ПЕРВЫЕ ИТОГИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ 2014 ГОДА И ТРАНСФОРМАЦИЯ СТРУКТУР МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ РОССИИ

Андрей Николаевич Максимов,руководитель проектов Фонда Кудрина,

председатель Экспертного совета Союза российских городов, канд. юрид. наук

СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

глава

муниципальног

о образования

представительны

й орган

муниципального

образования

местная

администрация

контрольный

орган

муниципальног

о образования

иные органы и

должностные

лица

муниципальног

о образования

ЭЛЕМЕНТЫ СТРУКТРУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

обязательно (за отдельными исключениями

относительно представительного органа)

необязательно

МОДЕЛЬ «СИЛЬНОГО МЭРА»

Председатель

представительного органа

Глава

муниципал. образования

выборы

Представительный

орган

выборы

Население

выборы

Администрация

Достоинства и недостатки модели «сильного мэра»

Выборы депутатов в представительный орган создают точки опоры дляразличных групп граждан и элит, что является ограничителем доминирующейэлитной группы. Таким образом, возникает система сдержек и противовесов,определённый баланс сил, соблюдение которого является наиболееблагоприятной предпосылкой для эффективного управления с элементамиконструктивной критики и взаимного контроля.

Всенародное избрание главы повышает уровень его легитимности.

Формируется единый центр принятия и реализации административныхрешений, что обеспечивает большую простоту и понятность управленческойсистемы. Победа на выборах главы города выделяет доминирующую группуэлиты, которая внесла наиболее весомый вклад в достигнутый результат.Однако эта доминирующая роль не является всеобъемлющей.

Существуют ограничения для выдвижения на роль руководителяадминистрации профессионального управленца, не являющегося публичнойфигурой.

МОДЕЛЬ «СИТИ-МЕНЕДЖЕРА»

Глава

МО

Представительный

орган

контракт

выборы

Администрация

Население

выборы

конкурс

Глава

администрации

Достоинства модели «сити-менеджера»

консолидация элит – определенная элитная группа берет на себя управление всеми сторонами городской жизни, при этом в депутатском корпусе договариваются о принципиальных вопросах, а оперативные передают «техническому» управленцу, дистанцируя их от политических влияний, отсутствие «войны» между депутатами и главой города;

конкурсный механизм привлечения сити-менеджера – позволяет привлекать профессиональные кадры, независимого человека с новым, свежим взглядом на ситуацию в городе или районе. Однако нет прецедентов с «гениями» (цитата: Роман Гребенников);

возможность стабилизации и профессионализации руководства местной администрации в ходе реформ и в условиях ресурсодефицитности муниципалитетов;

усиливает роль представительных органов.

Недостатки модели «сити-менеджера»

недемократичность, отсутствие прямой ответственности сити-менеджера перед избирателями

- Сити-менеджер зависит не от людей, а от депутатов, и плевать ему на население.- Они выберут себе менеджера, который будет подписывать нужные им документы, закрывать глаза на их действия. - Конкурс – у нас в России идет так, у кого мохнатее лапа – тот и пройдет, или же местные власти спустят кого-нибудь.

снижение мотивации жителей участвовать в местном самоуправлении- Когда каждый выбирает сам, голосует сам, претензий будет меньше к тому, кого выбрали, так как ты сам выбирал, ты сам сделал решение.

размывание ответственности – понимая, что в таком «дуумвирате» всегда можно сослаться на недееспособность «напарника» как глава, так и сити-менеджер работают с пониженной трудоотдачей

- Сегодня пришел – завтра ушел. А тому человеку, которого мы выбрали – ему перед нами отвечать, перед каждым человеком. Его народ выбрал, он отвечает перед жителями – в нашем поселке ты мимо нас не пройдешь.

Недостатки модели «сити-менеджера»

вероятность дублирования полномочий и повышенная конфликтность

- Голову нельзя делить напополам, должен быть человек один-единственный, с которого можно спросить, а так как у нас все привыкли друг с друга перепихивать из кабинета в кабинет, то это на самом деле удобно для власти.

риск утраты реальных полномочий выборными лицами с переходом рычагов управления к сити-менеджеру;

риск неустойчивой городской власти при частных сменах сити-менеджера;

неадекватность менталитету российских граждан, которые привыкли к наличию одного центра управления и не понимают модели «сити-менеджера».

Гибридная модель

Глава МО конкурс

контракт

выборы

Администрация

Население

выборы

Представительный

орган

Глава

администрации

Особенности гибридной модели

Особенности гибридной модели

Редкость

Неустройчивый (переходный) характер

Большая легитимность и сила главы (по сравнению с моделью «сити-менеджера»)

Большие риски «двоевластия»

Модель «три в одном» в поселениях

Для сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения предусмотрено, что глава муниципального образования может одновременно исполнять полномочия главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования.

По данным на 1 июля 2012 года такая схема реализована в 12 200 сельских поселениях (65% сельских поселений), при этом в 48 % случаев глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, в 52 % - представительным органом из своего состава.

Статистика использования моделей

В 4 294 муниципальных образованиях глава избирается представительным органом из своего состава.

В 6 161 муниципальном образовании глава избирается на муниципальных выборах, при этом:

- в 6 308 муниципальных образованиях исполняет полномочия главы местной администрации;

- в 333 муниципальных образованиях входит в состав представительного органа и возглавляет его.

(на 01.07.2012 г., без модели «три в одном» в сельских поселениях)

Распространенность моделей

Распределение ролей и предпочтений в городах с моделью «сити-менеджера»

Распределение ролей и предпочтений в городах с моделью «сити-менеджера»

Субъекты РФ Ленинградская область Республика Удмуртия

Челябинская

область

Показатели/Город

Сосновый

Бор Кировск Ижевск Глазов Сарапул Миасс

Население на 01.01.2009

(тыс.чел.) 66,7 22,8 611 97 99,1 179

Избрание главы

Из числа

депутатов

Из числа

депут

атов

Из числа

депута

тов

Из числа

депу

татов

Из

чис

ла

депу

тато

в

Из числа

депутатов

Наличие двух центров

управления да/нет нет да нет нет нет

Центр управления - глава -/+ - + + + -

Центр управления - глава

администрации +/- + + - - +

Предпочтения референтных лиц в отношении порядка

избрания главы

- избрание на прямых выборах населением

(%) 57 57 56 63 51 90

Предпочтения местных элит

Города / показатели

Предпочтения референтных лиц по

избранию главы на прямых

выборах

Ростов 82

Новочеркасск 67

Азов 67

Ярославль 67

Рыбинск 86

Тутаев 58

Челябинск 80

Копейск 88

Иркутск 82

Шелехов 58

Ангарск 80

Владивосток 56

Уссурийск 90

Большой камень 58

Распределение ролей между

«сити-менеджером» и главой

Разные варианты лидерства

Чаще – большие возможности сити-менеджера

Реже – лидерство главы муниципального образования (коммуникация с региональной властью)

Роль личностного фактора - возможности перехода бывших сильных мэров в главы МО с сити-менеджерами из заместителей

И все-таки – институционально сильнее сити-менеджеры (постепенный переход рычагов к ним)

Но: они менее стабильны. Отсюда – желание бывших сити-менеджеров перейти в главы.

Культурный контекст использования моделей

Противоречия с «ментальной картой» жителей и стереотипами управления в России возникают у обеих моделей:

при сити-менеджерах – по линии «глава МО – глава администрации (двоевластие на муниципальном уровне),

при модели «сильного мэра» - по линии «регион-муниципалитет» и «район-поселение» (двоевластие на надмуниципальном уровне)

Модель делегирования в муниципальных районах

Для муниципальных районов предусмотрено, что представительные органы могут быть сформированы из глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального района. Такая схема применялась в 256 муниципальных районах в 39 субъектах РФ (14%).

В Республике Татарстан, Кабардино-Балкарской Республике, Ленинградской области, Тульской области, Ивановской области, Белгородской области по такой схеме формировались представительные органы всех муниципальных районов. Данная схема получала все большее распространение.

Данные Минрегиона России на 01.07.2012 г.

Тенденция перехода

к модели «сити-менеджера»: первый этап

В ходе муниципальной реформы 2003 – 2005 гг. - массово (почти 4 тыс. муниципалитетов).

1. единообразный переход к модели в рамках региона – регионы с достаточно устойчивой властью, сильным губернатором – Москва, Санкт-Петербург, Белгородская, Калужская, Ленинградская, Ульяновская области, Удмуртия, Марий Эл. Особенности Ульяновска и Карелии.

2. отдельные случаи в регионах – позиция местных элит, а не губернаторов. Часто –разнообразие в плюралистичных регионах, где развитые и расколотые элиты, достаточно либеральный менталитет населения (Дагестан: 1 из 10 городских округов (Избербаш), 22 из 42 районов, 5 из 8 городских поселений; Красноярский край – сити-менеджеры - в городских округах – 2, в муниципальных районах – 5, в городских поселениях – 4, в сельских поселениях – 19; Челябинская область – Верхний Уфалей, Агаповский, Кизильский, Верхнеуральский, Чесменский районы). Часто – в моногородах с сильным градообразующим предприятием, которое хочет гарантированно контролировать муниципальную власть («Уралкалий» в Березняках).

Тенденция перехода к модели «сити-менеджера»: второй этап

2006-2008 гг. – стабилизация выбранных моделей. Причины:

затишье между электоральными циклами (поскольку в ходе реформы повсеместно прошли выборы);

«перегруженность» реформами элиты и социальной среды;

другие задачи в национальном масштабе (парламентские выборы, партстроительство и смена Президента);

прощупывание иных вариантов выстраивания вертикалей на региональном и местном уровне (попытка отказа от выборности мэров – законопроект В.С. Мокрого).

К концу 2008 г. эти факторы свое действие исчерпали. Всего 250 муниципалитетов за 3 года изменили модель.

Тенденция перехода

к модели «сити-менеджера»: третий этап

С 2009 года – новая массированная кампания по переходу к модели сити-менеджеров.

Причины:

исчерпание выше названных ограничивающих факторов;

усиление партийного фактора (выстроена партийная вертикаль);

ротация губернаторов (новые губернаторы стремятся укрепиться и подобрать кадры «под себя»);

кризисные явления в экономике (мировая тенденция усиления вертикалей).

География перемен

Где происходят изменения:

с апреля 2009 – Воронежская область (А.Гордеев),

с мая 2009 – Пермский край (О.Чиркунов, Я.Силин);

с лета 2009 – Нижегородская область (В.Шанцев);

с мая 2010 - ХМАО (Н. Комарова);

с весны 2010 – Свердловская область (А.Мишарин);

с июня 2010 – Челябинская область (М.Юревич).

Сильные регионы со сложными элитами, новые губернаторы + старые адаптируются к усилившейся федеральной вертикали.

Сити-менеджеры областных центров

Дальнейший отказ от прямых выборов мэров

2009-2013 гг. – 8 региональных центров:

- Грозный,

- Улан-Удэ,

- Волгоград

- Барнаул,

- Петропавловск-Камчатский

- Магадан

- Орел

- Ханты-Манскийск

Благовещенск вернулся к модели «сильного мэра»

Развилки для местного самоуправления

МСУ

Децентрализация Vsцентрализ

ацияУнификация

Vs

Местнаяспецифика

Активность снизу Vs

Стимулирование сверху

Потребности и ресурсы

Город Vsдеревня

Пределы госконтроля

Мотивации «муниципа

льногокласса»

Логика реформирования – должно быть

Активизация местных

сообществ + Поддержка

муниципального класса

Финансовое обеспечение

Дифференциация и вариативность регулирования

Логика реформирования - факт

Городские округа с

внутригородским делением

Внутригородские районы

Городские округа

Логика реформирования - факт

• В сельской местности территориальная организация МСУ остается без изменений

• Городские округа могут быть преобразованы по решению региональных властей в округа с внутригородским делением

Территории МСУ

•Перечень вопросов местного значения сельских поселений сокращен до минимума (благоустройство, часть вопросов культуры, досуга, спорта, молодежной политики и координации торговли и сферы услуг)

•Вопросы местного значения внутригородских районов установлены идентичными ВМЗ сельских поселений, но при этом эти же вопросы параллельно остались вопросами городских округов

•Субъектам федерации предоставлено право перераспределять полномочия между регионами и муниципалитетами

Разграничение полномочий

• Субъекты Федерации получили право устанавливать законом субъекта РФ модель структуры органов МСУ для конкретных муниципальных образований

Структура органов МСУ

• Доходные источники муниципальных образований изменены не были

• Субъекты федерации устанавливают разграничение доходных источников по уровням МСУ в городах с внутригородским делением

Муниципальные финансы

Двухуровневое местное самоуправление в городах

Апробация

в г. Челябинске

Региональный закон допускает возможность в

Свердловской области

Неформальный эксперимент в

Волгоградской области

Результаты реформы: формирование представительных органов

Вариативность (отсылка к уставам МО) сохранена в 5 субъектах РФ (Бурятия, Архангельская, Воронежская, Тюменская области, ХМАО) + не нормируется в 3 субъектах РФ (Чувашия, Оренбургская и Магаданская области)

Прямые выборы депутатов муниципальных районов – в 14 регионах

Модель делегирования – в 14 регионах, в т.ч. в 12-ти –равное представительство, в 2-х – по квотам (Ярославская, Самарская области) + в 2-х регионах – делегирование в части МО (Калиниградская – 2 МР, Астраханская – 1 МР)

Результаты реформы: порядок выборов и статус глаы

Вариативность модели – в 3-х субъектах РФ (Воронежская область, Бурятия, ХМАО)

Модель сильного мэра закреплена в 5 регионах (Липецкая, Иркутская, Кемеровская, Омская области, Адыгея) + в 3-х преимущественно (Забайкальский край, Астраханская и Ярославская области) + выборочное нормирование в Курганской области

Модель сити-менеджера закреплена в 13 регионах (Республики Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Крым, Белгородская, Ивановская, Нижегородская, Оренбургская, Орловская, Тульская, Тюменская области, ЕАО + преимущественно Калиниградская область (кроме Калининграда))

Нормирование регионом по типам МО: Карелия, Чувашия, Ставропольский край, Архангельская, Волгоградская, Магаданская, Самарская, Тамбовская области, ЯНАО – 9 регионов)

Индивидуальное определение модели субъектом РФ Свердловская область + частично Ярославская и Астраханская области

Результаты реформы: основные следствия

Отмена прямых выборов

Отказ от прямых выборов глав в большинстве МО

+ от прямых выборов депутатов в половине МР

Отсутствие системы и логики выбора модели Выбор модели субъектов РФ не обосновывается и не имеет общей тенденции,

в каждом регионе разные типы МО выбираются для применение каждой модели

Избыточные нормы и прикрытие местной спецификой

Нижегородская область:

- открытые выборы главы;

Ставропольский край:

- структура определяется в уставе, но установлена законом субъекта РФ

Изменение моделей управления в региональных столицах

Сохранение модели

«сильного мэра»

• Абакан

• Анадырь

• Биробиджан

• Благовещенск

• Воронеж

• Иркутск

• Калининград

• Кемерово

• Краснодар

• Красноярск

• Липецк

• Майкоп

• Новосибирск

• Омск

• Петрозаводск

• Томск

• Хабаровск

• Южно-Сахалинск

Переход к модели

«сити-менеджера»

• Архангельск

• Астрахань

• Великий Новгород

• Владивосток

• Горно-Алтайск

• Махачкала

• Нарьян-Мар

• Ростов-на-Дону

• Самара

• Ульяновск

• Чита

• Ярославль

Гибридная модель

• Екатеринбург (сохранение)

• Вологда (переход от «сильного мэра»)