Вебинар. Тема: «Как заставить работать чиновников и как решать общественно значимые проблемы» 19, 20 ноября 2013Ведущий: Фасеев Ильдар Фазылович, эксперт по вопросам местного самоуправления, инициатор и разработчик ряда законопроектов, регулирующих осуществление местного самоуправления, член бюро Московской областной организации.

Как заставить работать чиновников и как решать общественно значимые

проблемы

Каждый человек сталкивается в своей жизни с необходимостью решать какие-то проблемы.Как правило, люди ищут поддержки в решении проблем у знакомых, обращаются в органы власти, общественные объединения, к депутатам, адвокатам и правозащитникам, а когда их переполняет чувство безнадежности, обращаются к президенту, Богу или гадалкам и колдунам.Часто мы слышим, как Президент, Председатель правительства или губернатор публично дают указания нерадивым чиновникам срочно провести водопровод сельскому жителю, наконец, после 50 лет ожидания предоставить жилое помещение ветерану ВОВ или решить иную проблему, которую граждане через много лет мытарств смогли довести до ушей высокопоставленных лиц.Как свидетельствуют данные СМИ и наш личный опыт, не смотря на различные законодательные инициативы власти, огромное количество общественных приемных высших должностных лиц и правящей партии, многолетних переписок с ними граждан, количество такого рода проблем не уменьшается, а скорее лавинообразно растет.У граждан создается впечатление, что органы власти существуют не для решения проблем граждан, а для создания этих проблем.Возможно, ли в нашей стране решать проблемы граждан быстро и эффективно или, по, крайней мере, своевременно?

Реактивный подход

Основные положения подхода

Что такое проблема?Проблема это – конфликтная ситуация между двумя или несколькими сторонами. Под конфликтной ситуацией здесь понимается противоречие интересов сторон.Здесь не рассматриваются противоречия, сопровождающиеся межличностными конфликтами между сторонами. Напротив, для разрешения проблем необходимо стараться избегать межличностных конфликтов, а если такие конфликты все-таки возникают, то проблема переходит в иную плоскость. Проблемы не возникают сами по себе, и всегда имеют источник своего происхождения. Чаще всего проблема становится известной сторонам, вовлеченным в нее, не тогда, когда она возникла, а когда одна из сторон узнала о том, что ее интерес нарушен.

Также часто одна из сторон может длительное время не догадываться о наличии проблемы. Когда она узнаёт о ней, оказывается, что решить проблему для нее уже невозможно либо в силу сложившихся обстоятельств, либо вследствие необходимости привлечения для ее решения таких ресурсов, затраты на которые не оправдают решение проблемы.Вместе с тем стороны конфликта, как правило, находятся в неравном положении и одна из сторон, может вовсе не воспринимать этот конфликт (противоречие интересов) как проблему для себя. В особенности это относится к ситуациям, в которых в качестве одной из сторон выступают органы власти. В таких ситуациях, как правило, одна из сторон является инициатором рассмотрения конфликта и именно ее нужно считать "обладателем" проблемы или ее "интересантом". Именно "интересант" добивается решения проблемы, разрешения конфликта в свою пользу или, по крайней мере, в защиту своих интересов.Другая сторона конфликта или ее "виновник" будет находиться в положении защищающегося. Однако, в некоторых случаях "виновник" может начать вести себя агрессивно, запугивать "интересантов", угрожать им созданием новых для них проблем или даже прибегать к "силовым" воздействиям.

Представление проблемы

Обладатель проблемы«интересант»

«Виновник» создатель проблемы

Проблема, объект противоречия,конфликт интересов

Какие бывают проблемы?Классифицировать проблемы можно по нескольким

свойствам (характеристикам).Первая характеристика состоит в том, является ли

конфликт частно-правовым или публично-правовым.К частно-правовым конфликтам и проблемам относятся те

конфликты и проблемы, в которые вовлечены исключительно частные лица, источником конфликта являются их действия, и которые разрешаются в порядке гражданских правоотношений.

(Здесь частно-правовые проблемы не рассматриваются, хотя многие из рекомендаций могут использоваться при решении и таких проблем.)

Вторая существенная характеристика состоит в распространенности проблемы на круг лиц, чьи интересы могут быть нарушены в результате выявленного в конфликте противоречия.

Если нарушаются интересы небольшого и ограниченного (точно известного) круга лиц, то такой конфликт или проблема могут считаться частным конфликтом и частной проблемой.

Если нарушаются интересы значительного, но ограниченного круга лиц (как правило, по территории или месту нахождения), то такой конфликт или проблема могут считаться локальным конфликтом и локальной проблемой.

Если нарушаются интересы значительного и не ограниченного круга лиц, то такой конфликт или проблема могут считаться общественным конфликтом и общественной проблемой. Такие конфликты и проблемы могут также классифицироваться по территории распространения или воздействия.

При такой классификации реальное количество сторон конфликта не имеет формального значения, поскольку "интересант" может выступать в защиту интересов неограниченного круга лиц, даже не имея на то формальных полномочий.

Третья существенная характеристика определяется уровнем публичного статуса конфликта или проблемы.

Здесь под уровнем публичного статуса понимается не известность проблемы для широкого круга лиц, а степень вовлеченности в конфликт или проблему органов публичной власти.

Если в проблему вовлечены только местные власти, то проблема - локального значения, если – региональные власти, то – регионального значения, если – национальные власти, то – национального значения, если - органы власти других стран, то – международного значения.

Четвертая характеристика состоит в "глубине" конфликта или сложности проблемы, степени нарушения прав и интересов стороны, оказавшейся в роли "обладателя" проблемы.

Трехмерное представление характеристик проблемы

Степень распространенности проблемыограниченный круг лиц

неограниченный круг лиц

уровен

ь п

убл

ичн

ого

ст

ату

са

Глубина конфликта, сложность проблемы

Обычная практикаКак правило, лица, столкнувшиеся с проблемой, ищут тех,

кто мог бы помочь ее решить, пишут обращения в СМИ и органы власти, часто сразу на "самый верх", жалуются в надзорные органы или подают в суд.

"Верхи" отсылают жалобы в низовые органы, которые, зачастую уже отказали жалобщику, чиновники низшего уровня реагируют отписками.

Столкнувшись с безразличием, отписками, бездействием надзорных органов люди начинают собирать подписи под коллективные обращения, организуют протестные акции, митинги и демонстрации, но даже эти акции редко оказывают нужное воздействие. В лучшем случае даются разные обещания, которые откладываются в долгий ящик, пока процесс станет необратимым или иссякнут силы у "протестантов".

Такое же отношение демонстрируют надзорные органы и суды, в особенности, если другой стороной конфликта являются органы власти.

Означает ли это, что если Вы столкнулись с тем, что решения органов власти создали для Вас проблему, то положение безнадежно и решить ее невозможно? И лучше не тратить силы, на это бесполезное занятие?

типичные ошибки1. Запоздалая реакция.Как правило, люди не отслеживают свои интересы.

Проблему осознают только тогда, когда нарушение их интересов уже произошло.

2. Недостаточность правовой подготовки. Столкнувшись с проблемой, мало кто начинает изучать законодательство, чтобы точно определить, в чем состоит нарушение, и какой субъект несет за это ответственность.

3. Люди не знают, с помощью каких средств можно защитить свои права. Действуют, как правило, спонтанно, под влиянием эмоций.

4. Обращения в органы власти оказываются неэффективными либо вследствие недостаточности аргументов, либо в силу обращения в ненадлежащие органы.

5. Люди не знают, каким образом следует бороться с безразличием чиновников, с отписками, не знают, как заставить чиновников исполнять свои прямые обязанности.

6. Люди не знают, как организовать и получить поддержку для решения своей проблемы.

Основные этапы решения проблемы

Решение проблемы это – процесс достижения «интересантами» желаемого для них результата или достижения определенной цели. Следовательно, этот процесс должен управляться, и в общем случае является типичной управленческой задачей.

Управленческие задачи не имеют единственного правильного решения, и выбор способа ее решения зависит от возможностей "интересантов" и ресурсов, которыми они обладают.

Некоторые общие правила и процедуры могут помочь решать проблемы и представляют собой "инструментальный набор" для "решателей" проблем.

Процесс решения проблемы в общем представлении состоит из этапов, характерных для решения любой управленческой задачи.

1. Анализ или диагностика проблемы.2. Разработка стратегии и плана решения проблемы.3. Организация команды и распределение ресурсов.4. Исполнение намеченных мероприятий.5. Контроль продвижения к цели.6. Коррекция стратегии и плана.

Анализ или диагностика проблемыЭтот этап является очень важным. Очевидно, не имея четкого

представления обо всех действующих факторах, связанных с проблемой, трудно надеяться на то, что она будет решена.

Анализ чрезвычайно важен для того, чтобы выбрать адекватные методы решения, сформировать организационную структуру, определить необходимые ресурсы, выявить цели и промежуточные задачи, требующие решения.

В чем состоит анализ? Целью анализа является составление диагностической карты проблемы, в которой нужно зафиксировать все ее характеристики.

Если проблема многофакторная и многосторонняя может потребоваться несколько этапов диагностики.

На первой предварительной стадии необходимо собрать релевантную информацию и определить следующие факторы.

1) Сформировать перечень "интересантов", групп "интересантов", определить потенциальных "интересантов". То есть в этом пункте выясняется, является ли заинтересованной стороной ограниченный круг лиц или проблема может затрагивать интересы неограниченного круга лиц.

Это нужно, чтобы привлечь на свою сторону как можно больше сторонников и расширить проблему на как можно большее число "интересантов".

Анализ или диагностика проблемы2) Определить перечень нарушенных интересов, для каждого

"интересанта", каждой группы "интересантов", а также групп потенциальных "интересантов".

При определении групп "интересантов" необходимо иметь в виду, что некоторые из них могут и не знать до поры до времени о нарушении их интересов. Задача в том, чтобы определить даже потенциальные угрозы для отдельных групп.

3) Исследовать правовое регулирование в сфере общественных отношений, в которых возникла проблема.

Если интересы граждан нарушены в результате решений или действий, принятых с нарушениями законодательства, шансы решить проблему значительно возрастают.

4) Сформулировать перечень непосредственных создателей проблемы.

Определить главного "виновника" ("виновников"), "создателя" ("создателей") проблемы, то есть должностного лица (лиц) или организации (организаций), в результате действий или решений которых возникла проблема. Как правило, "виновник" проблемы и является главным действующим лицом, которое может решить проблему.

Это необходимо, чтобы не ошибиться в отношении адресата, с которым надо решать проблему.

5) Определить иерархию органов, стоящих над "виновниками" проблемы.

Как правило, непосредственный "виновник" всегда стремиться не признавать свою вину, чтобы избежать ответственности. Выявление нарушений нормативных правовых актов с его стороны и жалобы в вышестоящие органы и надзорные органы являются средством поставить "виновника" перед фактом неизбежности признания вины. В большинстве случаев, вышестоящие органы могут оказать воздействие на "виновника" для решения проблемы, однако нужно еще доказать необходимость таких воздействий и добиться их применения.

6) Определить перечень публикаций о ситуации, связанной с возникновением проблемы.

В публикациях может содержаться важная информация, доказывающая нарушение интересов граждан. Кроме того СМИ уже писавшие об обстоятельствах, связанных с возникшей проблемой, как правило, проявляют заинтересованность в дальнейших публикациях на эту тему.

7) Определить перечень информации, недостающей для полной диагностики проблемы.

Если проблема достаточно сложная и связана с различными обстоятельствами, собрать всю нужную информацию за короткий срок невозможно.

8) Определить вопросы, по которым может потребоваться консультация специалистов.

Анализ или диагностика проблемы

Следует уточнить данные, полученные на первой стадии, и провести исследование действующих факторов.

Конечная цель - получить исчерпывающую информацию о проблеме, составить перечень всех действующих факторов и завершить диагностику проблемы.

На этой стадии потребуется провести определенные "полевые исследования" установить контакты с действующими лицами.

1) Установить контакты с явными и потенциальными "интересантами", объяснить им, в чем заключается нарушение их интересов.

Объяснить потенциальным "интересантам" возможные для них угрозы.В процессе обсуждения выявить дополнительные угрозы, нарушения

интересов, отдаленные последствия проблемы.Выяснить кто из "интересантов" или какие группы "интересантов" могут

принять участие в решении проблемы, какими ресурсами они располагают.

2) Детально проанализировать (если необходимо с привлечением юридических консультантов) правовое регулирование в сфере конфликта.

Определить перечень нарушенных положений нормативных правовых актов (законов), ненормативных правовых актов, договоров и возможно других документов.

Необходимо точно определить каким органом или лицом нарушены положения нормативных актов, и выявить в чем состоят эти нарушения.

Вторая стадия диагностики

Вторая стадия диагностики 3) Необходимо определить полномочия главного "виновника"

проблемы, его права и обязанности, а также подчиненность вышестоящим органам.

Для этого выявить нормативные акты, определяющие его права и обязанности, контролирующие и надзорные органы.

Также необходимо определить полномочия вышестоящих органов.Далее выявить какие нарушения были допущены при принятии

решений, ставших причиной конфликта.4) Исследовать найденные публикации о ситуации, связанной с

возникновением проблемы. Выявить дополнительные обстоятельства, связанные с проблемой.Исследовать публикации о сходных ситуациях и проблемах.5) Провести необходимые консультации со специалистами.6) Собрать всю информацию, необходимую для полной диагностики

проблемы. Прежде всего, это нормативные правовые акты, имеющие отношение к

делу, акты, ставшие источником проблемы, оценки консультантов, информация о возможных последствиях конфликта.

7) Осуществить первый контакт с "виновником" проблемы, выяснить его отношение к ней, запросить необходимую информацию .

Всю эту информацию следует систематизировать в диагностической карте.

Стратегия и планирование

Что такое стратегия? Стратегия это – правила принятия решений для достижения определенной цели.Следовательно, прежде чем разрабатывать стратегию, нужно сформулировать цель.Существует несколько типовых вариантов решения проблемы.1. Устранение первопричины конфликта.2. Устранение тех составляющих конфликтной ситуации, которые нарушают основные интересы стороны.3. Достижение компромисса, как правило, заключающееся в устранении части негативных факторов, и получении какой-либо компенсации за оставшиеся.4. "Снятие" проблемы - изменение ситуации таким образом, что интересы стороны перестают нарушаться при неизменности первопричины конфликта.

Перед пятиэтажкой, в которой Вы проживаете, рядом с детской площадкой запланировано строительство многоэтажного жилого дома (17 этажей) и супермаркета. Это нарушает Ваши интересы, закроет ваши квартиры от света и солнца, затруднит парковку машин, увеличит шум и вызовет множество других неудобств.Варианты решения.1. Устранение первопричины конфликта. Выявлены нарушения градостроительных правил, порядка согласования проектной документации, порядка предоставления земельного участка и выдачи разрешения на строительство. В результате решение отменено.2. Устранение тех составляющих конфликтной ситуации, которые нарушают основные интересы стороны. Существенных нарушений законодательства, позволяющих отменить решение, не обнаружено. Нарушены градостроительные требования по этажности и разрешенному использованию земельного участка, выделенного под строительство супермаркета.Понижена этажность (до 9), уменьшена площадь застройки, отменено строительство супермаркета (перенесен на другой участок).

Примеры

3. Достижение компромисса.Существенных нарушений законодательства, позволяющих отменить решение, не обнаружено.Достигнут компромисс, состоящий в том, что застройщик обязался спроектировать подземную парковку для супермаркета и нового жилого дома, обустроить внутриквартальные подъезды к Вашему дому с парковкой для машин жителей, благоустроить детскую площадку, а также продавать квартиры в новом доме для жителей вашего дома со скидкой в 25%.4. "Снятие" проблемы. Существенных нарушений законодательства, позволяющих отменить решение, не обнаружено.Застройщик обязался предоставить всем жильцам Вашего дома квартиры в новом доме равноценной площади, снести Ваш дом и на его месте построить многоэтажный паркинг для супермаркета.

Формулирование цели

Правильная диагностика позволяет сформулировать правильную цель и достигнуть результата.Цель должна быть обоснованной и достижимой. Если свет в конце тоннеля не виден, то никто в этот тоннель не полезет. Первоначальная цель может быть максимальной, если она хотя бы гипотетически достижима.В дальнейшем, цель может варьироваться по мере продвижения процесса решения проблемы.Если цель сформулирована, то можно намечать стратегии и план ее достижения.

Стратегия

Приступая к разработке стратегии нужно отчетливо понимать, что никто не заинтересован в решении чужой проблемы.Следовательно основной промежуточной целью стратегии должен быть "перенос" проблемы на сторону ее «виновника». То есть проблему "интересанта" нужно превратить в проблему для ее "виновника". "Виновник" проблемы не будет признавать проблему своей до тех пор, пока его не заставит это сделать "интересант". Добиться этого не простая задача в особенности, если виновником является орган власти или аффилированное с ним лицо.Проблема «интересанта» может стать проблемой для ее виновника, если «интересант» докажет виновнику, что в результате нерешенности проблемы, заявленной "интересантом", виновник понесет потери, превосходящие затраты на решение проблемы.

"перенос" проблемы на сторону ее виновника

Проблема

Проблема

Виновник

Интересант

Стратегии "переноса" проблемы на сторону ее виновника

Расширение круга "интересантов" от конкретных лиц и групп лиц до

неопределенного круга лиц.

Проблема

Расширение и углубление конфликта

Стратегии "переноса" проблемы на сторону ее виновника

Стратегии "переноса" проблемы на сторону ее виновника

Повышение статуса проблемы от локального значения до регионального, национального или даже

интернационального

Повышение уровня публичности проблемы от местного до регионального или федерального

Стратегии "переноса" проблемы на сторону ее виновника

Проблема

Расширение круга "виновников", постоянное усиление и расширение "угроз" потенциальных потерь для "виновника"

Стратегии "переноса" проблемы на сторону ее виновника

Проблема

Стратегия постоянного давления

Стратегия постоянного усиления давления на виновника означает планомерное постепенное и непрерывное воздействие на "виновника". Не следует сразу обращаться в суд, поскольку неудача, фактически, ставит точку и делает проигрыш неизбежным.В любом случае суд – последняя инстанция и то при условии наличия достаточных доказательств нарушения нормативных правовых актов.Также не следует сразу обращаться в верховные органы власти, они не будут проводить расследования, а спустят все на самый низ, фактически, к тем на кого Вы жалуетесь.Обжаловать нужно снизу вверх, каждый раз указывая на нарушения со стороны нижестоящих органов или должностных лиц. (Подробности во второй части.)

На основании выбранных стратегий, необходимо сформировать план мероприятий, которые требуется осуществить для решения задач необходимых для реализации каждой стратегии.

Каждую задачу должен решать определенный участник процесса.

Пункты плана должны быть конкретными и реализуемыми.

За каждый пункт должен быть назначен ответственный исполнитель и указан срок исполнения.

План должен содержать все этапы реализации, предусматривать контроль и коррекцию.

Реализация стратегии и организация исполнения плана

В идеале команда должна иметь в своем составе лиц, занимающихся координацией каждой из стратегий.

Поскольку, решением проблем занимаются волонтеры, важной задачей является сбор и распределение ресурсов.

Непосредственные "интересанты", как правило, ограничены в финансовых средствах и решением занимаются решением проблемы за счет собственных ресурсов.

Поэтому важно уметь привлекать к решению проблемы организаций и лиц, обладающих собственными ресурсами для участия в решении проблемы.

Но такие волонтеры и общественные организации нуждаются в постоянной мотивации со стороны "интересантов".

Важно выявлять профессиональные интересы привлеченных организаций и экспертов и предоставлять им возможность удовлетворить эти интересы. Например, экспертам важна публичность их деятельности, признание их вклада в решение проблемы со стороны профессионального сообщества и общественности. Конечно, если "интересанты" в состоянии обеспечить финансовыми ресурсами, имеет смысл привлечь профессиональных консультантов и юристов.

Формирование команды и распределение ресурсов

Исполнение плана мероприятий

Для реализации выше указанных стратегий планируются различные мероприятия, которые, в общем, являются "инструментарием" для решения проблемы («Иструментарий» будет рассмотрен во второй части).

Среди них выделяются контакты с "виновником" проблемы, которые нужно вести постоянно.

Первый контакт с "виновником" проблемы следует осуществить после предварительного сбора информации перед вторым этапом диагностики проблемы.

Основная цель первого контакта заключается в "прощупывании" позиции "виновника", доведение до него позиции "интересантов", получении дополнительной информации. Можно сказать, что это разведка боем.

Важны не только письменные, но и непосредственные контакты личные встречи.

Но на личный прием всегда следует приходить с письменным обращением и требовать ответа на него.

1) Описание проблемы, что известно из открытых источников.2) Какие и чьи интересы нарушены, в чем заключаются

нарушения.3) Какие положения нормативных актов нарушены, в

чем состоят нарушения.4) Требования предоставить необходимую для

диагностики проблемы информацию.5)Требование устранить нарушение интересов.6) Приложения документов и публикаций, на которых

основаны выводы и требования "интересантов".

Подробно правила подготовки обращений в различные органы будут рассмотрены во второй части.

Содержание обращения

Любой управленческий процесс должен контролироваться. Специфика здесь в том, что "интересанты" не находятся в административном подчинении друг у друга. Участники процесса решения проблемы являются добровольцами, и, как правило, участвуют в процессе за собственный счет.

В коллективной групповой работе всегда проявляются лидеры. Однако лидеры в таком процессе не должны брать управление полностью на себя, иначе они постепенно останутся в одиночестве.

Поэтому важно организовать коллективный контроль, который в основном должен заключаться в постоянном обмене информацией о том, какие результаты по решению каждой задачи достигнуты на определенный момент времени.

Также необходимо проводить периодические встречи всех участников процесса решения проблемы, для контроля продвижения к цели.

Коллективные обсуждения не только позволяют найти новые идеи, но и сплотить коллектив.

Контроль продвижения к цели

Коррекция стратегии и плана

По мере продвижения процесса появляется новая информация и новые обстоятельства.

Может корректироваться основная цель, перечень мероприятий, решаемые задачи, состав участников и "интересантов", количество "виновников" и вовлеченных в процесс сторон.

Поэтому требуется постоянная коррекция процесса.

Фактически управленческий процесс имеет циклический вид

Диагностика,определение цели и задач

Стратегия и планирование

Формирование команды и

распределение ресурсов

Исполнение запланированн

ых мероприятий

Контроль продвижени

я к цели

Коррекция стратегии и

плана

Как заставить работать чиновников

Часть 2инструментарий