何志欽

104 年 4 月 18 日

租稅改革願景工程全球化下分配困境的新對策

演講大綱

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第一章－《 21 世紀資本論》：重新構思如何紓解分配困境

第二章－股利所得：綜所營所由「兩稅合一」到「兩稅分離」

第三章－財富移轉：遺產贈與由「兩稅分徵」到「兩稅合徵」

第四章－資本利得：財產交易由「房地分離」到「房地合一」

第五章－租稅改革：『藏富於民』而非『藏於富民』

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第一章

《 21世紀資本論》： 重新構思如何紓解分配困境

　　　　

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法 國 皮 凱 提 （ Thomas Piketty ） 教 授 的 新 書Capital in the Twenty First Century （我暫譯為《二十一世紀資本論》）獲得紐約時報極佳書評（ Best Seller ）。而諾貝爾經濟學獎得主克魯曼（ Paul Krugman ）甚至誇讚，此書是最近十年最重要的經濟學著作。

1.1 《 21 世紀資本論》 : 哈佛大學出版社空前熱賣的一本書

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1.2 臺灣 1964-2014 所得分配分水嶺 : 1990

第一階段是 1964-1989 的 25 年，台灣在這個時間內充分享受人口快數成長，及戰後資本重建的和平紅利，這也就是Piketty 新資本論中所提的貧富懸殊及所得差距不大的時期，這個時期經濟成長和人口成長的速度，遠大於資本成長的速度。經濟欣欣向榮，貧富懸殊不顯著，這就是 1970 年代為核心的第一階段的台灣經濟。

第二階段是 1990-2014 年的 25 年，台灣所得分配有明顯長期惡化的趨勢，其主要原因就是新資本論所提的，資本重建的獲利速度遠超過口及經濟成長的速度，換句話說，資本土地的獲利率遠超過勞動的獲利率，因此人口紅利下降，經濟成長緩慢。

1.3 台灣 1990 年後所得分配明顯惡化的新詮釋

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這 25 年間，尤其以 2000 年以後的 15 年，人口成長速度達到最低，而全球化的趨勢更加深富者愈富，貧者愈貧的困境，這就是台灣所得分配惡化的基本原因。

尤其是 2008 年以後面臨金融海嘯的衰退，美國 QE 政策的實施，因為全球化的核心價值就是工資的差異化以及財富的兩極化， QE 的加入加速資本的重建，也剝奪金融海嘯之後，世界再度面臨 1960 年代那樣短暫的逆轉期（貧富懸殊的差距會縮小）。

在 1990 年代之後的 25 年在今天看來，台灣所得惡化的基本原因在於人口成長和經濟成長力道遠小於資本和財富的成長，而全球化再次衝擊以及 QE 的後續效果，更加深這種所得差異化，財富兩極化的趨勢。

1.4 台灣租稅制度未能有效抒解所得差距

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我國租稅制度在 1990-2014 的 25 年間，更失去了資本利得（證券交易所得 / 不動產交易所得）的課徵管道，換句話說，財稅政策上缺乏對於資本所得課徵的能力，而不得不依賴勞動所得的課徵（對薪資所得者課徵高額稅負，而對於資本利得完全沒有課徵的能量）。

台灣的租稅制度始終無法對於資本利得以及財富移轉做有效的課徵，尤其 2010 年以後遺產贈與稅降至 10％，而證券交易所得的資本利得稅遲遲無法建立，而土地房屋分離的不動產稅制更無法對不動產交易的資本利得有任何課徵的可能（因為在 2011 以前，完全沒有實價登錄，而到今天房屋土地仍然分別課稅）。

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第二章股利所得―綜所營所由「兩稅合一」到「兩稅分離」

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2.1 「兩稅合一」制度設計1998 年起實施，採用「全額設算扣抵法」－公司端的利潤盈餘課徵營利事業所得稅後，可以讓個人股東在獲發股利所得時，經過稅額之還原（ gross-up ）計算，全部做為股東個人綜合所得稅之扣抵稅額。 同時採用「未分配盈餘加徵 10% 」－政府為了避免公司以不分配當期盈餘作為規避股東個人股利所得之手段，特別針對公司當期未分配盈餘另外加徵 10％的特別稅。甲公司稅前盈餘 1億元，按照 17％的營利事業所得稅率，應繳納營利事業所得稅 1,700萬元，稅後盈餘 8,300萬元，甲公司於繳納所得稅後分配該 8,300萬元盈餘，則 1,700萬元作為股東的可扣抵額。甲公司共有股東 10 人，每人股權 1/10 ，每股東獲配 830萬元股利 (即為股利淨額 ) 時，可併同獲配的可扣抵額為 170萬元，其應申報的股利總額即為 1,000萬元。如股東適用的邊際稅率 40% ，應納稅額為 400萬元，可扣抵稅額為 170萬元，故股東僅須再補繳 230萬元。在「全額設算抵扣法」的架構下，個人綜所稅中股利所得有效稅率將大幅下跌，由40％降為 27.71％。

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2.2 「兩稅合一」衍生問題

違反租稅公平 /量能課稅原則 水平公正－相同所得數額，不同所得來源之差別租稅待遇過甚；股

利所得有效稅率遠低於薪資所得。

垂直公正－所得高端，股利所得佔其比例甚大；所得低端，薪資所得佔其比例甚大； 股利所得租稅優惠遠高於薪資所得。

公司營所稅制－名存實亡個人股東在申報股利所得時，可將公司階段的營利事業所得稅，全額扣抵股東的個人綜合所得稅，這使得營利事業所得稅變成股東個人綜合所得稅的先行扣繳稅款，營利事業所得稅實質上已經「名存實亡」。個人綜合稅收－嚴重流失股利所得佔高端所得比例極高，普遍選用最高邊際稅率 40% 者眾多。在目前制度下容許營所稅全額抵繳股利稅負，造成個人綜稅收嚴重流失。

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2.3 公司所得之「舉債融資」及「股權融資」 成本結構

舉債成本為發行公司債所衍生的「利息成本」舉債融資的「利息成本」則可透過公司債的市場交易而有明確的定位。

股權增資的「股權成本」則可經由長期公債交易的平均成本而取得【 20 年國庫公債，在全年250 交易日平均殖利率】作為股權成本指數。

增資成本是由股權增資所產生的「股權成本」

公司在創造盈餘的過程中，必須靠舉債或增資來取得所需的營運資本。

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1996 年諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯‧莫里斯 (James Mirrlees) 於 2011年提出「自有資本扣除制」（ ACE ： Allowance for Cooperate Equity ）。主張公司為獨立課稅之主體，能夠維持公司決策的中立原則，並且打造出有利於投資及企業成長的環境。

這項 ACE 營所稅制的優點在於「舉債融資」與「股權融資」在公司融資政策上不再扭曲；但其困難在於如何決定一項合理適用的「股權成本設算率」，以作為計算公司營運所應扣除的股權成本。

假設某公司在年度結束時的股權總額是確定的，則我們可得知殖利成本的公式為：股權總額 x 股權成本設算率 = 股權成本

舉例而言，該公年底的股權總額是 10億元，而設定「股權成本設算率」為 3％，該公司就可從營運毛利中扣除 3000萬的「股權成本」。

2.4 處理股權融資成本之「自有資本扣除制」 ACE ： Allowance for Cooperate Equity

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根據上述設定的公式，我們可以針對當年股利所得在公司所得稅和個人所得稅重複的部分先做處理，讓兩種成本得到一樣的待遇。

發行公司債所發生的利息成本，可以從公司營運的成本裡扣除，至於股東增資所造成的股權成本，也能用同樣方式處理。理論上兩項費用（公司舉債的利息費用以及股東增資的股權費用）都沒有被課稅。

在這樣的費用結構下，公司債主所收到的利息所得以及公司股東所收到的股利所得都必須繳納個人綜合所得稅，也就沒有重複課稅的疑慮。

用這個方式，公司透過增資所得到的股利所得也沒有重複課稅的問題，因為成本再計算公司盈餘時已經扣除。這個方法無論在達成公平面、社會正義，同時提升投資動能。

2.5 ACE 制度下綜所營所之「兩稅分離」

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第三章財富移轉―遺產贈與由「兩稅分徵」到「兩稅合徵」

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3.1 遺產贈與稅與個人所得稅功能互動

遺產稅和贈與稅都在補強個人所得稅在課徵資本利得方面的功能不足，如果沒有遺產稅，未實現的資本利得將透過租稅規避而無法課稅；如果沒有贈與稅以實現的資本利得將透過租稅逃漏而無法課稅。

富有者或資本家為了規避遺贈稅徵，常將資本放在效率較低的投資地區或收益較小的投資項目，形成資本運用效率與租稅規避誘因衝突，進而造成遺贈稅收的損失。

遺產和贈與稅必須符合最適租稅（ Optimal Taxation ）的原則－社會公平與經濟效率的平衡；同時更要符合動態均衡（ Dynamitic Equilibrium ）的原則－生命循環和世代移轉中互動。

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遺產及贈與稅制為藉租稅手段達成社會公平的最後防線，而除社會公平外，亦應考慮經濟效率之平衡，方符合最適租稅的精神。在金融產品多元化、國際資金流動頻繁及財富規劃管道多元化下，適度調降稅率、減輕稽徵成本及降低規避誘因，值得肯定。

但遺產及贈與稅稅率已於 2009年 2 月調降為 10%，造成過猶不及的改變。遺贈稅率同時由 50% 驟降為 10%，減幅高達八成；但沒有任何配套方案及過渡措施，忽略遺產稅與所得稅在資本利得上的關聯，以及贈與稅與所得稅在租稅遵從上的牽制。

如此低幅的遺贈稅率實在無法達成任何遺贈稅制的功能。在這個重大而嚴肅的意義上，使得世代移轉圴等及租稅公平正義的社會期待嚴重失落。

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3.2 現行遺產贈與分徵稅制的困境

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整合終生財富移轉稅基 : 就目前贈與稅課徵是採取年度累進，而非遺產稅的終身累進。在財富移轉稅制的終生累計架構下，將遺產課徵額及贈與課徵額合併累計為終生財富移轉稅基。

訂立財富移轉統一稅率 : 在建立財富移轉稅制時，建議制定一項適用於終生累計下財富移轉的統一稅表。在這個稅表中，每個課徵級距是按照財富移轉人終生累積的移轉課徵額–包括生前贈與課徵額及死後遺產課徵額–賦予一項特定的邊際稅率。

未來展望在分離課稅下，對於證交利得的最高邊際稅率應設置在20% 的前提下，進而建議以 20% 為終生財富移轉稅之最高邊際稅率。此一建議是反應財富移轉與資本利得之密切關係，也勾劃出本文對於未來證交所得實施分離課稅的願景。在終生累進的財富移轉架構下，將最高邊際稅率調整為 20% 。使贈與移轉和遺產移轉受到同等租稅待遇，達到遺贈方式左右對稱、遺贈時點前後一致目標。

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3.3 建置終身財富移轉稅制、合理調整稅率結構

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遺產稅的社會意義非常重要，而遺產稅率在 2009 年由百分之五十降到百分之十，已無法做累進稅率的處理。同時稅率具有僵性，降到百分之十以後就升不回來了，但是資本市場是自由進出，造成兩者之間嚴重的不對稱性。

把整個遺產和贈與稅做調整，變成如同美國的終生財富移轉，贈與跟遺產，一個生前、一個生後。在做最低稅負或者設計所謂資本利得稅的適宜稅率時，當時想法是把百分之五十的遺產稅降到百分之二十。

統計學研究，一個人所得最高的年紀是五十五歲，大致情形不變下，有百分之九十三的機會，五十五歲是高所得者，到八十五歲時一定是高財富的人，中間只有百分之七是例外。基本上，高所得就課徵資本利得稅，但是在高財富時歸還，這兩個是我所設計的一個世代聯結，因為我們無法設計一個人對一個人的稅制。

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3.4 世代聯結與分配均等

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在遺贈稅改革上，擬建立財富統一稅率，採終生累進，並將最高邊際稅率調整為 20% ，與最低稅負稅率相同。

高財富群 高所得群

遺贈稅率 20% 最低稅負 20%

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3.5 高所得群與高財富群的世代連結

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遺產稅的主要稅基來自於財富累積過程中的資本利得。而綜所稅對於資本利得的課徵是建構在實現的基礎上；如果沒有遺產稅，富有者可將未實現的資本利得移轉給繼承人，規避綜所稅負，進而造成財富集中持續擴大，貧富懸殊日趨惡化的現象。在這個意義上，遺產稅是用來補強綜所稅在課徵資本利得上的功能，也因此，其最適稅率應該接近資本利得稅的最適稅率。

在一個資本利得稅制建置完備的國家，如美國，它的資本利得稅率經過多次調整，如：柯林頓總統在 1997-1998 年將綜所稅最高稅率 35％調整為適用資本利得的 20％分離課稅；小布希總統在 2004-2005 年，將資本利得分離課稅從 20％調降為 15％；歐巴馬總統在 2012-2013 年，在跨越「財政懸崖」時，將資本利得分離課稅重新調回 20％。根據美國經驗，資本利得雖經多次調整，是以 20 ％作為最適稅率。

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3.6 遺產贈與之最適稅率

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在一個資本利得稅制並不完備的國家，如台灣，它的資本利得只能透過【最低稅負】來對於擁有高額的資本利得者進行綜所稅的課徵。台灣在 2005-2006 年建立了以 20％分離課稅為主的最低稅負制。根據台灣經驗，資本利得透過最低稅負，是以 20 ％作為最適稅率。

根據前述的理論基礎及制度設計，這在美國，經過多次調整， 20％是稅制完備下，資本利得的最適稅率。而在台灣，透過最低稅負， 20％是在稅制不完備下，資本利得的等同最適稅率。因此，我們建議，遺產稅最適稅率應該建立在 20 ％。

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3.7 遺產贈與之最適稅率

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第四章資本利得―財產交易由「房地分離」到「房地合一」

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4.1 現行房屋土地分離下之不動產課稅制度

現行稅制 課徵類別 課徵機關 課徵主體 課徵屬性

土地地價稅 地方政府徵收

財產持有稅定點評估土地現值

財產持有比例課徵

土地增值稅 地方政府國稅分成動態增值稅

年度評估土地現值增長

年度土地增值分離課稅

房屋房屋稅 地方政府徵收

財產持有稅定點評估房屋現值

財產持有比例課徵　

房屋財產交易所得稅 中央政府徵收交易所得稅

交易當期評估房屋現值增長

交易資本利得累進課稅

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4.2 實價登錄與日出條款 房地合一稅有賴房屋交易實價登錄，但台灣卻在

2011 年才開始實施，僅僅只有不到五年的紀錄，現在賣屋雖可以有賣價，但買屋時點早於 2011 年就缺乏買價紀錄，為解決此困境，我們有兩個方法。

試算價格：對 2011 年實價登錄前之成交價格進行試算，用試算的價格來代替早期的買進價格，進而計算不動產交易的資本利得。

日出條款：對於 2011 年實價登錄前已取得之不動產不予課徵財產交易所得稅。

兩者取捨：台灣不動產交易缺乏實價成交之制度盲點，不論是引用試算價格或允許日出條款，都各自有不公平的地方，在制度盲點下，只有兩害相權取其輕，不可能有完美公平的選項，此為建立制度之轉型代價。

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4.3 自用住宅之租稅優惠 住屋具有殊價財 (Merit Goods) 性質，且具商品平權

主義（ Commodity Egalitarianism ）特性，故對基本住屋需求提供租稅優惠。

歐美標準：歐美對於自用住宅的規定從嚴，每一納稅戶籍，即使是夫妻共同申報，也只容許一棟主要住宅（ Primary Residence ）在重購或換屋時享受免稅優惠。

東方標準：東方對於自用住宅規定從寬，每一納稅戶籍，即使是夫妻共同申報，容許夫妻及未成年子女各自擁有一棟自用住宅，再重購或換屋時享受免稅優惠。

改革標準：東方標準允許未成年子女擁有自用住宅標準過寬；歐美標準僅允許一棟自用住宅標準過嚴。折衷之道，必須完全取消未成年子女擁有自用住宅之免稅優惠，每戶至多擁有兩戶自用住宅（夫妻各一）。

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4.4 土地增值稅之稅基扣抵 房地產稅制積弊由來已久，實價課稅也非一蹴可幾；個人覺得，先維持土增稅課稅制避免違憲，再仿效國外的做法，把房屋及土地合一。

在不動產交易產生資本利得時，也會產生土地增值稅的課徵義務；在憲法規定優先繳納土地增值稅的前提下，應對該項不動產交易的所得稅基，減去該項不動產土地增值部分的增值稅基，作為該項不動產交易資本利得的稅基。

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4.5 財產交易所得稅率設定 至於以實價課徵所得稅的稅率訂定的問題，房地產實價

課稅，應採取分離課稅不必併入個人總合所得稅，以減少反對的阻力，且分離課稅的稅率訂在 20%，較為適當。

近期財政部拋出不動產交易不採用累進稅率，改採用分離課稅、單一稅率的作法，引發社會許多意見，但我同樣認為制度初上路時還是從輕為優，且多數資本利得稅剛上路時都是採用分離課稅。

房屋交易所得與勞動所得的時間概念並不相同，勞動所得課稅時點發生在同一年，但房屋交易卻可能是在持有數十年後才賣出，採用單一稅率、分離課稅當中含有平均的概念。

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4.6 過渡措施―奢侈稅的退場機制 基本原則：我們對財產交易所得課徵所得稅，就不應該

對財產交易課徵交易稅。 臺灣自 2011年開始，建立奢侈稅（特種勞務銷售稅）

，針對出售持有一年以內之房屋課徵 15%之銷售稅，對出售持有超過一年而未滿兩年者課徵 10%之銷售稅。此項奢侈稅之目的在打擊短暫投機炒作，是典型的交易稅。

在我們根據房地合一及實價登錄下，建立完善的財產交易所得稅制時，必須讓現有的奢侈稅退場。我們建議，退場機制是在廢除奢侈稅的同時，對於非自用住宅，於新制建立後兩年內出售，對於其造成的資本利得，按照財產交易所得稅率的兩倍課徵。

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第五章租稅改革願景工程：『藏富於民』而非『藏於富民』 　　　　

5.1 改革契機－全球化的機會與挑戰

全球化給台灣帶來的機會和成功，透過提升國家競爭力，創造高度價值，實現全球化機會帶來的成功，無論 在金融創新、產業發展、環保永續及經貿發展，應形成戰略性思維、發展積極的動能。

機會：世界是平的－積極爭取興利機會

挑戰：分配後困境－全力縮小貧富差距同時全球化無可避免地、也會帶來挑戰和困境。全球化會形成在分配的過程中出現所得差距擴大、貧富懸殊加劇，就業機會差距增加，工作條件比例懸殊，教育資源 分配調整失序，勞動市場的爭議不斷。這些負面的後續效應，也將是我們必須解決在分配面的重大困境。

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5.2 改革關鍵―優先對機運與稟賦課稅 高端所得—主要是指遺產和贈與所造成的財富移轉，以及

短期而鉅額的不動產交易資本利得。

所以對這兩種高端所得，我們必須透過終身財富移轉稅制來處理遺產贈與稅，以及不動產交易所得稅來處理短期鉅額資本利得。

在這裡所談到的財富和所得都有所謂機運（ Windfall ）特徵，這是屬於累進稅率或者稅率較高的分離課稅。這種課稅對象是針對秉賦 (Endowment) 課稅，譬如不勞而獲的機運、鉅額短期的不動產暴利、繼承。

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美 國 歐 肯 （ Arthur Okun ） 教 授 的 著 作Equality and Efficiency- The Big Tradeoff 《公平與效率的抉擇》是經濟學界的經典之作，尤其適用於租稅政策上所面臨公平與效率的取捨，更有極大的啟發作用。

5.3 歐肯名著―公平與效率的抉擇

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5.4 社會公平－用公平制衡效率 這裡有一個重點就是「抵換」（ trade off）。有捨才有

得，一邊多、一邊就少，必須做取捨，這個取捨便透過政治體制和社會民主來決定，一是用公平來制衡效率，一是用效率來延續公平。

最低稅賦的基本作法就是以公平制衡效率，在經濟發展前期，需要把餅做大、鼓勵投資、對所有經濟發展有貢獻的人提供誘因。到達一個程度之後，提供優惠的階段性任務需要檢討，不然就會變成極端藏於富民的社會。

當所得稅制沒辦法一步到位時，有兩個選擇，一是什麼都不做，一是先找出一致方向，局部、漸進、過渡性地，等到時機成熟後，再擴充、定位、落實，這就是最低稅賦的想法，不論公司所得稅或個人所得稅皆是如此。

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5.5 經濟效率－以效率延續公平 過去有遺產實力的人，有很大的莊園、土地、奴僕；現在則不然，只要一個隨身碟，所有的帳戶都可透過國際金融市場，跨過國界避稅。因此當時的遺產稅好徵收，現在則非常難徵收。

現在要注重遺產稅徵收的效率，太高的遺產稅是收不到的，我建議應該把遺產稅率下調，用效率來延續公平，避免過度強調公平會導致誘因喪失。

太注重公平就沒有效率，會出現很多規避稅收的方式。在所得稅和財富稅之間，有一個動態均衡，就是針對財富高的人，透過遺產與贈與來課徵財富稅。

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遺產贈與稅、個人所得稅，這兩個是以〈人〉為主的稅收。裡面有一個關鍵想法，改革時如何〈藏富於民〉？也就是要把握公平和效率。

但是把握公平和效率，可能會淪於只有效率沒有公平，變成藏於富民。我們希望達到均富，必須先把餅做大，在可能的範圍內均分，而這又必須靠建置合理的個人所得稅稽徵作為起點，再透過移轉稅，也就是贈與稅和遺產稅，來作為輔助工具。

租稅改革關鍵思維：「稅收是財政永續，公平是社會正義，效率是經濟發展」。這三個部分不但在靜態上得要求平衡，在動態上也要調和。為什麼永續如此重要？收稅的目的是為了讓國家有能量從事重大建設，而這個能量必須穩定。

5.6 藏富於民、而非藏於富民

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謝謝各位敬請指教