Una rete di servizi per un moderno stato sociale politiche per la casa e a sostegno dell’emergenza abitativa nuova questione abitativa: programmazione

una rete di servizi per un moderno stato socialepolitiche per la casa e a sostegno dell’emergenza abitativa

nuova questione abitativa: programmazione della spesa e

livelli di governo

Maria Bianca Berruti assessore politiche abitative, edilizia e lavori pubblici Regione Liguria

Forum PA 06 - Roma 8 maggio 2006 2

indice

1) alcuni termini della nuova questione abitativa

2) ridisegnare le modalità dell’intervento pubblico

3) la sperimentazione in Liguria: i programmi locali per il Social Housing

alcuni termini della nuova questione abitativa

1


la domanda di casa in una società di minoranze

l’esperienza del piano decennale casa dava una risposta abitativa a una società omogenea in cui la domanda di casa era una domanda di massa

oggi non c’è una domanda indistinta quanto tanti segmenti di domande il problema abitativo di un anziano è differente da quello dell’immigrato che è ancora diverso da quello di uno studente oppure di un separato ovvero di un giovane che lavora “a progetto”


nuove politiche abitative: tanti modi di rispondere a tante domande

rispetto a una domanda differenziata anche la risposta lo deve essere: non basta offrire edilizia sovvenzionata o agevolata per rispondere alla frammentazione

la nuova politica abitativa deve passare da una prospettiva orizzontale (o generalista) a una verticale: da una risposta standardizzata a una molteplice non tanto aumentare in modo indifferenziato l’offerta di case

per un generico disagio ma elaborare diverse risposte per soddisfare specifici segmenti di domanda: dall’ERP all’edilizia sociale a canone moderato, dal sostegno alla domanda del FSA alle garanzie per chi vuole accedere alla proprietà, dall’agenzia sociale per la casa a favore soprattutto dell’immigrazione alla rigenerazione urbana delle periferie


molteplicità degli attori: entrare dentro le dinamiche del mercato

l’intervento rappresentato dal sostegno alla domanda, nei termini “classici” dei contributi per l’affitto o dei fondi di garanzia sui mutui ipotecari, rincorre il mercato e asseconda la crescita dei prezzi

occorre sviluppare politiche abitative sul versante dell’offerta, tali da incidere il più a monte possibile nella filiera di formazione del prezzo

il ritorno della questione abitativa nel governo del territorio è quindi un punto essenziale

significa anche intercettare quote aggiuntive di investimenti, soprattutto perché viene allargata l’arena degli attori (ARTE, cooperative edilizie altri soggetti del no profit, Fondazioni bancarie, istituti di credito e assicurazioni, imprese private)


accanto all’ERP il canone moderato

l’operatore privato, grazie alla partecipazione pubblica che abbatte i costi d’investimento, potrà impegnarsi a concedere alloggi a canoni agevolati, percependo comunque una remunerazione congrua sui capitali investiti

i canoni non potranno essere quelli dell’ERP: la loro entità dovrà essere commisurata a ricoprire i costi (detratti gli incentivi pubblici sotto forma di contributo in conto capitale o in conto interessi e di esenzioni fiscali) di realizzazione, manutenzione e gestione dell’immobile: è il canone moderato a parità di cofinanziamento pubblico, si aumenta il numero degli

alloggi prodotti. E il rapporto riesce a essere anche 1 a 3.


la centralità dell’affitto… in Liguria ci sono il 30% delle famiglie che non hanno

potuto o voluto passare dalla condizione di inquilino a quella di proprietario molti inquilini ERP che avrebbero potuto acquisire gli

alloggi a un prezzo circa 1/3 dell’effettivo valore di mercato non lo hanno fatto

le famiglie che pur essendo in grado di comprarsi una casa non lo hanno fatto

le famiglie che non hanno potuto comprarsi una casa e che sono costrette all’affitto, perché hanno difficoltà a prestare garanzie al sistema del credito oppure per la mancanza di risparmi in grado di pagare almeno una quota dell’alloggio


…la centralità dell’affitto la scelta dell’acquisto di casa induce a prolungati

sacrifici e indirizza il risparmio in un’unica direzione condizionando i progetti di vita

l’indifferenza tra scelta del canone e della rata di un mutuo non è più tale in epoca di tassi in salita

ma le motivazioni che suggeriscono la centralità dell’affitto non sono solo di natura economica essere proprietari significa rendere stabile la propria

dimora: e questa condizione come si sposa con la costante ricerca di flessibilizzazione del mercato del lavoro? e quali rapporti ci sono con le dinamiche sociali riscontrabili nei rapporti di coppia?

ridisegnare le modalità dell’intervento pubblico

2


logiche concorsuali e sussidiarietà verticale

la politiche pubbliche per allocare risorse hanno utilizzato soprattutto formule competitive, logiche concorsuali e il dispositivo dei bandi

l’approccio ha assegnato progressiva centralità al livello locale, che è diventato la scala privilegiata della progettazione e dell’implementazione di un ampio insieme di misure e interventi la Regione Liguria ha anticipato la tendenza introducendo con

la lr n°25/1987 i Programmi Organici di Intervento (POI) qualche anno prima rispetto alla Botta-Ferrarini (la 179/92)


quali esperienze pregresse in Liguria?

in quasi vent’anni di attività si sono succeduti tre distinti bandi relativi ai POI (l’ultimo nel 2002)

il bando per i Programmi di recupero urbano del 1993 il bando per i Programmi di riqualificazione urbana del

1994 i bandi per i Contratti di Quartiere del 1997 e del 2001

e 2002 il bando per il Programma 20.000 alloggi in affitto tra

il 2001 e il 2004 il bando regionale per i Programmi di costruzione e

recupero a opera di imprese e cooperative edilizie del 2004 e 2005


l’azione amministrativa in una logica concorsuale

il dispositivo del bando ha mantenuto sempre una struttura “a lancio e chiusura”: una prima fase di definizione dei contenuti delle

azioni, a cura dei livelli di governo regionali o nazionali

un momento di presentazione/lancio dell’iniziativa un tempo di stesura dei progetti entro una scadenza

prefissata che impegnano i comuni ad “attuare” quanto prefigurato nel bando

una fase di valutazione/selezione delle proposte la comunicazione dei progetti ammessi e il riparto dei

finanziamenti l’attuazione dei programmi


le conseguenze inintenzionali dei processi decisionali i dispositivi e gli strumenti delle politiche non

generano (solo) quello che vogliono produrre: esiste uno spazio d’azione molto ampio in cui le pratiche producono degli effetti che sono indipendenti dalle decisioni e dalle volontà

alcune criticità indotte dall’utilizzo dei bandi: il fabbisogno “drogato” la debolezza delle innovazioni nei confronti del tempo il prevalere delle logiche emergenziali la difficoltà nell’integrare varie azioni e nell’allargare

il numero degli attori


il fabbisogno “drogato” e la debolezza delle innovazioni nei confronti del tempo

“vincere” un bando e accedere alle risorse pubbliche rese disponibili è un risultato ad alta visibilità per un governo locale: la bontà dell’azione proposta rispetto a ciò che determina effettivamente la domanda finisce per scivolare in secondo piano

questa logica indebolisce la capacità regionale di intercettare davvero le situazioni più critiche

il progetto proposto in risposta a un bando valorizza la cosiddetta “esplorazione del nuovo” (il cosiddetto “pezzo unico”) ma non incoraggia allo stesso modo la replicazione delle innovazioni: le buone pratiche non si traducono in interventi di tipo routinario


logiche emergenziali e difficoltà nell’integrare varie azioni

il ritmo imposto dalle scadenze del bando tende a produrre una situazione di urgenza e di emergenza

quali sono i margini che i bandi offrono per lo sviluppo di nuova progettualità? la capacità di rispondere entro tempi brevi alle domande

espresse dai bandi induce un atteggiamento amministrativo che individua nella disponibilità di giacimenti progettuali pregressi la condizione principale per avere successo

il carattere contingente dei progetti non predispone le condizioni per lavorare sui tempi lunghi necessari ai processi di integrazione le risposte che i bandi hanno avuto da parte di soggetti diversi

dall’ente pubblico locale e dagli Enti pubblici economici quali sono le Arte mette in luce una diffusa difficoltà al coinvolgimento di soggetti terzi


dove indirizzare l’innovazione?

superare la visione centrata unicamente sulla definizione di requisiti/criteri, sull’indicazione di una scadenza a ridosso della quale operare valutazioni e selezioni che risultano fortemente condizionate da un’eccessiva contingenza

svincolare l’azione amministrativa dalle scadenze rigide dei bandi pubblici prevedendo, invece, percorsi differenti e accompagnati per le singole amministrazioni locali un riferimento per l’azione sono gli Accordi Quadro di

Sviluppo Territoriale per la casa promossi dalla Regione Lombardia


alcune conclusioni provvisorie… promuovere meccanismi di accordo

portare a collaborare risorse ed energie molto diverse, competenze pubbliche, risorse private, capacità elaborate dal terzo settore, relazioni tra attori diversi

aumentare l’integrazione tra le azioni sviluppare l’attenzione alla relazione tra programmi

d’azione differenti, tra azioni nel campo abitativo rivolte a una utenza diversa, tra politiche abitative e politiche sociali

regia e accompagnamento il livello regionale dovrebbe consolidare un ruolo di

regia complessiva, laddove la sussidiarietà affida la definizione delle strategie e dei programmi d’azione ai livelli locali e la Regione svolge un ruolo prima di informazione, attivazione e coinvolgimento e poi di accompagnamento e negoziazione


…alcune conclusioni provvisorie struttura organizzativa con un percorso “a tappe”

percorso “a tappe” con un invito iniziale che definisce le regole del gioco e una sequenza di date-soglia, a cadenza programmata, entro le quali chi è invitato presenta i propri progetti

meccanismo di attivazione dei soggetti promotori scaglionato nel tempo, concedendo loro la libertà di programmare progetti e interventi non solo nel breve periodo

amministrazioni locali chiamate a coordinare una programmazione d’insieme nella quale convergano progetti locali che hanno diverse fonti di finanziamento

la sperimentazione in Liguria il programma locale per il Social Housing

3


missione del programma la Regione chiama un insieme circoscritto di

amministrazioni comunali a elaborare una proposta di programma di interventi volti a realizzare o recuperare quote di edilizia residenziale sociale

le amministrazioni comunali vengono invitate a ripensare le politiche della casa articolando interventi di carattere diverso in un programma unico

il programma, eventualmente rimodulato, costituisce l’oggetto di un AdPQ discusso e messo a punto in forma congiunta dalla Regione e dall’amministrazione comunale che lo presenta


destinatari e geografia del programma i comuni invitati a elaborare i programmi da perfezionare

poi in AdPQ sono predeterminati, sulla base di una specifica rilevazione delle realtà locali caratterizzate dal fabbisogno più elevato popolazione residente incidenza del numero delle famiglie beneficiarie del FSA sul

totale comunale superiore alla media regionale rapporto tra addetti e attivi superiore a 1 incidenza di residenti stranieri sulla popolazione residente

superiore al 25% della media regionale le amministrazioni comunali sono libere di aderire o no alla

sollecitazione regionale Comuni diversi possono associarsi in unico Programma

Locale per il Social Housing purché appartenenti al medesimo bacino di utenza


modalità di attivazione della sussidiarietà l’esperienza è fondata sul dialogo tra i vari

livelli di governo i Comuni sono chiamati a interagire per

definire una programmazione di interventi che nell’insieme possano comporre una buona politica della casa alla scala comunale

con procedure autonomamente determinate (accordi diretti, invito pubblico, confronto concorrenziale, ecc.), il Comune promuove e valuta le proposte di intervento che pervengono dai soggetti pubblici e privati interessati


tipologie d’intervento alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP) alloggi a canone moderato nella forma della

locazione permanente oppure locazione a termine

strutture alloggiative di natura temporanea centri per l’esclusione sociale interventi di rigenerazione urbana dei

quartieri o degli insediamenti caratterizzati da ERP o altra edilizia residenziale sociale


contenuti del programma dimostrazione del fabbisogno di edilizia residenziale sociale elenco degli interventi proposti corredato da schede illustrative di ogni

singolo intervento attestazione della coerenza con la strumentazione urbanistica generale

ovvero modalità previste per gli interventi che prevedano varianti urbanistiche

quadro degli alloggi pubblici inutilizzati e inagibili oggetto di recupero quadro degli alloggi da realizzare con modalità di intervento a minor

consumo di territorio integrazione del Programma con le politiche attivate nel campo dei servizi

alla persona e alla famiglia, dell’occupazione, della formazione etc, piano finanziario con l’indicazione dell’entità e della provenienza

preventivata delle risorse necessarie atti amministrativi riferiti all’adozione di particolari aliquote ICI per l’ERP o

per gli alloggi a canone moderato atti d’obbligo sottoscritti dai soggetti privati attuatori dei singoli interventi

nonché le adesioni o le intese di altri soggetti pubblici


criteri di valutazione e risorse finanziarie l’avviso regionale per la presentazione dei Programmi Locali per il

Social Housing rende disponibili un monte risorse predefinito per ogni singolo gruppo di realtà locali

le amministrazioni comunali possono candidarsi all’attribuzione delle risorse presentando una proposta di programma che deve superare un determinato standard qualitativo sulla base di criteri prefissati (qualità della programmazione e qualità del programma) soluzione ai fenomeni di disagio abitativo effettivamente rilevati fattibilità e rapidità della realizzazione capacità di valorizzazione del patrimonio esistente di edilizia

residenziale pubblica sostenibilità nell’utilizzo del territorio integrazione funzionale e sociale capacità di generare addizionalità di risorse capacità di cofinanziamento dell’ente locale


modalità di attivazione della sussidiarietà orizzontale i singoli interventi proposti potranno essere attuati secondo

diverse modalità realizzazione o acquisto e gestione degli alloggi in forma

diretta da parte del comune proponente ovvero avvalendosi dell’ARTE territorialmente competente

concessione di realizzazione e gestione degli immobili oggetto dell’intervento a favore di un soggetto concessionario individuato secondo le forme di legge

convenzionamento con soggetti pubblici e/o privati anche non istituzionalmente operanti nel settore dell’ERP

intervento dell’ARTE territorialmente competente, in forma diretta ovvero in partenariato con altri soggetti pubblici o privati


meccanismi di cofinanziamento il finanziamento regionale copre in misura diversa le varie

tipologie di offerta abitativa nel caso dell’ERP e dei centri per l’esclusione sociale il

cofinanziamento prevede la copertura all’80% del costo riconoscibile, con un vincolo permanente nella destinazione d’uso a edilizia sociale

nel caso del canone moderato e delle strutture alloggiative di natura temporanea su immobili di privati, il cofinanziamento riguarda una quota compresa tra il 35% e il 45% in ragione del periodo di vincolo (15 o 25 anni)

Nel caso di canone moderato su immobili pubblici, il cofinanziamento è del 25% del costo riconoscibile ed è prevista un diritto di superficie per 90 anni

il cofinanziamento regionale delle azioni di rigenerazione urbana non può superare il 20% del complessivo cofinanziamento regionale


linee di indirizzo per la qualità urbanistica la Regione si riserva di guidare l’assetto urbanistico delle proposte

dei comuni nella direzione del soddisfacimento di criteri non vincolanti espressi nell’invito pubblico che vengono discussi e verificati in corso d’opera scelte localizzative privilegiano parti del territorio ricomprese all’interno

del perimetro del centro edificato proposte di intervento prioritariamente indirizzate verso il recupero

edilizio e/o urbanistico dell’esistente evitare gli isolati e i “quartieri ghetto” costruiti nel passato attraverso

forme insediative che privilegino la piccola misura, diversificando le destinazioni d‘uso e le utenze ovvero realizzando tipologie edilizie o interventi urbanistici misti, al fine di ottenere una differenziata composizione sociale dell’utenza

per la ricerca della qualità morfologica si forniscono alcuni requisiti prestazionali in funzione della seguente classificazione: interventi di modificazione e qualificazione di tessuti urbani consolidati

o degradati interventi di conservazione e valorizzazione di tessuti storici interventi di modificazione con integrazione funzionale


ciclo di vita del programma il Programma per il Social Housing non risponde alle logiche

e ai ritmi tipici dei bandi una volta pubblicato l’invito a presentare proposte dalla

Regione, si apre un processo volontario di elaborazione dei programmi da parte dei comuni

i singoli programmi comunali vengono valutati e, per quelli che raggiungono le prestazioni prefissate, si procede all’impegno dei cofinanziamenti, con la condizione che il mancato rispetto del termine per la sottoscrizione dell’AdPQL Casa comporta la decadenza dal cofinanziamento regionale stesso

entro un tempo prefissato, la Regione Liguria, le Amministrazioni Comunali e le autonomie funzionali eventualmente interessate sottoscrivono, per ciascun ambito territoriale, l’AdPQL Casa

in questo tempo è possibile procedere alla rimodulazione del programma originario

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