ПРОЕКТ КГИ

ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ РФ

21.11.2015

Андрей Максимов, канд.юрид.наук., руководитель проектов КГИ

Нынешнее регулирование местного самоуправления

Примеры противоречийтекущего законодательства

ФЗ-131 регулирует 12 форм прямой демократии, но реально в системе МСУ работают только выборы и публичные слушания (причем формально)

Глава муниципального образования имеет статус выборного должностного лица, но в ЕДГ-2015 уже не будет ни одних прямых выборов мэра. Зато мэры назначаются по конкурсуВся территориальная организация местного самоуправления привязана к населенным пунктам, однако понятие и статус населенных пунктов даже не определен в федеральном законе

Более 10 лет после принятия ФЗ-131 постоянно уточнялись перечни муниципальных полномочий на федеральном уровне, но с 2014 г. регионам было передано право перераспределения полномочий

Логика реформирования – факт (2014-2015)

• В сельской местности территориальная организация МСУ остается без изменений

• Городские округа могут быть преобразованы по решению региональных властей в округа с внутригородским делением

Территории МСУ

•Перечень вопросов местного значения сельских поселений сокращен до минимума (благоустройство, часть вопросов культуры, досуга, спорта, молодежной политики и координации торговли и сферы услуг)

•Вопросы местного значения внутригородских районов установлены идентичными ВМЗ сельских поселений, но при этом эти же вопросы параллельно остались вопросами городских округов

•Субъектам федерации предоставлено право перераспределять полномочия между регионами и муниципалитетами

Разграничение полномочий

• Субъекты Федерации получили право устанавливать законом субъекта РФ модель структуры органов МСУ для конкретных муниципальных образований

Структура органов МСУ

• Доходные источники муниципальных образований изменены не были

• Субъекты федерации устанавливают разграничение доходных источников по уровням МСУ в городах с внутригородским делением

Муниципальные финансы

Логика реформирования – должно быть

Активизация местных

сообществ + Поддержка

муниципального класса

Финансовое

обеспечение

Методика регулирования

Эволюционный подход Системное «смягчение» правовых норм, устранение избыточной унификацииУсиление вариативности – регламентация разных моделей в законе

Формирование «копилки резервных правовых форм»

Муниципальные образования сегодня - территории

Предложения КГИ по реформе МСУ: территориальная организация

Определить в федеральном законе статус и виды населенных мест (пунктов);

критерии их отнесения к городским и сельским населенным пунктам;

для гарантий от упразднения поселений закрепить прямые географические ограничения (километраж, численность, плотность);

соотнести поселения с конкретными населенными пунктами (локальная территория)

Сельские и городские поселенияПравовое понятие

Отдельный населенный пункт или группа населенных пунктов, расположенных в непосредственной близости друг от друга и связанных между собой устойчивыми социальными коммуникациями и (или) регулярным транспортным сообщением,исторической традицией осуществления государственного управления и местного самоуправления на данной территории,а также наличием общей социальной, инженерной и иной инфраструктуры, создающими основу для совместного решения вопросов местного значения и формирования местного сообщества.

Состав1) пригородная зона населенного пункта, входящего в состав поселения, при ее наличии; 2) земли, на которых размещается социальная, инженерная и иная инфраструктура поселения, а также земли, являющиеся территорией перспективного развития такой инфраструктуры;3) земли, традиционно используемые для рекреационных целей населением поселения;4) территории традиционного природопользования населения поселения.

Ограничениянаселенный пункт, входящий в состав поселения, должен находиться по протяженности дороги на расстоянии не более 25 километров от административного центра поселения

Гарантии сохранения поселений

Сельские поселения

• Населенные пункты в пределах (25) км. от адм. центра поселения

• либо отдельный населенный пункт

Пригородные поселения

• Должны создаваться в городских округах

• для населенных пунктов с численностью от (10 000) чел.

• расположенных более чем за (25) км. от границ адм. центра

На межселенных территориях

• Населенный пункты свыше (3000) чел. должен наделяться статусом поселения

• если до центра адм. района более (200) км.

Муниципальные образования (территории с высокой и нормальной плотностью)

Крупные города Прочие территории

Города федерального значения

Городской округ (свыше 100 тыс. жит. – обязательный статус)

Муниципальные районы

-

- Внутригородские районы (только по уставу гор. округа)

Пригородные поселения (по уставу гор. округа, обязательны – для отдаленных крупных н/п)

Сельские поселения(обязательны по критериямграниц)

Городские поселения(обязательны по критериям границ)

Внутригородские районы (обязательны)

Муниципальные образования

(территории с низкой плотностью)Вариант А Вариа

нт БВариант В Вариант Г

Муниципальные районы

Муни-ципаль-ные районы

Муниципальные районы

Муниципальные районы

- Муниципальные волости

Межселенные территории

Муниципальные волости

Межселенные территории

Сельские поселения

Городские поселения

Межселенные террито-рии

- Сельские и городские поселения

Муниципальные образования (территории с низкой плотностью – вариант А)

Муниципальный район

Сельское поселение

Городское поселение

Межселенная территория (факультати

в)

Муниципальные образования (территории с низкой плотностью – вариант Б)

Муниципальный район

(территория района)

Муниципальные образования (территории с низкой плотностью – вариант В)

Муниципальный район

Муниципальная волость

Межселенная

территория (факультати

в)

Муниципальные образования (территории с низкой плотностью – вариант Г)

Муниципальный район

Муниципальная волость

Сельское поселение

Городское поселение

Межселенная территория

(факультатив)

Межселенная территория

(факультатив)

Прямая демократия в МСУФормы

осуществления МСУ(только

зарегистрированные граждане)

Референдум

Выборы

Сход гражданГолосования по

изменению границ/преобразован

июОтзыв выборного лица (?)

Формы участия в МСУ(также пребывающие,

не имеющие гражданства)

ТОССобрание/

конференция жителейПубличные слушания

Опрос жителейПравотворческая инициатива и др.

Предметы ведения МСУместная демократия (участия жителей и их представителей в выработке, согласовании и принятии решений на местном уровне);социально-экономическое развитие муниципального образования, управление экономическими ресурсами муниципального образования; градостроительная деятельность в муниципальном образовании;благоустройство территории муниципального образования;коммунальное обслуживание населения муниципального образования, за исключением отдельных услуг, организация предоставления и (или) предоставление которых отнесено к предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;обеспечение коммуникаций между жителями и объектами муниципального образования;общественное питание, торговое и бытовое обслуживание населения в муниципальном образовании;обеспечение социальных и культурных потребностей жителей муниципального образования, за исключением услуг, организация предоставления и (или) предоставление которых отнесено к предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации; сохранение окружающей природной среды в муниципальном образовании; охрана общественного порядка в муниципальном образовании;представительство и защита прав и законных интересов местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Вопросы местного значения

Обязательные и факультативные,

Перечень обязательных – для поселений,остальные вопросы распределяются между уровнями МСУ субъектом РФ

Перечень ВМЗ – открытый в рамках предметов ведения МСУ, конкретный перечень – только в уставе МО

Предложения КГИ по реформе МСУ:структура муниципальных органов расширить перечень вариантов структуры органов

местного самоуправления (помимо моделей «сильного мэра» и «сити-менеджера» возможно закрепление модели «сильного магистрата/исполкома»)

исключить из перечня вариантов структуры органов местного самоуправления «гибридной модели» (избираемый населением глава в сочетании с наличием самостоятельного главы администрации, работающего по контракту) и модели «назначаемого по конкурсу сильного мэра»

избранный населением глава должен возглавлять администрацию

СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

глава муниципального

образования

представительный орган

муниципального образования

местная администрация

либо исполнительный

комитет

контрольный орган

муниципального образования

иные органы и должностные

лица муниципального

образования

Обязательные (за отдельными исключениями)

Необязательные

МОДЕЛЬ «СИЛЬНОГО МЭРА»

Председательпредставительного органа

Главамуниципал. образования

выборы

Представительный орган

выборы

Население

выборы

Администрация

Структура органов местного самоуправления Вариант 1.

МОДЕЛЬ «СИТИ-МЕНЕДЖЕРА»

Глава МО

Представительныйорган

контракт

выборы

Администрация

Население

выборы

конкурсРуководитель

администрации

Структура органов местного самоуправленияВариант 2.

МОДЕЛЬ «ИЗБИРАЕМОГО ДЕПУТАТАМИ СИЛЬНОГО МЭРА»

Председательпредставительного органа

Главамуниципал. образования

выборы

Представительный орган

Население

выборы

Администрация

Структура органов местного самоуправления Вариант 3.

МОДЕЛЬ «ТРИ В ОДНОМ» (в МО до 10 000 тыс. чел.)

Глава МО

Представительныйорган Администрация

Население

выборы

Структура органов местного самоуправленияВариант 4.

Представительный орган• прямые выборы• методом делегирования –

возможно только в районах пропорционально численности поселений

Формирование

• По уставу МО в соответствии с законом субъекта РФ

• В федеральном законе только миним. требования (5/15 депутатов)

Количественный состав

Исполнительно-распорядительный орган

Администраци

я

Исполни

тельный

комитет

Представительный

орган (в МО до 10 тыс.

жит) выполняет функции

исполнительно-распорядительн

ого

Глава (в МО до 10 тыс.

жит) выполняет функции

исполнительно-распорядительн

ого

Совмест.

администрация (передача функций от

МО до 10 тыс. жит)