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The The CCenter for enter for MMigrat ion and igrat ion and DDevelopmentevelopmentWorking Paper Series • Princeton University
Lo “viejo” y lo “nuevo” de la acción colectiva en Lima: Experiencias de participación cuidadana
Themis Castellanos, Encargada del Texto Final Con Rosalía Caramutti y Mercedes Ubillus
Centro Alternativa
Lima – Perú
Julio, 2003
CMD Working Paper #03-15n
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Themis Castellanos, Encargada del Texto Final Con Rosalía Caramutti y Mercedes Ubillus
Centro Alternativa
Lima – Perú
Julio, 2003
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Con Rosalía Caramutti y Mercedes Ubillus
Lima ciudad es el escenario privilegiado para las demandas y protestas que en
determinadas coyunturas, como la presente, han llegado a ser cotidianas. Las
manifestaciones de sindicatos, organizaciones sociales, grupos de ciudadanos
organizados y/o espontáneos nos muestran, además de una heterogeneidad de demandas,
sino el hecho de que Lima no es una ciudad –la más importante del Perú, eso sí— sino
también el espacio simbólico que se escoge y da acogida a las demandas nacionales.
Partiendo de esta primera consideración, proseguimos precisando que el presente
documento tiene como finalidad dar cuenta de las diferentes modalidades de la acción
colectiva en la ciudad de Lima.
Lima la ciudad es el eje de reflexión de este texto, considerando que los diferentes
movimientos sociales han reflejado, en sus respectivas coyunturas, las condiciones
sociales, políticas y económicas de los habitantes de la ciudad mientras iban
construyéndola. De esta manera, las motivaciones que tengan los ciudadanos para actuar
colectivamente, para organizarse o no, para construir respuestas pacíficas o violentas,
inmediatistas o de largo plazo, dependerá de las condiciones sociales, culturales y
políticas de las que hayan sido partícipes y de sus experiencias previas en cuanto
participación y ciudadanía.
Los ochenta marcaron para el Perú el inicio de una etapa democrática que
terminaría con el régimen de Fujimori. Así, después del populismo del APRA, de la
crisis económica hiperinflacionaria, del surgimiento y apogeo de Sendero y el MRTA y la
violencia que desencadenaron, aparece en la escena política Alberto Fujimori. El
1 El presente documento es un esfuerzo en conjunto desde el Departamento de Investigación de Alternativa donde nos hemos planteado el reto de realizar investigación que trascienda los “estudios urbanos” para empezar a construir a la ciudad de Lima como tema y objeto de estudio. Los informes que presentamos a continuación, representan un esfuerzo de equipo aunque sintetizan estudios realizados de manera complementaria que fomentaron el trabajo en equipo y la discusión interdisciplinaria entre los investigadores permitiéndonos formular y replantear preguntas y nociones sobre Lima.
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fujimorismo trajo en los noventa un control de la macroeconomía gracias a medidas
neoliberales y el desmantelamiento del aparato militar y político de Sendero y del
MRTA. Ambos “éxitos” se lograron en los primeros años de su primer gobierno y fueron
los que lo legitimaron. Pero el Fujimorismo también nos dejó autoritarismo, corrupción y
la desmantelamiento sistemática de diferentes canales y espacios de la sociedad civil2.
Como señala Eduardo Ballón:
8QR� GH� ORV� HIHFWRV� GH� OD� GpFDGD� GHO� QRYHQWD� IXH� OD� GHVHVWUXFWXUDFLyQ� GH� ORV�DFWRUHV�VRFLDOHV�\�OD�HURVLyQ�GH�OD�VRFLHGDG�FLYLO�FRPR�UHVXOWDGR�GH�XQ�FRPSOHMR�SURFHVR�TXH�YHQtD�GHVGH�ILQHV�GH�OD�GpFDGD�GHO�RFKHQWD��VREUH�HO�FXDO�LQFLGLHURQ�WDQWR� OD�SROtWLFD�HFRQyPLFD�GHO� IXMLPRULVPR�FRPR�ORV�PHFDQLVPRV�GH�FRQWURO�\�PDQHMR�OOHYDGRV�D�FDER�SRU�DTXpO. (Ballón 2002a)
Los actores sociales no forman parte de grandes movimientos sociales, lejos estamos de
la Lima que sirvió de escenario a los movimientos sindicales y obreros de los años
setenta y de los movimientos populares reinvindicativos de la década de los ochenta. Sin
embargo, podemos reconocer demandas transversales, que tienen un gran consenso en
diferentes sectores de la población, tales como seguridad, salud, transporte publico. Estas
demandas atraviesan la sociedad en su conjunto, aunque deriven en respuestas colectivas
distintas. Así, en comparación con los movimientos sociales anteriores, la acción
colectiva está relacionada a objetivos muy claros y definidos de alguna organización pero
la cantidad de demandas es impresionante. De esta manera encontramos desde
organizaciones de los despedidos de la empresas públicas privatizadas, grupos de
familiares de desaparecidos, organizaciones ecológicas, gremios de comerciantes
ambulatorios, juntas vecinales, colectivos democráticos, asociaciones defensoras de los
derechos de los consumidores, bancos comunales, etc. También encontramos
organizaciones sociales que han permanecido en el escenario social y político pero que ya
no tienen una presencia política importante como los sindicatos y federaciones, así como
2 Un ejemplo claro es la desarticulación del movimiento sindical y las medidas tomadas que arrasaron con los derechos laborales (como el derecho a la huelga, la estabilidad laboral, la semana de 48 horas), así como una serie de medidas que posibilitaron la baja calidad del empleo posibilitando la subcontratación a través de VHUYLFHV. Los dirigentes sindicales además, sufrieron un acoso sistemático tanto en el sector público como en el privado.
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las organizaciones de mujeres como el Vaso de Leche, los clubes de madres y los
comedores populares. 3
La transición democrática ha producido nuevos actores sociales en todo el país
como lo manifiestan las revueltas regionales y provinciales que ya han detenido la
privatización de empresas públicas o que exigen el reconocimiento de sus identidades
étnicas y culturales4. El proceso de descentralización, además, está propiciando el debate
y la discusión en las Mesas de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza que se
instauraron el 2001. Sin embargo, el desprestigio de las instituciones políticas y sociales
está produciendo una fuerte respuesta de la sociedad civil que se siente vigilante,
fortalecida y atenta ante la gran desconfianza que se le tiene a los políticos y gobernantes
del país.
Debemos señalar, sin embargo, que el aparente dinamismo y vitalidad de la
sociedad no debería confundirse con su fortaleza principalmente por dos motivos:
primero, porque la vitalidad de la sociedad civil se debe principalmente a su capacidad
reactiva pero que no necesariamente supone propuesta ni proyecciones al largo plazo; y
segundo, los medios de comunicación muchas veces crean las noticias e "inflan" las
protestas, las movilizaciones, y el rol de las organizaciones. Aun tomando en cuenta
estas consideraciones, si parece que presenciamos un lento despertar de la sociedad civil,
la cual aprendió la lección de su derecho a participar en las decisiones y a exigir una
rendición de cuentas a las instituciones.5
3 La presencia de estas organizaciones continua siendo muy importante como lo muestra el Anexo N°1 que sistematiza la diversidad de organizaciones sociales en el Cono Norte de Lima.
� Para una aproximación de lo que han sido las demandas y protestas en todo el Perú ver: Ballón, Eduardo, et.al. “Toledo: A un año de gobierno” Lima, DESCO 2002a.
5 Sin embargo, cabe resaltar que paralelamente a este mismo ánimo de intolerancia hacia la injusticia, la corrupción y de exigencia de rendición de cuentas, no se ha dado un proceso de movilización masiva en torno a los derechos humanos violados por las fuerzas armadas, el Servicio Nacional de Inteligencia y los grupos alzados en armas. La Comisión de la Verdad y la Reconciliación es el organismo encargado de investigar los años de violencia y develar los crímenes, abusos y violaciones sistemáticas de los derechos humanos. La contradicción está en que mientras otras instituciones se encuentran constantemente “fiscalizadas” por diferentes organizaciones civiles y por la opinión pública –como es el caso del Poder Judicial, el Congreso, y el mismo presidente— la gestión de la Comisión no ha generado un interés a nivel social. Como síntoma está el hecho de que los principales medios de comunicación no le han dado cobertura a las audiencias públicas realizadas en todo el país.
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La vuelta a un régimen democrático no ha sido fácil para la sociedad civil, sin
embargo ha sido su logro más importante ya que el derrocamiento del fujimorismo en
gran parte se debió a la constante presión de las organizaciones sociales a través de
movilizaciones y protestas. La demanda por democracia fue intensa y lo sigue siendo.
Se han hecho cotidianas las protestas en las calles de diferentes grupos y organizaciones
que hacen públicas sus demandas. Está aún pendiente para la investigación si se están
inventando nuevas formas de acción colectiva y/o construyendo eficaces espacios de
participación política. También queda para futura investigación los aspectos culturales y
simbólicos que se entrelazan en los discursos utilizados para la protesta.
La segregación de la ciudad, la desarticulación entre los habitantes y actores
públicos y privados, las políticas de ajuste estructural, la pobreza y la brecha creciente
entre ricos y pobres dentro de un proceso de consolidación de la democracia, resumen
problemas estructurales del país presentes en Lima. Respondiendo a esta complejidad es
que las reflexiones tienen la pretensión de reflexionar sobre la ciudad y los estudios de
casos escogidos tienen como objetivo mostrar experiencias de participación ciudadana
actuales.
El presente documento consta de tres partes. En una primera parte se hace una
breve reseña bibliográfica sobre los principales “movimientos sociales” y cómo fueron
estudiados desde el mundo académico peruano. La segunda parte presenta reflexiones
sobre cómo se está estudiando la participación ciudadana para finalmente, presentar los
estudios de caso en la sección final.
,� 0RYLPLHQWRV�VRFLDOHV�HQ�/LPD�0HWURSROLWDQD��Lima es una de las ciudades coloniales más antiguas de América Latina. Desde su
fundación como ciudad se constituyó en un ámbito de segregación social. La Plaza
Mayor se convirtió en el FHQWUR que representó el nuevo poder colonial (Iglesia, Cabildo,
Conquistador y notables), asentándose en sus inmediaciones las familias hispanas de
Recordemos que la Comisión no surgió como un reclamo y demanda desde la sociedad civil, sino que fue conformada y promovida por y desde el Estado en el 2001.
6 Esta sección del documento estuvo a cargo del Lic. Javier Avila Molero.
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segundo orden, mientras las poblaciones indígenas y africanas eran reducidas hacia las
periferias de la ciudad. Sin embargo, tampoco se trató de un patrón de segregación
urbana total, ya que en varios espacios de la ciudad, junto a las grandes casonas de
españoles y criollos coexistían otros grupos étnicos subalternos en callejones y pequeñas
casuchas, en donde los encuentros interétnicos resultaban muy frecuentes. Este patrón de
segregación espacial no vario mucho con la proclamación de la República (1821), ya que
los poderes del Estado conservaron los edificios y espacios que tradicionalmente habían
ocupado antes7. El cambio comenzaría a venir a partir de la segunda mitad del siglo XIX.
En este periodo, la destrucción de la antigua muralla colonial (1873) fue uno de los
acontecimientos más emblemáticos de la puesta en ejecución de nuevos proyectos de
modernidad urbana desarrollados por las elites decimonónicas, los mismos que se vieron
truncados por el desarrollo de la guerra del pacífico (1879-1883). Posteriormente,
recuperados de los devastadores efectos del conflicto armado, el Estado y las elites se
comprometieron en nuevos proyectos modernizadores con los que se intentó transformar
la ciudad y las costumbres tradicionales de la sociedad limeña. Fue en ese contexto que
las familias de la elite iniciaron el paulatino éxodo del viejo casco colonial hacia el sur de
la ciudad, expandiéndola a partir de consideraciones urbanísticas y modelos
arquitectónicos nuevos.
Décadas después, las grandes olas migratorias de la segunda mitad del siglo XX
volvieron a transformar a la ciudad, conduciéndola a un crecimiento demográfico rápido
y una expansión territorial desordenada. De todas partes del Perú llegaron hacia Lima
millones de migrantes en busca de las oportunidades negadas en sus lugares de origen.
Se trató de migrantes que fueron ocupando y construyendo una nueva periferia urbana,
conformando en ella los denominados “pueblos jóvenes”. Desde allí, la ciudad fue
conquistada progresivamente a través de nuevos usos y prácticas que complejizaron aun
más los ya variados referentes de la cultura popular, dándole un nuevo carácter plural y
masivo a Lima.
7 A fines del período colonial, durante el mandato del Virrey Amat, hubo un intento de intervención urbana promovido en el contexto de las reformas ilustradas de fines del siglo XVIII. Posteriormente, con la república, durante el gobierno del Mariscal Castilla (1854-1860) también se introdujeron algunas reformas urbanas aprovechando los ingentes recursos provenientes del guano.
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Este proceso fue resultado, por una parte, de la misma debilidad estructural de una
ciudad con un proceso de industrialización “de baja intensidad” y poca capacidad para
integrar a los migrantes dentro de su orden político, económico y simbólico “oficial”.
Por otro parte, también fue resultado de la capacidad de agencia desarrollada por los
nuevos sujetos urbanos, los mismos que al ubicarse en los márgenes de una ciudad que no
los integraba, tuvieron el desafío de construir un nuevo espacio urbano recurriendo
fundamentalmente a su capital cultural y social originario. En este contexto, Lima se
volvió campo de batalla entre proyectos antagónicos de ciudad y modernidad urbana, de
proyectos desarrollados tanto “desde arriba” como “desde abajo”, desde lo criollo y lo
andino, lo formal y lo informal, lo integrado y lo marginal, lo percibido como sublime y
abjecto; dicotomías todas que dibujaron una nueva cartografía urbana de segregación
social entre un “centro” anteriormente consolidado e integrado y una “periferia” precaria
y marginal.
La antigua urbe colonial se volvió una PHJDFLXGDG. Su población se incrementó
de 600,000 habitantes en 1940 a más de 6 millones en 1993 (INEI 1993). Este proceso,
que fue descrito por las ciencias sociales peruanas como GHVERUGH�SRSXODU��FKROLILFDFLyQ,
UHYROXFLyQ�VLOHQFLRVD u RWUD�PRGHUQLGDG, terminó por cambiar radicalmente la geografía
cultural, política y económica de la antigua ciudad letrada criolla y señorial. El
resultado final no fue la constitución de una ciudad homogénea y uniforme, sino más bien
de otra de relativa “unidad de lo diverso”.
A partir de los noventa, los contornos de la geografía de la segregación urbana se
han venido redefiniendo parcialmente. Producto de la globalización, la hegemonía del
mercado y el consumo transnacional, así como del incremento de la desigualdad y la
pobreza, aparecen nuevos grupos sociales y culturales articulados entre sí ya no por una
continuidad espacial, sino más bien por la capacidad de sus agentes para el consumo
transnacional de bienes e imágenes y de realización en el mercado. Como resultado,
asistimos a la crisis y fragmentación de los anteriores referentes urbanos y a la
redefinición de nuevos procesos de des-articulación urbana que aun no terminan por
develar del todo su rostro.
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De esta manera, desde las primeras experiencias de urbanización planificada que
promovieron las elites en las décadas finales del siglo XIX hasta el crecimiento acelerado
e informal de las mismas en la segunda mitad del siglo XX, Lima ha devenido en un gran
conglomerado urbano que hoy figura entre una de las más grandes y pobres del planeta.
Estas transformaciones han conducido a un cambio radical en la vida de nuestra sociedad
que, más allá del crecimiento demográfico y la expansión territorial, han producido
nuevas y complejas realidades específicamente urbanas, las mismas que se expresan en
prácticas sociales y usos culturales que delimitan las novedosas geografías culturales de
la megaciudad. En este contexto, el declive de lo que podríamos denominar “viejos”
movimientos sociales (obreros, barriales, estudiantiles, etc.) pensados anteriormente
como procesos de mediana y larga duración, han dado lugar a la presencia de nuevos
movimientos sociales caracterizados por un perfil mucho más fragmentado y sectorial,
con dinámicas fundamentales de corta duración, poca capacidad de articulación y
eslabonamiento más allá de la perspectiva “micro” espacial y la demanda específica.
����+DFLD�XQD�DUTXHRORJtD�GH�OD�FLXGDG��Una de las interpretaciones que marcó con fuerza las visiones que se tenían sobre
Lima fue la de Sebastián Salazar Bondy en /LPD�OD�+RUULEOH. El libro publicado en 1963
está centrado en denunciar la idealización de la colonia simbolizada en lo que califica de
“Arcadia Colonial”. Para Salazar, la Arcadia no es sólo una “saturación del pasado”, es
igualmente un espejismo “de una edad que no tuvo el carácter idílico que
tendenciosamente le han atribuido y que más bien ordenó en función de regidas castas y
privilegios de fortuna para unos cuantos en desmedro de todo el inmenso resto”. En su
obra, Salazar hace una descripción de la ciudad de Lima donde se puede apreciar la
dicotomía criollo / andino. En ella lo criollo aparece como postizo y falsificador del
pasado, mientras que lo andino-migrante como sujeto subalterno y segregado:
/D�PDVD�SRSXODU�VH�KDFLQD�HQ�FDPELR��HQ� WUHV�HVSHFLHV�GH�KRUURU��HO�FDOOHMyQ��ODUJR� SDVDGL]R� IODQTXHDGR� GH� WXJXULRV� PLVpUULPRV�� OD� EDUULDGD�� XUEDQL]DFLyQ�FODQGHVWLQD� \� HVSRQWiQHD�GH� FKR]DV� GH� HVWHUD� TXH� H[FHSFLRQDOPHQWH� GHULYD� HQ�FDVLWD�GH�DGREH�R� ODGULOOR�� \� HO� FRUUDOyQ�� FRQMXQWR�GH�KDELWDFLRQHV� U~VWLFDV�HQ�EDOGtRV�FHUFDGRV���6RQ�Q~FOHRV�pVWRV�HQ�OR�TXH�VH�UHIXJLD�PiV�GH�PHGLR�PLOOyQ�GH�OLPHxRV��«��HO�SXHEOR��TXH�RFXSD�ODV�WUHV�FODVHV�GH�QR�YLYLHQGD�PHQFLRQDGDV�\�RWUDV� VHPHMDQWHV�� FRPR� XQ� FLQWXUyQ� GH� EDUUR� DMXVWD� GtD� D� GtD� DO� VLWLR� GH� OD�FDSLWDO�SHUXDQD���%RQG\�����������
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Un año después, en 1964, Aníbal Quijano escribió un texto titulado (O &KROR�\�HO�FRQIOLFWR�FXOWXUDO�HQ�HO�3HU~. En ella el autor deslizó ideas sobre la ciudad que serían un
avance en relación al discurso de Salazar. Una primera fue señalar que “cholificación”
no igual a aculturación total de la población indígena en la cultura occidental criolla, sino
que más bien implica el surgimiento de una nueva vertiente cultural en la ciudad. Una
segunda fue que la nueva cultura “chola” no podía ser concebida como “globalmente
estructurada”, sino más bien en proceso de estructuración e institucionalización.
Finalmente, una tercera fue que los “cholos”, nuevos sujetos migrantes en Lima, eran
para Quijano los más activos “empresarios” del cambio de la sociedad peruana:
����OD�DFWLWXG�\�FRQGXFWD�GHO�FKROR�OODPDQ�D�HVFiQGDOR�LJXDOPHQWH�DO�JUXSR�LQGLR�FRPR�DO�RFFLGHQWDO�\�HO�FKROR�VH�EXUOD�GH�HOOR��(VWH�WHPD�YXHOYH�XQD�\�RWUD�YH]�HQ�HO� FDQFLRQHUR� SRSXODU�� HQ� OD� FDGHQD� GH� FKLVWHV� \� DQpFGRWDV� SRSXODUHV�� 'HVGH�HVWH�SXQWR�GH�YLVWD��HO�FKROR�HV�XQ�³UHYROWp´�\�SRU�HOOR�WLHQGH�D�FRQVWLWXLUVH�HQ�XQR�GH� ORV�PiV�DFWLYRV� HPSUHVDULRV�GHO�FDPELR�HQ�QXHVWUD� VRFLHGDG� (Quijano 1980: 77)
Este paradigma que podíamos definirlo como cultural, a los pocos años fue subsumido
por el “clasista”. A finales de los sesenta y comienzos de los setenta, el velasquismo, la
emergencia de los sindicatos, el movimiento obrero clasista, los partidos políticos, las
movilizaciones barriales, etc. Permitían imaginar ya no una ciudad sobre las bases de lo
étnico-cultural sino más bien en torno a las clases populares. Los estudios urbanos
adquieren un tono “clasista” que muestra la evidente influencia del marxismo. La ciudad
de la arcadia colonial y los grandes señores, pasó a convertirse en la ciudad de los obreros
y pobladores. Sin embargo, al final de la década de los setenta el movimiento clasista
comenzó a mostrar sus limitaciones. Entre la crisis del Estado y del sistema de
industrialización por sustitución de importaciones inaugurado en los cincuenta, así como
la fuerte represión sobre las organizaciones y movimientos populares, Lima dejó de ser la
ciudad “obrera” para convertirse en la ciudad “informal” de los ochenta. Es necesario
señalar que el transito se produjo sin que se lograra crear una cultura y una sociedad
articulada dentro de los parámetros modernos del eje capital-trabajo. A diferencia de
otros procesos que podríamos denominar “clásicos”, donde la construcción de ciudades
de ciudadanos han estado precedidas por el desarrollo de culturas de clase que logran
crear un conjunto de derechos reconocidos por el Estado, en el caso de Lima el proceso
se presenta como “trunco e inconcluso”.
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El resultado de ello fue en los ochenta la fragmentación y la relativización de la
propia condición obrera. Como ha señalado Carlos Iván Degregori (1986) los migrantes
campesinos consideran que su experiencia proletaria es temporal siendo su objetivo ser
trabajador independiente utilizando sus redes de parentesco y paisanazgo. Sin embargo,
es partir de la crisis del modelo económico esas redes de parentesco y paisanaje que
pueblan el sector informal dejaron de ser utilizadas como estrategia de supervivencia para
convertirse en parte de una estrategia de inserción exitosa en el mercado. Fue en este
contexto de crisis del paradigma clasista que las explicaciones que acentuaban el perfil
étnico-cultural volvieron a resurgir con fuerza, transmitiendo una nueva visión que se
podría calificar como “optimista” sobre los sectores populares de Lima.
La primera de ellas fue el famoso texto de José Matos Mar, 'HVERUGH�SRSXODU�\�FULVLV�GHO�(VWDGR��(O�QXHYR�URVWUR�GHO�3HU~�HQ�OD�GpFDGD�GH�����. En el libro de Matos,
como describe Degregori, “Lo andino se encuentra aquí a la ofensiva, tiñe el corazón de
Lima, irrumpe a través de la costra formal de la sociedad tradicional criolla, borra su faz
hispánica y perfila un nuevo rostro, no sólo de la metrópoli limeña sino también del país
en su conjunto, donde Matos advierte la consolidación y avance de una nueva cultura
pan-peruana en formación”. Para Matos, la andinización de Lima se revelaría en:
���� ORV� JUDQGHV� ED]DUHV� FDOOHMHURV�� OD� UHFLSURFLGDG�� OD� PLQND�� OD� IDHQD�� ODV�DVRFLDFLRQHV�GH�PLJUDQWHV��ODV�URQGDV�YHFLQDOHV��ODV�ILHVWDV�IRONOyULFDV�FRPR�HMH�LPSRUWDQWH�GH�RUJDQL]DFLyQ�H�LGHQWLGDG��OD�P~VLFD�FKLFKD�\�KDVWD�HO�PLFURE~V�\�6HQGHUR� /XPLQRVR�� FRPR� PXHVWUD� GH� FRQFUHWD� \� HYLGHQWH� GH� LQIRUPDOLGDG�SROtWLFD. (1984:81)�Dos años después el mismo Degregori publica &RQTXLVWDGRUHV�GH�XQ�QXHYR�PXQGR��'H�LQYDVRUHV�D�FLXGDGDQRV�HQ�6DQ�0DUWtQ�GH�3RUUHV (1986). En este trabajo se plantea como
un grupo social que ha dejado para siempre su pueblo de origen construye un trozo de
ciudad al mismo tiempo que la ciudadanía. Sin embargo, a diferencia del libro de Matos,
en este trabajo hay una mirada más realista y menos optimista del proceso. Tan es así
que se advierte sobre las dificultades de la crisis económica así como de los efectos del
proceso de modernización trunco. Los hijos del progreso se convertirán por esos años en
los hijos de la crisis.
En ese mismo año, desde vertientes más liberales, Hernando de Soto escribe su
libro titulado (O�RWUR�VHQGHUR��/D�UHYROXFLyQ�LQIRUPDO (1986). En este libro encontramos
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una visión optimista de los migrantes. A diferencia de los autores anteriores, para De
Soto los informales no crean un nuevo mundo cultural, sino más bien una nueva
economía. Son los héroes culturales de un nuevo capitalismo desarrollado “desde abajo”.
Carlos Franco, cinco años después, en su texto /D RWUD�PRGHUQLGDG��,PiJHQHV�GH�OD�VRFLHGDG�SHUXDQD�(1991), retoma los planteamientos de Quijano de 1964 y anuncia la
autoconversión de los migrantes de indios a cholos y “el desarrollo de una nación
peruana, culturalmente chola, que modifica el mapa cultural del país, dejando atrás el
universo indio y criollo”. Para Franco era posible que se tratara de una suerte de
“alumbramiento popular” de una nueva sociedad.
A pesar de sus diferencias, estos trabajos producidos en los ochentas comparten
algunos puntos comunes. Por ejemplo, una visión optimista sobre el futuro de Lima, muy
distinta a la mostrada por los autores de los sesenta y setenta, basada en una
sobrevaloración del papel del sujeto migrante en la construcción de la ciudad de Lima.
Del mismo modo, compartían también una sensación del triunfo de la vertiente andina
sobre la criolla.
Años después estas visiones optimistas sobre la ciudad, las barriadas y sus
habitantes comenzaron a agotarse. En 1990 Gustavo Riofrío en su libro titulado
&RQVWUXLU�OD�FLXGDG��SRSXODU��GH�ORV�����(QWUH�HO�(VWDGR�\�0HUFDGR, anuncia la crisis de
Lima y señala:
(Q�RWUDV�SDODEUDV��OD�YLVLyQ�RULJLQDGD�HQ�ORV�DxRV�VHWHQWD�TXH�H[SOLFDED�TXH�OD�FLXGDG� GH� /LPD� FUHFtD� YHUWLJLQRVDPHQWH� GHELGR� D� OD�PLJUDFLyQ� DWUDtGD� SRU� HO�ERRP�GHVDUUROOLVWD�GH�OD�VXVWLWXFLyQ�GH�LPSRUWDFLRQHV��\D�QR�FRUUHVSRQGH�FRQ�OD�UHDOLGDG�� +R\� QRV� HQFRQWUDPRV� HQ� XQD� FLXGDG� FX\R� ULWPR� GH� FUHFLPLHQWR�DPLQRUD��FX\RV�KDELWDQWHV�VRQ�PD\RULWDULDPHQWH� OLPHxRV�\�QR�PLJUDQWHV�\�TXH�HPSLH]D�D�FUHFHU�HQ�DOWXUDV�DQWHV�TXH�HQ�H[WHQVLyQ��(1991: 87)�No es pues la Lima Andina que algunos pronosticaron, tampoco la Lima de los criollos o
la cuna de un capitalismo popular pujante gracias a los esfuerzos de los migrantes. La
energía desarrollada por las clases populares es un dato importante, pero también se
constata la crisis de la barriada como modelo de autoconstrucción de la ciudad popular y
lo que Riofrío(1991) postula como su símbolo: las casas a medio construir.
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De esta manera, si en la década de los ochenta en el mundo académico se destaca
la pugna de parte de la población, especialmente los migrantes por hacerse de un lugar en
la ciudad, a fines de los noventa parece que el proceso de movilización social hubiera
perdido parte de su dinamismo inicial, y en su lugar se plasmara una escisión que va
tomando formas en la estructura social y en el alcance de expectativas. A nivel
conceptual es como si se hubiera dado un transito de lo “popular” a lo “pobre”, con todas
las consecuencias que de ello se deriva. Es como si el anterior sujeto popular “poderoso”
y “revolucionario” hubiera derivado en el débil y dependiente sector “pobre”, casi
anómico y desestructurado, también casi ubicado dentro de los parámetros de una
“cultura de la pobreza”, subsumido en el fatalismo y la sola espera de la ayuda “externa”
(Estado, ONG, municipio, etc.) que venga a su rescate.
En este contexto de revisión de las perspectivas “optimistas” sobre la ciudad y sus
habitantes, Romeo Grompone escribió en el año 1999 el libro titulado /DV�QXHYDV�UHJODV�GH MXHJR. En este juego, el autor señala en sus conclusiones que entre los más pobres no
hay un sentimiento ni conocimiento de ciudadanía que les permita reconocerse como
iguales y parte de una comunidad política. Según el autor esto sucede aunque haya un
conocimiento sobre sus derechos no poseen la capacidad de acceder a canales para que
éstos se respeten y trascienda lo inmediato y las iniciativas individuales. El malestar se
revierte hacia ellos mismos transformado en violencia social, hostilidad, y desconfianza,
abarcando tanto a los más pobres como a los sectores medios y altos que experimentan
temor (Grompone 1999).
Para este autor, los actuales procesos de exclusión y de inclusión no sólo se
refieren ahora a la capacidad de integración en el sistema político y social y de
comunicarse a través de códigos culturales compartidos sino refiere también a los usos
diferenciales del tiempo. En parte este acontecimiento está influido por el flujo de
capitales e información que surge de un proceso de globalización que escapa del control
de las sociedades locales, en que se comprime el tiempo y el espacio, como dice Harvey,
o se crea un tiempo atemporal, como señala Castells, que tiene que ver con la velocidad
de las transacciones o de la capacidad de establecer nuevos vínculos. En el proceso
también se altera la noción de distancia. Los que pueden considerarse cercanos son
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
quienes se integran a las comunidades virtuales que se establecen entre personas que
tienen capacidad para integrarse en nuevas redes, comparten las mismas especialidades o
preocupaciones al margen de criterios definidos de localización. Y se separan en el
mismo movimiento de los que pueden sentirse como lejanos que, paradójicamente, quizás
sean los vecinos de su mismo barrio y por muchas más razones de su misma ciudad.
����0RYLPLHQWRV�VRFLDOHV�HQ�OD�/LPD�GH�ORV�VHWHQWD�\�RFKHQWD��La década de 1970 empezó con el gobierno militar de Velasco, un gobierno
militar que desde el poder intento replantear las históricas brechas que separaban a los
peruanos, buscando implementar un conjunto de reformas de democratización social del
país, entre las cuales destacaron la reforma agraria y la estatización de las industrias
agrarias, petroleras y mineras. Al mismo tiempo promovió la participación política de los
sectores populares que fueron concientizados para tal objetivo. Bajo el gobierno de
Velasco se creó el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social (SINAMOS),
para canalizar la participación popular en la política.
El periodo de Velasco promovió la constitución de gremios y organizaciones
populares. La mayor parte de estos movimientos contaban con el respaldo de otros
grupos de apoyo “externos”, como agencias de cooperación internacional y ONG, así
como aparatos partidarios como el APRA y las diferentes agrupaciones políticas de la
izquierda. Como resultado de ello, desde finales de la década de 1970 y a lo largo de los
ochenta, fueron importantes actores sociales sindicatos como la Confederación General
de Trabajadores del Perú (CGTP), la Confederación Campesina del Perú (CCP), el
Sindicato Unificado de Trabajadores de la Enseñanza Pública (SUTEP) y la Central
Independiente de Trabajadores del Estado (CITE). El desarrollo de esas agrupaciones dio
lugar a la formación de una capa de líderes sociales con importante capacidad de
negociación con el Estado y los empresarios. Además, desde finales de los setenta e
inicios de los ochenta, a estos gremios se sumó un conjunto amplio de movimientos
sociales: regionales, vecinales, de mujeres, jóvenes, de sobrevivencia y alimentación.
Organizaciones que eran en gran parte promovidas por dirigentes de izquierda. En este
contexto, se formó en Lima la Federación Departamental de Pueblos Jóvenes y
Urbanizaciones Populares de Lima-Callao (FEDEPJUP). Esta articulación gremial tuvo
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su impacto en las movilizaciones y huelgas nacionales contra la dictadura y los ajustes
económicos de fines de los setenta.
En 1975 el grupo de militares reformistas de Velasco fue expulsado del gobierno
militar y una nueva facción conservadora asumió el poder. En esta etapa del gobierno
militar, la llamada “segunda fase”, la política económica fue modificada y se introdujeron
medidas de ajuste fiscal, agravándose la crisis económica iniciada en 1973 con la crisis
del petróleo. Ante estos acontecimientos, los sectores populares iniciaron la movilización
contra el gobierno militar, que abrió paso al proceso de transferencia del poder a la
civilidad y que terminó en 1980. Los protagonistas de dicha movilización fueron, tanto
los movimientos de trabajadores y los vecinales, como los regionales que proclamaban
principalmente las reivindicaciones de provincias (Lynch 1992; Tovar 1985).
De esta manera, la década de 1970 se caracterizó por la efervescencia de la
organización política de los sectores populares. El desarrollo de los sindicatos como
forma de organización y del FODVLVPR como identidad de los trabajadores fue el punto
más saltante de ese proceso. En este contexto, el movimiento obrero adquirió una
presencia gravitante en el escenario social y político del país, expresada en huelgas y
grandes paros nacionales (Quijano 1997; Balbi 1989). El historiador Alberto Flores
Galindo ha señalado en relación al fenómeno del FODVLVPR, que en sus inicios este se
limitó al reducido número de obreros sindicalizados y a las empresas del sector industrial
que tenían más alta concentración de fuerza de trabajo. De allí habrían salido grupos de
“obreros pensantes”, dirigentes que no se limitaron a repetir consignas y que renovaron el
sindicalismo peruano Tuvieron como escenario a las empresas textiles y metalúrgicas.
Sin embargo, bajo el contexto del YHODVTXLVPR, el clasismo se iría propalando a otros
sectores, dejando de ser una ideología para convertirse en una manera de encarar, aparte
de las reivindicaciones inmediatas, el conjunto de las relaciones entre ciudadanos y
Estado. De esta manera, “clasistas” se autodenominaron los maestros, los empleados
bancarios, los burócratas, los escolares, los vendedores ambulantes. Para Flores Galindo,
el paro nacional de julio de 1977 señaló el encuentro entre el movimiento obrero y las
nuevas capas populares urbanas. El paro fue acompañado de por marchas, ocupaciones
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
de barrios, choques con la policía, destrucción de algunas propiedades. (Flores Galindo
1999).
Este panorama fue cambiando a lo largo de los años ochenta. Progresivamente, la
crisis económica fue debilitando la capacidad de estas organizaciones de hacer valer sus
intereses y demandas, erosionando la capacidad de movilizar recursos económicos y
humanos para la acción colectiva. Esto se expresó en una menor contundencia en las
manifestaciones de protesta sindical (Parodi 1986; Balbi 1994), o en los cambios
evidenciados en los movimientos de pobladores. En relación a estos últimos, Teresa
Tovar (1986) desarrolla un esquema de interpretación de “cinco fases” del auge y caída
del movimiento barrial en Lima metropolitana:
a) La lucha por servicios, entre los años 60-70, donde las demandas de los
pobladores discurrieron a través de los partidos y los caudillos de derecha, con
escasa institucionalidad del movimiento y tonel clientelismo como elemento
común. La democracia, sobre todo durante el gobierno de Prado (1958-1962),
aparecía para ellos como una yuxtaposición entre la idea de “progreso”, valores y
normas de comportamiento antiguo. Como resultado de esta interacción con el
Estado, y a pesar de la atomización de sus demandas, los pobladores adquirieron
algunos derechos que fueron consagrados legalmente.
b) En el contexto del velasquismo, el movimiento se distancia del caudillismo y
adopta un perfil organizativo más neto dentro de la sociedad, a la par que los
nuevos espacios sociales y culturales fueron politizándose progresivamente tanto
por la acción institucional del Estado como por la incursión de los pobladores que
los ocupó y redefinió. El papel del SINAMOS, que siendo un aparato estatal, se
convirtió en el canal institucional para las demandas de los pobladores al conjunto
del Estado, resultó fundamental en la redefinición de la organización del
movimiento. Este pasó de las asociaciones de pobladores, atomizadas y
débilmente representativas a una organización con un esquema más amplio de
representación, basado en delegados de cuadras y manzanas.
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
c) A partir de 1975, tras la derrota del velasquismo, y hasta la fecha, el movimiento
se autonomiza de la tutela estatal, abre nuevos canales para sus demandas, éstas se
diversifican y se multiplican y encuentran infinidad de canales de expresión, tanto
en la institucionalidad y la legalidad vigentes, cuanto en la centralidad que el
movimiento, a nivel de organización vecinal logra. Existieron intentos de
coordinación con el movimiento sindical en la movilización antidictatorial, en la
lucha por la ciudadanía política. En este proceso de movilización masiva que se
da entre 1975 y 1980, el movimiento empieza a producir la base de la identidad
del “vecino” como articulador y síntesis de su unidad en medio de su increíble
diversidad.
d) Entre 1978 y 1982, el movimiento logra el punto más alto de su centralidad: la
Confederación General de Pobladores del Perú; las diversas federaciones barriales
constituyen la institucionalidad más amplia que produce el movimiento, y que
concluyen con un período de movilización por tres demandas básicas: vivienda,
equipamiento urbano y títulos de propiedad. Punto más alto y punto de declive en
la medida en que a través de la institucionalidad vigente, sectores del movimiento
vieron por lo menos parcialmente resueltas sus demandas.
e) La década de los ochenta, con el surgimiento de nuevos espacios, consecuencia
tanto de la redefinición del sistema político cuanto de las estrategias de
supervivencia y reproducción de los pobladores en la crisis, hará que los
movimientos se diversifiquen aún más y que ocupe diversos espacios, entre los
que destaca el municipal, generándose nuevos canales para sus demandas y una
redefinición de la propia institucionalidad de los movimientos.
Con todo, el país vivió durante la década de 1980 una dinámica “movimientista”.
La capacidad de movilizar sectores sociales estratégicos, para así forzar la negociación
política, resultaba ser un punto central dentro de las estrategias de los actores políticos.
Sin embargo, un punto de inflexión en relación a esta dinámica lo marcaron los ajustes de
septiembre de 1988 y agosto de 1990, cuyos efectos desestructurantes casi liquidaron las
posibilidades de los gremios populares de incidir de manera eficaz en la arena política,
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agotándose así la dinámica “movimientista”. Esto se profundizaría con las reformas
estructurales desde 1991, impulsadas por el Fujimorismo:
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$xRV� 1~PHUR�GH�KXHOJDV� 7UDEDMDGRUHV�DIHFWDGRV��PLOHV�� +RUDV�KRPEUH�SHUGLGDV��PLOHV������� ���� ���� ���������� ���� ���� ����������� ���� ���� ���������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ���������� ���� ���� ���������� ���� ����� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ���������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ����������� ���� ���� ���������� ���� ���� ���������� ���� ��� ���������� ���� ��� ���������� ���� ��� ���������� ��� ��� ���������� ��� ��� ��������� ��� ��� ��������� ��� ��� ��������� ��� �� ��������� ��� ��� ����
)XHQWH��0LQLVWHULR�GH�7UDEDMR��Los movimientos sociales que protagonizaron el proceso de transferencia del
poder de los militares a los civiles se estancaron o debilitaron durante la década de los
ochenta. Varios autores han señalado que la caída de estos movimientos sociales se debió
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
a las siguientes razones8: a) en el caso de los movimientos de trabajadores, a la expansión
de la economía informal causada por el empeoramiento de la situación económica desde
la década de los años 70. El número de trabajadores que no gozaba de la relación formal
de trabajo era cada vez mayor, y éstos aprovechaban al máximo los lazos de grupos
primarios -parentesco, amigos, conocidos, paisanos- para sobrevivir en la dura situación
socioeconómica. No obstante ello, los sindicatos no lograron canalizar las demandas de
estos informales, cuyo número se incrementaba cada vez más, y quedaron como isla
privilegiada por la protección legal en el mar de masa laboral; b) en el caso de los
movimientos vecinales, su estancamiento es considerado como producto de varios
factores, entre los cuales destacan tres: en primer término, en ciertas zonas las
reinvocaciones de los vecinos fueron satisfechas y se perdieron los motivos originales de
dichos movimientos. En segundo término, a partir de 1980 las municipalidades pudieron
contar con autoridades elegidas por la voluntad popular y empezaron a cumplir la función
de expresar las demandas de los vecinos, de esta manera los movimientos de pobladores
fueron absorbidos por la dinámica de la política municipal. En tercer término, los
movimientos vecinales no correspondían al estado de los pobladores que intentaban
sobrevivir en medio de los apuros y dificultades originados por el empeoramiento de la
situación de la economía.
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8 En torno a las causas de la caída y debilitamiento de los movimientos sociales, véase entre otros, Balbi y Gomero (1990), Ballón (1986a), (1986b) (1989), Chávez (1990), Degregori (1986), Galín (1986), Henríquez (1986), Parodi ( (1986), entre otros.
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
En lugar de los movimientos que perdieron dinamismo, se expandieron
marcadamente aquellos dedicados a las actividades organizativas con la finalidad de
aliviar y sobrevivir en la deteriorada situación socioeconómica de la década de los años
ochenta. En este caso los esfuerzos organizativos hechos por las mujeres constituyen uno
de los ejemplos más notables y destacables. Abarcan varias índoles de actividades, entre
ellas, salud, bienestar y formación profesional; pero los comedores populares son los más
numerosos y expandidos. Sobre estas nuevas organizaciones hablaremos más adelante9.
�� 0RYLPLHQWRV�VRFLDOHV�HQ�OD�/LPD�GH�ORV�QRYHQWD��El auge y caída de los movimientos sociales no puede señalarse dejando de lado el
contexto político dentro del cual se ha desarrollado el Perú de las últimas dos décadas.
En ese sentido, se trata de procesos vinculados con la temática de la “sociedad civil” y
del sistema de representación política. Por otro lado, estos procesos tampoco pueden
entenderse sin hacer referencia al peculiar derrotero desde el cual se ha venido
construyendo nuestra “otra modernidad” (Franco 1991), como la denomina un autor que,
para diferenciar nuestro proceso del canon “clásico” occidental, hace referencia a un
proceso plagado de tensiones irresueltas, como las que se derivan de una sociedad en la
cual todavía coexiste una economía moderna con otra tradicional (Ugarteche 1998;
Gonzales de Olarte 1993); una estratificación social de status adquirido con otra de status
adscrito (Figueroa, Altamirano y Sulmont 1996); una forma política relativamente
republicana con otra de carácter patrimonial (Cotler 1994); una cultura acriollada
vinculada al extranjero con otra cholificada vinculada a los andes (Nugent 1992;
Degregori 2000); una débil cultura liberal con una fuerte cultura estatista y comunitarista
(López 1997; Grompone 2001). Es decir, una sociedad que se ha desarrollado en un país
donde (diera la impresión) todavía coexisten distintos “tiempos históricos” (Flores
Galindo1999; Contreras y Cueto 2000), diversos elementos sociales y culturales a su
9 El comedor popular es una organización de unas docenas de mujeres que realizan, en trabajo conjunto, desde la compra de materias hasta la preparación de comidas, que ofrecen a precio bajo a sus miembros o al público en general. Para su funcionamiento reciben el apoyo de las ONG, organizaciones gubernamentales y/o países extranjeros. Los comedores populares se han expandido rápidamente: en 1980 se registraron 172 comedores, en 1985 se registraron 884 y en 1990 se registraron 3,259. En 1996 los beneficiarios de los comedores populares representan alrededor del 5% de la población total del Perú y alrededor del 7% de la población total de Lima (Blondet y Montero 1995).
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
interior, que ha llevado a que algunos autores señalen que “No hay país más diverso”
(Degregori 2000). Sin embargo, esa diversidad no ha sido escenario para el desarrollo de
una ética de la tolerancia y el pluralismo, sino más bien de otra vinculada más bien a
ideologías de corte racista, las mismas que se han constituido en uno de los principales
obstáculos para el desarrollo de una condición de ciudadanía mínimamente compartida
por el conjunto de la sociedad nacional (Manrique 2002).
No resulta exagerado señalar que, a pesar que en Perú se venga discutiendo sobre
democracia desde hace mucho tiempo10, como discurso y –sobretodo- como práctica, se
trate de un descubrimiento relativamente reciente para la gran mayoría de los peruanos11.
Quizás por eso, no resulte casual que nuestro país haya sido uno de los pocos de América
Latina donde la transición democrática de los ochenta fracasó. Su precario sistema de
partidos políticos -de naturaleza confrontacional- no pudo consolidarse como una
instancia legítima de mediación entre Estado y sociedad. Por el contrario, este se fue
debilitando poco a poco, en medio de un contexto de crisis económica y violencia
política, hasta llegar a su colapso final bajo la hegemonía de un régimen autoritario y
antipolítico instaurado por el fujimorismo.
Cada vez resulta más evidente que la crisis del sistema político fue producto de
“la desconexión” (Adrianzen 1998) existente entre los partidos políticos en relación con
la sociedad y el Estado. Mientras por el lado de los dos últimos se iban desarrollando
procesos muy acelerados de redefinición, los partidos seguían con antiguos esquemas de
representación. Por ejemplo, desde el lado de la sociedad, se puede señalar que durante
los ochenta los cambios más importantes fueron la pauperización de las clases medias, la
desproletarización e informalización de las clases populares; mientras que en los noventa
fueron la instalación de una economía de mercado, la mayor autonomía de la sociedad
civil con respecto a los partidos y el Estado, la expansión de una sociedad de individuos
10 El primer debate podría ser ubicado en el momento mismo de la independencia (1821), entre las elites criollas que deliberaban sobre el tipo de sistema político más adecuado para el país. Es el caso del debate entre Faustino Sánchez Carrión y Bernardo de Monteagudo, por ejemplo.
11 Recién en el año 1956 se les concedió el voto a las mujeres y en 1980 a las poblaciones analfabetas, lo que en un país como Perú se refiere a las poblaciones ágrafas quechua hablantes predominantemente campesinas.
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
junto con procesos crecientes de fragmentación del tejido social e incremento de la
pobreza. Por su parte, desde el lado del Estado, el cambio más importante durante los
ochenta fue el agotamiento del proyectote industrialización por sustitución de
importaciones como modelo de desarrollo, que dio lugar en los noventa a reformas
estructurales como la apertura de la economía al mercado internacional liberada del
control estatal, la desrregularización de los mercados de trabajo, bienes y servicios y de
capitales y las privatizaciones, que han dado origen a otro Estado que ya no tiene la
centralidad anterior, han reducido su tamaño, han eliminado sus funciones de
acumulación y han puesto en cuestión las funciones sociales de legitimación, como la
atención a la educación, la salud, vivienda y otros.
En este contexto, no resulta muy extraña la nula presencia de los principales
movimientos sociales desarrollados en los setenta durante la década de los noventa. El
fenómeno ha sido considerado por muchos académicos como un “reflujo social”. Esto
ha llevado a varios analistas a considerar que las organizaciones urbanas habían cumplido
su ciclo, que frente a un “cambio de época” donde predomina en lugar de lo colectivo una
nueva ética de lo individual, se esperaría la paulatina desaparición de estas
organizaciones, al menos como actores políticos. Este debate se dio específicamente en
el marco del auge y consolidación del autoritarismo fujimorista de los noventa. El fuerte
apoyo brindado por sectores populares a la causa fujimorista fue una de aspectos que
contribuyo al desencanto que se tenía en relación a las anteriores lecturas sobre lo
“popular-urbano”.
En efecto, producto de la fuerte crisis de gobernabilidad que afectó al Estado
peruano a fines de los ochenta (crisis económica, de representación, violencia política,
colapso del sistema de partidos, gremios, etc.), el fujimorismo encontró un contexto
propicio para desarrollar en torno al Estado lo que Bruno Revez ha denominado
“(re)centralización política” (Revez, 1998). El proceso consistió en la acumulación de
niveles inéditos de poder, capacidad de toma de decisiones y ejecución, en un reducido
número de personas en Lima y el poder ejecutivo. Para desarrollar la
“(re)centralización”, desde el gobierno el fujimorismo desarticuló instancias intermedias
existentes entre el Estado y la sociedad civil. El resultado final fue la construcción de lo
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
que Julio Cotler y Romeo Grompone han denominado “maquinaria política” estatal
(Cotler y Grompone 2000), la misma que el fujimorismo desplegó en torno a los
programas sociales, el ejercito y la organización política “Vamos Vecinos”, como
principal y único mecanismo que podía trascender la fuerte fragmentación del tejido
social peruano, ligando y articulando a escala nacional, a través de la coerción, clientela y
consenso, las acciones cada vez más aisladas que iban desarrollando las nuevas
organizaciones sociales.
El proceso no fue únicamente producto de la coerción. También contó con el
apoyo tácito de la mayoría de los sectores populares que le brindaron legitimidad al
proceso. En ese sentido, la implementación de OD� PDTXLQDULD no encontró muchas
resistencias. Por el contrario, el apoyo social brindado le permitió al ejecutivo desarrollar
con comodidad una SHUIRUPDQFH en la que, a la vez que se desarticulaba/rearticulaba a la
sociedad civil dentro de sus parámetros autoritarios y verticales, también se alimentaba
una antigua cultura política “plebiscitaria y delegativa”, que espera que todas las
soluciones lleguen “desde arriba”.
El gobierno de Fujimori contaba con un sostenido apoyo en los sectores de
menores ingresos del medio urbano y rural. Las explicaciones de esta adhesión se
encuentran para algunas interpretaciones en el aumento del gasto social dirigido a obras
de infraestructura, electricidad y saneamiento dirigidas a los barrios populares. Como
ha señalado Grompone (2001), el Estado destinó parte del dinero de las privatizaciones y
de la ampliación de la base tributaria a un crecimiento importante del presupuesto
nacional y a una masiva ayuda alimentaria por la cual son asistidos el 42% de los hogares
peruanos. Esta ayuda prestada es un paliativo ante situaciones en las que no se percibe
un horizonte de cambio. Según Grompone, para un grupo importante de los sectores
populares lo que resuelve el Fujimorismo es el límite razonable de lo que se puede
esperar y cualquier cambio suponía riesgos que no querían ser asumidos. Como
consecuencia, se revitalizan rasgos de clientelismo que ponen en el orden del día
interpretaciones tradicionales sobre la sociedad peruana en la que las relaciones entre
autoridades y actores sociales desperdigados permite conseguir lealtades y hasta traficar
con ellas.
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
Ahora bien, lo cierto es que este tipo de consideraciones discurre a contracorriente
de quienes entendían hasta pocos años atrás que lo más relevante de la sociedad peruana
era la emergencia de un mundo popular que desbordaba las instituciones del propio
Estado, establecía autónomamente sus propios criterios de legalidad y competencia,
promovía relaciones económicas y culturales que prescindían de la referencia a las
autoridades. Como señala Grompone, quizás este aparente cambio sorprenda porque se
tenía una concepción simplificada y homogénea del mundo popular y especialmente de
los migrantes en la ciudad. Para este autor:
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resalta es su fragilidad en términos políticos. Una reciente encuesta aplicada por Sinesio
López (1999), señala que el 51,35% de los limeños mayores de 18 años no participa en
ninguna organización. El 48,7% restante lo hace al menos en una y de este porcentaje, un
58,2% es activo y asiste con frecuencia a las reuniones. Las organizaciones en las que
más participan los limeños son: las Asociaciones de Padres de Familia (19%), pero en
ellas la pertenencia es obligatoria, las Organizaciones Vecinales (16%), asociadas a
procesos de legalización de la propiedad y de obtención de servicios públicos básicos
para los nuevos barrios populares, los Comités del Vaso de Leche y los Clubes de Madres
(16%), las Organizaciones Parroquiales (10%), y las Organizaciones de Seguridad
Ciudadana (8,6%)
Como se aprecia, aunque el promedio de participación no es muy bajo, se trata de
organizaciones dirigidas en mayoría a desarrollar estrategias para solucionar problemas
de sobrevivencia básica. Estrategias distintas a las de los protagonistas populares de las
décadas anteriores –sindicatos, movimientos barriales, etc.- que tenían capacidad de
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
negociación colectiva con el Estado, y además de hacer alianzas para discutir el conjunto
de sus políticas y no sólo demandar o canalizar la atención de los servicios específicos a
cada tipo de necesidad.
,,� (O�GLVFXUVR�GH�OD�SDUWLFLSDFLyQ�FLXGDGDQD�12
Nuestras ciencias sociales han profesado un concentrado interés por las formas de
participación colectiva, especialmente por la participación política que se plasmó en
estudios sobre el sindicalismo, las organizaciones gremiales y posteriormente en las
organizaciones barriales. Este interés y construcción de la participación política como
objeto de estudio en los años setenta y ochenta estaba relacionado con los proyectos
políticos personales de muchos científicos sociales en un mundo académico donde la
investigación y promoción están, y han estado, estrechamente vinculados con las
universidades, ONG y la militancia política de izquierda. En el origen de las ONG en los
años setenta, por ejemplo, se caracterizaba a los obreros, pobladores y campesinos no
solamente como actores sociales sino también como “agentes del cambio”:
6H�EXVFDED��HQWRQFHV��XQ�DJHQWH�GH�FDPELR�SROtWLFDPHQWH�FRQVFLHQWH�GH�OD�OXFKD�GH� FODVHV� FRPR� H[SUHVLyQ� HVWUXFWXUDO� \� FDSD]� GH� IRUPDU� SROtWLFDPHQWH� D� ORV�GHPiV�� � /D� DFFLyQ� SULYLOHJLDGD� HUD� OD� PRYLOL]DFLyQ� SROtWLFD� HQ� WRUQR� D� ODV�JUDQGHV� UHLYLQGLFDFLRQHV� GH� FODVH� R� VHFWRU� VRFLDO. (Díaz-Albertini y Heredia 2003: 17).
Así, podemos concluir, para las ONG el agente de cambio hasta los años ochenta estaba
definido en sus intervenciones a partir de la lucha por los derechos sociales y del rol
político de esta lucha. El trabajo que se privilegió estaba relacionado con la
concientización política de los grupos organizados. Posteriormente, en la década de los
ochenta, la aparición de nuevos “actores sociales” en el escenario político –comedores
populares, comités de vaso de leche, comerciantes ambulatorios y micro-empresas—
implicó también un proceso de redefinición del agente de cambio tanto para los
científicos sociales como para los discursos políticos de izquierda.
Como señalan Javier Díaz-Albertini y Nadine Heredia (2003) diversas condiciones
favorecieron esta redefinición del agente de cambio en el ámbito de las organizaciones no
gubernamentales, tales como la diferenciación/ deslinde de la izquierda con Sendero
12 Esta sección estuvo a cargo de Mag. Themis Castellanos Del Portal.
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Luminoso pero también la creciente participación de la izquierda en diferentes estancias
estatales como el congreso y los gobiernos locales. Surge pues, como objetivo, la
construcción de la democracia popular. Es así como los dirigentes de las organizaciones
sociales y los promotores populares son considerados agentes de cambio. Las
organizaciones populares son consideradas la base de los movimientos sociales cuyo
fortalecimiento estaba estrechamente ligado con la forja de la democracia popular.
Conceptos como “participación” y “democracia” han sido frecuentemente utilizados,
discutidos y criticados en instituciones con intereses y trabajo en el desarrollo comunal en
los sectores populares tales como los gobiernos locales y las organizaciones no
gubernamentales. Desde estas instancias, los llamados nuevos movimientos sociales que
tenían como protagonistas a las organizaciones populares fueron considerados como los
espacios donde la participación democrática se ponía en práctica, el ámbito de la
“participación informal” como la denomina Henry Dietz (2001)13.
(O�SUREOHPD�GH�OD�SDUWLFLSDFLyQ�SRSXODU�DSDUHFtD�DELHUWDPHQWH�GH�OD�PDQR�FRQ�OD� GLQiPLFD� GH� ORV� PRYLPLHQWRV� VRFLDOHV� UHFLHQWHV�� � /RV� ~OWLPRV� DxRV� KDQ�PRVWUDGR�XQ�SHVR�HVSHFLDO��DQWHV�LQH[LVWHQWHV��GH�ODV�OODPDGDV�QXHYDV�SUiFWLFDV�VRFLDOHV��FRPR�PHGLRV�R�IRUPDV�GH�H[SUHVLyQ�GH�XQ�FRQMXQWR�GH�UHLYLQGLFDFLRQHV�HVSHFtILFDV�GH�ORV�VHFWRUHV�SRSXODUHV��GHVSOD]DQGR�D�ORV�SDUWLGRV�TXH�HQ�PXFKRV�FDVRV�IXHURQ�ORV�FDQDOHV�WUDGLFLRQDOHV�GH�GLFKDV�UHLYLQGLFDFLRQHV��(Ballón, 1990: 23).
Estas nuevas prácticas sociales de participación popular – que fueron denominadas como
“nuevos movimientos sociales”— han sido caracterizadas por su inmediatez, su
cortoplacismo determinado por intereses específicos de individuos en un contexto de
pobreza. No podemos, sin embargo, dejar de mencionar que estos conceptos también
sufrieron abusos, mal interpretaciones y también un uso superfluo, casi frívolo. Ya para
comienzos de los años noventa encontramos a Maruja Barrig haciendo una evaluación
crítica de cómo se había utilizado el concepto de participación y aparecía como un
concepto desgastado:
13 Para Dietz la “participación informal” es aquella que surge desde los vecindarios, de los sectores populares y que está regida por una “racionalidad limitada” a sus condiciones de pobreza pero actuando según sus propios intereses: “Particularmente para los pobres de las urbes, la participación política es frecuentemente de naturaleza instrumental (más allá del tipo de régimen en el poder) puesto que su participación busca influir en la distribución de recursos materiales básicos, generalmente bienes colectivos” (2001:20). Por otro lado, la “participación formal” está vinculada con las formas establecidas para elegir a los representantes, es decir, a través del voto y las elecciones. Como vemos, existe en estas definiciones de participación una influencia de la teoría de 5DWLRQDO�&KRLFH.
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����VH�VXHOH�REYLDU�TXH��FXDQGR�RUJDQLVPRV�SULYDGRV�R�S~EOLFRV�SRQHQ�XQ�pQIDVLV�HQWXVLDVWD� HQ� OD� SDUWLFLSDFLyQ� GH� ORV� VHFWRUHV� SREUHV� HQ� OD� VROXFLyQ� GH� VXV�SUREOHPDV� FRWLGLDQRV�� pVWD� VXHOH� VHU� WDQ� GHFODUDWLYD�� TXH� OD� LQYLWDFLyQ� D�SDUWLFLSDU� VH� UHGXFH� D� OD� LQWHUYHQFLyQ� HQ� OD� HMHFXFLyQ� GH� XQ� SURJUDPD� VRFLDO��TXH�\D� IXH�GLVHxDGR��SODQLILFDGR�\� VHUi� ILVFDOL]DGR�SRU�XQ�DJHQWH�H[WHUQR�D� OD�SREODFLyQ� EHQHILFLDULD�� � &RPR� \D� VH� KD� DVHJXUDGR�� pVWH� HV� XQ� PHFDQLVPR� GH�WUDQVIHUHQFLD� GH� UHFXUVRV� HQWUH�� MXVWDPHQWH�� OD� SREODFLyQ� TXH� PHQRV� UHFXUVRV�WLHQH. (Barrig, 1990:179)�Aunque estas ideas fueron presentadas en un artículo centrado en la experiencia del
Programa Municipal del Vaso de Leche (PMVL), es posible encontrar una crítica a cómo
la participación quedó sumida, y asumida, en el contexto de proyectos de política social y
también de proyectos de promoción. La participación entonces, puede ser descrita como
una participación “acotada” y desligada de proyectos de desarrollo. Sin embargo, cabe
resaltar que por lo menos al nivel del discurso, la participación fue valorada y planteada
como una práctica democrática y democratizadora tanto de la redistribución de los
recursos como de la manera de hacer política.
Para comienzos de los noventa la llamada crisis de paradigmas remece la sociedad
peruana en diferentes niveles: el ajuste a la política neo-liberal, la crisis de los partidos
políticos, el continuo desmantelamiento de la ya precaria institucionalidad democrática y
la mutilación de los derechos sociales y políticos. Diferentes autores han señalado que a
comienzos de los noventa se detecta un momento de crisis de paradigmas también para
las ONG, las cuales se vieron presionadas a reorientar sus lineamientos de trabajo,
perdiendo así su orientación más política (Díaz-Albertini y Heredia, 2003; Joseph, 2000).
Después de la derrota del terrorismo y frente al autoritarismo del gobierno de Fujimori, se
asume el reto desde las ONG en los noventa de trabajar por el fortalecimiento de la
ciudadanía y la democracia frente a un Estado “disminuido” que trata de delegar
responsabilidades y competencias.
Partimos de la constatación de que la participación, aunque muy discutida por
muchos y anhelada por otros tantos, es de esos conceptos sobre los que se escribe y
debate pero de los que no encontramos en nuestro medio definiciones precisas. La
participación política, sin embargo, en el contexto del discurso democrático es valorado
positivamente como un ideal que se quiere alcanzar lo cual no necesariamente plantea las
incongruencias y conflictos que significa en relación con contextos sociales y políticos
específicos. Estas incongruencias y conflictos se hacen visibles, por ejemplo, en el
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campo de la promoción que realizan diversas ONG donde se encuentran con conflictos
entre el diseño de proyectos, su implementación y evaluación final. A este nivel, la
participación ciudadana es altamente valorada ya que implica la posibilidad de que la
población encuentre espacios de debate, discusión, trabajo comunitario, y planificación
de temas que la atañen directamente. Sin embargo, como enfatiza Martín Tanaka esta
perspectiva no está libre de cuestionamientos:
����HQ�HO�iPELWR�GH�OD�DFDGHPLD�\�GH�ODV�21*��OD�SDUWLFLSDFLyQ�HV�YLVWD�VyOR�GHVGH�HO�SXQWR�GH�YLVWD�GHO�GHEHU�VHU��DO�PDUJHQ�GH�FRQVLGHUDFLRQHV�SUiFWLFDV��FRQ�OR�FXDO�WHUPLQD�SUHVHQWiQGRVH�FRPR�XQ�SODQWHDPLHQWR�LGHDOLVWD�R�LQJHQXR��OR�TXH�SXHGH�GLVWRUVLRQDUOD�\�GHVYLUWXDUOD. (Tanaka 2001: 12).�Romeo Grompone (2002) plantea la existencia de un problema en cómo la participación
es entendida ya que se la ubica en contraposición de la idea de representación. Es así
como se considera que la representación está relacionada con una forma de ejercer la
democracia delegativa a través de la organización piramidal de representación.
Hay que recalcar que en el Perú, la democracia aún no ha sido capaz de crear
mecanismos que incluyan a todos como ciudadanos iguales. Frente a las diferencias
sociales que se ahondan, las diferencias entre los ciudadanos hace que algunos sean más
poderosos que la mayoría. Estas diferencias en las relaciones de poder de los ciudadanos
influyen grandemente en qué se considera un asunto público y cómo se da la
participación política.
Podemos utilizar aquí la idea de Bryan Roberts de que la ciudadanía es siempre
negociada, no se decreta ya que está definida a partir de las condiciones que las
relaciones de poder establezcan en un contexto histórico determinado, es así como a
través de la historia, sectores sociales –como los esclavos, los analfabetos, las mujeres,
etc.— han ido ganando su condición de ciudadanos y siendo reconocidos como tales a
través del reconocimiento de derechos:
����XQ�FLXGDGDQR�LQGLYLGXDO�WLHQH�GHUHFKR�D�YRWDU��SHUR�OD�GHILQLFLyQ�PiV�DPSOLD�GH�FLXGDGDQtD�VH�FHQWUD�HQ�ODV�PDQHUDV�PHGLDQWH�ODV�FXDOHV�OD�JHQWH�HMHUFLWD�HVH�GHUHFKR�FROHFWLYDPHQWH�SDUD�ORJUDU�FDPELRV�HQ�OD�IRUPD�HQ�TXH�ORV�UHFXUVRV�VRQ�GLVWULEXLGRV�� \� KDVWD� TXp� PHGLGD� OR� KDFH�� � /D� FLXGDGDQtD� HV�� GHVGH� HVWD�SHUVSHFWLYD�� VLHPSUH� QHJRFLDGD�� SXHVWR� TXH� PHGLDQWH� VX� SDUWLFLSDFLyQ�� ORV�FLXGDGDQRV� SXHGHQ� FDPELDU� VXV� GHUHFKRV� \� REOLJDFLRQHV�� \� ODV� pOLWHV�JREHUQDQWHV� SXHGHQ� EXVFDU� OLPLWDU� R� LQIOXHQFLDU� HVWRV� FDPELRV�� SDUD� DVt�FRQVROLGDU�VX�SRGHU���(1995:184)
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El derecho universal al voto en un sistema democrático en construcción como el
nuestro no difumina las desigualdades que hacen que existan ciudadanos de diferentes
categorías. En este sentido, las experiencias de participación política que presentaremos
no corresponden a los ciudadanos más poderosos, sino que representan a aquellos que no
tienen acceso al gobierno del país y que frente a las desigualdades se colocan entre las
grandes mayorías por su carácter subalterno. Sin embargo, tampoco podemos decir que
no acceden a espacios públicos de concertación y acción común: precisamente las
experiencias de participación que presentaremos son ejemplos de generación de espacios
públicos que nuestro presente contexto de transición de un régimen autoritario a uno
democrático, ha significado que se han abierto algunos canales adicionales de
participación. Las dinámicas de poder también se dan en estos espacios públicos que
presuponen una igualdad inexistente entre ciudadanos.14
,,,����(VWXGLRV�GH�&DVR������� 8QD� QXHYD� IRUPD� GH� FRQVWUXLU� FLXGDGDQtD� \� SDUWLFLSDU� ³FRQFHUWDGDPHQWH´�� /D�0HVD GH� &RQFHUWDFLyQ� SDUD� OD� /XFKD� &RQWUD� � OD� 3REUH]D� GH� /LPD�0HWURSROLWDQD����
Nuestra sociedad ha pasado por un largo y complejo proceso histórico hacia la
democracia que ha mostrado a través de los tiempos una constante inestabilidad
económica, social y/o política reflejada en cada uno de los gobiernos de turno. Este
proceso ha estado acompañado de la presencia del autoritarismo expresado en golpes y
autogolpes que han sabido caracterizar una falta de continuidad democrática en el país.
A finales de los años ochenta, la sociedad peruana se encontraba ante la inexistencia
y casi nula efectividad de los partidos políticos, los cuales dejaron de funcionar como
representantes de los intereses de la sociedad civil y perdieron su rol de interlocutores o
mediadores entre ésta y el Estado:
(O�DSRUWH�GH�ORV�SDUWLGRV�DO�IXQFLRQDPLHQWR�GH�OD�GHPRFUDFLD�IXH�QXQFD�HO�TXH�GHELy� VHU� \� DIHFWy� � SULQFLSLRV� EiVLFRV� GH� HOOD�� UHSUHVHQWDFLyQ�� FUHGLELOLGDG� \�HILFLHQFLD��(Ames, Bernales, López, Roncagliolo, 2001:145)�14 Para una reflexión sobre este mismo tema pero desde una perspectiva de género ver Pepi Patrón (2000). 15 El estudio de caso sobre la Mesa de Concertación estuvo a cargo de la Lic. Rosalía Caramutti De la
Piedra.
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Después de la pérdida de representatividad de los partidos políticos, aparece en escena
Alberto Fujimori, quien como presidente renovaría en varios períodos de gobierno
(primero en 1990, segundo en 1995 y tercero en el 2000) su promesa de democracia y de
trabajo para favorecer al sector popular apuntando a mejorar la condición económica de
éste. Sin embargo, la promesa de “honradez, tecnología y trabajo” se hacía más lejana
con cada gobierno y a la vez inalcanzable, ya que las acciones del régimen IXMLPRULVWD
terminaron más bien bloqueando la reproducción material de las clases populares al
privar de derechos a los trabajadores, incrementando la desigualdad y la pobreza. Es así
como la sociedad se encontró representada por una cúpula militar, los grandes capitalistas
y los organismos internacionales, culminando, como señala Adrianzén (2003) , por
montar todo un amplio y organizado sistema de corrupción que originó que las
instituciones públicas y hasta privadas se encuentren a merced de una minoría para
ejecutar intereses personales.
Hablar de democracia y participación resultaba muy difícil por las escasas
condiciones que ofrecía el Estado. Nuestra democracia había entrado en crisis y eran
pocos los canales para poder participar, al mismo tiempo nuestra capacidad para proponer
y discutir se encontraba adormecida por el tiempo de represión del autoritarismo. La
política había entrado en crisis y con ella el sentido de ésta, lo que apuntaba a que nuestra
democracia tambalee:
����OD�FULVLV�GH�OD�GHPRFUDFLD�HV�SURGXFWR�GH�OD�FULVLV�GH�OD�SURSLD�SROtWLFD��SXHVWR�TXH� HV� pVWD�� OD� SROtWLFD�� OD� TXH� ILQDOPHQWH�� OH� GD� VHQWLGR� �\� YDORU�� D� OD�GHPRFUDFLD�� 6L� OD� GHPRFUDFLD� OH� GLFH� PX\� SRFR� D� ODV� SHUVRQDV� HV� SRUTXH� OD�SROtWLFD� HQ� XQD� GHPRFUDFLD� OHV� GLFH� PX\� SRFR� D� ORV� FLXGDGDQRV�� (Adrianzén, 2003)16
Para el año 2000, el país expresaba la necesidad de un cambio inminente, de mejorar la
participación para recuperar y crear espacios que puedan recoger las necesidades e
iniciativas de la sociedad civil. Ante esta situación, la oposición logró conectarse con los
sectores más descontentos organizando grandes movilizaciones, nuevos liderazgos,
motivando a la participación, tomando las calles con banderas y letreros que
manifestaban y exigían libertad y democracia para la sociedad. La continuidad de estas
expresiones y la fuerza de la oposición desembocaron en el derrumbe del gobierno de
16 Documento preliminar “Democracia y Transición en el Perú”.
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Fujimori dando paso al Gobierno de Transición de Valentín Paniagua, otorgándole a éste
el tiempo necesario para delinear la reconstrucción de la democracia.
La apuesta era volver a un régimen democrático lo antes posible, con miras al
fortalecimiento de una sociedad civil que sea conciente de su rol en el proceso de
transición democrática que vivía el país. Se hacía presente la necesidad de congregar
ciudadanos conscientes de que su rol en este proceso era importante (como hasta ahora lo
es). Sin embargo, llevar a cabo este proyecto era todo un reto ya que la sociedad civil
estaba incrédula y desconfiaba de los políticos, los gobernantes del país y de la política en
general debido al manto de corrupción, represión e impunidad expresado en el gobierno
de A. Fujimori.
En el plano social, se hizo cada vez más presente la congregación de “antiguos” y
“nuevos” actores. Así, encontramos a los nuevos actores producidos por la transición a la
democracia -como los movimientos regionales y provinciales – y a los viejos actores
como las organizaciones sociales de base, tales como las organizaciones de mujeres en el
caso de el Vaso de Leche, los clubes de madres y los comedores populares, federaciones
y gremios. En un principio, estas organizaciones de base no tenían una presencia política
importante pero han ido cobrando fuerza. Se trabajó entonces en una propuesta de
“espacio público17” que fomentara una suerte de estrategia que promueva el acercamiento
entre la sociedad civil y el Estado, surgiendo como representante de este proceso la Mesa
de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza.
La Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza se constituyó el 18 de
enero del 2001 por Decreto Supremo 001-2001 PROMUDEH. Luego de formarse la
Mesa Nacional, en ésta decidió la formación de Mesas descentralizadas por departamento
para que luego se conformaran mesas provinciales y distritales. Esta estructura
organizativa que no estaba estipulada en el Decreto Supremo mencionado, sirvió de base
para la modificación y formulación de un nuevo Decreto Supremo 014- 2001
PROMUDEH del 6 de julio del 2001. El Presidente de la Mesa fue designado por el
17 Trabajamos en base a la propuesta de espacio público para Pepi Patrón, para ella el espacio público es un espacio de formación de opinión, acuerdos y consensos que hacen posible la acción común/ concertada y que influencian, cuestionan o modifican la agenda política (Patrón, 200:7).
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Presidente Valentín Paniagua y luego ratificado por el Presidente Alejandro Toledo
mediante Resolución Suprema.
De acuerdo al Decreto Supremo que le da origen, la Mesa de Concertación para la
Lucha Contra la Pobreza tiene cuatro (4) objetivos principales:
1.- Concertar las políticas sociales en una perspectiva de desarrollo humano con
enfoque de equidad y género.
2.- Lograr mayor eficiencia en la ejecución de los programas comprendidos en la
lucha contra la pobreza.
3.- Institucionalizar la participación de la ciudadanía en el diseño, toma de
decisiones y fiscalización de la política social del Estado.
4.- Lograr la transparencia e integridad en los programas de lucha contra la
pobreza.
De al misma forma se establecieron las funciones de la Mesa de Concertación
(según los decretos supremos) que son las siguientes:
a. Promover un diálogo nacional para alcanzar la articulación coherente de los
esfuerzos del Estado, Sociedad Civil y el Sector Privado destinados a la lucha
contra la pobreza.
b. Establecer los mecanismos de coordinación entre los sectores del Gobierno y
de éstos con la Sociedad Civil, para lograr la transparencia, eficiencia y
sistemas de información veraz y oportuna sobre la inversión social pública, en
el marco de los objetivos sociales establecidos
c. Servir de espacio de coordinación para evitar la superposición de programas
de ayuda social, para alcanzar una racional y oportuna utilización de los
recursos comprometidos, y definir prioridades geográficas o temáticas para la
asignación de los recursos.
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d. Servir de instancia de consulta para la formulación de planes nacionales,
departamentales y locales referidos a políticas de desarrollo y promoción
social, así como en la definición de las prioridades presupuestales.
Quedando constituida la Mesa Nacional con sus respectivos objetivos y funciones
es que posteriormente, el 31 de marzo del 2001 la Mesa Nacional convoca a instituciones
del Estado y la sociedad civil para la conformación de la Mesa de la Provincia de Lima.
A la convocatoria asistió un número importante de instituciones y organizaciones. En la
reunión el P. Gastón Garatea, Presidente de la MCLCP, informó sobre los objetivos y
funciones de la Mesa, luego procedió a la elección del Ejecutivo de la Mesa de Lima
Metropolitana. Con este objetivo, cada sector del Estado, municipios, y sociedad civil se
agruparon para definir su representante lo cual fue difícil en el caso de las organizaciones
sociales de base como era de esperarse tanto por el volumen de población de la provincia
de Lima (con más de 7 millones de habitantes) como por la diversidad de organizaciones
sociales que siga una estructura organizativa que vaya de lo local, a lo distrital, a lo
metropolitano. Por otro lado, el D.S. 001 en su artículo segundo señala con claridad la
representación de dichas organizaciones a “un representante de los organismos no
gubernamentales y de la población concernida”. Esto dio lugar a que las propias
organizaciones asistentes decidieran hacer dos grupos uno conformado básicamente por
organizaciones vecinales y otro conformado por las organizaciones de mujeres (CC.PP
autogestionarios, Club de Madres, CC.VV) y elegir un representante por cada grupo.
Finalmente se eligieron dos representantes por organizaciones sociales de base. Además
de considerar una alterna en el caso de las organizaciones vecinales por lo ajustado de la
votación. Seguidamente, el P. Gastón Garatea solicitó a la Sra. Josefina Huamán asumir
la coordinación de la Mesa de la Provincia de Lima.
De esta manera, la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, surge
como uno de los actores principales del proceso de la transición a la democracia que ha
vivido nuestro país. Hablar de ella es poner ante nosotros a la sociedad civil y al Estado.
Como se ha podido apreciar, la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza
(MCLCP) es un espacio que congrega a instituciones de la sociedad civil como
organizaciones sociales –representada por organizaciones sectoriales de los Conos: Norte,
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Sur, Este y Lima Centro, Federación de mujeres, clubes de madres, Vaso de Leche otras
organizaciones de base, conjuntamente con la presencia de ONG— Iglesia y el Estado.
En el caso del Estado éste se encuentra representado por instituciones públicas
(Municipalidad de Lima, los diversos ministerios, PRONAA, MIMDES entre otras)18.
La Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza representa un espacio
de ejercicio de la ciudadanía que busca articular “concertadamente” las iniciativas de
transparencia y apertura del Estado, en torno a los programas sociales con las propuestas
e iniciativas de la sociedad civil. En vías de retomar el camino a la democracia, la
MCLCP aparece como una propuesta interesante e innovadora de “amalgamar” las
instituciones públicas y privadas de nuestra sociedad:
/D�FRQFHUWDFLyQ�VRFLDO� UHFRQRFH� OD�DVLPHWUtD�GH� ODV�VLWXDFLRQHV�GH� ODV�TXH� ORV�DFWRUHV�SDUWHQ��7LHQH�HQWRQFHV�TXH�DEULUVH�D�XQD�HVWUXFWXUD�GH�RSRUWXQLGDGHV�\�SURFXUDU�� HQ� OR� TXH� SXHGD� KDFHUVH�� OOHJDU� D� FRQGLFLRQHV� GH� UHODWLYD� LJXDOGDG�SDUD�HVWDEOHFHU�ODV�EDVHV�GHO�FRQVHQVR. (Grompone, 2002: 17)
Actualmente el país se encuentra saliendo de la sombra de un duradero y certero gobierno
de autoritarismo y opresión democrática en donde la MCLCP surge como una puerta de
retorno a la democracia, ocupando un rol importante en el proceso de reconstrucción de
ésta debido a que la presencia de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la
Pobreza apunta a generar condiciones para fortalecer nuestro proceso de vuelta a la
democracia.
La presencia de la MCLCP no sólo obedece a afianzar y sensibilizar a la sociedad
civil y al Estado de la importancia de la “concertación” y la participación si no que
también se ha convertido en el “espacio” obligado de debate y discusión y ejercicio
ciudadano. Si recordamos el gobierno de Alberto Fujimori hasta fines del año 200019,
trajo como consecuencia que a lo largo de todo ese tiempo se produjera un sometimiento
de las instituciones democráticas. Sería recién en el 2002, cuando se logra un acuerdo
entre el Estado y la Sociedad Civil llegando a la conclusión de suscribir un Compromiso
18 La información sobre la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza fue obtenida de documentación elaborada por los participantes de ésta.
19 La información fue recogida de las matrices del Acuerdo Nacional.
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de Diálogo con el fin de lograr un Acuerdo Nacional. En este sentido el Acuerdo
Nacional tiene como trasfondo esos 10 años de dictadura “fujimorista”. El Acuerdo
Nacional se construyó con la finalidad de que éste contenga Políticas de Estado que
sirvan de base para la transición y consolidación de la democracia, la afirmación de la
identidad nacional y el diseño de una visión compartida del país futuro. De esta forma,
teniendo como marco el Acuerdo Nacional, la MCLCP y en consecuencia, las mesas que
la integran, como veremos más adelante, se posicionan como estrategia para lograr el
Acuerdo Nacional.
Para la construcción del Acuerdo Nacional se constituyeron 3 (tres) foros
temáticos: el primero, Equidad y Justicia Social; el segundo, Competitividad e
Institucionalidad y, finalmente, el tercero, Ética Pública, con la finalidad de elaborar las
propuestas de Políticas de Estado. En Julio del 2002, Estado y Sociedad Civil, reunidos
en el Foro, aprobaron por consenso, suscribir 29 Políticas de Estado, las cuales
constituyeron el Acuerdo Nacional.
Posteriormente, el D.S. Nro. 105-2002-PCM institucionalizó al Foro del Acuerdo
Nacional como instancia encargada de promover el cumplimiento y seguimiento del
Acuerdo Nacional, el que actualmente se encuentra siendo revisado por la Mesa de
Concertación para la Lucha Contra la Pobreza, en la medida de que su análisis y difusión
alimentan la participación de nuestra sociedad civil.
Como se ha podido observar, la MCLCP apunta a ser una puerta abierta para
generar estrategias de concertación entre actores que promueven y fomentan apuestas que
postulen el alivio de la pobreza desde un plan de actividades con el seguimiento
respectivo. Su presencia, representa desde ya una reforma institucional del Estado y del
sistema democrático en la medida de que éste no es sólo el actor principal sino que su
lazo estrecho con la sociedad civil es inevitable.
No obstante, la necesidad de un trabajo continuo en la reforma institucional del
Estado traería consigo hablar de actores, de participación, de ciudadanía, normatividad en
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
las políticas y del “agravado sistema neoliberal” en el cual nos encontramos. En tanto
que en este marco surge la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza con
una perspectiva crítica frente a los intereses neoliberales que sesgan nuestra transición a
la democracia expresada en el Acuerdo Nacional.
En este sentido, la apuesta principal fue la motivación al debate y la búsqueda de
consensos, prácticas con las cuales ni siquiera era posible soñar bajo el centralismo en el
que ha vivido nuestro país equivocadamente desde el comienzo de nuestra historia. Bajo
esa realidad, como señala Ballón (2001) tanto los ciudadanos y organizaciones sociales
han estado al margen del debate que los ha llevado a distanciarse de sus propios intereses
y que canalizaba en Lima y sus habitantes los beneficios directos del centralismo.
Lo que se observa en el cuadro siguiente es la composición de la MCLCP de
actores del sector privado como público. En el caso de la sociedad civil se cuenta con la
presencia de seis representantes de organizaciones sociales, un representante de iglesia y
dos representantes de ONG (uno de estos es el actual coordinador). En tanto que de
parte del Estado se encuentra el sector Educación, Salud y Agricultura, el gobierno local
y otros representantes que hacen un total de siete. Los integrantes de la MCLCP se
reúnen una vez por semana en el Instituto Bartolomé de las Casas. La Mesa organiza sus
reuniones en función de una agenda de trabajo formulada por la misma mesa y es
desarrollada, en su mayoría, en cada una de éstas reuniones, éstas tienen un tiempo de
duración de dos horas y media a tres horas, aproximadamente.
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(O�HVFHQDULR�GH�OD�0HVD�GH�&RQFHUWDFLyQ�SDUD�OD�/XFKD�FRQWUD�OD�SREUH]D��0&/&3���La MCLCP de Lima Metropolitana aparece como una de las 1088 mesas de
concertación presentes a nivel nacional (ver Cuadro 4). A nivel departamental existen
veintiséis mesas de concertación, a nivel provincial ciento setenta y seis y a nivel distrital
existen ochocientos ochenta y seis (Foncodes, 2003). La sola presencia de éstas
evidencia una nueva propuesta desde el Estado por promover su participación
conjuntamente con la sociedad civil. En esta medida, la MCLCP es vista como un
escenario real, que puede considerarse como un espacio público20 en tanto genera y
20 Trabajamos en base a la propuesta de espacio público para Pepi Patrón, para ella el espacio público es un espacio de formación de opinión, acuerdos y consensos que hacen posible la acción común/ concertada y que influencian, cuestionan o modifican la agenda política (Patrón, 2000:7).
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motiva la participación de sus actores y se acreciente el fortalecimiento de nuestra
democracia.
Los ejes estratégicos de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la pobreza
de Lima Metropolitana son: Empleo e Ingresos, Educación y Cultura, Institucionalidad
Democrática y Participación Vecinal, Agricultura y Alimentación, Vivienda y
Saneamiento Básico, Salud, Seguridad Ciudadana y Violencia.
La MCLCP de Lima Metropolitana centra su trabajo en los ejes estratégicos de la
Mesa Nacional, con el objetivo de que los integrantes de ésta “concerten” en la búsqueda
de consensos para lograr el cumplimiento de los mismos. La planificación y
organización de las actividades de la MCLCP busca cumplir con estos objetivos
remarcando, sobre todo, en concertar para luchar contra la pobreza. De esta forma, se ha
llegado al consenso de que la pobreza no se puede abordar desligada de sus causas y de
las propuestas de desarrollo que permitan su real disminución. Por tanto, el desarrollo y
la lucha contra la pobreza tienen una estrecha relación y el trabajo por separado de ambos
no lograría erradicarla sino, más bien, fortalecer su carácter multidimensional y
multicausal, que hacen que se agrave en momentos de crisis y de aplicación de políticas
económicas coyunturales.
En el caso de Lima, hablar de pobreza es hablar de los factores económicos,
sociales y culturales que se manifiestan en los distritos de nuestra ciudad capital, y en los
distintos indicadores que expresan su situación de pobreza,21dejando ver la
heterogeneidad del territorio limeño y la desigualdad entre distritos que se manifiestan en
las brechas sociales existentes entre sus pobladores.
Son innegables las demandas y necesidades expresadas por los pobladores de
Lima, las cuales nos llevan a pensar cuán necesario es el trabajo de la MCLCP la cual
21 Mapa de Pobreza (FONCODES 2000).
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
apuesta por lograr acuerdos de forma justa y transparente en torno a la ejecución de
programas sociales que combatan la pobreza.
El mecanismo de función de la MCLCP se ejecuta a partir de Planes de Desarrollo
Departamental. En este sentido, en el período de Julio a Agosto del 2201 se desarrollaron
los Planes de Desarrollo Departamental. En este mismo período la Mesa Nacional, luego
de una reflexión sobre el enfoque de pobreza, tomó la decisión de impulsar planes de
desarrollo departamental de manera participativa y concertada para disminuir la pobreza.
En dichos planes se debería establecer prioridades y proyectos a ser considerados al
momento de la asignación de los recursos del presupuesto nacional.
En este proceso, la MCLCP de Lima Metropolitana fue la última en formarse,
asumió la tarea de la formulación del plan en un tiempo muy limitado. Para esto se
organizó un taller de Planificación Estratégica Metropolitana con la participación de
todos los miembros de las mesas conales. Este se realizó el 23 de junio con la asistencia
de casi 120 personas. En este taller cada Cono identificó sus necesidades,
potencialidades, prioridades, definiendo la partir de esto siete objetivos estratégicos:
Empleo, educación, salud, alimentación y seguridad alimentaria, vivienda y saneamiento
básico, seguridad ciudadana e institucionalidad democrática.
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/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
Luego de este primer taller se realizó uno segundo en el que se trabajó la
Metodología para la elaboración de Planes y Proyectos de acuerdo a las prioridades
establecidas. Esta metodología tenía la particularidad de inscribirse en el marco de la
forma tal como se elaboran en el sector estatal. Entre los participantes se encontraba el
sector público (Ministerios de: Agricultura, Salud, Educación, PROMUDEH, de la
Presidencia), las ONG (Alternativa, Ideas, Sea, Manthoc, ACONSUR, FOVIDA),
representantes de Municipalidad Iglesias (Católica, Luterana Evangélica) sin embargo
predominó la presencia de las organizaciones sociales de base (Mujeres Organizadas,
organizaciones vecinales, microempresarios, organizaciones ambientales, APAFAS,
Tercera Edad, Jóvenes).
Posteriormente se desarrolló de manera descentralizada y de manera simultánea,
un taller de Construcción de la visión, objetivos estratégicos y planes operativos por
Cono. Este proceso permitió tener una propuesta preliminar de plan para Lima
Metropolitana desde la situación de las personas que viven en pobreza en los Conos de
Lima.
En la medida en que la tarea principal de la Mesa ha sido elaborar el plan
metropolitano sobre la base de los planes conales y que estos debían trabajarse en las
comisiones según ejes estratégicos. Dichas comisiones se convirtieron en la forma
concreta de acción en los Conos. Los esfuerzos y acciones surgieron y alimentaron las
comisiones. Sin embargo, no todas las comisiones llegaron al fin específico y muchas de
ellas desarrollaron actividades más temáticas en vez de actividades orientadas a la
elaboración del plan.
La Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza de Lima Metropolitana
es un espacio público de propuesta y análisis a nivel del Estado y sociedad civil, su
existencia y funcionamiento promueve el fortalecimiento de la construcción de nuestra
ciudadanía y el tránsito a la democracia. De esta forma, la presencia y capacidad de
propuesta de “los actores” de la MCLCP hace que ésta se presente como un canal de
diálogo y participación donde el constante debate genere la formulación y propuesta de
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estrategias y medidas a favor de la lucha contra la pobreza. El trabajo de la MCLCP se
relaciona directamente con la búsqueda de consensos en función de políticas sociales22,
desde una perspectiva de desarrollo y fiscalización de éstas ante el Estado.
Como ya se hizo mención líneas arriba, la MCLCP se reúne una vez por semana,
éstas reuniones son pactadas de mutuo acuerdo en la mesa tanto por la Coordinadora
como por los participantes de cada una de éstas reuniones. La agenda de cada una de las
mismas es construida al finalizar cada sesión en función de los intereses, temas
pendientes y planes del equipo de la Mesa.
'HVFHQWUDOL]DQGR�OD�SDUWLFLSDFLyQ��/D�IRUPDFLyQ�GH�ODV�0HVDV�&RQDOHV��Las Mesas de Concertación Conales están constituidas por representantes de
organizaciones sociales e instituciones públicas y privadas de los distritos que integran un
mismo cono. Su constitución se formalizó a través de la instalación formal y acreditación
de los representantes de las organizaciones e instituciones que integren dicho espacio.
En el proceso de la formación de las Mesas Conales la MCLCP de Lima
Metropolitana sostuvo reuniones con las tres Mesas Conales para afinar sus planes, en la
medida en que el diagnóstico de los problemas debía profundizarse y que las propuestas
eran todavía muy genéricas para que pudiesen ser tomadas en cuenta para la asignación
de recursos del presupuesto de la República. Con el objetivo de afinar los planes conales
se constituyeron comisiones por cada objetivo estratégico. Estas comisiones fueron
enriquecidas con la participación de personas de los sectores representados en la Mesa.
La dinámica de estas comisiones ha sido la forma concreta de funcionamiento de la
22 La política social es una política pública, es decir, un conjunto de criterios que orientan al comportamiento del Estado sobre un tema específico. Posee tres actores básicos: la Población, el Estado y el conjunto de criterios y líneas de acción que al intercambiar los dos primeros, constituyen las políticas sociales. Una política social no es necesariamente resultado de la abundancia de recursos si no de conciencia social, esta última es la suma de los deseos de bienestar y justicia que proceden de cada una de las personas que conforman una sociedad. El objetivo de la política social es el bienestar, seguridad y confianza que debe tener cada uno de los miembros de una sociedad en que no será abandonado por ésta en caso de invalidez, vejez, desocupación o algún accidente. (Bejar, 2001:17)
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Mesa. Su posibilidad de mejorar los diagnósticos y propuestas ha sido relativa pero le ha
dado dinámica concreta de las Mesas Conales.
La Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza de Lima Metropolitana
decidió dar forma organizativa a las mesas conales. Las mesas conales se formaron en
Junio del 2001 con una amplia participación del OSB, en segundo lugar de ONG, y en
tercer lugar de Iglesias. Inicialmente, el promedio de participantes por mesa fue más o
menos de 40 personas, la mayoría de ellas representantes de OSB. La presencia del
sector público ha sido débil no sólo por el cambio de gobierno sino por el cambio de
ministros y directores zonales. Los municipios han participado de manera desigual.
Especial mención merece el municipio de Villa María del Triunfo que ha participado de
manera sostenida en el Cono Sur.
Muchas comisiones tomaron iniciativas muy interesantes y lograron una vida
orgánica rica y regular. Esto sucedió especialmente en el Cono Norte y en el Cono Sur.
Sin embargo el hecho de que las mesas estuvieran constituidas por un número tan grande
de miembros, que el sector público participara débilmente y que no existiese un
reglamento de la Mesa Nacional para ordenar las relaciones entre las mesas y su
funcionamiento puso en evidencia problemas de comunicación, de toma de decisiones y
de una instancia responsable y autónoma de cada mesa.
Además, se establecieron algunos criterios entre los conos a partir de que a nivel
distrital se vienen dando diversas experiencias de mesas de concertación entre
municipalidades y población para la formulación de planes de desarrollo integrales y
participativos, así como mesas de concertación temáticas entre sectores del gobierno
central y población. La consecuencia concreta de esto fue decidir no formar mesas
distritales sino reconocer a las existentes como promotoras del desarrollo y lucha contra
la pobreza, en un enfoque que afirma "un desarrollo integral e inclusivo es la manera más
segura de reducir la pobreza". De esta manera se atendía a la crítica que la Red Perú
había hecho a la Mesa Nacional por instalar mesas allí donde ya existía alguna
experiencia previa.
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Así mismo se definió la composición de cada Mesa Conal teniendo en cuenta el
tamaño de la población y la complejidad organizativa de sus integrantes. De este modo
se consideraron 5 representantes de OSB (organizaciones de mujeres, juveniles, micro
empresarios, vecinales, junta de regantes), 3 representantes de las mesas de concertación,
3 representantes de los municipios, 3 representantes del sector público, 3 representantes
de las ONG, 2 representantes de Iglesias y 1 representante de la cooperación
internacional un total de 20 personas. Entre ellas nombrarían un ejecutivo, y se dividirían
en comisiones según su plan de trabajo. Para el mejor logro de sus objetivos, cada Mesa
Conal realiza su trabajo a través de las siguientes instancias: a) La Reunión Ampliada de
la Mesa Conal, b) El Comité Coordinador del Cono y c) Las Comisiones Temáticas. Este
proceso mostró el conflicto entre la representación y la participación debido a la gran
cantidad de OSB que estaban interesadas en participar.23
Las Mesas Conales se instalaron luego que cada sector se reuniera las veces que
consideraron conveniente para discutir los objetivos de la mesa, su participación y la
elección de sus representantes. Las reuniones previas de las organizaciones de base y la
asistencia a las mismas constataron el interés por participar de las organizaciones. Esto
se observó especialmente en el caso de los club de madres, quienes criticaron que no
estuvieran representados en el ejecutivo y pidieron su propia representación en los conos,
con miras a reafirmar su presencia en estos espacios. Así mismo, se contó con la
presencia de otras organizaciones tales como las personas de la tercera edad, los
discapacitados, las Asociaciones de Padres de Familia, las promotoras de salud, los
comités de vaso de leche, etc cuyo objetivo principal era enfatizar su participación. Sin
embargo, en la mayoría de estas organizaciones se arrastraban los problemas de la
inexistencia de un sistema de representación distrital, conal y metropolitana. Ante esta
situación, la respuesta de la Mesa fue ampliar la representación de las OSB lo que dio
lugar a mesas con amplia composición en términos numéricos, con presencia popular
mayoritaria y un predominio de su propia forma de comprensión y dirección de la Mesa.
No obstante, lo que se apuntaba era no sólo a incrementar lo numérico sino más bien
23 Si tomamos el caso de la Mesa del Cono Norte, vemos que representa una gran variedad y cantidad de organizaciones sociales del área (Ver Anexo N° 1).
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enriquecer la calidad de la participación de cada uno de ellos a nivel de propuestas y
propuestas de acción.
Para el mejor logro de cada uno de los objetivos de las Mesas Conales, éstas deben
mantener información permanente con la MCLCP de Lima Metropolitana, debiendo
nombrar un representante del Comité Coordinador, ante dicha instancia; el mismo que
asistirá, conjuntamente con otro representante de la Mesa Conal correspondiente, a las
reuniones semanales de la MCLCP de Lima.
/D 0HVD�GHO�&RQR�6XU��La instalación de esta Mesa de llevó a cabo el 18 de Junio del 2001 en el distrito
de Villa María del Triunfo, bajo la presencia del Presidente de la Mesa de Concertación
para la Lucha Contra la Pobreza Nacional, el Padre Gastón Garatea Yori, la Sra. María
Josefina Huamán, Coordinadora de la Mesa para la Lucha Contra la Pobreza de Lima
Metropolitana, miembros del Comité Ejecutivo Metropolitano, representantes elegidos
del Sector Público (Ministerios de: PROMUDEH y de la Presidencia), Alcaldes de las
Municipalidades del Cono Sur, representantes de la Iglesia (Católica y Luterana),
representantes de los Organismos no Gubernamentales (Manthoc, ACONSUR,
FOVIDA), representantes de las Organizaciones Sociales de Base (Mujeres Organizadas,
Organizaciones Vecinales, Ambientales, APAFAS, Club de Madres, Vaso de Leche y
Microempresarios), representantes de las Mesas de Concertación Distritales y demás
autoridades.
/D 0HVD�GHO�&RQR�(VWH��El 19 de Junio del 2001 en el distrito de Santa Anita se reunieron el Presidente de
la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza Nacional, el Padre Gastón
Garatea Yori, la Sra. María Josefina Huamán, Coordinadora de la Mesa para la Lucha
Contra la Pobreza de Lima Metropolitana, miembros del Comité Ejecutivo
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
Metropolitano, representantes elegidos del Sector Público (Ministerios de: Salud,
Educación, PROMUDEH y de la Presidencia), Alcaldes de las Municipalidades del Cono
Este, representantes de la Iglesia (Católica y Luterana), representantes de los Organismos
no Gubernamentales (Ideas, CENCA y Sea), representantes de las Organizaciones
Sociales de Base (Mujeres Organizadas, Organizaciones Vecinales, Microempresarios,
Tercera Edad, Discapacitados y Jóvenes), representantes de las Mesas de Concertación
Distritales y demás autoridades.
/D 0HVD�GHO�&RQR�1RUWH��La Mesa del Cono Norte se instaló el 21 de Junio del 2001 en el distrito de
Carabayllo, donde se contó con la presencia del Presidente de la Mesa de Concertación
para la Lucha Contra la Pobreza Nacional, el Padre Gastón Garatea Yori, la Sra. María
Josefina Huamán, Coordinadora de la Mesa para la Lucha Contra la Pobreza de Lima
Metropolitana, miembros del Comité Ejecutivo Metropolitano, representantes elegidos
del Sector Público (Ministerios de: Agricultura, Salud, Educación PROMUDEH y de la
Presidencia), Alcaldes de las Municipalidades del Cono Norte, representantes de la
Iglesia (Católica, Luterana y Evangélica), representantes de los Organismos no
Gubernamentales (Alternativa, Proceso Social y CESIP), representantes de las
Organizaciones Sociales de Base (Mujeres Organizadas, Organizaciones Vecinales, Club
de Madres, Microempresarios, Junta de Regentes, Adulto Mayor, Jóvenes) ,
representantes de las Mesas de Concertación Distritales (Mesas de los distritos de:
Independencia, San Martín de Porres, Carabayllo, Comas y Los Olivos) y demás
autoridades.
3DUWLFLSDFLyQ�GHO�(VWDGR�HQ�OD�0HVD�GH�&RQFHUWDFLyQ�SDUD�OD�/XFKD�FRQWUD�OD�3REUH]D��Actualmente, a nivel del Estado se cuenta con los siguientes representantes en la Mesa:
La Municipalidad de Lima Metropolitana, algunos Ministerios (Ministerio de Agricultura
y el de Educación de la Mujer y Desarrollo (MIMDES)), la Dirección de Salud DISA IV,
COOPOP, Programa Nacional de Alimentación (PRONAA), Programa: “A Trabajar
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Urbano”. La presencia de los actores del Estado obedece a poder informar a la MCLCP
de la situación de sus respectivos sectores y poder llegar a acuerdos si hubiere alguna
demanda o inquietud de información departe de la sociedad civil.
/D 6RFLHGDG�&LYLO� HQ� OD�0HVD� GH�&RQFHUWDFLyQ� SDUD� OD� /XFKD� FRQWUD� OD� 3REUH]D� GH�/LPD 0HWURSROLWDQD��En cuanto a la sociedad civil, ésta se ve representada por las ONG, la Iglesia y las
Organizaciones Sociales de Base (Federación de Mujeres FEMOCCPAALC, Consejo de
Vigilancia Wawa Wasi, Organizaciones Vecinales, Comedores Populares y Vaso de
Leche) y los representantes de cada uno de los Conos de Lima Metropolitana (Norte,
Sur, Este, Centro). Todos estos, con su asistencia y participación activa en las reuniones
informan sobre su organización y cómo se está avanzando según los planes de la Mesa,
esto último correspondiente a las actividades de cada cono.
La MCLCP es considerada por los actores como un intermediador entre Estado y
sociedad civil, la determinación y toma de decisiones que se realicen en ella es resultado
del debate, análisis y participación de sus integrantes.
����OD�0&/&3�GHEH�WHQHU�XQD�SRVWXUD�HQ�WRGR�PRPHQWR�VREUH�ORV�WHPDV�TXH�DTXt�VH�GLVFXWHQ�SXHVWR�TXH�OD�0HVD�DFW~D�FRPR�PHGLDGRU�HQWUH�OD�VRFLHGDG�FLYLO�\�HO�(VWDGR� SRU� OR� FXDO� GHEHPRV� OOHJDU� D� DFXHUGRV� TXH� EHQHILFLHQ� D� OD� SREODFLyQ� (participante de la Mesa)
����OD�0HVD�GHEH�VHU�HO�FDQDO�GRQGH�VH�FRQYHUVH�VH�GLDORJXH�VREUH�ORV�LQWHUHVHV�GH�OD�SREODFLyQ�\�ODV�SURSXHVWDV�GHO�(VWDGR�FRQ�OD�ILQDOLGDG�GH�DFWXDU�HQ�EHQHILFLR�GH�OD�SREODFLyQ���(participante de la Mesa)
Estos testimonios de participantes hacen referencia a las acciones que desarrolla y ejecuta
la MCLCP y a considerar a ésta como un espacio importante de discusión y propuesta
sobre toma de decisiones de temas que les son concernientes a la población en general,
promoviendo su participación. Por este lado y de acuerdo con los objetivos de la Mesa,
mencionados líneas arriba, su trabajo apuesta por el apoyo a promover la participación
ciudadana de sus integrantes en la toma de decisiones, también apoya en la fiscalización
de la política social del Estado, mediante el fortalecimiento de la vigilancia ciudadana.
/2�³9,(-2´ <�/2�³18(92´ '(�/$�$&&,Ï1�&2/(&7,9$�(1�/,0$�� ��
El trabajo de la MCLCP no solamente centraliza a nivel de la Coordinación de la
Mesa, sino que, actualmente se encuentra en búsqueda de un mejor logro de resultados y
de elevar la calidad de la participación de los miembros del Comité Ejecutivo de la Mesa
y, conjuntamente con los representantes de las Mesa Conales se ha generado la dinámica
del trabajo por Comisiones DG KRF. El trabajo por Comisiones DG KRF en la Mesa consiste
en formar Comisiones de trabajo de acuerdo a los temas, que según la coyuntura y los
objetivos de la MCLCP son propuestos por el equipo de ésta. Las Comisiones DG�KRF
que vienen participando de este tipo de trabajo son cuatro (4): La Comisión de Programas
Sociales, La Comisión de Empleo, La Comisión de Vivienda y la Comisión de Salud. El
trabajo de éstas Comisiones es monitoreado por un Coordinador y expuesto luego en las
reuniones del Comité Ejecutivo de la MCLCP a modo de información y de poder evaluar
los logros de cada una de éstas, compartiendo las propuestas, las experiencias y
resultados fruto del debate, análisis y participación de cada uno de sus participantes.
����(O�&RQVHMR�GH�'HVDUUROOR�(FRQyPLFR�GHO�&RQR�1RUWH��&2'(&21���El Consejo de Desarrollo Económico del Cono Norte, CODECON, es la instancia
que articula a representantes del sector productivo de los distritos que conforman esa área
geopolítica desde el 2002. Participan líderes de organizaciones empresariales,
instituciones públicas y privadas, así como autoridades y funcionarios de las
municipalidades de los diez distritos del Cono Norte de Lima: Comas, San Martín de
Porres, Independencia, Los Olivos, Carabayllo, Puente Piedra, Ventanilla, Ancón, Santa
Rosa y Rímac.
El contexto de donde surge la idea de este espacio de concertación está
relacionado con las experiencias de cuatro distritos del Cono Norte –Los Olivos, Comas,
Independencia y Ventanilla— en los cuales se constituyeron espacios de concertación por
el desarrollo económico local. A un nivel más amplio, encontramos que estas
experiencias surgen en el contexto de la construcción de espacios de concertación
propiciado por el gobierno transitorio de Valentín Panigua (2001) en todo el país. El
distrito de Los Olivos fue el primero que instituyó la Mesa de Concertación para el
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Desarrollo Económico a partir de una Consulta Urbana que tuvo como finalidad la
elaboración de un Diagnóstico y Plan de Acción para el Desarrollo Económico. Por otro
lado, en Comas se constituyó el Consejo de Desarrollo Económico de Comas (CODEC)
después de la elaboración de un plan de desarrollo integral para el distrito. En
Independencia se constituyó el Consejo de Concertación para el Desarrollo Económico
(COCODEI) a partir del cual se propuso el Programa Municipal de Desarrollo
Económico Empresarial. En Ventanilla también se instauró una Mesa de Concertación
por el Desarrollo Económico Local.
A pesar de las dificultades intrínsecas a la continuación de un trabajo coordinado
con los gobiernos locales, los cuales cambian cada tres años, estas experiencias de
concertación en torno al eje de desarrollo económico fueron trascendentales para mostrar
la importancia de este tema para una diversidad de actores sociales y en plantear la
necesidad de un espacio equivalente pero a nivel conal.
Cabe enfatizar que, en esa coyuntura, los gobiernos locales se encontraban en una
posición lo suficientemente idónea para asumir el reto de un trabajo coordinado inter
distrital: Los gobiernos locales contaban ya con una oficina dedicada a la problemática
del desarrollo económico, el Programa Municipal de Desarrollo Económico Empresarial
(PRODE). Los PRODE habían resultado fortalecidos como instancias administrativas
que articulaban a los municipios con instituciones sociales, dirigentes y líderes
empresariales.
El CODECON nace en respuesta de la convocatoria de la Municipalidad de Lima
Metropolitana para la presentación del “Proyecto Lima Productiva” en abril del 2001.
Para esta ocasión los Programas Municipales de Desarrollo Económico (PRODE) de los
diversos gobiernos locales de distritos del Cono Norte tuvieron la oportunidad de reunirse
y coordinar la creación de una instancia conal que sirviera para la aplicación de políticas
integrales, de integración inter-distrital. Es así como en abril del 2001 se constituye un
comité promotor del Consejo de Desarrollo Económico del Cono Norte el cual convoca,
en octubre de ese mismo año, a un taller para el encuentro conal. Es durante este taller
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cuando se realiza la convocatoria al Primer Encuentro por el Desarrollo Económico del
Cono Norte donde finalmente se identificaron propuestas de corto, mediano y largo plazo
para los sectores de producción, comercio y servicios. Finalmente, el gran logro de este
encuentro es que los participantes llegan al acuerdo de la Constitución del Consejo de
Desarrollo Económico del Cono Norte de Lima el cual se formaliza el 6 de marzo del
2002 con una presentación pública donde se nombró una comisión mixta para la
elaboración de su Plan estratégico.
El CODECON como espacio de concertación ha establecido los siguientes objetivos
específicos:
� Planificación del desarrollo económico conal y distrital.
� Articulación de actores por el desarrollo económico.
� Fortalecimiento de los actores mediante la capacitación.
� Elaboración de propuestas políticas y su difusión ante la comunidad e incisión en
la toma de decisiones.
� Facilitar el acceso a la información.
� Seguimiento a los programas y proyectos a favor de las empresas y el desarrollo
económico.
� Apoyo y vigilancia a la gestión pública a favor del desarrollo económico y
empresarial.
Teniendo en cuenta sus objetivos, la convocatoria a participar en el CODECON
estuvo dirigida a los actores del sector productivo: empresarios, comerciantes,
instituciones públicas y privadas. Recordemos que desde un primer momento los
gobiernos locales asumieron el proyecto del espacio de concertación a un nivel conal
desde sus oficinas de los PRODE. Sin embargo, se buscó una mayor participación de los
representantes de los municipios así como su compromiso político. Es por esta razón que
los regidores de diversos distritos han sido convocados como integrantes del
CODECON. La participación de empresarios de los diferentes distritos, entidades
financieras, educativas e instituciones privadas y públicas como el Ministerio de
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Industrias de Transportes y Comunicaciones (MITINCI), el Ministerio de Trabajo y
Promoción Social (MTPS), la Municipalidad de Lima, Presidentes colegiados, regidores
de los distritos de Comas y Los Olivos. También participan representantes de diversas
ONG como Alternativa, Aurora Vivar y Mujer y Sociedad. El CODECON ha
establecido relaciones institucionales con COPEME Cono Norte, que es una filial del
COPEME Nacional, consorcio de ONG que apoyan a la microempresa y el desarrollo
económico local.
En el proceso de constitución del CODECON la convocatoria ha tenido diferentes
niveles de participación de acuerdo a la capacidad de los actores sociales involucrados
pero también sus agendas particulares. Esta participación diferenciada se revela, por
ejemplo, en cómo está organizado el CODECON y en quienes asumen responsabilidades.
Para comienzos del 2003 el Consejo de Desarrollo Económico del Cono Norte
funcionaba a partir de dos secretarías, una ejecutiva y otra técnica, reconociendo además
un comité asesor. La secretaría ejecutiva estaba compuesta por los regidores de los
distritos de Los Olivos y Comas, los funcionarios de los municipios de los PRODE de
Los Olivos y Rímac y dos empresarios. La secretaría técnica está a cargo de un promotor
de Alternativa. El comité asesor estaba conformado por una representante de las ONG
Mujer y Sociedad, de Consultora EXESCO, Aurora Vivar y Alternativa.
Desde una revisión crítica del proceso de participación del CODECON, es
perceptible que aunque hay una presencia de líderes empresariales y microempresarios, la
participación de empresarios en el CODECON aún es débil. La principal explicación la
encontramos en que su participación en el proceso más político de coordinación con los
municipios por ejemplo, no está entre sus prioridades. Hay una contradicción entre el
discurso y la práctica de los empresarios ya que por un lado reconocen la necesidad de
que los municipios sean convocados y tengan un rol protagónico en el plan de desarrollo
económico. Es más, el hecho de que los gobiernos locales a través de sus representantes
participen y apoyen el CODECON es en cierta medida una garantía de que éste se vea
legitimado y reconocido por los microempresarios. Sin embargo, hay una conciencia de
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que las autoridades municipales están inmersas en un trabajo político y regidos por su
trabajo político y coyunturas electorales lo cual desprestigia su participación. Es así
como la participación de los microempresarios no es constante y es bastante alta para
eventos concretos pero no continua. Un ejemplo de una importante respuesta a la
convocatoria de participación fue la Expovent del Cono Norte, la cual fue realizada en
mayo del 2003 con el objetivo de congregar a productores y comerciantes del área en una
gran feria comercial.
A comienzos del 2003 se realiza un cambio en el funcionamiento de la estructura
del Consejo de Desarrollo Económico del Cono Norte. El comité consultor –conformado
por la ONG que trabajan en el área del Cono Norte— asumió la secretaria técnica por
decisión de la Secretaria Ejecutiva Ampliada, la cual está integrada por las
municipalidades. La decisión se tomó en el último trimestre del año 2002, durante la
coyuntura de las elecciones municipales y el cambio de gobiernos locales. Este período
de transición entre un gobierno local y otro ha significado el “bache” más importante que
ha tenido que afrontar el CODECON porque se tuvo que restablecer líneas de
comunicación con los diferentes municipios y sus nuevos gobiernos.
Por otro lado, hay una presencia de ONG que apoyan y mantienen alguna relación con el
CODECON. Entre ellas se encuentran la ONG promotora Alternativa, Mujer y Sociedad
(proyecto con confeccionistas), Aurora Vivar, ADC, Caritas Carabayllo, Solidaridad para
el Desarrollo, etc. De las entrevistas a promotores que han presenciado el desarrollo del
CODECON, es posible reconocer que existen dos problemas muy claros en el trabajo de
coordinación con otras ONG. Estos dos problemas son: el celo institucional por un lado
y la falta de recursos que algunas ONG tienen que les impide asumir compromisos y
responsabilidades. Aunque de las ONG mencionadas, varias responden a las
convocatorias pero su presencia se limita a los eventos organizados y no llegan a
involucrarse a la hora de la implementación del trabajo.
La dificultad de “concertar” los planes de trabajo en el CODECON radica en que
a pesar del reconocimiento de objetivos comunes cada participante tiene un enfoque,
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intereses y perspectivas diferentes. De esta manera, la lógica de los empresarios, las
autoridades locales y las diversas instituciones son distintas y su nivel de compromiso
varía. Existe además, cierto recelo ante los intereses y beneficios que los “otros” puedan
obtener del CODECON. Una manera de percibir esta desconfianza mutua la
encontramos en los tres puntos fundamentales que se acordaron en el CODECON desde
un primer momento:
1. Se busca el desarrollo económico del Cono Norte.
2. Sus integrantes no desarrollan actividades políticas en las reuniones.
3. Las propuestas salen por consenso y no por votación.24
Hay que resaltar que por “actividades políticas” se tiene que entender que no
solamente se trata de actividades partidarias sino también electorales y a favor de una
determinada gestión municipal. Como mencionamos anteriormente, la participación de
regidores es vista con recelo. Estos acuerdos son interesantes considerando el carácter
“político” de muchos de los actores involucrados, especialmente los regidores y
funcionarios municipales pero también de los promotores de distintas ONG. Estos
“puntos fundamentales para su funcionamiento” fueron una manera concertada que se
encontró para posibilitar el trabajo en común: la condición mínima exigida a los
participantes es que dejen de lado los intereses políticos personales o de alguna
agrupación política así como los conflictos que éstos pueden acarrear. Además, es una
forma de “vetar” el uso del CODECON como plataforma política, es decir, que sirva
como un logro con fines electorales. Estos tres puntos muestran finalmente, el temor que
existe de que un espacio como el CODECON centrado en un eje que indudablemente es
de interés público, pueda ser utilizado y manipulado políticamente con fines electorales.
En la actualidad el CODECON como espacio de concertación está atravesando un
momento muy complejo: por un lado, se están redefiniendo las relaciones con los
municipios las cuales fueron interrumpidas con el cambio de gestión municipal. Esta
“redefinición” también implica que se plantee la posibilidad de que otros actores
24 Citado del Órgano de prensa del CODECON. Número 01, año 01.
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involucrados redefinan su participación en el CODECON. Por otro lado, también se
están perfilando nuevas y mejores perspectivas a partir de las nuevas normas
relacionadas con los gobiernos locales –sobretodo las normatividades relacionadas con la
descentralización y la participación. En el interior del CODECON se está discutiendo y
evaluando la pregunta de si debe limitarse a permanecer como una instancia deliberativa
o debe trascender a un rol de ejecución de acciones. También se está planteando la
posibilidad de redefinir su rol dentro del sistema político del Cono Norte a partir de la
descentralización, para ello, en el próximo plenario se discutirá si es que el CODECON
se constituirá en una asociación civil, buscará el reconocimiento municipal o si
encontrará cómo vincularse y articularse al trabajo del CONORTE- Consejo de Alcaldes
del Cono Norte25, los cuales también desarrollan un trabajo en el sector económico. Sin
embargo esta instancia está limitada a los municipios mientras que el CODECON
también convoca a empresarios, microempresarios, organizaciones, etc.. Es evidente, que
estas discusiones al interior del CODECON están ligadas a una reflexión sobre su
continuidad y permanencia como espacio de concertación legítimo en el marco de la
descentralización, que sea capaz de articularse con otras instancias interdistritales y/o
regionales.
El CODECON está en un momento en que se tiene que enfrentar a diferentes
posibilidades que incluye la implementación de presupuestos participativos y los planes
de desarrollo local de los municipios los cuales han sido normados desde el año pasado.
La mejor perspectiva que tiene el CODECON en este momento es que se integre a Lima
Régimen Especial como señala el marco legal de la descentralización para lo cual el
cono sería reconocido no solamente como un territorio, sino también como un espacio
donde la sociedad civil y el Estado se articulen.
25 La Coordinara Interdistrital del Planeamiento del Cono Norte, CONORTE fue conformado en 1990 –por los ocho distritos que conforman el Cono Norte más el distrito de Ventanilla—teniendo como perspectiva la regionalización de Lima. En la actualidad, hay toda una “movida” para cambiarle el nombre al CONORTE y llamarlo más bien COLIMA NORTE, o ZONA NORTE. El interés por cambiar de nombre tiene relación con la regionalización y la declaración de Lima como “Régimen especial”.
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Una de las principales actividades organizadas por el CODECON fue la
realización de una Feria Conal la cual no tuvo los resultados esperados en cuanto a la
convocatoria pero sí sirvió para lograr cierta legitimidad y consolidar la participación de
los microempresarios sobretodo.
De las actividades desarrolladas por el CODECON resaltan la realización de
eventos de promoción empresarial tanto conal como distrital. Los dos ejemplos más
importantes a nivel conal son:
� Taller Conal.
� Primer Encuentro Resolutivo por el Desarrollo Económico del Cono Norte de
Lima. De este encuentro se implementaron tres comisiones de trabajo: Servicios,
Producción y comercio.
El trabajo a partir de talleres para la implementación y debate del plan estratégico ha sido
el más usado. Estos talleres estaban dirigidos a trabajar con los empresarios quienes a
diferencia de las ONG y de los municipios, no contaban con planes de trabajo. La
convocatoria de empresarios a los talleres se hace teniendo en cuenta la representatividad
de los empresarios, la actividad productiva y el distrito de donde provienen. Un criterio
que se ha usado es que la convocatoria se base en un máximo de tres representantes por
distrito según el desarrollo de cada sector. De esta manera se trataba de tener la mayor
diversidad posible no solamente de empresarios por sectores sino también de distritos.
Por otro lado, los talleres han tenido convocatorias limitadas a un máximo de
participantes teniendo en cuenta los intereses según los sectores. Entre los sectores
económicos identificados con los cuales se realizan las convocatorias están: 1.
Confecciones, 2. Madera, 3. Metalmecánica, 4. Comercio, 5. Agroindustria, 6. Calzado y
Cuero, 7. Comerciantes Informales, 8. Jóvenes Emprendedores, 9. Artesanía y 10.
Agricultura.
La culminación del Plan Estratégico para el Cono Norte ha sido uno de los
objetivos por los cuales se trabajó el año 2002. Queda pendiente para el 2003 la
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elaboración del diagnóstico y el Plan de Desarrollo Económico del Cono Norte. En el
diseño de este plan de intervención encontramos el estilo de trabajo de Alternativa en el
cual se considera como parte de su propuesta de desarrollo la consolidación del sistema
político, es decir, el involucramiento de diferentes organizaciones e instituciones de la
sociedad civil, el Estado y los partidos políticos.
Además de la participación en diversos eventos, como en el de la Gobernabilidad
del Cono Norte, también se ha publicado el primer número del Órgano de Prensa del
CODECON destinado al sector empresarial y su página virtual. Por otro lado, se llevó a
cabo la Primera Expovent del Cono Norte durante el mes de mayo del 2003.
El factor endógeno más resaltante que propició la formación del CODECON ha
sido la experiencia de los gobiernos locales en la implementación de los llamados
PRODE (PROGRAMA MUNICIPAL DE DESARROLLO ECONOMICO) los cuales
son instancias de articulación con instituciones, líderes y dirigentes empresariales para
concertar la gestión del desarrollo económico local desde los gobiernos locales. Hay que
resaltar que Alternativa tuvo un trabajo sostenido con algunos municipios con los que se
discutió y diseñaron planes de desarrollo distrital como en el caso de Independencia y
San Martín de Porres. Los resultados no han sido en todos los casos positivos pero si han
sido importantes para establecer determinadas relaciones con algunos gobiernos locales o
para que a Alternativa se le asocie –positiva o negativamente—con alguna gestión
municipal lo cual ha influido en el trabajo institucional con los gobiernos locales. En el
caso del CODECON, aunque Alternativa aparece como una ONG promotora y
participante, no ha llegado a ser percibida como “la” ONG promotora por la mayoría de
organizaciones e instituciones participantes. El recelo institucional más importante se ha
dado con otras ONG más que con los gobiernos locales o microempresarios.
Entre los factores exógenos que propiciaron esta experiencia de participación
podemos señalar dos como los más importantes: por un lado la voluntad política por la
participación que nació del gobierno de transición a partir de la conformación de la Mesa
de Concertación de la Lucha contra la Pobreza y por otro lado, el proceso de
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descentralización que también contempla un marco legal que le otorga más competencias
a los gobiernos locales a un nivel y al Cono Norte como área. La determinación de Lima
como “Régión especial” está promoviendo que una instancia de concertación a nivel local
como el CODECON tenga un panorama favorable para su permanencia legítima.
Aunque se tenía en cuenta que la participación de regidores y otros funcionarios
de los municipios se limitaba al período para el cual las autoridades locales habían sido
elegidas, la transición de una administración a otra, sí ha tenido un impacto significativo
en la experiencia de participación. Como fue señalado anteriormente, los primeros meses
del año 2003 fueron dedicados al restablecimiento de las relaciones y los compromisos.
Esta nueva inversión significó un “enfriamiento” de las proyectos pendientes y del plan
de trabajo pre-establecido.
Aunque podemos considerar que el CODECON presenta un balance positivo en
cuanto su capacidad de convocatoria de los diferentes actores sociales, aún tiene que
pasar por momentos importantes para su constitución. Estos momentos están
estrechamente relacionados con el proceso de descentralización y las nuevas
competencias de los gobiernos locales pero también con el proceso político que avalará
su desarrollo como experiencia de participación. Por otro lado, la descentralización
podría convertir al CODECON en una instancia de concertación de nivel meso en
articulación con el Estado.
El CODECON ha mostrado tener la capacidad de precisar objetivos e intereses
comunes que han sido utilizados en sus planes de trabajo los cuales han precisado metas a
corto y mediano plazo. Cabe resaltar que el CODECON ha asumido como visión
institucional el desarrollo integral del Cono, asumiendo además la promoción de la
identidad comunal y otros objetivos que trascienden el ámbito puramente económico y/o
empresarial. En este sentido, encontramos el resultado de una intervención de promoción
por la cual se busca potencializar el rol tanto social como político de los diferentes
actores sociales enmarcados por una apuesta al desarrollo de la zona. Por otro lado, tener
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eventos concretos de beneficio directo de los microempresarios hace que este espacio de
concertación sea reconocido como legítimo y como un referente social.
Aunque el CODECON está en un proceso de consolidación ha logrado una
continuidad de los planes de trabajo concertados y ha podido reajustar su organización
interna teniendo en cuenta la última coyuntura electoral municipal, la cual significó una
serie de retos. El CODECON ha mostrado que tiene una alta capacidad de convocatoria,
no solamente de un grupo de líderes que están ligados al trabajo de promoción pero
también de líderes políticos (como en el caso de las autoridades municipales). Es así
como el CODECON tiene gran interés de proyectarse a la comunidad de empresarios a
través de la producción de su boletín informativo y también de su página de Internet. Sus
eventos reciben el apoyo de distintas instituciones públicas y privadas pero aunque hemos
mencionado el trabajo de promoción, hay que resaltar que son los regidores municipales
los que han tenido un trabajo protagónico. El CODECON ha significado también para
los municipios una seria inversión en recursos humanos y económicos en la coordinación
con otros distritos. En definitiva la apuesta está en construir una identidad conal que
apueste a un desarrollo en conjunto.
La diversidad de los sectores productivos de los empresarios asociados al
CODECON (que ha sido mencionada con anterioridad) ha influido en el proceso de
encontrar representantes que participen en el CODECON. No es común que los micro-
empresarios y comerciantes ambulatorios tengan una perspectiva colectiva para planificar
y plantearse estrategias que busquen el desarrollo. La construcción de una identidad
colectiva que reúna una mayor diversidad de actores y organizaciones sociales es el
mayor reto del CODECON como espacio de concertación. Una de los factores positivos
del CODECON ha sido poder trabajar paralelamente la discusión y el debate del plan
estratégico de desarrollo, el diagnóstico del Cono Norte y al mismo tiempo llevar a cabo
experiencias concretas –feria comercial, talleres de asesoría a micro empresarios, etc.—
que han demostrado no solamente su capacidad de convocatoria pero también la
necesidad e importancia de la concertación para el tema de desarrollo económico.
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El Comité Multisectorial de Salud de Los Olivos fue creado en el año 2000 para
promover la concertación y la cogestión de los servicios de salud interviniendo con un
enfoque de “salud integral” y formulando propuestas de políticas para alcanzar un distrito
saludable26. El Comité Multisectorial de Salud de Los Olivos tiene como área de trabajo
el distrito de Los Olivos y está integrado por representantes de organizaciones sociales,
de las ONG que trabajan en el área distrital, del gobierno local y del Ministerio de Salud.
El contexto en el cual se crea el Comité Multisectorial de Los Olivos se
caracteriza por una serie de factores que hicieron que sus principales actores involucrados
encontraran en éste un espacio de concertación de sus intereses y objetivos. Los
principales actores de esta experiencia de participación son: representando al Estado
tenemos a la Dirección de Salud III Lima Norte (DISA), dependencia del Ministerio de
Salud (MINSA), el municipio de Los Olivos, las ONG que desarrollan planes de trabajo
en salud en el distrito y las organizaciones sociales. Entre estas últimas cabe destacar la
Asociación Red de Promotoras de Salud del distrito de los Olivos (AREPROSALO).
En la última década, desde el Ministerio de Salud se diseña una serie de
programas y proyectos que tienen como objetivo un mejor funcionamiento y prestación
26 El abordaje de la salud con un enfoque integral difiere de aquella que se limita a la prevención o atención de la enfermedad. La perspectiva de la salud integral “es un proceso que implica el abordaje de los problemas de las personas integralmente, viendo al ser humano como sujeto de la realidad y no como objeto de la sociedad, donde está afectado por múltiples factores de su entorno que incidirán en su salud como la educación, la vivienda, el trabajo, la recreación, los servicios básicos, la nutrición, etc.” (Alternativa, 2002:5)
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de los servicios de salud que consideran la participación comunal27. Uno de los primeros
pasos es que se crea el Programa de Administración Compartida (PAC) por DS N° 01-
94-SA para implementar una nueva modalidad en la administración de recursos humanos,
económicos y financieros para el buen funcionamiento de los establecimientos de salud,
integrando herramientas técnicas propias del sector privado con la participación de una
organización denominada Comité Local de Administración de Salud –CLAS. El objetivo
estaba centrado en extender la participación de la comunidad en la gestión de los
servicios de atención básica, a cargo del Estado, dándole la capacidad de decisión sobre
la aplicación y administración de los recursos públicos destinados a la prestación de
servicios de salud en el ámbito local. De esta manera se buscaba mejorar la calidad de
los servicios, la ampliación de la cobertura, potencializar los recursos del Estado y lograr
tener una mayor incidencia en zonas donde la pobreza es crítica.
Por el lado de las ONG involucradas, para el momento de conformación del
COMUSA, también habían alcanzado un nivel y experiencia de trabajo concertado y
multisectorial que ha sido importante para sobrellevar la construcción del COMUSA. En
el caso de Alternativa por ejemplo, el Departamento de Salud viene trabajando desde
comienzos de la década de los noventa de manera coordinada con otras ONG que
implementan proyectos en salud en el Cono Norte. Una de las primeras experiencias de
trabajo concertado se realizó en el año 1991 a raíz de la epidemia del cólera. En esta
ocasión, el trabajo se realizó de manera coordinada con la Dirección de Salud Lima Norte
pero también con otras ONG a través de Intercentros Salud, la cual era una instancia de
que coordinaba el trabajo de 14 ONG en el sector salud en el Cono Norte. Se
constituyeron los Comités de Lucha contra el Cólera en diferentes distritos, entre ellos en
Los Olivos. Posteriormente, rescatando el valor del trabajo coordinado, se discute la
posibilidad de crear una instancia de concertación en el sector salud que convocara a
distintas organizaciones públicas y privadas. Es así como a inicios de 1992,
27 Desde el año 1990 el Ministerio de Salud empieza a plantear como parte de su política en salud un nuevo Sistema Nacional regionalizado e integrado de Salud. Para el caso de Los Olivos y del Cono Norte, la implementación de este nuevo sistema estaba a cargo de la jurisdicción de la Dirección de Salud III Lima Norte la cual empezó a priorizar los Sistemas Distritales Únicos de Salud como espacios de concertación social para potenciar recursos. Para el caso de Los Olivos esta experiencia no fue sostenida y se desarrolló limitadamente durante los años 1992 y 1993.
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aproximadamente, se crean en los distritos de San Martín de Porres, Ventanilla y Los
Olivos los Comité de Gestión los cuales contaron con la participación de la Unidad
Departamental de Salud, la cual posteriormente sería la Dirección de Salud y de
Alternativa. En el caso de San Martín de Porres y Ventanilla, estos comités fueron
bastante exitosos y activos: en el caso de San Martín la experiencia duró seis años y
abarcó diferentes temas y trabajo con distintos sectores de la población. La Unidad
Departamental de Salud apoyó la experiencia de San Martín mas no así la de Los
Olivos.28 En el caso de Los Olivos aunque el municipio sí estuvo involucrado en todo el
proceso no se contó con el apoyo de los representantes de la DISA en su nivel más local
que es el Jefe de los Centros de Salud de Base, quien no estaba interesado en este espacio
de concertación ni en coordinar con las ONG. Finalmente, después de un año, esta
experiencia fracasó.
Alternativa no tuvo ningún otro proyecto en Los Olivos importante en el tema de
concertación aunque sí realizó trabajos coordinados con los centros de salud y con la
municipalidad. Por su parte, la DISA en la segunda mitad de la década de los noventa no
realiza mayor trabajo de coordinación en salud con instituciones y organizaciones
públicas y privadas.
El distrito de Los Olivos en el área de salud pertenece a la jurisdicción de la
Dirección de Salud Lima Norte y más específicamente a la Dirección Ejecutiva de Salud
Rímac- San Martín de Porres-Los Olivos. En 1999 Alternativa presenta un proyecto a la
DISA en el cual propone un trabajo coordinado y la construcción de un espacio de
concertación el cual es aceptado. La DISA en este momento atravesaba por un momento
de transición y cambio de directiva que coincide con el gobierno de transición y se
generan en su interior las condiciones favorables para coordinar un trabajo multisectorial.
Con esta Dirección Ejecutiva es que Alternativa firma un convenio de trabajo en el año
2000 para la promoción de un espacio de concertación multisectorial en el distrito de Los
Olivos.
28 Ventanilla por pertenecer al Callao pertenece a otra jurisdicción, la DISA Callao la cual es reconocida
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La conformación de un comité ejecutivo transitorio fue una de las principales
tareas que realizó el COMUSA en el 2001, el cual consistía en un representante por los
centros de salud del distrito, de la municipalidad, de las organizaciones sociales y de
Alternativa. Para el año 2001 se elige al Consejo Directivo del Comité Multisectorial de
Salud del distrito de Los Olivos y se aprueban los estatutos. Este Consejo Directivo
elegido estaba conformado por un Presidente que era el representante del MINSA, la
representante de la municipalidad era la vicepresidenta, la representante de REPROSAL
(Red de promotoras de salud) fue elegida como secretaria, para la secretaria de economía
la representante de Alternativa, la secretaria de organización estaba a cargo de la
representante del MINSA y como fiscal la representante de la Central de Comedores
autogestionarios (CECOPA).
El Comité Multisectorial de Salud de Los Olivos tiene como objetivo general:
"Aportar al desarrollo humano integral del distrito, a partir del diseño y formulación de
un plan único de salud integral, buscando encontrar mecanismos para la mejora constante
de las condiciones de vida de la población del distrito de Los Olivos".
Además tiene según sus estatutos los siguientes objetivos específicos:
� Elaborar un plan operativo que refleje el quehacer de sus integrantes en forma
concertada y consensuada.
� Recoger información en salud de los integrantes del COMUSA a través de un
diagnóstico participativo.
� Discutir la información, sistematizarla y socializarla a los diferentes actores
sociales del distrito.
� Establecer los medios operativos de funcionamiento del comité.
� Promover la participación social y activa en todos sus niveles de los diferentes
sectores involucrados para el enfrentamiento de la problemática de salud.
por tener un mejor nivel organizativo en comparación a la DISA Lima Norte.
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� Promover el compromiso activo de los integrantes en el diagnóstico,
planificación y ejecución del Plan de Salud Integral para el distrito de Los
Olivos.
� Promover el fortalecimiento de las organizaciones sociales de salud,
organizaciones sociales y otros sectores sociales reforzando su institucionalidad.
� Gestionar recursos económicos propios para el sostenimiento de la concertación
y para la implementación de su plan de salud.
� Coordinar estrechamente con las otras mesas de concertación.
El COMUSA hasta la actualidad ha realizado diversas actividades como
campañas de salud, talleres educativos y de reflexión en salud, elaboración de proyectos
y la elaboración de Plan Estratégico Participativo al 2006 el cual tuvo una activa
participación de la DISA y la municipalidad.
El nivel de institucionalización del COMUSA es bastante favorable ya que cuenta
con el reconocimiento de la Dirección de Salud III Lima Norte (DISA). Desde un inicio
la DISA apoyó la iniciativa para su conformación y desde octubre del 2000 cuenta con el
reconocimiento municipal a través del Acuerdo de Concejo N°073-2000 que lo reconoce
como de interés social para la municipalidad y órgano de apoyo a la gestión municipal.
Sin embargo, como veremos a continuación, es la participación discontinua e inestable de
los representantes de la DISA la que genera mayores conflictos al interior de la
COMUSA, dificultando el trabajo por la concertación en el distrito.
La convocatoria abarcó a los centros de salud del distrito29, la Dirección Ejecutiva
de Salud Rímac- San Martín de Porres-Los Olivos, la Dirección de Salud III Lima Norte
29 En la actualidad se encuentran en el distrito de Los Olivos como en el resto del país dos tipos de centros de salud los cuales podemos denominar los “tradicionales” que dependen de la dirección de salud directamente y los CLAS. Los CLAS son asociaciones civiles sin fines de lucro constituidas de acuerdo a lo establecido en el Código Civil, con la finalidad de desarrollar actividades administrativas de carácter eminentemente asistencial en el área de los servicios de salud. De esta manera, al colaborar con el Estado en la administración de los recursos humanos, económicos y financieros asegura que la prestación de los servicios de salud de los establecimientos que administra sea más eficiente y que los programas de salud local se ejecuten atendiendo las necesidades urgentes de la población. En los estatutos de conformación del CLAS se estipula que deben ser siete sus miembros, entre los cuales tres
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(Dirección de Participación Comunitaria), la Municipalidad, las organizaciones sociales y
ONG del distrito. Es así como se conforma el comité el cual se viene reuniendo
quincenalmente en el municipio del distrito.
Se convocaron a otras ONG que también trabajan en temas de salud en el distrito
sin embargo, aunque acudieron a la convocatoria hecha por la DISA no han tenido una
participación sostenida tales como CECIP, Proceso Social, IMMPARES. Una posible
explicación es que sus proyectos de trabajo e intervención son muy puntuales, como por
ejemplo salud reproductiva, y en este sentido no les interesa intervenir o no tienen los
recursos para participar en un proceso de concertación a mediano plazo. La posición de
CECIP por ejemplo, es que sus proyectos institucionales son puntuales y los coordinan
directamente con la DISA. Por el carácter de sus proyectos no tienen necesidad de un
espacio de concertación multisectorial, sin embargo acuden a una convocatoria muy
puntual que esté relacionada con la participación en un evento. Hay que tener en cuenta
que un factor son las limitaciones que la cooperación internacional establece para los
tipos de proyectos ponen para la expansión de experiencias de participación más amplias
que sobrepasen al enfoque sectorial.
De las organizaciones de base que más participan se encuentran los comedores
populares y la red de promotoras. Ambas organizaciones están permanentemente
interesadas en participar en los talleres de capacitación, por ejemplo. Quienes han tenido
una participación bastante limitada han sido los comités del vaso de leche. Una posible
explicación está en los problemas coyunturales por los que está atravesando la
organización. El caso de las promotoras de salud es bastante interesante ya que la
Asociación Red de Promotoras de salud del distrito de Los Olivos (AREPROSALO)
deben ser elegidos por la comunidad entre los representantes de organizaciones locales, tres son designados por la Dirección de Salud mediante una resolución Directoral y el último miembro es el jefe del establecimiento de salud de mayor nivel resolutivo que es designado por la Dirección de Salud. La convocatoria para la constitución de un CLAS la hace el Jefe del Establecimiento de Salud a los representantes más destacados de la comunidad a una reunión para informar sobre los objetivos del PAC y sobre la conveniencia de conformar un CLAS que represente los intereses de la comunidad en el área de salud. El organigrama del CLAS consiste en una Asamblea General de CLAS la cual es la máxima autoridad de la asociación. Ministerio de Salud (1998) Guía II para la organización y la gestión de los CLAS.
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recién ha sido constituida en noviembre del 2002 pero ya cuenta con reconocimiento
municipal –lo cual muestra la capacidad del distrito para promover y canalizar la
participación de organizaciones de base. Por otro lado, esta asociación representa un
tejido bastante amplio de promotoras que la integran como veremos a continuación:
� Asociación de Promotoras de salud “Vida y Salud” de la jurisdicción de Villa
Norte
� Asociación de Promotoras de salud hermanas solidarias de la jurisdicción
Enrique Milla.
� Asociación de Promotoras de salud de la jurisdicción de Laura Caller.
� Asociación Mujer, Salud y Progreso de la jurisdicción de San Martín de
Porres.
� Asociación de promotoras de salud Río Santa.
� Asociación de Promotoras de salud “Olivos de Pro”.
� Asociación de Promotoras de Salud Base Los Olivos
� Comité Comunal de Promotoras de salud Juan Pablo II.
� Comité de Promotoras de Salud – Primavera.
Es así que cuando mencionamos a las promotoras de salud que participan estamos
refiriéndonos a una red de organizaciones zonales de base. El caso de las promotoras de
salud nos muestra los beneficios colaterales de la participación como en este caso, en el
que la organización ha sido fortalecida y ha encontrado la posibilidad de recibir
capacitación técnica a partir de su legitimización y reconocimiento. Sin embargo, cabe
resaltar que finalmente esta capacitación termina reforzando el enfoque sectorial.
Otro nivel de participación se da en los Comités Locales de Salud que se crean
alrededor de cada centro de salud los cuales son promovidos por la misma oficina de
Participación Ciudadana del DISA. A este nivel participan las zonales del vaso de leche,
de los comedores, parroquias, colegios, etc. En este momento en Los Olivos hay 11
centros de salud (8 tradicionales y 3 CLAS) de los cuales 9 tienen ya conformados sus
Comités Locales. Estos Comités Locales en Salud también participan en el COMUSA a
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través de sus representantes distritales. En varios casos, estos comités locales están en
proceso de consolidación ya que en muchos casos no dan cabida a representantes de la
comunidad sino que continúan teniendo como representantes a los mismos jefes de los
centros de salud. Por otro lado, aún no tienen planes de trabajo ni estatutos.
Los problemas más frecuentes que se percibe son con la Dirección de
Participación Comunitaria la cual pertenece a la DISA pero que no tiene un presupuesto
propio ni la capacidad para tener iniciativas. Esta misma oficina es la que está encargada
de la coordinación de los CLAS. Aunque el problema desde una visión macro se centra
en la falta de continuidad de las políticas en salud del mismo Ministerio de Salud la cual
se ve reflejada en la DISA: burocracia, cambio de directivos es frecuente, falta de
iniciativas y recursos, etc. En el caso de la DISA Lima Norte se registra que desde el año
2000 hasta mediados del 2003 han habido seis (6) directores, los últimos tres fueron
cambiados en el último año. Estos cambios en la dirección han producido que nuevas
personas estén encargadas de los programas, que los enfoques sean diferentes y hasta
contradictorios. De esta manera, los Jefes de los centros de salud se ven afectados ya que
también son cambiados frecuentemente o no tienen certeza de su estabilidad en un centro
de salud y, por lo tanto, no se comprometen a una línea de trabajo que quizás se
encuentre en conflicto con el enfoque de la nueva dirección.
La participación de la municipalidad es continua y muy activa. Sus intereses
políticos estratégicos y coyunturales posibilitan su participación ya que están enmarcados
en el proceso de descentralización y en la Ley del Sistema de Salud Descentralizado les
otorga a los gobiernos locales competencias en el sector salud.
El marco de la descentralización está afectando el espacio de concertación ya que
hay una lucha por recursos y competencias en el sector que aun no se tiene claro a quién
corresponde. En la DISA se percibe un celo entre sus trabajadores que se sienten
amenazados frente a los de la municipalidad porque se sabe que habrá una transferencia
de los centros de salud de primer nivel. Es así como se percibe que hay un conflicto por
el poder y recelo institucional entre el MINSA y la municipalidad que afecta el trabajo de
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concertación. Lo contradictorio es que a la vez, este mismo recelo institucional garantiza
no solamente la presencia de ambos sino también su activa participación.
El conflicto se percibe incluso en decisiones muy puntuales sobre la realización de
eventos que involucra al comité del COMUSA el cual, en la actualidad tiene como
presidente a un jefe de un centro de salud y la vicepresidenta es una representante del
municipio. En el plan operativo que se elabora anualmente se contempla eventos de
acción compartida como la campaña por el Día de Acción por la Salud de la Mujer que se
celebró el 28 de mayo. El conflicto estuvo en la elección del lugar donde se podía
realizar esta campaña ya que se discutió el hecho de que si se hacía frente al municipio
sería interpretado como un evento de éste y el representante de la DISA no estaba
conforme.
Es así como en el caso de la COMUSA resulta claro que la descentralización se
“vive” de manera ambivalente. Para algunas organizaciones y/o instituciones la
descentralización representa una serie de oportunidades o amenaza de perder recursos y
competencias. La expectativa que está generando la descentralización motiva a la
participación pero también el recelo. El recelo y la amenaza se encuentran en
funcionarios y dependencias del Estado –como la DISA o los municipios— que también
se ven confrontados en sus incapacidades para asumir nuevas funciones o tener que
transferirlas. Hay pues una presente sinergia entre los actores involucrados por la falta de
confianza y reciprocidad entre ellos debido a la falta de experiencia de haber trabajo
juntos y de haber mantenido una competencia por recursos.
El factor exógeno más importante que se refleja en el trabajo del COMUSA es,
sin duda, el proceso de descentralización, especialmente en cómo se integren la
normatividad y los lineamientos de trabajo en el sector salud. El COMUSA ha mostrado
su capacidad de precisar objetivos o intereses comunes y construir planes de trabajo. En
su primera evaluación que se realizó en diciembre del 2001 se consideró que el cuerpo
directivo sí era multisectorial y que se había cumplido con el plan operativo. Entre las
limitaciones que se señalaron se enfatizaba que algunas actividades habían sido
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postergadas por incompatibilidad con eventos priorizados por el MINSA, que los
médicos jefes y algunas organizaciones sociales han participado limitadamente (como por
ejemplo las USE, Iglesia, ESSALUD, Club de Madres, Vaso de Leche, policía, etc.).
El COMUSA ha mostrado una capacidad de convocatoria hacia fuera que está en
proceso de consolidarse, sobretodo en cuanto a la participación que asuma
responsabilidades de muchas organizaciones e instituciones públicas y sociales. Sin
embargo, el COMUSA funciona activamente ya que ha logrado que los principales
actores estén involucrados. El rol de Alternativa ha sido la de un promotor de un espacio
de concertación y de coordinación.
Este espacio se ha articulado a Red Perú, CONADES y a la Mesa de Concertación
de Lucha Contra la Pobreza del Cono Norte aunque no participa regularmente. Una
posible explicación está en que el COMUSA es un espacio de concertación sectorial y
distrital y no ha encontrado en la Mesa o en otra instancia más amplia, un espacio en el
cual pueda trascender la problemática de la salud y su localidad para proyectarse a un
nivel más amplio. No hay pues las condiciones que posibiliten una participación más
vasta que contemple un enfoque estructural.
Entre los resultados concretos del COMUSA está el Plan estratégico que supuso
un debate y discusión previos, el Diagnóstico en Salud del distrito con un enfoque de
desarrollo integral, y eventos relacionados a la descentralización, la calidad de los
servicios.
El mejor escenario es que el COMUSA se constituya en una instancia
descentralizada. En este sentido la Ley del Sistema Coordinado de Salud establece que
se deben conformar consejos de salud a nivel nacional, regional y local. Para el consejo a
nivel local la ley establece que deben estar el gobierno municipal, las organizaciones de
base para lograr una participación social amplia incluyendo a prestadores de salud
privados. Así, la mejor posibilidad es que el COMUSA sea reconocido como este
consejo de salud local o por lo menos, sea tenido en cuenta al momento en que este
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consejo sea conformado incluyendo una convocatoria más amplia y con mejoras en sus
planes de trabajo.
En el marco de la descentralización el MINSA tendrá un rol ejecutor que ya está
planteado por la normatividad. La ley señala que el Consejo Nacional de Salud será
presidido por el MINSA lo cual ya no plantea un escenario favorable para la
descentralización. Este rol de ejecutor no plantea pues otra cosa que la continuidad a la
manera en que se han estado sobrellevando los asuntos en el sector salud el cual no se ha
caracterizado por ser democrático o participativo. Por otro lado, habrá que ver cuál será
el rol asignado y la capacidad de los gobiernos locales que se supone serán fortalecidos
con la descentralización. La ley en general, está siendo cuestionada en una serie de
detalles que van en contra de la descentralización.
Una coyuntura de posible crisis será el fin del financiamiento del proyecto de
Alternativa. La idea es que este trabajo pueda ser asumido y continuado por el municipio
o la DISA y que a través de estos representantes del Estado se mantenga este espacio de
concertación. Si esto sucede, un siguiente momento en el que se replanteará la
sobrevivencia y rol del COMUSA será ya en el marco del proceso de transferencia de
recursos y competencias por la descentralización.
La condición más importante se concentra en la voluntad política de las
autoridades del MINSA para propiciar y participar en los espacios de concertación. Hay
que recalcar que muchas veces las oficinas encargadas del MINSA y de los municipios
les falta la capacidad técnica y apoyo institucional. Hay ejemplos equivalentes al
COMUSA como por ejemplo en el distrito de Independencia donde una vez que tuvo un
Plan de Desarrollo se conforman una serie de mesas. La mesa que estaba dedicada a la
Salud y Medio Ambiente fue la que absorbió la experiencia parecida equivalente. El lado
positivo de este desarrollo de los acontecimientos es que ese espacio de concertación no
se perdió sino que fue considerado en una instancia más amplia.
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,9���5HIOH[LRQHV�)LQDOHV��La vuelta a un régimen democrático ha planteado la urgencia del fortalecimiento
de la ciudadanía no solamente como defensa de la inmensa corrupción a todo nivel que el
fujimorismo nos ha dejado como legado. La necesidad de una sociedad civil fuerte que
pueda fiscalizar y pedir cuentas a los gobiernos de turno se ha planteado también desde el
proceso de investigación de la violación de derechos humanos de los últimos veinte años.
Por otro lado, se ha venido aprovechando los canales abiertos por la Constitución de 1993
a partir del reconocimiento del derecho a la participación. Parte del proceso
democratizador ha sido la discusión y el debate por propuestas y por la planificación que
se ha ampliado a partir de la construcción de espacios especialmente a nivel de los
gobiernos locales. Es así como el tema de la participación política sigue siendo un tema
vigente y urgente aunque bajo otros contextos y circunstancias políticas y sociales:
nuestra vuelta a la democracia con un presidente elegido democráticamente y quien
continuamente demuestra su incapacidad política; la política neo-liberal que, mientras
crea las condiciones para empobrecer a los más pobres busca al mismo tiempo “luchar
contra la pobreza” y llegar a los más pobres a través de la focalización de los recursos
mientras que encuentra argumentos para justificar los recortes y las ineficiencias de las
políticas sociales en las críticas a las filtraciones de los recursos.
En la actualidad estamos apreciando una coyuntura en la cual se imponen nuevos
retos y perspectivas a la participación política a partir de la descentralización: a nivel
local se han iniciado experiencias de presupuesto participativo, por ejemplo, que han
aprovechado la nueva normatividad en cuanto a competencias y manejo de recursos a
partir de un proceso que recién empieza. Cabe resaltar que la descentralización posibilita
la articulación de la participación política a diferentes niveles: a un nivel micro
encontramos la participación en las diferentes organizaciones populares y gobiernos
locales, en un nivel meso encontramos que la participación articula a organizaciones
populares, diversas instituciones sociales (como en las mesas de concertación) y al
Estado. Finalmente, a un nivel macro se posibilita la participación del Estado y de la
sociedad civil, como puede caracterizarse al Acuerdo Nacional y la Mesa de
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Concertación de Lucha Contra la Pobreza. En el caso de la Mesa Metropolitana hemos
presentado detalladamente el proceso de conformación y convocatoria lo cual nos
permite observar las dificultades presentes, aunque exista la voluntad política y los
recursos, para construir un espacio de concertación desde arriba. Esta experiencia goza
del aval del Estado lo cual también ha incrementado las expectativas en la incidencia que
se tendrá en las políticas sociales. Aunque aún esto último no ha sucedido, sí hay señales
a nivel local a través de las experiencias de los presupuestos participativos en diversos
distritos.
Como muestran los estudios de casos, el rol de los gobiernos locales ha ido
aumentando en su importancia desde que volvieron a ser instaurados las elecciones
democráticas para las autoridades municipales a inicios de los años ochenta. Esta
creciente importancia va de la mano con el papel asumido por diversas ONG que,
ocupadas en asesorar y convocar a organizaciones sociales, municipios, instituciones
privadas y públicas, están asumiendo el rol de administrar y canalizar un flujo importante
de recursos provenientes de la cooperación internacional, reemplazando en algunas
circunstancias al Estado, en el campo de las políticas sociales. Todos estos actores
terminan dándole al ámbito local nuevas facetas que merecen mayor reflexión,
especialmente considerando el proceso de descentralización promovido desde el Estado.
El caso del CODECON y del COMUSA, aunque pertenecen a sectores distintos,
muestran las siguientes características compartidas: ambas son experiencias que a nivel
distrital buscan convocar a una variedad de instituciones públicas y privadas, ambas
experiencias han necesitado y se sustentan en el rol activo de una ONG y han tenido un
éxito relativo debido a que han podido articular —con diferentes limitaciones y grados de
participación— a las instancias representativas del Estado tales como la DISA o los
representantes municipales. Tanto el CODECON y el COMUSA son experiencias que a
pesar de encontrarse en un nivel local, tratan pues de trascender esa localidad para
generar dinámicas más amplias. De cualquier manera, estas experiencias pueden ser
consideradas experiencias de participación que han construido sus propios espacios y que
se encuentran en el proceso de consolidar su legitimación y reconocimiento frente al
Estado. Un aspecto en el que no se ha podido profundizar consiste en la capacidad de los
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líderes de organizaciones de base para asumir las exigencias que significan estos espacios
a nivel meso, que en cierta medida significan trascender las dinámicas de las
organizaciones sociales centradas en mas bien en un nivel micro.
Hay que resaltar que la valoración positiva del sistema democrático también
alcanza a la descentralización como una forma en la que se potenciaría la participación
pero también la democracia y el desarrollo. Se reconoce en la descentralización una
reivindicación ante el marcado e histórico centralismo, y la posibilidad de una más
equitativa redistribución de recursos y competencias, un proceso en el cual los gobiernos
locales tendrán un rol protagónico (Muñoz, Fanni et.al. 2002). Pero al mismo tiempo, la
descentralización es vista como una amenaza por diferentes instancias del Estado,
representado por funcionarios y burócratas que defienden sus competencias y la
administración de recursos frente a sus más cercanos competidores, especialmente los
gobiernos locales. En este contexto, la planificación y la apuesta por el desarrollo local
ha sido entendido como una apuesta por la concertación y la participación de la sociedad
civil a través de diferentes organizaciones e instituciones sociales.
Luego de este breve recorrido por los diversos escenarios urbanos de la Lima de
las últimas décadas, nos parece importante, a modo de conclusión, plantear las siguientes
ideas a manera de retos y posibilidades de investigación de la “mega-ciudad” de Lima:
a) En la primera y segunda parte del informe hemos podido apreciar el
surgimiento y declive de los “grandes” movimientos sociales que marcaron la
agenda de investigación y debate en las ciencias sociales peruanas. Sin
embargo, encontramos que en los últimos meses han tenido una gran
presencia protestas de sindicatos como de los transportistas, el Sindicato
Único de Trabajadores de la Educación del Perú (SUTEP) y de gremios de
campesinos cocaleros. Todas estas movilizaciones han tenido una gran
presencia y muestran quizás los primeros indicios de lo que podría ser una
revitalización de sindicatos y gremios.
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b) Tanto el surgimiento, consolidación y eficiencia que puedan tener las
organizaciones sociales depende de organizaciones e instituciones externas
encargadas de su promoción o respaldo. De esta manera, se configuran redes
de información y soporte utilizadas en la movilización de recursos. Es
importante analizar estas redes, que tienen una relativa autonomía frente al
Estado y otras instituciones como los partidos políticos, los gobiernos locales,
organismos no gubernamentales, iglesias, etc. Específicamente, en el nivel
local encontramos pues que se convierten en una serie de interfaces que
muestran la complejidad de las dinámicas de participación y concertación.
c) Es necesario trascender el presupuesto de la “fragmentación” del tejido social
basada en anteriores aproximaciones centradas en el eje del Estado y las clases
sociales. Por el contrario, muchas de las nuevas formas de la acción colectiva
muestran a través de su diversidad, la expresión de identidades múltiples y
móviles. La precariedad de las esferas de la vida cotidiana de los sujetos
urbanos induce a estos a la conformación de nuevas redes de organización y
participación, las cuales no serían rezagos de la fragmentación de las antiguas
formas de acción colectiva sino que corresponderían a nuevas dinámicas de
organización y conformación de grupos de interés e identitarios.
d) ¿Los caminos de la ciudadanía serían así múltiples?. La participación en la
esfera pública es cada más diversa y plural. Los diferentes grupos
organizados muestran inusitada vitalidad para incorporar sus agendas
particulares dentro de una agenda pública mayor. Sin embargo, estos grupos
muestran dificultades para vincularse unos con otros y así trascender la
especificidad de sus demandas sectoriales. Planteamos a manera de hipótesis,
que estas diversas y dispersas luchas por ciudadanía se expresarían por nuevos
canales “informales” y que la nueva dinámica “movientista” expresa los
límites de los antiguos mecanismos de representación político-partidarios muy
desfasados para canalizar una nueva y creciente demanda de intereses y
necesidades insatisfechas.
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H�� La crisis de las anteriores formas de representación política visibiliza la
diversidad y heterogeneidad que ¿siempre ha tenido? la sociedad civil
peruana. Nuestra hipótesis es que la constitución de los aparatos de
representación político partidario desarrolló un discurso y una práctica que
homogenizó la heterogeneidad social de nuestro país. En realidad, siempre
existieron demandas diversas y específicas desde el lado de la sociedad, pero
estas fueron invisibilizadas por los mecanismos formales de representación.
Una vez demolidos estos, la diversidad social de los actores vuelve a recobrar
visibilidad, aunque en un nuevo contexto de creciente precariedad post ajuste
neoliberal e incremento de las desigualdades sociales. �
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