Усунення перешкод у розвитку МСП: що потрібно зробити, щоб зменшити витрати МСП на адміністрування податків

Київ - 2016

Цей документ було підготовлено за підтримки американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми "Лідерство в економічному врядуванні" (USAID ЛЕВ). Програма USAID ЛЕВ впроваджується:

Міжнародною благодійною організацією «Фонд Східна Європа» у партнерстві з:

громадською організацією «Інститут економічних досліджень і політичних консультацій»

громадською організацією «Центр соціально-економічних досліджень «CASE-Україна»

громадською організацією «Київський економічний інститут»

Автор: Костянтин Кравчук, експерт Програми USAID ЛЕВ, науковий співробітник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД) Автор вдячний за цінні поради надані експертами Програми USAID «Лідерство в економічному врядуванні» та співробітниками ГО «Інститут економічних досліджень та політичних консультацій», зокрема Олександрі Бетлій, Ігорю Бураковському та Віталію Кравчуку; окрема подяка Вікторії Беспалько за підготовку даних за результатами соціологічного дослідження «Щорічна оцінка ділового клімату» (ABCA), здійсненого в рамках Програми Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Лідерство в економічному врядуванні» (ЛЕВ). Погляди автора, висловлені в цьому документі, можуть не збігатися з поглядами Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду Сполучених Штатів Америки.

Програма USAID "Лідерство в економічному врядуванні" (USAID ЛЕВ) вул. Саксаганського, 44, оф. 5, Київ 01033 Україна Тел.: +380 44 289-5532 Факс: +380 44 200-3825 eef.org.ua facebook.com/USAIDLEVProgram

2

Зміст Вступ ............................................................................................................................................................... 4

1. Перешкоди у розвитку МСП: чому адміністрування податків є важливим ..................................... 4

2. Адміністрування податків: що найбільше заважає МСП ................................................................... 6

3. Як поліпшити адміністрування податків: рекомендації .................................................................... 8

3.1 Підвищення якості державного управлення у сфері оподаткування ............................................. 8

3.2 Спрощення процедур сплати податків ........................................................................................... 12

3.3 Підвищення якості організації контролю ........................................................................................ 12

4. Висновки .............................................................................................................................................. 13

3

Вступ Складність податкової системи є однією з найбільших перешкод у розвитку малих та середніх підприємств (МСП) в Україні. Згідно рейтингу Світового банку Doing Business-2016 українська компанія невеликого розміру витрачає 350 годин на рік на підготовку звітності та сплату основних податків та соціальних внесків. Як наслідок, Україна входить до числа країн з найбільш складним податковим адмініструванням у світі, посідаючи 158-ме місце серед 189 країн світу за витратами часу на сплату податків.1 Незважаючи на важливість цієї проблеми, зміни у правилах та процедурах сплати податків не входили до переліку пріоритетів податкової реформи, яка здійснювалася в Україні у 2014-2015 роках.2 Водночас ці питання активного обговорюються в контексті продовження зазначеної реформи.

Метою даної роботи є визначення та характеристика основних проблем податкового адміністрування, які створюють перешкоди у розвитку МСП, та, відповідно, надання рекомендацій щодо їх усунення. Основою для аналізу є результати соціологічного дослідження «Щорічна оцінка ділового клімату» (ABCA), здійсненого в рамках Програми Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Лідерство в економічному врядуванні» (ЛЕВ) у листопаді 2015-січні 2016 року. В рамках цього дослідження було опитано 1 828 малих та середніх підприємств. Подібне опитування, одним із завдань якого було є визначення найбільш важливих проблем для МСП у податковому адмініструванні, було проведене вперше в Україні принаймні за останні роки, а його результати дають можливість досить повно та всебічно оцінити якість регуляторного середовища функціонування МСП в різних вимірах. На основі даних цього опитування можна зробити висновок про нагальну необхідність кардинальної реформи податкового адміністрування, змістом якої (тобто реформи) має стати перегляд чинної практики державного управління в цій сфері, спрощення правил та процедур оподаткування, певне зниження величини штрафів, зміна підходу до організації проведення перевірок та посилення сервісних функцій податкових органів.

Робота не має на меті проаналізувати всю проблематику податкового адміністрування. Її предметом є відповідні перешкоди у розвитку саме малих та середніх підприємств, тому в роботі не зачіпаються питання адміністрування податків для великих підприємств. Самі ж рекомендації окреслюють лише основні напрями поліпшення податкового адміністрування в цілому і не стосуються адміністрування митних платежів.

Робота має таку структуру. У першому розділі представлено кількісну оцінку величини перешкод, пов’язаних зі сплатою податків, порівняно з іншими бар’єрами у розвитку МСП. У другому розділі податкові перешкоди проаналізовано більш детально. У третьому розділі розглянуто можливі причини виникнення визначених проблем, а також наведено рекомендації щодо їх усунення.

1. Перешкоди у розвитку МСП: чому адміністрування податків є важливим Фактори, що обмежують зростання МСП, можна розділити на три групи. До першої з них відносяться загальні умови діяльності підприємств (політична та економічна ситуація, ринкова кон’юнктура, низька доступність кредитів, брак трудових та інших ресурсів тощо). До другої групи відносяться перешкоди, що виникають внаслідок недосконалостей регулювання господарської діяльності (загальний регуляторний тиск, корупція, часті зміни законодавства, високий рівень податків та

1 В країнах з високим доходом, які є членами Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), аналогічні витрати в середньому становлять 176,6 години на рік, а у східноєвропейських країнах-членах ЄС— в середньому 238,1 години на рік. Джерело: World Bank. Doing Business 2016. http://www.doingbusiness.org/ 2 Зокрема у презентації «Податкова реформа. Факти та цифри», оприлюдненій Міністерством фінансів України у кінці 2015 року, реформі податкового адміністрування було присвячено 3 сторінки з 61. Джерело: http://www.minfin.gov.ua/uploads/redactor/files/567038854c68e.pdf

4

складність податкового адміністрування, обтяжливе трудове законодавство тощо). Третя група – це перешкоди, які пов’язані з внутрішніми проблемами МСП (брак виробничих потужностей, застарілі технології тощо).

Результати дослідження «Щорічна оцінка ділового клімату» свідчать про те, що найбільші перешкоди пов’язані з загальними умовами роботи підприємств. Перше місце серед них посідає політична нестабільність – цю проблему відзначили 51% МСП, причому цей бар’єр є однаково вагомим як для фізичних осіб-підприємців, так і для юридичних осіб. Наступною за поширеністю перешкодою є несприятлива ситуація на ринку: брак замовлень, недостатні обсяги реалізації, низький попит на продукцію. На неї вказали 39% підприємств. Крім цього, для 29% опитаних перешкодою для розвитку бізнесу є інфляція, а 28% повідомили, що їхньому бізнесу не дозволяє зростати війна на Сході України.

Несприятливе регулювання є другою за важливістю групою факторів, що стримують розвиток МСП. Провідне місце серед них посідають фактори, пов’язані з оподаткуванням. Майже кожне третє підприємство (31%) скаржиться на високі ставки податків, а кожне четверте (26%) – на складне податкове адміністрування. При цьому для юридичних осіб проблеми із податками є більш гострими, ніж для фізичних осіб-підприємців. Так, якщо високі ставки податків вважають перешкодою 34% опитаних підприємств-юридичних осіб, то серед ФОП на цю проблему вказують 22% опитаних. Складне податкове адміністрування є проблемою для 29% юридичних осіб та 18% ФОП.

Наступними за значимістю проблемами для МСП є корупція та часті зміни законодавства, які є перешкодою для розвитку бізнесу на думку 23% підприємств, а також загальний високий

Рис. 1. Основні перешкоди для зростання бізнесу підприємств-юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців

16%

18%

18%

21%

22%

26%

27%

29%

29%

34%

39%

51%

% 10%20%30%40%50%60%

Високий рівень конкуренції

Низька доступність кредитів

Проблема ліквідності / брак обігових коштів

Високий регуляторний тиск

Корупція

Часті зміни економічного законодавства

Інфляція

Складне податкове адміністрування

Війна на Сході України

Високі ставки податків

Недостатньо замовлень/низький попит

Нестабільна політична ситуація

Юридичні особи

15%

16%

16%

17%

18%

20%

22%

26%

27%

32%

36%

51%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Високий регуляторний тиск

Високий рівень конкуренції

Високі ставки кредитів

Проблема ліквідності / брак обігових коштів

Складне податкове адміністрування

Низька доступність кредитів

Високі ставки податків

Війна на Сході України

Корупція

Інфляція

Недостатньо замовлень/низький попит

Нестабільна політична ситуація

ФОП

5

регуляторний тиск (20%). Неефективність державного апарату заважає 14% підприємств. Обтяжливе валютне регулювання не дозволяє зростати 9% МСП, а обмежувальне трудове законодавство – 3% підприємств.

Нарешті, внутрішні фактори найменше перешкоджають розвитку підприємств. На брак виробничих потужностей скаржаться лише 6% підприємств, а на застарілі технології – 4%. Ранжування найважливіших факторів, що обмежують зростання підприємств, з усіх трьох груп, наведене на Рис.1.

2. Адміністрування податків: що найбільше заважає МСП Для більшості респондентів умови та процес оподаткування пов’язано з певними труднощами. Найчастіше останні виникають внаслідок нестабільності податкового законодавства: так, часті зміни та відсутність постійних правил викликають вагомі труднощі у 61% українських підприємств. Значні проблеми також пов’язані з величиною податків та зборів (48% респондентів) та штрафних санкцій (45%), частими змінами у податковій звітності (43,3%). Оцінки респондентами основних труднощів, пов’язаних з податковою системою, представлено на Рисунку 2.

З метою виокремлення основних перешкод, з якими стикаються МСП, сфер ми класифікували описані вище проблеми за допомогою факторного аналізу. Це дало змогу визначити три найбільш проблемні сторони української податкової системи:

1. складність і обтяжливість податкового законодавства; 2. корупція у сфері оподаткування та специфіка відносин «інспектор-платник податків»; 3. нестабільність податкового законодавства та податкової звітності.3

3 До першого фактору (складність і обтяжливість податкової звітності) віднесені ознаки «високі ставки податків та зборів», «важкість визначення суми податків та зборів, яку підприємство матиме платити в майбутньому», «дуже складна податкова

Рис. 2. Оцінка респондентами різних видів податкових перешкод для розвитку бізнесу (у % респондентів)

-100% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80%

Необхідність сплачувати хабарі

Повна залежність від бажань податкових інспекторів

Часті перевірки

Занадто багато часу йде на спілкування з контролюючими органами

Важкість визначення майбутньої суми податків та зборів

Дуже складна податкова звітність

Велика кількість звітних документів

Високий розмір штрафних санкцій за помилки

Часті зміни форм податкової звітності

Високі ставки податків та зборів

Нестабільність податкового законодавства

Величезні труднощі Не було труднощів

6

Див. продовження примітки на наступній сторінці.

Вставка 1. Думки учасників фокус-груп, проведених в рамках опитування «Щорічна оцінка ділового клімату» (ABCA), про перешкоди, пов’язані з податковим адмініструванням

Найбільш негативно підприємства оцінили останній фактор, його «проблемність» знаходиться на рівні 3,4 за п’ятибальною шкалою, в якій 5 відповідає найвищому рівню труднощів, а 1 – найнижчому. Дещо менше проблем респонденти мали внаслідок складності та обтяжливості податкового законодавства («проблемність» на рівні 2,9). З іншого боку, підприємства майже не скаржилися на корупцію, перевірки та зловживання («проблемність» на рівні 1,9), що може свідчити як про невисокий рівень хабарництва у даній сфері, так і про «звикання» бізнесу до зазначеної практики.

звітність (декларації та розрахунки)» та «велика кількість звітних документів»; до фактору «корупція та неформальні відносини у сфері оподаткування» - «повна залежність від бажань податкових інспекторів, відсутність поваги до Вас як до платника податків», «необхідність сплачувати хабарі», «занадто багато часу йде на спілкування з контролюючими органами», «часті перевірки за правильністю нарахування, повнотою та своєчасністю сплати податків і зборів»; до фактору «нестабільність податкового законодавства та, відповідно, звітності» - ознаки «високий розмір штрафних санкцій за помилки», «нестабільність податкового законодавства - часті зміни у податковому законодавстві та відсутність постійних прав», «часті зміни форм податкової звітності».

Нестабільність законодавства

«[Правила] оподаткування міняються кожен місяць – звітність, папірці і таке інше. Все, що було сьогодні, через два дні вже може змінитися і бути недійсним. Потрібно весь час бути в курсі».

«Вони люблять міняти звіти, форми … Тобто у нас 20-го числа має бути [подано звітність до податкової], а 18-го поміняють [форму]».

«Дивіться, як було з мінімалкою [розміром мінімальної зарплати, від якого залежить сума єдиного податку для платників першої та другої групи] цього разу. Заднім числом ввели мінімалку! Я бігла в податкову доплачувати – як це взагалі? … Чому я маю за всім цим стежити?»

Перевірки

«Коли ти здаєш звіт, тобі не кажуть, що щось неправильно. Це з’ясовується вже потім, коли прийшла перевірка. А коли вона прийшла, всі терміни вже минули, і вам нарахували штраф. … Це викликає проблему».

«Багато переходять на єдиний податок, тому що бояться кількості перевірок … Всі знають, що платників єдиного податку чіпають менше, тому всі хочуть спати спокійно».

«Витрати, які ми фіксуємо на загальній системі [оподаткування], дуже часто ставляться під сумнів при можливих перевірках».

Якість послуг платникам податків

«Ставлення зверхнє, хамське … Коли я відкривалася, … я прийшла [до працівниці податкової]. … Вона мені сказала, що я щось там неправильно оформила. Я попросила – допоможіть. Вона мені сказала: «Це ви зайнялися бізнесом. Йдіть, вивчайте, як це має бути». Не було жодних пояснень … А має бути сервісний центр».

«Якщо держава хоче стягувати податки по-чесному з усіх, було б правильно, якби при податковій був якийсь відділ, де б сиділи менеджери, зацікавлені в тому, щоб нормально, по-чесному все пояснити, показати, розказати … Показати людині, що тут не хочуть з неї зробити дійну корову, що хочуть просто, щоб ми чесно платити податки … А зараз на тебе заздалегідь, з самого початку дивляться як на злочинця».

7

Зокрема, відповідаючи на інше запитання, 55,7% респондентів погодилися з тим, що підприємці схильні уникати реальних перевірок і тому дають хабарі інспекторам.

Зазначимо, що спостерігається статистично значуща залежність між організаційно-правовою формою підприємств та труднощами, на яких акцентують увагу респонденти. Так, на діяльність юридичних осіб найбільш негативно впливають складність податкового законодавства та нестабільність податкової системи (викликають значні труднощі у 57,2% та 53,8% підприємств відповідно), тоді як значні проблеми через корупцію виникають у 56,0% фізичних осіб-підприємців.

3. Як поліпшити адміністрування податків: рекомендації Усунення перешкод у розвитку МСП, пов’язаних з податковим адмініструванням, є складним завданням, яке вимагає, насамперед, перегляду фундаментальних засад функціонування державного органу, відповідального за збирання податків — Державної фіскальної служби (ДФС). Виконання цього завдання має передбачати удосконалення планування у сфері податкового адміністрування, спрощення правил та процедур оподаткування та зміну підходів до організації контролю за дотриманням податкового законодавства.

3.1 Підвищення якості державного управлення у сфері оподаткування

3.1.1 Необхідність поліпшення планування Постійне внесення змін до нормативних актів може викликатися різними причинами, в тому числі низькою «початковою» якістю цих актів (в результаті чого не досягаються задекларовані цілі регулювання), невизначеністю пріоритетів податкової політики або слабкою координацією діяльності органів влади у реалізації цієї політики. В свою чергу існування таких недоліків може бути як наслідком інституційної слабкості податкових органів, так і результатом дій, метою яких є свідоме створення інструментів для вибіркового тиску на підприємства для наповнення бюджету або реалізації корупційних інтересів. Але у будь-якому випадку часті зміни правил та процедур сплати податків, а також форм звітності є ознакою низької якості державного управління у сфері податкового адміністрування.

Підвищення якості управління вимагає суттєвого перегляду відповідної державної політики, початковим елементом якого є визначення її стратегічних цілей. Варто підкреслити, що мова йде про цілі політики саме у сфері податкового адміністрування, а не про цілі податкової політики взагалі. Формулювання таких цілей є необхідною умовою поліпшення планування та підвищення якості нормативних актів, що знизить необхідність їх частого коригування.

Рис. 3. Труднощі, пов'язані з системою оподаткування (% респондентів)

0%10%20%30%40%50%60%70%

Складність і обтяжливість

податкової звітності

Корупція у сфері оподаткування

Нестабільність податкового

законодавства та податкового

законодавства ФОП Юридична особа

8

3.1.2 Визначення місії податкового органу Визначенню цілей діяльності державного органу, відповідального за збирання податків, має передувати формулювання його місії – тобто ідеї, яка виражає основне завдання цього органу. При формулюванні місії потрібно враховувати основні принципи податкового законодавства, які передбачають, що відповідальними за визначення суми та сплату податків є самі платники. З огляду на це, місія податкового органу України має полягати у наданні послуг платникам податків (тобто, ДФС має бути сервісною організацією). Більш детально, місія може включати:

• сприяння добровільному дотриманню податкового законодавства платниками податків; • забезпечення виконання податкового законодавства тими платниками, які не дотримуються

його добровільно.

За зразком податкових служб інших країн світу (див. Вставку 2), місія податкового органу України може також також включати принципи податкового адміністрування. Мова йде про те, що податковий орган має виконувати своє основне завдання справедливо, неупереджено, мінімізуючи суспільні витрати на сплату податків, а також ефективно та раціонально використовуючи ресурси.4 Місія не може передбачати відповідальність податкового органу за безумовне виконання доходної частини державного бюджету.

3.1.3 Розробка середньострокових планів поліпшення податкового адміністрування Наступним кроком має бути проведення комплексного та глибокого аналізу поточного стану справ у податковій сфері. Його метою є визначення ключових проблем та розробка планів їх подолання. Предметом аналізу має стати зокрема рівень дотримання податкових зобов'язань різними групами платників, прогалини у законодавстві, недоліки у практиці його застосування, а також сильні та слабкі сторони податкового відомства. Аналіз має здійснюватися з використанням доступних даних, включаючи статистичні дані та результати соціологічних і наукових досліджень. Наскільки це можливо, дослідження мають проводитися з використанням кількісних методів та математичного моделювання. Особливо важливим видом досліджень є детальне обстеження рівня дотримання податкового законодавства у репрезентативній вибірці платників, на основі якого можуть бути визначені фактори ризики ухилення від податків. Процес аналізу має включати також формулювання бачення майбутнього, визначення ключових цілей, а також можливих способів їх досягнення.

Результатом такого аналізу має стати створення середньострокового плану поліпшення податкового адміністрування, розрахованого на період у 3-5 років. План має охоплювати всі аспекти податкового адміністрування, включи, зокрема, такі елементи:

• наміри щодо перегляду нормативної бази; • заходи з метою поліпшення реалізації функцій зі збирання податків; • заходи, метою яких є забезпечення справедливості та неупередженості податкового

адміністрування; • перелік необхідних людських та інших ресурсів;

4 Як приклад можна навести місію податкового відомства (Служби внутрішніх доходів) США, згідно якої ця установа «надає американським платникам податків високоякісні послуги, допомагаючи їм зрозуміти та виконати їх податкові зобов'язання, а також забезпечує виконання платниками податків закону, дотримуючись чесності та справедливості по відношенню до всіх». Джерело: https://www.irs.gov/uac/The-Agency,-its-Mission-and-Statutory-Authority

9

• комунікаційну стратегію. 5

Вставка 2. Місії податкових органів деяких країн

Джерела: Веб-сайт Служби внутрішніх доходів США https://www.irs.gov/uac/The-Agency,-its-Mission-and-Statutory-Authority Веб-сайт Податкової та митної служби Великобританії https://www.gov.uk/government/organisations/hm-revenue-customs/about USAID. 2013. Detailed Guidelines for Improved Tax Administration in Latin America and the Caribbean. USAID Leadership in Public Financial Management (LPFM) Report. https://www.usaid.gov/sites/default/files/LAC_TaxBook_Entire%20Book%20-%20ENGLISH.pdf

Цей середньостроковий план має стати інструментом забезпечення стабільності правил та процедур оподаткування, оскільки ускладнюватиме прийняття не узгоджених з ним нормативних актів. Крім цього, формулювання плану дозволить підвищити якість нормативних актів та координацію між державними органами, а також між окремими підрозділами податкового органу. Виходячи з переліку та природи перешкод у розвитку МСП, визначених в результаті опитування, середньостроковий план має бути спрямований на спрощення правил та процедур, зниження частини штрафів, зміну підходу до проведення перевірок, а також посилення сервісних функцій податкового органу. Такі цілі узгоджуються з кращими світовими практиками удосконалення податкового адміністрування (див. Вставку 3).

5 USAID. 2013. Detailed Guidelines for Improved Tax Administration in Latin America and the Caribbean. USAID Leadership in Public Financial Management (LPFM) Report. https://www.usaid.gov/sites/default/files/LAC_TaxBook_Entire%20Book%20-%20ENGLISH.pdf

Служба внутрішніх доходів США (Internal Revenue Service)

Служба «надає американським платникам податків високоякісні послуги, допомагаючи їм зрозуміти та виконати податкові зобов'язання, а також забезпечує виконання платниками податків закону, дотримуючись чесності та справедливості по відношенню до всіх».

Податкова та митна служба Великобританії (HM Revenue and Customs)

«Ми збираємо гроші, які йдуть на оплату державних послуг та надання адресної соціальної допомоги сім’ям та окремим особам. Ми робимо це неупереджено, постійно збільшуючи результативність та ефективність адміністрування. Ми допомагаємо чесній більшості у дотриманні їх податкових прав та створюємо перешкоди для несумлінної меншості у спробах обдурити податкову систему».

Секретаріат федеральних доходів Бразилії (Secretaria da Receita Federal do Brasil)

«Керувати збором податків та мит на благо суспільства із дотриманням фіскальної справедливості та повагою до громадян».

Служба внутрішніх доходів Чилі (Servicio de Impuestos Internos)

«Адмініструвати систему внутрішніх податків з метою наповнення бюджету, дотримуючись неупередженості та справедливості, створюючи умови для добровільного виконання зобов’язань шляхом надання послуг, які є якісними та адаптованими до потреб кожного типу платників податків; захищаючи належне дотримання податкового законодавства у суворій відповідності з діючим законодавством та концентруючи зусилля з проведення перевірок на платниках, які демонструють ризиковану поведінку».

10

3.1.4 Підвищення якості нормативних актів Крім поліпшення планування, завдання з підвищення якості державної політики у сфері податкового адміністрування, має передбачати удосконалення процедур підготовки нормативно-правових актів. Якість актів має бути такою, що дозволяє уникати їх частого коригування. Крім цього, може бути переглянутий розподіл повноважень між органами державної влади у сфері надання роз’яснень щодо положень податкового законодавства.

Вставка 3. Основні напрямки модернізації податкової адміністрації у світі

Джерела: Джерело: IMF. 2010. Revenue Administration: A Toolkit For Implementing A Revenue Authority https://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1008.pdf

3.1.5 Прозорість регулювання Всі нормативно-правові акти мають бути доступними для платників податків. Для цього акти мають оприлюднюватися заздалегідь, за достатній час перед набуттям заходом чинності (за винятком надзвичайних ситуацій). Оприлюднення має відбуватися через постійні офіційно визначені джерела інформації. Якщо це можливо, податковий орган має також оприлюднювати заздалегідь будь-які пропозиції щодо ухвалення нормативних актів або внесення змін до них, включи пояснення цілей та обґрунтування ухвалення цих документів.

Введення документів у дію з дати, яка передувала даті прийняття («заднім числом»), має бути припинено у сфері, що стосується податкового адміністрування, на всіх рівнях (включаючи рівень законів України). Дата набрання чинності нормативних актів має визначатися із врахуванням необхідності виконання податкових зобов'язань платниками (щоб унеможливити, наприклад, ситуації, коли форма звіту змінюється після початку терміну подання цього звіту).

• Впровадження доречного, простого та прозорого податкового та митного законодавства, яке сприяє створенню найкращих умов для його дотримання.

• Впровадження простих процедур, що відповідають сучасним вимогам та дозволяють зменшити навантаження на імпортерів та платників податків; збільшення ефективності управління, підтримка прозорості та чесності.

• Раціональне удосконалення організаційних та управлінських механізмів (зокрема організаційної структури, рівнів управління, сфер повноважень).

• Сприяння добровільному дотриманню податкового ти митного законодавства, а також впровадження методів ризик-менеджменту з метою максимального підвищення ефективності податкового адміністрування (за співвідношенням результату та витрат).

• Розробка «цілісного» підходу до надання послуг імпортерам та платникам податків (зокрема такого підходу, що враховує всі їхні зобов’язання), а також комплексне реагування на поведінку імпортерів та платників (в тому числі на недотримання податкового та митного законодавства).

• Ефективне використання автоматизованих систем для того, щоб забезпечити: (1) збір, аналіз та поширення інформації за допомогою надійних баз даних та загальних ідентифікаційних номерів; (2) стандартизацію платіжних процедур та вимог до бухгалтерського обліку; (3) однаковий підхід у застосуванні законодавства та процедур до всіх платників; (4) надання адекватної та своєчасної інформації для прийняття управлінських рішень та розробки податкової та митної політики.

• Збільшення автономії податкового органу в частині відбору, навчання та мотивації висококваліфікованого персоналу; вимірювання результатів роботи посадовців, а також звільнення тих, хто є неефективними або корумпованими; керування бюджетами, виплата конкурентоспроможних зарплат, а також гнучка організація роботи (наприклад, переміщення персоналу між підрозділами для забезпечення необхідного робочого навантаження).

11

Значна частина зазначених рекомендацій вже впроваджена у законодавстві України, проте застосовується лише частково. Тому вирішення проблеми підвищення прозорості залишається на порядку денному.

3.2 Спрощення процедур сплати податків

3.2.1 Спрощення правил обліку, процедур звітування та сплати податків Загальні правила обліку та нарахування податків, форми звітності, а також процедури сплати податків, мають бути спрощені до мінімально можливого рівня, оскільки це є однією з ключових умов усунення перешкод для розвитку МСП. Спрощення правил та процедур має бути одним із ключових завдань описаного вище плану, здійснюватися із врахуванням середньострокових цілей та базуватися на аналізі рівня дотримання сплати податків окремими категоріями платників.

При цьому варто розглянути можливість збільшення диференціації правил обліку, процедур звітування та сплати податків для платників різного розміру, щоб максимально зменшити витрати мікропідприємств та малих підприємств.

3.2.2 Покращення якості сервісних послуг Щоб платники податків могли виконати свої зобов’язання, вони повинні знати ці зобов'язання та бути спроможні їх виконати. Податковий орган може сприяти цьому, надаючи платникам податків необхідну інформацію, здійснюючи консультації (включаючи допомогу у заповненні звітності), а також реалізовуючи освітні програми для платників податків. ДФС має підрозділи, уповноважені надавати послуги підприємствам (центри обслуговування платників податків), проте їх функції та практика роботи має бути переглянуто, а інституційну спроможність – посилено.

3.3 Підвищення якості організації контролю

3.3.1 Впровадження автоматизованої системи ризик-менеджменту Відповідно до діючого законодавства, планові перевірки платників податків проводяться на основі щоквартального плану-графіка, який затверджується ДФС. Пропозиції щодо списку підприємств для планових перевірок готуються на найнижчому рівні, а фінальний перелік формується шляхом багатоетапного узгодження між підрозділами ДФС на різних рівнях. При цьому на більш високих рівнях підприємства можуть довільно включатися до переліку або вилучатися з нього. Базовим критерієм для відбору підприємство для перевірок є ризик несплати податків, але більш детальні критерії є дуже широкими. Зокрема, можуть бути перевірені підприємства, які відповідають таким критеріям:

• рівень сплати податків є нижчим за середній по відповідній галузі (ПДВ, податок на прибуток); • сума сплачуваних податків зростає повільніше, ніж виручка; • чистий дохід є меншим, ніж собівартість продукції; • наявна співпраця з «сумнівними» контрагентами (такими, що «мають ознаки фіктивності»,

«відносно яких ведеться розслідування» тощо); • наявна інформації про можливе ухилення від сплати податків. 6

Зазначені критерії дозволяють зараз включати до плану перевірок більшість підприємств, що працюють на загальній системі оподаткування. В таких умовах конкретні підприємства для перевірок обираються довільно, що дозволяє використовувати перевірки як засіб тиску на суб’єкти

6 Наказ Міністерства фінансів України №524 «Про затвердження Порядку формування плану-графіка проведення документальних планових перевірок платників податків» від 2 червня 2015 року.

12

господарювання для збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів або з корупційними цілями.

Довільний відбір підприємств для перевірок має бути замінено відбором з використанням автоматизованої системи ризик-менеджменту. Відповідно до кращих світових практик така система має передбачати визначення рівня ризику несплати податків для кожного платника на основі аналізу відомої інформації, який здійснюється за допомогою математичних методів та з використанням комп’ютерних систем.7 Аналіз має здійснюватися централізовано (у центральному офісі податкового органу). Результатом запровадження автоматизованого ризик-менеджменту має стати зменшення перевірок сумлінних платників податків, зменшення ризиків для них, а також збільшення передбачуваності умов ведення бізнесу.

3.3.2 Зниження величини штрафів Накладання санкцій за порушення податкового законодавства є невід’ємною частиною податкового адміністрування. Вони є інструментом, що забезпечує виконання податкового законодавства платниками, які не дотримуються його добровільно. Однак наявна практика застосування штрафів має бути переглянута. Штрафи за формальні порушення, які не впливають на виконання податкових зобов'язань, повинні бути скасовано. Розмір штрафу має відповідати потенційній шкоді, яка була (або могла бути) завдана в результаті порушення.

4. Висновки Результати опитування «Щорічна оцінка ділового клімату» підтвердили, що складність податкової системи є однією з найбільших перешкод у розвитку МСП в Україні. Податкові перешкоди посідають провідне місце у переліку перешкод, пов’язаних з регулюванням. Для більшості підприємств основні труднощі викликає нестабільність податкового законодавства (часті зміни форм звітності, правил оподаткування тощо), недосконала практика накладання штрафів та складність процедур розрахунку та сплати податків. Інші проблеми – витрати часу на спілкування з працівниками Державної фіскальної служби, часті перевірки, залежність від бажань податкових інспекторів та корупція – заважають розвитку меншого числа підприємств. Проте важливість усунення цих проблем не варто недооцінювати, зокрема з огляду на те, що вони створюють бар’єр для зростання відносно великих підприємств з числа МСП, які працюють на загальній системі оподаткування.

Дані, отримані в результаті опитування, свідчать про необхідність докорінної реформи податкового адміністрування в Україні. Реформа має передбачати перетворення ДФС на сервісну організацію, спрощення процедур сплати податків, а також зміну підходів у контролі за дотримання податкового законодавства, включаючи запровадження автоматизованих систем ризик-менеджменту. Реалізація реформи є нагальною, оскільки створення сприятливого середовища для розвитку МСП є передумовою прискорення економічного зростання в Україні. Водночас реформа може бути здійснена лише за достатньої політичної підтримки, оскільки її успішна реалізація неможлива без впровадження заходів із виконання вже існуючого законодавства.

7 USAID. 2013. Detailed Guidelines for Improved Tax Administration in Latin America and the Caribbean. USAID Leadership in Public Financial Management (LPFM) Report. https://www.usaid.gov/sites/default/files/LAC_TaxBook_Entire%20Book%20-%20ENGLISH.pdf

13