Ustrojekonstytucyjne

państwwspółczesnych

Paweł Sarnecki

4. wydanie

Ustrojekonstytucyjne państwwspółczesnych

Warszawa 2008

Stan prawny na 1 sierpnia 2008 r.

Wydawca: Magdalena Górniewicz

Redaktor prowadzący: Dagmara Wachna

Sk³ad, ³amanie: TECHNET, Kraków

© Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2008

ISBN: 978-83-7601-353-44. wydanie

Wydane przez:Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.

Redakcja Książek

01-231 Warszawa, ul. Płocka 5atel. (022) 535 80 00

31-156 Kraków, ul. Zacisze 7tel. (012) 630 46 00

e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl

www.wolterskluwer.plKsięgarnia internetowa www.profinfo.pl

5

SPIS TREŚCI

Wykaz skrótów ........................................................................................................................... 13Od autora ..................................................................................................................................... 15

Rozdział pierwszyZjednoczone Królestwo Wielkiej Brytaniii Północnej Irlandii ........................................ 17

I. Podstawy konstytucyjne ................................................................................................. 171. Konwencje konstytucyjne .......................................................................................... 172. Ustawy ustrojowe ....................................................................................................... 183. Prawo zwyczajowe ..................................................................................................... 184. Zasady ustrojowe ........................................................................................................ 18

4.1. Zasada rządów prawa ................................................................................................. 194.2. Zasada podziału władzy ............................................................................................. 194.3. Zasada zwierzchnictwa parlamentu ......................................................................... 20

II. Suwerenność narodu a supremacja parlamentu ........................................................ 20III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny ........................................................... 22IV. Ogólna definicja ustroju ................................................................................................. 24V. Parlament Zjednoczonego Królestwa .......................................................................... 26

1. Izba Gmin ..................................................................................................................... 261.1. Skład i system wyborczy ............................................................................................. 261.2. Mandat członka Izby Gmin ........................................................................................ 281.3. System sesyjny .............................................................................................................. 291.4. Organizacja wewnętrzna ............................................................................................ 30

1.4.1. Speaker Izby Gmin ............................................................................................ 311.4.2. Komisje Izby Gmin ........................................................................................... 311.4.3. Frakcje partyjne ................................................................................................. 33

2. Izba Lordów ................................................................................................................ 352.1. Skład ............................................................................................................................... 352.2. Organizacja wewnętrzna ............................................................................................ 36

3. Komisje Wspólne obu Izb .......................................................................................... 374. Funkcje parlamentu .................................................................................................... 38

4.1. Ustawodawstwo ........................................................................................................... 384.1.1. Charakter ustawodawstwa .............................................................................. 384.1.2. Procedura ustawodawcza ................................................................................ 40

4.1.2.1. Ustawy publiczne ................................................................................ 414.1.2.2. Ustawy prywatne ................................................................................ 434.1.2.3. Ustawy finansowe ............................................................................... 43

4.2. Kontrola działalności rządu ........................................................................................ 44

6

VI. Rząd – gabinet – premier ................................................................................................ 501. Zestaw personalny i funkcje ..................................................................................... 502. Odpowiedzialność przed parlamentem ................................................................. 54

VII. Monarcha .......................................................................................................................... 57VIII. Organizacja wymiaru sprawiedliwości ....................................................................... 59

1. W sprawach cywilnych .............................................................................................. 601.1. Anglia, Walia i Irlandia Północna ............................................................................... 601.2. Szkocja ............................................................................................................................ 61

2. W sprawach karnych ................................................................................................. 622.1. Anglia .............................................................................................................................. 622.2. Szkocja ............................................................................................................................ 63

3. W sprawach administracyjnych .............................................................................. 643.1. Kontrola sprawowana przez sądy powszechne ...................................................... 643.2. Kontrola sprawowana przez trybunały administracyjne ...................................... 65

IX. Ustrój terytorialny ............................................................................................................ 661. Zarząd lokalny (local government) ............................................................................. 662. Dewolucja w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej ..................................................... 68

2.1. Szkocja ............................................................................................................................ 682.2. Północna Irlandia .......................................................................................................... 702.3. Walia ............................................................................................................................... 71

3. Regionalizacja w Anglii ............................................................................................. 72

Rozdział drugiStany Zjednoczone Ameryki ................................................................................................... 74

I. Podstawy konstytucyjne ................................................................................................. 74II. Zasada suwerenności ludu ............................................................................................ 75

III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny ........................................................... 76IV. Ogólne określenie ustroju .............................................................................................. 78V. Zasada federalizmu ......................................................................................................... 79

VI. Zasada podziału władzy ................................................................................................. 84VII. Władza ustawodawcza – Kongres USA ....................................................................... 85

1. Struktura ....................................................................................................................... 852. Wybory i konstytucyjne stanowisko kongresmanów ........................................... 863. Funkcjonowanie .......................................................................................................... 874. Funkcje Kongresu USA............................................................................................... 89

4.1. Ustawodawstwo ........................................................................................................... 894.1.1. Pojęcie ustawy .................................................................................................... 894.1.2. Procedura ustawodawcza ................................................................................ 91

4.2. Kontrola nad Egzekutywą ........................................................................................... 944.3. Kompetencja wypowiadania wojny .......................................................................... 97

VIII. Władza wykonawcza – Prezydent USA ....................................................................... 971. Wybory Prezydenta .................................................................................................... 982. Funkcje Prezydenta USA ......................................................................................... 101

2.1. Stanowisko konstytucyjne ........................................................................................ 1012.2. Promotor ustawodawstwa ........................................................................................ 103

2.2.1. Orędzia do Kongresu ..................................................................................... 1042.2.2. Wykorzystywanie prawa weta ...................................................................... 1042.2.3. Współpraca z członkami Kongresu .............................................................. 105

7

2.3. Egzekutor ustaw i szef administracji federalnej .................................................... 1052.3.1. Aparat administracji federalnej .................................................................... 105

2.3.1.1. Wiceprezydent ................................................................................... 1052.3.1.2. Departamenty i ich szefowie ........................................................... 1062.3.1.3. Tak zwane niezależne agencje wykonawcze ................................ 1062.3.1.4. Tak zwane niezależne komisje regulujące ..................................... 106

2.3.2. Zwierzchnictwo Prezydenta ......................................................................... 1062.3.3. Przejawy zwierzchnictwa Prezydenta ........................................................ 107

2.4. Kierownik polityki zagranicznej .............................................................................. 1092.5. Głównodowodzący Sił Zbrojnych ........................................................................... 1102.6. Uprawnienia nominacyjne poza sferą Egzekutywy ............................................. 1112.7. Prawo ułaskawiania ................................................................................................... 111

3. Aparat pomocniczy Prezydenta ............................................................................. 112IX. System hamulców .......................................................................................................... 113

1. Hamulce Egzekutywy wobec Kongresu ............................................................... 1131.1. Weto ustawodawcze .................................................................................................. 1131.2. Zamrażanie kredytów ................................................................................................ 114

2. Hamulce Legislatywy wobec Prezydenta ............................................................. 1152.1. „Władza nad sakiewką” (power of the purse) ............................................................ 1152.2. Wymóg zgody Senatu na traktaty zawierane przez Prezydenta ....................... 1152.3. Wymóg zgody Senatu na nominacjedokonywane przez Prezydenta ............... 1162.4. Tak zwane weto Legislatywy .................................................................................... 116

X. Władza sądownicza ....................................................................................................... 1171. Organizacja sądownictwa ....................................................................................... 1172. Sąd Najwyższy USA ................................................................................................. 119

2.1. Instancyjność ............................................................................................................... 1192.2. Właściwość odwoławcza ........................................................................................... 120

2.2.1. W trybie apelacji ............................................................................................. 1202.2.2. W trybie certiorari ............................................................................................ 1212.2.3. W trybie certification ........................................................................................ 1212.2.4. W trybie mandamus ......................................................................................... 122

2.3. Zasady postępowania ................................................................................................ 1223. Judical Review ........................................................................................................... 123

XI. Zagadnienie odpowiedzialności za właściwe wykonywanie funkcji publicznych ....................................................................................................... 125

Rozdział trzeciRepublika Włoska ................................................................................................................... 127

I. Podstawy konstytucyjne ............................................................................................... 127II. Ogólna charakterystyka ustroju .................................................................................. 128III. Pozycja jednostki i ustrój społeczno-polityczny ...................................................... 131IV. Parlament ........................................................................................................................ 134

1. Dwuizbowość ............................................................................................................ 1342. System wyborczy ...................................................................................................... 135

2.1. Do Izby Deputowanych ............................................................................................ 1352.2. Do Senatu ..................................................................................................................... 136

3. Struktura izb .............................................................................................................. 1374. Funkcje parlamentu .................................................................................................. 138

8

4.1. Funkcja ustawodawcza ............................................................................................. 1384.2. Funkcja kontrolna ...................................................................................................... 141

V. Rada Ministrów .............................................................................................................. 1441. Powoływanie ............................................................................................................. 1442. Skład Rady Ministrów ............................................................................................. 1443. Funkcje Rady Ministrów .......................................................................................... 1454. Odpowiedzialność Rady Ministrów ...................................................................... 146

4.1. Odpowiedzialność polityczna .................................................................................. 1464.2. Odpowiedzialność konstytucyjna .......................................................................... 148

5. Konstytucyjne organy pomocnicze Rady Ministrów ......................................... 1485.1. Narodowa Rada Gospodarki i Pracy ....................................................................... 1485.2. Rada Stanu ................................................................................................................... 1495.3. Trybunał Obrachunkowy .......................................................................................... 150

VI. Prezydent Republiki ...................................................................................................... 1511. Obsadzenie i zajmowanie stanowiska .................................................................. 1512. Funkcje Prezydenta Republiki ................................................................................ 1513. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki ............................................................ 154

VII. Sądownictwo .................................................................................................................. 1551. Sądownictwo powszechne ...................................................................................... 1552. Sądownictwo administracyjne ................................................................................ 1563. Prokuratura ................................................................................................................ 157

VIII. Ustrój terytorialny .......................................................................................................... 157IX. Podstawowy gwarant konstytucyjności – Trybunał Konstytucyjny ..................... 161

1. Kontrola zgodności norm z Konstytucją ............................................................... 1622. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych ............................................................ 1633. Egzekwowanie odpowiedzialności konstytucyjnej ............................................ 163

Rozdział czwartyRepublika Federalna Niemiec ............................................................................................... 164

I. Podstawy konstytucyjne ............................................................................................... 164II. Zasada suwerenności ludu ........................................................................................... 166

III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny ......................................................... 167IV. Ogólna definicja ustroju ............................................................................................... 169V. Zasada federalizmu ....................................................................................................... 170

1. Kraje federalne .......................................................................................................... 1702. Podział kompetencji ................................................................................................. 172

2.1. W zakresie ustawodawstwa ..................................................................................... 1722.2. W zakresie administracji ........................................................................................... 1732.3. W zakresie wymiaru sprawiedliwości .................................................................... 174

3. Powiązania obu rodzajów państwowości ............................................................. 1754. Federalizm kooperatywny ....................................................................................... 1755. Gwarancje zasady federalizmu .............................................................................. 175

VI. Zasada podziału władzy ............................................................................................... 176VII. Parlament Federalny (Bundestag) ............................................................................... 177

1. System wyborczy i stanowisko deputowanych .................................................. 1772. Zasady działania ....................................................................................................... 1803. Struktura wewnętrzna ............................................................................................. 181

9

4. Funkcje ........................................................................................................................ 1824.1. Ustawodawstwo ......................................................................................................... 1824.2. Kontrola nad działalnością Rządu Federalnego .................................................... 184

4.2.1. Żądanie obecności .......................................................................................... 1854.2.2. Kontrola komisji stałych ................................................................................ 1854.2.3. Komisje śledcze ............................................................................................... 1854.2.4. Komisja ankietowa .......................................................................................... 1864.2.5. Korzystanie z prac Izby Obrachunkowej .................................................... 1864.2.6. Zapytania ......................................................................................................... 1864.2.7. Godzina aktualności ....................................................................................... 1874.2.8. Przesłuchanie Rządu Federalnego ............................................................... 1874.2.9. Pełnomocnik Bundestagu do spraw wojskowych .................................... 1884.2.10. Rezolucje .......................................................................................................... 188

VIII. Rada Federalna (Bundesrat) ......................................................................................... 1881. Skład Rady Federalnej i stanowisko jej członków ............................................... 1892. Struktura wewnętrzna ............................................................................................. 1903. Funkcje ........................................................................................................................ 191

3.1. Udział w federalnym ustawodawstwie oraz w dokonywaniu zmian konstytucyjnych ......................................................................................................... 1913.1.1. Inicjatywa ustawodawcza .............................................................................. 1923.1.2. Opiniowanie projektów ustaw zgłaszanych przez Rząd Federalny ........1923.1.3. Wyrażanie zgody na ustawy uchwalone przez Parlament Federalny .....1923.1.4. Wyrażanie sprzeciwu wobec ustaw uchwalanych

przez Parlament Federalny ............................................................................ 1933.2. Udział w wykonywaniu federalnej administracji w kontroli

nad Rządem Federalnym .......................................................................................... 1943.2.1. Wyrażanie zgody na przepisy prawne wydawane

przez Rząd Federalny ..................................................................................... 1943.2.2. Współdziałanie w wykonywaniu nadzoru nad krajami federalnymi ...... 1953.2.3. Uprawnienia kontrolne wobec Rządu Federalnego ................................. 195

IX. Rząd Federalny .............................................................................................................. 1951. Powoływanie i skład ................................................................................................. 1952. Funkcje ........................................................................................................................ 1973. Realizacja funkcji rządowych – stanowisko Kanclerza ...................................... 1984. Odpowiedzialność .................................................................................................... 200

4.1. Konstruktywne wotum nieufności ......................................................................... 2004.2. Odmowa wotum zaufania ....................................................................................... 2014.3. Sprawa odpowiedzialności konstytucyjnej ........................................................... 203

X. Prezydent Federalny ..................................................................................................... 2031. Powoływanie ............................................................................................................. 2032. Funkcje ....................................................................................................................... 2033. Odpowiedzialność .................................................................................................... 204

XI. Władza sądownicza ....................................................................................................... 205XII. Sądownictwo konstytucyjne ........................................................................................ 206

Rozdział piątyRepublika Francuska .............................................................................................................. 209

I. Podstawy konstytucyjne ............................................................................................... 209II. Zasada suwerenności narodu ..................................................................................... 211

10

III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny ......................................................... 212IV. Ogólna charakterystyka ustroju ................................................................................. 214V. Parlament ........................................................................................................................ 216

1. Struktura .................................................................................................................... 2162. System wyborczy ...................................................................................................... 219

2.1. System wyborczy do Zgromadzenia Narodowego .............................................. 2192.2. System wyborczy do Senatu .................................................................................... 220

3. Wewnętrzna struktura izb ....................................................................................... 2214. Funkcje Parlamentu .................................................................................................. 222

4.1. Ustawodawstwo ......................................................................................................... 2224.1.1. Rodzaje ustaw ................................................................................................. 2224.1.2. Podział materii prawodawczych między parlament a rząd .................... 2244.1.3. Procedura ustawodawcza .............................................................................. 227

4.2. Kontrola działalności rządu ...................................................................................... 2304.2.1. Środki kontroli ................................................................................................ 230

4.2.1.1. Składanie oświadczeń rządowych ................................................. 2304.2.1.2. Uprawnienia kontrolne komisji stałych i specjalnych ................ 2314.2.1.3. Komisje śledcze (commissions d’enquete) ......................................... 2314.2.1.4. Delegacje parlamentarne ................................................................. 2324.2.1.5. Zapytania ............................................................................................ 2324.2.1.6. Dysponowanie Izbą Obrachunkową ............................................. 2344.2.1.7. Petycje ................................................................................................. 234

4.2.2. Egzekwowanie przez parlament odpowiedzialności rządu ................... 2354.2.2.1. Odpowiedzialność polityczna ......................................................... 2354.2.2.2. Odpowiedzialność konstytucyjna .................................................. 237

VI. Rząd Republiki ............................................................................................................... 2381. Powoływanie ............................................................................................................. 2382. Skład i struktura rządu ............................................................................................ 2393. Funkcje i kompetencje rządu .................................................................................. 240

3.1. Konstytucyjne ujęcie funkcji .................................................................................... 2403.2. Kompetencje wobec parlamentu ............................................................................. 2413.3. Kompetencje wobec Prezydenta .............................................................................. 2413.4. Kompetencje wobec administracji państwowej .................................................... 242

4. Tryb funkcjonowania ............................................................................................... 2434.1. Pozycja premiera ........................................................................................................ 2434.2. Przewodniczenie posiedzeniom Rady Ministrów ................................................ 244

VII. Prezydent Republiki ...................................................................................................... 2451. Wybór .......................................................................................................................... 2452. Funkcje ....................................................................................................................... 246

2.1. Ogólna rola .................................................................................................................. 2462.2. Kompetencje Prezydenta wobec parlamentu ........................................................ 2482.3. Kompetencje Prezydenta wobec rządu .................................................................. 2512.4. Dwie sytuacje polityczne .......................................................................................... 2552.5. Przejęcie przez Prezydenta pełni władzy ............................................................... 256

3. Odpowiedzialność Prezydenta Republiki za swe funkcje ................................. 2573.1. Odpowiedzialność polityczna .................................................................................. 2573.2. Odpowiedzialność konstytucyjna .......................................................................... 259

VIII. Władza sądownicza ....................................................................................................... 259

11

IX. Pozostałe naczelne organy państwa ........................................................................... 2611. Rada Konstytucyjna ................................................................................................. 2612. Rada Stanu (Conseil d‘État) .................................................................................... 2623. Trybunał Kompetencyjny (Tribunal des Conflicts) ............................................. 2634. Rada Ekonomiczna i Społeczna ............................................................................. 2645. Izba Obrachunkowa (Cour des Comptes) ............................................................ 2656. Mediator Republiki ................................................................................................... 266

Rozdział szóstyKonfederacja Szwajcarska ..................................................................................................... 267

I. Podstawy konstytucyjne .............................................................................................. 267II. Ogólna charakterystyka ustroju ................................................................................. 270

III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny ......................................................... 274IV. Zasada federalizmu ....................................................................................................... 279V. Procedury demokracji bezpośredniej ........................................................................ 283

VI. Parlament (Zgromadzenie Federalne) ....................................................................... 2871. Struktura .................................................................................................................... 2872. System wyborczy ...................................................................................................... 288

2.1. Rada Narodu ............................................................................................................... 2882.2. Rada Kantonów .......................................................................................................... 290

3. Konstytucyjne stanowisko deputowanych .......................................................... 2914. Organizacja i funkcjonowanie izb parlamentarnych ......................................... 2925. Funkcje Zgromadzenia Federalnego ..................................................................... 293

5.1. Udział w dokonywaniu zmian konstytucyjnych .................................................. 2935.2. Funkcja ustawodawcza ............................................................................................. 294

5.2.1. Formy ................................................................................................................ 2945.2.2. Procedura ustawodawcza .............................................................................. 295

5.3. Funkcja elekcyjna ....................................................................................................... 2965.4. Funkcja kierowniczo-inspiracyjna wobec rządu .................................................. 2975.5. Funkcja wykonywania zarządu administracyjnego ............................................. 3005.6. Funkcja kontrolna ...................................................................................................... 3015.7. Funkcja quasi-sądowa – rozstrzyganie sporów ..................................................... 3045.8. Funkcja współdziałania w mechanizmie państwa federalnego ........................ 305

VII. Rząd (Rada Federalna) .................................................................................................. 3051. Zagadnienia strukturalne i organizacyjne ............................................................ 3052. Konstytucyjne funkcje ............................................................................................. 308

2.1. Troska o wykonanie ustaw i uchwał Zgromadzenia Federalnego .................... 3082.2. Inicjowanie rozstrzygnięć parlamentarnych ......................................................... 3092.3. Działania samoistne podejmowane w celu realizacji konstytucyjnych

zadań państwa ............................................................................................................ 3092.4. Uprawnienia wynikające z mechanizmu funkcjonowania

państwa federalnego ................................................................................................. 3102.5. Synteza funkcji Rady Federalnej ............................................................................. 311

VIII. Prezydent Federacji ....................................................................................................... 311IX. Trybunał Federalny ........................................................................................................ 312

1. Funkcje ....................................................................................................................... 3122. Organizacja ................................................................................................................ 314

13

WYKAZ SKRÓTÓW

USA

IR – Izba ReprezentantówLRA – Legislative Reorganisation Act

W³ochy

ID – Izba DeputowanychNRGiP – Narodowa Rada Gospodarki i PracyNRS – Najwyższa Rada SądownictwaRM – Rada MinistrówRS – Rada StanuTK – Trybunał KonstytucyjnyTO – Trybunał Obrachunkowy

Niemcy

FTK – Federalny Trybunał KonstytucyjnyRF – Rada FederalnaUZ – Ustawa Zasadnicza

Francja

IO – Izba ObrachunkowaNRS – Najwyższa Rada SądownictwaREiS – Rada Ekonomiczna i SpołecznaRK – Rada KonstytucyjnaRM – Rada MinistrówRS – Rada StanuWTS – Wysoki Trybunał SprawiedliwościZN – Zgromadzenie Narodowe

15

OD AUTORA

Ustroje konstytucyjne państw współczesnych wyrosły z potrzeby dydaktyki uniwersy-teckiej i przeznaczone są dla potrzeb tej dydaktyki. Wykłady z problematyki ustrojowej państw obcych zacząłem przed wielu laty, w ramach zajęć dla studentów ówczes nych administracyjnych studiów zaocznych, dla drugiego stopnia tych studiów. Natomiast w aktualnym, nowym programie studiów prawniczych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego przedmiot taki został zgłoszony i zatwierdzony jako jeden z przedmiotów grupy B2.

Poza ustrojową problematyką Szwajcarii, co stało się przedmiotem mej rozprawy habilitacyjnej, oraz ustrojową problematyką Niemieckiej Republiki Federalnej, co stało się z kolei podstawą uzyskania dalszych tytułów naukowych, nie dane mi było poświę-cić problematyce czterech pozostałych państw pogłębionych badań u samych źródeł, tj. w trakcie zagranicznych staży naukowych. Niemniej prawo konstytucyjne uprawiane było w krakowskiej katedrze zawsze przy stosowaniu w szerokim zakresie metody kom-paratystycznej (dość wspomnieć nazwiska profesorów Konstantego Grzybowskiego, Mar-ka Sobolewskiego i Witolda Zakrzewskiego), a wspomniane wyżej zajęcia dydaktyczne oraz własne zainteresowania pozwoliły mi podjąć się opracowania książki przedstawia-nej teraz studiującej młodzieży.

Praca obejmuje informacje na temat ustrojów Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczo-nych, Włoch, Niemiec, Francji i Szwajcarii. Wybór taki uzasadniam faktem, że państwa te w mym przekonaniu przyjęły w swych konstytucjach, rozwiązania modelowe dla wszyst-kich najistotniejszych problemów ustrojowych współczes nych państw demokratycz-nych. Oczywiście nie brak interesujących rozwiązań ustrojowych także w wielu innych państwach. Niezależnie jednak od faktu, że często napotkamy w nich wątki zaczerpnię-te z powyższych modeli konstytucyjnych, a oryginalność innych konstytucji nierzadko polega na mniej czy bardziej umiejętnym ich połączeniu – te rozwiązania oryginalne nie dotyczą podstawowych problemów konstytucyjnych: systemu rządów, prawa wyborcze-go, sądownictwa konstytucyjnego, ustroju wymiaru sprawiedliwości czy ustroju teryto-rialnego. Sądzę, że te właśnie problemy można już w sposób wyczerpujący omówić i zi-lustrować rozwiązaniami konstytucyjnymi wybranych tu państw. Dlatego też nierzadko, na marginesie prezentowania konkretnych rozwiązań, można w przedkładanej pracy zna-leźć również odwołania do spotykanych w prawie konstytucyjnym ogólnych problemów ustrojowych. Staram się też w niej zachować ściśle prawniczy charakter prezentacji.

Na szczęście nie brak już w Polsce opracowań dających przegląd współczesnych ustrojów państwowych tak o charakterze prawno-konstytucyjnym, jak i politologicz-nym. Jeśli zdecydowałem się dołączyć do nich niniejszą książkę, to również z uwagi na

zastosowaną w niej metodę. Oczywiście, z czego należy się niezmiernie cieszyć, nie brak też w Polsce wielu stojących na wysokim poziomie monografii ustrojów poszczególnych państw czy nawet monografii wielu konkretnych instytucji ustrojowych w nich występu-jących. Wiele z nich wykorzystywałem we wspomnianych wyżej wykładach i przy pisa-niu niniejszej książki. Do nich również winni sięgnąć studenci, uczestnicy proseminariów czy seminariów, a także magistranci zainteresowani bliżej którymkolwiek z poruszonych tutaj wątków. Należy też oczywiście wskazać na oryginalne monografie wydane w tych państwach, które także znaleźć można na półkach naszych bibliotek.

Wychodząc z założenia znajomości u czytelników polskich instytucji ustrojowych, w celu ułatwienia zrozumienia instytucji innych państw, w przedłożonej pracy czasami zdarzają się tego charakteru porównania. W studiowaniu problemów prezentowanych w książce ułatwieniem będzie również jednoczesne sięganie do tekstów odpowiednich konstytucji, na ogół dostępnych w polskich tłumaczeniach.

Paweł SarneckiKraków, w październiku 2002 r.

W wydaniu niniejszym, podobnie jak w wydaniach poprzednich, nie zmieniono koncepcji pracy i charakteru opracowania, całość materiału została jednak przejrzana i uzupełniona, zwłaszcza o zagadnienia, które przyniosły nowelizacje konstytucyjne, wprowadzone po dacie opracowania wydania wcześniejszego.

Paweł SarneckiKraków, w sierpniu 2008 r.

17

Rozdzia³ pierwszy

ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO WIELKIEJ BRYTANIII PÓ£NOCNEJ IRLANDII

I. Podstawy konstytucyjne

Jak wiadomo, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Północ nej Irlan-dii jest jednym z niewielu państw współczesnych o demokratycznym charak-terze nieposiadających pisanej konstytucji – w ro zumieniu jednego lub kilku dokumentów wyposażonych formalnie w najwyższą moc prawną i obejmują-cych regulację co najmniej zasad ustroju politycznego. Oczywiście w Wielkiej Brytanii funkcjonuje określony ustrój polityczny, tj. kraj ten posiada pewien system (uporządkowany zbiór) reguł, rządzących procesem realizacji władzy politycznej. Reguły te zawarte są jednak gdzie indziej niż w formalnym, spi-sanym i w szczególny sposób uchwalonym akcie (aktach) konstytucyjnym.

1. Konwencje konstytucyjne

Podstawowy zrąb tych reguł stanowią tzw. konwenanse konstytucyjne, czyli pewne zasady, które wykształciły się w drodze zwyczajowej, ewolucyj-nie, w ciągu stuleci rozwoju państwowości angielskiej (później brytyjskiej), stanowiąc wyraz utrwalonej praktyki funkcjonowania najwyższych organów państwowych. Decydujące dla uznania pewnej praktyki za konwenans kon-stytucyjny jest społeczne przekonanie o doniosłości i wysoki już stopień utrwalenia się danej reguły. W sposób szczególny temu społecznemu prze-konaniu dają wyraz opracowania naukowe poświęcone prawu konstytucyj-nemu, które wyszły oczywiście spod pióra rodzimych, brytyjskich autorów. Wywody takich autorów, jak A.V. Dicey, W. Bagehot, I. Jennings, E. Wade i in-ni służą jako autorytatywne źródło ustalania treści reguł konstytucyjnych.

Konwenanse, choć stanowią trwałe reguły – i tym samym wymogi – pew-nego postępowania, nie są uważane w Wielkiej Brytanii za reguły prawne sensu stricto, nawet prawa zwyczajowego, gdyż nigdy nie są stosowane przez sądy dla oceny postępowania na przykład parlamentu czy rządu. Z kolei zaś dopiero możliwość zastosowania określonej reguły przez sądy jest w Wielkiej Brytanii czynnikiem decydującym o jej kwalifikacji jako normy prawnej.

konwenanse konstytucyjnekonwenanse konstytucyjne

18

2. Ustawy ustrojowe

Drugi zbiór reguł ustrojowych, dopełniający – ale tylko fragmentarycz-nie – konwenanse konstytucyjne, to reguły zawarte w niektórych ustawach parlamentu, gdy regulują one sprawy z zakresu na przykład kompetencji par-lamentu, stanowiska członków rządu, porządek następstwa tronu czy pozycję ombudsmana – a więc te kwestie, które w krajach konstytucji pisanych znaj-dują swe miejsce w akcie konstytucyjnym. Brak pisanej konstytucji oznacza w tym przypadku, że tego rodzaju ustawy o ustrojowym (konstytucyjnym) znaczeniu nie są formalnie wyodrębnione z ogółu ustawodawstwa i nie cie-szą się żadną szczególną mocą prawną. Mogą też być, i w rzeczywistości by-wają, zmieniane w toku bieżącej działalności ustawodawczej parlamentu. Dla-tego też trudno definitywnie orzec, które ustawy należy zaliczyć do tego zbio-ru, bo przecież zakresy konstytucji rozmaitych państw są różne. Bardzo doniosłą cechą jest naturalnie i to, że nawet wszystkie tego rodzaju ustawy ustrojowe, posiadając – jak wyżej stwierdzono – jedynie charakter uzupełnia-jący, nie regulują całości materii konstytucyjnych. Warto może dodać, że taki charakter przypada również tzw. ustawie o reformie konstytucyjnej z 24 mar-ca 2006 r., która dotyczy wyłącznie reformy ustroju sądownictwa.

3. Prawo zwyczajowe

Wiele zasad prawa konstytucyjnego Wielkiej Brytanii zawiera się w tzw. prawie powszechnym, zwyczajowym (common law), na ogół uwidacznianym (rejestrowanym) w wyrokach sądów powołanych do orzekania na podstawie tego prawa (sądy powszechne). W działalności tych sądów, rozpatrywanej w perspektywie historycznej, zaciera się różnica między stosowaniem a two-rzeniem prawa.

4. Zasady ustrojowe

Konstytucja Wielkiej Brytanii w podanym wyżej sensie obejmuje rów-nież pewne generalne idee czy też najogólniejsze zasady ustrojowe, które w krajach konstytucji pisanych znajdują się zwykle we wstępnych partiach aktów konstytucyjnych. Można je określić również jako swoiste założenia konstytucyjne, posiadające powiązania z każdą, bardziej szczegółową normą ustrojową, które są niejako „wysunięte poza nawias” tej regulacji. Zestaw tych generalnych idei jest tworem brytyjskiej nauki prawa konstytucyjnego, ale nie ma on charakteru jakiegoś zbioru twierdzeń apriorycznych, lecz jest wy-nikiem naukowej analizy i uogólnienia kilkuset lat funkcjonowania ustroju brytyjskiego. Są one w tym sensie niedostępne ustawodawcy, bo oczywiście także i on nie może cofnąć tego rozwoju ustrojowego. Poniżej omówimy, ja-kie zasady należą do tak rozumianych zasad ustrojowych.

ustawy ustrojoweustawy ustrojowe

prawo zwyczajowe

prawo zwyczajowe

zasadyustrojowe

zasadyustrojowe

19

4.1. Zasada rz¹dów prawa

Zasada rządów prawa (rule of law) to przeciwieństwo rządów arbitral-nych (dyskrecjonalnych). Wiemy, że zasada ta kształtowała się także w Wiel-kiej Brytanii, w ostrej czasami walce politycznej, a nawet zbrojnej. Nie ma w Wielkiej Brytanii jakiegokolwiek czynnika publicznego niezwiązanego w swej działalności prawem i nie poddanego kontroli i ocenie sądów po-wszechnych. W obliczu prawa stanowisko wszystkich podmiotów jest takie samo (zasada równości wobec prawa): tak obywateli, korporacji prywatnych i publicznych, jak również „Korony” (symbolu tego, co w krajach kontynentu europejskiego określamy przez „państwo”). W ramach specyficznego syste-mu prawnego tego państwa, na który składa się prawo zwyczajowe i prawo stanowione, przyjętą w funkcjonowaniu sądów regułą jest dostosowywanie prawa stanowionego do prawa zwyczajowego, które jest naturalnie prawem historycznie wcześ niejszym. Na ogół więc ustawy nie przełamują prawa zwy-czajowego, a w każdym razie dla uznania takiego przełamania wymagana jest niedwuznaczna decyzja ustawodawcy.

Charakter omawianej zasady, jako „zasady konstytucyjnej”, potwierdza expressis verbis wspomniana wyżej ustawa o reformie konstytucyjnej.

4.2. Zasada podzia³u w³adzy

Zasada podziału władzy, aczkolwiek przyjęta w jednym tylko aspekcie, mianowicie w aspekcie organizacyjnym, oznacza konieczność funkcjonowa-nia odrębnych organów „władzy ustawodawczej” (w postaci parlamentu), „władzy wykonawczej” (rządu) i „władzy sądowniczej” (sądów o różnorod-nym zresztą charakterze). Nie występuje tu natomiast ani odrębność funkcjo-nalna, ani odrębność personalna. Brak odrębności funkcjonalnej wyraża się – jako założenie konstytucyjne – w dopuszczalności wykonywania pewnej części określonej (jednej z trzech) funkcji państwowej przez organy innej wła-dzy. W praktyce sytuacje takie występują w Wielkiej Brytanii w znacznie szer-szym niż w innych krajach zakresie. Stanowienie reguł prawnych na przykład w dużym zakresie należy do władzy wykonawczej, a parlament spełnia z ko-lei w pewnym zakresie funkcję sądowniczą. W tym kierunku przebiegała po prostu ewolucja brytyjskiego systemu konstytucyjnego. Z kolei brak odręb-ności personalnej oznacza dopuszczalność zajmowania przez te same osoby stanowisk w dwu, a nawet we wszystkich trzech władzach. Tak zwany Lord Kanclerz jest członkiem Izby Lordów (a więc izby parlamentu), co więcej – do niedawna był nawet przewodniczącym tej Izby, przewodniczącym Komitetu Sądowego Izby Lordów, czyli brytyjskiego sądu najwyższego i w końcu człon-kiem gabinetu (a więc był powoływany przez monarchę na wniosek premie-ra, spośród członków Izby Lordów, choć często parostwo przyznawane mu było dopiero w momencie powoływania na to stanowisko). Dziś spełnia już tylko tę ostatnią funkcję, a ustawa o reformie konstytucyjnej powierza mu za-sadniczą troskę o zapewnienie niezawisłości sądownictwa.

rule of lawrule of law

podzia³ w³adzypodzia³ w³adzy

20

Pozostając podstawową wytyczną dla budowy struktury organów pań-stwowych, zasada podziału władzy przybrała też w Wielkiej Brytanii postać bardzo specyficzną: nie jako separacja funkcji oraz hamowania jednej władzy przez drugą, lecz wzajemnego, pozytywnego oddziaływania organów na sie-bie, a zwłaszcza Legislatywy na Egzekutywę i vice versa. Skłania to wielu te-oretyków ustroju angielskiego do wysuwania tezy o fuzji (zlaniu się) funkcji obu tych władz. Największe znaczenie idea podziału władzy ma dla określenia pozycji władzy sądowniczej (jej niezawisłości), chociaż i w Wielkiej Brytanii bynajmniej nie całość wymiaru sprawiedliwości powierzona jest sądom.

4.3. Zasada zwierzchnictwa parlamentu

Dalej idące konsekwencje wywiera następna ogólna zasada ustrojowa, jaką jest zasada zwierzchnictwa (lub suwerenności czy też supremacji) parla-mentu. Prowadzi nas ona do bliższego wyjaś nienia problematyki podmiotu suwerenności w państwie brytyjskim (por. niżej).

II. Suwerennośæ narodu a supremacja parlamentu

Musimy tu pamiętać, że w Wielkiej Brytanii parlament składa się z trzech czynników: monarchy, Izby Lordów i Izby Gmin oraz że jego decyzje wyma-gają dla swej skuteczności formalnej zgody wszystkich tych trzech czynników. Stąd też decyzje te przybierają postać formuły „król w parlamencie”. Co wię-cej, jednym z konwenansów konstytucyjnych jest zasada, że szefowie głów-nych działów administracji (ministrowie), a także ich zwierzchnik (premier) muszą być powoływani z grona członków parlamentu (głównie z Izby Gmin, rzadziej z Izby Lordów). Formalnie są oni członkami Rady Przybocznej (Privy Council) monarchy, która była jednym z ogniw w procesie powstawania par-lamentu i rządu brytyjskiego w ich dzisiejszej postaci, i która jest niejako „re-prezentowana” w parlamencie przez ministrów. Z kolei sądem najwyższym Wielkiej Brytanii jest formalnie nadal Izba Lordów (choć ustawa o reformie konstytucyjnej z roku 2005 przekazała kompetencje sądowe Izby Lordów po-wołanemu przez nią Sądowi Najwyższemu Zjednoczonego Królestwa; organ ten jednak faktycznie nie zaczął jeszcze funkcjonować). Supremacja parla-mentu nie jest więc supremacją którejś z najwyższych władz państwowych wobec pozostałych, gdyż parlament skupia najwyższe czynniki każdej z trzech władz. Z kolei monarcha brytyjski, będący również czynnikiem składowym parlamentu, jest jednocześnie uosobieniem tzw. Korony, odpowiadającej kon-tynentalnemu pojęciu suwerennej władzy państwowej i posiadającej nieogra-niczone w swej istocie „prerogatywy”. Zasada suwerenności parlamentu wy-raża więc jednocześnie ideę suwerenności państwa1.

1 Angielskiemu terminowi royal (na przykład Royal Navy) powinien odpowiadać raczej termin znany również z naszej historii ustroju, bardziej „koronny” niż „królewski”.

struktura parlamentu

struktura parlamentu

21

Analizując treść zasady zwierzchnictwa parlamentu, nie można jednak porównywać jego pozycji do pozycji absolutnego władcy, także wobec spo-łeczeństwa. Supremacja parlamentu znajduje swe konstytucyjno-prawne uza-sadnienie w wizji parlamentu jako swoistej personifikacji ogółu „poddanych Jej Królewskiej Mości” (co jest brytyjskim oddaniem pojęcia „Naród”) w nim (parlamencie) zebranych. Każdy Brytyjczyk uczestniczy w działalności parla-mentu, jest w szczególny sposób objęty jego ramami – czyni to albo osobiście (lordowie, choć aktualnie już nie wszyscy), albo poprzez wybieranych przez siebie posłów do Izby Gmin lub delegatów do Izby Lordów. Pierwotnie jed-nak w Izbie Gmin reprezentowane były „hrabstwa i miasta” jako pewne kor-poracje, pewne naturalne zbiorowości (wspólnoty terytorialne) – a nie, jak to ma miejsce w prawie konstytucyjnym kontynentu europejskiego, gdzie w par-lamencie reprezentowany jest Naród czy też „ciało wyborcze” (corps electoral) jako jednorodna, zintegrowana zbiorowość. W brytyjskim systemie konsty-tucyjnym – oczywiście teoretycznie, jako z pewną ideą konstytucyjną – mamy raczej do czynienia ze stosunkiem swoistej identyczności między Narodem a Izbą Gmin niż ze stosunkiem reprezentacji jednego czynnika przez drugi. Dziś posłowie do Izby Gmin wybierani są w okręgach wyborczych, które nie są uważane za tradycyjne wspólnoty terytorialne, ale dawne rozumienie par-lamentu jako zogniskowania wskazanych wspólnot pozostało. Dlatego też nie mamy tu do czynienia z przekreśleniem przez zasadę supremacji parlamentu zasady suwerenności ludu (Narodu) i Wielka Brytania pozostaje oczywiście państwem demokratycznym, a nie oligarchicznym. Zwierzchnikiem jest par-lament, ale parlament występujący jako ucieleśnienie (uosobienie) całego Na-rodu. Stąd też, jak powiedziano wyżej, nie można jego pozycji wobec społe-czeństwa porównywać do pozycji absolutnego władcy czy nawet do pozycji organu przedstawicielskiego, dysponującego władczymi kompetencjami wo-bec społeczeństwa.

Zasada supremacji parlamentu uzasadnia w końcu również konieczność utrzymywania konstrukcji mandatu wolnego (wyborcy nie mogą prawnie narzucać sposobu postępowania deputowanemu). Supremacja parlamentu musi się bowiem wyrażać w niezależności i od tego czynnika „zewnętrzne-go”, jakimi są wyborcy w okręgach. Również zarządzane czasem (bardzo rzad-ko) w Zjednoczonym Królestwie referenda mogą posiadać jedynie konsulta-cyjny charakter. Zwierzchnictwo parlamentu brytyjskiego w swym funkcjo-nowaniu wyraża się głównie w jego omnipotencji ustawodawczej (por. niżej). W powyższych rozważaniach chodziło też o dokonanie analizy zasady suwe-renności parlamentu na płaszczyźnie konstytucyjno-prawnej, gdzie jest ona usytuowana. Natomiast w realiach politycznych suwerenność Narodu jest aktualnie czymś niepodważalnym.

Suwerenność parlamentu i jego pewną identyfikację z Narodem dobrze również podkreśla wielka intensyfikacja jego pracy. Tak jak Naród codziennie przeżywa swą egzystencję, tak również w zasadzie codziennie pracuje parla-ment brytyjski. Jego posiedzenia odbywają się codziennie, przez pierwsze cztery dni tygodnia, od godz. 1430 do 2200, ale nierzadko przeciągają się do na-

parlamenta Naródparlamenta Naród

parlamenta wyborcyparlamenta wyborcy

styl pracy parlamentustyl pracy parlamentu