TEORIA DEL DIRITTO E DELLO STATO

RIVISTA EUROPEA DI CULTURA E SCIENZA GIURIDICA

2005/3

THEORY OF LAW AND STATE

TEORIA DEL DIRITTO E DELLO STATO

RIVISTA EUROPEA DI CULTURA E SCIENZA GIURIDICA

RECHTS- UND STAATSLEHRETHÉORIE DU DROIT ET DE L’ÉTAT

TEORÍA DEL DERECHO Y DEL ESTADO

2005N. 3

La leale collaborazione

ARACNE

Copyright © MMVARACNE editrice S.r.l.

www.aracneeditrice.itinfo@aracneeditrice.it

via Raffaele Garofalo, 133 A/B00173 Roma(06) 93781065

ISBN 978–88–548–1018–1ISSN 1721–8098–50003

Fotocopie per uso personale del lettore possono essere effettuate nei limiti del 15% di cia-scun volume/fascicolo di periodico dietro pagamento alla SIAE del compenso previstodall’art. 68, comma 4 della legge 22 aprile 1941, n. 633 ovvero dall’accordo stipulato traSIAE, AIE, SNS e CNA, CONFARTIGIANATO, CASA, CLAAI, CONFCOMMERCIO,CONFESERCENTI il 18 dicembre 2000.

Le riproduzioni a uso differente da quello personale potranno avvenire, per un numero di paginenon superiore al 15% del presente volume, solo a seguito di specifica autorizzazione rilasciata daAIDRO, via delle Erbe, 2, 20121 Milano, telefax 02809506, e-mail aidro@iol.it.

Finito di stampare nel mese di dicembre del 2006dalla tipografia « Braille Gamma S.r.l. » di Santa Rufina di Cittaducale (RI)per conto della « Aracne editrice S.r.l. » di Roma

Volume stampato su carta Serica da 80 g/m2 delle cartiere Burgo, per l’interno, e sucarta Brussolin XT E/R05 Tela da 250 g/m2 delle cartiere Fedrigoni, per la copertina

pag.

Articoli e saggi

EXPÓSITO GÓMEZ E., El principio de leal colaboración en el si-stema regional español 359

MANGIAMELI S., Il principio cooperativo nell’esperienza italia-na (del primo e del secondo regionalismo) 419

SCHWANENGEL W., Die Modernisierung des deutschen Bundes-staats zwischen Anspruch und Wirklichkeit 497

Interpretazioni e opinioni

AUTIN J.-L., La relance du processus français de décentrali-sation 523

MACIOCE F., I confini della leale collaborazione tra poteri:spunti per un’analisi filosofica 541

Discussioni e recensioni

LATINI C., Rex sub lege. Contrattualismo e voluntas del re me-dievale nelle percezioni di Walter Ullmann. Per unarilettura dei Principles of Government and Politics inthe Middle Ages (1961) 557

Letteratura e diritto

FIORILLO M., Icaro dentro Babele: alla ricerca dell’ordine nel labirinto di J.L. Borges 571

Abstracts 587

V

Indice

ENRIQUETA EXPÓSITO GÓMEZ

El principio de leal colaboración en el sistema regional español

SUMARIO: I. El reconocimiento y la actuación del principio de leal colaboración: I.1. Pre-misa: la regulación constitucional. – I.2. La labor constructiva del TribunalConstitucional. – I.3. La concreción legislativa del deber de colaboración. –I.3.1. Los Estatutos de Autonomía. – I.3.2. La actitud del legislador estatalante la colaboración: el contenido y alcance de la regulación normativa: a) LaLey Orgánica 8/1980, de 23 de septiembre, de Financiación de las Comu-nidades Autónomas (LOFCA); b) La ley 12/1983, de 14 de octubre, de ProcesoAutonómico (LPA); c) La ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases delRégimen Local (LBRL). – II. La leal colaboración en el ordenamiento jurídicovigente: II.1. La ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común(LRJAPyPAC). – II.2. Las técnicas: a) Auxilio; b) Coordinación; c) Coope-ración. – II.3. Los instrumentos para hacer efectiva la colaboración: a) Elrequerimiento; b) Las Conferencias Sectoriales; c) Las Comisiones Bilatera-les de Cooperación; d) Los convenios: d.1) Los convenios horizontales; d.2) Losconvenios verticales; e) Consorcios y planes y programas conjuntos. – II.4. Lacolaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas en los asuntosrelacionados con la Unión Europea. – III. El impulso de los mecanismos decolaboración en la VIII Legislatura: realidades y perspectivas de futuro. –III.1. La Conferencia de Presidentes Autonómicos. – III.2. El nuevo procesode reforma estatutaria. – III.3. Algunas directrices para abordar en una futu-ra reforma constitucional: la propuesta del Informe sobre modificaciones de laConstitución Española del Consejo de Estado.

En un modelo de Estado, como el español, erigido sobre elreconocimiento expreso del “derecho” a la autonomía en la indisolu-ble unidad del Estado (“patria común e indivisible”, según la dicciónliteral del art. 2 de la Constitución española de 1978 – CE –), es casiimposible la tajante separación de los campos de actuación de cadauna de las instancias que concurren en el ejercicio de poder político:estatal y autonómicas.

Pero si descendemos a un plano más concreto, el del repartode los poderes, diseñado en sus líneas básicas en los arts. 148 y 149

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Articoli e saggi

CE, constatamos cómo el constituyente español no optó por la fijaciónde ámbitos materiales cerrados que pudieran atribuirse con carácterexclusivo a una de las dos instancias (1), sino que lo que predomina esuna distribución de diversas funciones, incluso normativas (2), sobreuna misma materia. El propio Tribunal Constitucional (TC) así lo hareconocido en numerosas sentencias: “se parte de la constatación, deltodo obvia, de que las articulaciones competenciales en nuestro Esta-do de las Autonomías no han llevado a cabo una fragmentación ideal,en sectores estancos, de la realidad a normar” (3).

Este sistema de distribución competencial articulado en losanteriores términos demostró llevar implícito un alto grado de con-flictividad, que hacía del todo necesaria una incesante intervencióndel Tribunal Constitucional para dirimir los conflictos que su apli-

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ENRIQUETA EXPÓSITO GÓMEZ – El principio de leal colaboración

(1) Opción que hubiera estado claramente inspirada en nuestro precedenteconstitucional más inmediato que suponía la Constitución de 1931 y el sistema dedistribución de competencias por ella establecido. La principal característica de estereparto de poderes era su articulación en torno a una triple lista: el art. 14 enumera-ba las materias sobre las que el Estado habría de legislar y ejecutar, en exclusiva(nacionalidad, regulación de derechos y deberes constitucionales, relación Iglesia-Estado, relaciones internacionales, defensa, policía, sistema monetario, régimenarancelario, entre otras); el art. 15 fijaba las materias en las que el Estado se reser-vaba la legislación y la región la ejecución de tal legislación (legislación social, penal,mercantil y procesal; régimen minero, ferrocarriles, etc.); y, finalmente, el art. 16 for-mulaba una cláusula de atribución residual por la que todas aquellas materias noenumeradas en los preceptos anteriores, podían ser asumidas en los Estatutos enrégimen de exclusividad (legislación y ejecución). Este sistema de reparto competen-cial se cerraba con algunas previsiones ulteriores. Por la primera, se atribuía a lacompetencia estatal todas las materias no expresamente acogidos en los Estatutos delas regiones, aunque éste podría, a través de una ley, transmitir o distribuir ciertasfacultades (art. 18). La segunda, facultaba al Estado para fijar, mediante una ley, lasbases a las que habría de ajustarse las leyes regionales cuando así lo exigiera laarmonización de los intereses locales y/o el interés general de la República (art. 19).La tercera declaraba prevalente el derecho estatal en todas aquellas materias noatribuidas a la exclusiva competencia regional en sus respectivos Estatutos (art. 21).Y finalmente, el art. 20 decretaba que la ejecución de las leyes estatales en territorioregional correspondería a las autoridades de la propia Región, salvo en aquellossupuestos “cuya aplicación esté atribuida a órganos especiales”.

(2) En las denominadas competencias concurrentes o “compartidas”, segúnla terminología del propio Tribunal Constitucional, se reserva al Estado la competen-cia para dictar las “bases”, legislación o normativa básica y a las ComunidadesAutónomas, el desarrollo normativo y ejecución de las bases estatales.

(3) Cita literal del FJ 52 de la STC 40/1998, de 19 de febrero, aunque reite-rada en otros muchos pronunciamientos anteriores, a los cuales la sentencia citadase remite: entre ellos, las SSTC 133/1990, de 19 de julio; 45/1991, de 28 de febrero;102/1995, de 26 de junio y 118/1996, de 27 de junio.

cación originaba (4). Pero, a la vez, exigía una articulación de meca-nismos a través de los cuales tanto el Estado como las ComunidadesAutónomas (CCAA) mantuvieran una actitud recíproca de colabora-ción en el ejercicio de sus respectivas competencias.

Sin embargo, a pesar de esta latente necesidad, en el textoconstitucional español no se encuentra ninguna mención expresa yexplícita a un principio de colaboración. Y aunque sí se prevén ins-trumentos de participación de los entes autonómicos en las institu-ciones estatales y de colaboración entre la instancia estatal y lasautonómicas, y entre éstas entre sí, la práctica de los mismos hademostrado su insuficiencia para articular esta implícita exigencia.

Estas carencias del texto constitucional han sido colmadas,hasta el momento, por distintas vías. En primer lugar, por la laborconstructiva que en relación con el Estado de las Autonomías ha lle-vado a cabo el Tribunal Constitucional desde sus primeras resolu-ciones. Pero también, por el legislador estatal, el cual, en el ejerciciode sus competencias, ha ido progresivamente incorporando o, inclu-so, en muchas ocasiones, dando una específica cobertura legal a dis-tintos mecanismos e instrumentos que posibilitaban una actuaciónconjunta y, en su caso, coordinada de las diferentes actuaciones quetanto el Estado como las CCAA proyectaban sobre un mismo sectormaterial. En la actualidad, además, las recentísimas reformas esta-tutarias han incorporado numerosas disposiciones reguladoras delas relaciones de la Comunidad Autónoma correspondiente con elEstado y el resto de Comunidades.

Si el anterior conforma el marco normativo vigente en el quese articulan las relaciones de colaboración y cooperación de las diver-sas instancias que ejercen el poder del Estado en el marco infracons-titucional, es necesario, siquiera advertir, de un eventual cambio enun futuro no muy lejano. En efecto, uno de los propósitos del gobier-no socialista en esta VIII Legislatura, como así consta en el progra-ma de Gobierno, es el de la reforma constitucional con el objetivo desituar a la Constitución “en disposición de servir a la España delsiglo XXI” y tratando, con ella, de acoger “mejor las innovaciones dedistinto tipo que se han producido en la estructura política y en lasociedad española en los últimos veintiséis años” y con la “voluntad

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(4) Tema que abordé en la intervención presentada al Congreso organizadopor la Associazione Gruppo di Pisa (Pavia, 6-7 giugno 2003) sobre La riforma delTitolo V della Costituzione e la Giurisprudenza Costituzionale, con el título TribunalConstitucional y Estado Autonómico: la distribución competencial (publicado en ellibro de Actas de dicho Congreso, Turín 2004, 619-650).

ARTICOLI E SAGGI

de completar y culminar en cada caso, adaptándolo al presente, eldiseño normativo de 1978”. Con esta finalidad, en marzo de 2005, elGobierno estatal solicita al Consejo de Estado un informe sobre lascuatro cuestiones en las que pivota la pretendida revisión del textoconstitucional: el orden de sucesión a la Corona – suprimiendo la pre-ferencia del varón –, la recepción expresa del proceso de construccióneuropea, el Senado y la inclusión de la denominación de las CCAA.Si dejamos a un lado la primera de las cuestiones que pretender serobjeto de la revisión constitucional, por su especificidad, y nos centra-mos en las tres restantes, el contenido del Informe elaborado por elConsejo de Estado (5) – al cual nos referiremos brevemente en el últi-mo apartado de este trabajo – confirma que, de llevarse a cabo lareforma, la colaboración, en sus distintas vertientes y proyecciones,va a tener un papel más que preponderante.

Realizadas estas consideraciones introductivas, el presentetrabajo se va a centrar, desde una perspectiva cronológica, en primerlugar (I), en analizar cuál es el marco constitucional vigente en elque se inserta el principio de leal colaboración: sus carencias, perosobre todo el alcance con el que son regulados distintos mecanismose institutos de participación y algunos de los instrumentos. Igual-mente se estudiará cómo el Tribunal Constitucional ha ido constru-yendo, progresivamente a través de sus resoluciones, el deber decolaboración que, a partir de los años noventa expresa en términosde ‘lealtad’ institucional o constitucional, así como el mínimo conte-nido que refiere al mismo. Y finalmente, en este primer bloque, seexaminará cuáles han sido las concreciones que de este principio harealizado el legislador. Constituye el objeto de estudio en la segun-da parte (II) el análisis de la normativa vigente: su alcance, las téc-nicas de colaboración y los principales instrumentos normativos quese regulan para hacer efectivo este principio de leal colaboración enel orden constitucional interno. Y, por último, se ha considerado con-veniente relegar a un tercer apartado (III) un breve análisis de losacontecimientos, normativos y políticos, que se han sucedido en lapresente Legislatura. En especial, la aparición de un nuevo instru-mento de colaboración – quizás con un significado y alcance más po-lítico que técnico – que ha aparecido de facto y lleva camino de con-solidarse – la Conferencia de Presidentes de las CCAA –. Pero tam-

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ENRIQUETA EXPÓSITO GÓMEZ – El principio de leal colaboración

(5) CONSEJO DE ESTADO, Informe sobre modificaciones en la ConstituciónEspañola (enero, 2006) puede consultarse en http://www.consejo-estado.es.

bién, las “novedades” que aportan los nuevos textos estatutariosrecientemente aprobados. Y, por último, las líneas que se apuntanen el Informe del alto órgano consultivo del Gobierno estatal para laproyectada revisión constitucional.

I. El reconocimiento y la actuación del principio de leal colabo-ración

I.1. Premisa: la regulación constitucional

La Constitución española de 1978 no acoge expresamente ensu articulado, como ya se ha anunciado, un específico principio decolaboración entre Estado y Comunidades Autónomas. Sí que sehace referencia, en distintos preceptos, a la solidaridad como uno delos principios basilares que conforman nuestro indefinido modelo deEstado (arts. 2, 138.1 y 158.2 CE); alusiones que, en ocasiones, hanpermitido dotar al principio de colaboración una mínima coberturalegal al más alto nivel normativo, sobre todo porque esta ausenciaen el texto constitucional no ha permitido afirmar que las relacionesentre el Estado y las CCAA fueran una cuestión desconocida o irre-levante para el constituyente. Lo confirma el hecho de que en diver-sas disposiciones de la Constitución, ciertamente sin una sistemáti-ca aparente, se aluda a la participación y a la colaboración desde dosdistintas, aunque complementarias, perspectivas. Por un lado, laConstitución exige una participación de las Comunidades Autóno-mas en las instituciones centrales del Estado. Y, por el otro, deter-mina el régimen constitucional de las relaciones de cooperación perosólo las que puedan entablarse entre las Comunidades Autónomas.Analicemos, siquiera brevemente, la regulación y el alcance consti-tucional de las primeras para, posteriormente, adelantar algunasconsideraciones en lo que constituye el objeto específico de el presen-te estudio, las segundas.

Por lo que respecta a la intervención autonómica en institu-ciones centrales del Estado, la Constitución la contempla en tresámbitos distintos: en el Senado, en el procedimiento legislativo y enel Tribunal Constitucional.

En relación con el Senado, la Constitución lo define, en suart. 69.1 CE, como “la Cámara de representación territorial”. En sucomposición, contempla que junto a los senadores elegidos “por sufra-gio universal, libre, igual, directo y secreto” en circunscripciones pro-vinciales (art. 69.2 CE), las Comunidades Autónomas, a través de sus

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respectivas Asambleas legislativas o, en su caso, a través de su órga-no colegiado superior, “designarán además un senador y otro más porcada millón de habitantes de su respectivo territorio” (art. 69.5 CE).La participación directa de las CCAA en el Senado se agota con estadesignación. Ahora bien, una vez integrada la Cámara Alta y a tra-vés del ejercicio de las funciones y competencias que constitucional-mente tiene atribuidas las Cortes Generales, las CCAA intervienen,a través de esta Segunda Cámara, en el ejercicio de la potestad legis-lativa, presupuestaria, de control al Gobierno, de nombramiento delos integrantes de otros órganos constitucionales (entre los más rele-vantes: Tribunal Constitucional [art. 159.1 CE], Defensor del Pueblo[art. 54 CE] o Consejo General del Poder Judicial [art. 122.3 CE]).Incluso, en relación con las propias CCAA, el Senado interviene, con-juntamente con el Congreso de los Diputados, en los procedimientosde autorización de convenios de cooperación entre CCAA (art. 145CE), en la elaboración de las leyes de modificación extraestatutariade las competencias previstas en el art. 150 CE, en la apreciación dela necesidad de armonizar las disposiciones normativas de las CCAA(art. 150.3 CE), y en la autorización necesaria para activar las medi-das de ejecución forzosa previstas en el art. 155 CE.

Por lo que se refiere al procedimiento legislativo, y más alláde la intervención que las CCAA puedan tener en la tramitación delproyecto o proposición de ley en el Senado, la Constitución contem-pla la legitimación autonómica para iniciar el procedimiento legis-lativo. El art. 87.2 CE faculta a las Asambleas de las CCAA bienpara solicitar del Gobierno estatal la adopción de un proyecto de ley,bien para remitir directamente a las Cortes Generales (a través dela Mesa del Congreso de los Diputados) una propuesta de ley. Eneste último supuesto, la Asamblea legislativa designará un máximode tres miembros encargados de la defensa de dicha proposición enel trámite previo de toma en consideración. Esta iniciativa del pro-cedimiento legislativo, en virtud del art. 166 CE, se amplía a lossupuestos de reforma constitucional.

Finalmente, la Constitución también contempla la legitima-ción de las Comunidades Autónomas para interponer Recursos deInconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (art. 162.1.aCE), capacidad que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional(art. 60) extiende a los procedimientos de conflictos positivos decompetencias.

Como puede constatarse con una simple y rápida lectura de laregulación constitucional de los anteriores mecanismos participati-vos, son, todos ellos, instrumentos que aunque posibilitan dicha inter-

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ENRIQUETA EXPÓSITO GÓMEZ – El principio de leal colaboración

vención autonómica, no la favorecen de una forma plena. Por lo que serefiere a la iniciativa legislativa, porque ésta agota su virtualidad unavez presentada la proposición: al someterse al trámite previo de latoma en consideración, no se garantiza su posterior tramitación; peroaún superándose este filtro procedimental tampoco se asegura unaintervención de la Comunidad Autónoma que presenta la iniciativalegislativa en las sucesivas fases del procedimiento legislativo.

Mención aparte debe realizarse del Senado. A pesar de confi-gurarse constitucionalmente como una Cámara de representaciónterritorial, no se ha sabido dar ni una composición coherente a estarepresentatividad – su presencia en este órgano se produce única-mente por su mera existencia como tales Comunidades Autónomas (6)–, ni sus funciones se adecuan a tal naturaleza. Con el propósito deajustar la representatividad del Senado a sus funciones y composicióninterna y para evitar una revisión constitucional (7), se llevó a cabo, enel año 1994 (8), una reforma de su reglamento, mediante la cual seincorporó a la estructura interna de esta cámara una comisión legis-lativa de carácter permanente, la Comisión General de lasComunidades Autónomas (arts. 55 a 56 bis 9 del Reglamento delSenado). Tanto por su composición (9) como por el alcance de sus fun-

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(6) Así, A. PÉREZ CALVO, Hacia un concepto singular de la participación en elEstado Autonómico, en A. Pérez Calvo (Coord.), La participación de las ComunidadesAutónomas en las decisiones del Estado, Madrid 1997, 21.

(7) Revisión constitucional que siempre, hasta ese momento, ha sido aborda-da desde la más absoluta cautela por las fuerzas políticas y por importantes sectoresde la doctrina españolas. Según Miguel Ángel Aparicio ha existido y todavía existemiedo a la mera perspectiva de reformar la Constitución. Para este autor, ésta es unaactitud que tiene varias explicaciones en términos de “psicología colectiva”. Así, “lasdificultades de la transición democrática, el resultado en apariencia aceptable delconsenso constitucional, la implantación de un sistema de partidos de tendencia bipo-lar con capacidad de bloqueo mutuo y un cierto sentido de ‘empate técnico’ entre quie-nes ejercen de receptores de los resultados de la última guerra civil, son factores quemueven a los actores políticos a mostrarse muy cautos en la modificación o adapta-ción de la norma constitucional”. Y es, precisamente, esta consideración la que per-mite explicar, todavía hoy, la paradoja de los intentos de reformar el Senado sin alte-rar el texto de la Constitución. M.A. APARICIO PÉREZ, ¿Qué reforma constitucional?, enRevista d’Estudis Autonòmics i Federals, n. 2, 2006, 101-102.

(8) La última reforma del Reglamento del Senado, que afecta a la ComisiónGeneral de las CCAA se realiza el 4 de julio de 2005 y posibilita – con la incorpora-ción de un nuevo precepto, el art. 56 bis 9, el uso de lenguas cooficiales distintas delcastellano.

(9) Cada grupo parlamentario constituido en la Cámara Alta designará susintegrantes (art. 51.3 Reglamento del Senado).

ciones (10), tampoco la puesta en marcha de esta Comisión General delas CCAA ha colmado las expectativas para la que fue prevista. De ahíque en los años posteriores a la reforma del Reglamento del Senado,cobró nuevamente auge el debate doctrinal – que lo había precedido –sobre la conveniencia de abordar una reforma más amplia y exhaus-tiva, esta vez, en sede constitucional (11). Éste ha sido, también, uno delos temas sobre el que ampliamente se ha pronunciado el Consejo deEstado en su reciente Informe, ofreciendo directrices concretas quevendrían a paliar, según este órgano consultivo, las carencias y distor-siones del Senado, en tanto que Cámara de representación “política”territorial en todos y cada uno de los aspectos señalados.

Centrándonos, a partir de ahora, en el segundo tipo de meca-nismos, los que estrictamente se refieren a la colaboración, el panora-ma constitucional no puede ser más desalentador. La Constitución nosólo reduce esta previsión a un único tipo, los convenios o acuerdos decooperación entre Comunidades Autónomas, sino que, incluso, losregula desde la desconfianza que al mismo constituyente le generabala puesta en marcha de estos nuevos entes dotados de una autonomíade carácter político (12).

Precisamente teniendo en cuenta esta reticencia, latente enel espíritu del constituyente, tiene que ser analizado el requisito,contenido en el art. 145.2 CE, de autorización por parte del legisla-

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ENRIQUETA EXPÓSITO GÓMEZ – El principio de leal colaboración

(10) Entre las más destacadas, puede citarse la información acerca del con-tenido autonómico de cualquier iniciativa; el impulso de la cooperación y la coordina-ción entre las diversas Administraciones públicas en materia de sus competencias ola realización anual de un Debate sobre el Estado de las Autonomías.

(11) Por citar sólo algunos estudios, ver las obras colectivas en las que seacoge la posición doctrinal de diversos autores en La reforma del Senado, Centro deEstudios Constitucionales-Senado (Ed.), Madrid 1994 e Ante el futuro del Senado,Instituto de Estudios Autonómicos de la Generalitat de Cataluña (Ed.), Barcelona1996. Igualmente, pueden citarse los trabajos de J.A. ALONSO DE ANTONIO, Estudiossobre la reforma del Senado, Madrid 1999; E. AJA, El Senado, en la obra colectiva Laexperiencia constitucional (1978-2000), Madrid 2000; M. TORRES AGUILAR (Coord.), ElSenado ¿Cámara de representación territorial?, Córdoba 2001; A. GUDE, A propósitode la reforma del Senado en España: la composición del Bundesrat alemán, en Corts.Anuario de Derecho Parlamentario, n. 11, 2001; E. ALBERTÍ ROVIRA, Las segundasCámaras en Europa: perspectivas de futuro, en L. López Guerra (Coord.), Estudios deDerecho Constitucional: Homenaje al Profesor Doctor D. Joaquín García Morillo,Valencia 2001 o D. FERNÁNDEZ MANJÓN, El Senado y la configuración de una diversi-dad territorial: apuntes históricos y situación actual, Madrid 2003.

(12) “Oscuridad” y “rigidez” son los dos calificativos que el reciente Informedel Consejo de Estado utiliza para referirse a esta regulación constitucional conteni-da en el art. 145.2 CE.

dor estatal de cualquier convenio de cooperación que suscriban lasComunidades Autónomas entre sí, cuando el objeto de los mismos nosea la mera “gestión y prestación de servicios propios”. La colabora-ción horizontal era, además, una previsión que venía precedida poruna norma que expresamente prohibía la federación de las Comuni-dades Autónomas (art. 145.1 CE).

Estas explícitas previsiones constitucionales se cierran conotras referencias a mecanismos de actuación en los que necesaria-mente deben implicarse las distintas administraciones en el ejerci-cio de sus competencias. En este sentido, deben mencionarse lasreferencias a la coordinación que se realizan en el art. 103. y .2 CE,las contenidas en los listados de distribución de competencias de losarts. 148 y 149 CE, la atribuida al Delegado del Gobierno en lasComunidades Autónomas por el art. 154 y, finalmente, las referidasal sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.

La primera de las alusiones es la contenida como principiogeneral de organización de la Administración en el art. 103 CE que,aunque inserto en el título correspondiente al Gobierno y la Admi-nistración (como instituciones básicas del Estado), se predica de todaestructura administrativa sea ésta estatal, autonómica o local, con undoble alcance: interno en el seno de la propia organización administra-tiva del ente que se trate, pero también externo, esto es, aludiendo a lasrelaciones entre las diferentes administraciones existentes. Esta últi-ma proyección es, quizás, uno de los aspectos más novedosos que puedededucirse de la recepción constitucional del principio de coordinaciónpor cuanto que, como indica Jerónimo Saavedra, “hasta hace poco tiem-po, la cooperación y la corresponsabilidad – tan necesarias en un siste-ma en el que conviven varias administraciones – han resultado, porcomplejas motivaciones históricas, formas de relación enteramenteexcepcionales entre las diferentes administraciones públicas. Por elcontrario han sido los principios de jerarquía (en una misma adminis-tración) o de control (entre las diferentes administraciones) las cons-tantes de las relaciones administrativas e interadministrativas” (13).

Las restantes referencias a la coordinación son contempladasen el Título VIII y, concretamente, en las disposiciones destinadas aregular la estructura autonómica del Estado. En esta parte de la Cons-titución, la coordinación, erigiéndose como una suerte de “contrapeso”a la autonomía de las entidades territoriales en garantía de la unidad

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(13) J. SAAVEDRA, La modernización de las administraciones públicas,Madrid 1994, 10.

ARTICOLI E SAGGI

del sistema (14), se manifiesta, al menos en apariencia, con un doblealcance: como potestad y como principio de actuación.

Desde la primera de las perspectivas anunciadas puede ana-lizarse la referencia a la coordinación en los arts. 148 y 149 CE enlos que ésta aparece como un elemento definidor de la competenciaautonómica o estatal. El art. 148.1.22 atribuye a las ComunidadesAutónomas la competencia de “coordinación y demás facultades enrelación con las policías locales”. Y el art. 149.1 CE reconoce la com-petencia del Estado para la “coordinación de la planificación generalde la actividad económica” (149.1.13 CE), “la coordinación generalde la investigación científica y técnica” (art. 149.1.15 CE) y la “coor-dinación general de la sanidad” (149.1.16 CE).

A la segunda óptica deben ser reconducidas las referenciascontenidas en los arts. 154 CE y 156.1 CE. En el art. 156.1 CE sealude a la coordinación como un principio de ordenación de actua-ciones al disponer que “Las Comunidades Autónomas gozarán deautonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus compe-tencias con arreglo a los principios de coordinación con la Haciendaestatal y de solidaridad entre todos los españoles”. Ésta es unanorma que se presenta como una concreción del art. 103 CE en elámbito de las relaciones entre diferentes administraciones dotadasconstitucionalmente de autonomía financiera.

Más problemática de delimitar es la función coordinadoraque debe desempeñar la figura del Delegado del Gobierno en lasComunidades Autónomas, prevista en el art. 154 CE. Concebida ori-ginariamente como un mecanismo de control solapado de la activi-dad autonómica por parte del Estado, ha quedado, en la actualidad– especialmente, tras la entrada en vigor de la ley 6/1997, de 14 deabril, de Organización y Funcionamiento de la Administración Ge-neral del Estado (LOFAGE) –, relegada a un órgano de transmisiónde información entre el Gobierno estatal y el autonómico, impulsorde fórmulas de colaboración y de inexcusable presencia en los dis-tintos órganos de colaboración establecidos, al amparo de la legisla-ción vigente, entre el Estado y una Comunidad Autónoma (15).

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ENRIQUETA EXPÓSITO GÓMEZ – El principio de leal colaboración

(14) Literalmente A. MENÉNDEZ REXACH, La cooperación, ¿un concepto jurídi-co?, en Documentación Administrativa, n. 240, 1994, 21.

(15) Un estudio más pormenorizado sobre la naturaleza y las funciones deeste órgano estatal lo realizo en mi trabajo El Delegado del Gobierno en las Comuni-dades Autónomas, en Constitución y democracia. 25 años de Constitución democráti-ca en España, vol. II, Bilbao 2005, 543-555.

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JEAN-LOUIS AUTIN

La relance du processus français de décentralisation (*)

SOMMAIRE: 1. Le contexte de la réforme. – 2. La genèse de la révision. – I. Entre décen-tralisation et subsidiarité. – A. Une association inattendue. – 1. L’oppositiondes principes. – 2. La double référence textuelle. – B. Des perspectives aléa-toires. – 1. L’imprécision de la subsidiarité. – 2. Les risques de la réforme. –II. Entre l’uniformité et la diversité. – A. La différenciation statutaire. – 1.Le précédent de l’outre-mer. – 2. L’extension à la métropole. – B. La diver-sité fonctionnelle. – 1. La consécration d’une faculté d’expérimentation. – 2.Les dangers. – Conclusion.

La seizième révision de la Constitution de 1958 ne risquepas de passer inaperçue ou de laisser indifférent. Adoptée par la loidu 28 mars 2003, elle apparaît en effet non simplement comme uneinitiative politique majeure, marquant le début du second mandatprésidentiel de Jacques Chirac mais aussi, et surtout, comme untournant dans l’aménagement des institutions politiques et admi-nistratives de la 5ème République. Si l’on se souvient que le régimeconstitutionnel fondé par le Général De Gaulle reposait sur la réaf-firmation de l’unité de l’Etat et le rétablissement de son autorité, onne manquera pas d’apprécier le chemin parcouru, en 45 ans, à la foissous l’impulsion du courant centriste et girondin de la nouvellemajorité présidentielle et sous l’influence non dissimulée des idéesdominantes dans l’Europe communautaire. Deux séries d’observa-tions liminaires permettront de prendre la mesure de la réformeentreprise.

Interpretazioni e opinioni

(*) Articolo ultimato dall’Autore alla fine del 2003.

1. Le contexte de la réforme

Selon la phraséologie en vogue, le programme mis en œuvrepar le Gouvernement de M. Raffarin se présente comme l’acte 2 dela décentralisation. C’est dire que la filiation de cette politique estnettement établie avec l’ acte 1 dont la paternité est attribuée àGaston Defferre, ministre de l’Intérieur au début du premier septen-nat de François Mitterrand et qui avait, déjà il y a 20 ans, profondé-ment marqué l’économie de notre système politico-administratif(1982-1983).

La grande différence entre les deux actes tient dans le faitque le premier s’était déroulé à droit constitutionnel constant – sansdonc qu’il ait été nécessaire de retoucher la norme fondamentale –ce qui d’ailleurs à l’époque aurait été particulièrement délicat, tantrestaient vives les oppositions au principe même de la décentralisa-tion. Bien mieux, la législation de l’époque avait donné corps à unvieux principe constitutionnel datant de 1946, selon lequel lePrésident de l’assemblée élue de chaque collectivité territorialedevait être l’Exécutif naturel de ses délibérations, principe qui étaitresté lettre morte – s’agissant en tout cas du préfet à l’égard dudépartement – faute de texte d’application. Au contraire, l’acte 2 dela décentralisation inauguré en 2003 a nécessité une profonderéforme du cadre constitutionnel assigné à l’organisation et au fonc-tionnement des collectivités territoriales.

Sans doute, toutes les dispositions nouvellement introduitesn’ont pas la même importance. Certaines se contentent de consoliderdes situations déjà acquises en droit positif, soit par voie législative,soit par voie jurisprudentielle. Au titre de la consécration constitu-tionnelle de solutions relevant du droit légiféré, on peut mentionnerl’homogénéisation sémantique opérée sur le qualificatif accolé ausubstantif “collectivités”; dans le texte initial de la Constitution, ilétait indifféremment question de collectivités “locales” ou “territoria-les”, alors que désormais c’est le second terme qui s’impose dans toutle corps de la Constitution. Dans la même perspective, il est notableque l’ existence des régions, d’une part, des groupements de collecti-vités territoriales, d’autre part, se voit formellement intégrée dans lecorpus constitutionnel, alors que dans l’état précédent du droit posi-tif le statut de ces entités relevait simplement du domaine de la loi.Doit être également souligné le fait qu’a été élevé au rang constitu-tionnel le principe, déjà posé par la loi du 2 mars 1982, selon lequeltoute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre est interdite.Enfin, se trouve réglée une fois pour toutes la lancinante question du

524

JEAN-LOUIS AUTIN – La relance du processus français de décentralisation

pouvoir réglementaire des autorités locales qui avait suscité unabondant débat doctrinal dans les années 1980. La dévolution d’untel pouvoir est précisément entérinée par la révision constitution-nelle, étant entendu que, le pouvoir réglementaire général apparte-nant au Premier ministre, le pouvoir réglementaire des autoritéslocales reste nécessairement conditionné et subordonné à celui-là.

Mais d’autres dispositions introduites dans le texte consti-tutionnel, dépassant le stade symbolique, revêtent la portée de véri-tables et considérables innovations. Pour comprendre la raisond’être de ces changements, il faut revenir sur les conditions danslesquelles s’est déroulé le premier acte de la décentralisation. Aprèsdes débuts prometteurs, l’initiative des pouvoirs publics s’était rapi-dement heurtée au carcan juridique que représentent les deux prin-cipes de notre architecture institutionnelle: celui de l’ indivisibilitéde la République et celui de l’unité de l’Etat. L’élan décentralisateurs’était brisé sur la rigueur de la jurisprudence du Conseil constitu-tionnel qui faisait prévaloir une stricte interprétation de ces princi-pes et faisait obstacle à de nouvelles avancées. Sans épiloguer sur lecours de cette jurisprudence, deux épisodes récents méritent d’êtrerappelés qui illustrent parfaitement l’épuisement de la dynamiquedécentralisatrice initiée dans les années 1980. Le premier concernel’aménagement du statut de la Nouvelle-Calédonie, dont l’ organisa-tion depuis 20 ans a fait l’objet de multiples remaniements. Or en1998, un accord politique a pu être dégagé entre le Gouvernementfrançais et les principales formations de ce lointain territoire, pro-mouvant le principe original d’une souveraineté partagée et la miseen place d’une citoyenneté locale. Nul doute que cet accord, trans-posé en termes législatifs, aurait subi la censure du Conseil consti-tutionnel, si bien que, pour l’avaliser en termes juridiques, une révi-sion constitutionnelle spéciale s’est avérée nécessaire, donnant nais-sance à un titre 13 nouveau de la Constitution spécialement dédié àcet ancien territoire d’outre mer. Le second exemple a trait à laCorse dont l’aménagement institutionnel sollicite aussi depuis unedizaine d’années l’imagination parlementaire. Tout récemment, unnouveau projet de statut, initié par le Gouvernement Jospin, quivisait – à titre expérimental et sous le contrôle du Parlement – àconférer à l’ assemblée territoriale un pouvoir d’adaptation des loisdans des domaines précis et limités, s’est heurté à l’intransigeancedu Conseil constitutionnel au motif que le pouvoir législatif appar-tient exclusivement au Parlement national. L’acte 2 de la décentra-lisation exigeait bien une refonte substantielle de notre cadreconstitutionnel.

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INTERPRETAZIONI E OPINIONI

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CARLOTTA LATINI

Rex sub lege. Contrattualismo e voluntas del re medievale nel-le percezioni di Walter Ullmann. Per una rilettura dei Prin-ciples of Government and Politics in the Middle Ages (1961)

SOMMARIO: 1. Un “lungo medioevo”. La potestas condendi legem tra concezione a-scendente e concezione discendente del governo e del diritto (Ascending andDescending Themes of Government and law). – 2. Rex sub lege e Rex facit legem.– 3. La natura contrattuale della regalità feudale. Alcune riflessioni sul plura-lismo giurisdizionale in età medievale.

1. Un “lungo medioevo”. La potestas condendi legem tra concezione a-scendente e concezione discendente del governo e del diritto (Ascendingand Descending Themes of Government and law)

L’idea del Medioevo che emerge dall’analisi di Walter Ullmann –sia nella lettura fattane nei Principles of Government and Politics in theMiddle Ages (1961), sia in quella proposta nell’opera successiva, A Historyof Political Thought: The Middle Ages (1965) – è di una esperienza giuridi-ca e politica sostanzialmente unitaria e di lungo periodo (1). Come sarebbe“antistorico”, per questo autore, ritenere che le idee politiche del BassoMedioevo non abbiano “addentellati” nel periodo storico precedente allostesso modo, a suo avviso, risulta valida l’asserzione secondo la quale il Me-dioevo si prolunga ben dentro l’età moderna (2).

Lo sviluppo storico del medioevo è inoltre fortemente condizionatodall’intreccio tra diritto e storia: al centro dell’esperienza medievale, secondoUllmann, vi sarebbero sia la lex che la iurisdictio.

Una possibile traccia da seguire nel lungo itinerario dei Principles of

(1) W. ULLMANN, Introduction to A History of Political Thought: The MiddleAges, Harmondsworth 1965, 11. Per una concezione unitaria dell’esperienza giuridi-ca medievale v. P. GROSSI, L’ordine giuridico medievale, Roma-Bari 1996, 29; P. COSTA,Civitas. Storia della cittadinanza in Europa, 1. Dalla civiltà comunale al Settecento,Roma-Bari 1999, 51 ss.

(2) W. ULLMANN, Introduction to A History of Political Thought, cit., 11.

Discussioni e recensioni

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CARLOTTA LATINI – Rex sub lege

Government and Politics in the Middle Ages (3), è dunque quella relativa allapotestas condendi legem: l’indagine sulla spettanza di questa ad una autorità oad un’altra diviene un’importante chiave di lettura per comprendere quale ori-gine avesse il potere durante il Medioevo.

Il tipo di ordine che Ullmann ricostruisce per l’universo medievale èun ordine dominato dalla logica del “basso” e dell’“alto”, sia pure in terminiinvertiti a seconda che si consideri la concezione ascendente o discendente delgoverno e della legge: entrambe le ricostruzioni sono utili per una comprensio-ne della cultura politica e giuridica medievale, entrambe sono destinate adintrecciarsi nel corso del Medioevo. Ullmann infatti individua due teorie, o con-cezioni del potere e del diritto e cioè la concezione ascendente e quella discen-dente del potere e dell’esperienza giuridica (4). Il suo disegno generale, in que-sto senso, è stato definito come una “sorta di grandiosa visione ciclica del suc-cedersi delle forme di governo nell’Occidente e nell’Oriente europeo, dominateda due ‘themes’; quello discendente (= teocrazia, potere dall’alto) e quello ascen-dente (= ‘populism’, potere dal basso)” (5), il cui conflitto può risolversi, come sivedrà, con una originale commistione.

La prima, detta concezione ascendente (o populist, “popolare”) delgoverno e del diritto, prevede che il potere di creare la legge possa essere attri-buito alla comunità o al populus che produce diritto attraverso una appropria-ta organizzazione (6): il potere, in questa ipotesi, deriva dal basso. La teoria è

(3) Ho usato, in questa sede, l’edizione inglese dell’opera, e cioè W. ULLMANN,Principles of Government and Politics in the Middle Ages, London 1966, e non la tradu-zione italiana Principi di governo e politica nel Medioevo, Bologna 1982. La traduzione dialcune espressioni particolarmente pregnanti durante il Medioevo come, ad esempio,quella di law-creating power o semplicemente di law, nel corrispondente italiano risulta-va infatti a volte riduttiva, mentre il loro più preciso equivalente pare senza dubbio esse-re, rispettivamente quello di potestas condendi legem e di lex. Sulla complessità dellaparola lex nel medioevo cfr. P. GROSSI, L’ordine giuridico medievale, cit., 89 ss. ID., Un dirit-to senza stato (La nozione di autonomia come fondamento della costituzione giuridicamedievale), in Quaderni fiorentini, 1996, n. 25, 267-284. Per il latino medievale così comeusato dai giuristi e dai teologi del tempo cfr. P. COSTA, Iurisdictio. Semantica del poterepolitico nella pubblicistica medievale, ristampa inalterata, Milano 2002, 19. Si legganoanche, a questo proposito, le interessanti riflessioni di B. CLAVERO, “Iurisdictio nello spec-chio” o el silencio de Pietro Costa, saggio premesso a Iurisdictio, cit., XXVII.

(4) Come ricorda lo stesso Autore, Introduction to Principles of Governmentand Politics in the Middle Ages, cit., 20, nota (1), egli usò per la prima volta questa ter-minologia nel 1958, ma la distinzione è presente anche in W. ULLMANN, Die Machstellungdes Papsttums im Mittelalter. Idee und Geschichte, Graz-Köln 1960 [edizione tedescariveduta di W. ULLMANN, The Growth of Papal Government in the Middle Ages: a studyin the ideological relation of clerical to lay power, London 1955].

(5) O. CAPITANI, A proposito di un libro recente di W. Ullmann, in Studi me-dievali, 1962, n. 1, 299.

(6) V. sul punto E. CORTESE, La norma giuridica. Spunti teorici nel diritto comu-ne classico, Milano 1964, II, 171, nota (1), per il quale “Non a torto la storiografia, trattan-do le ricostruzioni medievali delle origini popolari del potere, ha finito col riportarle primao poi alla lex regia”; a suo avviso anche Ullmann farebbe parte di tale orientamento sto-

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DISCUSSIONI E RECENSIONI

denominata appunto ascending conception proprio perché il potere risale dalbasso verso l’apice di una sorta di immaginaria piramide, e quindi verso il re.Secondo Ullmann anche l’idea di “rappresentanza” troverebbe una sua originenella teoria ascendente (7).

Alla concezione ascendente si opponeva, nella ricostruzione ulman-niana, la concezione discendente (descending conception) del governo e deldiritto, secondo la quale l’autorità governativa e la competenza legislativa di-scendono da un organo supremo; anche qui la metafora del potere e dell’espe-rienza giuridica è quella della piramide, ma in questo caso il potere segue unpercorso contrario rispetto a quello proprio della concezione ascendente. Se-condo la concezione discendente infatti il potere cola dall’alto verso il basso,verso la base della piramide. Ma in realtà l’organo ultimo e supremo in cui varicercata l’origine di questo potere è Dio stesso che lo trasmette a un suo vica-rio; proprio per questo tale teoria del potere può essere anche definita come teo-cratica. Se nella prima ipotesi Ullmann parla di un concetto di “rappresentan-za” come essenziale rispetto alla tesi ascendente, nella seconda invece egliparla di una sorta di potere delegato o a carattere derivativo.

In generale, l’idea o metafora della verticalità del potere esprime iltipo di ordine proprio della cultura medievale (8) laddove l’ordine serve a com-porre le disuguaglianze e presuppone la diversità dei propri elementi.

Secondo Walter Ullmann la teoria discendente avrebbe solo tempora-neamente sostituito quella ascendente: in realtà l’organizzazione del potere edel diritto sarebbero la risultante della reciproca integrazione delle due teorie,non essendo la prima in grado di sostituire la seconda al punto da cancellarlain maniera indelebile. Anzi, come si vedrà, proprio da un’analisi più approfon-dita di questa teoria tende a emergere una realtà diversa, in cui il re, lontanodall’essere sciolto da qualsiasi vincolo appare parte di un rapporto avente natu-ra “contrattuale”.

2. Rex sub lege e Rex facit legem

La ricostruzione di Ullmann ruota intorno alle origini della potestascondendi legem, che a suo avviso sono le origini del potere stesso, o meglio leorigini della political sovereignty, della maiestas. Il legame tra questa, il con-cetto di iurisdictio e quello di potestas condendi legem si presenta come un com-

riografico. Secondo M. ASCHERI, Al governo della città-Stato nel Medioevo italiano: selezio-ne e controllo del ceto politico, in O. CONDORELLI (a cura di), “Panta rei”. Studi dedicati aManlio Bellomo, Roma 2004, 117, “Le nostre repubbliche incarnano (…) quella concezio-ne ascendente del potere di cui parlava Walter Ullmann, una concezione sempre presen-te nel Medioevo in opposizione a quella gerarchico-discendente, epperò concezione ancorsempre minoritaria, e solo sporadicamente e tardivamente difesa a livello teorico”.

(7) W. ULLMANN, Introduction to Principles, cit., 20.

(8) P. COSTA, Civitas, cit., 14. Per Pietro Costa tuttavia l’ordine verticale propriodell’universo medievale è un ordine necessariamente ascendente che procede verso laperfezione e cioè verso Dio.

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CARLOTTA LATINI – Rex sub lege

plesso intreccio in grado di esprimere le relazioni medievali del potere (9) sem-pre all’interno di un quadro unitario, sia pure nella differente combinazione deirapporti tra corpi sociali.

Secondo l’immagine teocratica del re e la concezione discendente, ognipotere proveniva dall’alto al monarca che ne trasmetteva una parte verso ilbasso (10). Il re, descritto da Ullmann anche attraverso l’analisi delle solennitàproprie della cerimonia di incoronazione, appare come mediatore tra Dio e gliuomini, e quindi sostanzialmente come vicario di Cristo. La funzione monarchi-ca, nel periodo medievale, del re teocratico risultava essere la sua caratteristicapiù evidente. All’interno di questa ricostruzione della monarchia, la voluntasprincipis poteva essere legge e il re non era tenuto ad osservarla. Il principiodella totalità poteva, secondo Ullmann, essere applicato senza esitazione al reteocratico: questi rispondeva solo a Dio per qualunque cosa accadesse nel suoregno e ciò in conseguenza dell’incarico divino. Era, in questo senso, l’unicogovernante; perciò il papa non aveva il diritto di promulgare ordini in grado divincolare il re teocratico in ordine a quanto questi doveva o non doveva fare (11).

Ma esaminando meglio la struttura della regalità teocratica, Ullmannscopre che in realtà tale struttura pone di fronte ad “interrogativi imbarazzan-ti”, che sono veri e propri segnali di un problema molto vasto. Data infatti laconcezione cristocentrica del medioevo, non era possibile sostenere la funzioneautonoma e monarchica del re. Il problema dei rapporti tra il papa e il re, traauctoritas e potestas, tra sfera laica e quella ecclesiastica risulta come determi-nante per comprendere quale tipo di potere fosse quello proprio del re medie-vale e in che rapporti esso si trovasse rispetto all’esterno e se fosse compatibi-le con l’eventuale esistenza di altri poteri.

In effetti, proprio il bisogno del re teocratico di plasmarsi sulla basedella imitatio sacerdotii, pone questo sovrano in una posizione diversa da quel-lo che ci si attenderebbe applicando, come dice Ullmann, la categoria della con-cezione discendente del potere. La plenitudo potestatis (12) del papa, infatti, fini-va per limitare inevitabilmente la maiestas del re. Il che tuttavia non deveindurre, ad avviso di Ullmann, ad una descrizione dualistica della società

(9) W. ULLMANN, Introduction to Principles, cit., 20. Cfr. anche C. PETIT – J.VALLEJO, La categoria giuridica nella cultura europea del medioevo, in G. ORTALLI (a curadi), Storia d’Europa, III, Il Medioevo. Secoli V-XV, Torino 1994, 752.

(10) W. ULLMANN, Introduction to Principles, cit., 130.

(11) Ibidem, 138. Cfr. P. PRODI, Il sovrano pontefice. Un corpo e due anime: la mo-narchia papale nella prima età moderna, Bologna 1982; ID., Una storia della giustizia.Dal pluralismo dei fori al moderno dualismo tra coscienza e diritto, Bologna 2000.

(12) V. sul punto, P. COSTA, Iurisdictio, cit., 271 e O. CAPITANI, Prefazione a P. CO-STA, Iurisdictio, cit., XVII, il quale in particolare scrive: “Proprio dalle pagine che Costadedica all’analisi delle implicanze della plenitudo potestatis, alla sua ‘modernità anticipa-trice della sovranità dello stato, allorché contribuiva a staccare dalla stessa gerarchia ilsovrano, come era avvenuto per il papa’ si ha la prova del contrario”. Pagine interessan-ti si leggono nella recensione di O. CAPITANI, A proposito di un libro recente di W. Ullmann,cit., a W. ULLMANN, Principles of Government and Politics in the Middle Ages, cit.

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DISCUSSIONI E RECENSIONI

medievale e ad individuare una cesura tra le due realtà, quella laica e quellaecclesiastica: e infatti nella sua ricostruzione è essenziale una sorta di ricom-posizione di esse all’interno della stessa unità (13).

“We need not even take too seriously the hierocratic axiom of the posi-tion and function of the king, but we are compelled to take very seriously therestrictions and limitations with which the theocratic office itself was hedgedin. It was, on the one hand, the nature of the theocratic office which suppliedthe strength of the king, but it was also, on the other hand, the same officewhich placed severe limitations on the king” (14). In nessun caso un re – volen-do utilizzare al massimo la propria posizione teocratica – avrebbe potutoapplicare a se stesso espliciti passi della Bibbia come faceva il papa. Il re d’al-tra parte non poteva pretendere di avere uno status autonomo, appartenen-do pur sempre all’ordine della chiesa.

Il mezzo attraverso il quale le funzioni monarchiche venivano eser-citate era, secondo Ullmann, la lex. Il re teocratico era al di sopra della “legge”ma sempre sottoposto al diritto divino. Questo riconoscimento affievoliva la suaregalità teocratica ma spiegava molto bene un’apparente contraddizione, e cioècome potesse il re essere contemporaneamente sub lege e supra legem o legibussolutus, secondo le espressioni prevalentemente impiegate in quella fase. Leformule princeps legibus solutus (15), o quod principi placuit legis habet vigorem(16), si contrapponevano a quella per cui lex facit regem (17). Questa apparentecontraddizione non appare inspiegabile solo se si considera come la iurisdictiodel principe esprimeva un processo verticale di potere in cui la lex o l’attivitàdi condere legem non erano prerogativa del sovrano. Il concetto di lex era moltoesteso, e se in generale era possibile considerare il re come legibus solutus, era

(13) V., a questo proposito, W. ULLMANN, Rewiew of M. David, La souveraineté etles limites juridiques du pouvoir monarchique du IXe au XVe, in The English HistoricalReview, CCL, 1949, 85.

(14) W. ULLMANN, Principles of Government and Politics in the Middle Ages,cit., 139.

(15) D. 1.3.31.

(16) D. 1.4.1. Inst. 1.2.6.

(17) Per tale contrapposizione cfr. P. RAFFIELD, Lex facit legem v. Quod principiplacuit: Dramatic Symbols of Crown and Common Law, in The journal of legal history,1999, n. 1, 46. Per la diffusione della massima, cfr. E.H. KANTOROWICZ, The King’s twobodies. A study in Medieval Political Theology, Princeton 1957, 149; H.G. KOENIGSBERGER,Dominium Regale or Dominium Politicum et regale. Monarchies and parliaments inEarly Modern Europe, in Politicians and Virtuosi. Essays in Early Modern history,London 1986, 1-25; D. QUAGLIONI, I limiti del principe legibus solutus nel pensiero giuri-dico-politico della prima età moderna, in A. DE BENEDICTIS – I. MATTOZZI (a cura di),Giustizia, potere e corpo sociale nella prima età moderna. Argomenti nella letteratura giu-ridico-politica, Bologna 1994, 55-71; D. GUAGLIONI, La giustizia nel medioevo e nella primaetà moderna, Bologna 2004, 34-35. Cfr. anche la densa Premessa a G.G. FLORIDIA – R.ORRU – L.G. SIANNELLA – A. CIAMMARRICONI (a cura di), Lex facit legem. Rex facit legem.Antologia di documenti di Storia costituzionale, Teramo 2005, nonché la Recensione fattaal volume da L. LACCHÈ, in Giornale di Storia costituzionale, 2005, n. 9, 269-270.

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CARLOTTA LATINI – Rex sub lege

anche vero che questi era pur sempre sottoposto alla legge di Dio, alla leggenaturale (18). Inoltre, “under the prevailing christocentric conditions, the exposi-tions, interpretation, promulgation and fixation of God’s law belonged to thehierocratic opponents of the theocratic king” (19).

Ullmann ricorda come tale esposizione del re rispetto alla legge divinae alla gerarchia ecclesiastica dipendesse dal fatto che spettava comunque sem-pre agli ecclesiastici stabilire quando si fosse in presenza di una legge divina ecosa in definitiva fosse in accordo o in disaccordo con essa. In questo modo lafunzione teocratica del re consentiva alla giurisdizione ecclesiastica di esten-dersi fino a quest’ultimo.

Pertanto, “the king’s much trumpeted submission to divine law only,was to, and did, redound to his own submission to papal or ecclesiastical juris-diction – the very thing which his theocratic status was to prevent” (20).

Questa ricostruzione presupponeva tuttavia un’idea di chiesa comeorganismo giuridico, nel quale il papa si poneva al di sopra della chiesa e comediretto discendente di Pietro. “In questa linea non si discute di poteri carisma-tici, ma esclusivamente giurisdizionali” (21). Così la potestas – riconosciuta comeuna gratia anche per il principe – si realizzava nel sovrano laico solo attraver-so la mediazione sacerdotale e quindi un vero e proprio potere assoluto siattuava solo nel papa, in cui “potestas e auctoritas” erano “strettamente con-giunte in un solo ente” (22). Inoltre, l’impiego dell’espressione rex Dei gratia ser-viva a negare qualsiasi origine popolare del potere regio mentre l’adozione diquesto particolare titolo regio aveva consentito al re di assumere in pieno il suostatus teocratico e di emanciparsi dal popolo, dandogli anche la possibilità dicreare un legame diretto con la divinità.

Guardando anche la simbologia espressa dalla stessa cerimonia di in-coronazione, che presentava notevoli affinità con una consacrazione episcopa-le, era possibile, secondo Ullmann, comprendere le limitazioni che incontravail sovrano teocratico. Così l’adozione del modello regio teocratico da parte deisovrani occidentali produceva effetti diversi rispetto a quelli perseguiti: “theroyal office had become an ecclesiastical office and the king had changed intoan ecclesiastical officer” (23). Rimaneva poco dunque della pretesa sovranità delprincipe medievale (24).

(18) J.-F. SPITZ, Lex supra legem chez Henry de Bracton: le sens d’un principe, inDroits, 2000, n. 31, 168.

(19) W. ULLMANN, Principles of Government and Politics in the Middle Ages,cit., 139.

(20) Ibidem.

(21) O. CAPITANI, A proposito di un libro recente di W. Ullmann, cit., 300.

(22) Ibidem, 301.

(23) W. ULLMANN, Principles of Government and Politics in the Middle Ages,cit., 148.

(24) V. sul punto O. BRUNNER, Land und Herrschaft. Grundfragen der territoria-len Verfassungsgeschichte Österreichs im Mittelalter, Wien 1943, 160 ss., le cui considera-

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MARIO FIORILLO

Icaro dentro Babele: alla ricerca dell’ordine nel labirinto diJ.L. Borges

Y detrás de los mitos y las máscaras,el alma, que está sola.

J.L. Borges – El oro de los tigres

La cifra narrativa borgesiana non è facilmente traducibile nei con-fini angusti del cosiddetto tema letterario: oggetto della esplorazione arti-stica dello scrittore argentino è – bisognerebbe dire – il mondo intero, per-corso, indagato e ricostruito attraverso la suggestione di una messe di con-tenuti metaforici ed archetipici. Borgeslandia è luogo dell’anima, ove teolo-gi, mistici, eroi, traditori, scrittori (reali, quanto più spesso di fantasia) vivo-no in mezzo a pugnali, specchi velati, mappe corrose, tigri (di carne, dicarta), clessidre e scacchi. Un periplo narrativo senza limiti, in cui il sogno,riflesso speculare della realtà sensibile, è luogo eletto ove vincere, nei miste-ri dell’affabulazione e del mito, le leggi dello spazio e del tempo che incate-nano l’umano divenire. All’interno di racconti brevi – stracolmi di suggestio-ni poetiche e di pensiero – si muovono soggetti letterari racchiusi in un uni-verso sospeso fra storia e leggenda: l’orizzonte esplicito della creazione arti-stica di Borges è l’imperscrutabile foresta narrativa del “segno” e del “so-gno”. Di questi sogni, e di questi miti (tanto frequentemente richiamati dacostituire ormai una sorta di elegante feticcio letterario), uno dei più citati,e malintesi, è il labirinto, descritto nella raccolta Finzioni del 1941, della Bi-blioteca di Babele. Sintesi di tutti gli universi possibili, il racconto è unasumma di stilemi borgesiani e si presta ad una molteplicità di chiavi di let-tura (biografiche, psicologiche, strutturaliste, semiologiche, politiche e nonsolo), secondo modelli stilistici e letterari piegati ad una polivalenza di solu-zioni narrative. Ma ciò sempre in funzione di una consapevolezza esisten-ziale, tanto angosciosa quanto ineluttabile: l’oscurità della storia umana ela contemporanea impossibilità della lettura di un ordine universale.

La Biblioteca manifesta una consistenza concreta: è collocata in unnumero indefinito di gallerie esagonali; ad ognuna di queste gallerie corri-spondono venticinque scaffali; ciascuno di questi scaffali contiene trentaduelibri di quattrocentodieci pagine. Ma essa nello stesso tempo supera la con-tingenza materiale. Esiste ab aeterno, e di questa verità è corollario imme-

Letteratura e diritto

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MARIO FIORILLO – Icaro dentro Babele

diato «l’eternità futura del mondo» (le citazioni qui richiamate, e quelle cheseguiranno, sono tratte dall’edizione Einaudi delle Finzioni, tradotta da F.Lucentini, Torino 1995, 69 ss.). È illimitata, sicché supporre che i corridoi,le scale e gli esagoni possano inconcepibilmente cessare «è assurdo». Ed èpoi infinita: una sfera il cui centro esatto è qualsiasi esagono «e la cui cir-conferenza è inaccessibile».

Nella forma, perfetta, del racconto breve si combinano il poema inprosa, la parabola morale e l’intreccio metafisico. Ma nuclei simbolici e miti-ci non costituiscono rappresentazioni fini a se stessi, bensì una consapevo-le e sofisticata raffigurazione creativa di immagini senza tempo, la trama diincerte meraviglie su cui disegnare l’ordito di temi metafisici universali(l’eterno, l’innumerabile, la ciclicità dei tempi, l’infinito) che Borges fa rin-correre, in pochissime pagine, con felice e ineguagliata sbrigliatezza narra-tiva. Racconto poliziesco, monologo interiore o diario onirico? La Babele bor-gesiana resta in realtà uno scritto eccentrico, difficilmente incasellabile inschemi consueti: una sorta di epos della contemporaneità il cui fascino sot-tile persiste nel suo continuo librarsi fra realtà e sogno, cielo e terra.

***

La Biblioteca è originariamente motivo di incanto e tripudio.Quando si comprese che raccoglieva tutti i libri possibili, gli uomini si sen-tirono padroni di un tesoro immenso e segreto: non v’era problema persona-le o mondiale la cui eloquente soluzione non esistesse in un qualche esago-no; l’universo era giustificato, attingeva bruscamente le dimensioni illimi-tate della speranza. Vi si sarebbe individuata senz’altro una spiegazione deimisteri fondamentali dell’umanità: l’origine dello spazio, la nascita deltempo. E se il linguaggio dei filosofi non fosse bastato, la multiforme Bi-blioteca avrebbe prodotto essa stessa l’idioma necessario, i vocabolari e lagrammatica di questa lingua. La prima impressione fu, insomma, «di stra-ordinaria felicità».

Presto però la sua indefinibile estensione diviene motivo di fru-strazione e angoscia. Da secoli gli uomini affaticano gli esagoni. Vi sonoricercatori ufficiali che arrivano già scoraggiati; parlano di scale e di galle-rie; ogni tanto prendono il libro più vicino e lo sfogliano, una volta ancoradelusi. La Biblioteca è così enorme che «ogni riduzione d’origine umanarisulta infinitesima», e ormai «nessuno, visibilmente, s’aspetta di trovarenulla». Incorruttibile e segreta la Biblioteca vince ogni assalto ai suoimisteri. È allora che il bibliotecario scopre quello che essa è in realtà: unlabirinto.

Il labirinto è la forma ideale della trama letteraria (e certo non solonella Biblioteca di Babele) di J.L. Borges. Ma la simbologia del labirinto èindiscutibilmente polisemica. L’immaginazione corre naturalmente al suomito fondativo, quel palazzo commissionato a Dedalo dal re Minosse peroccultare il Minotauro. Però gli alchimisti associavano all’immagine dellabirinto anche l’anello del re Salomone, quale simbolo di morte e di resur-rezione, come pure cammino interiore per la conoscenza di sé. Esso può as-sumere in definitiva due profili, fra loro irriducibili: uno è chiuso in se stes-

so, quindi finito e senza speranza; l’altro è a spirale, aperto a molteplici pos-sibilità, in grado di attendere un’intelligenza (come sarà con Teseo, l’eroesolare) che vincerà sull’istinto e la sopraffazione della forza.

Quale forma assume il labirinto borgesiano? Una premessa. Sa-rebbe facile rilevare che la stessa esplorazione narrativa, compiuta dalloscrittore argentino fra archetipi primordiali, mitologie classiche e teoremimoderni dell’inconscio, rappresenti un labirinto verbale, cioè un groviglioletterario, superbamente ricomposto nella realtà della lettura e della crea-zione artistica (traggo l’idea della stessa narrativa borgesiana come labirin-to verbal, da A. CROLLA, Paseos por los laberintos borgesianos, in Borges, lalengua, el mundo: las fronteras de la complejidad, a cura di G.N. Ricci,Milano 2000, 271).

A ben vedere, però, non solo i suoi racconti narrano, ma sono pre-meditati labirinti tesi a tradurre in teoremi lirici l’inconscio dell’umanità. Etutto questo non può necessariamente esaurire la complessità del gestocreativo borgesiano. Nel labirinto della Biblioteca di Babele tempo e spaziosono infatti assolutamente collegati. È luogo privo di punti di riferimento; èspazio vuoto; ed è spazio uguale, che si ripete in modo angosciosamenteidentico all’infinito. Dunque non semplicemente intrico da sciogliere, per-corso iniziatico verso un centro sacrale o una residenza mitica nascosta(come il palazzo di Cnosso, o casa di Asterione, dal titolo di un altro straor-dinario racconto breve di Borges), ma labirinto perduto che, nel mentre fasmarrire gli uomini, si perde in se stesso.

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Babele diventa così un’immagine di totalità senza centro, secondoun idea che doveva essere ben radicata nello scrittore bonaerense. Com-mentando infatti, alla sua uscita, il capolavoro cinematografico di quell’al-tro gigante del ’900 che fu Orson Welles – parliamo di Citizen Kane, super-ba prova della decima musa intorno all’enigma supremo: l’anima dell’uomo– così scrive Borges: «alla fine scopriamo che i frammenti non sono il pro-dotto di un’unità nascosta… nulla è più angosciante di un labirinto senzacentro. Questo film è esattamente quel labirinto» (da P. MEREGHETTI, Il cine-ma secondo Orson Welles, Roma 1977, 72).

Non solo. Questa foresta colma di richiami incomprensibili è anchevertigine («Da qualsiasi esagono si vedono i piani superiori e inferiori, inter-minabilmente. La distribuzione degli oggetti nelle gallerie è invariabile». Equesti piani sono collegati da una «scala spirale, che s’inabissa e s’innalzanel remoto»), in cui il destino errante del bibliotecario («come tutti gli uomi-ni della Biblioteca, in gioventù io ho viaggiato; ho peregrinato in cerca di unlibro, forse del catalogo dei cataloghi») sembra consumarsi senza speranza(«ora che i miei occhi quasi non possono decifrare ciò che scrivo, mi preparoa morire a poche leghe dall’esagono in cui nacqui. Morto, non mancherannomani pietose che mi gettino fuori della ringhiera; mia sepoltura sarà l’ariainsondabile»).

Intrico, totalità, claustrofobica vertigine. È chiaro comunque che –come e più degli altri labirinti ricostruiti dallo scrittore nei suoi racconti –

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LETTERATURA E DIRITTO

la Biblioteca è anche un’ossessione; meglio: un incubo ad occhi aperti.Umberto Eco è lo scrittore che con Italo Calvino e Tommaso Landolfi si con-tende il titolo del più borgesiano fra i romanzieri italiani (si ricordi quel per-sonaggio cruciale del Nome della Rosa, “memoria stessa della biblioteca”che custodisce e occulta i libri proibiti, il quale ha nome Jorge de Burgos edè, naturalmente, cieco). In una conferenza tenuta a Milano nel 1981, proprioEco sottolinea che la Biblioteca infinita delle Finzioni è senz’altro il model-lo fantastico di tutte le biblioteche possibili e fra queste, rappresentandoanzitutto un immenso cauchemar, la costruzione di una struttura «total-mente incubatica».

Una creazione davvero fantastica, poi? Sarebbe doveroso opinare ilcarattere labirintico delle stesse biblioteche contemporanee, che tutti si èavuto la ventura di percepire nel corso di ansiose consultazioni che spessoci vedono trasformati da ricercatori in ricercati. Nella conferenza, Eco met-teva brillantemente in luce questo profilo, descrivendo biblioteche dovel’utente – e come dargli torto, se si ha un minimo di dimestichezza con cata-loghi incompleti, volumi fuori scaffale e prestiti impossibili – è considerato«un nemico, un perdigiorno (altrimenti andrebbe a lavorare), un ladro po-tenziale». Da ciò egli deduce l’eredità, ma solo in negativo, delle bibliotechecontemporanee rispetto a quelle medievali le quali, se nascondevano i libri,almeno offrivano gli elementi per farli ritrovare (la conferenza De Biblio-teca si trova raccolta in U. ECO, Sette anni di desiderio (1983), Milano 1985,237 ss.; sulle influenze degli scritti di Borges nelle opere di Eco, e in gene-rale sulla letteratura italiana del ’900, si veda il bel volume di R. PAOLI,Borges e gli scrittori italiani, Napoli 1997, spec. 41 ss.).

Nello scrittore argentino tutto ciò però non diventa semplice chia-ve di interpretazione letteraria, ma fantasma onirico, che dischiude l’inter-pretazione del mondo. Si è detto che in Borges confluiscono – con tutto il suocarico di tragicità – letteratura e vita, motivi esistenziali e stilemi lettera-ri, segni e sogni. Ebbene, l’incubo del labirinto ossessionò l’ex direttore dellaBiblioteca nazionale argentina fino ai suoi ultimi giorni. In un’intervistaconcessa alla radio di Buenos Aires nel 1984, poco prima di morire, Borgesconfessa che ormai da molto tempo sogna sapendo di sognare: «Cosa, a voltetemibile; temo che succedano cose spaventose. Ma ho anche imparato ad ad-domesticare, in qualche modo, i miei incubi. Il più frequente è l’incubo dellabirinto. Questo ha scenari differenti: può essere questa stanza in cui con-versiamo, può essere» – ci avremmo giurato – «l’edificio della biblioteca na-zionale di via Messico» (J.L. BORGES, Conversazioni (1985), a cura di F.Tentori Montalto, Milano 1993, 127).

La Biblioteca risponde in realtà a principi antitetici come ordine ecaos: orienta e confonde; è spazio aperto e insieme chiuso; è vertigine e incu-bo. Non solo allora cosmo ma anche gnosticamente “caosmo”, cioè ordineinaccessibile all’esperienza terrena o, come sintetizzerà splendidamente lostesso scrittore argentino, «sìmbolo evidente de perplejidad» (così Borges inun’intervista del 1973 a M.E. Vàzquez, ora in M.E. VÀZQUEZ, Borges, sus dìasy su tiempo, Madrid 2001, 65; in generale sul labirinto come chiave narrati-va degli scritti borgesiani v. le dichiarazioni a G. Charbonnier, riportata inM. BERNARDI GUARDI, L’io plurale. Borges et Borges, Milano 1979, 55).

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MARIO FIORILLO – Icaro dentro Babele

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EXPÓSITO GÓMEZ E., El principio de leal colaboración en el sistemaregional español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359

The “indissoluble unity of the Spanish Nation”, the “right of self-govern-ment of the nationalities and regions” and “the solidarity among themall” are the basic milestones of the decentralization process designed bythe 1978 Spanish Constitution. Besides the duty of constitutional loy-alty on the exercise of powers, in itself derived from the solidarity prin-ciple, there is no direct mention to collaboration/cooperation as such inthe abovementioned general principles of the Spanish model of State.The lack of such principle does not mean that intergovernmental rela-tions were irrelevant for the Constitutional drafters: there is a varietyof constitutional provisions setting up different mechanisms to easeparticipation by Regions on the Central Government of State (Senate,to legitimacy to introduce ordinary pieces of legislation or constitution-al amendments, or even stand before the Constitutional Court toappeal – Recursos de Inconstitucionalidad – against State legislation)or to strengthen relations between Regions and groups of Regions(cooperation agreements), or even to reduce some of the Central Statepowers to a “coordinative function”. Although the constitutional regula-tion was reduced and insufficient, it was construed by the Con-stitutional Court body of decisions and developed by means of legisla-tion. Cooperation has been considered by the Constitutional Court asan implicit principle lying in the very essence for the decentralizedstate with positive consequences (mutual assistance duty, duty toexchange information and exercise of powers with due regard to coop-eration and coordination principles). Legislation has been in charge ofprogressively introducing mechanisms to reinforce the collaborationduty. It was not, though, until the last decade, that all these instru-ments that smoothed intergovernmental relations (requerimientos,Conferencias sectoriales or horizontal – interregional – agreements, andmore recently Conferencia de Presidentes Autonómicos), were organizedand structured, some others were provided of a legal basis (verticalagreements) and were created ex novo in spheres of activity where were

Abstracts

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ABSTRACTS

unknown to the date (European affaires). In spite of this long-lastingprocess, there are still some questions that remain unsolved whosesolution will contribute to empower the loyal collaboration principle inthe constitutional internal system. And in this context the constitution-al reform could be necessary.

MANGIAMELI S., Il principio cooperativo nell’esperienza italiana (delprimo e del secondo regionalismo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

This work, taking the premises from the recognition of the key role ofcooperative measures and the use of the principle of loyal cooperationin the States with a strong federal tradition (such as the United Statesof America and Germany), examines their importance in the Italianexperience of regionalism. The essay published in this Review takesinto account the analysis up to the constitutional reform of 2001, andstresses that with respect to the original constitutional provisions,which provided soft mechanism of agreements, based upon a dual anddefensive system of division of competences, it has grown the necessi-ty of measure of cooperation between the State and the Regions, in thelight of effectiveness of the exercise of competences. The legal system’sevolution, though, has taken another direction, with the recourse tothe instruments of cooperation of the ordinary legislator and constitu-tional case law; this has led the Author to consider the existence of ageneral principle of loyal cooperation, which state law should disci-pline and capable of limiting the exercise of regional legislative com-petences. Such conclusion, although, does not imply sharing theItalian constitutional judge’s point of view, which has led to considercooperation as a principle with a constitutional rank and, in such away, consented to disregard the constitutional design of division ofcompetences, loading cooperation in a negative sense for regionalautonomy, enforcing therefore state centralism. According to theAuthor, though, this outcome was not the only choice: on one hand, inthe same direction of the evolution of Italian regionalism stands thenon-univocal character of the cooperative principle, for it hasexpressed itself not only in the supremacy of the State and the need ofa unitary action, but it has also opened the possibility for the Regionsto cooperate in fields of state competence, such as the external powerand the emergency powers. On the other hand, it is well known that inthe most recent reforms which have interested Germany, a State witha strong federal tradition, the tendency to a progressive centralisationand unification of the Federation have been opposed by the introduc-

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ABSTRACTS

tion of elements of competitive federalism and by the provision of aclear delimitation of competences of Bund and Länder, in the light ofa more incisive (federal) responsibility of the latter ones, when theymay intervene, on the basis of the rule of competence.

SCHWANENGEL W., Die Modernisierung des deutschen Bundesstaatszwischen Anspruch und Wirklichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497

The German Federation is in a crisis. The predominance of the federallevel in legislation has so far been compensated by a legislative partic-ipation of the states in federal law-making via the Bundesrat (“federalcouncil”, the upper chamber of the federal parliament). That policyentanglement led to a deadlock in the political decision-making processand to a lack of transparency of political accountability. As a result, theBundestag (the lower chamber of the federal parliament) and theBundesrat had installed a committee to modernize the federal system.That committee presented numerous proposals, but eventually failedfrom not reaching agreement on education policy. After the federal re-elections to the Bundestag in 2005, the new Grand Coaliton re-initiat-ed and completed the reform effort. That reform (“federalism reform”,Föderalismusreform) resulted in the most extensive alteration of theconstitution ever. But it remains to be seen if the compromise charac-ter of many reform elements really allows for meeting the objective ofbroadening the scope of action of the federal and the state level. Thisarticle investigates that question, analyzing the altered competencenorms. Changes in law-making (for instance abolishing federal frame-work legislation, and introducing the right of a state to deviate fromfederal laws), the change of participative rights of the Bundesrat in fed-eral law-making and changes concerning joint tasks of the federal andthe state level in the field of education will be addressed.

AUTIN J.-L., La relance du processus français de décentralisation . . . 523

The beginning of Jacques Chirac’s second mandate has been charac-terized by a clear resumption of the process of decentralization. Be-cause of it’s political attitude (moderate, “girondina” and proEuropean) the Government made, at the end of March 2003, a veryimportant reform of the Constitution. That reform was necessary inorder to break with the tradition of a Unitarian State that has alwaysbeen qualified by uniformity in the administrative field, despite of the

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ABSTRACTS

needs and the claims of the local authorities. Because of that reform itwas possible to enrich the Consitution of the Fifth Republic with newconcepts – such as decentralization and subsidiarity – as well as newpractises, such as territorial experimentation, that are not compatiblewith the soul and with the original meanings expressed by the old textof the Constitution.Though these innovations are very provoking, theyraise many doubts and questions which the process of decentralizationwill have to answer in the future.

MACIOCE F., I confini della leale collaborazione tra poteri: spunti perun’analisi filosofica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541

On this essay the Author try to explain what loyalty means, both ina general sense and in a more specific relation with an institution-al context. As a general principle, loyalty requires behaviour thatexceed normal procedures and laws, and to get involved in the rela-tionship’s particular goal. As an institutional and normative idea,loyalty requires any procedure – also not strictly obligatory – thatcan be able to preserve power’s unity, in connections between differ-ent powers and organisms in which it is divided.