Daniela Braga

Direito Administrativo – Teóricas

2º Ano: 2º Semestre

Aula 26 de Fevereiro de 2010

Regulamento Administrativo

O regulamento administrativo trata-se de uma norma jurídica que é emanada no

exercício do poder administrativo por um órgão da administração ou por outra entidade

pública ou privada para tal habilitada por lei.

Estes constituem o grau inferior no ordenamento jurídico-administrativo, uma vez que

os níveis superiores são ocupados pela Constituição, pelas normas e princípios de Direito

interno ou comunitário e pela lei ordinária. Os regulamentos são fonte secundária do Direito

Administrativo uma vez que estão dependentes da actividade legislativa pois para estes

existirem é necessário que exista uma lei prévia. Assim, nenhum regulamento pode contrariar

uma lei, nem revogá-la, caso contrário este era ilegal.

No entanto, os regulamentos são imprescindíveis para o funcionamento dos Estados

modernos, pois permitem libertar o Parlamento de tarefas consideradas incómodas para as

quais não se sente habilitado, permitem uma adaptação rápida do sistema normativo a

situações concretas que se encontram em constante mutação e, no caso das regiões

autónomas, são bastante importantes pois tomam em consideração realidades locais e

regionais melhor do que as leis.

• Elementos dos Regulamentos

- Material: O regulamento é uma norma jurídica emitida pela administração. Este tem

um carácter geral (dirigem-se a um número indeterminado de destinatários) e abstracto (visa

regular um numero indeterminado de casos).

- Orgânico: É uma norma emanada de uma pessoa colectiva pública que faz parte da

administração pública.

- Funcional: Os regulamentos são emitidos no exercício da função administrativa.

• Espécies de Regulamentos Administrativos

Estes podem ser distinguidos através de vários critérios:

1- Relação com a lei

1.1- Regulamentos Complementares ou de Execução: Servem para complementar,

desenvolver e pormenorizar as leis, facilitando a aplicação das leis aos casos concretos.

1.2- Regulamentos Independentes ou Autónomos: São aqueles que os órgãos

administrativos emitem no exercício das suas competências próprias para assegurar a

realização das suas atribuições.

2- Função do seu objecto

2.1- Regulamentos de Organização: Servem para distribuir as funções pelos vários

departamentos das pessoas colectivas públicas, bem como para a repartição das suas tarefas.

2.2- Regulamentos de Funcionamento: São aqueles que disciplinam o funcionamento

quotidiano dos serviços públicos. Estes podem-se classificar como regulamentos

procedimentais.

2.3- Regulamentos de Polícia: São aqueles que impõem determinadas limitações à

liberdade individual para evitar que se produzam danos que resultam de actividades

consideradas perigosas.

3- Âmbito de aplicação

3.1- Regulamentos Gerais: São aqueles que se destinam a vigorar em todo o território

nacional.

3.2- Regulamentos Locais: São aqueles que a sua aplicação se limita a uma

circunscrição territorial.

3.3- Regulamentos Institucionais: São regulamentos emitidos pelos institutos públicos.

Estes produzem os seus efeitos jurídicos apenas nas pessoas que estão sob a sua jurisdição.

4 – Eficácia

4.1- Regulamentos Internos: são aqueles que projectam os seus efeitos no interior da

própria administração.

4.2- Regulamentos Externos: são aqueles que produzem efeitos para o exterior, para

todos os cidadãos.

• Relações Especiais de Poder

Tratam-se de relações em que se admite que certos direitos dos particulares possam

ser objectos de limitações mais intensas do que as que vigoram para a generalidade dos

cidadãos.

Os regulamentos emitidos no âmbito de relações especiais de poder são considerados

externos, porque apesar de estarmos perante relações especiais, distintas das relações gerais,

estes regulamentos não projectam os seus efeitos apenas para o interior da própria

administração, mas produzem também efeitos para os particulares, autênticos cidadãos.

• Relação com a Lei

No plano material, regulamento e lei não são distintos, uma vez que ambos são

normas jurídicas. No entanto, essa distinção pode ser feita através dos seguintes planos:

- Orgânico: Neste plano, regulamento e lei distinguem-se devido à diferente posição

hierárquica dos órgãos que emitem estas normas jurídicas. Assim, podemos dizer que o

regulamento situa-se numa posição inferior face à lei.

- Formal: Neste plano, regulamento e lei distinguem-se pelo diferente valor formal

entre ambos. Assim, podemos dizer que o regulamento tem um valor inferior face à lei, não

podendo assim contrariá-la, pois deste modo tornar-se-ia ilegal.

Alcance Prático:

- Fundamento Jurídico: A lei baseia-se unicamente na constitução, enquanto que o

regulamento só será valido se existir uma previa lei de habilitação que atribui competência

para que o regulamento seja emitido.

- Problema da Ilegalidade: Se surge uma lei contraria a outra, essa outra é revogada,

enquanto que se o regulamento é contrario a uma lei é ilegal.

- Impugnação Contenciosa: Uma lei só pode ser impugnada contenciosamente com

fundamento na sua inconstitucionalidade, enquanto que o regulamento é impugnável

contenciosamente com fundamento em ilegalidade.

Aula 5 de Março de 2010

Regulamento Administrativo (cont.)

• Relação com os Actos Administrativos

- Os regulamentos possuem as características da norma jurídica: generalidade e

abstracção, enquanto que os actos possuem as características dos actos jurídicos: serem

individuais e concretos.

- Os regulamentos aplicam-se a várias situações e a destinatários indeterminados,

enquanto que o acto administrativo aplica-se a uma determinada situação e dirige-se a um

destinatário determinado.

Alcance Prático

- Integração e Interpretação: Existem regras diferentes e próprias para os

regulamentos e actos administrativos.

- Vícios e Formas de Invalidade: Nos regulamentos, o regime a seguir é o das leis,

enquanto que nos actos administrativos, o regime a seguir é o dos negócios jurídicos.

- Impugnação Contenciosa: Os regulamentos podem ser considerados ilegais por

qualquer tribunal, enquanto que os actos administrativos não, estes só podem ser declarados

ilegais pelos tribunais administrativos.

• Fundamento do Poder Regulamentar

Este pode ser encarado a partir de três pontos de vista:

- Prático: O fundamento do poder regulamentar reside no distanciamento do

legislador relativamente aos casos concretos, havendo assim uma impossibilidade de previsão

completa por parte do legislador. Assim é necessário, num segundo momento, uma

intervenção da administração para facilitar a aplicação da lei aos casos concretos.

- Histórico: Este fundamento diz que é impossível aplicar o principio da separação dos

poderes tal como ele tinha sido inicialmente concebido (poder legislativo – legislador), uma

vez que não é apenas o legislador que tem o poder para editar normas jurídicas, a

administração também o possui.

- Jurídico: o fundamento do poder regulamentar assenta na Constituição e na lei.

• Limites do Poder Regulamentar

1º Princípios Gerais de Direito: Estes são um conjunto de directrizes jurídicas pré-estaduais,

autónomas das decisões do legislador constituinte.

2º Constituição: Esta contém várias normas sobre a competência para emitir regulamentos e

sobre a forma jurídica a que os regulamentos devem obedecer. Assim, se um regulamento

infringir estas normas, estes são inconstitucionais.

3º Princípios Gerais de Direito Administrativo: Estes não podem ser derrogados pelos

regulamentos, pois essa situação leva à anulabilidade ou não aplicação dos regulamentos.

4º Lei: Princípio da preferência da lei: o regulamento não pode contrair uma lei, a lei prevalece

sob os regulamentos; Princípio da reserva da lei: o poder regulamentar não pode ser exercido

naqueles domínios que a Constituição reserva para a lei; Principio da precedência da lei: o

exercício do poder regulamentar tem de ser sempre precedido por uma lei de habilitação.

5º Princípio da Hierarquia: Os regulamentos estão subordinados a outros regulamentos que

tenham sido emitidos por órgãos superiores.

6º Proibição dos regulamentos disporem retroactivamente.

7º Limitações de Competência e de Forma: Uma vez que a Constituição e a lei é que

determinam a competência dos órgãos, um regulamento é inconstitucional ou ilegal se for

editado por um órgão que não disponha de poderes para tal. Mesmo que um órgão tenha

competência para editar regulamentos, esse órgão está vinculado às formas foram fixadas

constitucional e legalmente.

• Princípio da Inderrogabilidade Singular dos Regulamentos

A Administração pode modificar, suspender ou revogar um regulamento anterior por

via geral e abstracta. No entanto, de acordo com este princípio, a Administração não pode

derrogar um regulamento em casos concretos e individuais, mantendo-o em vigor para todos

os restantes casos. Um regulamento que derroga outro para um caso concreto e individual

trata-se de um acto administrativo

• Formas de Cessação da Vigência dos Regulamentos

- Caducidade: O regulamento caduca quando ocorrem determinados factos que

produzem esse efeito jurídico. Os principais casos de caducidade são: se o regulamento for

feito para vigorar durante um certo período, decorrido esse período o regulamento caduca; o

regulamento caduca se as suas atribuições forem transferidas para outra autoridade

administrativa, ou se a competência do órgão que fez o regulamento cessar; o regulamento

caduca se a lei que se destinava a executar for revogada, sem ser substituída por outra.

- Revogação: Na revogação, o regulamento deixa de vigorar nos casos em que um acto

voluntário dos poderes públicos impõe a cessação dos seus efeitos, total ou parcial. Este pode

ser revogado por outro regulamento de forma e grau hierárquico igual, pode ser revogado por

um regulamento de forma e grau hierárquico superior, bem como pode ser revogado por uma

lei. De acordo com o artigo 119, nº1 do C.P.A., os regulamentos de execução não podem ser

revogados na sua totalidade, sem que a matéria seja objecto de uma nova regulamentação.

- Decisão Contenciosa: Os regulamentos deixam de vigorar sempre que um tribunal

competente declare a sua ilegalidade, nulidade ou os anule, no total ou em parte.

Aula 12 de Março de 2010

Acto Administrativo

Num primeiro momento, o acto administrativo serve para garantir a independência da

administração perante o poder judicial, no entanto, já num segundo momento, acto

administrativo serve como garantia dos particulares (artigo 268, nº 4 da C.R.P.).

Este possui duas funções:

- Função Substantiva: Através dos actos administrativos a administração concretiza os

preceitos gerais e abstractos contidos nas leis e nos regulamentos, o que permite a aplicação

desses preceitos às situações individuais e concretas.

- Função Procedimental: O acto administrativo é aplicado na sequência de um

determinado procedimento.

• Noção de Acto Administrativo (artigo 120º, C.P.A.)

1 - Acto jurídico: é um acto voluntário que produz efeitos jurídicos, isto é, produz alterações na

esfera jurídica do destinatário.

2 – Acto unilateral: é um acto que para se tornar perfeito não necessita de um concurso de

vontades de outros sujeitos.

3 – Acto praticado no exercício do poder administrativo por um órgão da administração

pública ou por um órgão de uma pessoa colectiva (entidade publica ou privada) que não

integra a administração publica mas que esta habilitada por lei à pratica de actos

administrativos

4 – Acto decisório: são decisões de órgãos administrativos.

5 - Acto que incide sobre uma situação individual e concreta: esta característica permite

distinguir o acto administrativo das leis e dos regulamentos que são gerais e abstractos.

Exemplos: Actos colectivos - são aqueles em que o destinatário é um conjunto unificado de

pessoas; Actos plurais - são decisões da administração que se aplicam por igual a pessoas

diferentes.

* Actos instrumentais: São actos jurídicos que não produzem efeitos directos no ordenamento

jurídico. Estes possuem autonomia funcional, isto é, não são elementos de outros actos. No

entanto, os seus efeitos só se manifestam através de actos administrativos, de que são

pressupostos.

Aula 19 de Março de 2010

Acto Administrativo (cont.)

• Natureza Jurídica do Acto Administrativo

O acto administrativo apresenta pontos de distinção com os negócios jurídicos, bem

como com as sentenças judiciais.

- Negócio Jurídico: o negócio jurídico é uma figura típica do Direito Privado, enquanto

que o acto administrativo é uma figura típica do Direito Público; o negócio jurídico resulta do

reconhecimento da autonomia da vontade, tendo em vista a prossecução de interesses

particulares, enquanto que o acto administrativo pressupõe a construção de uma vontade

normativa ao serviço de interesses públicos, colectivos; o negócio jurídico move-se no terreno

da ilicitude, enquanto eu o acto administrativo se move no terreno da legalidade.

- Sentença Judicial: tanto as sentenças como os actos são actos unilaterais de uma

autoridade pública; a sentença resulta do exercício do poder judicial que visa resolver um

conflito de interesses, enquanto que o acto administrativo resulta do exercício do poder

executivo que visa prosseguir o interesse público no desempenho de uma função

administrativa.

• Estrutura do Acto Administrativo

1 – Elementos Subjectivos: Os elementos subjectivos tratam-se dos sujeitos que intervêm no

acto administrativo. Esses sujeitos podem ser, a administração pública e os particulares, bem

como, duas pessoas colectivas públicas. Em casos excepcionais, os sujeitos podem ser apenas

dois particulares.

2 – Elementos Formais: Os elementos formais tratam-se da forma do acto administrativo, isto

é, o modo de exteriorização ou manifestação da conduta voluntária em que o acto

administrativo consiste. Essa forma pode ser escrita ou oral. Existem ainda outro tipo de

formas, como as formas de documento (despacho, resolução, portaria, entre outras), bem

como as formalidades (trâmites instrumentais que têm ser praticados sem irregularidades para

que o acto administrativo seja legal) que não fazem parte destes elementos formais.

3 – Elementos Objectivos: Os elementos objectivos tratam-se do conteúdo e do objecto do

acto. O conteúdo trata-se da decisão tomada pela administração naquele caso concreto,

fazendo parte do conteúdo as cláusula acessórias (condição, termo e modo), enquanto que o

objecto se trata da realidade exterior sobre a qual o acto administrativo incide.

4 – Elementos Funcionais: Estes tratam-se da causa, dos motivos e do fim. A causa é o motivo

típico imediato da prática desse acto administrativo. Os motivos abrangem a causa, portanto

são motivos típicos e imediatos, bem como são motivos mediatos, todas as razões que naquela

situação conduziram a administração à prática do acto administrativo. O fim trata-se do

objectivo da conduta da administração, podendo ser um fim legal, isto é uma finalidade

imposta pela lei, ou um fim real, um fim que realmente a administração prossegue.

• Distinção entre Elementos, Requisitos e Pressupostos

- Elementos: Tratam-se de realidades que integram o próprio acto administrativo.

Estes podem ser elementos essenciais, elementos que se não existirem o acto não pode

produzir os seus efeitos, bem como podem ser elementos acessórios, elementos que podem

existir ou não, dependendo do critério da administração.

- Requisitos: Tratam-se de exigências impostas pela lei para a garantia da legalidade e

da prossecução dos interesses públicos e dos interesses dos particulares. Estes podem ser

requisitos de validade ou de eficácia.

- Pressupostos: Tratam-se de situações cuja verificação legitima ou obriga à prática do

acto administrativo.

• Menções Obrigatórias do Acto Administrativo (artigo 123, C.P.A.)

Deve sempre constar do acto: autor do acto; destinatários do acto; conteúdo da

decisão; assinatura do autor ou representante do acto.

Existem ainda outras menções que apenas são exigidas em determinadas

circunstâncias: delegação de poderes; indicação doa antecedentes que originaram a prática do

acto; fundamentação da decisão quando a lei exige (artigo 124, C.P.A.).

- Razões da Necessidade das Menções:

1 – Permitir a identificação correcta de cada acto administrativo

2 – Facilitar a interpretação do acto administrativo

3 – Fornecer aos particulares informação relevantes para que possam defender-se

quando o acto lesa os seus direitos.

- Consequências Jurídicas da Falta de Menções:

1 – Nulidade: Dá origem à nulidade do acto a falta de indicação do autor, a falta da

identificação adequada do destinatário, a falta do conteúdo da decisão, bem como a falta da

assinatura do presidente do órgão que emitiu o acto. Quando o acto é nulo não pode ser

sanável, ou seja não pode produzir os seus efeitos jurídicos.

2 – Anulabilidade: Dá origem à anulabilidade do acto a falta da indicação dos factos

relevantes que deram origem a esse acto, bem como a falta da fundamentação da decisão

quando a lei exige. Quando o acto é anulado é passível de sanação, podendo produzir os seus

efeitos jurídicos.

3 – Irregularidade: São irregulares os actos que forem praticados ao abrigo de uma

delegação de poderes e essa delegação não for mencionada. Quando o acto é considerado

irregular, para além de produzir os seus efeitos jurídicos, pode produzir outros efeitos, como é

o caso da responsabilidade civil ou disciplinar do autor do acto.

• Tipos de Actos Administrativos

1 – Actos Primários: Os actos primários são aqueles que incidem, pela primeira vez, numa

determinada situação da vida. Estes podem ser:

1.1 Actos Impositivos: Actos que impõem um certo comportamento aos destinatários.

Estes dividem-se em:

- Actos de Comando: Actos que impõem ao destinatário a adopção de um

comportamento positivo – ordem, ou de um comportamento negativo – proibição.

- Actos Punitivos: Actos que decretam uma sanção para um destinatário.

- Actos Ablativos: Actos que determinam a extinção ou modificação do

conteúdo de um direito.

- Juízos: Actos através dos quais a administração qualifica, obedecendo a

critérios de justiça, coisas, pessoas ou actos submetidos à sua apreciação.

1.2 Actos Permissivos: Actos que permitem a adopção de um certo comportamento.

Estes dividem-se em:

→ Actos que conferem vantagens:

- Autorização: acto através do qual a administração permite a alguém

que exerça um direito ou uma competência que já existia na sua esfera jurídica.

- Licença: acto através do qual um órgão administrativo atribui a

alguém o direito de exercer uma certa actividade que a lei em principio proíbe.

- Concessão: actos pelos quais a administração transfere para um

particular o exercício de uma actividade que é publica.

- Delegação: acto pelo qual um órgão da administração que tem

competência para a prática de certos actos permite que seja outro órgão ou agente da

administração a praticar esses actos.

- Admissão: acto pelo qual a administração admite que determinado

indivíduos possam aceder a certos serviços públicos ficando investidas num certo estatuto

jurídico.

- Subvenção: acto através do qual a administração atribui ao particular

uma determinada quantia em dinheiro para que ele posa prosseguir uma actividade entre esse

público.

→ Actos que eliminam encargos

- Dispensa: acto através do qual a administração isenta alguém do

cumprimento de uma obrigação legal.

- Renuncia: acto pelo qual a administração abdica da titularidade de

um direito.

2 – Actos Secundários: Os actos secundários são aqueles que incidem sobre um acto

administrativo pré-existente, anteriormente praticado.

2.1- Actos Integrativos

- Homologação: acto administrativo que assume os fundamentos e conclusões

de um parecer que são apresentados por outro órgão.

- Aprovação: acto pelo qual um órgão administrativo manifesta a sua

concordância com um acto previamente praticado por órgão e que se destina a atribuir-lhe

eficácia.

* Aprovação ≠Autorização: Enquanto que a autorização é um acto integrativo, a autorização é

um acto permissivo; a aprovação é uma condição de eficácia, enquanto que a autorização é

uma condição de validade; a aprovação serve para manifestar concordância a um acto que foi

praticado no passado, enquanto que a autorização é a serve para manifestar concordância à

prática de um acto no futuro.

- Visto: acto pelo qual um órgão da administração declara ter tomado

conhecimento de outro acto ou documento. Este pode ser cognitivo ou volitivo.

- Acto Confirmativo: acto pelo qual a administração confirma um acto

administrativo prévio.

- Ratificação Confirmativa: acto pelo qual o órgão normalmente competente

para dispor sobre certas matérias manifesta o seu acordo em relação a actos que foram

praticados em circunstancias especiais por um órgão excepcionalmente competente.

3 – Actos Instrumentais: Pronúncia da administração, no entanto não é uma verdadeira

decisão de autoridade. São actos auxiliares relativamente aos actos administrativos decisórios.

3.1 Declarações de Conhecimento: Servem para a administração dar conta do seu

conhecimento oficial de certos factos ou situações.

3.2 Actos Opinativos: aqueles através dos quais a administração emite a sua opinião

sobre um assunto que lhe tenha sido suscitado. Estes podem ser pareceres, actos elaborados

por peritos ou por órgãos. Os pareceres podem ser obrigatórios (quando a lei impõe que estes

sejam emitidos) ou facultativos (quando não existe essa obrigatoriedade). Também podem ser

vinculativos (quando o seu conteúdo tem e ser seguido pelo órgão competente para decidir)

ou não vinculativos (quando o seu conteúdo não tem de ser seguido) – artigo 98, C.P.A. No

caso de os pareceres serem vinculativos podemos dizer que o acto administrativo acaba por

ser da entidade que emite o parecer.

• Classificação de Actos Administrativos

1 – Quanto ao seu autor:

1.1 Decisões: quando provêem de um órgão singular.

Deliberações: quando provêm de um órgão colectivo ou colegial

1.2 Actos Simples: quando emanam de um só órgão.

Actos Complexos: aqueles que na sua elaboração participam dois ou mais órgãos

administrativos.

2 - Quanto aos destinatários:

1.3 Singulares: são decisões da administração que se aplicam por igual a pessoas

diferentes.

1.4 Colectivos: são aqueles em que o destinatário é um conjunto unificado de pessoas.

1.5 Plurais

1.6 Gerais

3 – Quanto aos efeitos:

3.1 Actos de Execução Instantânea: são aqueles cujo cumprimento se esgota num acto

isolado.

Actos de Execução Continuada: são aqueles cujo cumprimento se prolonga ao longo do

tempo.

- Estes actos têm relevância quanto ao regime da revogação, uma vez que um acto de

execução instantânea não pode ser revogado pois o seu cumprimento se esgota num único

acto.

3.2 Positivos: são aqueles que produzem alterações na ordem jurídica.

Negativos: são aqueles que não produzem alterações na ordem jurídica.

- Se um acto positivo for revogado ou anulado eliminam-se os efeitos que ele tendia a

produzir, se um acto negativo for revogado não se pode falar em cessação de efeitos pois este

não produz efeitos, surgindo a necessidade de praticar um acto contrário – um acto positivo.

4- Quanto à localização do procedimento administrativo:

4.1 Definitivos: Estes podem ser classificados em dois sentidos:

- em sentido horizontal: traduz-se na conclusão de todo um processo que se

vai desenrolando no tempo, denominado procedimento administrativo.

-Em sentido vertical: traduz-se num acto emanado pelo órgão que ocupa a

posição suprema na hierarquia ou por um órgão independente. O acto não é verticalmente

definitivo se for praticado por um órgão subalterno inserido numa hierarquia.

Não Definitivos: são actos que não contêm uma resolução final ou que não sejam

praticados pelo órgão máximo de uma hierarquia ou por um órgão independente.

5 – Quanto à hierarquia

- Órgãos Subalternes

- Órgãos Independentes

6 – Quanto à susceptibilidade de execução administrativa:

6.1 Executórios: actos que são em simultâneo eficazes e exequíveis, cuja coerção por

via administrativa não seja impedida por lei.

Não Executórios: são actos tributários e actos administrativos de que resulte a

obrigação de pagar uma quantia em dinheiro, no entanto, estes são exequíveis e eficazes.

Aula 23 de Abril de 2010

Procedimento Administrativo

O procedimento administrativo trata-se da sequência juridicamente ordenada de actos

e formalidades tendentes à preparação da prática de um acto da Administração ou à sua

execução.

• Notas Caracterizadoras do Procedimento Administrativo

Este trata-se de uma sequência, uma vez que os vários elementos que integram não se

encontram organizados de qualquer maneira, acham-se dispostos numa certa ordem. É uma

sequência juridicamente ordenada pois é a lei que determina quais os actos a praticar e quais

as formalidades a observar, e é também a lei que estabelece a ordem dos pontos a cumprir, o

momento em que cada um deve ser efectuado, bem como quais os actos antecedentes e os

actos consequentes. Este ainda se traduz numa sequência de actos e formalidades, uma vez

que no procedimento administrativo tanto encontramos meras formalidades, como actos

jurídicos. O procedimento administrativo tem por objecto um acto da Administração, pois o

que dá carácter administrativo ao procedimento é o envolvimento da Administração Público.

Este tem por finalidade preparar a prática de um acto ou a respectiva execução, podendo

assim distinguir-se os procedimentos decisórios (servem para que a Administração adopte um

acto administrativo) dos actos executórios (servem para a Administração executar um acto

previamente adoptado).

* Procedimento administrativo (sequencia de actos e formalidades) ≠ Processo administrativo

(conjunto de documentos em que se materializa esse essa sequencia de actos e formalidades

que é o procedimento).

• Objectivos do Procedimento Administrativo (artigo 267, C.R.P.)

1º Disciplinar a actividade administrativa com o propósito de racionalizar os meios utilizados

pelos serviços administrativos.

2º Esclarecer melhor a vontade da administração para que as decisões tomadas sejam

ponderadas.

3º Salvaguardar os direitos subjectivos e interesse legítimos dos particulares, impondo a

administração todos os cuidados para que esses direitos não sejam violados ou quando

tenham de ser sacrificados, sejam sacrificados de forma desproporcional e ilegal.

4º Evitar a burocratização.

5º Assegurar a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito.

- No fundo o procedimento visa conciliar a prossecução do interesse público com a garantia

dos direitos individuais.

• Princípios Fundamentais do Procedimento Administrativo

1º Carácter escrito: por um lado existe a necessidade de que as decisões administrativas sejam

devidamente ponderadas e por outro lado existe a necessidade de conservar para o futuro o

registo daquilo que se realizou.

2º Simplificação do formalismo: a lei limita-se a prever as formalidades essenciais, havendo

uma margem de liberdade por parte da administração.

3º Princípio do inquisitório: a administração não esta subordinada ao pedido dos particulares,

esta goza de um direito de iniciativa para melhor prosseguir o interesse público.

4º Colaboração da administração com os particulares (artigo 7 do C.P.A.): a administração deve

actuar em colaboração com os particulares para que seja assegurada a sua adequada

participação no desempenho da função administrativa.

5º Direito de informação procedimental dos particulares: sempre que o requeira, o particular

tem de ser informado sobre o andamento dos processos que lhe digam respeito (artigo 268,

nº1 da C.R.P.). Caso a administração se negue a cumprir esse direito existe a violação de uma

formalidade essencial, podendo o particular arguir essa violação.

* Entende-se que os particulares têm direito de consulta de qualquer documento da

Administração (artigo 48, nº2 da C.R.P.) – direito à informação não procedimental.

6º Princípio da participação dos particulares na formação de decisões que lhes digam respeito

(artigo 7, nº1, alínea b e 8 do C.P.A.): direito reconhecido aos particulares de prestar

informações e formular decisões.

7º Princípio da decisão (artigo 9 do C.P.A.): Existe um dever de decidir a cargo da

Administração que serve para proteger os particulares no caso de omissões na Administração.

8º Princípio da desburocratização e eficiência (artigo 10 do C.P.A.): a administração deve ser

estruturada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não burocratizada,

com a finalidade de assegurar a eficiência das suas decisões.

9º Princípio da gratuitidade (artigo 11º do C.P.A): o procedimento administrativo é gratuito, à

excepção de quando leis especiais impõem o contrário.

Aula 30 de Abril de 2010

Procedimento Administrativo (cont.)

• Tipos de Procedimentos Administrativos

1 – Iniciativa pública (artigo 54 do C.P.A.): iniciativa da própria administração.

Iniciativa particular (artigo 54 do C.P.A.): iniciativa de um particular através de um

requerimento.

2 - Decisórios: são aqueles que se destinam a preparar uma decisão final.

Executivos: são aqueles que visam executar um acto da Administração.

3 - Comum: é aquele que esta regulado no C.P.A. e que é aplicado a todos os casos em que não

haja nenhuma legislação especial que se aplique.

Especiais: são aqueles que estão regulados em lei especial.

• Fases do Procedimento Administrativo

1ª Fase inicial (artigos 74 a 83 do C.P.A.): Este tem o seu inicio através de um acto interno da

administração ou através de um requerimento apresentado por um particular interessado

Quando o procedimento tem origem num acto da administração, a administração tem de dar

conta desse facto aos particulares que podem vir a ser afectados por esse procedimento

(artigo 55, nº1 do C.P.A.). Quando o procedimento tem origem num particular, nesse

requerimento devem constar as menções que constam no artigo 74 do C.P.A.

2ª Fase da instrução (artigos 86 a 105 do C.P.A.): Esta fase é destinada à produção da prova,

isto é, a fase onde se vai averiguar factos relevantes para a tomada da decisão final, ou seja, os

factos são sujeitos a prova. A esta fase está associado o princípio do inquisitório (artigo 56 do

C.P.A.), em que a administração, mesmo que o procedimento tenha sido da iniciativa dos

particulares, não está subordinada ao pedido dos particulares, podendo proceder de uma

maneira que considere mais conveniente para a instrução quando o interesse público assim o

exigir.

* Regras do C.P.A. em matéria de prova: Dever de averiguação dos factos por parte da

administração; Admissão ampla de meios de prova, isto é, são admitidos os mais variados

meios de prova; Livre apreciação da prova por parte da administração; Desnecessidade de

prova ou alegação de factos que sejam públicos e notórios ou factos de que o instrutor do

procedimento tenha conhecimento em resultado do exercício das suas funções; O ónus da

prova em matéria de factos cai sob quem alega determinado facto.

3ª Fase da audiência dos interessados (artigos 100 a 105 do C.P.A): Esta constitui expressão de

dois princípios fundamentais: o princípio da colaboração da administração com os particulares,

em que a administração deve actuar em colaboração com os particulares para que seja

assegurada a sua adequada participação no desempenho da função administrativa (artigo 7 do

C.P.A.), bem como o princípio da participação dos particulares na formação de decisões que

lhes digam respeito, direito reconhecido aos particulares de prestar informações e formular

decisões (artigo 8 do C.P.A.). Esta fase possui bastante relevância uma vez que os particulares

não tinham a certeza de que os seus requerimentos eram devidamente apreciados pela

administração e com esta fase o particular é associado à tomada das decisões administrativas.

A administração deve comunicar aos particulares o sentido e as razoes em que se baseia para

chegar a essa decisão. Existem casos onde não existe audiência previa como é o caso das

decisões urgentes, ou quando a audiência pode comprometer a execução da decisão, bem

como nos procedimentos de massa (artigo 103 do C.P.A). Existem casos onde o instrutor pode

dispensar a audiência prévia de acordo com a lei. Caso não haja audiência prévia quando esta

é obrigatória constitui uma ilegalidade formal, dando lugar à anulabilidade do acto

administrativo.

4ª Fase da preparação da decisão: A administração tem de ponderar todos os elementos que

dispõe: a prova, os argumentos dos particulares, entre outros.

5ª Fase da decisão: Esta é a fase em que se toma a decisão final do procedimento.

6ª Fase complementar: Nesta fase, são praticados actos ou formalidades posteriores à decisão

final, como registos, arquivamento de documentos, publicações, entre outros. Na fase

complementar, coloca-se um problema: o da chamada decisão tácita do procedimento, pois

muitas vezes a Administração não se pronuncia, mesmo quando os particulares o solicitam,

trazendo consequências jurídicas como:

- Atribuir ao silêncio da Administração o valor de um deferimento tácito ou acto tácito

positivo (artigo 108 do C.P.A.): Nestes casos, o particular vê satisfeita a sua pretensão se a

Administração não se pronunciar.

- Atribuir ao silêncio da Administração o valor de um indeferimento tácito ou acto

tácito negativo (artigo 109 do C.P.A.): A vantagem para o particular de se dar o valor de um

acto tácito negativo ao silêncio da Administração é que, perante este acto tácito negativo o

particular pode recorrer contenciosamente. Quando termina o prazo (mais ou menos 90 dias –

artigo 108, nº 2 do C.P.A.) para a Administração se pronunciar forma-se um ato tácito negativo

para que, de seguida, o tribunal considera se este acto é legal ou não. Caso este seja legal, é

dada razão à Administração, caso contrário, isto é, se o acto for ilegal, o acto é anulado e o

particular pode recorrer.

* Condições de Formação de um Acto Tácito: 1) é necessário que um órgão administrativo seja

legalmente solicitado pelo interessado a pronunciar-se no caso concreto; 2) a matéria em

questão tem de ser da competência desse órgão; 3) é necessário que tenha decorrido o prazo

legal sem que a Administração se tenha pronunciado; 4) é preciso que a lei atribua ao silêncio

da Administração um valor positivo ou negativo.

Validade e Eficácia do Acto Administrativo

A validade trata-se da aptidão intrínseca do acto administrativo para produzir efeitos

jurídicos que correspondem ao sentido legal em virtude de estar em consciência com a ordem

judicial. Já a eficácia trata-se da efectiva produção de efeitos jurídicos.

• Invalidade (a partir do artigo 120 do C.P.)

Um acto administrativo inválido é aquele que está afectado por um valor jurídico

negativo, isto é, é um acto que revela inaptidão para produzir os seus efeitos. Esta pode

assumir várias formas, isto é vários vícios:

1) Invalidade Orgânica

- Usurpação de poder: Vicio que consiste em que um acto que não é da competência

da Administração seja praticado por um órgão desta (Exemplo: Um imposto não pode ser

criado por um acto administrativo, apenas por um acto legislativo – principio da separação dos

poderes). Este vício tem como consequência a nulidade do acto e a sua sanção é grave.

- Incompetência: Vicio que consiste na prática de um acto por um órgão administrativo

que pertence à competência de outro órgão administrativo. Esta pode ser: Absoluta (quando o

órgão administrativo pratica um acto que está fora das atribuições da pessoa colectiva a que

pertence) e Relativa (quando o órgão administrativo pratica um acto que está fora da sua

competência mas que está dentro de outro órgão da pessoa colectiva a que pertence). Ainda

existe um critério onde existem outras modalidades de incompetência: 1) incompetência em

razão de matéria (quando um órgão pratica um acto que é da competência de outro órgão, em

razão do assunto); 2) incompetência em razão de hierarquia (quando um órgão administrativo

pratica um acto que é da competência de outro órgão em razão hierárquico); 3) incompetência

em razão de lugar (quando um órgão administrativo invade a competência de outro órgão

administrativo em razão do território); 4) incompetência em razão do tempo (quando um

órgão administrativo pratica um acto em relação ao passado ou em relação ao futuro, pois não

é possível, uma vez que o acto administrativo se destina a produzir efeitos no presente). A

consequência de uma incompetência absoluta é a nulidade, se for relativa gera anulabilidade.

2) Invalidade Formal

- Vício de forma: Vicio que consiste na preterição de formalidades essenciais ou

carência de forma legal. Este pode assumir as seguintes modalidades: 1) preterição de

formalidades que sejam anteriores à prática do acto administrativo (exemplo: falta de

audiência dos interessados) – gera invalidade do acto; 2) preterição de formalidades relativas à

prática do acto administrativo (exemplo: inobservância das regras de vocação nos órgãos

colegiais) – gera invalidade do acto administrativo; 3) preterição de formalidades que sejam

posteriores à prática do acto administrativo – não geram a invalidade do acto, apenas é ilegal a

execução do acto. Este vicio tem como consequência a nulidade ou mera anulabilidade do

acto.

3) Invalidade Material

- Violação de lei: Este assenta numa discrepância entre o conteúdo do acto

administrativo e as normas jurídica que lhes são aplicáveis. Existem as seguintes modalidades

de violação de lei: 1) falta de base legal (quando a administração pratica um acto sem que

nenhuma lei o autorize); 2) incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do conteúdo do acto; 3)

incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do objecto do acto; 4) inexistência ou ilegalidade dos

pressupostos relativos ao conteúdo ou objecto do acto; 5) inexistência ou ilegalidade dos

pressupostos relativos aos elementos acessórios. Esta tem como consequência a nulidade (nos

casos previstos no artigo 133 do C.P.A.) ou mera anulabilidade (nos restantes casos).

- Desvio de poder: Este consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo

principalmente determinante que não esteja de acordo com o fim que a lei teve em vista ao

atribuir esse poder, existe uma discrepância entre o fim legal e o fim real. Este pode ocorrer

dos seguintes modos: por erro (quando o motivo do desvio de poder é público – exemplo: a

PSP passa multas por motivo de tesouraria); por má fé (quando o motivo de desvio de poder é

privado – exemplo: corrupção). Este tem como consequência a anulabilidade do acto

administrativo.

• Nulidade e Anulabilidade

1) Nulidade (artigo 133 ao 136 do C.P.A.): trata-se da forma mais grave da invalidade do acto

administrativo, uma vez que o acto nulo é totalmente ineficaz desde o inicio, não produz

quaisquer efeitos (artigo 134, nº1 do C.P.A.); a nulidade é insanável quer pelo decurso do

tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão do acto, isto é, um acto nulo não pode ser

convertido num acto válido; quer os particulares, quer os funcionários públicos têm o direito

de desobediência de um acto nulo; o acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, não

existe prazo de caducidade de um acto nulo; o pedido de reconhecimento da nulidade pode

ser feito junto a qualquer tribunal, no entanto, declaração de nulidade só pode ser pedida

junto de um tribunal administrativo; a nulidade pode ser reconhecida a todo o tempo, por

qualquer órgão da administração, no entanto, a declaração com força obrigatória geral da

nulidade de um acto só pode ser reconhecida pelos órgãos com poderes de controlo no caso

concreto.

2) Anulabilidade: trata-se de uma forma menos grave de invalidade do acto administrativo,

uma vez que o acto anulável produz efeitos, isto é, é eficaz; a anulabilidade é sanável pelo

decurso do tempo ou por ratificação, reforma ou conversão do acto administrativo, isto é, um

acto anulável pode ser convertido num acto valido; enquanto que o acto não for anulado é

valido para os funcionários; o acto anulável só pode ser impugnado dentro de um certo prazo;

o pedido de anulação de um acto apenas pode ser feito perante um tribunal administrativo; a

anulação de um acto tem efeitos retroactivos, ou seja, tudo se passa como se o acto nunca

tivesse existido.

Hipóteses Práticas

1) Suponha que João pretende construir uma casa num terreno de família no concelho de

Coimbra. Em Março de 2006 dirige um requerimento à Comissão de Coordenação Centro para

solicitar a emissão de licença de construção. Um mês depois, João inicia as obras de

construção porque considera o silencia da Administração como um deferimento tácito e

pergunta-se se realmente se terá formado um deferimento tácito.

- De acordo com o artigo 180 do C.P.A., nº2 do C.P.A., António tinha de esperar 90 dias

pela decisão e não apenas um mês, não chegando a haver deferimento tácito quando realizou

as obras.

- O requerimento teria de ser feito à Câmara Municipal (artigo 77 do C.P.A.), bem

como a Comissão de Coordenação deveria informar o particular a quem devia dirigir o seu

requerimento (artigo 34 do C.P.A.).

2) Imagine que um preceito de um decreto-lei dispunha: “os directores regionais do ambiente

poderão licenciar, por acto da administração, a instalação de tanques de criação piscícola em

barragens”. Um pedido de instalação de tanques é indeferido por um director regional

exclusivamente nos seguintes termos: “indefiro dado o imperativo de defesa da

biodiversidade”. Sofre este acto algum vício?

- Este acto sofre um vício de forma por insuficiência de fundamentação (artigo 125,

nº2 do C.P.A.) e é um acto que necessita de ser fundamentado (artigo 124, nº1, alínea c do

C.P.A.).

- Deste modo, o acto é anulável, assim é juridicamente eficaz até que seja anulado.

3) Na qualidade de proprietário de um terreno integrado no loteamento licenciado pelo alvará

nº 5/99 da CM de Sintra, A entra com um pedido de licenciamento de obras de construção de

uma moradia unifamiliar junto da CM de Cascais, município onde tem a sua residência

habitual. Tal requerimento vem a ser deferido com a consequente emissão de uma licença de

construção em Abril de 2009. Em Março de 2010, o Ministério Público promove a impugnação

contenciosa do acto de licenciamento com base em violação de lei.

- Existe uma incompetência em relação do lugar, uma vez que a CM de Cascais invade

a competência d CM de Sintra, e é absoluta, uma vez que a CM de Cascais pratica um acto que

está fora das atribuições a que pertence, sendo assim gera nulidade.

4) Suponha que num concurso para provimento de um lugar de comandante da polícia

municipal de Coimbra, o presidente do júri respectivo, levou os vogais a escolherem a

candidata A em detrimento do candidato B, apesar de este último ter manifestamente mais

qualificações para exercer o cargo. Mais tarde vem a saber-se que o presidente do júri do

referido concurso mantinha uma relação amorosa com A há mais de 2 anos.

- Existe uma invalidade material, um desvio de poder, praticado através de má fé, uma

vez que o desvio de poder é de interesse privado. Este vicio tem como consequência a

anulabilidade do acto.

5) Imagine que, por meio de regulamento, se prevê a concessão de bolsas de estudo pela

Universidade de Lisboa a estudantes economicamente desfavorecidos cujo agregado familiar

tenha um rendimento mensal inferior a 500€. Mais se preceitua no referido regulamento que

o montante da bolsa se cifrará em 250€ mensais. A, cuja situação se enquadra na hipótese

legal, requer uma bolsa de estudo, mas não formula o pedido em termos claros e precisos,

circunstancia esta que leva administrativos da Universidade de Lisboa a convidar o requerente

a suprir as deficiências existentes. Em face de novo requerimento entretanto apresentado por

A, a Universidade de Lisboa difere parcialmente a pretensão do requerente concedendo-lhe

uma bolsa de 200€ mensais com argumento de que os rendimentos do seu agregado familiar

estão muito próximos do limite estabelecido no regulamento.

- Existe uma invalidade material, uma violação de lei, cuja consequência é

anulabilidade.