AMPARO EN REVISIÓN 706/2017. QUEJOSA Y RECURRENTE: **********.
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO.
Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día de
dos mil diecisiete.
VISTOS para resolver el recurso de revisión identificado al rubro
y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación y datos de la demanda de amparo.
**********, por conducto de su representante legal **********, promovió
demanda de amparo indirecto, en el que solicitaron la suspensión de
los actos reclamados y contra las autoridades que a continuación se
transcriben:
"III. AUTORIDADES RESPONSABLES:
1. La Comisión Reguladora de Energía (en adelante la ‘CRE’).
2. La Secretaría Ejecutiva, adscrita a la oficina del Comisionado Presidente de la CRE (en adelante la ‘Secretaría Ejecutiva’).
IV. ACTOS RECLAMADOS.
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [2]
1. De la CRE, reclamo el Acuerdo número **********, denominado ‘Acuerdo por el que la Comisión Reguladora de Energía interpreta para efectos administrativos la participación cruzada a la que hace referencia el segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el procedimiento para autorizarla’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de marzo de dos mil dieciséis, en específico por lo que hace a su Acuerdo Tercero en el que impone a los titulares de un permiso de comercialización de hidrocarburos la obligación de acreditar ante la CRE que han solicitado su opinión favorable a la Comisión Federal de Competencia Económica (en adelante el ‘Acuerdo de Participación Cruzada’).
2. De la Secretaría Ejecutiva el oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis, por medio del cual se requirió a ********** diversa información (en adelante el ‘Requerimiento de Información’), como acto de aplicación del Acuerdo de Participación Cruzada".
La quejosa señaló como derechos violados los contenidos en los
artículos 16 y 20, Apartado B, fracción II, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; 8.2, inciso g), de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Narró los antecedentes del
caso y expresó los conceptos de violación que estimó pertinentes.
Correspondió conocer de la demanda de amparo, por cuestión
de turno, al Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en la
Ciudad de México, donde se registró por acuerdo de veinticinco de
agosto de dos mil dieciséis, con el número de incidente de suspensión
relativo al juicio de amparo indirecto ********** y se ordenó tramitar por
separado y duplicado el incidente de suspensión relativo, y en el
mismo se dictó interlocutoria, la cual resolvió negar la suspensión
provisional solicitada.
Por escrito presentado el treinta y uno de agosto de dos mil
dieciséis, en la Oficina de Correspondencia Común en Materia
Administrativa de la Ciudad de México, **********, autorizado de la
parte quejosa, interpuso recurso de queja con número de oficio
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [3]
**********, en contra del acuerdo de veinticinco
de agosto de dos mil dieciséis.
El dos de septiembre de dos mil dieciséis,
el Juez del conocimiento, dictó resolución en la que negó la
suspensión definitiva y ordenó remitirlo a la Oficina de
Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia
Administrativa del Primer Circuito, para que conozca del recurso de
queja.
Por razón de turno correspondió conocer del recurso de queja
al Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, que por auto de dos de septiembre de dos mil dieciséis, lo
admitió a trámite, registrándolo con el número Q.A. **********. El
Tribunal Colegiado del conocimiento dictó sentencia el cinco de
septiembre de dos mil dieciséis, en la que resolvió dejar sin materia el
recurso.
SEGUNDO. Trámite del recurso. Inconforme con la resolución
anterior, la quejosa **********, por conducto de su representante
**********, interpuso recurso de revisión en su contra, el cual se turnó al
Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, el que mediante auto de tres de octubre de dos mil
dieciséis lo admitió a trámite y lo registró con el número de expediente
**********.
Agotados los trámites de ley, el Tribunal Colegiado dictó
sentencia el diecinueve de enero de dos mil diecisiete en la que
determinó que lo procedente era solicitar a esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación que ejerza su facultad de atracción para
conocer del recurso de revisión.
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [4]
TERCERO. Trámite de la solicitud de ejercicio de la facultad
de atracción. Por acuerdo de diez de febrero de dos mil diecisiete, el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a
trámite la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción que se
registró con el número **********; asimismo, ordenó se turnara el
asunto a la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y se
radicara en la Sala de su adscripción, mismo que se hizo el veintisiete
de febrero siguiente y en sesión de veinticuatro de mayo de dos mil
diecisiete, se resolvió ejercer la facultad de atracción, por
unanimidad de cuatro votos.
CUARTO. Trámite del recurso de revisión ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Recibidos los autos en este Alto
Tribunal, mediante proveído de cuatro de julio de dos mil diecisiete, su
Presidente determinó que éste se avocaría para conocer del recurso
de revisión y ordenó su registro con el número de amparo en revisión
706/2017; asimismo, turnó el expediente para su estudio al Ministro
Alberto Pérez Dayán; ordenó su envío a la Sala de su adscripción y,
en la misma providencia, ordenó notificar al Agente del Ministerio
Público de la Federación.
Por acuerdo de veintiuno de agosto de dos mil diecisiete, el
Presidente de la Segunda Sala determinó que ésta se avoca al
conocimiento del asunto y ordenó remitir el expediente relativo al
Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución
respectivo.
El proyecto de sentencia fue publicado de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo en vigor; y
CONS I DERANDO :
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [5]
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación es competente para conocer y resolver
este recurso de revisión, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I,
inciso e), de la Ley de Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, con relación a lo
previsto en los puntos Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo
General 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda
vez que impugna la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley de los
Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética; y se
estima innecesaria la intervención del Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Este aspecto no será
materia de análisis por esta Segunda Sala, toda vez que el Tribunal
Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del asunto,
determinó que el recurso de revisión se interpuso oportunamente y
por partes legitimadas para ello.1
TERCERO. Para estar en aptitud de examinar la materia del
presente recurso, es importante tener presentes los siguientes
antecedentes:
I. Demanda de amparo indirecto. **********, por conducto de su
representante legal, promovió demanda de amparo indirecto contra: (I)
la emisión del Acuerdo número **********, denominado “Acuerdo por el
que la Comisión Reguladora de Energía interpreta para efectos
administrativos la participación cruzada a la que hace referencia el
1 Fojas 66 vuelta y 67 Amparo en Revisión ********** (Incidente).
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [6]
segundo párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y
establece el procedimiento para autorizarla”, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el tres de marzo de dos mil dieciséis, en
específico por lo que hace a su Acuerdo Tercero en el que impone a
los titulares de un permiso de comercialización de hidrocarburos la
obligación de acreditar ante la CRE que han solicitado su opinión
favorable a la Comisión Federal de Competencia Económica; y (II) el
oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis –acuerdo de
prevención– suscrito por el Secretario Ejecutivo de la Comisión
Reguladora de Energía, como acto de aplicación del Acuerdo de
participación cruzada en comento.
Asimismo, solicitó la suspensión de los actos reclamados en los
términos siguientes:
"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 125, 128, 130, 138 y 148, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, se solicita a su señoría se conceda a la quejosa la suspensión del Acuerdo de Participación Cruzada así como el Requerimiento de Información para el efecto de que sean impedidos los efectos y consecuencias del primero en la esfera jurídica de la quejosa, así como para que tampoco se produzcan en ella los efectos de los segundos, hasta en tanto se dicta sentencia definitiva que resuelva el presente juicio; eso es, para que se expulsen provisionalmente de su esfera de derechos los efectos del Acuerdo de Participación Cruzada y sus actos concretos de aplicación, preservándose con ello la materia del proceso y permitiendo la eventual restitución en el goce de los derechos violados".
Previos los trámites de ley, el Juez de Distrito negó la
suspensión provisional solicitado por la parte quejosa.
II. Sentencia interlocutoria sobre la medida cautelar
solicitada. El dos de septiembre de dos mil dieciséis, el juez federal
emitió sentencia interlocutoria en la cual negó el otorgamiento de la
suspensión definitiva solicitada por la parte quejosa contra los actos
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [7]
reclamados, atento a las siguientes
consideraciones esenciales:
Valoración de la existencia de
materia para la concesión de la medida cautelar. Una vez
que el juzgador se percató que la suspensión fue solicitada a
petición de parte de la quejosa, que eran ciertos los actos
reclamados a la Comisión y Secretaría Ejecutiva, ambos de la
Comisión Reguladora de Energía, y que la promovente de
amparo acreditó contar con un interés suspensional, se avocó a
examinar la existencia de materia para la medida cautelar.
Al respecto, precisó que la parte quejosa solicitó la suspensión
para el efecto de que las cosas se mantengan en el estado en
que se encuentran y no se le aplique lo dispuesto en el Acuerdo
número **********, denominado “Acuerdo por el que la Comisión
Reguladora de Energía interpreta para efectos administrativos
la participación cruzada a la que hace referencia el segundo
párrafo del artículo 83 de la Ley de Hidrocarburos y establece el
procedimiento para autorizarla”, publicado el tres de marzo de
dos mil dieciséis, en el Diario Oficial de la Federación, así como
lo dispuesto en el oficio **********, de once de marzo de dos mil
dieciséis; es decir, se trata de un acto positivo con ejecución de
tracto sucesivo, susceptible de suspensión, por lo que existe
materia para proveer sobre la medida cautelar solicitada.
Ponderación simultánea del peligro en la demora, la
apariencia del buen derecho. Precisado lo anterior, el Juez de
Distrito sostuvo que, conforme a la línea jurisprudencial que ha
sentado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la forma en
que se debe realizar el ejercicio ponderativo a fin de examinar
en forma casuística, y no a partir de consideraciones
abstractas, cuál de las partes en el juicio de amparo debe
soportar la tardanza del procedimiento principal -si las autoridades
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [8]
o el quejoso-, depende del análisis preliminar de apariencia de
buen derecho de la pretensión constitucional o, por el contrario,
la apariencia de inconstitucionalidad del acto reclamado, a la
luz de los hechos y pruebas que hasta el momento obren en el
expediente correspondiente.
Considerando lo anterior, la parte quejosa solicita la suspensión
de los actos reclamados para el efecto de que no se le aplique
lo dispuesto en el referido Acuerdo número **********, así como
el oficio **********, de once de marzo de dos mil dieciséis.
Sin embargo, en el caso en estudio no puede pasarse por alto
que se reclama una resolución emitida por la Comisión
Reguladora de Energía, mediante la cual se expiden
disposiciones administrativas de carácter general para regular
parte de las operaciones en materia energética de la Nación y,
que por lo mismo, se rige por la Ley de los Órganos
Reguladores Coordinados en Materia Energética, cuyo
precepto 27 establece que la libertad decisoria con que cuentan
los órganos constitucionales especializados en campos como el
que se estudia, a los cuales la propia Constitución les otorgara
una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada
del Estado, "debe ser respetada por este juzgador, ya que la libertad
constitucionalmente otorgada a dichos órganos implica que las
posibilidades de injerencia del Juez constitucional sean menores y, por
ende, la intensidad de su control se vea limitada dado que un control
estricto de los actos emitidos por dichos órganos especializados llevaría
al Juez constitucional a sustituir la competencia de órganos
constitucionales especializados", lo que no es función propia del
Poder Judicial Federal.
Máxime que, el otorgamiento de una suspensión sobre temas
de alto grado de complejidad técnica y de especialización, tales
como los que se ven involucrados en las resoluciones emitidas
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [9]
por los Órganos Reguladores Coordinados en
Materia Energética, con base en un estudio
preliminar e incompleto del fondo de la materia a
resolver, resulta impropio no sólo por la sustitución
de la competencia de los órganos especializados de que se
habló con anterioridad, sino porque los Órganos Reguladores
Coordinados en Materia Energética emiten sus determinaciones
sobre un área estratégica de relevancia nacional que
constitucional y legalmente gozan de una presunción reforzada
de corrección técnica y jurídica que no debe o puede ser
materia de injerencia por parte del Poder Judicial Federal, a
menos de que se trate de actos que sean evidentemente
inconstitucionales o que vulneren de forma directa y
preponderante los derechos fundamentales de la parte quejosa.
En ese orden de ideas "las normas generales, actos u omisiones de
los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética
únicamente podrán ser suspendibles a través del juicio de amparo
cuando dichos actos causen una afectación evidente y directa a los
derechos fundamentales de la parte quejosa", lo que no sucede en el
caso en estudio, dado que, para llegar a determinar si el
Acuerdo reclamado, en específico el acuerdo tercero, causan
una afectación jurídica a la parte solicitante del amparo y, en su
caso, el grado de afectación que dichas disposiciones le
podrían llegar a causar, resultaría necesario entrar al estudio de
fondo del presente juicio de amparo indirecto. Por ende, "debe
negarse la medida cautelar solicitada".
Aunado a lo anterior, tampoco procede conceder la suspensión
solicitada, "toda vez que de concederse la misma se afectaría el orden
público y el interés social", dado que el acuerdo que combate la
parte quejosa "busca generar mayor transparencia y certidumbre en
las transacciones comerciales para la adquisición y manejo del gas
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [10]
natural, así como regular el nuevo mercado energético y el sistema de
competencia para la comercialización del gas natural", lo que a su vez
alienta la inversión productiva, fomenta una sana competencia,
proporciona una adecuada cobertura y confiabilidad, calidad y
seguridad en el suministro y prestación de los servicios a
precios competitivos, en beneficio de la sociedad, y la
concesión de la suspensión que solicita la parte quejosa podría
afectar el orden público y el interés social.
En consecuencia, con fundamento en los artículos 128, 129 y
131 de la Ley de Amparo, se niega la suspensión definitiva
solicitada por la parte quejosa.
III. Recurso de revisión. Inconforme con la anterior sentencia
interlocutoria, la quejosa **********, por conducto de su autorizado,
interpuso recurso de revisión en su contra. En sus agravios, aduce
sustancialmente lo siguiente:
En el primer agravio, aduce que el artículo 27 de la Ley de los
Órganos Reguladores Coordinados en Materia de Energía, en
la parte que impide que se suspendan en el juicio de amparo
los actos que de dichos órganos sean reclamados, viola el
derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que impide
al Juez que conozca de dichos procesos paralizar su ejecución
y preservar la materia del juicio, con lo que la sentencia que
lleguen a dictar no podrá ejecutarse y será meramente ilusoria.
En efecto, tal precepto transgrede el derecho de tutela cautelar
efectiva, por cuanto a que le impide al juzgador dictar las
medidas necesarias para preservar la materia del juicio de
amparo y lograr que la sentencia que eventualmente dicte
pueda ejecutarse y tener un efecto reparador en el goce y
ejercicio de los derechos fundamentales de la quejosa, ya que
en caso de conceder el amparo, sin haber paralizado la
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [11]
ejecución de los actos en él reclamados, dicha
sentencia no podría ejecutarse y sus efectos sería
sólo ilusorios.
Más aún, no solamente transgrede el
derecho fundamental de tutela cautelar efectiva, por cuanto a
que no únicamente lo restringe o condiciona, sino que pretende
su absoluta aniquilación, esto es, en sus términos no es posible
suspender, en ningún caso, los actos reclamados a la Comisión
Reguladora de Energía.
Siendo que el objetivo perseguido por la prohibición absoluta de
que se suspendan los actos de la Comisión Reguladora de
Energía no es legítimo, en tanto que no se invoca una causa
que esté establecida en los tratados internacionales de
derechos humanos ni en la Constitución -y sin que la necesidad de
que los actos en materia de energía se ejecuten sea causa suficiente, pues a
todas las autoridades del país les parecen igualmente importantes y
trascendentes sus actos-.
Además, el motivo o finalidad que persigue la norma al
proscribir absolutamente el otorgamiento de la suspensión, se
desconoce, pues no se menciona expresamente en la ley, con
lo que, de entrada, viola el estándar convencional, ya que como
dicha referencia expresa es la que funge como parámetro de
ponderación para determinar si se cumple o no con los
requisitos de necesidad y proporcionalidad, la restricción es
ilegítima.
En su segundo agravio aduce que el fallo recurrido no cumple
con los requisitos de fundamentación y motivación, dado que en
primer lugar, se emplea el uso de términos ambiguos con alto
poder retórico, es decir, se invocan la transparencia y la
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [12]
certidumbre en las transacciones, sin especificar si se refieren o
no al derecho de acceso a la información.
En segundo término, la motivación del juzgador está basada en
afirmaciones dogmáticas, como lo es que la finalidad del
Acuerdo de Participación Cruzada busca mayor transparencia y
certidumbre, pero no señala el sustento de su afirmación.
Afirma también que su finalidad es la de “establecer” su
procedencia lícita, sin invocar tampoco fuente o razonamiento
alguno del que se desprenda que, efectivamente, es esa la
finalidad del Acuerdo de Participación Cruzada.
Estas categorías ambiguas y dogmáticas, nada guardan
relación con la valoración de si el otorgamiento de la
suspensión ocasiona o no perjuicios al interés social, pues el
Juez de Distrito no señala cuál es el vínculo causal entre el
hecho de que se suspendan temporalmente los efectos del acto
de aplicación y se le impida a la Comisión Reguladora de
Energía, sancionar a la quejosa por no entregar información a
la Comisión Federal de Competencia Económica respecto a la
protección de la procedencia lícita del gas natural en el
mercado, la calidad del mismo o la amplitud en la zona de
cobertura de su distribución.
Por ello, es claro que la sentencia reclamada se encuentra
indebidamente motivada, ya que contrario a lo que sostiene el
Juez de Distrito, de concederse la medida cautelar no se
afectaría el orden público y el interés social, además de que en
todo caso la motivación contenida en la sentencia recurrida es
insuficiente, por ambigua, gratuita y por no guardar relación
alguna con la valoración del interés social.
CUARTO. Procedencia del estudio de la cuestión de
constitucionalidad planteada. Como se desprende de la precedente
relatoría de antecedentes, el punto jurídico que debe resolverse en la
presente instancia radica en determinar, primeramente, si el artículo 27
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [13]
la Ley de los Órganos Reguladores
Coordinados en Materia de Energía, al prever
que no serán objeto de suspensión en el juicio
de amparo las normas generales, actos u
omisiones de los órganos reguladores coordinados en materia
energética, resulta contrario al parámetro de regularidad
constitucional.
Al respecto, resulta pertinente clarificar que es dable que en la
presente instancia la recurrente pueda plantear la inconstitucionalidad
del referido precepto legal. Es así, pues esta Segunda Sala ha
establecido que cuando un órgano jurisdiccional competente para
conocer del juicio de amparo, actualice algún supuesto normativo de la
Ley de Amparo, "se abre la posibilidad de enjuiciar la disposición legal que lo
faculte para actuar en el sentido que lo hizo".
En efecto, esta Sala ha sostenido que en el recurso de revisión
que se interponga contra la sentencia dictada por un Juez de Distrito
en el juicio de amparo indirecto, procede analizar los planteamientos
sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones de la Ley de Amparo
aplicadas en dicha sentencia, ya que la pretensión de la recurrente no
es la de obtener una declaratoria de inconstitucionalidad del
fundamento del acto reclamado en el juicio de amparo, "sino la de evitar
que la decisión del tribunal de amparo se sustente en un precepto de la Ley de
Amparo que considera es contrario a la Constitución, legitimándolo en
consecuencia para proponer su estudio dentro de los recursos que prevé el
citado ordenamiento legal".
Ilustra lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 39/2014 (10a.) que se
lee bajo el rubro siguiente: "REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. PROCEDE
ANALIZAR LOS PLANTEAMIENTOS SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [14]
LAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE AMPARO APLICADAS POR EL JUEZ DE
DISTRITO EN LA SENTENCIA RECURRIDA".2
Asimismo, esta Segunda Sala ha precisado que cuando se
impugne un precepto de la Ley de Amparo mediante el recurso de
revisión, "no debe tenerse como acto reclamado destacado", en atención a
que el juicio de amparo es un medio de control constitucional, y por
ende, "sólo a través de él o de los recursos que existen en su ley reglamentaria
pueden hacerse valer esos aspectos pero de manera accesoria o secundaria a la
cuestión principal -consistente en analizar la constitucionalidad de los actos
reclamados destacados de las autoridades responsables que motivaron el ejercicio de
la acción constitucional-".
Por ello, tampoco debe llamarse a juicio a las autoridades
legislativas que expidieron la ley indicada ni, en su caso, reponer el
procedimiento del juicio para tal efecto. De esa forma, la potencial
inconstitucionalidad o inconvencionalidad de un precepto de dicha
legislación "sólo implica que se inaplique al caso concreto y que trascienda a
la sentencia de amparo respectiva, dependiendo de la regulación normativa que
establezca y del vicio de inconstitucionalidad que se advierta"; en caso
contrario, la validez constitucional y convencional del precepto
impugnado conlleva que se siga aplicando en el caso concreto.
Finalmente, el pronunciamiento respecto a la constitucionalidad o
convencionalidad del artículo, por tratarse de una cuestión accesoria o
secundaria, no tiene por qué verse reflejado en un punto resolutivo de
la sentencia de amparo respectiva.
Da sustento a lo anterior, la tesis 2a. XCIX/2017 (10a.) intitulada:
"RECURSO DE REVISIÓN. REGLAS PARA IMPUGNAR LAS DISPOSICIONES DE
LA LEY DE AMPARO".3
2 Consultable en la página 984 del Libro 6. Mayo de 2014. Tomo II de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Décima Época.
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [15]
Atendiendo a las razones expuestas, esta
Segunda Sala considera que, en tanto es
permisible impugnar las disposiciones de la Ley
de Amparo que sean aplicadas por el juzgador
federal y que causen perjuicio a la quejosa, luego entonces, esa
misma posibilidad jurídica debe prevalecer en tratándose de aquellos
casos atípicos en los que la parte recurrente combate normas que, a
pesar de que no se encuentran contenidas en la referida ley
reglamentaria, pretendan regular aspectos propios del juicio de
amparo.
Tal y como acontece en la especie respecto del precepto 27 de
la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de
Energía, cuya enunciado normativo combatido en la presente revisión
regula la manera en que deben proceder los jueces y tribunales de
amparo respecto a las solicitudes de suspensión de los actos
reclamados a los órganos reguladores coordinados en materia
energética.
Es así, pues como se haya expuesto, la razón principal por la
que se ha permitido, excepcionalmente, que en la revisión se
combatan normas de la Ley de Amparo, "radica en evitar que la decisión
del tribunal de amparo se sustente en un precepto de la Ley de Amparo que
considera es contrario a la Constitución"; por lo que no constituyen
propiamente actos reclamados destacados, sino meras pretensiones
de inaplicabilidad jurídica dentro del presente medio de control
constitucional, a fin de que los plausibles vicios de inconstitucionalidad
de las normas impugnadas que regulan el amparo, no trasciendan a la
decisión que emitan los jueces o tribunales en la materia y, con ello, se
afecte la característica instrumental del amparo como un verdadero
3 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 43. Junio de 2017. Tomo II. Página 1445. Décima Época.
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [16]
recurso efectivo para tutelar los derechos humanos reconocidos por el
parámetro de regularidad constitucional.
En ese sentido, sería un verdadero despropósito restringir la
posibilidad de impugnar en el recurso de revisión las normas jurídicas
que regulen aspectos propios del juicio de amparo, sólo por el hecho
de que el legislador haya decidido incorporarlas en algún
ordenamiento diverso a la ley de la materia; pues lo que debe
prevalecer es la justificación racional que esta Segunda Sala ha
establecido al emitir las tesis 2a. XCIX/2017 (10a.) y
2a./J. 39/2014 (10a.) ya citadas, respecto a la necesidad de examinar
los preceptos adjetivos del presente medio de control constitucional
que resulten contrarios a los derechos del ser humano, a fin de que no
sean aplicados por los jueces y tribunales de amparo.
En esa inteligencia, resulta procedente que en la especie se
analice la constitucionalidad del precepto 27 de la Ley de los Órganos
Reguladores Coordinados en Materia de Energía; máxime que se
cumple con todos los requisitos que la técnica jurídico procesal
establece para ello, a saber: (I) tal norma fue efectivamente aplicada
por el Juez de Distrito al momento de emitir la sentencia interlocutoria
recurrida; (II) esa invocación normativa trascendió al sentido de dicho
fallo, en tanto fue uno de los elementos fundamentales en los que el
juzgador soportó su decisión de negar el otorgamiento a la parte
quejosa de la suspensión definitiva solicitada contra los actos
reclamados; y (III) la recurrente, a través del presente recurso, expresa
una serie de argumentos lógico jurídicos tendientes a evidenciar la
inconstitucionalidad de tal norma general.
QUINTO. Estudio. Una vez precisado lo anterior, esta Segunda
Sala procede a examinar la regularidad constitucional del artículo 27
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [17]
de la Ley de los Órganos Reguladores
Coordinados en Materia de Energía, que
establece lo siguiente:
"Artículo 27.- Las normas generales, actos u omisiones de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que impongan multas, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva.
Cuando se trate de resoluciones de dichos Órganos Reguladores Coordinados emanadas de un procedimiento seguido en forma de juicio, sólo podrá impugnarse la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento; las normas generales aplicadas durante el procedimiento sólo podrán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida.
En ningún caso se admitirán recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales.
En las decisiones fundadas y motivadas que sean aprobadas por los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, no podrá alegarse un daño o perjuicio en la esfera económica por aquéllos que realicen las actividades reguladas".
Como se desprende de la anterior cita, en lo que interesa, el
legislador estableció que las normas generales, actos u omisiones de
los órganos reguladores coordinados en materia energética podrán ser
impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto "y no
serán objeto de suspensión".
A juicio de esta Segunda Sala, la porción normativa impugnada
resulta inconstitucional en dos vertientes. Primeramente, atendiendo
a su continente, ya que vulnera lo dispuesto en el precepto 107,
fracción X, de la Constitución General de la República -por regular
aspectos que únicamente atañen a la Ley de Amparo-. En segundo término,
atendiendo a su contenido, pues -con independencia de que pretende regular
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [18]
aspectos que no pueden ser materia de otra ley que no sea la de Amparo-, su
enunciación normativa resulta contraria al derecho humano a la tutela
jurisdiccional efectiva.
A fin de dilucidar lo anterior, debe tenerse en cuenta, en
principio, que el artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal,
prevé lo siguiente:
"Artículo 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
[…]
X.- Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social".
Del anterior enunciado constitucional se desprende que fue la
voluntad expresa del Poder Revisor de la Constitución que los casos y
condiciones en que los actos reclamados puedan ser objeto de la
aludida medida cautelar, deben establecerse en "la ley reglamentaria".
En ese sentido, si bien el legislador federal cuenta con un cierto
grado de disponibilidad jurídica o libertad configurativa para regular los
principios y reglas del otorgamiento de la suspensión de los actos
reclamados, lo cierto es que existe un mandato constitucional
consistente en que dichas bases se desarrollen, precisamente, en la
Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución
Federal.
En otras palabras, no le está permitido al legislador federal
desarrollar las bases constitucionales del presente medio de
AMPARO EN REVISIÓN 706/2017 [19]
control constitucional -como lo son las referidas a
la suspensión de los actos de la autoridad-, en ningún
otro ordenamiento legal que no sea,
precisamente, la Ley de Amparo -Reglamentaria
de os Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos-.
Aserto que se corrobora de la exposición de motivos de las
reformas constitucionales a los preceptos 94, 100, 103, 107 y 112 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el
seis de junio de dos mil once en el Diario Oficial de la Federación, en
la cual el Constituyente Permanente sostuvo que la modificación a
tales preceptos constitucionales tuvo como finalidades, ente otras:
(I) llevar a cabo una reforma integral al principal medio de protección
de los derechos fundamentales, esto es, al juicio de amparo; y
(II) fortalecer y perfeccionar la estructura del Poder Judicial de la
Federación y consolidar a su órgano superior, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, como un tribunal garante de la Constitución
Federal. Para ello, se instrumentalizaron una serie de modificaciones a
efecto de lograr la consecución de los aludidos objetivos de la reforma
en comento, precisando que dichas "bases constitucionales se deberán
desarrollar en la Ley de Amparo".4
En esa tesitura, resulta inconcuso que, por mandato expreso del
Poder Revisor de la Constitución, el legislador federal no puede
desarrollar las bases constitucionales del juicio de amparo en
cualquier norma federal o general que estime conveniente, pues como
se ha expuesto, esa función legislativa se encuentra reservada de
manera exclusiva a que lo haga en las disposiciones de la Ley de
4 Cámara de Senadores. Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma los artículos 94, 100, 103, 107 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 19 de Marzo de 2009. Gaceta No. 352.
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Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Carta Magna;
de ahí que, naturalmente, los aspectos atinentes a los casos y
condiciones en que los actos reclamados puedan ser objeto de
suspensión en tal medio de control constitucional, no pueden sino ser
desarrollados en dicho ordenamiento reglamentario.
En esa inteligencia, esta Segunda Sala colige que el precepto 27
de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia de
Energía, al prever que las normas generales, actos u omisiones de los
órganos reguladores coordinados en materia energética "no serán
objeto de suspensión [en el juicio de amparo]", transgrede el artículo 107,
fracción X, de la Constitución Federal, ya que, como se ha razonado,
es en la Ley de Amparo donde deben desarrollarse los casos y
condiciones en que se otorgue tal medida cautelar.
Una vez precisado lo anterior, esta Segunda Sala estima que, en
adición al vicio de inconstitucionalidad ya referido, la enunciación
normativa del artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores
Coordinados en Materia de Energía, también resulta
inconstitucional por vulnerar el derecho humano de acceso a la
tutela jurisdiccional efectiva, ya que establece una prohibición
absoluta de que el juzgador pueda conceder resoluciones
provisionales, con la finalidad de garantizar la plena eficacia del
pronunciamiento jurisdiccional sobre la existencia de las violaciones a
los derechos humanos.
A efecto de ilustrar el anterior aserto, es oportuno tener en
cuenta que existe una vinculación significativa entre el acceso a un
recurso efectivo y la tutela cautelar de los derechos humanos. En
efecto, las medidas asegurativas o cautelares, en sentido amplio,
surgen en el proceso como una necesidad que permite garantizar una
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tutela jurisdiccional efectiva y, por ello, se
pueden conceptualizar como un conjunto de
potestades procesales para que los operadores
jurídicos emitan una decisión preliminar en el
caso, con el específico fin de conservar las condiciones reales
indispensables para la emisión y ejecución del acto final, y evitar
daños innecesarios a los derechos de las personas, en tanto se
resuelve el fondo del negocio.
Habida cuenta que, en tratándose de los procesos cuya finalidad
esencial es la salvaguarda de los derechos humanos, las medidas
cautelares cumplen con una doble funcionalidad que dotan de
verdadera efectividad fáctica jurídica a los recursos internos. Es así,
pues en principio, las referidas medidas procesales tienen una función
“cautelar” en el sentido de preservar una situación jurídica bajo el
conocimiento de los jueces y tribunales. En segundo término, cuentan
con una función de “tutelar” en el sentido de preservar los derechos
con los que cuentan los gobernados, en tanto se emita la sentencia o
resolución que dé fin a la controversia planteada.
En esa tesitura, es evidente que las providencias o medidas
cautelares tienen mayor significado en aquellos juicios en los que no
solamente están en juego meros “bienes” de las partes, sino
verdaderos derechos humanos, pues en esta materia es
imprescindible evitar que durante la tramitación de un procedimiento
ante los órganos jurisdiccionales, se consuman de manera irreparable
las violaciones a los referidos derechos de carácter fundamental y
apriorísticos al derecho positivo.
En efecto, en el plano del ordenamiento jurídico interno, el
proceso cautelar se desarrolló para salvaguardar la eficacia de la
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propia función jurisdiccional. En tanto que en el ámbito del Derecho de
los derechos humanos, las medidas provisionales van más allá, pues
aunado a su carácter eminentemente preventivo, protegen
efectivamente los derechos fundamentales, en la medida en que
buscan evitar lesiones irreparables a la persona humana.
Por ende, las medidas provisionales constituyen principios
jurídicos generales reconocidos por las naciones civilizadas, que
constituyen una característica inherente a la tutela jurisdiccional
efectiva, en tanto permiten preservar los derechos humanos que se
estiman vulnerados, evitando un daño irreparable a los derechos en
litigio en un proceso judicial.
La seriedad de la función jurisdiccional y su eficacia, se
encuentran entonces, vinculadas con el reconocimiento de la tutela
cautelar, pues precisamente tales medidas provisionales o
asegurativas están predispuestas tanto en función de la protección
efectiva de los derechos humanos, como en el interés de la propia
administración de justicia, de la cual garantizan su buen
funcionamiento.
En suma, en tratándose de los medios de control de los
derechos humanos, la institución de las medidas cautelares forman
parte del núcleo esencial del principio de acceso a la tutela
jurisdiccional efectiva y, por ende, merecen especial atención por parte
de los operadores jurídicos.
Sobre la base de lo anterior, es dable afirmar que la plena
efectividad de los recursos internos estaría reducida si, a virtud de una
norma jurídica secundaria, se impidiera al juez llamado a dirimir una
controversia de orden constitucional, conceder resoluciones
provisionales con la finalidad de garantizar la plena eficacia del
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pronunciamiento jurisdiccional sobre la
existencia de las violaciones a los derechos
humanos que el Estado mexicano se
comprometió a salvaguardar. Tal limitación,
generalmente, no podría estimarse apegada a la luz del derecho
humano de acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, salvo casos
verdaderamente excepcionales y limitados.
Precisado lo anterior, se recuerda que, por lo que hace al
sistema jurídico mexicano, es al juicio de amparo que consagra la
Constitución Federal, al que se le asigna en su forma más elevada y
perfecta la primordial función de asegurar la vigencia de la voluntad
soberana de proteger los derechos humanos, en todo tiempo, forma, y
circunstancia. Por ello, la cotidiana labor del juez de amparo se erige
como el principal eje a partir del cual se garantiza y afianza la eficacia
del orden constitucional de los derechos humanos.
Precisamente, para poder desarrollar dicha labor garantista, el
Poder Constituyente consideró menester, entre otras cosas, que en
tratándose del otorgamiento de la suspensión de los actos reclamados
en el juicio de amparo se "privilegie la discrecionalidad de los jueces".5
Siendo que, para asegurar su correcta aplicación, se estableció la
obligación constitucional del Juez "de realizar un análisis ponderado entre
la no afectación del interés social y el orden público y la apariencia de buen
derecho", en aras de que la medida cautelar sea eficaz y que no se
concedan suspensiones que molestan la sensibilidad de la sociedad.
Tales consideraciones fueron plasmadas en la fracción X del
precepto 107 de la Constitución Federal, que establece: "el órgano
5 Cámara de Senadores. Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma los artículos 94, 100, 103, 107 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 19 de Marzo de 2009. Gaceta No. 352.
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jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá
realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés
social".
Es por ello que el precepto 27 de la Ley de los Órganos
Reguladores Coordinados en Materia Energética, impugnado en la
presente vía, también adolece un vicio de constitucional por lo que
hace a su contenido, ya que al proscribir de manera absoluta que se
suspendan las normas generales, actos u omisiones de los órganos
reguladores coordinados en materia energética, se contraria la
voluntad del Poder Revisor de la Constitución de “privilegiar la
discrecionalidad de los jueces” para poder ponderar en el caso
concreto, si es factible o no otorgar la medida cautelar, atendiendo de
manera conjunta a la apariencia del buen derecho -fumus boni iuris- y al
peligro en la demora -periculum in mora-.
Traduciéndose esa prohibición normativa, desde luego, en un
obstáculo irrazonable para la tutela jurisdiccional efectiva, pues
sin importar la naturaleza de los actos emitidos por los órganos
reguladores coordinados en materia energética, el artículo impugnado
priva de manera absoluta al juzgador de la posibilidad de conceder las
medidas provisionales necesarias tanto para evitar un daño irreparable
a la esfera jurídica de los quejosos, como para garantizar la plena
eficacia del pronunciamiento jurisdiccional sobre la materia de la
controversia respectiva; afectándose con ello la naturaleza del juicio
de amparo como un verdadero recurso efectivo para la tutela de los
derechos inherentes al ser humano.
Siendo que esa imposibilidad absoluta, de siquiera poder
ponderar jurisdiccionalmente si en los casos concretos que son
sometidos a la potestad de los jueces y tribunales federales, es dable
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otorgar la suspensión de los actos de la
autoridad que se estiman lesivos de los
derechos humanos, constituye una restricción
que únicamente ha tenido cabida mediante
mandato de la propia Constitución Federal. En efecto, en el artículo
28, fracción VII, constitucional, se estableció que no serán materia de
suspensión en el juicio de amparo las "normas generales, actos u
omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto
Federal de Telecomunicaciones".
En ese sentido, en tanto la proscripción establecida en el artículo
impugnado no versa sobre normas o conductas procedentes de los
citados organismos, sino de los organismos reguladores coordinados
en materia energética, resulta inconcuso que el contenido normativo
del precepto 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados
en Materia de Energía, pretende establecer una limitante a la tutela
cautelar, no reconocida por el Constituyente Permanente; misma que
desde luego, no es susceptible de establecerse a nivel secundario “por
razón de analogía”, pues si el Poder Revisor de la Constitución
hubiese querido hacer extensiva a estos últimos órganos reguladores
la referida limitación constitucional al acceso a la tutela jurisdiccional
efectiva, así lo hubiese plasmado expresamente en el texto
constitucional; lo cual no aconteció.
Máxime que esta Segunda Sala ha establecido que en
tratándose de limitaciones constitucionales al ejercicio de los derechos
humanos reconocidos por el parámetro de regularidad constitucional,
tales restricciones deben "ser leídas de la forma más favorable posible". Es
decir, las limitaciones constitucionales a los derechos fundamentales,
deben interpretarse de la manera más restrictiva posible, lo cual veda
la posibilidad al operador jurídico de generar un entendimiento
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extensivo de tales restricciones y, consecuentemente, de pretender
aplicarlas de manera análoga a situaciones similares, pero no
contempladas expresamente por la propia Constitución Federal.
Ilustra lo anterior, la tesis 2a. CXXI/2015 (10a.) que se lee bajo el
rubro: "RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES AL GOCE Y EJERCICIO DE LOS
DERECHOS Y LIBERTADES. SU CONTENIDO NO IMPIDE QUE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN LAS INTERPRETE DE LA MANERA MÁS
FAVORABLE A LAS PERSONAS, EN TÉRMINOS DE LOS PROPIOS
POSTULADOS CONSTITUCIONALES".6
Atento a lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala concluye
que el artículo 27 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados
en Materia de Energía, al vedar de manera absoluta e irrestricta la
posibilidad de que los juzgadores puedan ponderar la naturaleza del
acto reclamado a los organismos reguladores coordinados en materia
energética, resulta contrario al derecho humano a la tutela
jurisdiccional efectiva.
Derivado de las anteriores conclusiones, resulta innecesario
examinar los restantes agravios de la recurrente, en los que combate
sustancialmente, la legalidad del fallo recurrido, pues al haberse
demostrado la inconstitucionalidad del citado precepto normativo, es
suficiente para revocar el fallo que se impugna.
SEXTO. Decisión. Atento a lo anteriormente expuesto, lo
procedente es revocar la sentencia interlocutoria recurrida, para el
efecto de que el Juez de Distrito emita un nuevo pronunciamiento
respecto a la solicitud del otorgamiento de la medida cautelar, en la
cual prescinda de aplicar el artículo 27 de la Ley de los Órganos
6 Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 23. Octubre de 2015. Tomo II. Página 2096. Décima Época.
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Reguladores Coordinados en Materia de
Energía, y con libertad de jurisdicción, resuelva
de manera fundada y motivada lo que estime
conducente, atendiendo tanto a las bases
establecidas en el artículo 107, fracción X, de la Constitución Federal,
como a las disposiciones de la Ley de Amparo.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente y fundado el presente recurso de
revisión.
SEGUNDO. Se revoca la sentencia recurrida para los efectos
precisados en el sexto considerando de la presente ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como
asunto concluido.
IMA/pbg