TỔNG QUAN VỀ CHI TIÊU CÔNG CỘNG VÀ QUẢN LÝ CHI · PDF file... Bài giảng Lý thuyết ... PGS. TS. Sử Đình Thành, Giáo trình Lý thuyết ... Quy trình Ngân

CHƢƠNG 6

TỔNG QUAN VỀ CHI TIÊU CÔNG CỘNG

VÀ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG CỘNG

1

NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

2

6.1. TỔNG QUAN VỀ CHI TIÊU CÔNG CỘNG

6.2. QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG CỘNG (PEM)

6.3. KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN (MTEF)

6.4. ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG CỘNG (PER)

TÀI LIỆU THAM KHẢO

3

Slide bài giảng của GVGD

ThS. Phan Thị Quốc Hƣơng, Bài giảng Lý thuyết Tài chính công, Khoa

TC-NH & QTKD, Trƣờng Đại học Quy Nhơn, 2011: Chƣơng 5

PGS. TS. Sử Đình Thành, Giáo trình Lý thuyết Tài chính công, Trƣờng

Đại học Kinh tế TP. HCM, NXB Đại học Quốc gia, 2009: Chƣơng 3

(Phần 3), Chƣơng 8, Chƣơng 9.

ThS. Vũ Cƣơng, Giáo trình Kinh tế và tài chính công, Trƣờng Đại học

Kinh tế quốc dân, NXB Đại học Kinh tế quốc dân, 2014: Chƣơng 5,

Chƣơng 6.

6.1. TỔNG QUAN VỀ CHI TIÊU CÔNG

4

6.1.1. Khái niệm chi tiêu công

Theo nghĩa hẹp: chi tiêu công là chi tiêu của Chính phủ thông

qua ngân sách Nhà nƣớc. Đây là những chi phí trong việc cung

cấp hàng hóa và dịch vụ đƣợc tài trợ bởi Chính phủ thông qua chi

ngân sách Nhà nƣớc.

Ví dụ: quốc phòng, giáo dục…

Theo nghĩa rộng: chi tiêu công là tổng hợp tất cả các khoản chi

của chính quyền trung ƣơng, chính quyền địa phƣơng, các doanh

nghiệp nhà nƣớc và của toàn dân khi cùng trang trải kinh phí cho

các hoạt động của Chính phủ.

TCC thƣờng đề cập đến chi tiêu công theo nghĩa hẹp.


5

6.1.2. Đặc điểm chi tiêu công

Chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy Nhà nƣớc và những

nhiệm vụ kinh tế, chính trị và xã hội của Nhà nƣớc;

Chi tiêu công là khoản chi mang tính chất công cộng;

Chi tiêu công là nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng;

Các khoản chi tiêu công không mang tính hoàn trả trực tiếp

(hoặc chi tiêu công mang tính hoàn trả gián tiếp).


6

6.1.3. Phân loại chi tiêu công

Mục đích phân loại chi tiêu công

Giúp cho Nhà nƣớc thiết lập đƣợc những chƣơng trình hành

động;

Tăng cƣờng hiệu quả trong thi hành ngân sách để thực hiện

các chức năng của Nhà nƣớc;

Quy định tính trách nhiệm trong việc phân phối và sử dụng

các nguồn lực tài chính của Nhà nƣớc.

Cho phép phân tích ảnh hƣởng từ những hoạt động tài chính

của Nhà nƣớc đối với nền kinh tế.


7


Căn cứ vào mục đích chi

Chi hoàn toàn mang mục tiêu công cộng: là những khoản chi tiêu đòi hỏi sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế.

Ví dụ: chi đầu tƣ xây dựng, bảo dƣỡng và duy trì CSHT…

Chi chuyển giao: là những khoản chi nhằm mục đích phân phối lại thu nhập.

Ví dụ: chi lƣơng hƣu, chi trợ cấp và các khoản chi phúc lợi xã hội khác…

Chủ yếu phục vụ cho mục đích phân tích kinh tế đối với chi tiêu công.


8


Căn cứ các chức năng vĩ mô của Nhà nước

Chi cho các dịch vụ nói chung của Chính phủ để duy trì hoạt động thƣờng xuyên của Chính phủ, bao gồm: chi cho các cơ quan hành chính của Chính phủ, chi cho toà án và viện kiểm sát, chi cho hệ thống quân đội và an ninh xã hội…

Chi cho các dịch vụ kinh tế: bao gồm chi cho cơ sở hạ tầng, chi điều tiết, trợ cấp sản xuất, chi hỗ trợ doanh nghiệp…

Chi cho các dịch vụ cộng đồng, bao gồm chi cho hệ thống an sinh xã hội, chi giáo dục, y tế, hƣu trí, trợ cấp thất nghiệp, văn hóa, giải trí và các khoản chi phúc lợi xã hội khác…

Chi khác, nhƣ chi trả lãi cho các khoản nợ của Chính phủ, chi viện trợ nƣớc ngoài, chi ngoại giao…

Chủ yếu đƣợc sử dụng trong đánh giá phân bổ nguồn lực của Chính phủ nhằm thúc đẩy thực hiện các nhiệm vụ của Chính phủ.


9


Căn cứ vào tính chất kinh tế

Chi thƣờng xuyên: là các khoản chi phát sinh thƣờng xuyên, cần thiết cho hoạt động của các đơn vị công, bao gồm toàn bộ các khoản chi lƣơng, chi nghiệp vụ, chi quản lý cho các hoạt động sau:

- Chi sự nghiệp kinh tế; giáo dục và đào tạo; nghiên cứu khoa học và công nghệ; y tế; văn hóa, nghệ thuật, thể dục thể thao… - Chi hành chính: các khoản chi lƣơng cho công chức nhà nƣớc và các khoản chi về hàng hóa khác có liên quan… - Chi chuyển giao: chi ASXH, chi trợ cấp, BHXH… - Chi an ninh quốc phòng Chi đầu tƣ phát triển, bao gồm: - Chi xây dựng công trình kết cấu hạ tầng KT – XH; - Đầu tƣ, hỗ trợ cho các doanh nghiệp; - Chi hỗ trợ cho các quỹ hỗ trợ tài chính của Nhà nƣớc; - Chi dự trữ Nhà nƣớc. Chủ yếu hỗ trợ Chính phủ thiết lập các chƣơng trình chi tiêu kết hợp chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ để nâng cao hiệu quả CTC.


10


Căn cứ vào quy trình lập Ngân sách

Chi tiêu công theo các yếu tố đầu vào: là sự liệt kê các

khoản mục mua sắm các phƣơng tiện cần thiết cho hoạt

động của các đơn vị công để Nhà nƣớc làm căn cứ xác

định kinh phí tài trợ.

Ví dụ: chi mua TSCĐ, chi mua tài sản lƣu động, chi tiền

lƣơng, chi phụ cấp và các khoản khác…

Chi tiêu công theo các yếu tố đầu ra: mức kinh phí phân bổ

cho các đơn vị công đƣợc dựa vào khối lƣợng công việc

đầu ra và những kết quả tác động của các đơn vị đó.


11

6.1.4. Vai trò của chi tiêu công

Mục tiêu phân bổ nguồn lực

Chính phủ thu hút vốn đầu tƣ của KVTN để đầu tƣ ƣu tiên vào

những lĩnh vực quan trọng, thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế

theo hƣớng tích cực.

Ví dụ:

Chi đầu tƣ xây dựng CSHT: đƣờng sá, cảng, sân bay, điện, viễn

thông, kênh đập nƣớc, bệnh viện, trƣờng học, hệ thống cây xanh…

Chi đầu tƣ vào các ngành công nghệ mới, công nghệ cao, và các

ngành mũi nhọn..

Hỗ trợ trực tiếp cho các doanh nghiệp: trợ giá, hỗ trợ vốn, liên

doanh liên kết đầu tƣ…


12


Mục tiêu phân phối lại thu nhập

Chi tiêu công góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các

tầng lớp dân cƣ, thực hiện công bằng xã hội.

Ví dụ:

Các chính sách trợ cấp bằng tiền hoặc hiện vật của Chính phủ;

Chính phủ cung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, nhà ở và các dịch vụ

xã hội khác…


13


Mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô

Chi tiêu công hƣớng tới đạt các mục tiêu kinh tế vĩ mô nhƣ

góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế, cải thiện cán cân thanh

toán và duy trì tăng trƣởng kinh tế cao trong dài hạn.

Ví dụ:

Chi mua sắm hàng hóa và dịch vụ của Chính phủ

Chi chuyển nhƣợng

Chi trả lãi của KVCC…

6.2. QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG (PEM)

14

6.2.1. Mục tiêu của PEM (Public Expenditure Management)

- Ngân sách là tấm gƣơng tài chính phản chiếu các lựa chọn

kinh tế xã hội. Để thực hiện đƣợc vai trò của mình, Chính

phủ phải: (1) tạo đủ nguồn thu từ nền kinh tế; (2) phân bổ và

sử dụng các nguồn lực một cách có trách nhiệm, hiệu quả và

hiệu lực.

- PEM là một công cụ của Chính phủ nhằm quản lý hiệu quả

các nguồn lực công cộng và giúp Chính phủ thực hiện những

vai trò của mình.

- PEM mang tính đặc thù tùy theo hoàn cảnh từng nƣớc.


15

6.2.2. Nguyên tắc của PEM

Nguồn: Allan Schick, Cách tiếp cận hiện đại về quản lý chi tiêu công cộng (1998)

Kỷ luật

tài khóa

tổng thể

Tổng thể ngân sách phải là kết quả của những quyết định minh

bạch và có hiệu lực, chứ không phải đơn thuần là để thỏa mãn

mọi nhu cầu chi tiêu. Ngân sách tổng thể phải đƣợc xác định

trƣớc khi đƣa ra bất kì một quyết định chi tiêu cụ thể nào, và

phải đƣợc duy trì bền vững trong trung và dài hạn.

Hiệu

quả

phân bổ

nguồn

lực

Chi tiêu phải dựa trên các ƣu tiên chiến lƣợc của quốc gia và

hiệu lực của các chƣơng trình chính sách công. Hệ thống ngân

sách phải khuyến khích tái phân bổ nguồn lực từ những chƣơng

trình có mức độ ƣu tiên thấp sang các chƣơng trình có mức độ

ƣu tiên cao, và từ các chƣơng trình hiệu quả thấp sang các

chƣơng trình hiệu quả cao.

Hiệu

quả

hoạt

động

Các cơ quan cung ứng dịch vụ phải cung cấp hàng hóa và dịch

vụ sao cho có thể đạt đƣợc hiệu quả nhƣ mong muốn và (nếu

đƣợc) với mức giá cạnh tranh trên thị trƣờng.


16

6.2.3. Tiêu chuẩn của PEM

- Tính trách nhiệm

- Tính minh bạch

- Tính tiên liệu

- Sự tham gia của xã hội


17

6.3.1. Quy trình Ngân sách

Là một tập hợp tất cả các bƣớc có quan hệ liên hoàn với

nhau kể từ khi xây dựng một kế hoạch chi tiêu Ngân sách

cho đến khi Ngân sách đƣợc thực hiện và kết thúc.

Lập kế hoạch Ngân sách

(Dự toán Ngân sách)

Thực hiện Ngân sách

(Chấp hành Ngân sách)

Kiểm tra, theo dõi, đánh giá chi tiêu Ngân sách

(Quyết toán Ngân sách)


18


Mục tiêu của khâu soạn lập NS

• Đảm bảo NS phù hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô và

giới hạn về nguồn lực.

• Phân bổ nguồn lực phù hợp với các chính sách của Chính

phủ.

• Tạo điều kiện quản lý tốt quá trình hoạt động của các cơ

quan hành chi.


19


Quy trình soạn lập NS truyền thống

• Quy trình từ trên xuống: bao gồm (1) xác định tổng

nguồn lực có thể chi tiêu trong kỳ NS; (2) xác định các hạn

mức chi tiêu cho các ngành và địa phƣơng tƣơng ứng với

thứ tự ƣu tiên của Chính phủ.

• Quy trình từ dưới lên: các ngành, các địa phƣơng hoạch

định và dự trù kinh phí cho các chƣơng trình chi tiêu của

mình trong kỳ NS và trong khuôn khổ hạn mức chi tiêu đã

đƣợc phân bổ.


20


Các bước chính của trình tự soạn lập NS truyền thống:

• Xây dựng một khuôn khổ kinh tế vĩ mô;

• Soạn thảo thông tƣ hay thông báo về NS, trong đó quy

định rõ các mức trần chi tiêu cho từng ngành và hƣớng dẫn

việc soạn lập NS của ngành;

• Các bộ, ngành, địa phƣơng dự thảo NS dựa trên văn bản

hƣớng dẫn đó;

• Đàm phán NS giữa các bộ, ngành, địa phƣơng với Bộ Tài

chính;

• Chính phủ và các cơ quan chức năng ở Trung ƣơng hoàn

tất lần cuối dự thảo NS và trình Quốc hội;

• Quốc hội thông qua NS hàng năm.


21


Những mốc thời gian

Tháng 5/X: Thủ tƣớng ra chỉ thị xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH

và dự toán NSNN năm sau.

Tháng 6/X: Bộ TC ra thông tƣ hƣớng dẫn lập dự toán NS.

Tháng 10/X: Dự toán NSNN và phƣơng án phân bổ NSTƢ gửi đến đại

biểu Quốc hội.

Trƣớc 15/11/X: Quốc hội quyết định dự toán NSNN và phƣơng án

phân bổ NSTƢ.

Trƣớc 10/12/X: HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán NSĐP và phƣơng

án phân bổ NS cấp tỉnh.

31/12/X: Hoàn thành phân bổ và giao dự toán.

Từ 1/1/X+1 đến 31/12/X+1: Chấp hành NS.

Từ 31/12/X+1: Quyết toán NS.


22


Nhược điểm của NS truyền thống:

• Tách rời giữa chính sách, việc lập kế hoạch và lập NS;

• Không đảm bảo đƣợc tính kế thừa giữa kế hoạch và

NS các năm;

• Quá trình lập NS truyền thống thƣờng phát sinh hiện

tƣợng dự toán theo kiểu điều chỉnh tăng dần;

• Việc đàm phán NS giữa các bộ, ngành và địa phƣơng

với Bộ Tài chính thiếu một cơ sở minh bạch;

• NS truyền thống tách rời giữa chi thƣờng xuyên và chi

đầu tƣ.


23

6.3.2. MTEF và quy trình thực hiện MTEF

Khái niệm:

MTEF (Medium Term Expenditure Framework) là quy

trình soạn lập và xây dựng kế hoạch NS minh bạch trong

đó đề ra giới hạn nguồn lực trung hạn đƣợc phân bổ từ

trên xuống nhằm đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể và đòi

hỏi việc xác định các dự toán chi phí thực hiện chính sách

từ dƣới lên thống nhất với các chính sách chi tiêu theo các

ƣu tiên chiến lƣợc.


24


Quy trình thực hiện MTEF:

TỪ TRÊN XUỐNG (Chính phủ, Quốc hội, Bộ tài chính, Bộ kế hoạch và đầu tư…)

B1 B2 B5 B7

B3 B4 B6

K/khổ kinh tế

vĩ mô

trung hạn

H.mức chi

tiêu sơ bộ

trung hạn

Thảo luận

xây dựng hạn

mức chính thức

Xem xét

phê duyệt

dự toán

TỪ DƯỚI LÊN (Các ngành, tỉnh)

Đánh giá mục

tiêu chiến lƣợc

Xây dựng dự

toán theo thứ

tự ƣu tiên

Dự toán trung

hạn thống nhất


25


Ưu điểm:

• NS hàng năm luôn đƣợc đặt trong bối cảnh trung hạn, do đó,

khi Quốc hội/ Chính phủ thông qua dự toán NS hàng năm, họ

đều nhận thức rõ những gì sẽ tiếp tục đƣợc chi tiêu một cách

nhất quán với kế hoạch trung hạn của ngành và quốc gia trong

những năm tiếp theo.

• Nguồn lực khan hiếm luôn đƣợc đảm bảo phân bổ cho những

lĩnh vực ƣu tiên. Việc tái phân bổ NS cũng đƣợc thực hiện một

cách minh bạch, tránh đƣợc sự tùy tiện.

• Các bộ, ngành, địa phƣơng chỉ đƣợc cấp NS để thực hiện các

mục tiêu đã dự kiến. Vì thế, chuyển việc kiểm soát NS từ đầu

vào sang đầu ra. Điều này cũng nâng cao tính minh bạch và

trách nhiệm giải trình của các đơn vị.


26


Ưu điểm:

• Việc phân bổ NS sẽ căn cứ theo chiến lƣợc và mục tiêu hoạt

động của các ngành và địa phƣơng, vì vậy khắc phục đƣợc

nhƣợc điểm tách rời giữa chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên.

• Duy trì thƣờng xuyên mối liên hệ, trao đổi thông tin giữa

trung ƣơng và địa phƣơng; đồng thời, nâng cao tính tự chủ

của các bộ, ngành, địa phƣơng trong việc chi tiêu NS.


27


Quan hệ dự toán giữa các năm:

Năm ngân

sách 2006

Dự toán năm

thứ nhất 2007

Dự toán năm

thứ hai 2008

Dự toán năm

thứ ba 2009

Năm ngân

sách 2007

Dự toán năm

thứ nhất 2008

Dự toán năm

thứ hai 2009

Dự toán năm

thứ ba 2010

6.4. ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG (PER)

28

6.4.1. Nội dung cơ bản của PER

PER – Public Expenditure Review là việc đánh giá công tác hoạch định chính sách NS và xây dựng thể chế.

Thông qua PER có thể nâng cao sự hiểu biết của các nhà lãnh đạo và công chức Nhà nƣớc về mục tiêu, ý nghĩa của CTC, nâng cao sự đối thoại và hiểu biết lẫn nhau giữa các bên để tăng cƣờng hiệu quả quản lý NS.

Tăng cƣờng kỹ năng hoạch định và điều hành chính sách của các cơ quan Nhà nƣớc, nhờ đó sẽ củng cố cơ sở lập luận và bảo vệ các khoản CTC đã đƣợc đề xuất.

Tăng cƣờng sự gắn kết giữa chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên để nâng cao hiệu quả sử dụng NS.

Giúp đánh giá lại tính hợp lý của các sự can thiệp của Chính phủ thông qua các chƣơng trình CTC.


29

6.4.2. Đánh giá các chương trình trợ cấp của Chính phủ

Sự cần thiết phải xây dựng các chương trình trợ giúp

người nghèo

Nhắc lại thuyết vị lợi và thuyết cực đại thấp nhất

PP lại thu nhập làm giảm bớt gánh nặng đói nghèo, và lợi

ích đó là một ngoại ứng tích cực cho toàn xã hội.

PP lại thu nhập có thể đảm bảo sự ổn định XH thông qua

giảm tệ nạn XH.


30


Khó khăn trong việc phân tích các chương trình trợ cấp

Những khó khăn khi đo lƣờng thu nhập, do:

Có một số dạng thu nhập không bằng tiền rất khó đo lƣờng.

Sự thiếu rõ ràng trong định nghĩa về thu nhập.

Sự bất đồng về đơn vị quan sát (theo cá nhân hay theo hộ gia

đình).

Ảnh hƣởng của sự thay đổi giá cả tƣơng đối

Sự khó khăn trong phân tích ảnh hƣởng của trợ cấp trong ngắn

hạn và dài hạn.

Vấn đề liên quan đến HHCC.

Khó khăn trong đánh giá các khoản trợ cấp bằng hiện vật.


31


Phân loại các chương trình trợ cấp

Theo hình thức trợ cấp:

Chi trợ cấp bằng hiện vật

Chi trợ cấp bằng tiền

Theo đối tƣợng:

Trợ cấp đồng loạt

Trợ cấp phân loại


32

6.4.3. Đánh giá dự án đầu tư công – Phương pháp phân tích

lợi ích – chi phí (BCA : Benefit – Cost Analysis)

Khái niệm:

BCA là kỹ thuật xác định mức đóng góp tƣơng đối của các dự án

đầu tƣ. Những dự án mới có chi phí xã hội biên lớn hơn lợi ích

xã hội biên thì sẽ không đƣợc chấp thuận.

Các bước phân tích:

Liệt kê tất cả các chi phí và lợi ích của dự án (yếu tố hữu hình

và vô hình)

Đánh giá giá trị lợi ích và chi phí dƣới dạng tiền tệ

Chiết khấu lợi ích ròng trong tƣơng lai.


33

6.4.3. Đánh giá dự án đầu tư công – Phương pháp phân

tích lợi ích – chi phí (BCA : Benefit – Cost Analysis)

Các tiêu chí đánh giá:

Giá trị tƣơng lai:

Giá trị hiện tại:

Hiện giá ròng:

FV: Giá trị tiền tệ tƣơng lai cho khoản đầu tƣ hiện tại

R : số tiền đầu tƣ hiện tại

T : số năm đầu tƣ

r : tỷ suất sinh lợi hàng năm


34

6.4.3. Đánh giá dự án đầu tư công – Phương pháp phân

tích lợi ích – chi phí (BCA : Benefit – Cost Analysis)

Các tiêu chí đánh giá:

Thẩm định 2 dự án có tính loại trừ (dự án X và dự án Y

Tỷ suất nội hoàn (IRR)


35

6.4.3. Đánh giá dự án đầu tư công – Phương pháp phân tích

lợi ích – chi phí (BCA : Benefit – Cost Analysis)

Các quy tắc lựa chọn dự án đầu tư công cộng

Dự án có thể chia nhỏ Dự án không thể chia nhỏ

Quy mô

NSNN cố

định

Phân ngân sách cho

các dự án đến khi MB

bằng nhau

Chọn tập hợp các dự án

mang lại tổng lợi ích

ròng là lớn nhất.

Quy mô

NSNN

không cố

định

Mở rộng các dự án

đến khi MB = 1 hay

lợi ích ròng biên = 0

Chọn tất cả các dự án có

lợi ích ròng dƣơng.

Documents

TỔNG QUAN VỀ CHI TIÊU CÔNG CỘNG VÀ QUẢN LÝ CHI · PDF file... Bài giảng Lý thuyết ... PGS. TS. Sử Đình Thành, Giáo trình Lý thuyết ... Quy trình Ngân