USA’S ANVENDELSE AF VÅBENSALG TIL

TAIWAN SOM STATUS QUO

PARAMETER I FORHOLD TIL KINA

KN J.S. Stokholm,

Stabskursus

2012-2013

Forsvarsakademiet

1

Indhold Abstract ................................................................................................................................ 2

Resumé ............................................................................................................................... 3

1. Indledning ..................................................................................................................... 4

1.1. Motivation og relevans ........................................................................................... 4

1.2. Problemformulering ............................................................................................... 8

1.3. International Politisk (IP) teoretisk perspektiv ........................................................ 9

1.4. Teorimodel ........................................................................................................... 11

1.5. Kildekritik ............................................................................................................. 15

2. Metode og struktur ..................................................................................................... 15

2.1. Distribution of Power ............................................................................................ 16

2.2. Rules of the Game ............................................................................................... 17

2.3. Opsummering af analyserammen ........................................................................ 18

3. Distribution of power ................................................................................................... 20

4. ”Rules of the Game” ................................................................................................... 36

5. Konklusion .................................................................................................................. 49

Litteraturliste ...................................................................................................................... 52

2

Abstract The United States is currently rebalancing toward the Asia-Pacific region. This is the

central theme of President Barack Obama’s strategic guidance to the Department of

Defense. The main challenger of United States’ global leadership is The People’s Republic

of China. Decades of sustained economic growth in China causes attention in the United

States, the situation is by many neorealist interpreted as China being a rising power.

Power Transitions have a long history of violence.

The thesis examines how The United States foreign military Sales regime contributes to

maintaining the status quo in relations between The United States, The People’s Republic

of China and Taiwan.

The analysis is based on a primarily defensive realism perspective and Power Transition

Theory. More specifically it is based on Alastair Iain Johnston’s method of defining specific

criteria for analyzing the distribution of power and the rules of the game among nations in

the international system. The model is modified to focus on the status quo behavior of

USA rather than revisionism of rising powers.

3

Resumé Verden befinder sig i en situation, hvor der kan finde en ”Transition of Power” sted. Vi op-

lever i disse år et ”Rising China”, hvis magtpotentiale er betydeligt, og som på sigt vil

kunne overstige USA’s. Hvad betyder det for USA’s strategiske ageren og rolle i den inter-

nationale verdensorden? Taiwan indtager en central og omstridt position i forholdet mel-

lem USA og udfordreren Kina. USA’s tilstedeværelse og strategiske position i området, er

afhængigt af allierede samt af adgang til forsyninger og baser. Endeligt indgår USA’s vå-

bensalg til netop Taiwan som en sikkerhedspolitisk faktor i dette trekants drama. En faktor,

hvor USA direkte kan påvirke magtbalancen. For at fastholde USA’s dominerende rolle og

derved status quo i Asien er det af stor betydning, at USA vedbliver med at have adgang til

dette område.

Med udgangspunkt i specialets definition af status quo opstilles under anvendelse af Ala-

stair Iain Johnstons metodik specifikke kriterier for at analysere de to grundlæggende ele-

menter af ”Power Transition Theory”, som er ”Distribution of Power” og ”Rules of the

Game”. ”Distribution of Power” består af magten og dennes fordeling, mens ”Rules of the

Game” er nationers ageren i forhold til internationale institutioner. Med andre ord; evnen

og viljen til at sætte dagsorden i internationale relationer.

Kina er det land, der giver USA størst grund til bekymring. Kina er i en rivende økonomisk udvikling,

og der hersker i USA uklarhed om Kinas strategiske mål og hensigter. USA har i mere end 60 år

anvendt militær tilstedeværelse, nøje afmålt og defensivt orienteret ”Foreign Military Sales”

(FMS) til Taiwan for at fastholde status quo i forholdet mellem Taiwan og Kina. USA’s

politik sigter efter at bevare mest mulig handlefrihed. På den ene side gives der ikke

konkrete sikkerhedsgarantier til Taiwan, på den anden side har USA samtidigt udvist

resoluthed og sendt militære styrker for at afskrække Kina. USA har afhængig af den

globale sikkerhedspolitiske situation i varierede grad taget hensynet til Kina med i

betragtning, når der gennemføres FMS. USA forventes at ville forsvare Taiwan imod et

uprovokeret angreb fra Kina, men ikke hvis angrebet er som følge af en taiwansk provo-

kation fx en uafhængighedserklæring. Derved er der opbygget et komplekst system, hvor

FMS bidrager til at bevare USA’s status quo.

4

1. Indledning Den 13. juli 2012 blev Letter of Offer & Acceptance (LOA) mellem USA og Taiwan under-

skrevet. Med denne underskrift kan en omfattende og længe ventet opdatering af Taiwans

F-16 flåde til en pris af 3,8 mia. USD begynde.1 De kinesiske protester kom prompte i

forlængelse af, at Obama regeringen i november 2011 havde godkendt våbenhandlen.

Denne gang var protesterne dog ikke så markante, måske fordi et muligt salg af den nye-

ste og mest avancerede udgave af F-16, C/D varianten til Taiwan i denne omgang var ble-

vet afværget.

Verden befinder sig i en situation, hvor der kan finde en ”Transition of Power” sted. Vi op-

lever i disse år et ”Rising China” hvis magtpotentiale er betydeligt, og som på sigt vil kunne

overstige USA’s. Hvad betyder det for USA’s strategiske ageren og rolle i den internatio-

nale verdensorden? Taiwan indtager en central og omstridt position i forholdet mellem

USA og udfordreren Kina. USA’s tilstedeværelse og strategiske position i området, er af-

hængig af allierede og af adgang til forsyninger og baser. Endelig indgår USA’s våbensalg

til netop Taiwan som en sikkerhedspolitisk faktor i dette trekantsdrama. En faktor, hvor

USA meget direkte kan påvirke magtbalancen, men hidtil ikke uden kinesisk fordømmelse

og reaktioner.

1.1. Motivation og relevans Hvorfor er magtbalancen i forholdet mellem USA og Kina interessant at behandle, og

hvorfor indtager USA’s våbenhandel til Taiwan i dette forhold en central og omstridt posi-

tion?

I den nuværende US-sikkerhedsstrategi er “Pivot-to-Asia” et centralt tema: we will of

necessity rebalance toward the Asia-Pacific region.” USA er meget bevidst om, hvor ud-

fordringerne globalt set forventes at blive størst. Det er blandt andet anført i konklusionen:

“The balance between available resources and our security needs has never been more

delicate.” 2 USA stræber i sikkerhedsstrategien således efter at bevare sin nuværende fø-

rende position, blot med færre midler. I fremtiden kan midlerne ikke forventes at være til

rådighed i samme omfang, som de har været det i der tyvende århundrede. USA ønsker 1 Hammond-Chambers, Rupert, 2012 SPECIAL COMMENTARY: Signing of an LOA to Upgrade Taiwan’s F-16 A/B Fighters, US-Taiwan Business Council, pp1. 2 President Barack Obama, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf.

5

om muligt at fastholde status quo… så længe de kan. Taiwans geografiske placering kun

ca. 160 km fra ”Mainland China” er derfor af vigtig strategisk betydning for USA’s ageren i

Asien. Øen ligger indenfor rækkevidden for kampfly, uden at der fx er behov for lufttank-

ning. General MacArthur benævnte øen som en ”Unsinkable Aircraft Carrier” i USA’s nye

strategiske grænseområde, hvilket ikke er gået kineserne forbi.3

USA’s adgang til dette område er derfor af stor betydning for fastholdelse af USA’s domi-

nerende rolle og derved status quo i Asien. En status quo der efter USA’s opfattelse bety-

der bevarelse af fred og stabilitet i området, indtil Taiwans politiske status kan blive løst på

fredelig vis i en aftale mellem Taiwan og Kina. Hvilket indirekte betyder, at den relative

magtbalance mellem Kina på den ene side og USA og Taiwan på den anden side ikke må

forskyde sig. 4

USA har et unikt sikkerhedspolitisk forhold til Taiwan, dette forhold formede sig sidst i

1970’erne. Sikkerhedspolitiske prioriteringer i forhold til den kolde krig betød, at USA i

1979 ændrede sin politik. USA anerkendte nu regeringen i Beijing som den eneste legitime

repræsentant for ”Kina”. Dette betød, at diplomatiske forbindelser med Taiwan officielt blev

afbrudt. USA har dog fastholdt omfattende, men uofficielle forbindelser med Taiwan i

rammen af Taiwan Relations Act (TRA). De generelle linjer i TRA bygger på de amerikan-

ske antagelser om at bevare status quo. Siden Ma Ying-jeou kom til magten i 2008, er for-

bindelserne mellem Taiwan og Kina imidlertid blevet forbedret, og der er i den forbindelse

blevet indgået en række samhandels- og samarbejdsaftaler mellem Taiwan og Kina. Til

gengæld har Taiwan nu indtaget en mindre markant politisk profil, fx i forhold til optagelse i

forskellige FN-organer. Denne tilnærmelse mellem Taiwan og Kina, kan bidrage til at un-

derminere USA’s indflydelse og derved begynde at ændre på dynamikkerne i mellem par-

terne og derved status quo. Dette er en voksende udfordring for USA, som har været ga-

rant for Taiwans sikkerhed siden 1950.

I forlængelse af den anden verdenskrig har militærbistand og senere våbensalg til allie-

rede og partnerlande været en nøgleparameter i USA’s sikkerhedspolitik. Særligt våben-

handel til Taiwan har været et centralt og vanskeligt emne, som altid har mødt fordøm-

3 Lai, David, 2010, Arms Sales to Taiwan: Enjoy the Buisness while it lasts, Strategic Studies Institute,U.S. Army War College, pp 2. 4 Dumbaugh, Kerry, Taiwan-U.S. Relations: Developments and Policy Implications, August 21, 2009, CRS, pp1.

6

melse hos kineserne. Derfor er USA's anvendelse af “security cooperation”, hvor ”Foreign

Military Sales” FMS indgår relevant at behandle i denne kontekst. Fordi det indgår som en

vigtig brik i status quo-strategien i forhold til Taiwan. Endvidere indgår de fleste allierede

og partnerlande i varierende omfang, indgår i dette system.

“All Department of Defense (DOD) interactions with foreign defense establishments

to build defense relationships that promote specific US security interests, develop

allied and friendly military capabilities for self-defense and multinational operations,

and provide US forces with peacetime and contingency access to a host nation.”5

USA har et klart og strategisk formål og hensigt med gennemførelsen af “security coope-

ration” og som en del heraf FMS. Det skal tjene til at fremme amerikanske sikkerhedsinte-

resser og hjælpe til at udvikle allieredes og partneres forsvarsevne – og deres evne til at

kunne deltage i en amerikansk koalitionsramme – samt sikre amerikansk adgang til baser.

Den britisk-amerikanske professor i strategi og international politik Dr. Colinn S. Gray fra

University of Reading i England peger også på problemstillingen mellem Kina, USA og

Taiwan som et område med stigende spændinger og derfor risiko for konflikt. Han peger

på tre stærke grundlæggende menneskelige motiver: frygt, ære og interesser,6 som kan

blive kilde til et mere konfliktfyldt forhold mellem USA og Kina:

“Considerations of guess what ? – fear, honor and interest – will ensure a conflictual

relationship between Washington and Beijing. Both sides currently recognize this.

Warfare is quite likely between China and America over Taiwan, though not about

Taiwan. Significant Asian states will join one side or the other, formally or otherwise.

India and Japan are near certain to be in the US camp against China, though

should America weaken as a counterweight to a modernizing China, they may well

form a new super-regional, anti-Chinese camp of their own.”7

Center for Strategic and International Studies sætter også Taiwan på landkortet over sik-

kerhedsudfordringer i deres vurderinger.

5 US-Joint Pub 1-02. 9 June 2004. 6 Thucydides, ca. 430 BC, The Peloponnesian War, Book 1, 76, 2, http://www.perseus.tufts.edu. 7 Gray, Colin S, Winter 2008-09, Parameters, pp. 20-21.

7

Figur 1: Udfordringer for sikkerheden i Asien.8

Ovenstående sætter Asien og forholdet mellem USA, Kina og Taiwan i en helt central po-

sition i forhold til den globale internationale orden. En konflikt mellem USA og Kina med

udspring i Taiwanspørgsmålet vil Ikke kun påvirke forholdet mellem USA, Kina og Taiwan.

Det har potentiale til at påvirke hele Asien og derfor efterfølgende den internationale orden

på globalt plan. USA satser i disse år stærkt på at styrke sin tilstedeværelse i regionen.

Men hvis USA ikke længere kan sikre sig fri adgang til regionen, kan det heller ikke fortsat

fungere som den stabilisere og styrende faktor. Dette vil få flere nationer til at stille

spørgsmål om USA’s ret til at blande sig i deres område. Udviklingen i denne del af verden

får derfor ikke kun betydning for USA’s rolle regionalt, men kan medføre radikale ændrin-

ger i magt og sikkerhedspolitiske forhold for hele verden.

Hvis USA’s position i Asien kommer under pres, har det potentiale til at påvirke den glo-

bale verdensorden, og derfor vurderer jeg det for meget relevant og spændende at under-

søge, hvordan USA på strategisk niveau anvender våbensalg i rammen af FMS.

8 Kiley, Gregory T et al, 2012, Force Posture Strategy in the Asia Pacific Region: An Independent Assessment,Center for Strategic and International Studies, pp 14.

8

1.2. Problemformulering Specialets emne indkredses til følgende forhold: En Global hegemon er jf. Morgenthau

enten status quo magt, eller en ekspanderende magt.9 At være en ekspanderende magt er

under de nuværende betingelser næppe muligt for USA. Alt andet end status quo vil derfor

være en tilbagegang. Men hvorfor fortsætter USA så med at sælge våben til et i forvejen

konfliktfyldt og ”højspændt” område? Hvis USA ønsker at bevare status quo og fastholde

sin globale magtposition i nedgangstider, optrapper våbensalg så ikke situationen og

modarbejde måske direkte det overordnede formål med strategien?

I magtbegrebet indgår både evnen og viljen til at gennemføre sin politik. Hidtil har USA

haft en dominerende rolle, men hvad betyder en mulig ændring i magtbalancen for USA’s

strategiske ageren og rolle i den internationale verdensorden? Hvordan påvirker det

våbensalg til Taiwan, som har en central og omstridt position i forholdet mellem USA og

udfordreren Kina. Påvirkes USA’s fortsatte tilstedeværelse og strategiske position i Asien,

som er afhængig af allierede og adgang til forsyninger og baser?

”Pax Americana”, perioden hvor USA har haft en dominerende rolle i verdensordenen kan

vise sig at komme under et stigende pres. Verden befinder sig i en situation, hvor der kan

finde en ”Transition of Power” sted. Vi oplever i disse år et ”Rising China”, hvis magtpoten-

tiale er betydeligt, og som på sigt vil kunne overstige USA’s. Et Kina, som de sidste tre

årtier har oplevet en eksplosiv økonomisk vækst, og som nu særligt har fået USA’s strate-

giske opmærksomhed. Hidtil har USA haft både evnen og viljen til at være dagsorden-

sættende og styrende i international politik blandt andet under anvendelse af militær magt

og salg af våben til allierede og partnerlande. En faktor, hvor USA meget direkte kan på-

virke magtbalancen. I denne forbindelse udgør våbensalg til Taiwan et omstridt spørgsmål,

hvor USA og Kina i årtier har stået i direkte opposition til hinanden. Det er et kardinalpunkt

for Kina at få stoppet USA’s våbensalg til Taiwan. Derved bliver våbensalg til Taiwan er

udtryk for, i hvilket omfang det er lykkedes Kina at rykke på status quo og for USA at fast-

holde status quo.

Specialet vil gennemføre en analyse af USA’s våbensalg til Taiwan med henblik på at un-

dersøge, hvordan USA's anvendelse af “security cooperation” herunder mere specifikt vå-

9 Morgenthau, Hans J, 1948, Politics among nations: The struggle for power and peace, Brief edition, Boston McGraw-Hill, Inc, pp 50-55.

9

bensalg i rammen af FMS benyttes som metode til at fastholde USA’s sikkerhedspolitiske

institutioner og derved positionen i forhold til Kina. På hvilken måde understøtter dette

element af USA's status quo strategi?

Problemformulering: Hvordan USA’s våbensalg til Taiwan bidrager til USA’s status quo strategi i forhold til Kina?

Et spørgsmål, som dette speciale tilsigter at undersøge.

1.3. International Politisk (IP) teoretisk perspektiv Idet specialet behandler forhold idenfor international sikkerhedspolitisk magtbalance og

forhold mellem stater, er der behov for et IP-perspektiv, der har staten10 som aktør. Det

forhold, at militær magt og våbensalg vil være genstand for analysen, stiller også krav til

valg af IP-perspektiv.

Et Liberalt perspektiv fravælges på grund af, at bredden i aktørfeltet vokser ud over stater.

Liberalister inddrager i særdeleshed individer og deres rettigheder, men også organisatio-

ner og fx virksomheder som aktører. Endvidere er samarbejde og integration i fokus, magt

og det militære instrument ikke spiller en fremtrædende rolle indenfor denne IP teoretiske

retning. Dette perspektiv ville være bedre egnet, hvis specialet handlede om samhandel

og globalisering med deraf voksende gensidig interdependens mellem USA, Kina og Tai-

wan.

Den Engelske Skoles teoretiske retning kunne være et muligt perspektiv, fordi staten her

er den primære aktør. Perspektivet udfordres dog i denne forbindelse, ved at reguleringen

af staternes ageren som udgangspunkt skal have sit udspring i fælles interesser og/eller

værdier i rammen af det internationale samfund. Det fælles interesse og værdigrundlag

ses i dette tilfælde ikke at være til stede, det modsatte er nærmere tilfældet.11 Den Engel-

ske Skole fokuserer primært på mellemstatslige forhold, staters gensidige afhængighed

samt f.eks. prioriteringen mellem nationale, internationale og menneskelige hensyn. USA

og Kinas seneste fælles position i forhold til Nordkorea kunne være et eksempel på, hvor

10 Taiwan er ikke en stat I gængs forstand, med har de egenskaber der gør Taiwan til en ”de facto” stat. 11 Bull, Hedeley,1977, The Anarchical Soceiety: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, pp 63-64.

10

dette perspektiv ville have god forklaringskraft.12 Fordi der i den Engelske Skole lægges

mere vægt på FN og samarbejde gennem internationale institutioner og ikke så meget på

anvendelsen af det militære instrument, fravælges dette perspektiv i specialet, fordi det

ville kræve, at specialet anlagde et bredere perspektiv.

Realisme IP-perspektivet vælges i dette speciale, fordi der her findes den bedste forkla-

ringskraft i forhold til at beskrive de magtpolitiske mekanismer, og fordi der i dette per-

spektiv lægges vægt på det militære instruments rolle. Et centralt begreb i specialet er ud-

viklingen af magtbalancen mellem USA og Kina. Samtidig ønsker jeg at skrive om USA's

anvendelse af “security cooperation” herunder mere specifikt FMS, der er derfor brug for et

perspektiv, hvor magt indgår som en primær variabel. Realismen har samtidig fokus på

staten som den primære aktør og med vægt på det militære instrument. Hvilket passer til

denne problemstilling.

Et grundtræk i realismen er, at international politik mellem stater foregår i en anarkisk

arena, og alle kæmper mod alle om magten alene og for egen vindings skyld.13 Der vil i

specialet blive brugt både elementer fra klassisk realisme og defensiv neorealisme som

forklaringskraft. Offensiv neorealisme fravælges på grund af den incitamentsforskel, der

ligger mellem offensiv og defensiv neorealisme.14 Offensiv neorealisme fravælges, fordi

der her ikke er tale om en magtmaksimering. Det vurderes, at det for USA i forbindelse

med deres status quo strategi, primært er et spørgsmål om at balancere trusler fremfor at

maksimere relativ magt i forhold til Kina, og netop sikkerhedsmaksimering er et primært

argument for de defensive neorealister. Dette argument forstærkes yderligere af, at USA’s

relative magt ses at være på retur.

Der vil med dette IP-teoretiske valg, som i specialet vil spænde fra klassisk realisme over

defensiv noerealisme, kunne forventes, at konklusionerne har et mere pessimistisk syn på

problemstillingen, i forhold til hvis der var valgt et andet teoretisk perspektiv, som fx et libe-

ralistisk perspektiv hvor der kunne blive tale om et ”plussumsspil”, hvor fordelene ved det

øgede samarbejde gjorde, at krig bliver uønsket. Stater vil i det realistiske perspektiv

grundlæggende forfølge egne interesser og sikre statens overlevelse, hvilket enten vil be-

12 http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/northkorea/9827061/US-and-China-come-together-over-defiant-North-Korea.html 13 Odgaard og Krüger-Klausen, 2012, Det Internationale System, Forsvarsakademiets forlag, pp1. 14 Odgaard og Krüger-Klausen, 2012, Det Internationale System, Forsvarsakademiets forlag, pp8.

11

tyde, at der stræbes efter at øge den relative magt for de klassiske realister eller efter at

balancere trusler for at opnå maksimal sikkerhed for de defensive neorealisters vedkomne.

1.4. Teorimodel I dette afsnit beskriver jeg, hvilke teorier der anvendes i specialet, og forklarer deres ind-

byrdes sammenhænge. Specialet vil i analysen anvende teorier, som alle har deres ud-

spring indenfor realismedomænet.

Specialets analysemodel er bygget op omkring de to grundlæggende elementer af ”Power

Transition Theory”, som er ”Distribution of Power” og ”Rules of the Game”. ”Distribution of

Power” består af magten og dennes fordeling, mens ”Rules of the Game” er nationers age-

ren i forhold til internationale institutioner. Med andre ord: evnen og viljen til at sætte dags-

orden i internationale relationer.

Når det i afsnit 1.1. påstås, at: USA ønsker om muligt at fastholde status quo… så længe

de kan”, og specialet problemformulering er: Hvordan USA’s våbensalg til Taiwan bidrager

til USA’s status quo-strategi i forhold til Kina? så er det vigtigt for specialet, at betydnin-

gen af netop status quo helt specifikt fastægges.

Betydningen af begrebet status quo er ikke helt entydig og varierer fx meget mellem de

involverede parter, USA, Taiwan og Kina.

Kina anlægger et længere tidsperspektiv og definerer status quo som, at Taiwan er en

umistelig del af Kina.

Den tidligere regering i Taiwan fortolkede status quo som, at Taiwan allerede er en uaf-

hængig og suveræn stat.

Den nuværende regering i Taiwan beskriver status quo mere i retningen af, at Taiwan har

”de facto” uafhængighed, hvilket opfattes mindre provokerende af Kina.

For USA er status quo ensbetydende med bevarelse af fred og stabilitet i området, indtil

Taiwans politiske status kan blive løst på fredelig vis, i en aftale mellem Taiwan og Kina.

12

Hvilket indirekte betyder, at den relative magtbalance mellem partnerne ikke må forskyde

sig. 15

Det kan således konstateres at status quo begrebets betydning for international sikker-

hedspolitik langt fra er entydigt: “Despite the centrality of the terms in international

relations theorizing and in discourse in the policy world, definitions of status quo and

revisionist are not only vague but also undertheorized.”16

Det er væsentligt at definere, hvad der i specialet menes med status quo. Fordi uden en

fast definition af begrebet, vil en analyses konklusioner kunne blive udsat for en subjektiv

fortolkning og derved miste sin værdi. For at kunne anvendes som teori i specialet er der

derfor behov for at etablere en mindre subjektiv definition af begrebet status quo. Mor-

genthau benytter en definition, hvor en ændring af status quo primært forstås som en æn-

dring i fordelingen af staters relative magt på et givet tidspunkt.17Dette er et brugbart og

tilstrækkeligt objektivt teoretisk ståsted. Der mangler dog specifikke kriterier til at måle

staters indbyrdes relative magt samt kriterier til at vurdere, om en stat er revisionistiske

eller om den søger status quo. Fra et kinesisk perspektiv kunne der også argumenteres

for, at denne teoretiske fremgangsmåde favoriserede de andre parter i Taiwanspørgsmå-

let. Kina ville naturligt sætte spørgsmålstegn ved, hvornår det ”givne tidspunkt” er blevet

fastlagt. Jeg vælger alligevel i udgangspunktet at bygge videre på denne definition, fordi

det er mere relevant at analysere på, hvordan tingene kunne udvikle sig i forhold til den

nuværende situation frem for i forhold til en mere hypotetisk situation, hvor status quo for-

stås som, at Taiwan er en del af Kina.

For at fastlægge specifikke kriterier til at måle staters indbyrdes relative magt, og hvorvidt

staten har revisionistiske eller status quo-hensigter benytter jeg Alistair Iain Johnston’s

fortolkning af ”Power Transition Theory”, hvor mere specifikke kriterier for ”Distribution of

Power” og ”Rules of the Game” er defineret.18 Johnston opstiller fem kriterier, to indenfor

”Distribution of Power” og tre indenfor ”Rules of the Game”. I den oprindelige udgave an- 15 Dumbaugh, Kerry, Taiwan-U.S. Relations: Developments and Policy Implications, August 21, 2009, CRS, pp1. 16 Johnston, Alastair Iain, “Is China a Status Quo Power?”, President and Fellows of Harvard College and the Massachusetts Institute of Technology, 2003, p.8. 17 Hans J. Morgenthau, Politics among Nations, The Struggele for Power and Peace, New York, Alfred A. Knopf, 1978, pp 46. 18 Johnston Iain Alistair, Is China a Status Quo Power? International Security, Vol. 27, No 4 (Spring 2003), pp 11.

13

vendes teorien til at påvise, i hvilken grad en stat er en revisionistisk stat. Johnstons model

er en gradueret skala, hvor de første to punkter indikerer ud fra statens handlingsmønster,

med hvilke midler revisionismen søges opnået, hvor de sidste tre punkter indikerer en

gradvist stigende revisionistisk tendens i forhold til måden, hvorpå staten deltager i det

internationale samfunds organisationer.

Metodikken fra Johnstons teori anvendes også i dette speciale, men kriterierne som indi-

kerer statens præference omfortolkes således, at den i analysen kan anvendes til at på-

vise, om en global hegemon som USA er en status quo-stat eller ej.

Nedenfor bliver Johnstons oprindelige kriterier for en revisionistisk stat anført i kursiv, og

efterfølgende omfortolkes kriterierne til fire nye kriterier, således at de i specialet kan an-

vendes til at analysere, om USA anvender FMS til at understøtte deres status quo-strategi:

Distribution of Power:

The actor has internalized a clear preference for a radical redistribution of

material power in the international system.

USA har evnen og viljen til at fastholde den materielle magtfordeling i det internatio-

nale system.

The actor’s behavior is aimed in the main at realizing such a redistribution of

power, and to this end military power is considered to be a critical tool.

USA’s adfærd er overvejende rettet imod at fastholde magtfordelingen, og i den for-

bindelse anses det militære instrument at være vigtigt.

Rules of the Game:

The actor’s participation rates in the institutions that regulate the activities of

members of the community are low. At its simplest, a non–status quo actor is

one that could be but is not involved in the many international institutions that

help to constitute and mediate the relationships of the international

community.

14

USA’s institutioner, som regulerer medlemmernes adfærd, har vundet hævd og an-

ses at være normen i det internationale system.

The actor may participate in these international institutions, but it does not ac-

cept the norms of the community. It breaks these rules and norms once it be-

comes a member of these institutions.

The actor may participate in these institutions and may abide by their rules

and norms temporarily, but if given a chance, it will try to change these rules

and norms in ways that defeat the original purposes of the institution and the

community.19

USA er en deltagende, aktiv og styrende aktør indenfor de institutioner, som regule-

rer medlemmernes adfærd.

Endelig er der behov for at definere de institutioner, som regulerer medlemmernes adfærd.

De institutioner, som Johnston anvender i sin analyse er fx World Tade Organisation, For-

enede Nationer, det Internationale Atom Energi Agentur, indgåede internationale traktater

og respekt for menneskerettighederne.20Deltagelsesniveau og overholdelse af disse

internationale institutioner er velegnede til at vurdere, om en ”rising power” er revisionistisk

eller søger status quo. Men i forhold til at vurdere USA’s ageren i forhold til Kina og Tai-

wan er de mindre egnede. USA har været med til at stifte mange af disse organisationer

og bidraget til at definere deres ideologi. Til at vurdere, om USA bruger våbensalg til at

understøtte deres status quo-strategi, er der derfor brug for at se på nogle andre institutio-

ner. Endvidere er der det forhold, at Taiwan ikke er en anerkendt stat og derfor er udeluk-

ket fra at deltage i mange multilaterale og internationale fællesskaber og institutioner.

Spephen D. Krasner definerer internationale institutioner som: institutioner, der besidder

normer, beslutningsregler og procedurer, som muliggør en vis forudsigelse og konvergens

af aktørernes forventede handlinger. Definitionen bygger på, at internationale institutioner

er arrangementer, som stater indgår i for at understøtte et samarbejde, hvis der er til-

19 Johnston Iain Alistair, Is China a Status Quo Power?, International Security, Vol. 27, No 4 (Spring 2003), pp 11. 20 Johnston Iain Alistair, Is China a Status Quo Power?, International Security, Vol. 27, No 4 (Spring 2003), pp 15-21.

15

strækkelig sammenfald i deres interesser og knappe ressourcer.21 I forbindelse med dette

speciale vil USA’s alliancesystem i Asien og ”security coorporation” være de internationale

intuitioner, som bliver genstand for analysen. Alliancesystemet og ”security coorporation”

er i denne forbindelse relevant at analysere, fordi det ud over at opfylde ovennævnte krite-

rier for internationale institutioner også indeholder elementet våbensalg til Taiwan i ram-

men af FMS.

1.5. Kildekritik Der anvendes i specialet primært amerikanske kilder. Der er sproglige forhold, som van-

skeliggør inddragelsen af kinesiske eller taiwanske kilder, med mindre de bliver oversat.

Endvidere er der i USA en relativ stor grad af åbenhed i forhold til offentliggørelsen af offi-

cielle dokumenter og referater fra blandt andet Kongressen. Det må dog forventes, at der

finder en målrettet sortering sted i det materiale, der endeligt offentliggøres. En sådan

sortering er nødvendig for fx at undgå at sende utilsigtede signaler til omverdenen.

Anvendelsen af BNP i forbindelse med at sammenligne staters magt fx i Global Power

Index er forbundet med en vis usikkerhed. BNP beregnes i US-dollar og er derfor påvirket

af valutakursudsving på de internationale markeder. Endvidere er der ikke altid i beregnin-

ger taget højde for købekraften i de forskellige lande, som ofte er betydeligt højere i fx

Kina sammenlignet med USA. Speciallet tager i denne forbindelse ikke højde for fx

Purchasing Power Parity (PPP)22 justeringer. Det samme forhold gør sig gældende i for-

hold til militærudgifter i forskellige lande.

2. Metode og struktur Analyserammen bygges op omkring de fire kriterier, som blev defineret i afsnit 1.4. I spe-

cialet anvendes de fire kriterier til at analysere, om USA anvender FMS til at understøtte

deres status quo-strategi. I det efterfølgende vil jeg beskrive, hvordan de fire kriterier an-

vendes til at undersøge om USA anvender våbensalg til Taiwan for at fastholde status

quo.

21 Krasner Stephen D, Krasner 1983, International Regimes, Cornell University Press, pp 49. 22 Purchasing Power Parity anvendes af Verdensbanken, Den Internationale Monitære Fond og FN når de sammenligner lande.

16

2.1. Distribution of Power USA har evnen og viljen til at fastholde den materielle magtfordeling i det internatio-

nale system.

Analysen indledes med at analysere spørgsmålet om global orden og udviklingen af denne

magtfordeling. Med udgangspunkt i udviklingen af den relative magtfordeling, hvor det mi-

litære instrument indgår som en parameter, er det hensigten at konstatere, om verdensor-

denen befinder sig i en situation, hvor ”Transition of Power” er under opsejling, og hvordan

USA reagerer på eventuelle ændringen i magtbalancen.

For at kunne ”måle” den globale magtfordeling vil jeg benytte et ”Power Index”. Der findes

flere forskellige ”power index”, men det er vigtigt, at de er tidssvarende for at have rele-

vans. Der er fx Fucks ”Formeln zur Macht”23, hvis indeks indregner befolkningsstørrelse,

stålproduktion og energiproduktion. Dette indeks anser jeg for værende mindre tidssva-

rende, fordi et højt niveau af stål og energiproduktion i dag har mindre betydning i forhold

til anvendelsen af fx moderne teknologi. Moderne teknologi har fået større betydning for

effektivitet både i den civile sektor og også indenfor forsvaret, fx ved anvendelse af IT-sy-

stemer og lette kompositmaterialer.

A.F.K. Organski and Jacek Kugler anbefaler helt simpelt at anvende BNP som indeks,

fordi der hidtil har manglet den politiske dimension i tidligere indekser. For at indregne den

politiske dimension har de indarbejdet en skatterate og skattekapacitet i deres formel.24

Jeg vælger at anvende ”Global Power Index”, som er baseret på nationers BNP, befolk-

ningsstørrelse, militærudgifter og teknologi. Dette indeks vurderes som anvendeligt og

tidssvarende, fordi der også er lagt vægt på det militære instrument samt teknologi. Der

bliver endvidere refereret til ”Multi-Component Global Power Index Forecast”, som udover

BNP, Befolkningsstørrelse, militærudgifter og teknologi, også indregner mere bløde vær-

dier som helbredstilstand, uddannelse og styreform. I dette indeks er den politiske dimen-

23 FUCKS Wilhelm,1965, Formeln zur Macht: Prognosen über Völker, Wirtschaft, Potentiale, Stuttgart. 24 Organski, A.F.K./ Kugler, Jacek, 1980, The War Ledger. Chicago (u.a.): The University of Chicago Press, pp 85-86.

17

sion således forsøgt indarbejdet.25 Hvordan USA reagerer på ændringen i magtbalancen,

udledes ud fra USA’s officielle politiske udmeldinger og policy på området.

USA’s adfærd er overvejende rettet imod at fastholde magtfordelingen, og i den for-

bindelse anses det militære instrument for at være vigtigt.

Der fokuseres i dette afsnit på det militære instruments rolle i magtbalancen mellem de tre

parter, USA, Taiwan og Kina. Der vil i analysen af magtbalancen både blive inddraget

kvantitative og kvalitative parametre. Der gennemføres en analyse, af hvordan USA med

sin militære tilstedeværelse, kombineret med FMS til Taiwan, balancerer den militære

magt i området i forhold til Kina. Der analyseres, hvordan USA gennem FMS, mere eller

mindre direkte, kan justere på magtbalancen. Dette gøres ved at gennemføre en analyse

af kampflyområdet og se på deres type/relevans og tidspunkt for implementering i forhold

til samme systemers anskaffelse ved andre stater.

Kampflyområdet er valgt ud fra dets strategiske betydning i forhold til balanceringen af

Kina i netop dette scenarie. Taiwans geografiske placering kun ca. 160 km fra ”Mainland

China” betyder, at Taiwan er af vigtig strategisk betydning for USA’s ageren i Asien. Øen

ligger indenfor rækkevidden for kampfly uden at der fx er behov for lufttankning. Der indgår

i analysen både en vurdering af systemernes effektivitet og deres egenskaber, fx om et

våbensystem er defensivt eller offensivt orienteret.

Der er bevidst ikke valgt at inddrage hærsystemer eller flådesystemer i specialet, fordi

disse ikke i samme grad har direkte strategisk betydning netop i dette scenarie. En konflikt

i dette område kan ikke undgå først at være en kamp om luftherredømmet. Der kan dog

argumenteres for, at adgang til Taiwanstrædet i høj grad påvirkes af flådestyrker, dette

aspekt fravælges alligevel i dette speciale.

2.2. Rules of the Game USA’s institutioner, som regulerer medlemmernes adfærd, har vundet hævd og an-

ses for at være normen i det internationale system.

25 Global Trends 2030, December 2012, Alternative Worlds, publication of the National Intelligence Council. pp.16.

18

I dette afsnit ser jeg på, hvor udbredt USA’s våbensalg generelt og FMS er som et element

i USA’s interaktion med alliancelande og partnere i Asien, herunder særligt Taiwan. De

internationale aftaler, som USA har indgået, som regulerer våbenhandel, medtages her.

Både aftaler, som er indgået med Taiwan og med Kina, bliver inddraget i analysen. Hvor-

dan har USA benyttet FMS i de internationale relationer, og har denne praksis ændret sig i

forhold til ændringerne i verdensordnen? Der analyseres på USA’s praksis indenfor vå-

bensalg. Analysen opdeles i tre perioder: (1) Perioden 1949, hvor den kommunistiske bor-

gerkrig i Kina fandt sted til 1979, hvor USA ændrede sin politik overfor Kina. (2) Perioden

fra 1979 til 1990, hvor Sovjetunionen kollapser, og USA’s indtager den ubestridt ledende

position i verden. (3) Perioden fra 1990 frem til i dag. Vægten bliver lagt på den sidste pe-

riode, hvor Kinas økonomiske vækstrate får stigende betydning. Hvilke politiske hensyn

tager USA til Kina i forbindelse med gennemførelse af FMS til Taiwan?

USA er en deltagende, aktiv og styrende aktør indenfor de institutioner, som regule-

rer medlemmernes adfærd.

Den sidste del af analysen ser på processer og procedurer i FMS systemet og hvordan de

er med til at regulere medlemmernes adfærd. Analysen ser på mekanismer i forbindelse

med våbensalg, som USA anvender til at fremme sin status quo strategi. Hvordan er FMS

systemet integreret i det politiske system i USA? Hvordan udenrigspolitiske hensyn er med

til at afgøre, hvilke våbensystem Taiwan må anskaffe og hvornår anskaffelserne må finde

sted?

2.3. Opsummering af analyserammen Analyserammen bygges op omkring de fire kriterier, som blev defineret i afsnit 1.4. I spe-

cialet anvendes de fire kriterier til at analysere, om USA anvender FMS til at understøtte

deres status quo-strategi. I kapitel 3 analyseres de to kriterier, som hører til ”Distribution of

Power”, efterfølgende i kapitel 4 analyseres de to kriterier, som hører til ”Rules of the

Game”. De fire kriterier analyseres individuelt og resulterer således i fire delkonklusioner.

Delkonklusionerne samles efterfølgende i den afsluttende konklusion. Nedenstående

skema viser opgavens analyseramme.

19

Kapitel 5 Konklusion

Sammenfattende konklusion Perspektivering

Kapitel 4 Rules of the Game

USA’s institutioner, har vundet hævd og anses for at være normen i det internationale system.

USA er en deltagende, aktiv og styrende aktør indenfor de institutioner, som regulerer medlemmernes adfærd.

Kapitel 3 Distribution of Power

USA har evnen og viljen til at fastholde den materielle magtfordeling i det internationale system

USA’s adfærd er overvejende rettet imod at fastholde magtfordelingen, og i den forbindelse anses det militære

instrument for at være vigtigt.

20

3. Distribution of power USA har evnen og viljen til at fastholde den materielle magtfordeling i det in-ternationale system.

Udgangspunktet for at analysere det første kriterium er, at USA i den eksisterende ver-

densorden er den ubestridte dominerende globale magt. I dette afsnit vil jeg indledningsvis

analysere spørgsmålet om global orden med udgangspunkt i den relative magtfordeling,

hvor det militære instrument indgår som et af fire elementer. Specialet vil afdække, at der i

udgangspunktet er tale om en unipolær verdensorden med USA i spidsen. Efterfølgende

analyseres officielle politiske udmeldinger og policies på området for at vurdere, om USA

har viljen til at fastholde den materielle magtfordeling i det internationale system.

Vurderes forholdet ud fra et økonomisk og militært synspunkt, er billedet meget entydigt.

USA’s BNP udgør i dag 24 % af verdens samlede BNP, hvilket er den største andel for et

enkelt land i verden.26 Samtidigt er USA’s militærudgifter ubestridt verdens højeste og

overstiger samlet set de nærmeste konkurrenter Kina og Rusland.27

Figur 2: Ovenstående tabeller viser militærudgifter hvor USA på globalt plan ligger i toppen.28

I forbindelse med anvendelsen af ”Global Power Index” medregnes derudover også be-

folkningsstørrelse og investeringer i teknologi. USA’s nærmeste konkurrent Kina har en

befolkningsstørrelse på ca.1,3 mia., hvilket er fire gange større end USA’s ca. 300 mio.29

26 Global Trends 2030, December 2012, Alternative Worlds, publication of the National Intelligence Council. pp.100. 27 Stockholm International Peace Research Institute (SPIRI) Yearbook 2012, Chapter 4, pp III. 28 Data er fra Stockholm International Peace Research Institute (SPIRI) Yearbook 2012. 29 http://www.census.gov/popest/data/national/totals/2012/index.html

21

USA’s Investeringer i teknologi fx IT, forskning og udvikling er ca. tre gange så store som

Kinas investeringer.

USA er således verdensførende indenfor tre af de i alt fire elementer, der indgår i ”Global

Power Index”. Kun indenfor befolkningsstørrelse overgår Kina USA, men det er også i be-

tydelig grad. Netop befolkningsstørrelse er det eneste element, som ikke kan påvirkes

gennem ændringer i politiske prioriteringer eller investeringer, samtidig betyder en stor

befolkning, at Kina besidder et stort potentiale. Ved afslutningen af den kolde krig i begyn-

delsen af 1990’erne har USA således, i kraft af en stærk økonomi, kunnet indtage positio-

nen som den ubestridte leder af den internationale verdensorden.

US-National Intelligence Council (NIC) har gennemført en analyse af de mulige globale

udviklingstendenser.30 Kina har i de sidste tre årtier haft en vækstrate på gennemsnitlig 10

%. I forbindelse med fremskrivninger af analyserne er denne vækstrate blevet nedjusteret

til 5 % efter 2020, hvilket er i overensstemmelse med andre fremskrivninger på området.

I NIC-analysen er der blevet gennemført to fremskrivninger af den globale udvikling i

magtfordeling. Den traditionelle ”Four-Component Power Forecast” fremskriver ”Global

Power Index” med parametrene: BNP, befolkningsstørrelse, militærudgifter og teknologi-

ske investeringer. Den nye ”Multi-Component Global Power Index Forecast” medtager

derudover helbredstilstand, uddannelse og styreform.

Figur 3: Fremskrivning af den globale udvikling i magtfordeling.31

30 Global Trends 2030, December 2012, Alternative Worlds, publication of the National Intelligence Council. 31 Global Trends 2030, December 2012, Alternative Worlds, publication of the National Intelligence Council. pp.16.

22

USA ligger i 2013 i toppen af begge magtindekser. Man kan derved konkludere, at USA

indtager den førende position i det internationale system og derved har evnen til at være

den globale dominerende magt. Hvis vi kigger på den traditionelle ”Four-Component Po-

wer Forecast”, vil Kinas globale magt overstige USA omkring 2030. Anvendes den nye

”Multi-Component Global Power Index Forecast”, forudses dette ”Poweshift” at finde sted

omkring 10 år senere. Uanset hvilken af de to fremskrivninger man anvender, er tenden-

sen den samme og meget tydelig. Den globale magtfordeling står overfor en markant æn-

dring i perioden 2030-2040. Asien forudses at overgå Nordamerikas og Europas globale

magt tilsammen vurderet på BNP, befolkningens størrelse, militærudgifterne, og teknologi-

ske investeringer. Hvis de bløde værdier medtages, sker det omkring 10 år senere.

Med mindre der sker en radikal ændring i denne udvikling, står verden overfor et potentielt

”Transition of Power”, og Kina er i den forbindelse ikke til at overse. Efterspørgslen på

ressourcer forudses i samme periode at vokse dramatisk, hvilket kunne udvikle sig til et

stridspunkt32. Det økonomiske område er der, hvor denne udvikling er længst fremme.

Kinas investeringer overstiger allerede i dag USA’s investeringer med 1½ gang. Det forud-

ses, at Kina allerede omkring 2025 vil bidrage med ⅓ af den globale vækst.33 Det

økonomiske ben i modellerne danner grundlag for at kunne opretholde militærudgifterne

på et givent niveau og gennemføre teknologiske investeringer. Derved danner økonomien

indirekte grundlaget for tre af de i alt fire traditionelle magtparametre, der indgår i ”Global

Power Index”.

Den økonomiske situation er kompleks, og der er ikke fortilfælde, som man kan skele til.

USA’s økonomi har før været under pres og har haft evnen til at rejse sig igen. USA er

stadig ledende indenfor investeringer i forskning og teknologi, og der er derfor et potentiale

for et teknologisk gennembrud, som igen kan ændre på forholdene.

USA og EU indledte i februar 2013 forhandlinger om et øget handelssamarbejde. For-

handlingerne bygger på en rapport udarbejdet af ” EU-US High Level Working Group on

Jobs and Growth”, som blev nedsat efter et EU/USA topmøde i november 2011. Arbejds-

32 Global Trends 2030, December 2012, Alternative Worlds, publication of the National Intelligence Council. pp. iv. 33 Global Trends 2030, December 2012, Alternative Worlds, publication of the National Intelligence Council, pp vi.

23

gruppen anbefalede, at et handelssamarbejde burde indføre ændringer indenfor tre speci-

fikke områder: frihandel, ensretning af regelsæt og fælles globale handelsinteresser.34

Handelssamarbejdet har potentiale til at blive verdens mest omfattende frihandelssamar-

bejde og vil, såfremt den implementeres, omfatte omtrent 1/3 af verdens handel samt

47 % af verdens bruttonationalprodukt.35 Således vil USA og EU stå stærkt i den

internationale handel, og aftalen kan få strategisk betydning for den fremtidige økonomiske

udvikling i både de europæiske lande og i USA.

Kinas situation er samtidigt ikke uden problemer, og disse kan underminere den fortsatte

økonomiske vækst. De økonomiske strukturer i Kina er under stor forandring. Det er en

stor udfordring for kineserne at fastholde deres indsats imod fattigdom og ulighed, samti-

dig skal de undgå at øge spændingerne og uenigheden på netop dette område overfor

USA. Samhandel med USA er en forudsætning for den fortsatte økonomiske vækst i Kina.

Der er fx kritiske røster i USA, som peger på, at Kinas økonomiske politik er rettet imod at

svække USA.36

USA’s rolle som global hegemon ses derfor at kunne komme under pres. Situationen kan

sammenlignes med Storbritannien sidst i 1800 tallet. ”Pax Britannica”: en periode hvor

Britisk dominans til sidst svandt ind og verden endte i multipolaritet og efterfølgende to

verdenskrige, og ”Pax Americana”, som er den nuværende periode, hvor USA har været

dagsordensættende og styrende i international politik. Indledningsvis efter 1945 i en bi-

polær verdensorden og siden 1990 i en unipolær verdensorden. Denne orden synes om

20-30 år at være under forandring, hvis det ikke lykkes USA at vende udviklingen.

En Global hegemon som USA er naturligt enten status quo-magt eller en ekspanderende

magt.37 At være en ekspanderende magt har ikke været USA’s foretrukne hegemoniske

strategi, og det vil heller ikke under de kommende betingelser være en mulig strategi for

USA. Jeg har i det foregående analyseret USA’s evne som global hegemon til at fastholde

status quo. Evnen er til stede i dag, om end den er i tilbagegang. At analysere evnen er

34 Final rapport, High Level Working Group on Jobs and Growth, 2013, s.2-6 35 http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=869 36 Liew, Leong H, 2010, US Trade Deficits and Sino-US Relations, Journal of Contemporary Asia Vol. 40, No. 4, November 2010, pp. 669. 37 Morgenthau, Hans J, 1948, Politics among nations: The struggle for power and peace, Brief edition, Boston McGraw-Hill, Inc, pp 50-55.

24

imidlertid ikke nok i sig selv. For at analysere spørgsmålet om global orden og udviklingen

af magtfordelingen er det lige så vigtigt at se på viljen.

USA har naturligvis også erkendt denne udvikling. Forskydningerne i magtbalancen udfor-

drer USA’s evne til at varetage rollen som garant for det internationale systems orden. Ev-

nen til at spille denne rolle påvirker naturligvis også viljen til at varetage denne rolle. Dette

spørgsmål har i høj grad været i USA’s fokus. Præsident Barack H. Obama adresserer

spørgsmålet i sine strategiske anvisninger for det amerikanske forsvar. Titlen for US-sik-

kerhedsstrategi ”Defense Strategic Guidance” er et klart signal om, at USA ikke har tænkt

sig at træde ned fra sin nuværende position: ”Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities

for 21st Century”.

”As Commander in Chief, I am determined that we meet the challenges of this mo-

ment responsibly and that we emerge even stronger in a manner that preserves American

global leadership, maintains our military superiority…”38

USA’s Department of Defense (DOD) har længe haft opmærksomheden rettet imod udvik-

lingen af den globale orden, og med hvilken usikkerhed udviklingen tegner sig. Allerede i

Quadrennial Defense Review (QDR) 2001 identificeres fastholdelsen af magtbalancen i

Asien som værende kompleks og særdeles udfordrende.39 I det seneste QDR fra 2012

nævnes dette igen, og denne gang nøjes man ikke med hentydninger, et ”Rising China”

nævnes nu direkte.40 USA har erkendt, at de står overfor store udfordringer, og samtidig er

de meget bevidste om den ledende rolle, de har spillet i forbindelse med at forme og be-

vare den internationale orden, der hersker i dag.41 USA ser sig selv som den eneste na-

tion, der er i stand til at påtage sig den ledende rolle i den globale orden. Med denne posi-

tion føler USA et forpligtende ansvar for at bevare den orden, de har været med til at

skabe. Samtidig er der en bevidsthed om, at der står meget på spil, og det kræver en nøje

afvejning af, i hvilket omfang de til rådighed værende ressourcer kan anvendes på fx for-

38 President Barack Obama, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf, pp 0 (dækskrivelse). 39 US-DOD Quadrennial Defense Review, 2001, pp 4. 40 US-DOD Quadrennial Defense Review, 2010, pp 6-7. 41 President Barack Obama, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf, pp 1.

25

svaret.42 Ikke alle er enige i, hvorvidt USA råder over tilstrækkelige ressourcer til at kunne

realisere deres målsætning om at kunne bevare den førende position, end ikke at fastholde en ledende

rolle i Asien: ”First, the contradiction between its objectives being too big and its abilities

insufficient. U.S. power is on the decline and leading the Asia-Pacific is beyond its

grasp.”43

Kina er det land, der har det største potentiale til at kunne påvirke USA’s politik og dermed

magtbalancen. Det, der skaber den største bekymring for USA, er ikke, at Kina er i en rivende

økonomisk udvikling, men at der i USA hersker uklarhed om, hvilke strategiske mål og hensigter Kina

har i forbindelse med opbygningen af deres militær.44 Det er samtidig USA’s erklærede hensigt at bevare

retten til at operere frit i hele Asien også omkring Taiwan, hvor USA og Kina står i direkte opposition

til hinanden.

Det kan derved konkluderes, at USA’s opfattelse er, at de har evnen og viljen til at fast-

holde den materielle magtfordeling i det internationale system. USA har stadig den fø-

rende position i det internationale system, og derved har USA endnu evnen til at være den

globale dominerende magt. Hvis udviklingen imidlertid fortsætter som hidtil, vil Kinas glo-

bale magt overstige USA omkring 2030-2040. Samtidig er det USA’s klare hensigt at fast-

holde sin ledende rolle og position i det internationale system. Derfor, efterhånden som

Kinas magt stiger, vil dets indflydelse naturligt vokse og udfordre USA’s position, indled-

ningsvis regionalt, men på sigt også på globalt plan. Derved vil verden befinde sig i en si-

tuation, hvor ”Power Transition” kan finde sted, og hvor den gamle hegemon USA vil for-

søge at fastholde magten, så længe det er muligt.

USA’s adfærd er overvejende rettet imod at fastholde magtfordelingen, og i den forbindelse anses det militære instrument for at være vigtigt.

Det andet kriterium undersøges ved at gennemføre en analyse af, hvordan USA med sin

militære tilstedeværelse, kombineret med FMS til Taiwan, balancerer den militære magt i

42 President Barack Obama, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf, pp 8. 43 Qi Jianguo, 2013, “Unprecedented Great Changing Situation: Understanding and Thoughts on the Global Strategic Situations and Our Country’s National Security Environment,” Study Times (Xuexi Shibao), 21 January 2013, http://www.qstheory.cn/zywz/201301/t20130121_207019.htm, pp 7. 44 President Barack Obama, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf, pp 2.

26

området i forhold til Kina. Der analyseres, hvordan USA gennem FMS, mere eller mindre

direkte, kan justere på magtbalancen. Dette gøres ved at gennemføre en analyse af

kampflyområdet og se på deres type/relevans og tidspunkt for implementering, fx i forhold

til samme systemers anskaffelse af andre stater.

Kort efter den anden verdenskrig indledte kommunisterne under Maos ledelse en borger-

krig imod den siddende nationalistiske regering i Kina. Borgerkrigen endte i 1949 med et

nederlag for nationalistregeringen på det kinesiske fastland. Nationalistregeringen flygtede

efterfølgende til Taiwan og etablerede et kinesisk nationalistisk styre i eksil på øen. Til

trods for at USA havde mest sympati for nationalistregeringen, var det indledningsvis ikke

hensigten, at USA ville blande sig i konflikten.45 Koreakrigens udbrud den 25. juni 1950

ændrede imidlertid på denne politik. USA så nu situationen i lyset af den kolde krig og ville

imødegå spredningen af den globale kommunistiske aggressive ekspansion. Hvis Taiwan

faldt i kommunistiske hænder, ville det true sikkerheden i Stillehavsregionen og udgøre en

trussel for amerikanske styrker udstationeret i området.46 Kommunisterne derimod var fast

besluttet på at afslutte borgerkrigen. Dette skulle gøres ved også at indtage Taiwan og

derved indføre et kommunistisk styre i et samlet Kina. Amerikanske efterretninger havde

opsnappet informationer om den forestående invasion af Taiwan. USA ville i den forbin-

delse sende et klart signal om, at de havde til hensigt at forsvare Taiwan imod den kom-

mende kinesiske invasion. Den amerikanske syvende flåde blev derfor sendt til Taiwan-

strædet for at afskrække Kina.47

Lige siden afskrækkelsen i 1950 har USA været garant for Taiwans sikkerhed. Det skulle

dog ikke blive den eneste gang, USA måtte anvende militær magt for at afskrække Kina i

forhold til Taiwan. I august 1954 forsøgte Kina uden held at erobre Kinmen- og Wuchin-

øerne, som er under Taiwans kontrol, men ligget tæt på Kinas kyst. Dette medførte, at

USA rutinemæssigt begyndt at deployere kampfly til Taiwan for at afskrække fra yderligere

aggression.48 Det lykkedes Kina den 17. januar 1955 at erobre øen Ichiang. Erobringen fik

Eisenhower til at anmode kongressen om autorisation til at deployere betydelige styrker til 45 Staaveren, Jacob van, 1962, Air Operations in the Taiwan Crisis of 1958, USAF Historical Division Liaison Office, pp 3. 46 Staaveren, Jacob van, 1962, Air Operations in the Taiwan Crisis of 1958, USAF Historical Division Liaison Office, pp 3. 47 Christopher P. Twomey, 2010, The Military Lens, London, Cornell University Press, pp 169-172. 48 Staaveren, Jacob van, 1962, Air Operations in the Taiwan Crisis of 1958, USAF Historical Division Liaison Office, pp 6.

27

Taiwan for at forsvare øen. Den samlede kongres vedtog i den forbindelse en resolution

med overvældende flertal, som autoriserede præsidenten til at: ”…employ the armed for-

ces of the United States as he deems necessary…”. USA gennemførte herefter en evaku-

ering af udsatte øer, som var under Taiwans kontrol, primært støttet af defensive luftope-

rationer.

I 1958 var der igen optræk til konflikt. Denne gang synes kineserne at være bedre forbe-

redt og havde samlet betydeligt luftstyrker. Meget tydede på, at Kina ville gøre et nyt for-

søg på at erobre indledningsvis de afsides øer og efterfølgende måske Taiwan. I USA blev

der refereret til 1955-resolutionen. USA deployerede et hangarskib og betydelige taktiske

flystyrker til Taiwan. Selvom det kom til kampe, særligt i luften, lykkedes det også denne

gang USA at afværge en optrapning af konflikten. I 1967 var der igen træfninger mellem

kinesiske og taiwanske kampfly.

I løbet af 1950’erne og 1960’erne var Taiwan under USA’s direkte militære beskyttelse.

”U.S.-Republic of China (ROC/Taiwan) Mutual Defense Treaty” tillod USA at udstationere

militære styrker på Taiwan. I begyndelsen af 1970’erne betragtede Nixon-administrationen

en tilnærmelse til Kina, som et yderligere middel til at bekæmpe og inddæmme Sovjetuni-

onen. Kina fik en strategisk rolle frem for at være en direkte modstander i forholdet til Tai-

wan.49 Dette medførte en omfattede tilbagetrækning af amerikanske styrker fra Asien.

sidst i 1974 indgik Kina og USA en aftale om, at USA ville tilbagetrække alle amerikanske

kampfly fra Taiwan. De sidste to amerikanske eskadriller F-4 kampfly forlod året efter Tai-

wan og efterlod alene amerikansk kommunikationsudstyr og grundlæggende logistisk ud-

styr tilbage i Taiwan.50

Efter at Taiwans President Lee Teng-hui besøgte USA i 1995, reagerede Kina kraftigt med

øget øvelsesaktivitet i området og affyring af flere missiler tæt på Taiwans kyster. De kine-

siske militære magtdemonstrationer varede flere måneder, og præsident Clinton valgte

derfor at sende to Hangarskibsgrupper (Carrier Battle Groups) til Taiwan.51 Året efter var

49 Dumbaugh, Kerry, 2009, Taiwan’s Political Status: Historical Background and Its Implications for U.S., Congressional Research Service, pp 2. 50 Tyler, Patrick, 1999, A Great Wall, Publick Affairs Books, New York, pp 167. 51 U.S.-Taiwan Relations Under the Taiwan Relations Act: Lessons and Options–Findings of a CRS Workshop, 1999, Congressional Research Service, pp 4.

28

der igen kinesisk magtdemonstration i kølvandet på det første demokratiske præsidentvalg

i Taiwan.

I den seneste US-sikkerhedsstrategi understreges prioriteringen af USA’s fortsatte mili-

tære dominans særligt i Asien. USA ønsker at fastholde evnen til at afskrække og ned-

kæmpe aggression fra enhver potentiel modstander. USA skal i den forbindelse kunne

skade enhver modstander i stort omfang, hvilket skal afholde fra aggression. Endvidere vil

USA fastholde sin evne til at operere i Anti Acces Aread Denial (A2AD) områder, det vil

sige hvor modstanderen ikke ønsker det.52 A2AD er netop et tema overfor Kina. I QDR

2010 blev USA’s militære evne omtalt i indledningen således: “America’s interests and role in

the world require armed forces with unmatched capabilities and a willingness on the part of the nation

to employ them in defense of our interests and the common good.’’53

Mere end tres år efter borgerkrigen har Kina stadig ikke har indtaget Taiwan på trods af

gentagne trusler herom. Den militære afskrækkelse har hidtil haft held til at afværge inva-

sionen. Man kan derved konstatere, at USA har anvendt militær magt til at fastholde

magtfordelingen, og at de i fremtiden også har til hensigt at gøre det. Anvendelsen af magt

har været mest markant i 1950’erne og 1960’erne. Efter 1975 har USA ikke haft en direkte

militær tilstedeværelse på Taiwan, men USA har bibeholdt udstyr til at kunne komme Tai-

wan til undsætning, hvis det bliver nødvendigt.

Det var dog ikke den eneste sikkerhedspolitiske udfordring, som USA skulle håndtere i

dette trekantsdrama. Nationalistregeringen på Taiwan havde ikke tænkt sig at forblive i

eksil på øen for altid. Det var deres officielle hensigt at generobre Kina, når det var mu-

ligt.54 På trods af pres fra ”høge” i den amerikanske administration fastholdt Eisenhower

en linje, som tilsigtede at undgå en direkte amerikansk konfrontation med Kina. Derfor

undlod USA i 1954 at gennemføre offensive bombninger af Kina, som ville have ændret på

magtbalancen mellem Kina og Taiwan. På denne måde blev der allerede meget tidligt i

Taiwans historie lagt en amerikansk strategi om at bevare status quo. Man tilstræbte ikke

”magtmaksimering”, som vurderedes at ville resultere i krig med Kina. Samtidig ville USA

52 President Barack Obama, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf, pp 4. 53 US-DOD Quadrennial Defense Review, 2010, pp iv. 54 Dumbaugh, Kerry, 2009, Taiwan’s Political Status: Historical Background and Its Implications for U.S. Policy, Congressional Research Service, pp 1.

29

støtte Taiwan i at opbygge et tilstrækkeligt robust forsvar, som kunne afværge en kinesisk

invasion tilstrækkeligt længe til, at amerikanske styrker kunne komme til undsætning.55

USA skulle samtidig undgå, at Taiwans militære styrke blev så stor, at de ville forsøge at

angribe Kina, hvilket behandles i det efterfølgende.

Taiwans stigende afhængighed af USA i sikkerhedspolitikken betød, at et reelt forsøg på

at generobre Kina, allerede i 1960erne, ikke længere var realistisk. USA ville dog fortsat

sikre sig, at Taiwan ikke pludselig gennemførte offensive angreb på Kina, som kunne

medføre, at USA blev trukket ind i en uønsket konflikt med Kina. USA har lige siden opret-

holdt denne balance, indledningsvis med en kombination af amerikansk militær tilstedevæ-

relse og nøje reguleret våbensalg til Taiwan, og fra i midten af 1970erne alene ved hjælp

af reguleret våbensalg til Taiwan.

I begyndelsen af 1950’erne blev der i rammen af ”Military Assistance” gennemført en om-

fattende opbygning af Taiwans forsvar. I 1955 begyndte anskaffelse af F-86F luftforsvars-

fly. Opbygningen af det taiwanske flyvevåben var så omfattende, at det i 1958 rådede over

ikke mindre end 826 kampfly, hvoraf de ca. 500 var jetfly af typen F-84 og F-86, resten var

typer fra den anden verdenskrig.

Da krisen i 1958 fandt sted, anmodede Taiwan om at fremskynde amerikanske leverancer

af yderligere 60 F-86 kampfly og moderne ”Sidewinder” luft-til-luft-missiler. Endvidere an-

modede Taiwan USA om at genoverveje en tidligere afvisning af Taiwans ønske om at

anskaffe det mere moderne F-100 kampfly. F-86 anskaffelsen blev i august godkendt af

USA. USA’s ”Joint Chiefs of Staff” fremsatte samtidig en erklæring om, at: ”The Taiwan Air

Force should be built up and maintained in such a condition that it was qualitatively sur-

piriour to the Chinese Communist Air Force”. En uge senere blev seks F-100 kampfly, som

oprindelig var øremærket til NATO leveret til Taiwan.56 I beyndelsen af 1959 var yderligere

90 F-100 i forskellige varianter blevet leveret gennem ”Military Assistance”-programmet.

Yderligere anmodninger om at levere endnu en eskadrille (24) F-86 og en eskadrille af

USA’s dengang nyeste kampfly F-104 blev der ikke taget aktion på, til trods for at dette var

med anbefaling fra amerikanske topofficerer i Taiwan. Ideen med F-104 var, at de skulle

55 Lai, David, 2010, Arms Sales to Taiwan: Enjoy the Buisness while it lasts, Strategic Studies Institute,U.S. Army War College, pp 2. 56 Staaveren, Jacob van, 1962, Air Operations in the Taiwan Crisis of 1958, USAF Historical Division Liaison Office, pp 14.

30

bidrage med en psykologisk afskrækkende effekt på grund af flyets hidtil usete flyveha-

stighed og stigeevne.57

USA havde dengang ikke brug for så lang betænkningstid, de første 29 F-104 kampfly

blev leveret til Taiwan i løbet af 1960-61. Frem til 1969 blev yderligere 54 nye F-104 mod-

taget. Efterfølgende modtog Taiwan kun brugte F-104 fra Canada, USA, Tyskland, Japan

og Danmark. Taiwans modtog i alt 244 F-104 kampfly, hvor de sidste blev modtaget i løbet

af 1980erne, flere af dem var dog kun egnet som reservedele.58

Den sidste flytype, Taiwan modtog i den første fase (1949-1979) gennem “Military Assi-

stance”-programmet, var F-5, som er et let og meget manøvredygtigt kampfly. F-5 er det

eneste af de kampfly, som blev leveret før 1979, som fortsat er i operativ drift i Taiwan.

Taiwan modtog de første F-5 kampfly i 1965, og frem til 1971 var flåden oppe på 83 stk.

USA’s ændrede politik i forhold til Kina op gennem 1970’erne betød, at Taiwan fik et behov

for at opbygge en national våbenindustri, som i omfattende grad var støttet af amerikanske

firmaer. Aerospace Industrial Development Corporation (AIDC) indledte således en lokal

licensproduktion af F-5 kampflyet. AIDC producerede i alt 242 F-5 kampfly. Taiwans sam-

lede F-5 flåde udgjorde i 1986 336 kampfly, hvilket gjorde Taiwan til den største bruger af

typen.59

USA’s ændrede politik overfor Kina i løbet af 1970’erne betød enden på amerikanske vå-

benleverancer. Taiwans forsvar skulle gennem mere end ti års ørkenvandring, før der igen

blev lukket op for nye våbensalg fra USA. Etableringen af AIDC og lokal våbenproduktion

var derfor kommet i yderligere fokus. Taiwan var, ligesom mange andre af USA’s allierede

i begyndelsen af 1970’erne, interesseret i F-16 kampflyet. Men at anskaffe F-16 var på det

tidspunkt udelukket. Et US-Kina ”Joint Communiqué” af 1982 begrænsede netop våben-

salg til Taiwan. USA udtrykte i denne forbindelse, at det var hensigten indledningsvis at

reducere og på sigt ikke at gennemføre yderligere våbensalg til Taiwan.60

Taiwan begyndte derfor i 1982 udviklingen af et eget kampfly ”Indigenous Defence Figh-

ter” (IDF). USA’s våbenindustri var tæt involveret, men holdt deres deltagelse ”under rada-

57 F-104 havde i 1960erne rekorder I bade hastighed, stigeevne og operativ højde. 58 http://www.joebaugher.com/usaf_fighters/f104_26.html 59 http://www.taiwanairpower.org/af/f5.html 60 Dumbaugh, Kerry, 2009, Taiwan’s Political Status: Historical Background and Its Implications for U.S. Policy, Congressional Research Service, pp 7.

31

ren” af hensyn til Kina. General Dynamics, som udviklede F-16, assisterede i udviklingen

af flyets udformning. Mange andre amerikanske firmaer var også involveret. Den største

udfordring var jetmotoren, den skulle nyudvikles på grund af amerikanske eksportrestrikti-

oner, og motoren blev IDF kampflyets svaghed. Hensyn til Kina betød endvidere, at IDF

blev begrænset i rækkevidde og i flyets evne til at angribe jordmål.61 IDF fløj første gang i

1989, og Taiwans flyvevåben havde indledningsvis planer om at anskaffe 256 IDF kampfly

til at erstatte deres aldrende F-104 og F-5 kampfly62. Den oprindelige ordre om at anskaffe

256 IDF kampfly blev imidlertid reduceret til 130, og den sidste IDF blev leveret i 1999.

Årsagen til denne reduktion var Sovjetunionens kollaps i løbet af 1990, hvilket betød, at

USA ikke længere havde brug for Kina til at inddæmme Sovjet. USA stod nu i en unik situ-

ation, hvor landet efter den kolde krigs afslutning var den eneste tilbageværende super-

magt. USA kunne derfor i kraft af dets position agere uden at tage hensyn til Kina. USA så

i denne forbindelse stort på hensigterne i US-Kina ”Joint Communiqué” fra 1982.

Dette indledte et sandt ”Bonanza” af våbenkøb for Taiwan. I årene 1995-2000 importerede

Taiwan våben for 14 mia. USD, hvilket er det største beløb for noget land i denne periode.

Den primære eksportør af våben i denne periode var USA.63 USA’s præsident Bush senior

godkendte i 1992 et salg af 150 F-16A/B kampfly til Taiwan, Frankrig gennemførte samti-

dig et salg af 60 Mirage 2000-5, dette blev den sidste franske våbenhandel til Taiwan. På

grund af pres fra Kina erklærede Frankrig, at de ikke ville tillade franske firmaer at sælge

våben til Taiwan.64 F-16 handlen til Taiwan var den næststørste FMS-ordre der hidtil var

blevet gennemført. Men det markerede samtidig enden på ”Bonanza-tiden”. F-16 kampfly-

ene blev leveret i perioden juli 1996 til december 1999. Spændingerne mellem Kina, Tai-

wan og USA var også på deres højeste i netop i denne periode. Med udgangen af

1990’erne havde Taiwan derved fået udskiftet næsten hele sin kampflyflåde, på nær 90 F-

5 kampfly. Derved stod de kvalitativt relativt stærkt overfor Kina, med deres 430 kampfly

(150 F-16, 60 Mirage 200-5, 130 IDF og 90 F-5). Kina rådede på det tidspunkt over 1500

kampfly på baser tæt på Taiwan.65 Nedenfor ses en graf, der viser udviklingstendenser for

61 Kan, Shirley A. 2011, Taiwan: Major US-Arms Sales Since 1990, Congressional Research Service, pp 22. 62 Lake, Jon, 1996. "AIDC Ching-Kuo: The Indigenous Defence Fighter". World Air Power Journal (London:Aerospace Publishing) (Volume 26): pp 28–41. 63 Jane´s Sentinel Country Risk Assessments – Taiwan, 2008: p. 53. 64 Møller, Bjørn, 1998, Security, Arms Control and Defence Restructuring in East Asia, pp 209. 65 Møller, Bjørn, 1998, Security, Arms Control and Defence Restructuring in East Asia, pp 209.

32

Taiwans kampfly. Grafen er udarbejdet af US-Taiwan Business Council, som agiterer for

yderligere salg af amerikanske våben og kampfly til Taiwan. Bemærk, at der på F-16 gra-

fen er vist en stigning i antal i perioden 2022-23. Måske en fin hentydning til beslutningsta-

gerne i Washington? Grafen anfører, at der er et ”Fighter Gap”, dvs. der påpeges en man-

gel på kampfly i Taiwan.

Figur 4:Graf der viser sammensætningen af Taiwans kampflyf låde i 2012. 66

I det efterfølgende er tre grafer, som viser indfasningstidspunkt og udfasningspunkt på de

tre seneste amerikanske kampfly, Taiwan har anskaffet, sammenlignet med andre ud-

valgte brugerlande.

66 US-Taiwan Business Council The Looming Taiwan Fighter Gap October 1, 2012

33

Figur 5: Graf der viser indfasning og udfasning af F-104 i udvalgte lande.67

Figur 6: Graf der viser indfasning og udfasning af F-5 i udvalgte lande.

67 I forbindelse med fremskafning af data til graferne med indfasning og udfasning er anvendt diverse internet kilder, fx www.af.mil, www.f-16.net, http://www.taiwanairpower.org og wikipedia.

34

Figur 7: Graf der viser indfasning og udfasning af F-16 i udvalgte lande.

F-104 og F-5, som indledningsvis blev anskaffet i 1960erne, fik Taiwan leveret tidligt i for-

hold til flyets oprindelige udvikling og indfasning i USA og andre lande. Det samme er ikke

tilfældet for F-16, som blev leveret 15 år efter andre brugere. Af graferne kan endvidere

udledes, at Taiwan generelt er nød til at anvende flytyperne længere end i de fleste andre

lande.

Selvom salget af de 150 F-16 til Taiwan i løbet af 1990’erne var et brud på den tidligere

politik i forhold til Kina, var der fortsat indbygget et par ”hager”. Taiwan havde ønsket at

anskaffe F-16C/D, som er den seneste og mest kapable variant af F-16. Men der blev gi-

vet tilladelse til at anskaffe F-16A/B, som svarer til det fly, som Danmark købte i 1980, dog

med gennemførte opdateringer. Selvom flyene var udstyret med moderne elektronik, som

svarer til danske F-16, var de indledningsvis ikke udstyret med den software, der skal be-

nyttes til at affyre det mest moderne radarstyrede luft-til-luft-missil AIM-120.68 I stedet

måtte Taiwans anvende et ældre og betydeligt mindre effektivt radarstyret luft-til-luft-missil

AIM-7, som blev benyttet under Vietnamkrigen. Deres F-16A/B var heller ikke udstyret til at

kunne gennemføre angreb imod jordmål. Flyene kunne derfor primært anvendes defensivt.

68 AIM-7 er af typen ”semi active homing” som kræver at der fastholdes radarlås frem til at missile rammer, AIM-120 er af typen ”active homing” og fx en F-16 kan med dette missil engagere op til 4 andre fly samtidig og behøver ikke at fastholde radarlås indtil missilet rammer, effektiviteten og overlevelsesevnen stiger derved betydeligt.

35

De tilhørende våbensystemer, som anvendes på F-16 kampflyene, blev også underlagt

restriktioner. I 2000 anmodede Taiwan om at kunne anskaffe de nyere og mere effektive

luft-til-luft missiler af typen AIM-120. Clinton godkendte salget i 2000, men det var betinget

af, at missilerne blev opbevaret i USA og først blev leveret, hvis Kina anskaffede et tilsva-

rende missil fra Rusland. Efter rapporter om at Kina havde foretaget en missiltest med et

tilsvarende missil (AA-12), autoriserede Bush, at AIM-120 missilerne blev leveret.69

I 2001 anmodede Taiwan om at kunne anskaffe GPS-styrede bomber af typen Joint Direct

Attack Munition (JDAM) og missilet High Speed Antiradiation Missile (HARM) som begge

er offensive præcisionsvåben. HARM er udviklet til at nedkæmpe et fjendtligt luftforsvar,

ved at missilet søger efter radarsystemer, JDAM er en GPS styret bombe, som rammer på

koordinat under alle vejrforhold. Anskaffelsen af de offensive våbensystemer JDAM og

HARM blev afvist samme år, og efter gentagne anmodninger blev disse handler igen afvist

i 2005.70

Siden 2006 har Taiwan forsøgt at anskaffe nye F-16C/D kampfly, og der blev i forsvars-

budgettet afsat penge til anskaffelsen. Bush administrationen nægtede flere gange at

modtage anmodningen. Taiwan fremsendte Letter of Request LOR for 66 F-16C/D i juli

2006, februar 2007 og juni 2007 og fastholdt anskaffelsen i deres forsvarsbudget. På trods

af pres fra ”høge” i kongressen og våbenindustrien, som fremhæver amerikanske arbejds-

pladser og det defensive formål, er det stadig ikke lykkedes Taiwan at få godkendt denne

anskaffelse.71 I samme forbindelse har USA også udtrykt bekymring vedrørende Taiwans

udvikling af et offensivt krydsermissil, som kan anvendes imod overflademål. Interessen

for F-16 er blandt andre af USA’s allierede ikke længere så høj, deres fokus er på nuvæ-

rende tidspunkt primært skiftet til den næste generation af kampfly F-3572, som p.t. ikke er

indenfor Taiwans rækkevidde.

Juli 2012 blev Letter of Offer & Acceptance (LOA), som markerer indgåelsen af en FMS-

våbenhandel mellem USA og Taiwan underskrevet. Der blev nu givet tilladelse til at gen-

nemføre en omfattende og længe ventet opdatering af Taiwans F-16 flåde til en pris af 3,8

69 Kan, Shirley A. 2011, Taiwan: Major US-Arms Sales Since 1990, Congressional Research Service, pp 19. 70 Kan, Shirley A. 2011, Taiwan: Major US-Arms Sales Since 1990, Congressional Research Service, pp 7-8. 71 Kan, Shirley A. 2011, Taiwan: Major US-Arms Sales Since 1990, Congressional Research Service, pp 19. 72 www.f35.com

36

mia. USD.73 Med denne opdatering opnår de gamle F-16A/B tæt på samme egenskaber

som de nyere F-16C/D. Godkendelsen af dette program havde været over tre år under-

vejs. En opdatering opfattes mindre krænkende af Kina end en nyanskaffelse og derved

forøgelse af Taiwans kampflyflåde.

USA har i mere end 60 år anvendt militær tilstedeværelse til at fastholde status quo i for-

holdet mellem Taiwan og Kina. Det er endvidere USA’s hensigt at fastholde evnen til at

afskrække og nedkæmpe aggression fra enhver potentiel modstander. Anvendelsen af

magt har været mest markant i 1950’erne og 1960’erne, hvor også den mest omfattende

våbenhandel fandt sted med fokus på defensive våbenarter. USA siden 1975 ikke haft en

militær tilstedeværelse på Taiwan. FMS har været en vigtig sikkerhedspolitisk parameter i

hele perioden. Siden indgåelsen af TRA har USA gennemført nøje afmålt og defensivt ori-

enteret FMS til Taiwan. USA har primært taget hensyn til sikkerhedspolitiske prioriteringer i

et globalt perspektiv, når denne afmåling skulle finde sted, og ikke så meget til Kina eller til

den nationale våbenindustri. Derved har USA fastholdt sin linje fra 1950’erne, hvor de,

samtidig med at Kina skulle afskrækkes, også begrænsede Taiwans evne til at kunne an-

gribe Kina, så USA ikke risikerede at blive suget ind i en uønsket krig med Kina.

4. ”Rules of the Game” USA’s institutioner, som regulerer medlemmernes adfærd, har vundet hævd og anses for at være normen i det internationale system.

I dette afsnit analyseres USA’s våbensalg og FMS-regime. Hvor udbredt er våbensalg i

USA’s interaktion med alliancelande og partnere i Asien, herunder særligt Taiwan? De

internationale aftaler, som USA har indgået med Taiwan og Kina mht. våbenhandel, bliver

inddraget i analysen. Hvordan har USA’s praksis ændret sig i forhold til ændringerne i ver-

densordnen? Der analyseres på tre perioder i forhold til våbensalg til Taiwan: (1) Perioden

fra1949, hvor den kommunistiske borgerkrig i Kina fandt sted, til 1979, hvor USA ændrede

sin politik overfor Kina. (2) Perioden fra 1979 til 1990, hvor Sovjetunionen kollapser, og

USA’s indtagelse af den ubestridt ledende position i verden. (3) Perioden fra 1990 frem til i

dag. Vægten bliver lagt på den sidste periode, hvor Kinas økonomiske vækstrate får sti-

73 Hammond-Chambers, Rupert, 2012 SPECIAL COMMENTARY: Signing of an LOA to Upgrade Taiwan’s F-16 A/B Fighters, US-Taiwan Business Council, pp1.

37

gende betydning. Politiske hensyn, som USA tager i forhold til Kina i forbindelse med gen-

nemførelse af våbensalg til Taiwan, medtages her.

Kampen mellem de to supermagter USA og Sovjetunionen fra 1945 til 1990 har naturligvis

præget USA’s tilgang til sikkerhedspolitikken overfor Kina. Trumandoktrinen, som i 1947

indledtes med militær assistance til Grækenland og Tyrkiet, kom til at danne præcedens

for USA’s våbensalg i rammen af ”Security Assistance”.74 Kongressen var indledningsvis

tilbageholdende med at godkende denne praksis. USA havde ikke tidligere, i fredstid, væ-

ret involveret i formelle militære assistanceprogrammer. Vedtagelsen af ”Greece-Turkey

Aid Act of 1947” introducerede således “Military Assistance” som et sikkerhedspolitisk in-

strument i USA’s inddæmning af Sovjetunionen.75

Under Eisenhower (1953-1961) stod USA overfor flere kriser fx Koreakrigen, hvor ”Secu-

rity Assistance” blev udvidet fra tidligere kun at omfatte våbenstøtte og våbensalg til allie-

rede, til også at omfatte ”arms to friends”. ”Military Assistance” endte med at blive et pri-

mært instrument til at sikre stabilitet og balance overfor politiske modstandere. Indled-

ningsvis var meget af støtten ”gratis” og baseret på overskud fra de amerikanske værn,

primært fra anden verdenskrig. Dette blev gradvist overtaget af et stigende salg i rammen

af FMS.76 Kina blev i denne periode betragtet som en del af det kommunistiske fjendebil-

lede, og deres ekspansion skulle bremses.

Til forskel fra Europa, hvor USA’s allierede er organiseret i rammen af NATO, er USA’s

alliancesystem i Asien af mere bilateral karakter. De bilaterale alliancer har derfor ikke ud-

viklet tilsvarende samlende og koordinerende politiske fora eller operative procedurer. Ikke

desto mindre er alliancesystemet i Asien omfattende og har tilsvarende historiske rødder.

De væsentligste dele af de bilaterale amerikanske alliancer i Asien har deres udspring i

”San Fransisco”-systemet. I forbindelse med fredsslutningen overfor Japan, som fandt

sted september 1951 i San Fransisco, blev der samtidig indgået forsvarsaftaler med Au-

stralien, New Zealand, Japan og Filippinerne. Efterfølgende blev der også indgået for-

74 The Management of Security cooperation, 2013, Defense Institute of Security Assistance Management, The Thirty-Second Edition, pp A2-20. 75 The Management of Security cooperation, 2013, Defense Institute of Security Assistance Management, The Thirty-Second Edition, pp A2-5. 76 The Management of Security cooperation, 2013, Defense Institute of Security Assistance Management, The Thirty-Second Edition, pp A2-7.

38

svarspagter med Sydkorea, Thailand og Taiwan. Et gennemgående træk ved dette bilate-

rale alliancenetværk er, at der indgik og fortsat indgår amerikansk våbensalg.

I dag opererer flyvevåbnene fra Australien,77 New Zealand,78 Japan,79 Filippinerne80,

Singapore,81 Sydkorea82 og Thailand83 med amerikanske flytyper. Meget tyder på, at det

vil de fortsætte med, idet igangværende anskaffelser primært kommer fra USA.

Figur 8: Tabel over de lande i Asien, som antager det højeste niveau af militære anskaffelser i USA i perioden 2002-2009.

Over de sidste seks årtier har Taiwan været den største modtager af FMS fra USA.84

USA har derved i over 60 år opbygget et netværk af bi- og multilaterale institutioner, hvor

våbenhandel har været en nøgleparameter. USA’s styrke og indflydelse er integreret og

afhængig af den brede allianceramme, landet har opbygget, hvilket også har betydning for,

hvilke operationer USA engagerer sig i.85

77 http://www.airforce.gov.au/Technology/?RAAF-qv8S9jLhWuBsjc6FCfehW7z1I00jdxPG 78 http://www.airforce.mil.nz/about-us/aircraft/default.htm 79 http://www.defenseindustrydaily.com/f22-raptors-to-japan-01909/ 80 http://www.paf.mil.ph/aircraft_gallery.html 81 http://www.mindef.gov.sg/imindef/mindef_websites/atozlistings/air_force/assets/aircraft/fighters.html 82 http://www.airforce.mil.kr:7778/ENG/PC/PCBE0100.html 83 http://www.f-16.net/f-16_users.html 84 Lai, David, 2010, Arms Sales to Taiwan: Enjoy the Buisness while it lasts, Strategic Studies Institute,U.S. Army War College, pp 2. 85 US-DOD Quadrennial Defense Review, 2010, pp iii.

39

USA ser alliancerammen som en nøgleparameter for at bevare stabiliteten og muligheden

for vækst i Asien. De eksisterende alliancer er fundamentet, der bygges videre på, men

der lægges i dag også vægt på at udbygge omfanget af partnerskaber.86

USA har stået bag den største andel af det samlede globale våbensalg over de sidste 10

år.87 Ca. 80 lande deltager i FMS-programmet, og der blev omsat for 37 mia. USD i 2011 og

69 mia. USD i 2012.88

Figur 9: Tabel over våbenhandel SPIRI Transfers Database 2012, tallene i tabellen er angivet i millioner USD.

Det kan derved konkluderes, at USA’s anvendelse af våbensalg i rammen af FMS er gan-

ske udbredt. Våbensalg indgår som en almindelig del af interaktionen med alliancelande

og partnere i Asien og er et at USA’s primære sikkerhedspolitiske instrumenter. Fænome-

net er ikke et nyt, men har historiske rødder med udspring i de sikkerhedspolitiske forhold,

der udspillede sig i forlængelsen af anden verdenskrig.

Taiwan

Den 5. januar 1950 erklærede USA’s præsident Truman, at USA ikke ville yde militær as-

sistance til Taiwans forsvar, samt at USA ikke ønskede adgang til baser på øen. Efter ko-

reakrigens udbrud ydede USA alligevel militær assistance til Taiwan på grund af deres

strategiske betydning i forhold til Kina. Der blev i 1952 etableret en fast ”Military Assi-

86 President Barack Obama, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf, pp 2. 87 Stockholm International Peace Research Institute (SPIRI) Arms Transfers Database, 2012. 88 The Management of Security Cooperation, 2013, The Thirty-Second Edition, January 2013, http://www.disam.dsca.mil, pp 1-2.

40

stance Advisory Group” i Taiwan, hvorigennem rådgivning og kontakt vedrørende våben-

salg formelt blev sat i en institutionel ramme. 89

I december 1954 blev “Mutual Defense Treaty between the United States of America and

the Republic of China” (Taiwan) underskrevet i Washington. Derved påtog USA sig officielt

rollen som garant for Taiwans sikkerhed. Nøgleartiklerne i traktaten er artikel 2 og 7, hvor

det kollektive forsvar imod kommunistiske statsfjendtlige aktiviteter fremhæves, sammen

med opbyggelse af evnen til at modstå et sådan angreb. Det vil sige, at traktaten byggede

på amerikansk våbensalg, henholdsvis USA’s adgang til Taiwan i forsvarsøjemed. Trak-

taten dannede rammen for Taiwans forsvar frem til USA’s ophævelse af den i 1979. Ef-

terfølgende vedtog USA TRA.90

USA’s politik i forhold til Kina og Taiwan har i rammen af TRA har langt fra været entydig.

Ifølge TRA vil USA sælge våben af defensiv karakter til Taiwan, så de er i stand til at for-

svare sig selv. Samtidig vil USA opretholde kapaciteten til at kunne imødegå en sikker-

hedstrussel eller anden tvang overfor Taiwan. Til forskel fra tidligere, hvor der var tale om

en gensidig forsvarspagt, er der med TRA tale om en amerikansk lov, hvor det alene er

USA, der vurderer og beslutter forhold vedrørende Taiwans militære behov og hvordan

USA vil agere i en sikkerhedsmæssig situation. Derved er der ikke længere tale om kon-

krete sikkerhedsgarantier.

Parallelt med TRA har USA og Kina over en periode på ti år fremsat tre US-Kina ”Joint

Communiqués” i februar 1972, januar 1979 og august 1982. Mens USA og Kina fremsatte

fælles ”Communiqués”, lykkedes det også Taiwan at fremstille seks garantier, som USA

accepterede i juli 1982. Efter at USA genoptog normale diplomatiske forbindelser med

Kina, har TRA sammen med de tre ”Communiqués” og seks amerikanske garantier til Tai-

wan dannet rammen for USA’s politik i forhold til Taiwan.

I det første US-Kina ”Joint Communiqués” af februar 1972 anerkendes, at Taiwan er det

helt centrale spørgsmål, som står i vejen for en normalisering af forholdet mellem USA og

Kina. Kina gør det meget klart, at de anser Taiwan som værende en kinesisk provins, og

at deres indbyrdes forhold er et internt anliggende, som ingen andre lande har ret til at

89 Staaveren, Jacob van, 1962, Air Operations in the Taiwan Crisis of 1958, USAF Historical Division Liaison Office, pp 3. 90 http://www.taiwandocuments.org/mutual01.htm

41

blande sig i. Derfor skal amerikanske styrker og anlæg fjernes fra øen. USA anerkendte, at

Taiwan er en del af Kina, og at amerikanske styrker ville forlade Taiwan, hvilket de også

gjorde i 1975.

US-Kina ”Joint Communiqués” af januar 1979 markerer genoptagelsen af diplomatiske

forbindelser mellem USA og Kina. Begge lande erklærer, at de ikke ønsker at søge en

dominerende rolle i regionen. Desuden gentages det, at der kun er ét Kina, og at Taiwan

er en del heraf.

I det sidste US-Kina ”Joint Communiqués” af august 1982, gentages det igen, at Taiwan er

en del af Kina, men at USA vil vedblive med at have kulturelle, handelsmæssige forbindel-

ser og andre uofficielle relationer med Taiwan. I spørgsmålet om våbensalg til Taiwan blev

der ikke nået til nogen enighed. Kina anser det for værende et forhold, som står i vejen for

udviklingen af et forbedret forhold mellem Kina og USA. USA erklærer, at det ikke har til

hensigt at vedblive med at sælge våben til Taiwan, og at våbensalget ikke vil overstige

niveauet i kvalitativt eller kvantitativt i forhold til tidligere år. Det vil sige, siden USA og Kina

har genetableret diplomatiske forbindelser. USA har desuden til hensigt at nedtrappe vå-

bensalget til Taiwan med henblik på, at der kan opnås en fredlig løsning på Taiwans-

pørgsmålet. Men samtidigt fremhæves, at våbensalg til Taiwan har historiske rødder.91

De seks garantier, som USA accepterede i juli 1982, trækker i en anden retning: USA ville

ikke sætte en slutdato for våbensalg til Taiwan, ændre på vilkårene i TRA, konsultere Kina

før beslutninger vedrørende våbensalg til Taiwan blev truffet, mægle mellem Kina og Tai-

wan, ændre sin position i suverænitetsspørgsmålet eller presse Taiwan til forhandlings-

bordet, eller anerkende kinesisk suverænitet over Taiwan. Dette understøttes endvidere af

”Track Two”, det er semi-officielle møder, hvor de tre lande kan mødes med uofficielle de-

legationer og derved udveksle synspunkter. USA agerer derved ikke direkte som mægler,

men kan facilitere, at Kina og Taiwan dog mødes.92

I 1979 efter at USA og Kina genoptog normale diplomatiske forbindelser, stod Taiwan så-

ledes overfor nye sikkerhedspolitiske udfordringer. Godt nok havde Carter, i forbindelse

med udformningen af TRA, ”lovet”, at USA ville stille militært udstyr og service i fornødent

91 http://www.taiwandocuments.org/doc_com.htm 92 Tan, Alexander C, et al, 2001, Taiwan’s National Security: Dilemmas and Oppertunities, Ashgate, Hants, England , pp 97.

42

omfang, således at Taiwan kunne opretholde en tilstrækkelig evne til selvforsvar. US-Kina

”Joint Communiqué” af 17. august 1982 satte imidlertid en stopper for dette. Våbensalg til

Taiwan blev stærkt begrænset, og USA udtrykte i denne forbindelse direkte, at det indled-

ningsvis var hensigten at reducere – og på sigt ikke gennemføre – yderligere våbensalg til

Taiwan, indtil der var fundet en permanent løsning på Taiwanspørgsmålet. Det var en

stærk indikation på at hensynet og derved forholdet til Kina i denne periode vejede tun-

gest.93 Taiwan kunne derfor ikke være sikker på, hvordan USA’s ændrede politik ville på-

virke deres fremtidige evne til at tilvejebringe udstyr til forsvaret, og blev derved tvunget til

at søge alternative leverandører og opbygge deres nationale rustningsindustri.94

Forbedringer af Taiwans forhold til Kina i løbet af 1980’erne betød samtidig, at Taiwans

forsvar indtog en mere defensiv karakter,95 hvilket yderligere bidrog til, at spændingerne i

forholdet blev minsket. Et forbedret forhold til Kina var også i USA’s interesse. I 1990 er-

klærede premierminister Hau Pei-tsun, at Taiwan ikke ville udføre nogen form for offensive

handlinger imod Kina. Dette skulle dog ikke misforstås, idet Taiwan fortsat ville opretholde

et så stærkt forsvar, at det ville medføre betydelige Kinesiske tab, såfremt Kina ville for-

søge at gennemføre en invasion.96 Det havde været et vanskeligt sikkerhedsdilemma,

hvor USA på den ene side ville bakke op om Taiwans forsvar i en tilstrækkelig grad, såle-

des at det virkede troværdigt og tilstrækkeligt afskrækkende overfor Kina, på den anden

side skulle Taiwan ikke føle sig for sikre på USA’s støtte, således at de kunne gøre som

det passede dem.97 Derved havde USA’s politik over Taiwan i 1980erne været en succes.

Efter Sovjetunionens kollaps ændrede Bush senior politik og lagde mest vægt på TRA og

derved USA’s forpligtelse om at sælge våben af defensiv karakter til Taiwan, så de var i

stand til at forsvare sig selv. I forbindelse med beslutningen om at gennemføre den om-

fattende våbenhandel, der blev indledt i 1992, understregede Bush, at der ikke var tale om

en ændring i amerikansk politik i forhold til Taiwan og de tre US-Kina ”Joint Communi-

93 Qingmin, Zhang, 2006, The Bureaucratic Politics of US Arms Sales to Taiwan, Chinese Journal of International Politics, Vol. 1, pp 250. 94 Møller, Bjørn, 1998, Security, Arms Control and Defence Restructuring in East Asia, Ashgate, Hants, England pp 200. 95 Ibid. 96 Møller, Bjørn, 1998, Security, Arms Control and Defence Restructuring in East Asia, Ashgate, Hants, England, pp 203. 97 Tan, Alexander C, et al, 2001, Taiwan’s National Security: Dilemmas and Oppertunities, Ashgate, Hants, England , pp 95-96.

43

qués”.98 Derved kommunikerede han tilslutning til ”One China” linjen, men i handling sig-

tede han efter at fastolde status quo.

Clinton fortsatte den udvikling, som var begyndt under Bush senior. I forlængelse af krisen

i 1995-96 udvidede Clinton det militære samarbejde, og omfanget af våbensalg nåede det

højeste niveau siden 1979. Samtidig erklærede han overfor Kina, at (1) USA ikke støttede

Taiwans uafhængighed, (2) USA ikke ville støtte oprettelsen af to ”Kinaer”, (3) USA ikke

ville støtte Taiwan i forhold til optagelse i FN.99 Derved forhindres Taiwan i direkte at for-

handle med Kina i suverænitetsspørgsmålet og er derfor i de seneste år begyndt at ud-

bygge samarbejdet med Kina på andre områder fx af mere økonomisk karakter.

Bush fortsatte denne linje, dog var han mere markant i retorikken i forbindelse med magt-

anvendelse. Men han fremhævede, at USA’s politik i forhold til Taiwan ikke havde ændret

sig. USA’s holdning var, at Taiwan ikke bør stræbe efter uafhængighed, og at Kina ikke

bør anvende magt eller tvang i forhold til Taiwan. Derved udtrykte USA igen, at status quo

bør fastholdes. Det militære samarbejde blev yderligere udvidet i denne periode, uden at

der blev ændret på policies vedrørende salg af alene defensive våben. Bush havde også

brug for Kina i hans bestræbelser på at hindre spredning af atomvåben til Nordkorea og

Iran og ønskede derfor ikke at støde Kina. Bush ændrede på den hidtidige praksis om at

holde årlige ”arms talks” til normale rutinemæssige overvejelser, som i andre allierede

lande.100

I Obamas regeringstid er spændingerne i forholdet faldet betydeligt. Siden Ma Ying-jeou

kom til magten i 2008, er forbindelserne mellem Taiwan og Kina blevet betydeligt forbed-

ret. Det tre parter har genoptaget ”Cross-Straight Dialogue”, som har været suspenderet i

ti år, og der er i den forbindelse blevet indgået en række samhandels- og samarbejdsafta-

ler mellem Taiwan og Kina. Til gengæld har Taiwan nu indtaget en mindre markant politisk

profil, fx i forhold til optagelse i forskellige FN-organer. Denne tilnærmelse mellem Taiwan

og Kina kan bidrage til at underminere USA’s indflydelse, fordi Kinas indflydelse gradvis

vokser, og derved begynde at ændre på dynamikkerne imellem parterne og derved indi-

98 Kan, Shirley A, 2011, China/Taiwan: Evolution of the “One China” Policy—Key Statements from Washington, Beijing, and Taipei, Congressional Research Service, pp 45. 99 Kan, Shirley A, 2011, China/Taiwan: Evolution of the “One China” Policy—Key Statements from Washington, Beijing, and Taipei, Congressional Research Service, pp 9. 100 Kan, Shirley A, 2011, China/Taiwan: Evolution of the “One China” Policy—Key Statements from Washington, Beijing, and Taipei, Congressional Research Service, pp 20.

44

rekte skubbe til status quo. Dette er en voksende udfordring for USA, som har været ga-

rant for Taiwans sikkerhed siden 1950.101 Til trods for dette fastholder USA afvisningen af

at sælge de nyeste F-16C/D til Taiwan.

USA’s anvendelse af våbensalg i rammen af FMS er ganske udbredt. Våbensalg indgår

som en almindelig del af interaktionen med alliancelande og partnere i Asien og er et af

USA’s primære sikkerhedspolitiske instrumenter. USA i har over 60 år opbygget et net-

værk af bi- og multilaterale institutioner, hvor våbenhandel har været en nøgleparameter.

USA’s styrke og indflydelse er tæt forbundet med og afhængig af den brede alliancer-

amme, landet har opbygget

Selvom der tilsyneladende gennem 34 år har været en gennemgående linje i USA’s politik

med hensyn til Taiwan, har forskellige administrationer under forskellige omstændigheder

udvist meget varierende tolkninger af de samme aftaler. Hensynet til Kina vejede tungest i

1980’erne, hvor USA i rammen af den kolde krig havde brug for Kina til at inddæmme

Sovjetunionen. USA anerkender ikke Kinas krav på Taiwan og støtter ej heller Taiwans

uafhængighed. Derved forhindres Taiwan i at direkte forhandle med Kina i suverænitets-

spørgsmålet og er i de seneste år begyndt at udbygge samarbejdet med Kina på andre

områder fx af økonomisk karakter. USA’s præference tyder på, at de sigter efter at bevare

mest muligt handlefrihed. På den ene side gives der ikke konkrete sikkerhedsgarantier til

Taiwan, på den anden side har USA udvist resoluthed, senest i forbindelse med krisen i

1995-96, hvor de ikke tøvede med at sende militære styrker for at afskrække Kina. Det

tolkes således, at USA forventes at ville forsvare Taiwan imod et uprovokeret angreb fra

Kina, men ikke hvis angrebet er som følge af en taiwansk provokation fx en uafhængig-

hedserklæring.102 Derved understøtter dette komplekse system bevarelsen af USA’s sta-

tus quo.

101 Kan, Shirley A, 2011, China/Taiwan: Evolution of the “One China” Policy—Key Statements from Washington, Beijing, and Taipei, Congressional Research Service, pp 0. 102 Tan, Alexander C, et al, 2001, Taiwan’s National Security: Dilemmas and Oppertunities, Ashgate, Hants, England, pp 96.

45

USA er en deltagende, aktiv og styrende aktør indenfor de institutioner, som regulerer medlemmernes adfærd.

Her analyseres processer og procedurer i FMS-systemet, og hvordan de regulerer med-

lemmernes adfærd. Analysen ser på mekanismer i forbindelse med våbensalg, som USA

anvender til at fremme sin status quo-strategi. Hvordan FMS-systemet er integreret i det

politiske system i USA? Hvordan udenrigspolitiske hensyn er med til at afgøre, hvilke vå-

bensystem Taiwan må anskaffe, og hvornår anskaffelserne må finde sted?

Som nævnt i foregående afsnit er FMS et af USA’s primære sikkerhedspolitiske instru-

menter. Da der er tale om et amerikansk system, er det underlagt amerikansk lovgivning.

De fleste programmer administreres af DOD, men er under Department of State (DOS)

kontrol.103 Autorisationerne af programmerne kræver både præsidentens og kongressens

godkendelse. I USA er præsidenten den udøvende magt, og kongressen er den lovgi-

vende magt. Præsidenten delegerer udførelsen af FMS til DOD via DOS, derved sikres en

tæt tilknytning mellem udenrigspolitikken og sikkerhedspolitikken. For at et FMS-program

kan gennemføres, skal det først autoriseres i DOS og derefter godkendes i kongressen,

som typisk har en 30 dages indsigelsesfrist, før forslaget om våbensalg opløftes til lov.

Derved er der relativ stor grad af gennemsigtighed i processen, som også kan benyttes til

at kommunikere på det udenrigspolitiske plan. Nedenfor er en skitse over de myndigheder,

som er en del af autorisationsprocessen. Bemærk, at de af kongressens komitéer som er

involveret både omfatter det udenrigspolitiske og sikkerhedspolitiske område.

103 The Management of Security Cooperation, 2013, The Thirty-Second Edition, January 2013, http://www.disam.dsca.mil, pp 1-2.

46

Figur 10: Skitse over de myndigheder, som er involveret i FMS godkendelsesprocessen.

Kongressen godkender kun våbensalg, som tjener amerikanske udenrigspolitiske målsæt-

ninger og strategier.104 Salget skal gøre stater i stand til at opnå fred og sikkerhed, kunne

udøve retten til selvforsvar, forhindre spredning af masseødelæggelsesvåben, gøre stater i

stand til at deltage i FN-missioner og støtte økonomisk og social udvikling i mindre udvik-

lede lande. Et FMS-våbenkøb er således noget, der gennemføres med udvalgte stater,

som har et interessefælleskab med USA, eller som tjener deres sikkerhedspolitiske inte-

resser. Derved er der for fx Taiwan ikke ”frit valg” på alle hylder, forskellige lande har for-

skellig adgang til FMS-artikler afhængig af USA’s interesser. USA kan derved gennemføre

en omfattende våbenkontrol og i nogen grad styre spredningen af forskellige teknologier.

Men hvorfor er udvalgte stater villige til at indgå i et så besnærende sikkerhedspolitisk

samarbejde, hvor det er USA, som træffer beslutningerne? Det kan der være mange

grunde til. Hvis man i nogen grad har sammenfaldende udenrigs- og sikkerhedspolitiske

interesser, er det ikke nødvendigvis et alvorligt problem, at USA skal autorisere transaktio-

nerne.

Der er flere fordele med at indgå i FMS-programmer både for de lande, der deltager, og

naturligvis også for USA. Ud over de økonomiske vindinger, som USA har ved FMS, sen-

der deltagerlandene også et klart politisk signal om, at man byder ind på den amerikanske

verdensorden. Desuden gennemføres militære operationer sjældent alene, men i rammen 104 The Management of Security Cooperation, 2013, The Thirty-Second Edition, January 2013, http://www.disam.dsca.mil, pp 2-8.

47

af en alliance eller koalition. I den forbindelse mange fordele ved at benytte ens eller

samme type af udstyr og doktriner. Anvendelsen af samme doktriner muliggør en større

grad af interoperabilitet, fordi man ved anvendelse af samme doktriner, det vil sige samme

taktikker, procedurer og træning, hurtigere forstår at samarbejde. Enheder fra flere forskel-

lige lande kan hurtigt organiseres, fordi de på det organisatoriske plan også er sammen-

lignelige. Endelig betyder anvendelsen af samme eller tilsvarende materiel, at den tekni-

ske integration er enklere at opnå. Opnåelse af sådanne synergieffekter bliver endnu vig-

tigtigere, når der er færre midler at bruge på forsvarsområdet.105 Alliancepartnerne opnår

også adgang til teknologier, der ellers ikke er indenfor deres nationale formåen, fx kampfly

og præcisionsvåben, og styrkerne i alliancen kan fungere som ét hele. Fra USA’s per-

spektiv kan egne styrkers omfang reduceres i områder hvor der er stærke allierede, og det

giver mulighed for at der kan dannes tyngde i andre områder, som det er tilfældet med

”Pivot-to-Asia”. USA kan i det nuværende sikkerhedspolitiske miljø tillade sig at nedjustere

tilstedeværelsen i Euorpa, uden at det forskyder balancen der.

I rammen af FMS er fremgangsmåden ”Total Package Approach”, det vil sige, at FMS sy-

stemet kan levere en kapacitet, som kan anvendes uden yderligere tiltag. Forskellige

lande har forskelligt teknologisk niveau og har derfor ikke samme behov for fx teknisk as-

sistance for at kunne sætte et kompliceret våbensystem i drift. FMS omfatter således ikke

kun selve våbensystemet, men alle forhold vedrørende anvendelse af systemet over

mange år.106 En sådan løsning er betydeligt enklere for modtagerlandet at håndtere og

kan derfor komme til at fungere hurtigere. Skitsen nedenfor viser eksempler, på hvilke om-

råder der omfattet af FMS.

105 Sherwood-Randall, Elizabeth, 2006, Alliances and American National Security, Strategic Studies Institute, US-Army. 106 The Management of Security Cooperation, 2013, The Thirty-Second Edition, January 2013, http://www.disam.dsca.mil, pp 5-5.

48

Figur 11: Illustration, der viser de elementer, der kan indgå i ”Total Package Approach”.

Fordelen ved deltagelse i FMS bliver forstærket, såfremt flere brugere deltager, herved

opnås der stordriftsfordele for både modtagerlandene og USA. Omkostningerne kan deles

mellem flere brugere og derved reduceres udgifterne til at drive våbensystemerne for alle

involverede lande.

USA gennemfører FMS med udvalgte stater, når det tjener USA’s sikkerhedspolitiske inte-

resser. Derfor kan Taiwan ikke frit vælge mellem amerikanske forsvarsartikler, men er af-

hængig af USA’s interesser.

Der er også fordele ved at indgå i FMS-programmer både for de lande der deltager, og

naturligvis også for USA. Deltagerlandene sender et klart politisk signal om, at man byder

ind på den amerikanske verdensorden. Endelig forbedrer FMS gennemførelsen af militære

operationer i alliance- eller koalitionssammenhæng.

49

5. Konklusion Hvordan bidrager USA’s våbensalg til Taiwan så til status quo strategien i forhold til Kina? I forhold til

de fire valgte kriterier som er blevet analyseret er Kina er det land, der giver USA størst grund til

bekymring. Ikke alene er Kina i en rivende økonomisk udvikling, men der hersker i USA uklarhed med

hensyn til Kinas strategiske mål og hensigter. Hvis udviklingen imidlertid fortsætter som hidtil, vil

Kinas globale magt overstige USA’s indenfor få årtier. Samtidig er det USA’s klare hensigt

at fastholde sin ledende rolle og position i det internationale system. Om de på sigt også

har evnen til at gøre det, står mindre klart.

USA har i mere end 60 år anvendt militær tilstedeværelse og FMS til at fastholde status

quo i forholdet mellem Taiwan og Kina. Amerikansk militær tilstedeværelse og FMS har

været vigtige og gennemgående sikkerhedspolitiske instrumenter i hele perioden. Siden

1950’erne og 1960’erne er våbensalget aftaget, og efter indgåelsen af TRA har USA gen-

nemført nøje afmålt og defensivt orienteret FMS til Taiwan. USA har primært taget hensyn

til globale sikkerhedspolitiske prioriteringer frem for til Kina eller til den nationale våbenin-

dustri. USA har anvendt FMS som en parameter til at afskrække Kina imod at angribe

Taiwan og samtidig begrænset Taiwans evne til at kunne angribe Kina. Derved har USA

undgået at blive involveret i en uønsket krig med Kina.

FMS indgår som en almindelig del af interaktionen med USA’s alliance- og partnerlande i

Asien. USA har opbygget et netværk af bi- og multilaterale institutioner, hvor FMS har væ-

ret et at USA’s primære sikkerhedspolitiske instrumenter. USA’s styrke og indflydelse er

også afhængig af at vedligeholde den brede allianceramme, landet har opbygget.

USA’s politik i forhold til Taiwan har ikke været entydig. Det tyder på at USA sigter efter at

bevare mest muligt handlefrihed. På den ene side gives der ikke konkrete sikkerhedsga-

rantier til Taiwan, samtidig har USA udvist resoluthed og sendt militære styrker for at af-

skrække Kina. USA forventes at ville forsvare Taiwan imod et uprovokeret angreb fra Kina,

men ikke hvis angrebet er som følge af en taiwansk provokation fx en uafhængighedser-

klæring. Derved er der opbygget et komplekst system, der er med til at bevare USA’s sta-

tus quo.

USA gennemfører FMS med udvalgte stater, når det tjener USA’s sikkerhedspolitiske inte-

resser. Derfor kan Taiwan ikke frit vælge mellem amerikanske forsvarsartikler, men er af-

50

hængig af, at handlen samtidigt falder sammen med USA’s aktuelle sikkerhedspolitiske

interesser. Der er fordele ved at indgå i FMS-programmer, både for de lande der deltager,

men også for USA. Deltagerlandene sender et klart politisk signal om, at man byder ind på

den amerikanske verdensorden. Endelig forbedrer FMS gennemførelsen af militære ope-

rationer i alliance- eller koalitionssammenhæng.

På kort sigt er der ikke noget der tyder på, at status quo i forholdet vil rykke sig. Efterhån-

den som Kinas position styrkes, vil de naturligt søge at skubbe til USA’s status quo. Kina

befinder sig i en paradoksal situation, på den ene side har de generelt stor succes i den

globale handel og har opbygget kontakter i både Europa, Afrika og Sydamerika, men i for-

hold til deres nære naboer har de langt vanskeligere relationer. Her har USA også en fin-

ger med i spillet som garant for flere landes frihed og sikkerhed.

Hvis Kinas økonomiske magt overstiger USA’s, vil det kræve årtiers investeringer på for-

svarsområdet, før de når op på samme niveau som USA på det militære område. Netop

her står USA betydeligt stærkere og satser i de kommende år yderligere på det militære

instrument netop i Asien. Kun tiden kan vise, om USA satser rigtigt ved at stå stærkest, på

det område hvor Kina er svagest? Mulighederne indenfor FMS er endnu ikke udtømte.

FMS til Taiwan kan yderligere bidrage til balancen hvis USA tillod anskaffelsen af offensive

våben, dog ikke uden risiko for et mere risikofyldt våbenkapløb. På det økonomiske om-

råde er det en anden sag, hvis udviklingen fortsætter som hidtil. Her vil Kina på et tidligere

tidspunkt være i en position, hvor de kan påvirke USA’s ageren og derved påvirke ”The

Rules of The Game”.

Analysen i dette speciale er blevet gennemført med udgangspunkt i et relativt snævert

perspektiv og under anvendelse af en specifik metodik indenfor et specifikt IP-perspektiv.

Derfor kan konklusionerne ovenfor ikke være et udtryk for USA’s udenrigs-og sikkerheds-

politik, men et forsøg på at pege på nogle specifikke mekanismer, der indgår i en større

helhed. FMS er et gennemgående og meget udbredt amerikansk sikkerhedspolitisk in-

strument, men der er mange andre faktorer i spil. En analyse med større fokus på det

økonomiske område ville med stor sandsynlighed tegne et anderledes og mere komplice-

ret billede af forholdet mellem de tre aktører. Det ville også give mulighed for at anvende

et andet IP-perspektiv, som igen ville kaste et andet lys over forholdet.

51

Det valgte aktørfelt betyder også, at der er amerikanske og kinesiske hensyn i en større

ramme, som i denne forbindelse ikke bliver behandlet. Fx har specialet defineret USA’s

alliancesystem i Asien og ”security coorporation” som de internationale intuitioner, som der

kigges på. Det er næppe det første, man tænker på når man hører ordene internationale

intuitioner. En tilsvarende analyse, hvor det er USA’s deltagelse i fx FN, The Association of

Southeast Asian Nations (ASEAN), Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) og The

Shanghai Co-Operation Organistion (SCO), ville igen give et andet billede af, hvordan der

skubbes til ”Rules of The Game”.

Endelig kan anvendelsen af Alistair Iain Johnston metodik til at analysere ”Distribution of

Power” og ”Rules of the Game” kritiseres. Johnston’s oprindelige model avendes til at på-

vise, i hvilken grad en stat revisionistisk. Særligt de tre punkter, der indikerer en gradvist

stigende revisionistisk tendens, fungerer ikke på en Hegemon. Derfor var der behov for at

omdefinere kriterierne, så de passede til specialets problemformulering. Kriterierne er for-

muleret, så de dækker USA’s ageren inden for det tilsvarende handlerum, men med ud-

gangspunkt i USA’s hidtidige praksis. En anden formulering af kriterierne ville således give

at andet resultat af analysen.

Det relativt snævre perspektiv til trods kan specialet forsøgsvis pege på, at der er forhold,

som indikerer, at der er en ”Transition of Power” under opsejling, og hvad USA gør ved

det.

52

Litteraturliste Bull, Hedeley,1977, The Anarchical Soceiety: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press. Christopher P. Twomey, 2010, The Military Lens, London, New York, Cornell University Press. Dumbaugh, Kerry, 2009, Taiwan’s Political Status: Historical Background and Its Implica-tions for U.S. Policy, Congressional Research Service. Dumbaugh, Kerry, 2009, Taiwan-U.S. Relations: Developments and Policy Implications, August 21, 2009, Congressional Research Service. EU Final Report, High Level Working Group on Jobs and Growth, 2013. http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/february/tradoc_150519.pdf Fucks Wilhelm,1965, Formeln zur Macht: Prognosen über Völker, Wirtschaft, Potentiale, Stuttgart. Global Trends 2030, December 2012, Alternative Worlds, publication of the National Intel-ligence Council. Gray, Colin S, Winter 2008-09, The 21st Century Security Environment and the future of War, Parameters. Hammond-Chambers, Rupert, 2012 SPECIAL COMMENTARY: Signing of an LOA to Up-grade Taiwan’s F-16 A/B Fighters, US-Taiwan Business Council. Jane´s Sentinel Country Risk Assessments – Janes, Taiwan, 2008. Johnston, Alastair Iain, 2003, “Is China a Status Quo Power?”, President and Fellows of Harvard College and the Massachusetts Institute of Technology, International Security, Vol. 27, No 4. Kan, Shirley A, 2011, China/Taiwan: Evolution of the “One China” Policy—Key Statements from Washington, Beijing, and Taipei, Congressional Research Service. Kan, Shirley A. 2011, Taiwan: Major US-Arms Sales Since 1990, Congressional Research Service. Kiley, Gregory T et al., 2012, Force Posture Strategy in the Asia Pacific Region: An Inde-pendent Assessment, Center for Strategic and International Studies. Krasner Stephen D, Krasner 1983, International Regimes, Cornell University Press, USA. Lai, David, 2010, Arms Sales to Taiwan: Enjoy the Business while it lasts, Strategic Stud-ies Institute, U.S. Army War College.

53

Lake, Jon, 1996. "AIDC Ching-Kuo”: The Indigenous Defence Fighter". World Air Power Journal London:Aerospace Publishing, Volume 26. Liew, Leong H, 2010, US Trade Deficits and Sino-US Relations, Journal of Contemporary Asia, Vol. 40, No. 4, November 2010. Morgenthau, Hans J, 1948, Politics among nations: The Struggle for Power and Peace, Brief edition, Boston McGraw-Hill, In. Morgenthau, Hans J, 1978, Politics among Nations: The Struggele for Power and Peace, New York, Alfred A. Knopf. Møller, Bjørn, 1998, Security, Arms Control and Defence Restructuring in East Asia. Ash-gate Publishing Ldt. Hampshire, England. Organski, A.F.K./ Kugler, Jacek, 1980, The War Ledger. Chicago (u.a.): The University of Chicago Press. Odgaard og Krüger-Klausen, 2012, Det Internationale System, Forsvarsakademiets forlag. President Barack Obama, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf. Sherwood-Randall, Elizabeth, 2006, Alliances and American National Security, Strategic Studies Institute, US-Army. Stockholm International Peace Research Institute (SPIRI) Yearbook 2012, Chapter 4. Stockholm International Peace Research Institute (SPIRI) Arms Transfers Database, 2012. Staaveren, Jacob van, 1962, Air Operations in the Taiwan Crisis of 1958, USAF Historical Division Liaison Office. Sutter,Robert G, 1999, U.S.-Taiwan Relations Under the Taiwan Relations Act: Lessons and Options–Findings of a CRS Workshop, Congressional Research Service. Tan, Alexander C, et al., 2001, Taiwan’s National Security: Dilemmas and Opportunities, Ashgate, Hants, England. The Management of Security cooperation, 2013, Defense Institute of Security Assistance Management, The Thirty-Second Edition. http://www.disam.dsca.mil. Tyler, Patrick, 1999, A Great Wall, Publick Affairs Books, New York. Thucydides, ca. 430 BC, The Peloponnesian War, Book 1, Chapter 76, Section 2. http://www.perseus.tufts.edu/hopper/text?doc=Perseus%3Atext%3A1999.01.0200%3Abook%3D1%3Achapter%3D76%3Asection%3D2

54

US-DOD Quadrennial Defense Review, 2001. US-DOD Quadrennial Defense Review, 2010. US-Joint Pub 1-02. 9 June 2004. US-Taiwan Business Council, The Looming Taiwan Fighter Gap October 1, 2012. Qi Jianguo, 2013, “Unprecedented Great Changing Situation: Understanding and Thoughts on the Global Strategic Situations and Our Country’s National Security Environ-ment,” Study Times (Xuexi Shibao), 21 January 2013, http://www.qstheory.cn/zywz/201301/t20130121_207019.htm Qingmin, Zhang, 2006, The Bureaucratic Politics of US Arms Sales to Taiwan, Chinese Journal of International Politics, Vol. 1. www.af.mil www.airforce.gov.au/Technology/?RAAF-qv8S9jLhWuBsjc6FCfehW7z1I00jdxPG www.airforce.mil.kr:7778/ENG/PC/PCBE0100.html www.airforce.mil.nz/about-us/aircraft/default.htm www.census.gov/popest/data/national/totals/2012/index.html www.defenseindustrydaily.com/f22-raptors-to-japan-01909/ www.f-16.net www.f35.com www.joebaugher.com/usaf_fighters/f104_26.html www.mindef.gov.sg/imindef/mindef_websites/atozlistings/air_force/assets/aircraft/fighters.html www.paf.mil.ph/aircraft_gallery.html www.taiwanairpower.org www.taiwandocuments.org www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/northkorea/9827061/US-and-China-come-to-gether-over-defiant-North-Korea.html