelmän suurista kuntakohtaisistaeroista. Tarkastusjärjestelmä poikkeaa organisoinniltaan ja toimintatavoiltaantoisistaan pienissä, keskisuurissa ja suurissa kunnissa. Tämän vuoksi tarkastus-lautakunnan ja koko tarkastusjärjestelmän toimintaa kehitettäessä kuntia ei olesyytä pakottaa samaan muottiin, vaan kunnille on syytä sallia vapaus valita omiinlähtökohtiinsa parhaiten sopivat toimintamuodot. Mikä sopii Helsingille, ei vält-tämättä sovi Sulkavalle ja päinvastoin. Kun luottamushenkilöiden tyytyväisyystarkastuslautakunnan nykyiseen toimintaan kasvaa kuntakoon myötä ja kun taasvalmius sen toimenkuvan laajentamiseen kasvaa kuntakoon pienetessä, on ilmeis-tä, että tarkastus- ja valvontajärjestelmän kehittämistarpeet ovat suurimmat pie-

71

nissä kunnissa. Kun pienissä kunnissa koko tarkastus- ja valvontajärjestelmä pe-rustuu pääasiassa tilintarkastajan työhön, on ilmeistä, että valtuuston asettamientoiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisen valvonta ei toimi niissätäysin kuntalain edellyttämällä tavalla. Erityisesti pienissä kunnissa olisikin syy-tä vahvistaa tarkastuslautakunnan valmistelutehtäviä varten käytettävissä oleviahenkilöresursseja.

72

Lähteet

Apunen, Matti (2003): Pyöreiden lauseiden miehet. Kronikka Aamulehdessä 15.11.2003.Engfelt, Leif (1998): Tarkastuslautakunnan ja kunnanhallituksen tehtäväjako. Kuntalehti

22, 51.Eskola, Erkki (1997): Kunnan tarkastuslautakunnan käytännön työskentely. Tilintarkastus-

Revision 4, 297–303.Eskola, Erkki (2002): Tarkastuslautakunnan käytännön työskentely. Luentomoniste

8.2.2002. Tampere: Tampereen yliopisto.Harjula, Heikki & Prättälä, Kari (2001): Kuntalaki. Tausta ja tulkinnat. 4. uudistettu p. Hel-

sinki: Lakimiesliiton kustannus.Heuru, Kauko (2000): Kunnan päätösvallan siirtyminen. Acta Universitatis Tamprensis, Ser

A, Vol 760. Tampereen yliopisto. Tampere.Heuru, Kauko (2001): Itsehallinnon aika. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Helsinki.Kaasalainen, Silvo (1999): Kuntatarkastus: asukkaiden turvatakuu vai politiikan peliväline?

Tilintarkastus-Revision 43, 116–119.Kotonen, Ulla & Tilli, Sanna (2003): Strategiasta talousarvioksi. Kunnallistieteellinen aika-

kauskirja, nro 3. 189–197.Malmberg, Jaakko (1999): Tarkastuslautakunnan rooli kunnan hallinnossa. Kunnallistalou-

den kandidaatintutkielma. Tampereen yliopisto, kunnallistieteiden laitos: Tampere.Martikainen, Juha-Pekka, Meklin, Pentti, Oulasvirta, Lasse & Vakkuri, Jarmo (2002): Kun-

nallisen tilintarkastuksen ulkoistaminen. Tampere University Press: Tampere.Meklin, Pentti (2000): Tarkastuksen tehtävä kunnan tulosohjauksessa – pohdintaa agentti-

teorian lähtökohdista. Teoksessa Kunnallisen itsehalllinnon renessanssi. Finnpublishers:Tampere.

Meklin, Pentti (2001), Tavoitteiden saavuttamisen arviointi kuntataloudessa. TeoksessaMyllymäki, Arvo & Vakkuri, Jarmo (toim.): Tulos, normi, tilivelvollisuus. Näkökulmiatilintarkastukseen ja arviointiin. Tampere University Press: Tampere.

Möttönen, Sakari (1997): Tulosjohtaminen ja valta poliittisten päätöksentekijöiden ja viran-haltijoiden välisessä suhteessa. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Parkkonen, Päivi (2001): Tarkastuslautakunnan asema ja tehtävät kunnallisessa itsehallinnos-sa. Kandidaatintutkielma. Tampereen yliopisto, julkisoikeuden laitos: Tampere.

Polemiikki (2003). Unelmia kuilun reunalta, nro 4.Prättälä, Kari (1998): Tarkastuslautakuntien rooli muotoutuu käytännössä. Kuntalehti 5, 39–

41.

73

Ruostetsaari, Ilkka & Holttinen, Jari (2001): Luottamushenkilö ja valta. Edustuksellisen kun-nallisdemokratian mahdollisuudet. Helsinki: Kunnallisalan kehittämissäätiö.

Ryynänen, Aimo (2001): Tarkastuslautakunta valtuuston apuelimenä. Valtuuston asemanvahvistamista vai kuntien valtionvalvonnan kunnallistamista? Teoksessa Myllymäki,Arvo & Vakkuri, Jarmo (toim.): Tulos, normi, tilivelvollisuus. Näkökulmia tilintarkas-tukseen ja arviointiin. Tampere University Press: Tampere.

Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle uuden kuntalain soveltamisen vaikutuksista kun-tien hallintoon ja toimintaan. 3/99, 23.9.1999.

Westman, Jarkko (1999): Kunnan hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestäminen. Toimijoi-den yhteistyö ja työnjako. Kunnallistalouden pro gradu -tutkielma. Tampereen yliopis-to, kunnallistieteiden laitos. Tampere.

Vuorinen, Erkki (2000): Tarkastuslautakuntien asema ja tehtävät. Helsinki. Audiator.

75

Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisujen sarjassaovat ilmestyneet

1 Pirjo MäkinenKUNTARAKENNESELVITYS (1992)

2 HYVINVOINTIYHTEISKUNNAN TULEVAISUUSKolme näkökulmaa (1992)

3 Maria LindbomKUNNAT JA EUROOPPALAINEN ALUEKEHITYS (1994)

4 Jukka JääskeläinenKUNTA, KÄYTTÄJÄ, MARKKINAVOIMAKunnallisen monopolin ohjaus ja johtaminen (1994)

5 Torsti KivistöKEHITYKSEN MEGATRENDIT JA KUNTIEN TULEVAISUUSKohti ihmisläheistä kansalaisyhteiskuntaa (1995)

6 Kari Ilmonen–Jouni Kaipainen–Timo TohmoKUNTA JA MUSIIKKIJUHLAT (1995)

7 Juhani Laurinkari–Pauli Niemelä–Olli Pusa–Sakari KainulainenKUNTA VALINTATILANTEESSAKuka tuottaa ja rahoittaa palvelut? (1995)

8 Pirjo MäkinenKUNNALLISEN ITSEHALLINNON JÄLJILLÄ (1995)

9 Arvo Myllymäki–Asko UotiLEIKKAUKSET KUNTIEN UHKANAVaikeutuuko peruspalvelujen järjestäminen? (1995)

10 Heikki Helin–Markku Hyypiä–Markku LankinenERILAISET KUNNATKustannuserojen taustat (1996)

11 Juhani Laurinkari–Tuula Laukkanen–Antti Miettinen–Olli PusaVAIHTOEHDOKSI OSUUSKUNTA– yhteisö kunnan palvelutuotannossa (1997)

12 Jari Hyvärinen–Paavo OkkoEMU – ALUEELLISET VAIKUTUKSET JA KUNTATALOUS (1997)

13 Arvo Myllymäki–Juha Salomaa–Virpi PoikkeusMUUTTUMATON – MUUTTUVA KANSANELÄKELAITOS (1997)

76

14 Petri BöckermanALUEET TYÖTTÖMYYDEN KURIMUKSESSA (1998)

15 Heikki Helin–Seppo Laakso–Markku Lankinen–Ilkka SusiluotoMUUTTOLIIKE JA KUNNAT (1998)

16 Kari NeilimoSTRATEGIAPROSESSIN KEHITTÄMINEN MAAKUNTATASOLLA– case Pirkanmaa (1998)

17 Hannu PirkolaRAKENNERAHASTOT– ohjelmien valmistelu, täytäntöönpano ja valvonta (1998)

18 Marja-Liisa Nyholm–Heikki SuominenPALVELUVERKOSSA YÖTÄPÄIVÄÄ (1999)

19 Jarmo J. Hukka–Tapio S. KatkoYKSITYISTÄMINEN VESIHUOLLOSSA? (1999)

20 Salme Näsi–Juha KeurulainenKUNNAN KIRJANPITOUUDISTUS (1999)

21 Heikki Heikkilä–Risto KuneliusJULKISUUSKOEKansalaiskeskustelun opetuksia koneistoille (2000)

22 Marjaana KopperiVASTUU HYVINVOINNISTA (2000)

23 Lauri HautamäkiMAASEUDUN MENESTYJÄTYritykset kehityksen vetureina (2000)

24 Paavo Okko–Asko Miettilä–Elias OikarinenMUUTTOLIIKE PAKOTTAA RAKENNEMUUTOKSEEN (2000)

25 Olavi BorgTIEDON VAJE KUNNISSA (2000)

26 Max Arhippainen–Perttu PyykkönenKIINTEISTÖVERO KUNNALLISTALOUDESSA (2000)

27 Petri BöckermanTYÖPAIKKOJEN SYNTYMINENJA HÄVIÄMINEN MAAKUNNISSA (2001)

28 Aimo RyynänenKUNTAYHTEISÖN JOHTAMINEN (2001)

77

29 Ilkka Ruostetsaari–Jari HolttinenLUOTTAMUSHENKILÖ JA VALTAEdustuksellisen kunnallisdemokratian mahdollisuudet (2001)

30 Terho PursiainenKUNTAETIIKKAKunnallisen arvokeskustelun kritiikkiä (2001)

31 Timo Tohmo–Jari Ritsilä–Tuomo Nenonen–Mika HaapanenJARRUA MUUTTOLIIKKEELLE (2001)

32 Arvo Myllymäki–Eija TetriRAHA-AUTOMAATTIYHDISTYS KANSALAISPALVELUJENRAHOITTAJANA (2001)

33 Anu Pekki–Tuula TamminenLAPSEN EHDOILLA (2002)

34 Lauri HautamäkiTEOLLISTUVA MAASEUTU– menestyvät yritykset maaseudun voimavarana (2002)

35 Pertti KettunenKUNTIEN ELOONJÄÄMISEN TAITO (2002)

36 MAAKUNTIEN MERKITYS JA TEHTÄVÄT (2003)

37 Marko Taipale–Max ArhippainenANSIOTULOVÄHENNYS, JAETTAVAT YRITYSTULOT JAKUNTIEN VEROPOHJA (2003)

38 Jukka Lassila–Tarmo ValkonenHOIVARAHASTO (2003)

39 Pekka KettunenOSALLISTUA VAI VAIKUTTAA? (2004)

40 Arto Ikola–Timo Rothovius–Petri SahlströmYRITYSTOIMINNAN TUKEMINEN KUNNISSA (2004)

41 Päivi Kuosmanen–Pentti Meklin–Tuija Rajala–Maarit SihvonenKUNNAT ERIKOISSAIRAANHOIDOSTA SOPIMASSA (2004)

42 Pauli NiemeläSOSIAALINEN PÄÄOMA SUOMEN KUNNISSA (2004)

43 Ilkka Ruostetsaari–Jari HolttinenTARKASTUSLAUTAKUNTA KUNNAN PÄÄTÖKSENTEOSSA (2004)

78

Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKS rahoittaa kuntia palvelevaa tutki-mus- ja kehittämistoimintaa. Tavoitteena on näin tukea kuntien itsehal-lintoa ja parantaa niiden toimintamahdollisuuksia.

Rahoitamme hankkeita ja tutkimuksia, joiden arvioimme olevan kun-tien tulevaisuuden kannalta keskeisimpiä. Tuloksien tulee olla sovelletta-vissa käytäntöön. Rahoitettavilta hankkeilta edellytetään ennakkoluulo-tonta ja uutta uraa luovaa otetta.

Säätiöllä on Polemiikki-niminen asiakaslehti ja kaksi julkaisusarjaa:

Polemia-sarja, jossa käsitellään kunnille tärkeitä strategisia kysymyksiäajattelua herättävällä tavalla.

Tutkimusjulkaisut-sarja, jossa julkaistaan osa säätiön rahoittamista tut-kimuksista. Pääosa säätiön rahoittamista tutkimuksista julkaistaan teki-jätahon omissa julkaisusarjoissa.

Toimintamme ja julkaisumme esitellään tarkasti kotisivuillammewww.kaks.fi.

Vuonna 1990 perustettu itsenäinen säätiö rahoittaa toimintansa sijoitus-tuotoilla.

Osoite Kasarmikatu 23 A 1500130 Helsinki

Puhelin (09) 6226 570Telekopio (09) 6226 5710

Asiamies Lasse Ristikartano, (09) 6226 5720Tutkimusasiamies Veli Pelkonen, (09) 6226 5740Taloudenhoitaja Anja Kirves, (09) 6226 5730Viestintäassistentti Mari Pelander, (09) 6226 5750

Tutustu kotisivuihimme (www.kaks.fi)!