UPRAVLJANJE JAVNIM FINANSIJAMA

Upravljanje javnim izdacima

Prirunik za zemlje u tranziciji

Urednici Richard Allen i Daniel Tommasi

Prevod ovog materiala omoguen je podrkom Local Government and Public Service Reform Initiative (povezanim sa Open Society Institute).

The translation of these materials has been made possible with the support of Local Government and Public Service Reform Initiative (affiliated with the Open Society Institute).

Center of Excellence in Finance zahvaljuje svima koju su omoguili prevod: OECD, koji je davao dozvolu za prevod i NISPA CEE, koja je finansijski podrala prevod.

Center of Excellence in Finance highly appreciates contribution of OECD that granted copyright and NISPA CEE that financially supported the translation.

Originalno izdanje izvren od strane OECD na engleskom jeziku sa naslovom: Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries 2004, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris. Sva prava su pridrana.

Originally published by the OECD in English under the title: Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries 2004, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris. All rights reserved.

Za publikaciju na bosanskom jeziku U dogovoru sa OECD, Pariz Odgovornost za kvalitetu prevoda na bosanski i njegova saglasnost sa originalom podnosi Center of Excellence in Finance.

For this Bosnian edition 2004, Center of Excellence in Finance Published by arrangement with the OECD, Paris. The quality of the Bosnian translation and its coherence with the original text is the responsibility of the Center of Excellence in Finance.

Prevoditelji: Snjeana Kapi, Adnan Pasafendi, Asja Rasavac i Selma Rasavac Translators: Snjeana Kapi, Adnan Pasafendi, Asja Rasavac, and Selma Rasavac

Verifikaciju teksta: Samra uki-Bai Proof reading: Samra uki-Bai

Upravljanje javnim izdacima Prirunik za zemlje u tranziciji

Uredili Richard Allen i Daniel Tommasi

SIGMA PROGRAM

SIGMA Podrka unapreenju vladavine i upravljanja u zemljama Srednje i Istone Evrope je zajednika inicijativa OECD i Evropske Unije, uglavnom finansirana od strane Phare Programa Evropske Unije. Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj je meuvladina organizacija 30 demokratskih zemalja sa naprednom trinom ekonomijom. Njen Centar za saradnju sa zemljama ne-lanicama usmjerava savjete i pomo Organizacije za irok spektar ekonomskih pitanja za zemlje Srednje i Istone Evrope, i zemalja biveg Sovjetskog Saveza koje prolaze kroz proces reformi. Phare obezbjeuje financiranje putem grantova kako bi pomogao svojim partnerima u Srednjoj i Istonoj Evropi do onog nivoa sa kojeg oni postaju spremni da preuzmu obaveze lanstva Evropske Unije.

Phare i Sigma opsluuju iste zemlje: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Republiku eku, Estoniju, Bivu Jugoslovensku Republiku Makedoniju, Maarsku, Latviju, Litvaniju, Poljsku, Rumuniju, Slovaku i Sloveniju.

Sigma je osnovana 1992 godine i funkcionie u okviru OECD-ovog Odjeljenja za javno upravljanje, koji obezbjeuje informacije i strune analize u smislu javnog upravljanja onima koji stvaraju politiku i istovremeno pomae u ostvarivanje kontakata i razmjene iskustava izmeu upravitelja u javnom sektoru. SIGMA nudi zemljama korisnicima pristup mrei iskusnih javnih administratora, usporedne informacije i tehniko znanje povezano sa Odjelom za javno upravljanje.

Cilj SIGME je:

Pomagati zemljama korisnicama u ostvarenju dobrog upravljanja u cilju unapreenja administrativne efikasnosti i promovisanja ustrajnosti osoblja javnog sektora u pogledu primjene demokratskih vrijednosti, etike i potovanja zakonitosti.

Podrati izgradnju domaih kapaciteta na centralnom nivou vlade kako bi se mogla nositi sa izazovima internacionalizacije i planova za integraciju u Evropsku Uniju

Podrati inicijative Evropske Unije i drugih donatora u pomaganju zemljama korisnicama u pogledu reforme javne administracije i doprinijeti koordinaciji donatorskih aktivnosti

Kroz sav svoj rad, u ovoj inicijativi veliki prioritet se daje u olakavanju saradnje izmeu vlada. Ovakva praksa ukljuuje i davanje logistike podrke u stvaranju mree slubenika u javnoj administraciji u Srednjoj i Istonoj Evropi, kao i formiranje mree izmeu njih i njihovih kolega u drugim demokratskim zemljama.

SIGMA trenutno radi u pet tehnikih podruja: strategije razvoja javne administracije; stvaranje politike; koordiniranje i propisivanje; budetiranje i rasporedjeljivanje sredstava; upravljanje javnim slubama i revizija i finansijska kontrol. Pored ovoga, Jedinica za informacione usluge distribuira objavljene i on-line materijale koji se tiu javnog upravljanja.

Za dodatne informacije kontaktirajte: SIGMA Programme, 2 Rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, Francuska. Fax. (33 1) 45 24 13 00. E-mail:[email protected]. Web stranica http://www.oecd.org/puma/sigmaweb.

OECD 2001 Dozvolu za reprodukovanje dijelova ovog rada za nekomercijalne svrhe ili kolsku upotrebu, dobija se od Centre Francais d'exploitation du droit de

copie (CCF), 20, rue des Grands-Augustins, 75006, Paris, Francuska. Tel. (33 1) 44 07 47 70, fax. (33 1) 46.34.67.19 za sve zemlje osim SAD. U SAD dozvola se dobija od Copyright Clearance Center, Customer Service, (508) 750-8400, 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, SAD ili CCC on-line : http//www.copyright.com . Sve druge aplikacije za dobijanje dozvole za reprodukovanje ili prevoenje itave ili dijelova ove knjige trebaju se dostaviti Rights Department, Public Affairs and Communications Directorate.OECD, 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, Francuska. Fax. (33 1) 45 24 13 00. E-mail: [email protected] N.b. Stavovi iskazani u ovoj publikaciji ne predstavljaju obavezno zvanino miljenje Evropske Komisije, zemalja lanica OECD niti zemalja Srednje i Istone Evrope koje uestvuju u SIGMA programu.

PREDGOVOR

Ova knjiga upotpunjava vanu prazninu u literaturi koja se bavi upravljanjem javnim izdacima, kako u smislu svoje dubine i irine tako i u specifinoj orijentaciji prema potrebama zemalja u tranziciji, naroito u Srednjoj i Istonoj Evropi. ak i nakon deset godina tranzicije, mnoge fundamentalne reforme jo trebaju da se zavre u ovim zemljama, a reforme koje su ve prole su predmet ponovnog razmatranja. Prepreke sa kojima se suoavaju zemlje u tranziciji koje pokuavaju da postignu prihvatljiv standrad uinka u izradi budeta, raunovodstva i revizije postaju sve vee kako OECD zemlje modernizuju svoje sisteme, koristei iskustva i praksu drugih i kako se razvijaju novi meunarodni standardi. Nadamo se da e ova knjiga biti koristan prirunik onima koji stvaraju politiku i koji se bave budetom, ili e nai svoju primjenu u programima obuke i uenja na daljinu.

Ova knjiga obrauje sve aspekte upravljanja javnim izdacima od priprema budeta do faza izvrenja budeta, kontrole i revizije. Namjera je da ova knjiga poslui kao praktini, operativni vodi koji e pomoi zemljama koje izrauju i implementiraju nove zakone i procedure koji se odnose na upravljanje javnih izdataka, kao i na unaprijeenje transparentnosti budetskih procedura i informacija. Pored direktne namjene ove knjige za publiku u Srednjoj i Istonoj Evropi, vjerujemo da e ova knjiga biti zanimljiva i zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji - kao i razvijenim zemljama diljem svijeta. Dobri sistemi planiranja poivaju na izvjesnim klasinim administrativnim principima i praksama, ma gdje god da se ti sistemi mogu nai.

Uvod

U aprilu 1998, SIGMA i Azijska razvojna banka (ADB) su dogovorile da sarauju u pripremi i objavljivanju prirunika o upravljanju javnim izdacima koji je trebao da se pozabavi konkretnim problemima zemalja u razvoju i zemalja u tranziciji. Pripremljene su dvije verzije ovakve knjige: jedna za zemlje Jugoistone Azije i druga za zemlje Srednje i Istone Evrope, naroito za one koje uestvuju u SIGMA programu.

Ove dvije knjige sadre dosta zajednikog materijala sa obzirom da se bave osnovama budetskog sistema. Meutim, izmeu Azije i Srednje i Istone Evrope postoje velike razlike. Istorijat zemalja Srednje i Istone Evrope je takav da su se specifine sovjetske institucije i kultura, u veini sluajeva, preklapale sa elementima sistema javne administracije i planiranja preuzetih iz Zapadne Evrope, naroito Francuske, Njemake, Austrije, a u sluaju Baltikih zemalja, iz skandinavskih drava.

Nadalje, veina zemalja Srednje i Istone Evrope su kandidati za lanstvo u Evropskoj Uniji i postoji velika vjerovatnoa da e postati lanice u 2004. ili 2005. i dalje. Ministarstva finansija, vladini uredi za kontrolu, vrhovne institucije za reviziju, dravni statistiki zavodi i druge budetske/finansijske institucije ovih zemalja su ve veoma aktivno ukljueni u proces usklaivanja svojih sistema i procedura sa zahtjevima koje namee lanstvo u EU; prihvatajui osnovno evropsko zakonodavstvo, acquis

4 Upravljanje javnim izdacima Prirunik za zemlje u tranziciji

communautaire, tamo gdje je to neophodno, i dovodei procedure planiranja, finansijske kontrole i revizije u sklad sa zapadnim standardima. Praksa i procedure koje se primjenjuju u dravama lanicama su u tom smislu naroito vani modeli.

ADB i OECD, kao vlasnici autorskih prava SIGMA publikacija, potpisali su sporazum koji omoguava ovim dvjema organizacijama da slobodno meusobno koriste i prilagoavaju svoje materijaleu pripremanju obje verzije ove knjige. Rad na pripremi azijske verzije, Upravljanje izdacima vlade, zapoelo je u ljeto 1998, a knjiga je objavljena u aprilu 1999 (Schiavo-Campo i Tommasi, 1999). SIGMA i OECD-ov Odjel za javno upravljanje (PUMA) su svojim materijalima doprinijeli toj knjizi, i uestvovali su u tehnikoj radionici odranoj u novembru 1998. koja je organizovana kako bi se izvrio pregled preliminarnog nacrta knjige.

Rad SIGME na prilagoavanju ADB-ove knjige Upravljanje izdacima vlade za evropski kontekst poeo je u ljeto 1999. Daniel Tommasi, koautor ADB knjige, angaovan je kao glavni urednik/autor, kako bi obezbijedio potrebni kontinuitet. To je podrazumijevalo i uvrtavanje potpuno novih materijala (npr. o budetu EU i procedurama upravljanja i kontrole EU pristupnim sredstvima namjenjenih buduim zemljama lanicama), obogaivanje postojeeg materijala u odreenim oblastima (npr. o finansijskoj kontroli i reviziji) i preraivanje sluaja iz prakse i primjera kako bi im se dala jedna evropska nota. Struktura knjige je takoer redizajnirana, neki aneksi su dodani a drugi izbaeni, rjenik je kompletiran i ubaen je indeks.

Kako koristiti ovu knjigu

U konsultantskim firmama ili donatorskim organizacijama (multilateralnih ili bilateralnih) irom svijeta moe se nai veliki broj savjetnika koji zastupaju pristup koji se zasniva na uvozu tehnika najbolje prakse u repertoar zemalja koje rade na izradi novih pristupa u budetiranju ili u iroj avnoj administraciji. Meutim, ovakav pristup u praksi je rijetko uspjean. Za to postoji niz razloga: prisustvo formalnih i neformalnih pravila koja utiu na ponaanje dravnih slubenika, kao i iri ekonomski i kulturni faktori koji odreuju ova nezvanina pravila ponaanja.

U mnogim zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji (a i u razvijenim zemljama takoer) dominiraju ova neformalna pravila. Posljedica je ta da se sistemi u javnoj administraciji sporo mijenjaju. Mala je korist, na primjer, u uvoenju pregrt novih pravila i propisa ukoliko je primjena istih slaba. Isto tako, teko je promijeniti sistem u kojem vlada kultura unutranje kontrole u sistem u kojem vlada kultura vanjske kontrole, i obratno. Ipak, promjene se mogu desiti u odgovarajuim okolnostima i okruenju, s pravim pobornicima i sa odgovarajuim internim i vanjskim podsticajima. Promjena treba da se uklapa u okruenju sa datim ekonomskim i kulturnim ponaanjem i neformalnim pravilima. U irem smislu, ovo je pristup u reformi javne administracije koji SIGMA primjenjuje od samog poetka svog programa.

Ova knjiga je u cjelini napravljena prvenstveno za tehniko i drugo osoblje direktno ukljueno u rad, na primjer, u odjelu za budet pri Ministarstvu finansija ili pri potroakom ministarstvu, budetskoj komisiji pri parlamantu, instituciji za vrhovnu revizijuj ili vladinom uredu za kontrolu, ili tehnikim slubama Evropske komisije. Namjera nije bila prvenstveno da se ova knjiga proita odjednom, ve da se koristi kad god postoji konkretna potreba da se provjeri rad odreenog dijela budetske maine, npr. srednjoroni budetski okvir, trezorski sistem, raunovodstvene konvencije, interni (upravni) sistemi kontrole, itd.

itatelji koji ele stei brzi uvid o glavnim pitanjima kojima se bavi ova knjiga, preporuujemo da proitaju Izvrni saetak, uvodno poglavlje, etiri kratka saetka, upitnik u Aneksu I i pregled pojmova. Potom, ako ele, mogu krenuti sa detaljnim itanjem, poglavlje po poglavlje. Takvi itatelji bi mogli biti vii zvaninici u uredu Premijera ili univerzitetski profesori ili novinari zainteresovani za opta ili konkretna pitanja iz oblasti fiskalne politike, budetskih pitanja ili

Predgovor 5

Evropskih integracija.

Zahvale

elio bih izraziti dunu zahvalnost svima koji su dali doprinos u kreiranju ADB-ove knjige Upravljanje vladinim izdacima: njenim autorima-urednicima Salvatore Schiavo-Campou i Daniel Tommasiju i velikom broju strunjaka IMF, OECD, UNDP, Svjetske banke i drugih organizacija koje su dale svoj doprinos.

Do sada, u pogledu ove knjige elio bih se posebno zahvaliti Bob Bonwittu, Direktoru SIGMA Programa, za podrku pruenu ovoj ideji i radu, kao i za inspiraciju i pomo koju nam je pruio na mnogo naina; i mom ko-uredniku i autoru nekoliko poglavlja, Daniel Tommasiju. Posebnu zahvalnost zasluuju autori novih ili umnogome revidiranih poglavlja ove knjige, a naroito poglavlja 3, 10, i 14, kao i Aneksa I, II i III: Benoit Chevauchez, Alan Pratley, Harry Havens, Bettina Rafaelsen i Larry OToole; i mojim kolegama iz SIGME, a naroito Brian Finn, Kjell Larsson, Stephen MacLeod, Johannes Stenbaek-Madsen i Nick Treen.

Ostali strunjaci i kolege koji su dali znaajan doprinos ovoj knjizi su izmeu ostalih Jean-Pierre Bach, David Darby, Rolf Eidem, Jan Kinst, Alain Morisset, Michael Spackman, Harry Wilkinson i Eduardo Zapico-Goi. Ova knjiga je takoe imala velikih unapreenja kao rezultat interakcija, kojih je bilo previe da bi se spomenuli, izmeu SIGME i naih kolega i partnera iz ureda za budete, ureda za kontrolu i vrhovnih institucija za reviziju zemalja sa kojima imamo ast da saraujemo; i sa zvaninicima Evropske komisije, IMFa, OECDa, US Treasury Department, Svjetske banke i drugih organizacija koje se bave slinim aktivnostima.

Na kraju, ali ne i najmanje vanu zahvalnost dugujem Belindi Hopkinson koja je ovu knjigu dovela do krajnje urednike faze; Halimi Benlatrche za uinjeni bibliografski rad; Gillesu Plante za savjete koje je dao za index pojmova; Catherini Candea i Vronique Chamart iz OECD-ovog Direktorata za javne poslove i komunikaciju za pruenu podrku; Vif-Argentu za pripremu knjige u kamera formatu; i mom asistentu, Michelle Gillespie, koja je podnijela administrativni teret i teret prekucavanja za itav projekat.

Bez svih ovih talentovanih i vrijednih ljudi, kao i bez drugih koje nisam imenovao, ova knjiga ne bi ugledala svjetlo dana.

Ova knjiga je objavljena na odgovornost Generalnog sekretara OECDa.

Richard Allen SIGMA, Paris

SADRAJ

PREDGOVOR .............................................................................................................................................. 3

LISTA PRILOGA (Boxes), PRIKAZA (Figures) I TABELA (Tables) ..................................................... 11

LISTA SKRAENICA ............................................................................................................................... 13

IZVRNI SAETAK.................................................................................................................................. 15

UVOD REFORMA JAVNIH IZDATAKA: PREGLED......................................................................... 19 A. Definicije, opti i posebni ciljevi ........................................................................................................ 19 B. Javne finansije u komandnim drutvima ............................................................................................ 26 C. Poboljanje upravljanja javnim izdacima u tranzicijskim zemljama.................................................. 28 D. Pristupi u upravljanju promjenama..................................................................................................... 31 E. Upravljanje procesom reforme ........................................................................................................... 36

DIO I

BUDET I INSTITUCIONALNI KONTEKST

Poglavje 1 BUDET I NJEGOVO POKRIE ...................................................................................... 43 A. Osnovne definicije.............................................................................................................................. 43 B. Priroda zakonskih aproprijacija .......................................................................................................... 45 C. Pokrie budeta................................................................................................................................... 49 D. Ostali oblici aktivnosti vlade koje imaju fiskalni uticaj ..................................................................... 56 E. Budetski dokumenti .......................................................................................................................... 62

Poglavje 2 PRAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR ........................................................................... 65 A. Raspodjela odgovornosti izmeu izvrne vlasti.................................................................................. 65 B. Uloga zakonodavstva.......................................................................................................................... 69 C. Raspodjela nadlenosti izmeu razliitih nivoa vlasti ........................................................................ 73 D. Zakonski okvir .................................................................................................................................... 76

Poglavje 3 EVROPSKI BUDET I UTICAJ PRISTUPA EVROPSKOJ UNIJI .................................. 87 A. EVROPSKI BUDET........................................................................................................................ 87 B. Politike nacionalnih budeta u Evropskoj Uniji ............................................................................... 102


Saetak DIO I ....................................................................................................................................... 113 A. KLJUNE TAKE .......................................................................................................................... 113 B. SMJERNICE ZA REFORMU.......................................................................................................... 117

DIO II

RASPODJELA SREDSTAVA

Poglavje 4 KLASIFIKACIJA BUDETA, PREZENTACIJA I PROGRAMIRANJE ........................ 121 A. Klasifikacija izdataka ....................................................................................................................... 121 B. Prezentacija izdataka u budetu........................................................................................................ 129 C. Programski pristupi........................................................................................................................... 131 D. Menaderijalizam ............................................................................................................................. 138

Poglavje 5 FORMULISANJE POLITIKE I PRIPREMA BUDETA................................................ 143 A. Kontekst makroekonomije i politke.................................................................................................. 143 B. Pripremanje makroekonomskog okvira ............................................................................................ 147 C. Uslovi za dobru pripremu budeta.................................................................................................... 157 D. Proces pripreme budeta................................................................................................................... 163

Poglavje 6 VIEGODINJE PLANIRANJE I INVESTICIONO PROGRAMIRANJE..................... 175 A. Viegodinje budetiranje................................................................................................................. 175 B. Druge vrste kod planiranja i predvianja izdataka ........................................................................... 185 C. Budetsko i programsko investiranje................................................................................................ 186

Saetak- DIO II.......................................................................................................................................... 199 A. KLJUNA PITANJA....................................................................................................................... 199 B. SMJERNICE ZA REFORMU.......................................................................................................... 204

DIO III

IZVRENJE BUDETA

Poglavje 7 CIKLUS IZVRENJA BUDETA ................................................................................... 209 A. Ciljevi izvrenja budeta.................................................................................................................. 209 B. Trokovni ciklus ............................................................................................................................... 211 C. Raspodjela odgovornosti .................................................................................................................. 215 D. Pravila za upravljanje aproprijacijama budeta ................................................................................ 217 E. Druga pitanja implementacije budeta ............................................................................................. 220

Poglavje 8 UPRAVLJANJE OBAVEZAMA, OSOBLJEM I NABAVKOM..................................... 223 A. Upravljanje kontima dobavljaa i neizmirenim obavezama............................................................. 223 B. Budet i kontrola izdataka za osoblje ............................................................................................... 225 C. Javne nabavke5.................................................................................................................................. 231 D. Dodjeljivanje ugovora (engl. contracting-out).................................................................................. 235

Sadraj 9

Poglavje 9 RAD TREZORA I UPRAVLJANJE NOVANIM SREDSTVIMA................................ 241 A. Funckija trezora ................................................................................................................................ 241 B. Upravljanje novanim sredstvima .................................................................................................... 243 C. Financijsko planiranje i prognoze..................................................................................................... 248 D. Upravljanje vladinim dugom ............................................................................................................ 251 E. Upravljanje vladinom imovinom...................................................................................................... 255 F. Odnos sa centralnom bankom........................................................................................................... 256

Poglavje 10 INTERNA KONTROLA I INTERNA REVIZIJA .......................................................... 259 A. Uvod ................................................................................................................................................. 259 B. Interna kontrola................................................................................................................................. 260 C. Interna revizija.................................................................................................................................. 267 D. Finansijsko upravljanje sredstava EU-a u zemljama-kandidatima ................................................... 273

SaetakDIO III....................................................................................................................................... 281 A. KLJUNE TAKE .......................................................................................................................... 281 B. UPUTE U POGLEDU REFORMI ................................................................................................... 286

DIO IV

RAUNOVODSTVO, IZVJETAVANJE I REVIZIJA

Poglavje 11 RAUNOVODSTVO...................................................................................................... 291 A. Raunovodstveni okviri...................................................................................................................291 B. Akrualno raunovodstvo..................................................................................................................297 C. Reformiranje raunovodstvenog sistema.........................................................................................302 D. Posebna pitanja................................................................................................................................307

Poglavje 12 FINANSIJSKO IZVJETAVANJE................................................................................. 317 A. Opi principi ....................................................................................................................................317 B. Osnovni izvjetaji ............................................................................................................................319

Poglavje 13 INFORMACIONI SISTEMI ZA FINANCISJKO UPRAVLJANJE............................... 327 A. Integrirani pristup ............................................................................................................................327 B. Sistemi finansijskog upravljanja......................................................................................................330 C. Izvrenje budeta i raunovodstvo...................................................................................................334 D. Tehniki aspekti...............................................................................................................................338

Poglavje 14 VANJSKA REVIZIJA ..................................................................................................... 341 A. Preduvjeti za efikasnu reviziju ........................................................................................................342 B. Vrste revizije ...................................................................................................................................348 C. Izvjetavanje o rezultatima revizije .................................................................................................355 D. Postupanje po rezultatima revizije...................................................................................................356 E. Ogranienje revizij............................................................................................................................357

Poglavje 15 MJERENJE UINKA I EVALUACIJA.......................................................................... 359 A. Mjerenje uinka ...............................................................................................................................359 B. Evaluacija programa........................................................................................................................369


Saetak - DIO IV ....................................................................................................................................... 383 A. KLJUNI STAVOVI......................................................................................................................383 B. UPUTE ZA REFORMU..................................................................................................................387

Aneks I. UPITNIK ZA SISTEME UPRAVLJANJA JAVNIM IZDACIMA ...................................... 389 A. Uvod ................................................................................................................................................389 B. Upitnik.............................................................................................................................................390

Aneks II. USPOSTAVA SISTEMA NACIONALNOG FONDA........................................................ 413 A. Sistem za upravljanje sredstvima EU (sistem Nacionalnog Fonda) ................................................414 B. Izvrenje budeta, plaanje i raunovodstvo ...................................................................................416 C. Financijska kontrola i revizija .........................................................................................................418 D. Nabavka prema pravilima Phare DIS ..............................................................................................418 E. Praenje i procjenjivanje .................................................................................................................418 F. Upravljanje Phare, SAPARD i ISPA sredstvima ............................................................................419 G. Procesiranje budeta, programiranje sredstava EU i ko-finansiranje ..............................................420 H. Nepravilnosti, prevare, povrat neodgovarajuih trokova...............................................................420

Aneks II. PRAVILNICI EVROPSKE ZAJEDNICE KOJI SE ODNOSE NA FISKALNO NADGLEDANJE, BUDET, FINANCIJSKU KONTROLU I REVIZIJU........................ 423

Aneks III. KODOVI MMF-a DOBRE PRAKSE ZA FISKALNU TRANSPARENTNOST............... 431 A. Jasnoa pravila i odgovornosti ........................................................................................................431 B. Dostupnost informacija za javnost ..................................................................................................432 C. Otvorena priprema budeta, izvrenje i izvjetavaje .......................................................................432 D. Neovisne potvrde integriteta............................................................................................................433

INDEKS .................................................................................................................................................... 435

RJENIK .................................................................................................................................................. 437

BIBLIOGRAFIJA ..................................................................................................................................... 475

ODABRANI SVJETSKI WEB SAJTOVI................................................................................................ 491

INDEKS .................................................................................................................................................... 493

Sadraj 11

LISTA PRILOGA (Boxes), PRIKAZA (Figures) I TABELA (Tables)

Prilogi

Prilog 0.1. Osnovni uslovi fiskalne transparentosti .................................................................. 24 Prilog 0.2. Deset osnovnih principa reforme budeta ............................................................... 26 Prilog 1.1. Primjer naplaivanja korisnikih naknada u OECD zemljama ............................... 54 Prilog 1.2. Porezni izdaci u Francuskoj .................................................................................... 61 Prilog 2.1. Organizacija Federalnog Ministarstva finansija u Njemakoj ................................ 66 Prilog 2.2. Proces usvajanja budeta u vedskoj ...................................................................... 71 Prilog 4.1. COFOG: Pregled po sektorima i grupama ............................................................ 123 Prilog 4.2. Budetski izdaci klasifikovani po odgovornostima............................................... 130 Prilog 4.3. Primjer profila programa....................................................................................... 135 Prilog 5.1. Kodeks fiskalne stabilnosti Velika Britanija ...................................................... 148 Prilog 6.1. Primjeri viegodinjeg udetitanja iz 70-tih i ranih 80-tih .................................... 176 Prilog 6.2. Srednjerono budetiranje u Velikoj Britaniji....................................................... 178 Prilog 6.3. Kontinuirane (rolling) budue viegodinje procjene ........................................... 179 Prilog 8.1. Tumaenje Evropske Komisije u vezi sa koncesionim ugovorima....................... 236 Prilog 8.2. Dodeljivanje ugovora vanjskom dobavljau krene pogrenim putem-2 primjera. 238 Prilog 9.1. Poticaji za dobro upravljanje gotovinom u vedskoj............................................ 248 Prilog 10.1. Kljuni aranmani kontrole i odgovornosti u Velikoj Britaniji............................. 260 Prilog 10.2. Kontrolna lista finansijske kontrole ...................................................................... 261 Prilog 10.3. Sistemi interne finansijske kontrole javnog sektora.............................................. 262 Prilog 10.4. Kljuni elementi djelotvornog sistema finansijske kontrole ................................. 263 Prilog 10.5. Okruenje finansijske kontrole.............................................................................. 264 Prilog 10.6. ta je to to interni revizor trai? .......................................................................... 269 Prilog 10.7. Revizijski trag ....................................................................................................... 271 Prilog 10.8. Nacionalni fond Definicije ............................................................................... 274 Prilog 11.1. Usporedba izmeu punih trokova i gotovinskih isplata....................................... 311 Prilog 11.2. Primjer ABC analize ............................................................................................. 312 Prilog 13.1. Primjeri raunovodstvenih sistema izvravanja budeta....................................... 335 Prilog 14.1. Preporuke za uspostavljanje i pravilno funkcioniranje vrhovne institucije za

reviziju................................................................................................................... 343 Prilog 14.2. Obuavanje revizora: vedska .............................................................................. 347 Prilog 14.3. Upravljanje ugovorima zasnovanim na uinku..................................................... 352 Prilog 14.4. Francuska politika izgradnje autoputeva............................................................... 353 Prilog 14.5. vedska: Programi za smanjenje nezaposlenosti .................................................. 354 Prilog 14.6. Velika Britanija: Nabavka opreme iz grantova za istraivanje ............................. 354 Prilog 15.1. Pokazatelj uinka u sektoru zdravstva u Velikoj Britaniji .................................... 367 Prilog 15.2. Primjer pristupa evaluaciji logikim okvirom....................................................... 371 Prilog 15.3. Primjer strukture evaluacijskog izvjetaja............................................................. 379 Prilog 15.4. Institucionalni aranmani za evaluaciju ................................................................ 381


Prikazi Prikaz 0.1. Osnovni ciljevi PEM-a i upravljanje budetom ...................................................... 20 Prikaz 1.1. Tipovi Apropriacije................................................................................................. 47 Prikaz 2.1. Glavni elementi osnovnog zakona o budetu.......................................................... 78 Prikaz 4.1. Ilustrativni odnosi izmeu klasifikacija izdatka.................................................... 128 Prikaz 5.1. Tabela vladnih operacija: definicija fiskalnih bilansa........................................... 151 Prikaz 5.2. Odnosi izmeu glavnih makroekonomskih rauna ............................................... 153 Prikaz 5.3. Proces pripreme budeta ....................................................................................... 162 Prikaz 6.1. Srednjeroni budetski okvir................................................................................. 181 Prikaz 6.2. Priprema viegodinjih procjena izdatka............................................................... 184 Prikaz 7.1. Implementacija budetskih izdatka ....................................................................... 213 Prikaz 9.1. Glavne funkcije trezora ......................................................................................... 242 Prikaz 9.2. Ilustrativna organizacijska struktura trezora ......................................................... 242 Prikaz 9.3. Tri platna sistema trezora ...................................................................................... 245 Prikaz 10.1. Primjer revizijskog traga za sredstava Evropske unije.......................................... 272 Prikaz 11.1. Opcije gotovinske i akrualne osnove obraunavanja ............................................ 295 Prikaz 11.2. Kontni plan i finansijski izvjetaji......................................................................... 296 Prikaz 12.1. Analitiki okvir GFS-a .......................................................................................... 323 Prikaz 13.1 Informacioni sistem financiskog upravljanja ........................................................ 329 Prikaz 15.1. Logika programa mjerjenje i evaluacija uinka .................................................... 373

Tabele

Tabela 1.1. Mjere upravljanja fiskalnim rizicima individualnih programa vlade ...................... 57 Tabela 3.1. Finansijska perspektiva 2000-2006......................................................................... 89 Tabela 3.2. Budetski prihodi, 199. i 200. godina (miliona Eura) ............................................. 91 Tabela 3.3. EU Budet 2000: Presjek rashoda po podsektorima ............................................... 92 Tabela 4.1. Funkcionalna i ekonomska klasifikacija rashoda/trokova ................................... 124 Tabela 5.4. Mogui raspored implementacije budeta ............................................................ 170 Tabela 11.1. Raunovodstvena osnova na zakonsi usvojeni budet .......................................... 308 Tabela 11.2. Planirani prelazak na budetiranje na akrualnoj osnovi ........................................ 309

LISTA SKRAENICA

ABC Utvrivanje trokva na bazi aktivnosti ADB Azijska razvojna banka BOT izgradi, operiraj i transferii (build, operate and transfer) CBA analiza drutvenih trokova i koristi (cost-benefit analiza) CEEC zemlje Srednje i Istone Evrope CIS Komonvelt nezavisnih drava COFOG Klasifikacija funkcija vlade COREPER Komitet stalnih predstavnika DG Generalni Direktorat(Evropska komisija) EAGGF Evropski fond za upravljanje i garantovanje poljoprivrede EBF izvanbudetski fond EBRD Evropska Bank za rekonstrukciju i razvoj EC Evropska komisija ili Evropska zajednica ili Vijee Evrope (zavisno od konteksta) ECA Evropski sud revizora ECOFIN Ekonomsko i finansijsko vijee ECSC Evropska zajednica za ugalj i elik EEC Evropska ekonomska zajednica EIB Evropska Investiciona banka EMU Ekonomska i monetarna unija ERDF Evropski fond za regionalni razvoj ESA Evropski sistem rauna ESF Evropski drutveni fond ETF Evropska fondacija za obuku EU Evropska Unija EUROSAI Evropska Organizacija vrhovnih revizorskih institucija EUROSTAT Ured za statistiku Evropske zajednice FMIS informacioni sistem za finansijsko upravljanje FSU bivi Sovjetski Savez GAAP opteprihvaeni raunovodstveni principi GDP bruto domai proizvod GFS Vladina financijska statistika GNP bruto nacionalni proizvod GPA Vladin ugovor o nabavci IASC Meunarodni komiteta za raunovodstvene standarde IBRD Meunarodna Banka za rekonstrukciju i razvoj IFAC Meunarodna Federacija raunovoa IFC Meunarodna Finansijska korporacija IIA Institut internih revizora IFI meunarodna finansijska institucija ILO Meunarodna organizacija rada


IMF Meunarodni monetarni fond INTOSAI Meunarodna organizacija Vrhovnih revizijskih institucija IRR interna stopa povrata ISPA Instrument za strukturalnu politiku za potencijalne zemlje lanice MTBF srednjeroni budetski okvir MTEF srednjeroni okvir za izdatke MTFF srednjeroni fiskalni/fiansijski okvir NPV neto sadanja vrijednost OBL osnovni zakon o budetu OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj OLAF Evropski ured protiv prevare PEM upravljanje javnim izdacima PHARE Pomo Poljske i Maarske u rekonstrukciji ekonomije (Evropska komsija) PIFCS Sistemi javne interne finansijske kontrole PIP Program javnog investiranja PPBS sistem planiranja, programiranja i budetiranja PPO ured/organizacija za javnu nabavku PUMA OECD-ovo Odjeljenje za javno upravljanje R&D istraivanje i razvoj SAI vrhovna institucija za reviziju SAPARD Specijalni program za poljoprivredu i seoski razvoj za potencijalne zemlje lanice SIGMA Podrka unapreenju vladavini i upravi u zemljama Srednje i Istone Evrope (Evropska

Unija i OECD) SNA Sistem dravnih rauna TACIS Tehnika pomo Komonveltu nezavisnih drava (Evropska

komisija) TSA jedinstveni raun trezora UCLAF Radna grupa EZ za prevenciju prevare UN Ujedinjene nacije UNCITRAL Kokmisija za meunarodni trgovinski zakon Ujedinjenih Nacija UNDP Razvojni program Ujedinjenih Nacija USAID Amerika agencija za meunarodni razvoj VAT porez na dodatnu vrijednost WTO Svjetska trgovinska organizacija ZBB budetiranje sa nultom bazom

IZVRNI SAETAK

Nacionalni budet je jedini najvaniji alat politike kojim se daje znaaj ekonomskim i drutvenim prioritetima jedne zemlje, u okviru ogranienih sredstava koja su na raspolaganju vladi za javne izdatke. Ciljevi politike, koji se meusobno nadmeu, kroz budetski proces se usklauju i u konkretnim okvirima primjenjuju.

Ova knjiga daje sveobuhvatnu i detaljnu analizu svih aspekata upravljanja javnim izdacima: od pripreme budeta do njegovog izvrenja pa do faza kontrole i revizije. Namjera je da ova knjiga poslui kao praktini vodi zemljama koje izrauju i implementiraju nove zakone i procedure u ovoj oblasti, kao i da pomogne u unapreenju transparentnosti budetskih procedura i informacija. Ova knjiga e biti od opteg interesa, ali naroito usmjerena na potrebe zemalja u tranziciji posebno onih u Srednjoj i Istonoj Evropi iji je cilj da postanu lanice Evropske Unije. Ove zemlje, poput mnogih drugih irom svijeta, moderniziraju svoje budetske sisteme i procedure u skladu sa meunarodnim standardima.

Ova knjiga je organizovana u etiri dijela, i na kraju svakog od njih nalazi se saetak koji sadri kljune take i smjernice za reformu.

Prvo poglavlje je Uvod. U njemu su sumirana tri glavna cilja PEM sistema: fiskalna odrivost, alokacijska efikasnost i operativna efikasnost. Transparentnost je jo jedan kljuni cilj koji je integralni dio IMF-ovog Kodeksa dobre prakse u fiskalnoj transparentnosti. Ovo poglavlje naglaava znaaj istorijskog naslijea bivih komunistikih reima u zemljama Srednje i Istone Evrope, to jo uvijek predstavlja konicu u reformi PEM procedura i jaanja institucionalne uloge ministarstva finansija. Ovo poglavlje potom postavlja osnovne kriterije u skladu sa kojim zemlje mogu procijeniti u kojoj su mjeri njihovi PEM sistemi usklaeni sa meunarodnim standardima, ukljuujui (gdje je to primjenjljivo) posebne zahtjeve za lanstvo u Evropskoj Uniji.

Uvodno poglavlje zavrava se dijelom koji opisuje metode iju primjenu zemlje u tranziciji mogu razmotriti kao opciju za efikasno realizovanje procesa promjene. Efikasna komunikacija, saradnja i koordinacija su od kljunog znaaja za uspjenu reformu PEM sistema, kao i u drugim oblastima javne administracije. Od kljunog je znaaja stvoriti predanost ideji reforme unutar ministarstva finansija i drugih ministarstva i organizacija na koje promjene direktno utiu .

Dio I bavi se budetom i institucionalnim kontekstom.

Poglavlje 1 daje pregled osnovnih koncepta i definicije budeta, govori o potrebi njegovog to veeg obuhvata kako bi se postigla tri osnovna cilja i o primjeni posebnih aranmana kao to su izvanbudetski fondovi i vanbudetski izdaci. Ovo Poglavlje takoer analizira druge oblike vladinih aktivnosti koje imaju fiskalnog uticaja, kao to su kvazi-fiskalne aktivnosti, vladine ugovorne obaveze i potencijalne obaveze, garancije na pozajmice i poreske izdatke.


Poglavlje 2 opisuje znaaj postojanja dobre zakonodavne osnove za budet, putem Ustava i osnovnog zakona o budetu ili organskog zakona o budetu. Isti bi trebali obezbijediti uravnoteenu podjelu odgovornosti izmeu kljunih aktera u budetskom procesu - izvrne vlasti i parlamenta - a u sklopu izvrne vlasti izmeu vijea ministara, ministarstva finansija i linijskih ministarstava, kao i drugih potroakih jedinica. Ovo Poglavlje postavlja osnovne elemente koji bi se trebali nai u osnovnom zakonu o budetu, daje pregled podjele fiskalne odgovornosti izmeu centralne i pod-nacionalne (dravne i lokalne) vlasti koje predstavlja pitanje fiskalnog federalizma.

Poglavlje 3 opisuje kljune karakteristike budeta EU-a, osnovne elelmente izdataka i prihoda, ulogu Komisije, Vijee Ministara i Evropskog parlamenta, kao i procedure koje se primjenjuju u pripremi godinjeg budeta i izvrenja budeta. Ovo Poglavlje takoer daje uvid u uticaj koji budet EU-a ima na nacionalne budete i na fiskalnu politiku zemalja lanica i zemalja kandidata. Pakt za stabilnosti, kao i pristup zemalja kandidata pred-pristupnim sredstvima, nameu zahtjeve ovim zemljama da postroe budetsku disciplinu, da usklade svoje dravne raune i statistiku o javnom finansiranju sa evropskim standardima, da uspostave viegodinje budetske okvire, te da uvedu rigorozne procedure praenja, kontrole i izvjetavanja.

Dio II se bavi pitanjima koja se odnose na raspodjelu sredstava, formulisanje politike i programiranje budeta.

Poglavlje 4 opisuje naine prezentiranja informacija o izdacima u budetu i znaaj efikasnog, modernog sistema budetske klasifikacije po funkcijama (COFOG), ekonomske klasifikacije (GFS) i klasifikacije po administrativnim jedinicama. Ovo Poglavlje takoer daje pregled prednosti i ogranienja tehnici budetiranja po programima i po uincima.

Poglavlje 5 opisuje osnovne korake i procedure koje se primjenjuju u izradi budeta. Ono poinje tako to vlada utvruje okvire makroekonomske i fiskalne politike, to ukljuuje i utvrivanje glavnih srednjeronih fiskalnih ciljeva i zadataka. Ovo Poglavlje daje pregled razliitih pristupa u izdradi budeta, npr. odozgo prema dolje i odozdo prema gore; vanosti uloge ministarstva finansija u definisanju osnovnih pretpostavki i parametara za budet putem davanja smjernica i cirkularnih pisama; vremenskog rasporeda budeta; procesa pregovaranja i podjele odgovornosti u pripremi godinjeg budeta.

Poglavlje 6 Objanjava srednjoroni budetski okvir (MTBF) i osnovna pitanja vezana za ovu oblast - utvrivanja osnova politike, planiranje novih politika i programa i povezivanje jednogodinje budetskog planiranja sa viegodinjim planiranjem. Ovo Poglavlje takoer opisuje odnos programiranja kapitalnih ulaganja i MTBF, ulogu programa javnog investiranja (PIP) i potrebu za uvoenje integrisanog pristupa u planiranja operativnih i kapitalnih izdataka.

Dio III se bavi izvrenjem budeta, upravljanjem budetom, ukljuujui internu (upravnu) kontrolu i internu reviziju

Poglavlje 7 opisuje ire ciljeve izvrenja budeta i glavna pitanja koja se javljaju u vezi s tim. Ovo podrazumijeva jasnu radnu definiciju faza stvaranja ugovornih obaveze i verifikacije istih, operativna pravila za oslobaanje sredstava, kontrole usaglaenosti i posebna pitanja vezana za viegodinje obaveze. Ovo Poglavlje se takoer bavi pravilima upravljanja budetskim ovlatenjima, odnosno aproprijacijama, (kao to su npr. doznake izmeu budetskih stavki), pitanjima prekomjernog troenja ili nedovoljnog troenja i praenjem izvrenja budeta.

Poglavlje 8 daje pregled tri vane oblasti u izvrenju budeta: upravljanje dospjelim i zaostalim dugovanjima, planiranjem i kontrolom trokova osoblja, i upravljanjem procesom nabavke. Sva ova podruja su potencijalni izvori zloupotreba i loeg upravljanja javnim sredstvima, gdje je

Izvrni saetak 17

potrebno snanije upravljanje od centralne vlade. U evropskom kontekstu, od drava lanica se trai da nacionalne zakone i procedure usklade sa Direktivama Evropske Unije o nabavci i sa irim obavezama iz Sporazuma. Ovo Poglavlje takoer sadri komentare o prednostima i nedostacima dodjeljivanje ugovara o isporuci javnih usluga dobavljaima iz privatnog sektora.

Poglavlje 9 se bavi upravljanjem novanim sredstvima i funkcijama trezora. Osnovni cilj je centralizovati novana salda unutar jedinstvenog rauna trezora, kako bi se smanjili trokovi i poveala efikasnost isplata i ubiranja prihoda. Neophodni su efikasno finansijsko planiranje i tehnike prognoziranja. Ovo Poglavlje se takoer bavi pitanjima koja se odnose na upravljanje javnim dugom i imovinom vlade.

Poglavlje 10 se bavi implementacijom efikasnih procedura interne (upravne) kontrole i interne revizije. One su neophodne ukoliko se eli smanjiti na minimum rizik od loeg upravljanja ili zloupotrebe javnih sredstava, prevare i greke ili nezadovoljavajuih raunovodstvenih evidencija. Postoje dva osnovna modela interne kontrole: jednu karakterie centralizovani pristup (npr. kontrole koje obavljaju slubenici koje je imenovalo ministarstvo finansija) i drugi karakterie decentralizovani pristup. Ovo Poglavlje sadri i dio o finansijskom upravljanju sredstava EU-a u zemljama kandidatima, putem tzv. sistema Nacionalnih fondova, na koji se primjenjuju odreeni propisi EC-a.

Dio IV se bavi pitanjima raunovodstva, finansijskog izvjetavanja, informacionih sistema, revizije, mjerenja uinka i evaluacije.

Poglavlje 11 govori o raunovodstvenim okvirima koji su osnov svakog dobrog budetskog sistema. Predstavljaju se prednosti i nedostaci gotovinskog raunovodstva i akrualnog raunovodstva i varijante ovih dvaju pristupa. Generalno, ova knjiga smatra da bi se zemlje u tranziciji trebale usredsrediti na zahtijev za postizanje efikasnog sistema gotovinskog raunovodstva prije no to se prebace na sistem zasnovan na akrualnoj osnovi. Ovo Poglavlje takoer, govori o posebnim pitanjima koja se tiu budeta na akrualnoj osnovi, generacijskog raunovodstva, mjerenja trokova i naknada po osnovu kapitala.

Poglavlje 12 govori o pripremi izvjetaja o izvrenju budeta i sveobuhvatnosti finansijskog izvjetavanja u okviru vlade, ukljuujui izvjetavanje o programima i projektima finansiranih iz vanjskih izvora, kao to je pomo koju EU daje tokom prikljuenja. Neophodna je kvalitetan vanjski pregled ovih izvjetaja u parlamentu i putem vanjske revizije.

Poglavlje 13 opisuje strukturu jedinstvenog informacionog sistema za finansijsko upravljanje od strane vlade. To podrazumijeva sisteme vezane za pripremu i izvrenje budeta, upravljanje dugovima, gotovinsko planiranje, implementaciju plaanja, ubiranje prihoda i raunovodstvo i izvjetavanje.

Poglavlje 14 se bavi funkcijom vanjske revizije. Navedeni su razliiti oblici revizije (ex ante revizija, ex post revizija, revizija usklaenosti, atestirajua revizija i revizija uinka) i definisani su preduslovi za uspjenu reviziju (nezavisnost, obuhvatnost, profesionalne vjetine). Ovo Poglavlje daje pregled izvjetavanja o rezultatima vanjske revizije i ogranienjima revizijskog procesa.

Poglavlje 15 opisuje proces mjerenja uinka i evaluacije programa. Mjerenje uinka zahtijeva paljivo planiranje i implementaciju. To je aktivnost koja zahtijeva dosta resursa i, ukoliko se ne primjeni pravilno, trokovi mogu nadmaiti korisne efekte. Tehnike evaluacije programa mogu biti korisne, ali imaju sline ograniavajue faktore, naroito u zemljama u tranziciji.


Knjiga sadri i etiri aneksa:

Aneks I je upitnik napravljen za zemlje koje su ukljuene u PEM reformu kojom se procijenjuju prednosti i nedostaci njihovih sistema u oblastima poput pripreme budeta, upravljanja novanim sredstvima ili interne revizije i kako bi se ocijenio napredak u njihovim sistemima nakon odreenom vremena. On takoer omoguava zemljama da uporede svoje rezultate sa rezultatima drugih zemalja.

Aneks II je kontrolni spisak glavnih pitanja bitnih za uspostavu efikasnog sistema upravljanja sredstvima EU-a putem tzv. Nacionalnog Fonda.

Aneks III je spisak osnovnih propisa EC koji se odnose na budet, finansijsku kontrolu i reviziju.

Aneks IV je reprodukcija IMF-ovog Kodeksa dobre prakse u fiskalnoj transparentnosti.

Spisak skraenica, rjenik, bibliografiju, kratki spisak odabranih Internet stranica i indeks pojmova kompletiraju ovu knjigu.

Uvod Reforma janvih izdatka Pregled 19

UVOD - REFORMA JAVNIH IZDATAKA: PREGLED

A. Definicije, opti i posebni ciljevi

1. Znaenje i uloga upravljanja javnim izdacima

Kako bi obavila ulogu koju su joj dodijelili njeni graani, vlada mora, izmeu ostalog, da: (i) na dostatan i odgovarajui nain prikupi sredstva iz privrede i da (ii) raspodijeli i koristi ta sredstva na odgovoran, efikasan i djelotvoran nain. Nacionalni budet1 je glavni instrument putem kojeg se te transakcije planiraju i izvravaju. Upravljanje javnim izdacima (PEM)2 je povezano samo sa aktivnostima pod takom (ii). Prema tome, to je samo jedan, ali ipak kljuni instrument vladine politike. Stoga se savjetuje itaocima da, iako se ova knjiga usredsreuje na PEM, stalno imaju na umu integralni odnos izmeu prihoda i izdataka npr. izmeu novca prikupljenog od graana na direktan ili indirektan nain i koritenje tog novca na nain koji najvie odraava opredjeljenje graana. Takoe, dobra saradnja zvaninika zaduenih za poreze i budet je od kljune vanosti za pitanja kao to su makroekonomska i budetska analiza i prognoziranje, kao i za analizu uticaja prijedloga za poveanja javnih izdataka ili smanjenja poreza na politiku.

Upravljanje javnim izdacima je po svojoj prirodi instrumentalno. Neophodno je razlikovati pitanja "ta treba da uraditi", a koje se odnose na politiku izdataka od pitanja "na koji nain to uraditi" koje je u domenu upravljanja izdacima. injenica je da pokuaji uspostavljanja krutih granica izmeu politike i implementacije vodi ka eventualno nerealnoj politici, ad hoc implementaciji i, vremenom, ka nastanku kako loe politike tako i loe implementacije. Ipak ostaje veoma bitno razlikovati razumne procedure i procese upravljanja javnim izdacima od ciljeva koji trebaju da se postignu. Pored ostalih stvari, mehanizmi, tehnike, vjetine i podaci koji su potrebni za dobro upravljanje javnim izdacima se bitno razlikuju od onih koji su potrebni za definiranje dobre politike. U skladu s tim, analize i diskusije koje se dalje navode su generalno primjenjive bez obzira na strateke prioritete i odabir politike odreene vlade.

2. Ciljevi upravljanja javnim izdacima

a. Tri osnovna cilja3

Generalno je prihvaeno da svi budetski sistemi moraju postii tri dole navedena osnovna cilja:

Odravanje ukupne fiskalne discipline. Fiskalna disciplina tei djelotvornoj kontroli ukupnih budetskih iznosa kroz uspostavljanje ogranienja na izdatke koji su obavezni i na ukupnom nivou i na nivou pojedinih potroakih tijela. Budetski sistem je djelotvoran ukoliko uspije uspostaviti disciplinu (a ne fleksibilnost) u ukupnim iznosima. Kontrola ukupnih (agregatnih) iznosa je osnovna svrha svakog budetskog sistema. Ukoliko bi se dozvolilo da ukupni iznosi budeta se poveavaju kako bi se udovoljilo svim zahtijevima, tada ne bi postojala potreba za budetiranjem.


Ukupna fiskalna disciplina

Osnovni ciljevi

Alokacijska efikasnosti

Ukupna kontrola izdataka Dominantna uloga ministarstva finansija

Makroekon. ciljevi

Alokacija sredstava Strateka podruja (meusektorska)

Mehanizmi koordinacije izmeu ministarstava

Unutar stratekih podruja Prioriteti programa/aktivnosti

Linijska ministarstva, potrake jedinice

Tehnika efikasnost

Operativa-Pruanje usluga Uprave, programi, projekti

Nivoi upravljanja budetom

Ciljevi politike

Operativni uinak

Sistemi upravljanja ljudskim resursima

Pravila ponaanja, etiki kod, neformalna pravila

Alokacija sredstava u skladu sa prioritetima vlade. Alokacijska efikasnost jeste mogunost uspostavljanja prioriteta unutar budeta, rasporeivanje sredstava u skladu sa prioritetima vlade i djelotvornost programa, kao i mogunost prebacivanje sredstava sa starih na nove prioritete, ili sa manje produktivne na vie produktivne aktivnosti, a sve u skladu sa vladinim ciljevima. Djelotvornost, koja se odnosi na omjer do kojeg se ciljevi politike, programi ili aktivnosti postiu, umnogome ovisi o odlukama o alokaciji sredstava.

Promoviranje efikasnog pruanja usluga. Tehnika ili operativna efikasnost koritenja budetskih sredstava se odnosi na mogunost implementacije programa i pruanja usluga po to niim trokovima (npr. minimiziranje trokova po jedininom outputu).

Prikaz 0.1. OSNOVNI CILJEVI PEM-a I UPRAVLJANJE BUDETOM

Ova tri cilja su komplementarna i neovisna. Bez fiskalne discipline nemogue je postii djelotvorne prioritete i implementaciju prioriteta i programe politike. Nema vjerodostojnosti u poboljavanju internog sistema upravljanja sa ciljem postizanja efikasnosti bez jakog ogranienja. Ali puka fiskalna disciplina uz postojanje proizvoljne raspodjele sredstava i neefikasnih operacija je nedvojbeno neodrivo. Ukoliko se u izolaciji i bez uvida u interni rad sistema javnih izdataka nametnu, "odozgo prema dole", ogranienja u izdacima ishod e najvjerovatnije biti nedovoljno financiranje mnogih


korisnih aktivnosti, kao i distorzija prioriteta politike. Teke situacije koje zahtijevaju specijalne mjere kako bi se osigurala fiskalna disciplina iziskuju poveanu alokacijsku i tehniku efikasnost, a ne proizvoljna pravolinijska smanjenja. Niti jedan od gore navedena tri osnovna cilja ne treba ostvarivati neovisno od ostala dva.

Prilikom reforme budetskog sistema, osnovna tri cilja PEM-a predstavljaju okvir za procjenu napretka u poboljavanju uinka budetskog sistema. Optimalna mjeavina mjera koje su potrebne kako bi se postigao napredak u skladu sa ta tri osnovna cilja ovisi o kontekstu date zemlje. Poboljanja u jednom ili drugom polju se mogu i trebaju nastaviti kada okolnosti to doputaju. Ali potrebna je koherentna vizija cjelokupne reforme kako bi se sprijeilo da ostvarivanje napretka u odnosu na bilo koji od ciljeva ide toliko daleko da ugorava napredak u odnosu na ostala dva cilja.

b. Implikacije na budetske procese

ematski, glavna veza izmeu tri osnovna cilja PEM-a i budetskog procesa je sljedea (pogledati Prikaz 0.1):

Ukupna fiskalna disciplina zahtijeva sveoptu kontrolu nad izdacima, u kojem se procjene izdataka temelje na realnim prognozama prihoda i na kapacitetima za uspostavljanje fiskalnih ciljeva i za njihovo sprovoenje. Kao to je istaknuto u Dijelu II ove knjige, priprema makroekonomskog i fiskalnog okvira mora biti poetna osnova za izradu budeta. Uloga ministarstva finansija je od kljune vanosti u postizanju ukupne fiskalne discipline.

Alokacijska efikasnost funkcionie na razliitim nivoima unutar vlasti. Raspodjela sredstava izmeu stratekih podruja i/ili linijskih ministarstava iziskuje odgovarajue sporazume na ministarskom nivou i izmeu ministarstava kako bi se formulisale politike i donijela odluka o ukupnim sektoralnim finansijskim sredstvima. Raspodjela sredstava izmeu programa, projekata i aktivnosti u sklopu tih stratekih podruja zahtijeva kako odgovarajue aranmane unutar linijskih ministarstava, radi izrade sektoralne politike, tako i odgovarajue tehnike kapacitete unutar potroakih jedinica kako bi odabirali trokovno najuinkovitije programe, projekate i aktivnosti.

Tehnika efikasnost se uglavnom odnosi na operativni nivo i ovisi o nainima implementacije programa unutar potroakih jedinica4 na osnovu efikasnih i djelotvornih sistema upravljanja.

Operativni uinak kod implementacije programa i pruanja usluga iziskuje da se sredstva koriste efikasno i djelotvorno. Djelotvornost kod pruanja usluga je usko vezano sa odlukama o raspodjeli sredstava i sa alokacijskom efikasnou. Ali postizanje poboljanja efikasnosti i djelotvornosti na operativnom nivou takoe ovisi o mnogim drugim faktorima koji nisu direktno vezani sa budetskim sistemom (npr. primjena regulativa Evropske Komisije i, u sektoru obrazovanja, primjena politike koja se odnosi na nastavne planove).

c. Politiki aspekti

Postizanje ukupne fiskalne discipline i efikasne raspodjele sredstava esto sprjeava tzv. tragedija zajednitva" (engl. "tragedy of the commons"). Postoji velik broj onih koji istiu svoja prava na budet, npr. interesne grupe, lanovi parlamenta, linijska ministarstva. Svaki od njih ima svoje opredjeljenje o tome kako se budetska sredstva trebaju raspodijeliti. Zbir ovih individualnih opredjeljenja stvara pritisak ka poveanju izdataka. Od prethodna tri pomenuta osnovna cilja, raspodjela sredstava je najizazovnija, jer nad njom dominiraju politiki faktori. Petrei (1998) je to ovako definisao:


Raspodjela sredstava izmeu programa je vjerovatno najmanje tehniki dio budetskog procesa. Sa izuzetkom investicijskih projekata, odluke o troenju se rijetko zasnivaju na tehnikim principima ili detaljnom radu kako bi se utvrdila opredjeljenja graana. Na raspodjelu sredstava utie niz sila koji se prepliu na razliitim takama u procesu donoenja odluka, uz arbitra koji se rukovodi u skladu sa pravilima zasnovanim na nesavrenoj percepciji sadanje i budue politike stvarnosti. U ministarstvima, sredinjim uredima glavnih agencija i u mnogim drugim pozicijama na kojima se donose odluke su imenovani politiari koji su, teoretski, razvili odreenu intuiciju o tome ta graani ele

Kao to je pomenuto dalje u tekstu, moraju postojati pravila i procedure kojim se disciplinirju debate o politici, ali politika dimenzija budetskog sistema je neizbjena. Strateke politike odluke bi se trebale donositi od strane onih donosioca odluka koji su odgovorni parlamentu i drutvu.

Ova knjiga je uglavnom usredsreena na tehnike aspekte upravljanja javnim izdacima, ali ne smije se izgubiti iz vida da uspjenost reforme budetskog sistema u cilju poboljanja fiskalne discipline i alokacijske efikasnosti u sutini ovisi od politike obavezanosti da se ti ciljevi i postignu.

3. Institucionalni aranmani

Kolokvijalno, pojam institucija se koristi kao sinonim za termin organizacija. Ipak, institucije je najbolje shvatiti kao skup pravila i samim tim se razlikuju od organizacija koje pod njima funkcioniu (pogledati, izmeu ostalih, North, 1990). Ako koristimo analogiju iz sporta, fudbalska igra ovisi o boljoj ili loijoj igri fudbalera, ali svi igrai moraju potovati ista pravila; institucija fudbala se ne mijenja ukoliko se ne izmijene osnovna pravila (npr. dozvola za koritenje ruku tokom igre). Na budetske rezultate duboko utiu institucije koje se sastoje i od formalnih i od neformalnih pravila.

Sveobuhvatnost budeta je od sutinske vanosti i za fiskalnu disciplinu i za utvrivanje stratekih prioriteta. Kao to smo vidjeli u Poglavlju 2, pravni okvir mora ukljuivati osnovne principe integralnosti i univerzalnosti budeta.

Mehanizmi transparetnosti i odgovornosti su potrebni kako bi se nametnuli implicitni trokovi i, gdje je potrebno, eksplicitne sankcije politiarima ili birokratama zbog krenja budetskih pravila. Odgovornost znai da politiari i javni zvaninici (i) moraju periodino odgovarati na pitanja koja se odnose na njihove aktivnosti i (ii) moraju biti odgovorni zbog primjene ovlatenja koja su im data. Odgovornost je kljuna ali ne postaje operativna dok se ne definie ko, za ta i kome je odgovoran. Odgovornost zahtijeva jasnu definiciju nadlenosti. Odgovornost za neto bi trebala imati posljedice koje mogu ukljuivati nagrade i sankcije, ukoliko se radi o zloupotrebi javnih sredstava. Ali, odgovornost se moe posmatrati i kao dio procesa uenja uz rad, to nuno ne ukljuuje nagrade i sankcije.

Odgovornost je potrebna u raznim segmentima, od politikih obeanja koje politiari daju do operativnih aktivnosti. Postoje razliiti oblici odgovornosti: neke su interne prema izvrnom ogranku vlade, druge se odnose na odnos izmeu izvrne vlasti i ostalih nivoa vlasti ili odnosa sa vanjskim svijetom. Odgovornost prema parlamentu je esencijalna i jedan je od osnovnih uslova za postojanje vrstog budeta. To bi trebalo dopuniti i sa odgovornou prema graanima i to davanjem javnih politikih obeanja i objavljivanjem izvjetaja o aktivnostima vlade i postignutim rezultatima. Uz razvoj informativnih i komunikacijskih tehnologija (ICT), eksterna odgovornost putem povratne informacije od korisnika usluga i graana e se postii uz nie trokove i za mnogo razliitih aktivnosti vlade. Interna odgovornost doprinosi poveanju efikasnosti u implementaciji programa i politike vlade, ali upravitelji i osoblje se mogu smatrati odgovornim samo za izvravanje ovlasti koje su im date. Ipak, zvaninici nisu uvijek odgovorni za propast takvih politika. Bez predvidljivosti i jasnog razgranienja obaveza i odgovornosti, sistemi upravljanja koji su orijentirani ka rezultatima mogu proizvesti da javni slubenici budu okrivljeni za promaaje svojih politikih voa.


Transparentnost podupire odgovornost. Fiskalne i finansijske informacije koje su u potpunosti, pravovremeno i redovno dostupne su bitni za izgradnju jednog informisanog izvrioca, te informisanosti zakonodavne vlasti i javnosti. Za obradu i dostavljanje tih informacija su od izrazite vanosti sposobno zakonodavno osoblje i neovisni javni mediji. Nije bitno samo obezbijediti te informacije, ve one trebaju biti u relevantnoj i razumljivoj formi. Meunarodni monetarni fond (IMF) je 1998. godine sainio Kodeks dobre prakse u fiskalnoj transparentnosti (pogledati Prilog 0.1 i Aneks IV) koji naglaava znaaj jasnih fiskalnih uloga i odgovornosti, dostupnost informacija javnosti, otvorenost procesa pripreme budeta, njegovog izvrenja i izvjetavanje, neovisni pregled i osiguranje integriteta fiskalnih prognoza, informacija i rauna. Ovaj Kodeks identifikuje dobru praksu koja predstavlja minimalni standard koji bi trebao biti implementiran u tranzicijskim zemljama.

Predvidljivost je bitna za operativni uinak. Nedostatak predvidljivosti finansijskih sredstava ugroava strateke prioritete i javnim zvaninicima oteava planiranje isporuke usluga (a uz to je odlian izgovor za lo uinak). Predvidljivost vladinih izdataka, skupno i u razliitim sektorima, takoe je dobar signal privatnom sektoru po pitanju njihove proizvodnje, marketinga i investicijskih odluka. Meutim, osiguranje predvidljivosti ne znai davanje nesmotrenih obeanja koja bi oslabila fiskalnu disciplinu. Predvidljivost je relativan pojam, za koji izazov predstavlja suoavanje sa neizvjenou na najbolji mogui nain uzimajui u obzir privredni i fiskalni kontekst te zemlje.

U principu, fleksibilnost kod donoenja odluka je bitna kako bi se postigao efikasan i djelotvoran operativni uinak. Na politikom nivou, ministrima bi trebalo biti dato ovlatenje za donoenje odluka koje se odnose na njihov sektor, naravno uz uslov da su usaglaene sa vladinim stratekim politikim ciljevima. Slino tome, na operativnom nivou upraviteljima treba dati ovlatenje za donoenje odluka u sklopu njihove definirane nadlenosti. Ipak, takva fleksibilnost treba biti izbalansirana sa odgovarajuim propisima i standardima ponaanja, odgovarajuim sporazumima koji se odnose na odgovornost i mehanizmima kontrole.

Odgovarajue uee javnih zvaninika i uposlenika je potrebno radi jasne formulacije programa izdataka; uee vanjskih tijela, radi nadgledanja operativne efikasnosti i povratne informacija od korisnika javnih usluga radi nadgledanja pristupanosti javnih usluga i njihove kvalitete. Ipak, evidentno je da je nemogue osigurati uee svih interesnih strana u svim fazama procesa troenja, a nije mudro koristiti uee kao izgovor za izbjegavanje donoenja tekih, ali neophodnih odluka.

Prilog 0.1 OSNOVNI USLOVI FISKALNE TRANSPARENTNOSTI

Jasne uloge i odgovornosti

Treba da postoji zakon o budetu ili administrativni okvir, koji se odnose na budetske a i izvan-budetske aktivnosti i kojim se preciziraju obaveze kod fiskalnog upravljanja.

Oporezivanje treba biti propisano zakonom i administrativna primjena poreznih zakona treba biti predmetom proceduralne zatite.

(nastavak)


Prilog 0.1. OSNOVNI USLOVI FISKALNE TRANSPARENTNOSTI (nastavak)

Javna pristupanost informacijama

Izvanbudetske aktivnosti trebaju biti predstavljene u budetskim dokumentima i raunovodstvenim izvjetajima.

Originalne i revidirane budetske procjene za prethodne dvije godine trebaju biti dio budetskih dokumenata.

O nivou i sastavu duga centralne vlade potrebno je izvjetavati godinje sa zaostatkom ne duim od 6 mjeseci.

Otvorena priprema i izvrenje budeta i izvjetavanje

Dokument o fiskalnom i ekonomskom ishodu treba biti dostavljen uz budet ukljuujui, izmeu ostalog, izjavu o ciljevima i prioritetima fiskalne politike i makroekonomsku prognozu na emu je budet bio zasnovan.

Uz budetske dokumente bi trebala diti dostavljena Izjava o fiskalnim rizicima.

Sve aktivnosti generalne vlade trebaju biti obuhvaeni budetskom klasifikacijom i kontnim planom.

Ukupni bilans prihoda i izdataka treba biti iskazan u budetskim dokumentima, zajedno sa analitikom tabelom koja e pokazati njegovo odstupanje od budetskih procjena.

Izvjetaj o raunovodstvenim standardima treba biti dostavljen uz budet.

Godinji rauni centralne vlade trebaju odraavati visoke standarde i reviziju nad njim bi trebao izvriti neovisni vanjski revizor.

Neovisno osiguranje integriteta

Moraju postojati mehanizmi koji e osigurati da rezultati vanjske revizije budu dostavljeni zakonodavstvu i da e se poduzeti korektivne mjere.

Standardi vanjske revizije trebaju biti konzistentni sa meunarodnim standardima.

Radne metodologije i pretpostavke koritene prilikom makroekonomskog planiranja trebaju biti na raspolaganju javnosti.

Izvor: IMF (1999).


4. Aspekt vladavine

Pored tri osnovna cilja, dobar sistem upravljanja javnim izdacima mora uzeti u obzir ire vrijednosti i zahtijeve drutva. Odgovornost, transparentnost, predvidljivost i uee su bitni instrumenti dobrog upravljanja budetom, ali takoe imaju i sutinsku vrijednost i generalno se posmatraju kao etiri stuba dobre vladavine.

Ukoliko upravitelji budeta ne potuju ovlasti date od strane parlamenta ili ukoliko se javna sredstva koriste u privatne svrhe upitno je da li e biti postignuta ili odriva fiskalna disciplina ili efikasna raspodjela sredstava ili oboje. Obaveza postupanja u skladu sa ovlatenjima datim od strane parlamenta i odgovornost prema parlamentu u sutini proistiu od uloge koja se dodijeluje parlamentu u demokratskim drutvima. U modernim drutvima, graani oekuju potenje i ispravnost od osoba koje su zaduene za vladine aktivnosti. Prikladne norme i procesi su od kljune vanosti za primjenu prava graana, kao i za razvijanje orijentacije prem klijentu u pruanju javnih usluga.

Korupcija, koja predstavlja zloupotrebu javnih ili privatnih pozicija u svrhu direktnog ili indirektnog linog dobitka, stvara moralne i pravne probleme i glavni je izvor neefikasnosti PEM-a. Sigurno je da je jedan od efikasnih naina jaanja PEM-a, smanjenje mogunosti korupcije i kanjavanje za sluajeve korupcije onda kada se dese5. Obrnuto je takoe istina: najbolji nain spreavanja korupcije je jaanje sistema PEM-a. Korupcija unutar vlade se obino pojavljuje kod transakcija u vezi sa velikim nabavkama i znaajnim projektima javnih radova (pogledati, npr. Tanzi, 1993). Djelotvorni sistemi nabavke, interne (upravne) kontrole i revizije su neophodni kako bi se ograniile mogunosti pojave korupcije. esto u tranzicijskim zemljama, tradicionalne inspekcije se fokusiraju na relativno male neregularnosti, dok se neki ozbiljni sluajevi korupcije ne istrauju i tako ostaju nekanjeni. Takvi sluajevi se obino nalaze u skrivenom dijelu godinjeg budeta (npr. potencijalne obaveze, van-budetski izdaci i viegodinje ugovorene obaveze). Nadalje, izdaci u budetu nisu jedini izvor potencijalne korupcije. Slabi sistemi porezne uprave, upravljanja dugom, carinske uprave, privatizacije itd. su jednako podloni korupciji i prevarama. Fiskalna transparentnost i odgovornost i odgovarajui sistem revizije su od kljune vanosti za borbu protiv korupcije u svim ovim poljima.

5. Administrativni i kulturni kontekst

Ne postoji automatska veza izmeu odreenih instrumenata ili institucionalnih sporazuma i budetskih ishoda. Relevantnost i djelotvornost institucionalnih aranmana i sistema upravljanja budetom ovisi o kontekstu zemlje. Samim tim, bilo koji od instrumenata upravljanja javnim izdacima koji potjeu iz druge zemlje, mora biti paljivo analizirani u svjetlu lokalnog konteksta i odbijeni, usvojeni ili prilagoeni po potrebi. Ipak postoje neki osnovni principi koje svaki budetski sistem mora primjeniti (kao to je sveobuhvatnost) i, kao to je isticao Schick (1999), da se prilikom reforme budetskog sistema prioritetne aktivnosti trebaju usmjeriti prvenstveno na pravilnu uspostavu tih osnova (pogledati Prilog 0.2).

Za unapreenje PEM-a posebno je bitna evaluacija institucionalnog okvira te zemlje. Pravila i procedure su uvijek kompleksnije nego to se to na prvi pogled uini. Neformalna pravila su jednako bitna kao i formalna, kao to su propisi, odluke i operativna uputstva koja usvaja vlada ili njene agencije. Ukoliko se reforme budeta dizajnirju bez uzimanja u obzir ovih neformalnih pravila, najvjerovatnije e propasti. Budetska organizacija moe biti restukturirana, pripojena i kreirana i mogu se primijeniti sofisticirani instrumenti, ali nee doi do promjene ponaanja (samim tim i budetskih ishoda) ukoliko se takoe ne promijene osnovna pravila, procedure i podsticaji. Jedan od naina poboljanja ukupnog institucionalnog okvira je uiniti da neformalna pravila budu vidljivija.


Ali, u svakom sluaju, dugotrajne institucionalne promjene u generalnom smislu, a posebno javna izrada budeta, iziskuju mnogo vremena kako bi se uspjeno implemetirali to je rezultat onoga to je North (1990) nazvao ovisnost o putu.

B. Javne finansije u komandnim drutvima

Kao to je navedeno, upravljanje javnim izdacima je razliito u razliitim zemljama i ukorijenjeno u administracijsku kulturu te zemlje. Kako bi se modernizirao budetski sistem u tranzicijskim zemljama, bitno je razumjeti nasljee komandnog drutva iz kojih oni potiu.

1. Funkcija budeta

U komandnim drutvima, glavna funkcija vlade je bila organiziranje ukupnog planiranja i proizvodnje roba i usluga. U velikom broju tih zemalja, najvaniji dokument koji se odnosio na stvaranje dohodaka i blagostanja je bio plan. Iako je postojao velik broj funckija koji su se obavljali na osnovu sredstava dravnog budeta koji su poticali iz tog plana kao to su "drutveno-kulturni"

Prilog 0.2 DESET OSNOVNIH PRINCIPA REFORME BUDETA

1. Podsticati okruenje koje podrava i zahtijeva ostvarivanje uinaka prije uvoenja budetiranja koja je na bazi uinka ili ishoda.

2. Uvesti kontrolu nad inputima prije uvoenja kontrole nad outputima.

3. Koristiti gotovinsko raunovodstvo prije uvoenja akrualnog.

4. Uspostaviti eksternu kontrolu prije uvoenja interne kontrole.

5. Uspostaviti interne kontrole prije uvoenja upravne odgovornosti.

6. Koristiti pouzdan raunovodstveni sistem prije instaliranja integriranog sistema finansijskog upravljanja.

7. Budetom planirati zadatke koje treba obaviti, prije nego uvesti planiranje budeta za rezultate koje treba postii.

8. Primijeniti formalne ugovore u trinom sektoru prije uvoenja ugovora o uinku u javnom sektoru.

9. Posjedovati efikasne finansijske revizije prije uvoenja revizije uinka.

10. Usvajati i implementirati predvidljiv budet prije insistiranja da upravitelji efikasno koriste sredstva koja su im povjerena.

Izvor: Schick (1999).


izdaci i izdaci za odbranu i administraciju uloga budeta je bila manje bitna nego u trino orijentiranim ekonomijama. Na primjer, raspodjela dohotka je u sutini bila utvrena kao dio ukupnog plana i malo je ostajalo za prilagoavanje od strane dravnog budeta.

Nije potpuno jasno na kojoj osnovi su u komandnim drutvima donoene odluke o raspodjeli sredstava izmeu kategorija kao to su proizvodnja, investicije, socijalna davanja i odbrana. Takve odluke su izgleda bile rezultat direktivne vlasti partije. Sistem raspodjele sredstava nije bio utemeljen niti na javnom glasanju niti na decentraliziranoj konkurenciji izmeu dravnih firmi. Umjesto toga, obino je podrazumijevao pregovore izmeu politikih voa kako bi se utvrdio n budet koji e ouvati utvrene dravne interese i politike interese pregovaraa. Prema tome, u velikom omjeru je pravi cilj dravnog budeta bio osiguranje politikog opstanka vladajue strukture, obezbjeivanje politikih informacija raznih vrsta i stvaranja utiska okolnom svijetu da nacionalna ideologija funkcionie.

2. Budet u kontekstu plana

U veini komandnih drutava, organizacijska struktura koja je podravala aktivnosti planiranja i budetiranja bila je tipina hijerarhijska stuktura gdje su sve formalne informacije putovale vertikalno. Enormna koliina informacija se obraivala unutar ove strukture, prvo kao dio procesa planiranja, a potom kao dio procesa stvarne proizvodnje. U planu je postojao bezbroj meusobnih ovisnosti izmeu tehnikih inputa i outputa, koji su bili neotporni na neoekivane ivotne situacije. Kako bi se osiguralo da oni koji izvravaju budet u potpunosti ispotuju sve zahtjeve politikih lidera, dokument plana se obino objavljivao kao zakon.

Uloga ministarstva finansija u bivim komandnim drutvima je uglavnom bila osiguravanje izvora finansija kako za fiziku proizvodnju tako i za tok socijalnih transfera, o ijem se pravcu i iznosima negdje drugdje donosile odluke. Sam dravni budet je, naravno, bila obaveza ministarstva finansija, ali to nije bilo dovoljno da se povea hijerarhijska uloga ovog ministarstva iznad ostalih linijskih ministarstava. Sastavljanje drvnog budeta je bio sam po sebi relativno minoran posao u poreenju sa "monetizacijom" ukupnog proizvodnog plana. Takva neasna i oslabljena pozicija ministarstva finansija je znaila da je bilo malo ili nimalo inovativnih inicijativa meu vodeim osobljem.

Kao sastavni dio zakona o budetu nalazio se ogroman broj detaljnih administrativnih instrukcija koje su ostavljale malo prostora za individualne inicijative u cilju promjena radnih metoda ili uticaja na politiku utvrivanja prioriteta. Tumaenje zakona je bio posao dominantne partije i njenih lanova, prije nego sudova. To je jedna od strana komandnih drutava koja je veoma teka za shvatiti. Svugdje u drutvu postoji neka vrsta sekundardnog (ako ne primarnog) sudskog sistema, iji glavni uticaj (vjerovatno prije negativan nego pozitivan na nacionalno blagostanje) lei u blokiranju novih inicijativa za koje se smatra da su tetne za partiju.

3. Budetski proces

Budetski proces je u osnovi bio proces pregovaranja gdje direktivna vlast monopolistike partije utvruje rezultat pregovora na svim nivoima.

Na primjer, u bivem Sovjetskom savezu zahtijev za fizikim sredstvima i/ili novcem se, poevi od opinskog nivoa, dostavljao putem administrativnih tijela i proizvodnih organizacija prema regionalnom glavnom gradu. Predstavnici interesa opinskog nivoa su u velikom broju odlazili u regionalne glavne gradove kako bi odbranili svoje prijedloge planova od drugih konkurentnih prijedloga. Zatim se slina procedura odigrava na nacionalnom nivou, gdje su regionalni predstavnici predstavljali svoje planove koordinatorima cjelokupnog nacionalnog plana., tj. Gosplan i ministarstvo


finansija. Perspektiva svake proizvodne jedinice u narednim godinama ovisio je u velikoj mjeri od dokumenta plana koji je bio dostavljen od strane viih nivoa prema niim i od instrukcija koji je on sadravao o tome ta se treba proizvesti i koja su sredstva potrebna kako bi se realizirao plan.

Cilj ovog procesa bio je izrada dva planska dokumenta: jedan koji je sadravao proizvodni plan za cijelu zemlju6, a drugi koji je sadravao dravni budet. Nakon dugotrajnih pregovora u cilju postizanja iroke konzistentnosti izmeu ta dva plana, oni su se finalizirali u detaljnoj formi prije nego to bi se dostavili krajem godine Vrhovnom Sovjetu radi formalnog usvajanja. Uporedo sa ovim procesom odvijao se politiki proces u kojem je komunistika partija, upotrebom tzv."direktivne ovlasti", osiguravala da su planovi bili u skladu sa njihovim politikim i socijalnim ciljevima.

U bivim komandnim drutvima, revizija u smislu vanjske, neovisne provjere finansijskih evidencija vladinih organizacija ili proizvodnih jedinica u smislu verificiranja njihove istinitosti, nikada nije sistematino primjenjivana. Kontrole su se uglavnom sastojale od interne provjere da li su se institucije pridravale svih instrukcija tokom donoenja administrativnih odluka i voenja knjigovodstva. Takve provjere su se obavljale pod pokroviteljstvom jedinice za kontrolu i reviziju ministarstva finansija, a sline procedure su se primjenjivale i u linijskim ministarstvima. To je bio vie sistem inspekcija nego sistem interne revizije (u zapadnom smislu), jer taj sistem nije imao nikakve veze sa razvojem organizacije. Uz to, u Sovjetskom Savezu su postojale takozvane "narodne komisije za kontrolu" ije je lanove partija pozivala da obave istragu povodom navodne zloupotrebe ovlasti, neadekvatnog knjigovodstva itd. Ipak, te komisije nisu bile obuene za rad na reviziji i izgleda da su imale mali uticaj na poboljanje funkcionisanja sistema.

C. Poboljanje upravljanja javnim izdacima u tranzicijskim zemljama

1. Sadanji kontekst

Tranzicijske zemlje prepoznaju znaaj djelotvornog upravljanja izdacima vlade i one poduzimaju mnoge bitne reforme u tom polju. Ipak, one su jo uvijek pod teretom svog nasljea iz prolih reima u omjerima koji se razlikuje od zemlje do zemlje.

U mnogim tranzicijskim zemljama, tendencija nametanja odluka sa vrha, bez adekvatne konsultacije i koordinacije, jo uvijek stvara neefikasnost u razvoju politike i njene implementacije. ta vie, raspodjela budetskih odgovornost izmeu ministarstva finansija i linijskih ministarstava esto nije jasno definisana, te ministarstvo finansija ostaje bez dovoljnih ovlasti kako bi osiguralo adekvatan nadzor nad budetskim prijedlozima. Fragmentacija budeta npr. kroz koritenje velikog broja izvanbudetskih fondova i zbog zasebnih procedura kapitalnog budetiranja i budetiranja izdataka, te njihovog programiranja smanjuju alokacijsku efikasnost. Malo se postiglo na jaanju funkcije izgradnje politike i stvaranja potrebnih veza sa budetom. Parlamenti su neiskusni i generalno nisu u situaciji da efikasno obavljaju svoj zadatak kontrole. Raunovodstveni standardi i standardi izvjetavanja, te sistemi finansijske kontrole i revizije moraju se i dalje razvijati i uskladiti sa uslovima Evropske Unije. Razvoj zakona o nabavkama i sistem nabavke je neujednaen.

Ispunjavanje standarda koje zahtijevaju lanice Evropske Unije, a koji se odnose PEM, samim tim ostaje jedan od izazovnijih zadataka za zemlje u regiji koje ele postati njene lanice. U stvari, Evropska komisija ne propisuje neki odreeni model upravljanja javnim izdacima u zemljama lanicama. Naprotiv, u tom polju postoji mali broj eksplicitnih uslova, osim u polju ukupne fiskalne discipline, upravljanju resursima EU-a i finansijske kontrole. Ipak, u zemljama Centralne i Istone Evrope, raspodjela i efikasna upotreba sredstava EU-a i potreba za odranja fiskalne discipline


zahtijeva poduzimanje reformi u PEM-u u nekoliko bitnih podruja. Inicijalni cilj te reforme bi trebalo biti implementacija bitnih elemenata dobrih iskustava koji se odnose na budetski sistem, kao i ispunjenje specifinih uslova EU-a koji se odnose na zemlje lanice.

Imajui na umu te ciljeve, dalje u tekstu predstavljamo set "baznih" kriterija koji predstavljaju osnovne uvjete za dobro funkcionisanje sistema upravljanja javnih izdataka koji se odnose i na sredstva EU i na nacionalna budetska sredstva. Strategija implementacije tih baznih mjera i usklaivanje sistema upravljanja javnim izdacima sa zapadnoevropskim standardima je nadalje pojanjeno u Odjeljcima D i E.

2. Bazne mjere

a. Institucionalni okvir

Jasno definirani principi trebaju biti uspostavljeni kao dio ustava jedne zemlje, osnovnog zakona o budetu i relevantnih zakona. Regulatorni okvir treba da osigura razumnu ravnoteu izmeu zakonodavne i izvrne vlasti. Parlament mora imati ovlasti da na odgovarajui nain proui budet i da raspravlja i razmatra fiskalnu politiku. Za dobro makroekonomsko upravljanje i efikasnu raspodjelu sredstava, budet bi trebao obuhvatiti sve prihode i izdatke. Izvanbudetska sredstva i izvori vanjskog finansiranja (npr. sredstva Evropske Unije) trebaju biti integrisana u nacionalni budet.

b. Srednjoroni fiskalni okvir

Budue lanice EU-a trebaju osigurati informacije o budetu u sklopu srednjoronog okvira i uspostaviti srednjorone fiskalne ciljeve. Onda kada postanu lanice EU-a, bilo kao dio ili izvan Evropske Monetarne Unije, one e morati dostaviti svoj program stabilnosti ili program konvergencije. Oba programa e morati naglasiti osnovne elemente srednjoronog fiskalnog okvira koji su u skladu sa odreenim metodolokim principima i standardima (npr. statistika nacionalnih rauna treba biti u skladu SNA937 i ESA958).

c. Proces pripreme budeta

Trebaju postojati dobro definirani i svima jasni koraci u procesu pripreme budeta, ime bi se osiguralo dovoljno vremena za efikasnu implementaciju svakog pojedinanog koraka. Procedure koje se koriste prilikom pripreme budeta za izdatke operativnih i kapitalnih investicijskih trebaju biti integrisane. Stroga budetska ogranienja takoe trebaju biti ukljuena. Nact budeta treba biti dostavljen Parlamentu u odgovarajuem formatu kako bi ga Parlament mogao na odgovarajui nain razmotriti. U njemu trebaju biti specificirani fiskalni ciljevi vlade, makroekonomski okvir, budetska politika i utvrdivi glavni fiskalni rizici. Informacija o budetu treba biti predstavljena javnosti u jasnoj i pristupanoj formi .

d. Izvrenje i praenje budeta

Documents

UPRAVLJANJE JAVNIM FINANSIJAMA