Правовые аспекты реализации государственно-частного партнерства в Республике Узбекистан (А. Гафаров)

1

ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ООН В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН

ПРОЕКТ

ПОДДЕРЖКА СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ:

ГРАЖДАНСКОЕ УЧАСТИЕ И ПАРТНЕРСТВО

Правовые аспекты реализации государственно-частного партнерства в Республике

Узбекистан

Мнения, выражаемые автором данной публикации, могут не совпадать с официальной позицией ООН, ее

подведомственных организаций, включая ПРООН и стран участниц

Ташкент – 2010

2

СОДЕРЖАНИЕ: СТРАНИЦА:

1. ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………………………………..……..3-4

2. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МЕЖДУНАРОДНОГО

ОПЫТА И ПРАКТИКИ ГЧП…………………………………………………………….……………….5-22

2.1. ГЧП В СТРАНАХ «БОЛЬШОЙ СЕМЕРКИ»………………………………………………….5-7

2.2. ГЧП В ДРУГИХ РАЗВИТЫХ СТРАНАХ……………………………………………………..7-10

2.3. ГЧП В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ…………………………………..10-19

2.4. ГЧП В РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАНАХ……………………………………………………..19-21

3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………………………………………..…22

4. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………….….23

3

1. ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе развития мировой экономики и мировых производственных сил особое

значение для государства приобретает инновационный потенциал. В этой связи основная задача

правительства каждой страны – создание и поддержание устойчивого интенсивного роста инноваций

во всех отраслях народного хозяйства. Выбор инновационного пути развития способствует усилению

конкурентоспособности страны на мировой арене, но и требует существенных финансовых затрат,

решительных законодательных, организационных и институциональных мер. На наш взгляд одним

из самых эффективных инструментов при переходе на путь обеспечения инновационного развития

Узбекистана является государственно-частное партнерство (ГЧП). Данный инструмент активно

используется другими странами и на практике доказал свою эффективность. Об этом

свидетельствуют результаты анализа, проведенного специалистами ООН. В частности, анализ 48

проектов, реализуемых по схемам ГЧП в России, проведенный Европейской экономической

комиссией ООН, показал, что 80% таких проектов было реализовано ниже предполагаемого бюджета

и 60% проектов было завершено ранее, чем было запланировано, при улучшении сервиса и

уменьшения платы за использование. С другой стороны, 64% проектов, выполненных

государственными органами, было завершено позднее запланированного срока.1

Как уже отмечалось в предыдущем разделе данного отчета, в современном понимании

партнерство государства и бизнеса представляет институциональный и организационный альянс

между государством и частными компаниями, банками, международными финансовыми

организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов.

Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в

зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений в государстве. При

этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных

функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, предприятия частного сектора, в

свою очередь, всегда остаются источником и ускорителем процесса, приращения общественного

богатства. Институциональная среда, в которой развивается ГЧП в современных условиях,

представляет собой относительно новую ступень в развитии партнерских отношений, проявившуюся

в период либерализации и призванную сыграть важную роль в совершенствовании рыночных

структур и экономики в целом. Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений,

создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. При

этом рациональное использование государственного капитала является необходимым условием

удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики. С другой

стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность

использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм

собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в

рамках разнообразных форм и методов ГЧП. Накопленный к настоящему времени арсенал этих форм

позволяет при безусловном сохранении важнейших национальных объектов в государственной

1С. Н. Ларин. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и российские реалии//Государственно-

частное партнерство в инновационных системах/Под общ. Ред. С. Н. Сильвестрова. – М.: Издательство ЛКИ,

2008. – 312 с.

4

собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору. При этом

хозяйственное партнерство государства и бизнеса позволяет привлечь в государственный сектор

дополнительный капитал, в том числе и иностранный, ослабить остроту бюджетных проблем,

переложить на предпринимательский сектор основную часть рисков. В такой системе происходит

объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов - государства в форме его

собственности и частного бизнеса в виде частнопредпринимательских принципов хозяйствования,

инвестиций, менеджмента, инноваций.

Как показывает мировой опыт, в настоящее время наиболее активно партнерство государства

и бизнеса осуществляется, в первую очередь, в реальном секторе экономике - в отраслях

производственной инфраструктуры (в энергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном

хозяйстве, портах, аэропортах, магистральной транспортировке газа, коммунальном хозяйстве), т.е.

отраслях, составляющих основу жизнеобеспечения экономики и общества. Важное значение имеет

определение наиболее приоритетных отраслей для применения ГЧП для каждой страны и региона.

Привлечение инвестиций сразу во все отрасли экономики в полном объеме практически невозможно,

к тому же существуют те отрасли, в которые необходимо инвестировать в первую очередь. Кроме

того, отрасли в странах с разным уровнем экономического развития, в которые, по мнению

правительства страны, нужно инвестировать с помощью привлечения частного сектора, существенно

различаются.

Интерес к инвестиционной составляющей сотрудничества государственной власти и частного

бизнеса возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во

Франции датируется 1552 г. Активно ГЧП в концессионной форме использовалось многими

странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных

дорог. Последний виток интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX в. в Великобритании, когда и начала

развиваться британская форма ГЧП - "частная финансовая инициатива" (private financing initiative,

PFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных

государственных объектов, т.е. когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство

государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора

осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из

бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей

эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами

частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая

автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы. В Великобритании стоимость

объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение

последних 10 лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет

планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно

заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты

обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.2

В Узбекистане актуальность ГЧП определяется тем, что в настоящее время различные формы

партнерства используются главным образом в ЖКХ, посредством привлечения и использования

частных операторов в сфере энергосбыта, водоснабжения и т.д. Для сравнения в России ГЧП

2Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства. Аналитическая

записка советника отдела аналитических исследований Правового управления Государственной Думы РФ,

опубликована на официальном сайте Государственной Думы РФ.

5

внедряется, как правило, на концессионной основе, при строительстве автодорог, железных дорог и

портов. Однако ГЧП может эффективно использоваться и в других отраслях. На этапе дальнейшего

развития законодательства, регулирующего различные аспекты предпринимательства, разработки

новых, инновационных методов взаимоотношений между государством и бизнесом в Узбекистане

важным моментом является определение всех приоритетных отраслей для развития партнерства. Для

создания детальной отраслевой картины, отражающей возможности и перспективы развития ГЧП в

экономике Узбекистана, следует проанализировать зарубежный опыт ГЧП.

2. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА И

ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Проведение сравнительного анализа зарубежных проектов ГЧП в странах с разным

экономическим развитием, реализованных посредством различных концессионных форм ГЧП,

показало, что такие партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные

дороги, аэропорты, морские порты, транспортные терминалы, трубопроводный транспорт) и

социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ

(водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение, утилизация и переработка отходов

и др.), а также в других сферах. Лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с

небольшим отрывом следует социальная инфраструктура (рис. 1).

2-1. ГЧП В СТРАНАХ «БОЛЬШОЙ СЕМЕРКИ»

Если анализировать использование ГЧП по странам, то в зависимости от уровня социально-

экономического развития страны картина будет меняться. На рис. 2 представлена схема

использования ГЧП-проектов в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия,

Италия, Канада, Франция, Япония) по отраслям. Если сравнить рис. 1 и 2, мы увидим, что по

сравнению с общей картиной в странах "Большой семерки" проекты транспортной инфраструктуры

стоят далеко не на 1-м месте. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из

615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта) (табл. 1).

Рис. 1. ОТРАСЛИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП – ПРОЕКТОВ В МИРЕ

6

Таблица №1. АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП-ПРОЕКТОВ В СТРАНАХ “БОЛЬШОЙ СЕМЕРКИ”3

Отрасль реализации проекта

СШ

А

Вел

ик

о-

бр

итан

ия

Гер

ман

ия

Итал

ия

Кан

ада

Фр

ан

ци

я

Яп

он

ия

Всего

Средства размещения 1 18 12 6 9 4 1 51

Мосты и тоннели 2 5 3 3 13

Оборона 18 1 1 20

Образование 113 24 1 138

Здравоохранение 123 3 32 14 12 184

Инновационные технологии 1 1 2

Организация досуга 1 1

Легкое наземное метро 1 9 12 1 2 25

Порты 2 2

Тюрьмы 1 3 1 1 3 9

Железные дороги 2 1 1 1 5

Автодороги 32 12 10 23 10 5 92

Социальное жилье 22 22

Уличное освещение 14 1 15

Коммунальное хозяйство 1 1

Использование отходов 19 4 23

Водоочистные сооружения 11 1 12

Всего

36 352 56 97 42 31 1 615

Рис. 2. АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП-ПРОЕКТОВ ПО ОТРАСЛЯМ В СТРАНАХ ”БОЛЬШОЙ СЕМЕРКИ”

3 http://www.ppp-russia.ru/analytics/40-ajrapetyan-ms-zarubezhnyj-opyt-ispolzovaniya.html

7

Данное или подобное распределение отраслей неудивительно, тем более, если учитывать

особенности социально-экономического развития этой группы стран. Более детальное изучение

зарубежного опыта показало, что в каждой из стран "Большой семерки" есть своя наиболее

приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32

из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из

352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции -

здравоохранение.4

Таким образом, можно сделать следующий вывод: в тех странах, которые

характеризуются наличием устойчивой рыночной экономики, высоким уровнем

производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где

государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя

продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского

обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и

образования, что продиктовано политикой государства.

2-2. ГЧП В ДРУГИХ РАЗВИТЫХ СТРАНАХ

Рассмотрим другие развитые страны (рис. 3, табл. 2)5, к которым, согласно классификации

ООН, относятся:

экономически высокоразвитые страны (Австрия, Бельгия, Дания); страны

переселенческого капитализма (Австралия, Израиль);

страны со средним уровнем развития капитализма (Ирландия, Финляндия, Испания,

Португалия, Греция;

страны, зачисленные ООН в развитые (Южная Корея, Сингапур). Эти страны

характеризуются быстрыми темпами экономического развития и за последние 15-20 лет

превратились в крупные промышленные, финансовые, научно-технические центры.

4Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных

отраслях экономики. //«Рынок ценных бумаг» Январь 2008. 5Там же

8

Рис. 3. АНАЛИЗ ОТРАСЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП-ПРОЕКТОВ В ДРУГИХ РАЗВИТЫХ СТРАНАХ6

Рис. 4. ОТРАСЛЕВОЙ АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП-ПРОЕКТОВ В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ

ЭКОНОМИКОЙ


отраслях экономики. //«Рынок ценных бумаг» Январь 2008.

9

Таблица 2. АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП-ПРОЕКТОВ В ДРУГИХ РАЗВИТЫХ СТРАНАХ


Авс

три

я

Авс

трал

ия

Бе

льг

ия

Гре

ци

я

Фи

нл

янд

ия

Ир

лан

ди

я

Се

вер

ная

Ир

лан

ди

я

Изр

аил

ь

Но

рве

гия

По

рту

гал

ия

Исп

ани

я

Се

вер

ная

Ко

ре

я

ЮА

Р

Гол

лан

ди

я

Дан

ия

Си

нга

пур

Все

го

Средства размещения 6 1 1 3 1 1 1 2 1 4 1 22

Аэропорты 1 3 4

Мосты и тоннели 4 1 1 6

Оборона 1 1

Образование 1 3 4 11 1 1 1 1 23

Здравоохранение 1 6 3 2 4 11 1 1 29

Инновационные технологии

1 1 2

Организация досуга 1 1 2

Легкое наземное метро 1 1 2 2 13 19

Порты 2 2

Тюрьмы 2 1 1 4

Железные дороги 4 3 1 1 2 11

Автодороги 2 2 1 7 1 10 2 1 3 17 40 4 3 93

Социальное жилье 1 3 4

Уличное освещение 0

Коммунальное хозяйство 2 1 3

Использование отходов 5 1 1 7

Водоочистные сооружения 1 2 2 1 1 7

Прочее 2 2

Всего 4 36 7 13 1 27 18 5 4 24 74 2 12 10 2 2 241

Как видно на рис. 3, на 1-м месте по числу использования ГЧП-проектов находится отрасль,

связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма

значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства

размещения (22 проекта).7 Если вновь обратиться к рис. 2 и сравнить полученные результаты анализа

двух групп стран, мы увидим, что в странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение, на 2-

м - образование и лишь потом следуют автодороги. Соответственно, можно сформулировать

следующее утверждение: существует корреляция между уровнем развития страны и отраслью,

которая выбирается для привлечения в нее инвестиций посредством ГЧП. В связи с высоким уровнем

социально-экономического развития стран "Большой семерки" и стран, отнесенных нами к группе

"другие развитые страны", приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена

политикой этих государств и их социально-экономическим развитием.



10

2-3. ГЧП В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ.

Если мы внимательно посмотрим на рис. 2 и 3, то увидим, что лидирующими отраслями в

обоих случаях являются здравоохранение, образование, дороги, но в зависимости от группы стран их

места в первой тройке распределяются по-разному. Если сформулированное выше утверждение,

верно, то в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за

исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического

развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП

должна выйти транспортная инфраструктура, а именно: строительство и реконструкция автодорог,

портов, железных дорог, транспортных терминалов и др. Для подтверждения или опровержения

данного предположения рассмотрим страны с переходной экономикой. В соответствии с

классификацией ООН к странам с переходной экономикой относятся:

страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша,

Румыния);

страны Балтии;

страны СНГ.

Как видно на рис. 4 и табл. 3, отрасли "здравоохранение" и "образование" находятся уже далеко не на

1-м месте по применению ГЧП - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого

наземного метро, аэропортов. Такая картина вполне прогнозируема и реалистична. В странах с

переходной экономикой этим отраслям уделяется внимание в первую очередь, именно в них

вкладываются средства.

Таблица 3. АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП-ПРОЕКТОВ В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ8

Отрасль реализации

проекта

По

ль

ша

Вен

гр

ия

Хо

рв

ати

я

Ук

ра

ин

а

Ла

тв

ия

Бо

лгар

ия

Ру

мы

ни

я

Чех

ия

Все

го

Средства размещения 1 1


Мосты и тоннели 2 2

Образование 1 1

Здравоохранение 2 2

Организация досуга 1 1

Легкое наземное метро 1 1 2

Порты 1 1

Тюрьмы 2 2

Автодороги 4 5 5 1 2 5 1 23

Всего 7 10 5 1 2 4 7 1 37



11

В странах Центральной и Восточной Европы проекты по привлечению частных инвестиций в

расширение сети автомагистралей, модернизации портов и аэропортов реализуются на основе

структурного содействия со стороны ЕС. Причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду

с успешными имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений. Важнейшим аспектом

ГЧП является эффективное практическое разделение многочисленных рисков между

сторонами партнерства, неизбежно возникающих в процессе сооружения и эксплуатации

объектов. Евростат официально выделяет следующие риски, принимаемые в расчет при отражении

на балансах партнеров активов и ценностей, являющихся предметом договоров о партнерстве:

Во-первых, это риск просрочки поставок или несоблюдения принятых нормативов - так

называемый строительный риск. Большую часть таких рисков несет государство.

Во-вторых, риск неоплаты требований, который, как правило, возлагается на частного

партнера.

В-третьих, риск недостаточности или колебания спроса, на что частный партнер практически

повлиять не может. Этот риск также несет государство.9

2-3-1. Польша

Пример эффективного проекта ГЧП - расширение и модернизация международного аэропорта

в Варшаве.10

Более 85% пассажиров международных авиарейсов пользовались именно варшавским

аэропортом, что требовало в относительно короткие сроки обеспечить увеличение пассажирского и

грузового оборота аэропорта почти вдвое. Без привлечения частного капитала и ноу-хау реализовать

такой проект было бы невозможно. По результатам открытого европейского конкурса в качестве

частного партнера проекта выступила германская фирма "Хохтиф АГ", разработавшая специальную

модель финансирования ГЧП для аэропортов стран Центральной и Восточной Европы. Был

сформирован консорциум (генеральный подрядчик - "Хохтиф эйрпорт ГмБХ"), в который на правах

партнеров вошли малые и средние предприятия Польши и Германии. Частное финансирование

обеспечивал консорциум банков, возглавляемый АО "Ситибанк". Получателем кредитов и

государственным партнером проекта выступало агентство "Польские аэропорты PPL". Стоимость

проекта составила 153,4 млн. евро, до 80% его финансирования (по модели cash-flow) пришлось на

частную сторону. Государственная польская авиакомпания LOT была включена в частное кредитное

соглашение об обеспечении гарантий и в соглашение об использовании аэропорта. Успешное

завершение работ способствовало тому, что в дальнейшем генеральный подрядчик принял участие в

проектах реконструкции на принципах ГЧП аэропортов городов Дюссельдорфа, Гамбурга и Сиднея.

2-3-2. Чехия

Нередкими являются примеры неэффективных проектов ГЧП из-за просчетов со стороны

государства. Так, в Чехии был реализован проблемный инфраструктурный проект. Привлечение

частных инвестиций в этой стране осуществляется по британской модели частной финансовой

инициативы (PFI). Чешский опыт свидетельствует о потенциальной опасности рисков и проблем, с

которыми сталкивается недостаточно опытный и плохо подготовившийся государственный партнер.

9Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur offentliche Verwaltung und Unternehmer.

10А.А. Пискунов. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Анализ

эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на

условиях государственно-частного партнерства". Бюллетень Счетной палаты РФ, №4, апрель 2010, с. 160-216

12

Для сооружения отрезка стратегически важного автобана D47 протяженностью 80 км зарубежный

частный разработчик предложил на первый взгляд привлекательный проект и получил подряд

практически без конкурса. Команда государственного партнера, не имея достаточного опыта ГЧП, не

смогла адекватно оценить намерения частного подрядчика, который, как показала практика, не

очень-то и стремился реализовать проект. Предложенная им структура финансирования в конечном

счете сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. В итоге чешское правительство

вынуждено было расторгнуть проект и выплатить значительную неустойку.11

2-3-3. Германия

Удачной моделью эффективного сочетания интересов публичного и частного партнеров

признан проект по реконструкции крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне.

Проект предполагал предварительную стадию приватизации - эмиссию акций, 29% которых были

проданы на фондовой бирже (аналог "народных IPO"). Держателями остальных акций стали земля

Гессен (32,1%), город Франкфурт (20,5%) и государство (18,4%). Сформированное таким образом АО

"Фрапорт" намеренно сохранило контроль публичных инвесторов. При этом АО является частным

акционером других германских аэропортов, т.е. частная сторона партнерств в них представлена

структурой с преимущественно государственным участием. В настоящее время бюджетное

финансирование развития транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: во-первых,

напрямую - для крупных проектов (по реконструкции автобанов и аэропортов); во-вторых,

опосредованно - через государственный фонд развития инфраструктуры.12

2-3-4. Российская Федерация

В настоящее время Правительство РФ в качестве приоритетных областей для ГЧП рассматривает:

развитие производственной и транспортной инфраструктуры;

жилищно-коммунальное хозяйство;

здравоохранение и социальные услуги;

финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации;

развитие инновационной инфраструктуры.13

При этом в России риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах

ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по

сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20% в год, и

причины не только в простых ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных

обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что

единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит,

11

Public Private Partnership International: Em Unternehmerleitfaden fur PPP-Engagements im Ausland /

Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit, 2004. 12

Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur Offentliche Verwaltung und Unternehmer. 13

Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства. Аналитическая

записка советника отдела аналитических исследований Правового управления Государственной Думы РФ

опубликована на официальном сайте Государственной Думы РФ.

13

создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой

деятельностью.

Не смотря на то, что в России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП,

для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов.

Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко понимать, что эффективное ГЧП

нельзя рассматривать лишь как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты

властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы

партнерств, выработанные мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного ответственного

распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные

преимущества не реализуются сами собой, после принятия соответствующего нормативного пакета.

Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии

дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности "правил игры" от бизнеса

нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных

проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом

может быть утрачен.

Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации

публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет

специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной

собственностью. Конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо

административно, либо через гражданско-правовые функции, что характерно для многих стран СНГ,

в том числе Узбекистана. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами

партнерства невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт

успешного поиска ответов на "парадоксы публичных благ", который с учетом российской специфики

используются в некоторых отраслях России. Предоставление государственной поддержки в

реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых

на условиях ГЧП, является целью создания Инвестиционного фонда РФ.14

В соответствии с

Положением об Инвестиционном фонде РФ возможны следующие формы предоставления

государственной поддержки в рамках реализации проектов ГЧП:

со-финансирование на договорных условиях инвестиционного проекта с оформлением прав

собственности, включая финансирование расходов на управление инвестиционным проектом,

а также финансирование разработки проектной документации;

направление средств в уставные капиталы юридических лиц;

предоставление государственных гарантий РФ под инвестиционные проекты, а также иных

предусмотренных бюджетным законодательством способов обеспечения обязательств,

находящихся в компетенции Правительства РФ. Государственные гарантии предоставляются

коммерческим организациям, участвующим в инвестиционном проекте в пользу кредитных

организаций, включая кредитные организации с иностранными инвестициями;

передача части рисков частному инвестору.

14

Положение об Инвестиционном фонде РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 23 ноября

2005г. № 694.

14

17 июня 2010 года в рамках Петербургского экономического форума (ПЭФ)15

президент,

председатель правления Сбербанка России Герман Греф подписал соглашение с губернатором Санкт-

Петербурга Валентиной Матвиенко о государственно-частном партнерстве, в рамках которого банк

выступит соинвестором строительства Орловского тоннеля, Надземного экспресса, ЗСД, а также

мусороперерабатывающего завода в г. Янино Ленинградской области. В общей сложности, по словам

г-на Грефа, банк планирует выделить Санкт-Петербургу более 100 млрд рублей. В частности, на

строительство Западного скоростного диаметра (ЗСД) Сбербанк может выделить до 60 млрд рублей.

"Это будут как прямые кредиты, так и другие инструменты", — отметил глава Сбербанка. В

частности, сообщил он, речь идет о выкупе облигаций, выпущенных под государственные гарантии.

По его словам, еще 57 млрд рублей на этот проект будет выделено из Инвестиционного фонда

Российской Федерации. Общий бюджет проекта ЗСД составляет 212 млрд руб. Об этом сообщает

газета "Коммерсантъ". Эксперты говорят, что вхождение такого инвестора, как Сбербанк России, в

данные приоритетные проекты Санкт-Петербурга является сигналом для других инвесторов, так как

является гарантией реализации проекта. "Транспортные проекты, такие как Надземный экспресс,

ЗСД, имеют стратегическое значение не только для Петербурга, но и для Северо-Запада и РФ в

целом, — говорит Владимир Лебедев, президент Центра управленческих, экономических и правовых

инициатив "Стратегия". — К сожалению, в связи с кризисом, средств на сегодняшний день в

необходимом размере на данные проекты не нашлось". Вхождение такого инвестора, как Сбербанк, в

эти проекты обозначило участие в данных проектах государства, что дает уверенность другим

потенциальным инвесторам в безопасности участия в данных проектах.

До ПЭФ, весной, 15 марта 2010 года комиссия по государственной собственности и

землепользованию Мосгордумы рассмотрела вопрос о подготовке проекта закона города «Об участии

города Москвы в государственно-частных партнерствах».16

Документ предусматривает формы

участия города в государственно-частных партнерствах. В частности, оно может быть

имущественным, осуществляемым путем передачи городом частному партнеру во владение и

пользование (аренду, доверительное управление, на ином основании) недвижимого имущества,

находящегося в собственности Москвы. В этом случае частный партнер получит возможность

реконструкции объекта соглашения и его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, а

также в течение срока, определенного соглашением о государственно-частном партнерстве.

Предусмотрена, также финансовая форма участия - в виде бюджетных инвестиций, государственных

гарантий и субсидий. Не исключено и участие в форме государственной поддержки, включающей

налоговые льготы и кредиты, организации подготовки и переподготовки кадров, информационной

поддержки и т. д.

Подробный перечень проектов ГЧП, находящихся в стадии проектирования и реализации в РФ

представлен в таблице 6.

15 14-й Петербургский международный экономический форум-2010 (17-19 июня 2010). Газета «Коммерсантъ

С-Петербург» № 107(4407) от 18.06.2010.

16 ЮВАО: Новости. Официальный портал префектуры Юго-Восточного административного округа г. Москвы.

http://www.kommersant.ru/doc-y.aspx?DocsID=1388065

15

Таблица 6. АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП-ПРОЕКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ17

No. Название проекта Сектор Форма ГЧП Место реализации

Сроки

1 Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва – Минск

Автодороги Концессия Московская область

2008 – 2011

2 Особая экономическая зона туристско-рекреационного типа в Алтайском крае

Туризм Особая экономическая зона

Алтайский край 2006 – 2016

3 Строительство первой очереди рудника "Пионер"

Добыча полезных ископаемых

Инвестиционный фонд РФ

Амурская область 2010 – 2012

4 Строительство инженерных, транспортных сетей, зданий и сооружений территории комплексной застройки жилого района «Юго-Западный-2» г. Белгород

Комплексное освоение территорий

Прочее Белгородская область

2008 – 2010

5 Развитие системы теплоснабжения в г. Владимир и Владимирской области

Жилищно-коммунальное хозяйство


Владимирская область

2009 – 2012

6 "Строительство производственно-логистического комплекса "Армакс Групп" на территории с. Масловка Воронежской области"

Другое Инвестиционный фонд РФ

Воронежская область

2009 – 2011

7 Особая экономическая зона туристско-рекреационного типа в Иркутской области


Иркутская область

2006 – 2016

8 Массовая малоэтажная застройка в с. Воскресенское Ферзиковского района Калужской области

Жилищное строительство

Прочее Калужская область

2008 – 2017

9 Полигон ТБО, г. Новокузнецк, площадка Маркино



Кемеровская область

2008 – 2009

10 Особая экономическая зона туристско-рекреационного типа в Краснодарском крае


Краснодарский край

2006 – 2016

11 Разработка проектной документации на строительство и эксплуатацию на платной основе автомобильной дороги "Краснодар - Абинск - Кабардинка"

Автодороги Инвестиционный фонд РФ

Краснодарский край

2011 – 2012

12 Реконструкция и эксплуатация объектов водопроводно-канализационного хозяйства Краснодарского края


Концессия Краснодарский край

2010 – 1970

13 Комплексное развитие Нижнего Приангарья

Комплексное освоение


Красноярский край

2006 – 2015

17 Источник: Информационный портал Государственно-частное партнерство в России (PPP-RUSSIA.RU). База

данных действующих проектов ГЧП.

16

территорий

14 Строительство малоэтажного жилья и коммунальной, энергетической, транспортной инфраструктуры района "Новалэнд"

Жилищное строительство

Прочее Красноярский край

2008 – 2014

15 Строительство Курганской ТЭЦ-2



Курганская область

2008 – 2010

16 Строительство и последующая эксплуатация многопрофильного перегрузочного комплекса "Юг-2" в морском торговом порту Усть-Луга

Морские, речные порты, аэропорты


Ленинградская область

2005 – 2009

17 Строительство и эксплуатация мусороперерабатывающего завода в Янино


Прочее Ленинградская область

2009 – 2010

18 Особая экономическая зона промышленно-производственного типа на территории Грязинского района Липецкой области

Промышленное производство

Особая экономическая зона

Липецкая область 2006 – 2016

19 Организация производства интегральных микросхем на пластинах диаметром 300 мм с проектными нормами 65 - 45 нм

Инновации Инвестиционный фонд РФ

Москва 2008 – 2010

20 Особая экономическая зона технико-внедренческого типа на территории г. Москвы

Инновации Особая экономическая зона

Москва 2006 – 2016

21 Особая экономическая зона технико-внедренческого типа на территории г. Дубны (Московская область)


Московская область

2006 – 2016

22 Строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-й км - 58-й км

Автодороги Концессия Московская область

2008 – 2012

23 Подстанция 110/10 кВ "Прибрежная"

Энергетика Прочее Омская область 2008 – 2009

24 Реконструкция системы водоснабжения Перми



Пермский край 2009 – 2011

25 Особая экономическая зона туристско-рекреационного типа в Республике Алтай


Республика Алтай 2006 – 2016

26 Строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры города Уфы Республики Башкортостан

Другое Прочее Республика Башкортостан

2008 – 2010

27 Особая экономическая зона туристско-рекреационного типа в Республике Бурятия


Республика Бурятия

2006 – 2016

28 Строительство стеклотарного завода "Анжи-Стекло"


Республика Дагестан

2009 – 2010

29 Строительство и реконструкция водопроводных очистных сооружений г. Петрозаводска (II этап)



Республика Карелия

2009 – 2012

17

30 Создание коммунальной и энергетической инфраструктуры в целях создания сыроваренного завода по производству твердых сыров, мощностью 250 тонн молока в сутки. Республика Мордовия

Сельское хозяйство


Республика Мордовия

2009 – 2013

31 Строительство комбикормового завода в Рузаевском районе Республики Мордовия



Республика Мордовия

2009 – 2011

32 Разработка проектной документации для реализации инвестиционного проекта "Комплексное развитие Южной Якутии"



Республика Саха (Якутия)

2008 – 2010

33 Индустриальный парк «Камские Поляны»

Другое Прочее Республика Татарстан

2008 – 2009

34 Комплекс нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в г. Нижнекамске



Республика Татарстан

2006 – 2009

35 Особая экономическая зона промышленно-производственного типа «Алабуга» на территории Елабужского района Республики Татарстан


Особая экономическая зона

Республика Татарстан

2006 – 2016

36 Строительство железнодорожной линии Кызыл - Курагино в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва

Железные дороги Инвестиционный фонд РФ

Республика Тыва 2008 – 2014

37 Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области



Ростовская область

2007 – 2021

38 Региональный инвестиционный проект "Чистый Дон"



Ростовская область

2009 – 2011

39 Организация скоростного движения пассажирских поездов на участке Санкт-Петербург - Хельсинки


Санкт-Петербург 2007 – 2010

40 Особая экономическая зона технико-внедренческого типа в г. Санкт-Петербург



41 Строительство в г. Санкт-Петербурге автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр"



42 Строительство в г. Санкт-Петербурге Орловского тоннеля под р. Невой в рамках развития Волго-Балтийского водного пути



43 Реконструкция и расширение открытого акционерного общества "Игоревский


Смоленская область

2009 - 2011

18

деревообрабатывающий комбинат"

44 Особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на КМВ


Ставропольский край

2006 – 2016

45 Разработка проектной документации для реализации инвестиционного проекта Южная трансрегиональная водная система



Ставропольский край

2008 – 2009

46 Первая очередь программы Развития АПК Тамбовской области



Тамбовская область

2009 – 2011

47 Особая экономическая зона технико-внедренческого типа в г. Томск


Томская область 2005 – 2015

48 Строительство комбината по глубокой переработке древесины "Зеленая фабрика"



Томская область 2008 – 2010

49 Промышленный комплекс г. Новомосковск Тульской области



Тульская область 2007 – 2016

50 Строительство завода по производству стеклотары и развитие инфраструктуры муниципального образования город Алексин Алексинского района Тульской области


Прочее Тульская область 2007 – 2010

51 Симбирское кольцо Жилищное строительство

Прочее Ульяновская область

2009 – 2011

52 Создание первой очереди промышленной зоны "Заволжье"



Ульяновская область

2009 – 2011

53 Реконструкция участка Оунэ - Высокогорная со строительством нового Кузнецовского тоннеля на участке Комсомольск-на-Амуре - Советская Гавань


Хабаровский край 2008 – 2016

54 Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области


Читинская область 2007 – 2015

55 Строительство инженерных сетей и сооружений территории комплексной застройки района улицы Богдана Хмельницкого


Прочее Чувашская Республика

2008 – 2011

56 Разработка проектной документации для реализации инвестиционного проекта "Урал Промышленный - Урал Полярный"



Ямало-Ненецкий автономный округ

2008 – 2009

19

Экспертные мнения ведущих специалистов о ГЧП в России:

Необходимо различать ЧГП и ГЧП, - считает член рабочей группы Европейской

экономической комиссии ООН по ГЧП Владимир Варнавский. Первая форма партнерства

основывается на частной собственности, а вторая – на государственной или муниципальной. К

примеру, в рамках особых экономических зон (ОЭЗ), бизнес и государство финансируют разные

объекты собственности в рамках решения общей задачи – такие проекты не относятся к ГЧП по

определению.18

Предмет ГЧП – государственная или муниципальная собственность или сфера

государственной ответственности. Частный бизнес в рамках ГЧП «нанимается государством» на

условиях распределения рисков, разделения затрат и вознаграждения, – отметил в своем выступлении

директор Центра ГЧП Внешэкономбанка РФ Александр Баженов. «ГЧП – привлечение частного

бизнеса для исполнения тех полномочий, которые закреплены за органами государственной и

муниципальной власти, распределение рисков, привлечение частных капиталов, связанных со

строительством либо модернизацией государственной и муниципальной собственности» – считает

член правления Фонда «Институт экономики города» Сергей Сиваев. А вот кредитование,

субсидирование, другие программы госпомощи или поддержки в рамках проектов, базирующихся на

частной собственности, – это не ГЧП, а ЧГП. Александр Баженов подчеркивает, что «не любая

складчина государства и бизнеса есть ГЧП».19

Большинство проектов (19 из 21), финансируемых

Инвестфондом, также не являются ГЧП, считает Владимир Варнавский.

Об эффективности обоих механизмов в России пока говорить сложно, поскольку

законченных проектов еще нет. Существующие проекты находятся или в начальной

стадии реализации, или на уровне проработки соглашений, подписания договоров.

2-4. ГЧП В РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАНАХ

Теперь рассмотрим развивающиеся, согласно классификации ООН, страны:

ключевые страны (Индия, Бразилия). Обладают большим людским, природным

потенциалом и вместе производят столько же промышленной продукции, сколько и все

остальные развивающиеся страны;

развивающиеся страны с относительно высоким уровнем развития и душевым

потреблением ВВП (Чили);

новые индустриальные страны (в последние 20-30 лет имели высокие темпы роста):

а) страны первой волны (1970-1980-е гг.) (Гонконг);

б) новые индустриальные страны (Мексика);

нефтеэкспортирующие страны (Саудовская Аравия, ОАЭ).

18

Материалы круглого стола «Государственно-частное партнерство в недвижимости-новые возможности

экономического развития», организованного Институтом экономики недвижимости ГУ-ВШЭ 14 декабря 2009г.

Источник: Экспертный канал «Открытая экономика». 19

Там же.

20

Рис. 5. АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП-ПРОЕКТОВ В РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАНАХ

В таких развивающихся странах, как Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская

Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, как и в предыдущей группе стран на 1-м месте по

количеству ГЧП находятся автодороги, на 2-м месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные

сооружения.20

Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии

этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь

инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между

партнерами.

Таблица 4. АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГЧП-ПРОЕКТОВ В РАЗВИВАЮЩИХСЯ СТРАНАХ


Чи

ли

ОА

Э

Ме

кси

ка

Гон

-Ко

нг

Ин

ди

я

Бр

ази

ли

я

Мал

ьта

Сау

до

вск

.

Ар

аби

я

Все

го

Средства размещения 1 1


Образование 1 1

Здравоохранение 1 1

Легкое наземное метро 1 1

Тюрьмы 1 1 2

Железные дороги 1 2

Автодороги 3 7 10

Использование отходов 1 1

20

Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства. Источник: http://www.ppp-

russia.ru/analytics/40-ajrapetyan-ms-zarubezhnyj-opyt-ispolzovaniya.html.

21

Водосточные сооружения 1 1 2

Всего 5 3 9 1 1 1 1 1 22

Таблица 5.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ГЧП-ПРОЕКТОВ В СТРАНАХ С РАЗНЫМ УРОВНЕМ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ21


Стр

аны

”Бо

льш

ой

Се

ме

рки

”

Др

уги

е р

азви

тые

Стр

аны

Стр

аны

с

пе

ре

ход

но

й

эко

но

ми

кой

Раз

ви

вааю

щи

еся

Стр

аны

Средства размещения 51 22 1 1


Мосты и тоннели 13 6 2

Оборона 20 1

Образование 138 23 1 1

Здравоохранение 184 29 2 1

Инновационные технологии 2 2

Организация досуга 1 2 1

Легкое наземное метро 25 19 2 1

Порты 2 2 1

Тюрьмы 9 4 2 2

Железные дороги 5 11 1

Автодороги 92 93 23 10

Социальное жилье 22 4

Уличное освещение 15 0

Коммунальное хозяйство 1 3

Использование отходов 23 7 1

Водоочистные сооружения 12 7 2

Прочее 2

Всего 625 241 37 22

21

Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных


22

3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, на основании проведенного сравнительного анализа мировой практики ГЧП и

обобщения результатов внедрения ГЧП в странах с различным уровнем экономического развития

можно сделать следующие выводы:

I. Государство может и должно допустить участие частных структур в

предоставлении общественных благ, размывая постепенно сложившуюся в

послевоенный период монополию в сфере инфраструктуры и социальных услуг.

Функции государства перемещаются в область адресной защиты наиболее

уязвимых слоев населения, что, в свою очередь, принципиально меняет

отношение к возможности участия частного бизнеса в производстве и

распределении общественных благ. Это особенно актуально для стран с

развивающимися государственными институтами, где привлечение частных

компаний к предоставлению социально значимых услуг должно

рассматриваться в качестве приоритетного принципа. А мировой опыт

показывает, что главным и, во многих случаях, единственным решением

проблем производства и распределения социально значимых услуг является

привлечение частного капитала, а значит, создание для него более

привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой

деятельностью, в первую очередь таких, как льготный режим налогообложения

и надежные гарантии защиты прав инвестора.

II. Существует корреляция между уровнем социально-экономического развитием

страны и приоритетными отраслями для применения в них ГЧП-проектов. Так,

в каждой из подгрупп можно выделить лидирующие отрасли по использованию

ГЧП-проектов. Например, в странах "Большой семерки" уделяется больше

внимания социальной сфере (здравоохранение, образование), а в развивающихся

странах - транспортной и социальной инфраструктуре.

III. В любой стране правительством выбирается наиболее приоритетная отрасль для

реализации ГЧП-проектов, наиболее подходящая для целей и задач развития

ГЧП в реализации общественно-значимых потребностей с учетом приоритетов и

основных направлений социально-экономического развития страны;

институциональных, правовых, историко-социальных, культурологических и

иных особенностей общества, а также приемлемого мирового опыта ГЧП.

23

Список использованной литературы:

1. С. Н. Ларин. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и российские

реалии//Государственно-частное партнерство в инновационных системах/Под общ. Ред.

С. Н. Сильвестрова. – М.: Издательство ЛКИ, 2008. – 312 с.

2. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного

партнерства. Аналитическая записка советника отдела аналитических исследований

Правового управления Государственной Думы РФ, опубликована на официальном сайте

Государственной Думы РФ.

3. http://www.ppp-russia.ru/analytics/40-ajrapetyan-ms-zarubezhnyj-opyt-ispolzovaniya.html

4. Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного

партнерства в различных отраслях экономики. //«Рынок ценных бумаг» Январь 2008.

5. А.А. Пискунов. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического

мероприятия "Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и

программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного

партнерства". Бюллетень Счетной палаты РФ, №4, апрель 2010, с. 160-216

6. Public Private Partnership International: Em Unternehmerleitfaden fur PPP-Engagements im

Ausland / Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit, 2004.

7. Public Private Partnership: Ein Leitfaden fur Offentliche Verwaltung und Unternehmer.

8. Положение об Инвестиционном фонде РФ. Утверждено Постановлением Правительства

РФ от 23 ноября 2005г. № 694.

9. 14-й Петербургский международный экономический форум-2010 (17-19 июня 2010).

Газета «Коммерсантъ С-Петербург» № 107(4407) от 18.06.2010.

10. ЮВАО: Новости. Официальный портал префектуры Юго-Восточного

административного округа г. Москвы.

11. Информационный портал Государственно-частное партнерство в России (PPP-

RUSSIA.RU). База данных действующих проектов ГЧП.

12. Материалы круглого стола «Государственно-частное партнерство в недвижимости-

новые возможности экономического развития», организованного Институтом

экономики недвижимости ГУ-ВШЭ 14 декабря 2009г. Источник: Экспертный канал

«Открытая экономика».

Government & Nonprofit

Правовые аспекты реализации государственно-частного партнерства в Республике Узбекистан (А. Гафаров)