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UNIVERSIDADE PARANAENSE – UNIPAR
BRUNA RAFAELA SANTOS SILVA
MINISTÉRIO PÚBLICO: uma espécie de quarto poder?
Umuarama
2016
BRUNA RAFAELA SANTOS SILVA
MINISTÉRIO PÚBLICO: uma espécie de quarto poder?
Artigo apresentado ao Curso de Direito, como
exigência parcial para obtenção do grau de
Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Doroteu Trentini Zimiani
Umuarama
2016
Autora:
Bruna Rafaela Santos Silva
Curso: Direito R.A.: 00191486
CPF: 404.476.868-44 RG: 39.069.581-6 SSP/SP
End. Res.: Rua Custódio, n. 115, Parque Ana
Laura, CEP 87.485-000, Douradina/PR
Fone: (44) 9875-9315 E-mail: [email protected]
Professor Orientador:
Doroteu Trentini Zimiani
Titulação: Mestre em Direito Processual Penal
e Cidadania
End. Res.: Av. Rotary, n. 2473, Parque Presidente
Umuarama/PR
Fone: (44) 3622-5911 E-mail: [email protected]
FICHA DE AVALIAÇÃO DO TRABALHO DE CURSO
Critérios:
Considerando que a supressão da apresentação oral do Trabalho de Curso (TC) não
significa critérios aleatórios para atribuição da nota pelo Professor Orientador, relaciona-se as
questões de avaliação de acordo com o Art. 18 do Regulamento Geral das Atividades de Elaboração
do Trabalho de Curso do Curso de Graduação em Direito, as quais deverão servir de parâmetros
orientadores para atribuição da nota.
I Etapa - análise do levantamento bibliográfico (mínimo de cinco obras) realizado pelo aluno em consonância
com o tema proposto e discutido com o Professor Orientador, com peso de até 1,0 (um vírgula zero) na
composição da nota final;
II Etapa - linhas gerais do desenvolvimento do trabalho com base no levantamento bibliográfico, elaboração do
Resumo Expandido e apresentação na Mostra de Trabalhos Científicos do Curso de Direito, com peso de até 3,0
(três vírgula zero) na composição da nota final;
III Etapa - término do desenvolvimento do trabalho conforme item anterior, com peso de até 2,0 (dois vírgula
zero) na composição da nota final;
IV Etapa - introdução e conclusão do trabalho, com peso de até 2,0 (dois vírgula zero) na composição da nota
final;
V Etapa - análise geral do trabalho: conteúdo e apresentação escrita (organização seqüencial, relevância do tema
e correção gramatical) do trabalho, de acordo com as normas para publicação, com peso de até 2,0 (dois vírgula
zero) na composição da nota final;
UNIVERSIDADE PARANAENSE Curso de Direito – Umuarama – Unidade - Sede
NOTA FINAL DO TC
APROVADA
REPROVADA
TÍTULO DO
ARTIGO
MINISTÉRIO PÚBLICO: UMA ESPÉCIE DE QUARTO PODER?
O trabalho será encaminhado para publicação pelo
professor orientador?
SIM
NÃO
ACADÊMICA: BRUNA RAFAELA SANTOS SILVA
R.A. 00191486
SÉRIE 5ª
PERÍODO NOTURNO
ORIENTADOR: DOROTEU TRENTINI ZIMIANI
Observações:
Umuarama, 10 de novembro de 2016.
__________________________________
Doroteu Trentini Zimiani
Professor Orientador
AGRADECIMENTOS
A Deus pelo milagre da vida a mim concedido e pela
oportunidade de vivê-la na plenitude do seu grande amor.
A minha mãe, minha principal inspiração diária e
motivação para seguir em frente. Exemplo de mulher
batalhadora, que não se deixa abater por qualquer coisa e
sempre esteve ao meu lado nas melhores e, principalmente nas
horas mais difíceis onde o único sentimento que aflorava era o
de desistir.
A UNIPAR – Universidade Paranaense, que através de
seus educadores transmitiu-me o conhecimento, base
fundamental do meu crescimento humano e profissional.
Ao estimado Professor Doroteu Trentini Zimiani, pela
atenção e tempo dispensado em prol da realização do presente
trabalho. Disponibilizando de seu precioso tempo nas
orientações para a concretização do presente trabalho. Professor
que levarei em meu coração por toda minha existência, pois
suas orientações estenderam-se em conselhos para a minha
vida, tanto no aspecto pessoal, profissional e, principalmente
emocional.
Novamente ao Professor Doroteu Trentini Zimiani e aos
Professores Mario Augusto Drago de Lucena e Silvia Leme
Correia, que durante minha primeira apresentação oral do
resumo expandido deste artigo dispuseram tempo e
compreensão para não desistirem de mim motivando-me a
conter o nervosismo.
Em especial ao meu colega de turma César Augusto, ser
humano a quem serei grata por toda a vida, pois nos momentos
mais difíceis da minha transição da faculdade de São Paulo
para Umuarama, esteve ao meu lado não permitindo que em
hipótese alguma eu desistisse, se dedicando e colocando muitas
vezes minhas aflições como prioridade antes mesmo das suas.
Este singelo agradecimento é ínfimo diante da importante que
conquistou em minha vida.
MINISTÉRIO PÚBLICO: UMA ESPÉCIE DE QUARTO PODER?
RESUMO: O objetivo deste trabalho foi realizar uma análise sobre a sistemática da
tripartição dos poderes existente no Estado Democrático de Direito Brasileiro, com enfoque
especial à atuação do Ministério Público no plano das relações públicas internas, tendo em
vista que, embora a separação dos poderes seja estatuída por apenas três poderes (Legislativo,
Executivo e Judiciário), alguns doutrinadores posicionam-se no sentido de que o Ministério
Público deve ser considerado como uma espécie de quarto poder. Contudo, tal alegação
encontra óbice ao deparar-se com a doutrina majoritária, que entende de forma diversa, isto é,
que o Ministério Público nada mais é que uma instituição essencial à função jurisdicional do
Estado, conforme reza a própria Constituição Federal de 1988, especificamente em seu artigo
147. A análise proposta vislumbrou ambas as posições doutrinárias e respectivos argumentos,
cotejando-os com o atual entendimento jurisprudencial sobre o assunto, com o objetivo de
responder à questão posta sob análise de forma contundente, com base nos princípios
basilares de direito, assim como na doutrina majoritária e no atual entendimento dos Tribunais
Pátrios. Para a realização deste trabalho, utilizou-se como metodologia a pesquisa
bibliográfica com a utilização de material específico dentre eles, documentos, publicações de
artigos científicos, monografias, dissertações e livros, sendo esta última a principal fonte
referencial.
Palavras-chave: Separação de Poderes. Ministério Público. Quarto Poder. Instituição
Essencial.
FEDERAL PUBLIC PROSECUTION SERVICE: IS IT THE FOURTH POWER?
ABSTRACT: It has been intended to approach about the powers’ tripartite system, which is
present in the Brazilian Democratic Constitutional State, the one that has special focus in
accordance with the Federal Public Prosecution Service at the internal public relations.
However, there is the separations of powers in three (Legislative, Executive and Judiciary),
and that some doctrinators have placed towards the Federal Public Prosecution Service must
be considered as a type of fourth power. On the other hand, that allegation face the
majoritarian doctrine, which understands that the Federal Public Prosecution Service is only
an essential institution to the State’s jurisdictional function, according to what the Brazilian
Federal Constitution places in its article 147. This way, this article has tried to analyze both
doctrinaire positions and their respective arguments, comparing them with the current
jurisprudential understanding about the matter. It has the purpose to response the question
under analysis, based on the fundamental principles of right, as well as in the majoritarian
doctrine and the current understanding of the Patriotic Courts.
Keywords: Separation of Powers. Federal Public Prosecution Service. Fourth Power.
Institution Essential.
7
1 INTRODUÇÃO
Abordar-se-á neste trabalho toda a sistemática da tripartição dos poderes existente
em nosso Estado Brasileiro, com ênfase em relação à atuação do Ministério Público no plano
das relações jurídicas internas, já que parte da doutrina jurídica estabelece que embora o
Estado Democrático Brasileiro seja composto de apenas três poderes (Legislativo, Executivo
e Judiciário), o Ministério Público nada mais é do que o quarto poder.
Contudo, outra parte da doutrina jurídica determina que não há que se falar em um
quarto poder existente em nosso país, vez que a Constituição Federal de 1988,
especificamente em seu artigo segundo, determina de forma taxativa que os poderes da União
são apenas: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, que são independentes e harmônicos
entre si.
Assim, o presente trabalho realizará uma análise sobre o tema, trazendo à discussão
ambos entendimentos e respectivos argumentos, explicitando-se de forma esmiuçada e com
base na jurisprudência atual qual das doutrinas é a que mais se encaixa com a intenção do
constituinte de 1988.
Na verdade, a atual Constituição Federal preceitua de forma explícita, em seu artigo
segundo, que o Estado Democrático Brasileiro deve ser regido pela tripartição dos poderes, ou
seja, o Estado deve atender à divisão dos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) com a
intenção de subdividir o poder, para que todo o controle da nação não fique vinculado apenas
a uma esfera jurídica existente no país, efetivando-se, deste modo, a descentralização do
poder.
Não obstante, em que pese o texto da Lei Maior seja claro ao dispor sobre a
existência de apenas três poderes em nosso país, os doutrinadores que defendem a tese de que
o Ministério Público seja um quarto poder, pois alegam que tal instituição possui algumas
prerrogativas que o elevam à qualidade de ser equiparado aos outros poderes já descritos na
Carta de 1988, quais sejam: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Portanto, o trabalho em mesa buscará todas as ferramentas possíveis para chegar-se à
uma conclusão que possa aproximar-se ao máximo da intenção do constituinte, ao dispor
sobre a separação dos poderes, assim como na sua intenção quando dispôs sobre a criação do
Ministério Público, delimitando a sua atuação em nossa nação, de forma que o litígio
doutrinário seja sanado, com bases jurídicas sólidas.
8
2 A TRIPARTIÇÃO DOS PODERES – SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS
Antes de adentrar-se especificamente ao tema principal, concernente à função que
o Ministério Público exerce no Estado Brasileiro, importante que tratemos sobre a separação
dos poderes, demonstrando de forma aclarada o surgimento e, principalmente, a sua real
necessidade nos estados modernos, de acordo com os ditames fundamentais da atual
Constituição Federal.
Como é sabido, os governos arcaicos eram organizados como monarquias, onde a
figura central era o rei, que detinha todo o poder monopolizado na sua figura, ou seja, ele era
a voz de todo o governo, sendo ele quem criava as normas que a sociedade deveria cumprir,
de modo, que era ele quem também fiscalizava o fiel cumprimento dessas normas pelo povo,
resumindo, o rei era o único poder existente.
No entanto, com o passar dos tempos, especificamente com o surgimento da teoria
da Separação dos Poderes, introduzida no mundo jurídico pelo francês Montesquieu, viu-se a
necessidade de ter-se uma autonomia dos poderes, como pressuposto de validade para a
existência do Estado Democrático, com a ideia de que o poder deve ser controlado pelo
próprio poder, ou seja, as tomadas de decisões das autoridades devem ser interligadas, com
uma clara divisão nas competências de cada um e uma interdependência que afiance um
governo compartilhado e homogêneo (LISBOA, 2016).
Sobre o assunto, o Procurador Federal de Brasília/DF, o Dr. José Alves de Souza,
expõe que o princípio da separação ou divisão dos poderes/funções foi sempre um ditame
fundamental do ordenamento constitucional brasileiro, tendo em vista que sempre fez parte
das constituições do Brasil, com exceção da Carta de 1824. O ilustre Procurador Federal
salienta ainda, que essa regra foi adotada com base nos ensinamentos da tripartição
entabulada por Montesquieu (SOUZA, 2014).
E a confirmação da separação dos poderes proposta por Montesquieu vem
entabulada no direito material brasileiro através do artigo 2º da Constituição Federal de 1988,
que determina: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário” (BRASIL, 1988).
Com a simples leitura do dispositivo acima transcrito, observa-se de forma
simples e concisa que o Estado Brasileiro adotou como um de seus princípios fundamentais, o
da tripartição dos poderes, já que determina, por meio da Carta Magna, que seus poderes são:
o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, que devem ser harmônicos e independentes entre si.
9
Destaca-se ainda, que o atual modelo de separação dos poderes (distinção de três
funções estatais) foi esboçada pela primeira vez por Aristóteles, na obra “Política”, sendo que
posteriormente foi detalhada por John Locke, no “Segundo tratado do governo civil”, que
reconheceu a necessidade de criar-se três funções estatais distintas, entre elas a do Poder
Executivo e, por fim, o referido modelo de separação das funções estatais foi consagrado na
obra de Montesquieu, “O espírito das leis”, a quem deve-se a divisão e distribuição clássica
que elevou o instituto da separação ao status de princípio fundamental da organização política
liberal (MORAES, 2006, p. 373).
Sobre a tripartição dos poderes, o advogado Marcelo de Lemos Perret preceitua
que a Teoria da Separação dos Poderes também é denominada no âmbito jurídico como o
Sistema de Freios e Contrapesos, explicando que a divisão dos poderes tem a sua razão de ser,
com o intuito de evitar a concentração dos poderes em um único poder, evitando-se o modo
arcaico de governo (monarquia absolutista):
A Teoria da Divisão de Poderes, também conhecida como Sistema de Freios e
Contrapesos, foi consagrada pelo pensador francês Montesquieu na obra O Espírito
das Leis, baseado nas obras Política, do filósofo Aristóteles, e Segundo Tratado do
Governo Civil, de John Locke. O filósofo iluminista utiliza-se das ideias desses
pensadores, e com isso, explica, amplia e sistematiza a divisão de poderes. Ele
acreditava que para afastar governos absolutistas e evitar a produção de normas
tirânicas, seria fundamental estabelecer autonomia e limites de cada poder. Com
isto, cria-se a ideia de que só o poder controla o poder, por isso, o sistema de freios e
contrapesos, onde cada poder é autônomo e deve exercer determinada função,
porém, este poder deve ser controlado pelos outros poderes, sendo então
independentes e harmônicos entre si (PERRET, 2013).
Diante da reluzente explanação acima transcrita, observa-se que o instituto da
Separação dos Poderes, também conhecido como Sistema de Freios e Contrapesos possui
relevante papel no exercício da atual democracia vivida pela maioria dos Estados Modernos,
onde o povo enquanto sociedade é representada por seus governantes que possuem variados
papeis dentro dos ditames legais impostos pela legislação em vigor; mas antes de tudo, devem
ter atenção especial ao sistema da separação dos poderes, de modo que nenhum dos três
poderes deve interferir nas decisões dos outros, devendo agir como meio fiscalizador, no
intuito de frear e contrapesar atos que sejam contrários às normas postas, ou seja, que
demonstrem ser exagerados ao bom exercício do governo.
Em relação à divisão dos poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) estampada
no artigo 2º da Constituição, o Dr. Marcelo Perret explanou em seu artigo, sobre as funções de
cada poder, explicitando as funções exercentes:
10
Neste sistema, fez-se a seguinte divisão dos poderes do Estado: Legislativo,
Executivo e Judiciário. O poder Legislativo tem a função típica de legislar e
fiscalizar; o Executivo, administrar a coisa pública; já o Judiciário, julgar, aplicando
a lei a um caso concreto que lhe é posto, resultante de um conflito de interesses.
Aplicar o sistema de freios e contrapesos significa conter os abusos dos outros
poderes para manter certo equilíbrio. Por exemplo, o judiciário, ao declarar
inconstitucionalidade de uma Lei é um freio ao ato Legislativo que poderia conter
uma arbitrariedade, ao ponto que o contrapeso é que todos os poderes possuem
funções distintas, fazendo assim com que não haja uma hierarquia entre eles,
tornando-os poderes harmônicos e independentes. Essa divisão clássica se dá até
hoje na maioria dos Estados, e está consolidada pelo artigo 16 da Declaração
Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789) e prevista no artigo 2º da
nossa Constituição Federal, sendo divididas e especificadas as funções de cada
poder (PERRET, 2013).
Com a explicação supramencionada (simples, porém clara e objetiva) fica simples
analisar as funções exercidas por cada poder existente em nosso Estado. Resta claro que
função primordial do Poder Legislativo é a de estabelecer normas (legislar) e fiscalizar o
Poder Executivo, enquanto o Poder Executivo tem a função de administrar (governar) a coisa
pública e o Poder Judiciário possui a função de aplicar a lei aos casos concretos apresentados
à sua apreciação, assim como efetivarem o controle da constitucionalidade dos atos emanados
dos outros dois poderes (Legislativo e Executivo).
2.1 Da organização dos poderes
Embora a explicação retro explicite as funções exercidas por cada poder existente
na República Brasileira de maneira cristalina, importante frisar e trazer à baila as funções de
cada poder que estão estampadas e entabuladas na Constituição Federal de 1988,
demonstrando de forma concisa a legalidade de cada função e a sua razão de existir, com o
intuito de fazer funcionar no Estado Brasileiro o sistema de freios e contrapesos – separação
dos poderes, anteriormente explicado.
Sobre o assunto o renomado doutrinador Hely Lopes Meirelles preceitua:
Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, até hoje adotada nos
Estado de Direito, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e
harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º).
Esses Poderes são imanentes e estruturais do Estado (diversamente dos poderes
administrativos, que são incidentais e instrumentais da Administração), a cada um
deles correspondendo uma função que lhe é atribuída com precipuidade
(MEIRELLES, 2008, p. 61).
11
Frisa-se, que a organização dos poderes é tema tão importante na distribuição da
organização do Estado Brasileiro que possui um título específico na atual Constituição
Federal (Título IV – Da Organização dos Poderes). Dentro do referido título distribui-se a
competência de atuação e os limites de atuação de cada poder, sendo que as regras do Poder
Legislativo vêm estipuladas nos artigos 44 a 75; as regras do Poder Executivo vêm
estipuladas nos artigos 76 a 91 e, por fim, os artigos que regem o Poder Judiciário estão
estipuladas nos artigos 92 a 126.
Nota-se, pois, que são mais de setenta dispositivos legais da Constituição que
tratam especificamente sobre a organização dos poderes, por ser matéria de grande
importância à organização do país, já que delimita as funções de cada poder, balizando de
forma equitativa o sistema de freios e contrapesos criado por Montesquieu.
2.2 Das funções típicas e atípicas dos poderes
Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, independentes e harmônicos entre
si, têm as suas funções típicas definidas no corpo do texto da Constituição Federal, com o
intuito de determinar-se o âmbito de atuação de cada poder, já que o legislador constituinte
cuidou de impor os cargos principais de cada função estatal, com o condão de limitar e definir
o papel de cada instituição dentro dos ditames constitucionais, com o fim de proteger-se a
liberdade individual contra o arbítrio de um eventual governo onipotente.
Assim, em síntese, as funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar,
sendo que ambas as funções possuem o mesmo grau de importância perante o sistema da
separação dos poderes, já que na função de legislar lhe é imposto o dever de criar normas e,
na segunda função, compete-lhe fiscalizar, especificamente em relação à fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo, nos moldes do artigo
70, da Constituição Federal de 1988 (MORAES, 2006, p. 379).
Sobre as funções típicas do Poder Executivo, o doutrinador Alexandre de Moraes
expõe de forma simples e objetiva:
O Poder Executivo constitui órgão constitucional cuja função precípua é a prática
dos atos de chefia de estado, de governo e de administração. [...] O Executivo,
portanto, além de administrar a coisa pública (função típica), de onde deriva o nome
república (res publica), também legisla (art. 62, Medias Provisórias) e julga
(contencioso administrativo), no exercício de suas funções atípicas. [...] Com tão
12
amplas atribuições, que repetiram regra clássica do constitucionalismo brasileiro de
concentração de poder pessoal do Presidente, houve necessidade do legislador
constituinte em garantir a imparcial e livre atuação, balizada por óbvio, pelos
princípios constitucionais e pela legalidade, do Chefe do Poder Executivo, a fim de
manter-se a independência e harmonia dos Poderes da República, fixando-se
prerrogativas e imunidades para o Presidente da República (MORAES, 2006, p.
431).
Vê-se, portanto, que a principal função do Poder Executivo é a de chefiar e
administrar a coisa pública, tendo como funções extraordinárias legislar e julgar. Diz-se que o
Poder Executivo tem o poder de legislar posto que possui a faculdade e a permissão legal de
editar as chamadas medidas provisórias, que por força do disposto no artigo 62 da
Constituição Federal tem alento de lei. Em relação à função de julgar, importante destacar que
está inserida nas situações em que o Poder Executivo realiza os chamados Processos
Administrativos Disciplinares – PAD, com o intuito de apurar eventuais irregularidades
cometidas por seus servidores, de modo que ao final do referido procedimento a
administração pública, através do Poder Executivo, deve julgar se tal fato é ou não punível de
acordo com a respectiva legislação supostamente infringida, aplicando ou não a pena ao
servidor investigado.
Contudo, tais funções (legislar através de medida provisória e julgar através dos
processos disciplinares) são chamadas pela doutrina de atípicas, vez que as funções
típicas/exclusivas do Poder Executivo são a de chefiar e administrar/governar os bens
públicos, sempre cumprindo os limites legais.
Já o Poder Judiciário, possui a função típica de aplicar a norma vigente, regulando
as condutas da sociedade, impondo e aplicando os limites legais em vigor, regulando e
resolvendo os litígios apresentados em demandas judiciais, assegurando o respeito às leis,
principalmente à norma Constitucional, por ser o diploma mor do Estado Brasileiro. Ademais,
importante frisar que, pela lógica criada pelo filósofo Montesquieu (sistema de freios e
contrapesos), o Poder Judiciário deve ser o poder mais independente possível dos demais,
tendo em vista que qualquer tipo de vinculação seria extremamente leviana aos olhos críticos
da justiça, haja vista que poderia intervir nos julgamentos que eventualmente envolvessem
pessoas ligadas aos outros dois poderes (executivo e legislativo), ferindo de morte os
princípios basilares da Constituição Federal.
A necessidade de proteção do Poder Judiciário é tamanha que em meados do ano
de 2003, o plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a Súmula n. 649, que trata da
proteção e independência do Poder Judiciário, tornando totalmente inconstitucional a criação
de qualquer órgão que vise realizar o controle administrativo do Poder Judiciário.
13
Acompanhe o texto do referido verbete da Suprema Corte: “É inconstitucional a
criação, por Constituição estadual, de órgão de controle administrativo do Poder Judiciário do
qual participem representantes de outros Poderes ou entidades” (BRASIL, 2003).
Contudo, não se pode olvidar, que os poderes do Estado Democrático Brasileiro
são precípuos entre si, isso porque, embora a ideia principal fosse a de privatividade de cada
função estatal para cada Poder, fatidicamente a realidade diverge da doutrina e da norma, vez
que todos os três Poderes possuem necessidade de praticar atos e funções que, a priori, seriam
de outro Poder, de modo que o que há não é separação de poderes com divisão absoluta de
funções, mas, sim, uma distribuição das funções estatais entre órgãos independentes, mas
harmônicos e coordenados no seu funcionamento, até porque o poder governamental é uno e
indivisível (MEIRELLES, 2008, p. 62).
Em que pese a própria Constituição Federal de 1988 estabeleça uma divisão de
funções entre cada poder definido, de fato a realidade não é bem a norma estritamente
interpretada, tendo em vista que cada Poder necessita praticar atos que, a rigor, seriam de
outro Poder, o que é o caso, por exemplo, do Poder Executivo editar medida provisória
(legislar) e decidir processos administrativos (julgar), bem como, o fato do Poder Legislativo
criar o seu próprio orçamento financeiro (administrar) e o Poder Judiciário criar os seus
próprios cargos para seus próprios servidores (gerenciar a coisa pública), tornando os três
poderes harmônicos e precípuos entre si, por ser essa a interpretação correta do texto
constitucional que trata do assunto em questão.
Sobre a divisão dos poderes, explana Hely Lopes Meirelles:
[...] já se observou que Montesquieu nunca empregou em sua obra política as
expressões “separação de Poderes” ou “divisão de Poderes”, referindo-se
unicamente à necessidade do “equilíbrio entre os Poderes”, do que resultou entre os
ingleses e norte-americanos o sistema checks and balances, que é o nosso método de
freios e contrapesos, em que um Poder limita o outro, como sugeriria o próprio autor
no original: “le puovoir arrête le pouvouir”. Seus apressados seguidores é que lhe
deturparam o pensamento e passaram em falar em “divisão” e “separação de
Poderes”, como se este fossem estanques e incomunicáveis em todas as suas
manifestações, quando, na verdade, isto não ocorre, porque o Governo é a resultante
da interação dos três Poderes de Estado – Legislativo, Executivo e Judiciário –,
como a Administração o é de todos os órgãos desses Poderes (MEIRELLES, 2008,
p.62).
Assim, vê-se que na gênese da Teoria da Tripartição dos Poderes, criada por
Montesquieu, jamais se falou em “separação” ou “divisão de Poderes”, vez que a sua real
intenção sempre foi a de criar um sistema onde os Poderes Estatais fossem divididos e
independentes entre si, contudo, harmônicos, com vistas a eliminar os poderes absolutistas da
14
época, que concentravam todo o poder em uma única pessoa ou governo, realizando todas as
funções de forma única: administrando, legislando e executando as normas criadas por eles
próprios, impondo à sociedade aquilo que achavam ser o correto, mas que na maioria das
vezes não era.
Ainda, há casos em que a jurisprudência das Cortes Superiores do país admitem a
intervenção dos poderes uns nos outros, veja ementa de recente decisão do Colendo Superior
Tribunal de Justiça, publicada no diário oficial em 02 de fevereiro de 2016:
INTERVENÇÃO FEDERAL. ESTADO DO PARANÁ. INVASÃO DE
PROPRIEDADE RURAL PELO MOVIMENTO DOS TRABALHADORES
RURAIS SEM TERRA. REINTEGRAÇÃO DE POSSE DEFERIDA PELO
PODER JUDICIÁRIO. RECUSA DE CUMPRIMENTO A DECISÃO JUDICIAL
PELO EXECUTIVO ESTADUAL. DESOBEDIÊNCIA À ORDEM JUDICIAL
CARACTERIZADA. ART. 34, VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Não se
pode olvidar que a intervenção federal é medida de natureza excepcional, uma vez
que restritiva da autonomia do ente federativo e que suas taxativas hipóteses de
cabimento estão previstas na Constituição Federal. 2. Firme a jurisprudência desta
corte superior de justiça no sentido de que a eventual inércia imotivada ou
mesmo fundada em critérios de mera conveniência do poder executivo no
cumprimento das decisões judiciais equivale, por certo, à usurpação do poder
judiciário e, por consequência, a quebra de um dos pilares de sustentação do
estado brasileiro. O princípio federativo da independência e harmonia dos
poderes (art. 2º da constituição federal), autorizando a intervenção. 3. In casu, a
"política de não utilização da força policial na resolução de conflitos agrários
adotada pelo governo do estado do paraná" gera, ainda que de modo transverso, a
recusa do cumprimento da decisão judicial que determinou a imediata reintegração
de posse nos autos da ação nº 226/2006 do d. Juízo único da Comarca de Barbosa
Ferraz/Pr. 4. Intervenção federal procedente (STJ; Int-Fed 116; Proc. 2014/0305273-
0; PR; Corte Especial; Rel. Min. Felix Fischer; DJE 02/02/2016). Grifou-se.
No caso subscrito, observa-se que Poder Judiciário, na sua função típica de julgar,
proferiu sentença determinando a desocupação de um determinando imóvel, por parte dos
trabalhadores rurais sem-terra, sendo que quem deveria executar tal desocupação seria o
Poder Executivo, através do Estado do Paraná (força policial); no entanto, o Poder Executivo
Estadual manteve-se inerte e não cumpriu a determinação do Poder Judiciário, desobedecendo
à ordem judicial imposta e, via de consequência, ensejou a intervenção do Poder Executivo
Federal, que ocorreu de forma totalmente legal, conforme decisão da Corte Superior, por
entender os eméritos julgadores que impera entre os entes federativos a harmonia dos poderes,
nos moldes do artigo 2º, da Constituição Federal.
Explicitadas, pois, as funções típicas e atípica dos Poderes, bem como o
entendimento da atual jurisprudência, passa-se à análise das funções inerentes ao Ministério
Público, por força da Constituição Federal de 1988.
15
3 DO MINISTÉRIO PÚBLICO E SUAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS
De acordo com os ditames da Constituição Federal (artigo 127 e seguintes) o
Ministério Público é uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
competindo-lhe a defesa da ordem jurídica do país, do regime democrático e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis, o que é o caso, por exemplo, dos infantes ou incapazes que
necessitam de amparo jurisdicional ou representação frente a situações do cotidiano que
ensejam a intervenção do Ministério Público.
Tais determinações estão expressas no texto do artigo 127 da Constituição:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (BRASIL, 1988).
Importante informar, que tal dispositivo legal está inserido no Capítulo IV da
Constituição Federal, que trata especificamente “Das Funções Essenciais à Justiça”, estando
distante, dentro do contexto legal, da separação dos poderes, que se encontra aposta no artigo
segundo do texto constitucional, conforme amplamente discutido alhures.
Observando-se o texto da norma constitucional, nota-se, de plano, que a intenção
do constituinte foi a de considerar o Ministério Público como um órgão totalmente
independente, com o intuito de defender os principais interesses do Estado, ligados à justiça
do país, quais sejam: a ordem jurídica, o regime democrático e o interesse social e individual
indisponível, de modo que o constituinte, em nenhum momento, faz menção aos Poderes do
Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário) ou suas funções, sejam elas típicas ou atípicas.
O renomado Professor José Miguel Garcia Medina, ao comentar os dispositivos
constantes do texto constitucional em sua obra, expôs vosso entendimento acerca do assunto
em apreço, da seguinte forma:
O Ministério Público é considerado, pela Constituição, instituição permanente
essencial à função jurisdicional do Estado. A Constituição de 1988 procedeu ao
“fortalecimento institucional do Ministério Público”, tornando “mais intensas as
prerrogativas de independência funcional e de inamovibilidade dos integrantes do
Parquet” (STF, HC 102.147, rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, j.
16.12.2010). Ao Ministério Público incumbe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (cf. art. 127, caput),
o que se desdobra nas funções institucionais descritas no art. 129 (MEDINA, 2012,
p. 488).
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Diante do entendimento do Professor Medina, pode-se concluir que com o
advento da atual Constituição Federal, o Ministério Público ganhou maiores prerrogativas,
essenciais ao exercício do órgão, o que é o caso da independência funcional e da
inamovibilidade de seus membros, com base, especificamente do § 1º, do referido artigo 127
da Constituição, que dispõe: “São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a
indivisibilidade e a independência funcional” (BRASIL, 1988).
Quanto ao princípio da unidade, o próprio nome intitulado fala por si,
determinando que o Ministério Público é único e indivisível, não havendo que se falar em
vários Ministérios Públicos, pela simples existência do Ministério Público do Trabalho,
Ministério Público Militar ou Ministério Público Eleitoral, já que tal divisão é apenas
funcional e não em relação à instituição, propriamente dita, do órgão Ministério Público.
Sobre o princípio da unidade do Ministério Público, assim entende o Supremo
Tribunal Federal:
RECLAMAÇÃO. ALEGADO DESRESPEITO AO ENUNCIADO CONSTANTE
DA SÚMULA VINCULANTE Nº 10/STF. MINISTÉRIO PÚBLICO DO
DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS. ILEGITIMIDADE PARA
ATUAR, EM SEDE PROCESSUAL, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. PRINCÍPIO DA UNIDADE INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO
PÚBLICO (CF, ART. 127, § 1º). PARECER DA PROCURADORIA-. GERAL
DA REPÚBLICA PELA CONFIRMAÇÃO DA DECISÃO ORA RECORRIDA.
RECURSO NÃO CONHECIDO. O Ministério Público do Distrito Federal e dos
Territórios não dispõe de legitimidade para atuar, em sede processual, perante o
Supremo Tribunal Federal, eis que a representação institucional do Ministério
Público da União, nas causas instauradas na Suprema Corte, inclui-se na esfera de
atribuições do Procurador-Geral da República, que é, por definição constitucional
(CF, art. 128, § 1º), o Chefe do Ministério Público da União, em cujo âmbito acha-se
estruturado o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios. Precedentes
(STF; Rcl 14746; Segunda Turma; Rel. Min. Celso de Mello; Julg. 20/10/2015; DJE
23/11/2015; P. 72). Grifou-se.
A respeito do princípio da indivisibilidade, frisa-se que decorre da possibilidade
de um membro do Ministério Público se fazer representar por outro, sem acarretar qualquer
tipo de prejuízo para o processo, não havendo que se cogitar em descontinuidade da atividade
jurisdicional, isto em razão de que quando um membro está atuando, não está agindo em seu
nome, mas sim em nome da própria instituição denominada Ministério Público, decorrendo,
inclusive do próprio princípio da unidade, também previsto no § 1º, do artigo 127, da
Constituição (SILVA, 2012).
Em relação ao princípio da independência funcional, O Doutor Luiz Flavio
Gomes (2009) indica que tal princípio revela-se o livre convencimento de cada membro do
Ministério Público, ou seja, inexiste vinculação dos seus membros a pronunciamentos
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processuais anteriores, sendo que torna-se totalmente admissível o fato do Ministério Público
se manifestar em determinada fase processual pela desclassificação de um crime e,
posteriormente, um outro promotor pedir a condenação por um crime mais grave, por
exemplo, com base no princípio da independência funcional entre os próprios membros da
instituição ministerial.
Ante os princípios insculpidos na atual Constituição Federal, que dão total
unicidade e independência à atuação dos membros do Ministério Público, vê-se que tal
instituição ganhou força para efetivar o seu labor com efetividade, na busca da proteção da
ordem jurídica do Estado, especificamente em relação ao regime democrático, por ser o pilar
base do Estado Brasileiro.
Ressalte-se que, o Ministério Público já integrou o Poder Judiciário (Constituição
de 1967) e o Poder Executivo (Constituição de 1969), com a atual Constituição, lhe foi
garantido a independência e autonomia para atuar como fiscal da ordem jurídica, garantindo a
defesa do interesse público e dos interesses sociais indisponíveis, conforme esposado acima
(LEMOS, 2016).
Ainda, há quem sustente que o Ministério Público estaria atado ao Poder
Legislativo, sendo que a este incumbiria a elaboração dos projetos de leis e àquele a
fiscalização do seu fiel cumprimento. Há quem sustente que, a atividade desenvolvida pelo
Ministério Público é puramente jurisdicional, razão pela qual estaria ligado ao Poder
Judiciário e, por fim, há quem aduza que a função do Ministério Público é administrativa, pois
trabalha para promover a execução das normas, estando atrelado ao Poder Executivo
(DIDIER, 2016, p. 141-142).
No entanto, em que pese o esforço de tais doutrinadores, razão não lhes assistem,
visto que o texto constitucional não realizou tal união do Ministério Público com os demais
Poderes, tendo em vista que a própria divisão dos capítulos da Constituição Federal de 1988
não pactua com isso, já que conforme acima demonstrado, o dispositivo que trata da divisão
dos poderes não faz menção alguma ao Ministério Público e, vice-versa, visto que os
dispositivos que tratam do parquet não fazem menção alguma aos Poderes do Estado
Democrático Brasileiro.
O advogado Fredie Didier explana sobre a concepção dos doutrinadores que
acreditam ser o Ministério Público parte dos poderes Executivo, do Legislativo ou do
Judiciário:
Nenhuma dessas concepções encontra respaldo no Texto Constitucional de 1988
que, além de ampliar muito o campo de atribuição do Ministério Público, conferiu-
lhe a autonomia administrativa, orçamentária e funcional (art. 127, § 2º, da
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CR/1988), colocou-o em capítulo separado dos outros Poderes do Estado, traçou os
seus princípios institucionais (art. 127, § 1º, da CR/1988) e, ainda, conferiu garantias
funcionais aos seus órgãos de execução para o exercício independente do mister
constitucional (art. 128, § 5º, inciso I, alíneas “a”, “b” e “e”). (DIDIER, 2016, p.
142).
Assim, da explanação do professor Fredie Dider pode-se afirmar que embora
alguns doutrinadores do ramo tentem sustentar que o Ministério Público pertença a alguns dos
três poderes instituídos no país, impossível aceitar e aplicar tais teses, tendo em vista que a
divisão constitucional é expressa e, em nenhum momento deixa qualquer tipo de lacuna legal
para tais afirmações, já que não faz menção ou atrela a instituição do Ministério Público a
qualquer um dos três poderes.
Na verdade, esses doutrinadores que sustentam tais teses, tentam conectar o
Ministério Público aos demais poderes utilizando-se como argumento as funções
desempenhadas pelo Parquet, ou seja, aduzem que o Ministério Público faz parte do
Legislativo, apenas e tão somente por exigir o fiel cumprimento da norma, assim como
aduzem que o Ministério Público está conectado ao Poder Judiciário, por simplesmente
possuir função jurisdicional, esquecendo-se da divisão constante do Texto Constitucional, que
deve prevalecer sobre qualquer tese meramente doutrinária.
Bem ressalta a servidora do Ministério Público do Estado da Bahia, a senhora
Maria das Dores Cardoso Barbosa:
A Carta Magna, confiou ao Ministério não só a atuação junto à atividade
jurisdicional, mas um significativo papel na investigação direta dos danos aos
interesses por ele tutelados, consolidando esse perfil através do inquérito civil, dos
procedimentos administrativos preparatórios para instauração do inquérito civil, da
expedição de recomendações, da realização de audiências públicas, da instauração
de portarias para apurar ilícitos, da execução de Termos de Ajustamento de
Condutas, os denominados TAC´S, seguindo assim a efetivação dos propósitos que
lhe foram conferidos pela CF/88 (BARBOSA, 2016).
Não bastassem os doutrinadores que aduzem que o Ministério Público faça parte
de alguns dos três Poderes, há aqueles que defendem a tese de que o órgão ministerial seja o
quarto poder, dentro da divisão de poderes existentes no Estado Democrático Brasileiro,
sendo o cerne do presente trabalho, que visa analisar tal alegação puramente doutrinária; diz
ser alegação puramente doutrinária pela simples ótica de que o Ministério Público não pode
ser considerado o Quarto Poder com base no texto constitucional, tendo em vista que o
dispositivo legal da Constituição que realizada tal divisão (artigo 2º) não prevê tal
possibilidade, dividindo os poderes em três: Executivo, Legislativo e Judiciário.
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Portanto, com base nas funções institucionais do Ministério Público, acima
especificadas, pode-se afirmar que de fato, após a promulgação da Constituição Federal de
1988 o Ministério Público ganhou autonomia e regalias antes não previstas, garantindo-lhe
preceitos equiparados, por exemplo, aos membros do Poder Judiciário, com o intuito de
fornecer aos promotores de justiça a livre iniciativa nas investigações necessárias, bem como
no conduzir das mais variadas demandas em que têm competência para atuar.
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4 CONCLUSÃO
Diante do que foi analisado chega-se à conclusão que não se pode elevar o status
do Ministério Público à Poder Estatal, haja vista que esta não foi a intenção do constituinte,
que fez questão de insculpir dispositivos legais e princípios específicos ao Ministério Público
dentro do corpo da Constituição Federal de 1988. Ademais, conforme exposto alhures, não se
pode negar que atualmente a Promotoria Pública possui força e total isonomia frente às
situações em que deve agir, induzindo alguns doutrinadores em erro, ao afirmarem ser o
quarto poder.
Diz-se induzir tais doutrinadores em erro, pelo fato de que devemos seguir o
princípio mãe do Direito Brasileiro, qual seja, o princípio da legalidade, que diz respeito à
obediência às leis, de modo se não há previsão constitucional que defina o “Parquet” como o
quarto poder, assim não se pode considerar, pelo simples argumento de que exerce funções
que demonstrem isso.
Portanto, em que pese tais doutrinadores tentem fundamentar suas teses no sentido
de ser o Ministério Público um quarto poder existente em nosso Estado Democrático, tal
convicção não pode vigorar, ante os argumentos traçados no presente trabalho, especialmente
em atenção ao princípio da legalidade, bem como em atenção à jurisprudência que atualmente
é pacífica em não aceitá-lo como quarto poder.
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jurídicos. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1973.
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ANEXOS:
1) Cópia do certificado de apresentação do TC;
2) Instrumento particular de edição e cessão de direitos autorais;
3) Declaração pelo professor de revisão gramatical;
4) Declaração de tradução para inglês.