View
170
Download
6
Category
Preview:
DESCRIPTION
Curs Deontologia Functionarului Public Oana Matei
Citation preview
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARULUI PUBLIC
Note de curs
1. Fundametele filosofice ale conceptului de deontologie
Deontologia, ramură a Eticii, este ştiinţa care studiază obligaţiile şi
comportamentul celor care practică o anumită profesie. Deontologia are la bază datoria
morală, fără a se suprapune însă cu studiul filosofiei sau a teoriei generale a datoriei
morale. De asemenea, trebuie precizată o deosebire esenţială între etică şi deontologie.
Astfel, în timp ce etica cuprinde studiul filosofic al datoriilor, deontologia este o ştiinţă
aplicată sau aplicabilă.
În cazul funcţiei publice, scopul Deontologiei este reprezentat de realizarea
eficienţei serviciului public şi satisfacerea nevoilor cetăţeanului. Eficienţa nu reprezintă
numai rezultatul unei bune organizări şi conduceri a unei activităţi. Obţinerea unei
eficienţe maxime depinde şi de gradul de conştinciozitate de atitudinea conştiincioasă
faţă de îndatoririle de serviciu a funcţionarului public.
În cazul în care funcţionarul public are o situaţie juridică bine stabilită şi îi sunt
asigurate unele drepturi care să-i permită desfăşurarea activităţii în bune condiţii şi
asigurarea unui trai decent, el se va putea dedica întru totul activităţii autorităţii sau
instituţiei publice din care face parte. În aceste condiţii, el îşi va îndeplini cu
conştiinciozitate sarcinile de serviciu1 şi va pune în exerciţiul funcţiei toate cunoştinţele
şi calităţile sale.
Termenul "deontologie" provine din grecescul "deon" care înseamnă
datorie şi "logos"care înseamnă ştiinţă. Deontologia poate fi definită ca fiind ansamblul
normelor etico-juridice care conturează un comportament profesional sau privat.
Pornind de la definiţia generală dată deontologiei, se poate particulariza deontologia
funcţionarului public şi se poate defini ca fiind ansamblul normelor ce guvernează
comportamentul profesional şi privat al funcţionarului public, ca titular al funcţiei
publice.
În situaţia în care funcţionarul public a încălcat normele privind deontologia
funcţiei publice, respectiv, şi-a încălcat obligaţiile profesionale deduse din raportul de
funcţie publică precum şi normele de comportament în interiorul şi în afara instituţiei
publice, intervine răspunderea disciplinara a acestuia. Prin astfel de abateri disciplinare,
funcţionarul public îşi lezează demnitatea şi prestigiul, statutul său socio-profesional şi
moral.
Persoana care ocupă o funcţie publică are pe lângă obligaţiile de consilier juridic
o serie de obligaţii cu caracter moral, fie scrise, fie nescrise, şi care circumscriu etica
profesiei de funcţionar public. Toate aceste datorii morale pe care un funcţionar le
respectă pe durata exercitării unei funcţii publice poartă generic denumirea de
,,deontologie". Sintagma ,,deotologie" provine din cuvintele greceşti ,,deon", ,,deontos"
care înseamna ,,ceea ce se cuvine", ,,ceea ce trebuie făcut” şi ,,logos" care înseamnă
,,studiu, ştiinţă”. Dimensiunea morală a normelor pe care trebuie să le respecte oamenii
a fost subliniată şi de Immanuel Kant care a arătat că: “Legea însăşi trebuie să fie
scopul unei voinţe morale bune, pentru că interesul moral este un interes pur, care nu
depinde de simţuri"
Datoria primordială a funcţionarului public este servirea interesului general aşa
cum reiese din însăşi etimologia cuvântului administraţie din latinescul “administer"
care înseamnă ,,slujbaş, servitor" Prin urmare, obligaţiile de ordin moral ce trebuie
respectate derivă din scopul exercitării funcţiei publice, anume slujirea societăţii şi a
cetăţenilor. În măsura în care actele normative stipulează expres aceste obligaţii morale,
ele dobândesc dimenşiune profesională.
În dicţionarul "Le Petit Larousse"(1955) este definită deontologia ca "ansamblul
de reguli care reglementează o profesiune, conduita celor care o exercită, raporturile
dintre aceştia, raporturile dintre aceştia şi clienţii lor, dintre ei şi public".
Deontologia, prin specificul obiectului său de cercetare se află la la graniţa
dintre drept şi morală. Ea reprezintă ansamblul normelor care conturează un anumit tip
de comportament profesional sau privat. Unele din aceste norme sunt consacrate
juridiceşte, putând fi deci impuse prin intervenţia forţei de coerciţie a statului, altele
sunt sacţionate doar de opina publică, înscriindu-se în categoria normelor etice.
Deontologia poate fi considerată o punte între ştiinţele juridice (dreptul) şi etică,
putând fi studiată sub două aspecte: acela al reglementărilor date în temeiul
"principiului legalităţii" coroborat cu principiile morale.
O altă definiţie ce a fost dată deontologiei funcţiei publice este în sensul că ea
reprezintă: “ansamblul normelor juridice şi morale aferente funcţiei publice, ca element
întrinsec serviciului public, statuat.obiectiv de către societate la un moment dat, în
scopul
eficientizării serviciuli public de către cei chemaţi a îndeplini funcţia pub1ică”
Din definiţie putem desprinde urmatoarele trăsături:
• Deontologia funcţiei publice reprezintă un ansamblu de norme juridice şi morale, deci,
o îmbinare a dreptului cu morala;
• Normele menţionate sunt aferente funcţiei publice ca element intrinsec serviciului
public;
• Statuarea obiectivă a acerstor norme de către societate face referire în primul rând la
un cadru legal, ştiut fiind că legea are caracter general şi impersonal, fapt ce permite
oricărui înterpret al problematicii o abordare obiectivă a studiului;
• Aprecierea deontologiei funcţiei publice ,,la un moment dat”,ţine de caracterul istoric
al evoluţiei sociale a dreptului şi moralei. Astfel, o anumită abordare avea deontologia
funcţiei publice într-o anumita oranduire, şi o cu totul altă abordare are în momentul de
faţă. Această trăsătură poate fi nuanţată şi spaţial, nu numai cronologic, deoarece chiar
într-un anumit moment istoric pe suprafata planetara fiecare stat are propria sa
reglementare legală şi propriile precepte morale ale abordarii deontologice a funcţiei
publice;
• Scopul deontologiei este circumstanţiat serviciului public, având un caracter nu numai
teoretic ci şi unul practic foarte bine determinat;
Deontologia funcţionarului public exprimă la rândul ei ansamblul normelor
referitoare la comportamentul profesional şi moral al funcţionarului public în serviciu şi
în afara serviciului, având în vedere că este purtătorul autorităţii publice. Unele precepte
morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice, putând fi aduse
la îndeplinire, în cazuri extreme, prin forţa de coerciţie a statului, pe când alte reguli
morale rămân de domeniul normelor etice, sancţionate doar de opinia publică. Pentru a
fi pusă în aplicare legea trebuie înţeleasă şi interpretată în litera şi spiritul ei. Adesea
cetăţenii cărora li se adresează legea nu o cunosc sau nu sunt de acord cu conţinutul ei
sau cu înţelesul acesteia şi, în acest caz, se creează un conflict între cei cărora li se
aplică legea şi cei care o aplică.
În timp ce beneficiarii serviciilor publice doresc uneori ocolirea legii,
funcţionarii publici trebuie să o aplice întocmai (fără însă ca puterea discreţionară cu
care este abilitată Administraţia Publică să-şi permită a depăşi limitele legii, ci doar a
alege dintre mai multe variante prevăzute de lege, pe cea care corespunde cel mai bine
situaţiei date, cerinţei beneficiarului.
Întrucât în acţiunile sale funcţionarul se exprimă pe sine trebuie totuşi ca în
exercitarea funcţiei publice să nu uite că este pus în slujba cetăţenilor, a interesului
public, căruia trebuie săi dea satisfacţie cu întâietate.
Pentru că funcţionarii publici sunt purtătorii puterii discreţionare a administraţiei
publice, şi adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin încălcarea drepturilor şi
intereselor cetăţenilor, este necesar ca normele ce privesc comportamentul profesional şi
moral al funcţionarului public, deontologia acestuia, să se refere atât la relaţiile sale în
interiorul serviciului, cu şefii ierarhici, cu subalternii, cu întregul personal, cât şi cu
beneficiarii activităţii sale, cu celelalte persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituţii
ale statului, de fapt cu societatea în ansamblul său.
Literatura de specialitate a sesizat unele ambiguităţi din administraţia publică în
ceea ce priveşte graniţele dintre lege şi etică, pe de o parte, şi între etică şi corupţie, pe
de altă parte.
Astfel, unii autori consideră necesară studierea problemelor legale, cum ar fi conflictul
de interese şi evitarea atragerii răspunderii în faţa legii, în timp ce alţii aduc în discuţie
„gradul” de etică al unor decizii luate de funcţionarii publici, care nu sunt acoperite din
punct de vedere legal. Funcţionarii publici acţionează pe baza unei varietăţi de principii
şi percepte. Anumite percepte etice sunt implicite, altele sunt explicite, unele dintre ele
fiind chiar contradictorii. Oricum, toate aceste principii au la bază etica văzută ca virtute
şi responsabilitate.
Iată câteva din aceste precepte:
• Integritatea fiscală. Un semn important al comportamentului etic este reprezentat de
modul în care cineva se raportează la problema banilor.
• Susţinerea teoriei pluraliste. Sistemul politic reprezintă echilibrul de putere între
grupurile economice, profesionale, religioase, etnice şi geografice. Fiecare din aceste
grupuri caută să-şi impună voinţa în politica publică, dar fiecare este limitat în
capacitatea de a înfăptui aceasta deoarece trebuie să se adapteze cerinţelor celorlalte
grupuri. O etică administrativă completă înseamnă slujirea consecventă a interesului
publicului larg. În locul regulii majorităţii, pluralismul recunoaşte conducerea
minoritară.
• Acceptarea dihotomiei. În ultimul timp administraţia publică a ajuns să fie privită ca o
extensie managerială a aparatului politic. Politica intră în activitatea puterii legislative şi
executive, în timp ce administraţia este activitatea unei clase profesionale de manageri
publici care organizează executarea şi execută legile cât mai eficient posibil. Atributele
unui politician sunt sunt de o altă natură decât cele ale unui funcţionar public. Esenţa
politicii este de a lua poziţie, de a-şi asuma responsabilităţi pentru deciziile luate şi de
recunoaştere a naturii tanzitorii a rolului politic, în timp ce esenţa administraţiei este de
a executa legea. Aşadar, moralitatea funcţionarului public constă în respectarea
deciziilor luate pe linia serviciului public.
Aşa cum am spus anterior, trebuie analizată problema responsabilităţii
funcţionarilor publici faţă de funcţionarii politici aleşi în mod democratic. Politica şi
administraţia nu se exclud reciproc, ele sunt două aspecte ale aceluiaşi proces. Politicile
publice reprezintă procese continue a căror elaborare este inseparabilă de punerea în
practică. Politicile publice sunt elaborate pe măsură ce sunt puse în aplicare şi viceversa,
sunt puse în aplicare pe măsură ce sunt elaborate. Nu se poate spune exact care din cele
două are o pondere mai mare, dar se poate afirma că politica are un rol mai mare în
procesul de elaborare, iar administraţia în cel de implementare. Cei care îşi desfăşoară
activitatea într-un serviciu public nu trebuie să-şi stabilească singuri sarcinile. Ei sunt
responsabili în faţa oficialităţilor alese de cetăţeni, deci acestea sunt în măsură să
stabilească detaliat planurile de acţiune.
În literatura de specialitate s-a spus că un comportament etic rezultă din
neutralitatea administrativă deoarece funcţionarii publici sunt liberi să aplice principiile
managementului pentru realizarea nevoilor cetăţenilor. Atunci când dihotomia
descurajează funcţionarul public de la efectuarea de judecăţi, acestuia îi este oferită o
poziţie relativistă care presupune că normele etice sunt probleme de referinţă arbitrară şi
că nu se pot face afirmaţii obiective şi valabile. Astfel, se pun următoarele întrebări:
acesta este modul în care se desfăşoară activitatea administrativă, este responsabilitatea
morală posibilă fără discreţie administrativă? Partizanii preceptului de dihotomie spun
că răspunsul la aceste întrebări nu contează deoarece regulile reprezintă prin ele însele
nişte finalităţi, iar mijloacele de acţiune ale administraţiei au justificare morală.
• Respingerea dihotomiei. Partizanii acestei idei susţin că, într-o anumită măsură,
funcţionarul public reprezintă un iniţiator de valori, neputând fi niciodată complet
guvernat de alţii. Se poate afirma chiar că în procesul de luare a unei decizii una din
etape o constituie alegerea variantei optime.
• Menţinerea ordinii constituţionale. Constituţia desemnează explicit şi implicit rolul
funcţionarilor publici care sunt chemaţi să slujească valorile statului. Baza în care face
acest lucru,conform acestui precept, îl constitui imperativul moral al jurământului.
Funcţionarul public a intrat într-un angajament solemn cu cetăţenii pe care îi serveşte,
angajament pentru onorarea obligaţiei de a oferi oportunităţi egale tuturor. Această
profesiune obligă, în baza principiilor constituţionale şi statutare la satisfacerea şi
menţinerea în mod prioritar a interesului public faţă de toate interesele particulare cu
care intră în competiţie.
În izvoarele deontologiei funcţionarului public se găsesc în Constituţie, în lege
fundamentală a unui stat, în lege, ca act juridic al Parlamentului, în alte categorii de acte
normative (ale Guvernului şi ale altor organe ale administraţiei de stat centrale sau
teritoriale sau autorităţi locale autonome) inclusiv tratatele, care potrivit art. 11 din
Constituţie, prin ratificarea de către Parlament, devin parte integrantă a dreptului intern.
La acestea se adaugă izvoare nescrise, cutume, mai ales în domeniul dreptului
diplomatic, precum şi jurisprudenţa, despre care în Franţa se susţine că prin activitatea
jurisdicţiei administrative care are în frunte Consiliul de stat, Dreptul administrativ este
în esenţă jurisprudenţial, ceea ce conferă practicii judiciare statutul de “jurislator”.
În literatura juridică de la noi au fost identificate mai multe principii de bază ale
deontologiei funcţionarului public, principii care reprezintă de altfel obligaţii juridice şi
morale pe care analizându-le deja nu este cazul a le mai relua. Toate aceste obligaţii stau
sub pavăza faptului că funcţionarii publici sunt purtătorii autorităţii publice şi cum
slujesc interesul general, pentru ei se impune o disciplină riguroasă. Cât priveşte
îndeplinirea tuturor principiilor, a obligaţiilor ce compun deontologia, aplicabilă
diferitelor categorii de funcţionari publici, trebuie menţionat că aceştia sunt obligaţi să
şi le însuşească şi să facă tot posibilul pentru a le îndeplini, la baza activităţii şi
comportării fiecăruia stând nevoia de perfecţionare continuă, de educaţie permanentă.
O dimensiune a eticii deontologice a unui funcţionar public este reprezentată de
responsabilitatea acestuia (desfăşurarea activităţii în cadrul unei organizaţii impune
funcţionarului anumite obligaţii şi un anumit grad de loialitate care uneori nu corespund
principiilor etice).
Reglementarea comportamentului profesional al funcţionarului public se face
atât prin dispoziţii constitutionale cu valoare de principiu, cât şi prin acte juridice emise
de organul legislativ, alte categorii de acte normative, dar şi cu ajutorul normelor
cutumiare, în special în domeniul diplomaţiei şi ale jurisprudenţei.
Principiile de baza în deontologia funcţionarului public:
- egalitatea de tratament faţă de terţii beneficiari serviciului public, respectiv, un
comportament nediscriminatoriu faţă de uzagerii serviciului public;
- respectarea supremaţiei Constituţiei, respectul legilor generale în materie şi al tuturor
actelor normative de către purtătorii autorităţii publice;
- credinţa şi fidelitate faţă de ţara căruia îi aparţine funcţionarul public;
- discreţie profesională privind informaţiile pe care le primeşte şi le deţine în exetciţiul
funcţiei sale;
- obligaţia de supunere şi respect faţă de şeful ierarhic;
- apararea şi respectarea demnităţii şi intimităţii uzagerilor serviciului public;
- perfecţionarea profesională continuă, sub diferite forme etc.
2. Fundamentele constituţionale ale concptelor de funcţie publică şi
funcţionar public
Administraţia publică presupune acţiunea neîntreruptă care are drept scop
asigurarea condiţiilor pentru desfăşurarea ritmică a vieţii statului. Administraţia publică,
constituind un proces continuu, este supusă regulilor actualizării funcţiilor ca o garanţie
a adaptării sale la condiţiile permanent dinamice ale mediului social. Din acest motiv,
administraţia publică nu trebuie să constituie un scop în sine, ci ea trebuie să servească
realităţile sociale în dinamica lor. Aşadar, nu putem spune că administraţia publică
înseamnă oricând şi oriunde acelaşi lucru. Pornind de la realităţile sociale, care nu sunt
identice în timp şi spaţiu, administraţia este chemată să-şi realizeze funcţiile ţinând
seama de aceste realităţi. Acesta este motivul pentru care vom evidenţia câteva aspecte
ce conturează influenţele reciproce între administraţia publică şi celelalte elemente ale
sistemului social. În principal vom prezenta raporturile dintre administraţia publică şi
principalele elemente ale sistemului politic şi raporturile dintre administraţia publică cu
mediul juridic. Fără a nega posibilitatea unor concluzii general valabile privind
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, trebuie încă subliniat că ceea ce este
valabil într-un anumit regim politic sau într-o anumită ţară nu poate fi valabil în orice
ţară sau în orice regim politic, Fiecare popor trebuie să-şi construiască o administraţie
proprie, iar limitele şi caracterul acestei administraţii vor depinde în mod necesar de
regimul politic al statului respectiv, de relaţiile economice dominante, de istoria şi
tradiţiile proprii.
A. Raporturile dintre adminsitraţia publică şi principalele elemente ale sistemului
politic
a) Administraţia publică - partidele politice
Menţionăm, în primul rând, că suveranitatea naţională aparţine poporului român
şi că acesta o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum şi că nici un
grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu (art.2 Constituţie).
Aşadar, în condiţiile în care pluralismul reprezintă o garanţie şi o condiţie a democraţiei
constituţionale, partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea numai în
condiţiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea şi la exprimarea voinţei politice
a cetăţenilor, respectând cu stricteţe suveranitatea naţională, integritatea teritorială,
ordinea de drept şi principiile democraţiei (art.2 Constituţie). Dacă mai amintim şi
prevederile art.29 din Constituţie, potrivit cărora libertatea gândirii şi a opiniilor nu
poate fi îngrădită şi că nimeni nu poate fi constrâns să adopte o opinie contrar
convingerilor sale, precum şi prevederile art.37 din Constituţie, care consacră dreptul de
asociere liberă în partidele politice, vom putea formula o primă observaţie importantă, şi
anume, aceea că partidele şi formaţiunile politice, ca elemente ale sistemului politic, nu
se supraordonează administraţiei publice, aşa cum se petreceau lucrurile în statul
totalitar.
Deci, voinţa partidelor politice nu se poate impune administraţiei publice decât
filtrată prin sita prevederilor Constituţiei şi a celorlalte legi care precizează cu exactitate
modalitatea prin care opţiunile politice se transformă în decizii politice şi apoi în norme
juridice, acestea din urmă fiind singurele obligatorii pentru administraţia publică.
În ipoteza în care un partid devine prin alegeri majoritar în parlament şi, prin
urmare, se poate forma un guvern monocolor, opţiunile politice ale acestui partid pot,
relativ uşor, să se materializeze în norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru
administraţia publică, dar va trebui să nu se uite că prin normă imperativă Constituţia
stabileşte că deputaţii şi senatorii, în exercitarea mandatului, sunt în serviciul poporului
(art.66 Constituţie) şi nu doar a partidului din care provin. Primul ministru şi membrii
Guvernului nu-şi pierd calitatea de deputaţi sau senatori (art.68 Constituţie), prin urmare
nu sunt doar în slujba partidului lor, ci a întregului popor, aşa cum rezultă, de altfel, şi
din textul jurământului pe care sunt obligaţi a-l depune pentru a fi validaţi (art.103
raportat la art.82 Constituţie).
În mod similar, consilierii locali şi primarii sunt validaţi după depunerea
jurmământului (art.18 şi 39 din Legea administraţiei publice locale) potrivit căruia
slujesc Constituţia, legile şi binele locuitorilor care i-au ales.
Toate aceste reguli juridice care se constituie, alături de altele, principii
fundamentale ale statului de drept, trebuie cu sfinţenie respectate pentru a opri tentaţia
pe care ar putea-o avea un partid politic, devenit majoritar în Parlament şi constituind un
guvern monocolor, de a-şi transforma "aleşii" în "activişti ai partidului" sau structurile
administraţiei publice centrale sau locale în "organe de partid" centrale sau locale.
b) Administraţia publică - puterea legislativă
În condiţiile statului de drept, puterea aparţine poporului care o exercită suveran,
prin organele sale reprezentative şi prin referendum (art.2 Constituţie). Organul
reprezentativ suprem şi unica unitate legiuitoare a ţării este Parlamentul, alcătuit din
Camera Deputaţilor şi Senat, astfel că din punct de vedere funcţional putem aprecia că
administraţia publică se subordonează autorităţii legiuitoare, fiind chemată să execute
legea nemijlocit sau să organizeze executarea acesteia. În acest sens legislativul este
autorizat să stabilească structurile organizatorice şi modul de funcţionare al
administraţiei, alegând sau numind autorităţile administraţiei publice, conducerea
acestora.
În acest fel puterea legislativă se comportă ca un element prin care se realizează
integrarea tuturor sferelor administraţiei publice. Acţiunea legislativului asupra
administraţiei (publice) se poate exprima în diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor
reglementări directe, forma unor interdicţii, recomandări, etc. Ceea ce experienţa a
demonstrat este că întărirea puterii legislative constituie o condiţie esenţială a realizării
unei administrării eficiente a treburilor statului şi societăţii.
B. Raportul dintre administraţia publică şi mediul juridic
Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administraţia publică şi mediul
juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administraţiei publice, ne va permite să
caracterizăm şi mai exact modul în care se realizează funcţiile administraţiei în cadrul
statului de drept.
Pornind de la ideea potrivit căreia limitele şi caracterul administraţiei, reflectate
în funcţiile sale, depind în mod necesar atât de regimul politic şi forma de guvernământ,
cât şi de nivelul dezvoltării relaţiilor economice, vom observa mai întâi că administraţia
publică nu poate f i concepută în afara organizării statale a societăţii. Pentru acest motiv,
este imposibil ca administraţia publică să fie separată de drept. Abordarea sistemică
presupune cuprinderea cvasintegrală a tuturor verigilor administraţiei publice în cadrul
unei structuri relativ unitare, amenajată funcţie de colectivitatea umană pe care o
serveşte.
Astfel stând lucrurile, se poate aprecia că în statul de drept administraţia publică
poate determina crearea unor condiţii favorabile de gestionare a tuturor colectivităţilor
locale, a serviciilor social-culturale şi economice, potirivt intereselor şi nevoilor celor
administraţi.
Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume
cadru normativ, prin care se realizează organizarea şi funcţionarea administraţiei
publice şi prin care se stabileşte în primul rând sistemul principial-juridic ce guvernează
întreaga administraţie publică.
Având în vedere că administraţia publică este, prin esenţa sa, o acţiune
îndreptată spre un anumit scop, iar scopurile - prin urmare şi funcţiie ei - se stabilesc
conştient pe baza legităţilor dezvoltării sociale şi a intereselor cetăţenilor, vom observa
că acestea (scopurile, funcţiile) primesc de cele mai multe ori o confirmare juridică.
Mai mult, dreptul este chemat să stabilească cu prezicie modul de derulare a
acţiunii administraţiei publice în vederea atingerii scopurilor, deci cadrul nromativ ce
statuează tehnologiile, procedurile potrivit cărora administraţia publică acţionează în
vederea realizării funcţiilor, scopurilor sale. Astfel, administraţia publică, acţionând în
vederea realizării funcţiilor sale, trebuie să prevadă şi să programeze, să organizeze
procesul de execuţie, să decidă, dar să şi pregătească variante de decizii pentru
decidentul politic, să coordoneze procesele de execuţie şi, în sfârşit, să controleze
întreaga activitate de punere în execuţie şi realizare a valorilor politice; toate acestea
constituie un proces administrativ unic, între acţiunile administraţiei existând o
riguroasă succesiune şi interacţiune, stabilite prin norme juridice.
Rezultă astfel că în întreaga sa activitate, administraţia publică se subordonează
normelor juridice, însăşi raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi
asigurarea înfăptuirii acestora.
Faţă de multitudinea şi complexitatea problematicii posibile într-o analiză
detaliată a raporturilor dintre adminsitraţia publică şi mediul juridic, optăm în acest
cadru pentru prezentarea sistematică a principiilor de bază ce se desprind din legislaţia
noastră cu privire la amenajarea şi funcţionarea administraţiei publice, principii care
stau la baza întregii activităţi administrative a statului şi a colectivităţilor locale. Ţinem
să precizăm că aceste principii deduse din prevederile Constituţiei şi a celorlalte acte
normative ce reglementează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice,
formează un cadru teoretic şi metodologic adecvat unei activităţi cât mai eficiente a
autorităţilor administraţiei publice, mai ales datorită faputlui că, bazându-se pe logica şi
rigoarea rationamentului, înlesnesc şi orientează gândirea şi acţiunea, permiţând
abordarea complexă a oricărei probleme din administraţia publică - dovedindu-se astfel
de utilitate practică în efortul autorităţilor administraţiei publice în statul de drept, de a
răspunde intereselor şi nevoilor cetăţeanului prin prisma intereselor generale ale
societăţii.
Principiul suveranităţii naţionale, aşa după cum am mai arătat, trebuie înţeles
în sensul că puterea politică aparţine şi trebuie să aparţină naţiunii. Dacă primele două
elemente definitorii ale statului - şi anume teritoriul şi populaţia - au un caracter
obiectiv-material, cel de-al treilea element esenţial, şi anume suverantitatea naţională,
are un caracter subiectiv-voliţional şi înseamnă că dreptul de comandă aparţine naţiunii.
Aşa cum se precizează în art.2(1) din constituţie, "Suveranitatea naţională
aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin
referendum."
Dacă în cazul referendumului suntem în prezenţa unei forme de comandă
directă, de guvernare directă de către popor, în cazul exercitării suveranităţii naţionale
prin organele sale prezentative putem vorbi de o guvernare indirectă sau reprezentativă,
ceea ce înseamnă că poporul, naţiunea, deleagă dreptul de comandament unor puteri
delegate, care sunt puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească.
Separaţia puterilor - constituie un principiu fundamental al statului de drept, el
se deduce din întreaga economie a textelor din Constituţie şi legile organice, din
distribuţia competenţelor şi atribuţiilor între autorităţile publice.
În virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de
autorităţi publice, şi anume: puterea legislativă se exercită prin Parlament; puterea
executivă prin Preşedinte, guvern, autorităţi administrative centrale şi locale, iar puterea
judecătorească prin Curtea Supremă de Justiţie, curţi de apel, tribunale şi jduecătorii.
Este bine să menţionăm că diviziunea tripartidă, în cele trei puteri, respectiv în
cele trei categorii de autorităţi publice, nu trebuie apreciată ca având caracter rigid, în
sensul că activitatea fiecăreia are loc separat, ruptă total de celelalte. Dimpotrivă, între
ele există zone de interferenţă, de coalborare sau de control reciproc.
Formele şi modalităţile de realizare a acestui principiu în activitatea
administraţiei publice sunt prevăzute în Constituţie şi legile organice.
Principiul supremaţiei Constituţiei sau legalităţii, fixează cadrul activităţii
autorităţilor statului în limita legilor, asigură stabilitatea juridică, drepturile şi libertăţile
omului şi înseamnă subordonarea tuturor activităţilor autorităţilor publice, voinţei
supreme a naţiunii, consemnată în principiile şi normele pactului fundamental statuat în
Constituţie.
Dacă pentru puterea legiuitoare voinţa juridică supremă în care trebuie să se
încadreze propria activitate este Constituţia, pentru celelalte activităţi ale statului
exercitate prin puterea executivă şi cea judecătorească, cadrul de legalitate, peste care
nu se poate trece, îl cosntituie atât Constituţia cât şi legile.
Aşadar, statul însuşi îşi îngrădeşte activitatea sa. Acţiunea statului trebuie să fie
conformă regulilor de drept, statul legal fiind acela în care activitatea diferitelor
autorităţi este subordoantă legilor.
Ca o garanţie a principiului supremaţiei Constituţiei şi a legii, pot f i amintite
alte două principii derivate şi anume acela al controlului constituţionalităţii legilor,
exercitat prin Curtea Constituţională (art.140 Constituţie) şi principiul controlului
jurisdicţional al acţiunii administraţiei publice.
O ultimă problemă ce dorim să o menţionăm în legătură cu aplicarea principiului
supremaţiei Constituţiei sau al legalităţii, de natură a explica conţinutul acestuia,
formele de concretizare a lui în activitatea administrativă a statului, este aceea a
publicităţii actelor normative şi realizării cerinţelor de tehnică legislativă în redactarea
lor. Prin publicitatea acestor acte trebuie să înţelegem nu numai aducerea la cunoştinţa
cetăţenilor, ci şi explicarea detaliată şi competentă a acestor acte normative tuturor celor
cehmaţi să le transpună în viaţă. Cerinţa publicităţii actelor normative este reglementată
atât prin art.78 din Constituţie, cât şi prin alte acte normative. Nepublicarea acestor acte
constituie o practică ilegală şi se poate transofrma într-un obstacol în calea aplicării
eficiente a legii. Asigurarea publicării actelor normative constituie o garanţie a aplicării
prezumţiei nemo censetur ignorare legem (nimeni nu poate invoca necunoaşterea legii
drept cauză a încălcării normei de drept).
Egalitatea în drepturi a cetăţenilor în faţa legilor şi a autorităţilor publice, fără
privilegii şi discriminări, este un principiu prin care se stabileşte că nimeni nu este mai
presus de lege (art.16 Constituţie) şi prin urmare, în întreaga lor activitate, autorităţile
administraţiei publice, alături de celelalte autorităţi publice, sunt chemate să asigure
deplina egalitate în drepturi în toate domeniile vieţii economice, politice, juridice,
sociale şi culturale pentru toţi cetăţenii ţării, fără deosebire de rasă, de naţionalitate, de
origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de aparatenenţă politică, de avere
sau de origine socială. Ina cest fel se garantează posibilitatea participării tuturor
cetăţenilor la viaţa politică, economică, socială şi culturală.
Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generată de egalitatea între
cetăţeni şi consacrarea pluralismului în societatea românească, ca o condiţie şi în acelaşi
timp o garanţie a democraţiei cosntituţionale, formează un alt principiu ce se degajă din
prevederile Constituţiei (art.4 şi 8 din Cosntituţie).
Aşadar, manifestarea pluralismului şi activitatea partidelor politice trebuie să se
desfăşoare în condiţiile legii. Partidele sunt acele forme de asociere politică chemate să
contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, dar numai în
condiţiile respectării suveranităţii naţionale, a integrităţii teritoriale, a ordinii de drept şi
principiilor democraţiei.
Activitatea partidelor politice, ca de altfel şi a altor forme de asociere politică
sau apolitică, trebuie să contribuie la asigurarea unităţii poporului, ca fundament al
statului; în caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstituţională, este supusă
rigorilor legii, de a cărei aplicare este răspunzătoare administraţia publică, potrivit
prerogativelor sale de putere executivă.
3. Definiţia funcţiei publice şi a funcţionarului public
Aşa cum am văzut la cursurile precedente, statul are trei funcţiuni sau organe:
funcţiunea legislativă, funcţiunea administrativă (executivă) şi funcţiunea
judecătorească. De asemenea, am văzut că funcţiunea administrativă constă în
asigurarea funcţionării continue a serviciilor publice administrative care în totalitatea lor
alcătuiesc Administraţia statului. Această funcţionare se realizează prin efectuarea unor
acte materiale de către funcţionarii publici. În această accepţiune de funcţionare, prin
noţiunea de funcţie publică se înţelege activitatea pe care o prestează funcţionarii
publici.
În contextul celor mai sus prezentate, putem defini funcţionarul public ca fiind
persoana care este numită într-o funcţie publică de către o autoritate a administraţiei
publice, aleasă sau numită, potrivit normelor legii şi investită în mod legal ca titular
al funcţiei şi cu atribuţiile acestei funcţii, prestând în mod permanent o activitate cu
scopul de a asigura funcţionarea continuă a unui serviciu public în schimbul
salariului primit periodic.
Din această definiţie putem desprinde trăsăturile caracteristice ale funcţionarului
public şi anume:
a) numirea, repartizarea sau alegerea funcţionarului public trebuie să se facă în
conformitate cu dispoziţiile normative în materie;
b) funcţionarul să devină titularul funcţiei publice în cadrul ierarhiei
administrative;
c) funcţionarul să exercite un serviciu public în mod permanent;
d) pentru serviciul prestat funcţionarul public să fie salarizat.
Statutul funcţionarilor publici, aşa cum a fost el aprobat prin Legea
nr.188/19992, defineşte la art.23 funcţionarul public ca fiind persoana numită
într-o funcţie publică de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice,
cu respectarea dispoziţiilor legii respective.
Definiţia dată de lege funcţionarului public nu este în măsură să ofere o imagine
despre ceea ce reprezintă în sens complex funcţionarul public, cu atât mai mult cu cât
face trimitere la persoana numită într-o funcţie publică, care, de asemenea, prin art.3
al.1 al Legii amintite este foarte succint definită.
Definiţia dată de lege nu este nici în spiritul reglementărilor din Uniunea
Europeană care la art.1 din statutul funcţionarilor europeni defineşte funcţionarul
european ca fiind orice persoană care a fost numită în condiţiile prevăzute de prezentul
statut într-o funcţie permanentă, într-una din isntituţiile europene printr-un act scris al
autorităţii, investită cu puterea de numire dina ceastă instituţie .
În continuare, prin art.3 al.2 din Legea nr.188/1999 se statuează expres că
"totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice constituie corpul
funcţionarilor publici", iar la al.3 al aceluiaşi articol se prevede că "funcţionarii publici
sunt numiţi de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice."
Această modalitate de creare a corpului funcţionarilor publici este criticată pe
bună dreptate de unii specialişti în comentariile pe care le face la Legea funcţionarilor
publici, în sensul că se elimină modalitatea de observare a funcţionarilor publici prin
intermediul alegerii şi elimină din corpul funcţionarilor publici persoanele alese sau
numite în funcţii de demnitate publică.
Dispoziţiile mai sus prezentate referitoare la corpul funcţionarilor publici
trebuie completate cu cele din art.5 al.1 care extinde aplicarea statutului funcţionarilor
publici stabilit prin Legea nr.188/1999 "tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor
care au statute proprii, aprobate prin legi speciale, în măsura în care aceste legi nu
dispun altfel."
Pentru a delimita totuşi sfera de cuprindere în corpul funcţionarilor publici teza
ultimă din dispoziţiile mai sus citate face precizarea că "persoanele numite sau alese în
funcţii de demnitate publică nu intră sub incidenţa dispoziţiilor prezentei legi."
De asemenea, legiuitorul a vrut să elimine din corpul funcţionarilor care cad sub
incidenţa Statutului funcţionarilor publici şi "persoanele din aparatul de lucru al
autorităţilor şi instituţiilor publice care efectuează activităţi de secretariat-
administrative, protocol gospodărie, întreţinere-reparaţii şi de deservire" care se
supune în continuare normelor din codul muncii şi nu statutelor funcţionarilor publici.
Dacă în ceea ce priveşte exceptarea funcţiilor de demnitate publică de la
aplicarea statutelor funcţionarilor publici problema este corectă, deoarece este greu să
aplici nişte reguli stricte unor categorii de persoane supuse jocului politic sau selectate
după criterii exclusiv polticie, în ceea ce priveşte exceptarea de la regulile statutului
funcţionarilor publici a unor categorii de funcţionari, numai că lucrează în
compartimente de activitate secretariat-administrative sau de deservire, soluţia nu ni se
pare corectă deoarece:
♦ crează deosebiri de tratament a funcţionarilor dintr-o instituţie publică pe
considerente de loc de muncă;
♦ crează posibilitatea eludării legii prin tot felul de subterfugii (schimbări de
denumiri de sectoare de activitate şi de funcţii) pentru ca şi salariaţii din
sectoarele exceptate să beneficieze de statutul funcţionarilor publici.
4. Consideraţii generale privind deontologia funcţionarului public
Pornind de la definiţia datăde art.3 al.1 din Legea nr.188/1999, funcţiei publica
ca "ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia
publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale" şi de la enumerarea
în anexele la lege a funcţiilor publice ce intrăsub incidenţa statutului funcţionarilor
publici, Legea prin art.6 delimiteazăcondiţiile pe care o persoanătrebuie săle
îndeplineascăpentru a ocupa o funcţie publică, dupăcum urmează:
a) are numai cetăţenie românăşi domiciliul în România;
b) cunoaşte limba românăscris şi vorbit;
c) are vârsta de 18 ani împliniţi;
d) are capacitatea deplinăde exerciţiu;
e) are o stare de sănătate corespunzătoare funţiei pentru care candidează,
atestatăpe baza certificatului medical de specialitate;
f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
g) nu a fost condamnatăpentru săvârşirea unei infracţiuni care ar face-o
incompatibilăcu exercitarea funcţiei publice;
h) a câştigat concursul sau a promovat examenul organizat pentru
ocuparea funcţiei publice;
La o analizăatentăa condiţiilor de mai sus vom putea constata cădouăsunt
raţiunile care au fost avute în vedere:
a) raţiuni de ordin politic
b) raţiuni de ordin tehnic-administrativ şi de eficienţă. Din prima categorie fac
parte condiţiile referitoare la cetăţenia
română şi domiciliul în ţară, condiţii cerute de altfel de art.16 al.3 din Constituţia
României, potrivit căruia: "funcţiile şi demnităţile publice civile sau militare, pot fi
ocupate de persoanele care au numai cetăţenia românăşi domiciliul în ţară."
Se înţelege că, condiţiile de cetăţenie şi domiciliul trebuiesc îndeplinite atât
pentru participarea la concursul pentru ocuparea funcţiei publice cât şi pe toatăperioada
exercitării acestei funcţii.
Dispoziţiile privitoare la cetăţenie şi domiciliu sunt în concordanţăşi cu statutul
european care la art.28 prevede că nu poate fi funcţionar persoana care nu este
cetăţean al unui stat membru al Uniunii şi funcţionarul european are obligaţia de a
locui în locul în care se exercităfuncţia care i-a fost încredinţatăsau la o
distanţăcorespunzătoare care să nu-l frâneze în exercitarea atribuţiilor sale.
Condiţia de cunoaştere a limbii române îşi are izvorul în art.13 din Constituţia
României, care consacră limba românăca limbă oficială în stat, sintagma
limbăoficialăreferindu-se la limba prin care se exprimăscris şi oral, autorităţile publice.
Condiţia de vârstăeste legatăde majorat care potrivit legii române se dobândeşte
la împlinirea vârstei de 18 ani şi diferăde reglementările pentru ceilalţi salariaţi care,
potrivit legii, pot încheia singuri un contract individual de muncăla împlinirea vârstei
de 16 ani, iar în cazuri excepţionale cu acordul părinţilor sau a ocrotitorului legal pânăla
15 ani.
Legiuitorul nu se mulţumeşte săprecizeze numai vârsta minimăde 18 ani, ci o
dubleazăcu o altăcondiţie "să aibă capacitate deplină de exerciţiu'".
Condiţia unei stări de sănătate corespunzătoare, atestată pe bază de certificat
medical este unanim recunoscutăatât în sistemele naţionale a funcţiei publice, cât şi în
sistemul Uniunii Europene, chiar dacă folosesc pentru a o formula sintagma condiţia
aptitudinilor fizice, care include şi starea de sănătate corespunzătoare.
Condiţia studiilor reprezintăuna din cele mai importante condiţii prin
implicaţiile pe care le are asupra profesionalismului cu care se exercităo anumităfuncţie
publică. Se înţelege căfolosind formularea "îndeplinirea condiţiilor de studii prevăzute
de lege pentru funcţia respectivă" se are în vedere studii de specialitate specific
funcţiei şi nu ori ce fel de studii.
Condiţia lipsei antecedentelor penale este formulatăde o
manierăspecialădeoarece se are în vedere acea categorie de antecedente care ar crea o
stare de incompatibilitate între funcţia publicăşi fapta penalăsăvârşită.
De observat călegiuitorul nu impune condiţia subiectivăa săvârşirii cu intenţie a
unei anumite fapte penale, sau lipsa oricăror antecedente penale, ci doar a acelora
care ar face incompatibilăpersoana cu funcţia pe care ar urma săo exercite.
Ultima condiţie impusăde legiuitor pentru a accede la o funcţie publicăeste aceea
a câştigării concursului sau promovării examenului organizat pentru ocuparea
funcţiei respective.
Unii autori nu considerăpromovarea examenului sau câştigarea concursului ca o
condiţie pentru ocuparea unei funcţii publice, ci mai curând ca o modalitate de recrutare
a funcţionarilor publici.
Legea prevede examen sau concurs dupăcum avem de-a face cu un singur
candidat pentru funcţia respectivă, iar concurs când au solicitat participarea cel puţin doi
candidaţi.
Categorii statutare de funcţionari publici şi clasificarea funcţionarilor publici
Statutul fucţionarilor publici aşa cum a fost aprobat prin Legea nr.188/1999
consacrăCapitolul II categoriilor statutare de funcţionari publici şi clasificării funcţiilor
publice.
Astfel, art.7 din lege împarte funcţionarii publici în două mari categorii:
a) funcţionari publici debutanţi;
b) funcţionari publici definitivi.
Această clasificare determinăsituaţia juridicăîn care se poate afla pe parcursul
derulării carierei un funcţionar public.
Semnificaţia acestei împărţiri se desprinde din dispoziţiile următoare ale statutului.
Astfel, prin art.8 sunt definiţi funcţionarii publici debutanţi ca fiind
""persoanele care ocupă în urma concursului sau examenului, o funcţie
publicăpânăla definitivare. Perioada de funcţionar debutant este de cel puţin 6 luni,
dar nu mai mare de 2 ani."
Deci, prin textul citat se defineşte pe de o parte conceptul de funcţionar debutant,
iar pe de altăparte se stabileşte durata minimăşi maximăa perioadei de stagiu.
Întrucât legiuitorul nu defineşte noţiunea de funcţionar definitiv, pornind de la
definiţia funcţionarului debutant putem concluziona căeste funcţionar definitiv acel
funcţionar care a parcurs perioada de stagiu şi a avut loc definitivarea lui pe post potrivit
legii.
Este locul să amintim două acte normative care reglementeazădouăprobleme
deosebit de importante pe subiectul pe care îl tratăm. Este vorba de:
• Hotărârea Guvernului nr.1087/25 oct.2001 privind organizarea şi desfăşurarea
concursurilor şi examenelor, pentru ocuparea funcţiilor publice.
• Hotărârea Guvernului nr.1085/25 oct.2001 privind organizarea perioadei de stagiu
condiţiile de evaluare şi regulile specifice aplicabile funcţionarilor publici debutanţi. Nu
vom intra în detalii privind cele douăacte normative şi nici cu privire la momentele
importante din viaţa funcţionarilor publici pe care le reglementează deoarece acest lucru
îl vom face în cursurile următoare.
O altă împărţire a funcţionarilor publici în categorii o face art.9 din statut, în
funcţie de nivelul studiilor necesare, dupăcum urmează:
a) Categoria A - studii superioare de lungădurată, absolvite cu diplomăde
licenţăsau echivalentă;
b) Categoria B - studii superioare de scurtădurată, absolvite cu diplomă;
c) Categoria C - studii medii liceale sau post liceale absolvite cu diplomă.
Această împărţire o face legiuitorul pentru a preciza ce tipuri de activităţi pot
desfăşura funcţionarii publici în funcţie de nivelul studiilor.
Astfel, funcţionarii publici din Categoria A , deci cei cu studii superioare de
lungăduratăpot desfăşura activităţi pentru: aplicarea şi executarea legilor, studii, control,
consiliere, coordonare, conducere, elaborarea de reglementări, luarea deciziilor sau alte
activităţi care necesităcunoştinţe superioare de specialitate.
Funcţionarii din Categoria B - cei cu studii superioare de scurtăduratăpot efectua
lucrări privind aplicarea şi executarea legilor, studii, îndrumare, elaborarea unor
proiecte de reglementări, lcurări pregătitoare pentru luarea deciziilor, "unele activităţi de
conducere", precum şi alte activităţi.
Funcţionarii din Categoria C pot acţiona în domeniul executării şi aplicării
legilor şi altor reglementări, activităţi de birou sau de control care necesită o cultură
generală medie şi cunoştinţe tehnice şi profesionale de nivel mediu.
Această categorisire a funcţionarilor publici în ordine descrescătoare în funcţie
de nivelul studiilor cerute de importanţa şi complexitatea muncii pe care o desfăşoară,
este preluatădin legislaţia europeană în domeniu.
Se poate observa că actuala lege cadru nu admite, şi e firesc să fie aşa,
posibilitatea ca un funcţionar public săaibăstudii gimnaziale, chiar dacăacesta ar avea o
anumităvechime în activitate, nivelul minim de studiipentru a intra în corpul
funcţionarilor publici fiind cel al studiilor medii, liceale sau postliceale.
De asemenea, s-a putut desprinde concluzia că fiecărei categorii de funcţionar îi
corespunde o anumităgamăde activităţi, de la cele mai complexe care impun luarea
deciziilor, conducere, coordonare şi control, pânăla cele care privesc simple activităţi de
birou sau de control.
Potrivit art.10 din Statut, "fiecare din cele trei categorii ale funcţiei publice se
împart în douăgrade", gradul fiind definit ca o etapă din cariera funcţionarilor publici,
fapt pentru care secţiunea la care sunt inserate aceste prevederi se intitulează Structura
carierei.
Deci, tuturor funcţionarilor din categoriile A, B şi C le corespund gradele I şi II.
Continuând structura carierei, legiuitorul stabileşte prin art.11 căfiecare grad se
împarte în câte trei clase de funcţionari publici definitivi, având următoarea
Structurăierarhică: clasa a III-a; clasa a II-a şi clasa I-a, ca nviel maxim.
Ultimul element de structurăa funcţiei publice îl reprezintătreapta, art.12
prevăzând căfiecare clasăs e împarte în trei trepte în următoarea structură ierarhică:
treapta a 3-a, treapta a 2-a şi treapta 1, ca nivel maxim.
Toată această structurăşi ierarhizare legiuitorul o face pentru a constitui atât
elemente definitorii ale carierei funcţionarului public, cât şi ca repere esenţiale pentru
salarizarea diferenţiatăa funcţionarilor publici.
Comentând această împărţire a funcţiilor publice pe categorii, clase, grade şi
trepte, unii autori sunt de părere căaceastăsupradimensionare este vădit excesivăîntrucât
se ajunge ca pentru orice funcţie publică să existe nu mai puţin de 26 subdiviziuni, ceea
ce frizează mai mult birocratismul decât eficienţa.
Mai trebuie să facem referire şi la dispoziţiile art.13 al.1 din Legea, potrivit
căruia funcţionarul public îşi păstreazăgradul, clasa şi treapta avute şi atunci când nu
mai deţine funcţia publicădin motive neimputabile acestuia, stabilind obligaţia Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici de a asigura încadrarea funcţionarului în altă funcţie
publică în limita posturilor disponibile şi potrivit pregătirii sale profesionale.
Înainte de a trece la clasificarea funcţionarilor publici, trebuie să observăm şi
inconsecvenţa legiuitorului în ceea ce priveşte folosirea noţiunilor de funcţie publică şi
funcţionar public, care deşi nu au acelaşi înţeles, de multe ori le foloseşte fără a ţine
cont de acest lucru.
Astfel, deşi Capitolul II este intitulat "Categorii statutare de funcţionari publici
şi clasificarea funcţionarilor publici" în secţiunea a III-a a acestui capitol vorbeşte de
calsificarea funcţiilor publice.
Prin art.15 din statut funcţiile publice se clasificădupăcum urmează:
a) După natura competenţelor în funcţii publice de execuţie şi funcţii publice
de conducere;
b) După cerinţele privind nivelul studiilor absolvite, funcţii publice de
categoria A, funcţii publice de categoria B şi funcţii publice de categoria C.
Suntem de părere căeste greu de realizat o departajare rigidăîntre cele
douăcategorii de funcţii, având ca şi criteriu de clasificare natura competenţelor,
deoarece funcţionarul public nu realizeazăun singur gen de activitate, ci o
întreagăgamăde activităţi care pot face parte din una din cele douăcategorii de funcţii
de conducere sau de execuţie.
Ceea ce determinăclasificarea funcţionarilor publici în funcţionari de conducere
şi funcţionari de execuţie trebuie avut în vedere prepondereţa unor activităţi în
competenţa funcţionarilor publici. Cu cât activităţile de conducere vor prevala asupra
activităţilor de execuţie, avem de a face cu funcţii de conducere şi invers.
În ceea ce priveşte cel de-al doilea criteriu, al nivelului studiilor absolvite,
suntem de părere cămenţionarea lor la art.15 este superflu din moment ce în art.9 se
aratădeja căfuncţionarii publici se împart în trei categorii diferite în raport cu nivelul
studiilor necesare.
În încheierea acestui capitol menţionăm încămdouăm dispoziţii ale legii, şi
anume aceea din art.16 potrivit căruia "funcţionarii publici se identificăprin categoria,
gradul, clasa şi treapta corespunzătoare", şi cea din art.17 care obligă pe cei care
înfiinţează autorităţi sau funcţii publice ca prin actul de înfiinţare să stabilească numărul
maxim de posturi aferente funcţiilor publice.
5. Calitatea de cetăţean a funcţionarului public. Drepturile funcţionarului
public
În precedentele cursuri privind funcţia publică şi funcţionarii publici nu am
prezentat decât trecător problematica raporturilor de muncă a funcţionarilor publici, fapt
pentru care înainte de a aborda problematica drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor
publici trebuie să abordăm mai profund aspectele legate de raportul juridic de muncă a
funcţionarului public.
Cu privire la această problemă, autorii de drept administrativ au opinii diferite.
O primă opinie susţine teza potrivit căreia funcţia publică şi funcţionarul public
sunt instituţii care aparţin exclusiv dreptului administrativ, neadmiţând nici o
interferenţă cu dreptul muncii, făcând o diferenţiere netă între funcţionarii publici şi
salariaţi.
S-a motivat că raportarea la dreptul muncii ca drept comun în materie ar afecta
identitatea juridică a instituţiei funcţiei publice, deşi statutul funcţionarilor publici
aprobat prin Legea nr.188/1999 în art.103 prevede că: "Dispoziţiile prezentei legi se
completează cu prevederile legislaţiei muncii'". A se observa că nu se vorbeşte nici de
dreptul muncii, nici de codul muncii, ceea ce ar fi adus într-adevăr confuzie cu privire la
situarea raporturilor de muncă a funcţionarilor publici.
Într-o altă variantă, susţinută mai mult de autorii de dreptul muncii, funcţia şi
funcţionarul publici sunt considerate instituţii juridice care aparţin dreptului muncii,
care este un drept privat şi nu drept public, cum am văzut că este dreptul administrativ.
Teza fundamentală de la care pleacă cei ce au optat pentru această variantă
porneşte de la unicitatea raportului juridic de muncă, bazat pe contractul individual de
muncă.
Sunt însă puncte de vedere care încearcă o conciliere între cele două ipoteze
prezentate mai sus, susţinând că pentru funcţionarul public de stat, regimul
administrativ se manifestă până la momentul încheierii contractului de muncă, după care
operează normele ce reglementează regimul raporturilor de muncă.
Pe linia de gândire a unui compromis între cele două variante se susţine că şi în
condiţiile existenţei unui statut al funcţionarilor publici, în dimensiunile specifice
dreptului administrativ, se regăsesc totuşi elemente de comunitate cu dreptul muncii
aplicabil salariaţilor.
Sub acest aspect Verginia Verdinaş a arătat că "funcţia publică reprezintă o
instituţie a dreptului public, în conţinutul ei regăsindu-se şi elemente ale dreptului
privat, mai exact ale dreptului muncii." (Vedinaş 2009)
Autoarea citată, în actualul sistem de drept constituţional, cu toate că din art.73
al.3 din Statutul funcţionarilor publici care prevede că raportul de serviciu nu este tot
una cu raportul de muncă, nu poate fi abordată problematica funcţiei şi funcţionarului
public din perspectiva unei ramuri sau alta de drept şi că funcţionarul public analizat
sistematic la dreptul administrativ ca instituţie aparţinând acestuia, prezintă în statutul
său juridic elemente care definesc statutul juridic al salariatului.
Comparând statutul funcţionarului public cu statutul salariatului, vom identifica
unele puncte comune, dar şi particularităţi esenţiale ale raportului de funcţionar public
faţă de raportul juridic de muncă.
Astfel, naşterea, modificarea şi încetarea raporturilor juridice în cele două cazuri
sunt diferite, ele decurgând în mod firesc din regimurile juridice aplicabile:
♦ funcţionarul public - raport juridic de drept public, caracaterizat prin
inegalitatea juridică a subiectelor (instituţie publică - persoană fizică), avem
de a face cu relaţii de autoritate;
♦ salariatul - raport juridic dintre angajat şi angajator, guvernat de normele
dreptului comun, dreptul muncii, drept privat, părţile se află pe poziţie de
egalitate juridică (deci relaţii de natură pur contractuală).
♦ funcţia publică fiind concepută ca o instituţie juridică este constituită dintr-
un complex de raporturi juridice şi anume:
- raport de subordonare între titularul funcţiei publice şi cel ce a numit;
- raporturi de subordonare, colaborare, după caz, cu subiectele de drept
cu care intră în legătură;
- ❖ în cazul raporturilor juridice de muncă:
- acesta are la bază relaţii de natură pur contractuală cărora le sunt
specifice o subordonare atenuată;
- salariul pentru persoana încadrată pe baza raportului juridic de muncă
are altă semnificaţie decât cel pentru funcţionarul public.
În cadrul deosebirilor dintre cele două raporturi juridice mai pot fi luate în
consideraţie următoarele aspecte:
- forme specifice de răspundere juridică (administrativ-
disciplinară/disciplinar materială);
- soluţionarea litigiilor pe cale necontencioasă (acte de voinţă
unilaterală/acord de voinţă);
- modalitatea de manifestare a stării conflictuale (revendicări în formă
specifică/grevă);
- instanţa competentă să soluţioneze litigiile (de contencios
administrativ/instanţa de drept comun);
- continuitate a relaţiilor de serviciu (carieră administrativă/stabilitate
specific dreptului muncii);
- condiţii de promovare şi avansare (studii, vârstă, vechime/cantitatea
şi calitatea muncii);
- posibilităţi de implicare în politică (în principiu apolitism/fără
restricţii).
O concepţie care vine în contradicţie cu cele mai sus prezentate o are
S.Beligrădeanu, reputat teoretician în dreptul muncii, care susţine că din moment ce în
Constituţie nu s-a stabilit că personalul care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
autorităţilor sau instituţiilor publice are la bază un raport de serviciu de natură
administrativă, înseamnă că acest personal îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui
contract individual de muncă. Această opinie a fost formulată înainte de adoptarea
Statutului funcţionarilor publici şi cu toate că autorul ştia că potrivit art.73 al.3 din
Constituţie trebuia să apară o reglementare a raporturilor juridice a funcţionarilor
publici fiind prevăzută printre legile cu caracter organic.
Chiar şi după apariţia legii privind aprobarea Statutului funcţionarilor publici,
autorul mai sus citat susţine că raportul de muncă al funcţionarului public este unul de
drept al muncii.
În concluzie, la acest capitol trebuie să arătăm, aşa cum au făcut-o şi alţi autori,
că distincţia dintre dreptul funcţiei publice şi dreptul muncii nu exclude posibilitatea ca
anumite aspecte de ordin tehnic ce privesc funcţia publică şi raportul de muncă să fie
reglementate printr-o lege comună (ex: regimul cărţilor de muncă, regimul calculării
pensiilor, etc.).
♦ Deosebiri de regim juridic aplicabil sunt nu numai în privinţa subiecţilor, ci
şi a obiectului şi conţinutului raporturilor juridice:
♦ obiectul raportului juridic de autoritate vizează exercitarea de către
funcţionarul pbulic în numele instituţiei publice a unei părţi din drepturile şi
obligaţiile ce incumbă instituţiei, cu finalitate ce presupune opozabilitate
"ergo omnes", dispunând de forţa publică pentru asigurarea realizării
sarcinilor;
♦ obiectul raportului juridic de muncă vizează realizarea unei prestaţii de către
angajat în beneficiul angajatorului pentru care angajatul primeşte un salariu
corespunzător cantităţii şi calităţii muncii.
În ceea ce priveşte conţinutul raportului de funcţie publică, acesta vizează
totalitatea drepturilor şi obligaţiilor ce revin părţilor, riguros determinat de lege şi de la
care nu se poate deroga, pe când în conţinutul raportului juridic de muncă, părţile sunt
libere să stabilească pe baza acordului de voinţă relaţiile contractuale, respectând doar
un minim de norme, prevăzute de lege.
Comparând cele două raporturi juridice, Virginia Verdinaş constată următoarele
asemănări şi diferenţieri:
A. Asemănări:
> în ambele raporturi persoana care prestează o activitate este o
persoană fizică;
> ambele raporturi au caracter personal "intuitu personae";
> în ambele raporturi, modul de desfăşurare a activităţii
presupune prestaţii succesive, de durată, cu caracter de continuitate;
> în ambele raporturi, atât funcţionarul, cât şi salariatul
desfăşoară o activitate salarizată;
> în ambele raporturi juridice atât autoritatea care numeşte, cât
şi patronul, trebuie să asigure condiţii corespunzătoare de muncă,
protecţie şi remunerare (art.38 din Constituţie) de respectare a demnităţii.
>
B. Deosebiri: ❖❖❖❖ raportul juridic de serviciu (de funcţie publică) îşi are izvorul în actul
administrativ de numire, act de autoritate, pe când raportul juridic de
muncă îşi are izvorul în contractul individual de muncă, act specific
dreptului muncii;
❖ raportul juridic de serviciu are la bază un act juridic unilateral (de
numire) raportul de serviciu are la bază un act juridic bilateral;
❖ în raportul de serviciu, cel care numeşte este întotdeauna o persoană
juridică (instituţie publică), pe când în raportul juridic de muncă poate fi
şi o persoană fizică;
❖ în cadrul raportului juridic de muncă, persoana fizică trebuie să aibă cel
puţin 15 ani pentru a fi încadrată (art.45 din Constituţie), pentru cei ce
ocupă funcţii publice, limita de vârstă este de 18 ani, dacă legea nu
prevede o vârstă mai mare;
Drepturile funcţionarilor publici
Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici le sunt consacrate dispoziţiile
Capitolului V din Statutul funcţionarilor publici.
Astfel, în Secţiunea I a Capitolului respectiv sunt consacrate următoarele
drepturi ale funcţionarilor publici.
A. DREPTUL LA OPINIE:
"Articolul 26 (1) Dreptul la opinie a funcţionarilor publici este garantat.
(2) Este interzisă orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice,
sindicale, religioase, etnice, de sex, stare materială, asigurare socială sau de ori ce altă
natură."
Un scurt comentariu se cuvine să facem asupra faptului că legiuitorul a abordat
nu întâmplător ca prin drept fundamental al funcţionarului public libertatea de opinie
care corespunde libertăţii gândirii, a opiniilor şi libertăţii de exprimare a gândurilor, a
opiniilor consacrate de Constituţie prin art.29 şi 30 şi care practic stă la baza tuturor
celorlalte libertăţi fundamentale, precum libertatea cuvântului, libertatea presei,
libertatea asocierii, pentru că în fond aceste libertăţi sunt mijloace de exprimare a
gândurilor, religiei, opiniilor.
Doctrina contemporană occidentală este aproape unanimă în a recunoaşte că
exerciţiul acestui drept trebuie circumstanţiat după cum ne raportăm la funcţionarul aflat
în timpul serviciului sau în afara orelor de serviciu. Astfel, în timpul serviciului
funcţionarul pbulic trebuie să respecte obligaţia de neutralitate, iar în afara serviciului
funcţionarul public trebie să-şi impună un control în exprimarea opiniilor sale, astfel
încât să nu lezeze imaginea proprie şia instituţiei în care lucrează.
Astfel, prin art.12 din Statutul funcţionarilor europeni se introduce obligaţia
acestora de a se abţine de la ori ce act şi în special de la ori ce exprimare publică a
opiniilor care ar putea aduce atingere demnităţii funcţiei lor. De aceea, pe bună dreptate,
pe unii autori îi surpinde faptul că legiuitorul român a garantat dreptul de opinie fără
nici o precizare cu privire la unele restricţii.
De asemenea, sunt rezerve cu privire la al.2 al art.26, care interzice orice
discriminare, care practic nu este un drept ci un principiu, reglementat de altfel de art.4
al.2 din Constituţie, ca şi faptul că legiuitorul enumeră ca prin criteriu de eliminare a
oricărei discriminări criteriul poltiic, menit să introducă dreptul funcţionarului de a avea
apartenenţă politică, în contradicţie cu statutul funcţionarilor din alte state cărora li se
impune o conduită apolitică.
Acest lucru este confirmat, aşa cum vom vedea, şi de dispoziţiile art.42 din
Statut care obligă funcţionarii publici nu să facă politică, ci ca în exercitarea atribuţiilor
lor să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice.
B. DREPTUL DE ASOCIERE
Aşa cum prevede art.27 din Statutul funcţionarilor publici: "(1) Dreptul de
asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, în condiţiile legii.
(2) Cei interesaţi pot în condiţiile legii să înfiinţeze organizaţii
sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat cu privire la ele.
(3 )Funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii profesionale sau
în alte organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii,
promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor."
Acest drept este consacrat de Constituţie în art.37 care garantează tuturor
cetăţenilor dreptul la liberă asociere, în partide politice, sindicate şi alte forme de
asociere.
Regimul acestui drept îl găsim dezvoltat în Legea nr.54/1991 cu privire la
sindicate, care este legea cadru în materie la care face trimitere art.27 al.1 teza finală
atunci când afirmă că acest drept se exercită în condiţiile legii.
Trebuie să facem menţiunea cu privire la unele norme prohibitive pe care Legea
nr.54 le conţine. Astfel, articolul 5 din Legea amintită prevede că interzice unor
categorii de persoane să se constituie în sindicate. Este vorba de persoanele cu funcţii de
conducere sau care implică exerciţiul autorităţii de stat, din cadrul administraţiei publice
centrale şi al celei locale, precum şi de judecători şi procurori.
Potrivit principiului Lex posteriori derogrant priori, de vreme ce actuala
reglementare nu consacră nici un fel de excepţii de la dreptul de asociere sindicală a
funcţionarilor publici desprindem următoarele concluzii:
- dreptul de asociere sindicală este recunoscut tuturor funcţionarilor
publici 9art.5 din Legea nr.54/1991 a fost modificat implicit prin
Statutul funcţionarilor publici)
- Legea nr.54/1991 reprezintă dreptul comun în materia dreptului de
asociere sindicală numai în măsura în care ea nu contravine
statutului;
- Art.5 din Legea nr.54/1991 contravine şi unor reglementări
internaţionale ratificate de România (Este vorba de Carta Socială
Europeană care admite limitarea libertăţii sindicale numai pentru
personalul forţelor armate şi cel al poliţiei).
C. DREPTUL LA GREVA
Potrivit art.28 din Statut "Funcţionarii publici îşi pot exercita dreptul la grevă
în condiţiile legii."
Această dispoziţie este în conformitate cu art.40 din Constituţie, care enumeră
printre drepturile funcamentale ale cetăţenilor dreptul la grevă, care însă în formularea
textului constituţional este recunoscut numai salariaţilor.
Termenul de salariat al legiuitorului constituant trebuie înţeles în sens larc care
include şi funcţionarii publici.
Ca şi în articolul precedent, şi art.28 face trimitere la "condiţiile legii", iar în
acest caz este vorba de Legea nr.168/1998 cu privire la soluţionarea conflictelor de
muncă, întrucât nu există o altă lege care să reglementeze modul de exercitare a
dreptului la grevă.
Aşa cum observa Verginia Vedinaş în comentariile la Statutul funcţioanrilor
publici, soluţia actuală nu este acoperitoare pentru exercitarea dreptului la grevă a
funcţionarilor publici, deoarece sunt unele particularităţi faţă de exercitarea dreptului la
grevă de către ceilalţi salariaţi. (Vedinaş 2009)
Exercitarea dreptului la grevă de către funcţionarii publici trebuie să ţină seama
de specificul serviciilor publice pe care le prestează unele categorii de funcţionari în
interesul cetăţenilor şi comunităţilor locale care trebuie să aibă continuitate, neputând fi
admise întreruperi şi dezordine.
În Europa exercitarea dreptului la grevă este diferit reglementat:
- state în care acest drept se interzice aproape tuturor funcţionarilor
publici din serviciile publice ce deservesc cetăţenii (Belgia,
Danemarca, Portugalia şi Germania);
- state în care dreptul la grevă nu este expres recunoscut funcţionarilor
publici, dar este tolerat acest drept (Marea Britanie, Irlanda, etc.);
- state în care drpetul la grevă este expres recunoscut dar cu
numeroase excepţii în sensul exisatenţei unui număr mare de funcţii
publice cărora li se interzice acest drept (Franţa, Spania, Grecia,
Italia, etc.).
D. DREPTUL LA SALARIU
Aşa cum prevede art.29 din Statut "pentru activitatea depusă, funcţionarii
publici au dreptul la salriu, care se compune dins alariu de bază, sporuri şi
indemnizaţii."
Se poate observa că modul de formulare a art.29 reprezintă o viziune clasică în
care salariul reprezintă contraprestaţia unei munci, desprinzându-se următoarele
concluzii:
- dreptul la salariu se naşte din faptul că funcţionarul public a prestat
(a depus) a anumită activitate;
- salariul reprezintă contraprestaţia activităţii depusă de slariat;
- între salariu şi activitatea depusă trebuie să existe o anumită
echivalenţă, un echilibru.
Se constată că legiuitorul asimilează din punct de vedere al salariului pe
funcţionarii publici cu ceilalţi salariaţi fără a ţine cont de diferenţierile existente:
- salariatul îşi negociază salariul pe când salariul funcţionarului public
nu se negociază ci este stabilit de lege;
- remuneraţia funcţionarului public trbuie să-i permită acestuia să-şi
menţin rangul social corespunzător funcţiei.
De altfel, legiuitorul organic, prin art.30 din Legea funcţionarului public,
stabileşte expres că pentru salarizarea funcţionarilor publici trebuie să apară o lege
specială, indicând că la stabilirea sistemului de salarizare să se aibă în vedere:
a) necesitatea de a se restrânge costurile administraţiei publice în condiţiile în
care funcţionarii publici competenţi trebuie motivaţi şi recompensaţi într-un
mod corespunzător;
b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, grade, clase şi
trepte, bazate pe evaluarea postului;
c) stabilirea unui raport just între partea fixă şi partea variabilă a salariului,
care să ţină seama de activitatea depusă şi de importanţa sa.
Aceasta se poate observa din directivele stabilite de legiuitor, care trebuie avute
în vedere în viitoarea lege a salarizării funcţionarilor publici, ţinând cont de:
• necesitatea de restrângere a costurilor administraţiei;
• necesitatea de a motiva şi recompensa în mod corespunzător pe funcţionarii
publici competenţi;
• un raport just, deci un echilibru normal între partea fixă şi partea variabilă a
salariului, astfel încât să ţină cont de munca depusă şi importanţa ei.
E. DREPTUL LA UNIFORMA - este prevazut de art.31 din Statut
potrivit caruia "Funcţionarii publici care potrivit legii sunt obligati sa
poarte uniforma în timpul serviciului; o primesc gratuit."
Deci obligatiei funcţionarului public de a purta uniforma îi corespunde dreptul
de a o primi gratuit de la instiţutia în care işi desfăşoara activitatea.
F. Printre drepturile funcţionarilor publici art.32 include: "Durata
normată a timpului de lucru care este 8 ore pe zi şi 40 ore pe săptămână.
Din modul în care această dispoziţie este redactată tragem concluzia că în mod
normal durata de lucru este 8 ore de unde concluzia că această durată poate fi mai mică
sau mai mare.
De altfel al. 2 prevede posibilitatea deprinderii duratei normale din dispoziţia
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice pentru care funcţionarii publici de
executie au dreptul la recuperare sau la plata majorată cu un spor de 100% din salariul
de bază, ore care într-un an de zile nu pot depaşi 360.
De remarcat că pentru funcţi de conducere nu se prevede posiblitatea plaţi
majorate a timpului lucrat peste durata normalăde lucru. Aceasta nu însemană ca ei nu
pot depaşi acest timp dar pentru aceasta primesc indemnizaţia de conducere.
Includerea problemei timpului de muncă la categoria drepturi ne duce la
concluzia ca este un drept al funcţionarului public să i se respecte durata normală de
lucru stabilită de lege.
G. DREPTUL LA CONCEDII
Art.33 al.1. din Statut prevede că: " Funcţionarii publici au dreptul în
conditiile legii la concediul de odihnă, la concedii mdicale şi la alte concedii.", iar la
al.2 se prevede dreptul funcţionarului public ca, pe lângă indemnizaţia de concediu să
primească o primă de concediu egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în
concediu.
Când Statutul prevede dreptul la concediu în condiţiile legii se referă la Legea
nr.6/1992 privind concediile de odihnă ale salariaţilor şi alte concedii care, pâna la o
reglementare specială, se aplică şi funcţionarilor publici.
Concediilor de odihnă le sunt aferente două categorii de drepturi şi anume:
- indemnizaţia de concediu;
- o primă de concediu.
Legat de celelalte categorii de concedii trebuie sa facem referire şi la art.34 din
Statutul funcţionarilor publici care prevede ca în perioada concediilor de boală, a
concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor raporturile de
serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decat din iniţiativa funcţionarului public în
cauză. Aceasta prevedere este similară cu art.146 din Codul Muncii valabil pentru
ceilalţi salariaţi.
H. DREPTUL LA ASIGURAREA CONDIŢIILOR NORMALE DE
MUNCĂ ŞI IGIENĂ are menirea să ocrotească sănătatea şi integritatea
fizică a funcţionarilor publici fiind prevazut de art.35 din Statutul
funcţionarilor publici care obligă instituţiile publice să asigure aceste
condiţii.
Tot acest articol prevede dreptul funcţionarului public ca, pentru motive de
sănătate, să i se schimbe locul de muncă păstrându-şi gradul , clasa şi treapta avută.
I. DREPTUL FUNCŢIONARULUI PUBLIC DE A BENEFICIA DE
ASISTENŢĂ SANITARă, PROTEZE ŞI MEDICAMENTE în condiţiile legii este
prevazut în art.36 din Statut şi are ca izvor art.33 din Constituţia României care
consacră dreptul fundamental la ocrotirea sănătăţii precum şi în Pactul Internaţional
relativ la drepturile economice, sociale şi culturale care în art.12 prevede" dreptul
persoanei de a se bucura de cea mai bună sănătate fizică şi mentala."
J. DREPTUL LA PENSIE este un alt drept consacrat prin art.37 din Statut
potrivit căruia funcţionarii publici beneficiază de pensii precum şi de celelate drepturi
de asigurari sociale potrivit legii.
Doctrina occidentala defineşte pensia ca fiind un tip de remuneraţie cuvenită
funcţionarului public, la încetarea executarii funcţiei ca urmare a retragerii sale din
activitate şi are drept rol în a-i asigura funcţionarului public putinţa de a trăi în chip
cuviincios atunci când vârsta, boala sau infirmităţile nu i-ar permite să-şi desfăşoare
serviciul în mod normal.
În Statutul funcţionarului public european pentru pensia de vechime se stabileşte
un cuantum de 70% din retribuţia de bază aferentă ultimului grad în care a fost încadrat
funcţionarul public, pe când la noi acest procent este în jur de 40 - 45%.
K. Alte drepturi de care se "bucură" funcţionarulpublic:
- dreptul la pensie de urmaş pentru membrii familiei avuţi în
intreţinere în caz de deces a funcţionarului public (art.38);
- protectia legii în exercitarea atribuţiunilor împotriva
ameninţărilor , violenţelor sau faptelor de ultraj cărora le-ar
putea fi victimă (art.39);
- despăgubiri în situaţia în care funcţionarul public a suferit
din culpa autorităţii publice un prejudiciu material în timpul
îndeplinirii atribuţiilor.
6. Obligaţiile funcţionarului public
Corespunzător drepturilor de care "se bucură" funcţionarul public are şi
îndatoriri sau obligaţii deoarece nu se poate vorbi de existenţa unor drepturi şi obligaţii
independente ci, fiecarui drept îi corespunde o obligaţie corelativă şi fiecare obligaţie
naşte la rândul său un drept.îndatoririle funcţionarilor publici sunt reglementate în
Cap.V Secţiunea a Iî-a art.41 - 48 din Statutul funcţionarilor publici în următoarea
ordine:
A. Articolul 41 reglementează îndatorirea funcţionarilor publici de a-şi îndeplini
cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios îndatoririle de
serviciu şi de a se abţine de la orice faptă care ar putea să ducă la prejudicii pentru
autorităţile sau instituţiile publice în care îşi desfăşoară activitatea.
În general, pot fi identificate două feluri de îndatoriri ale funcţionarului public:
- îndatoriri legate de îndeplinirea funcţiei;
- îndatoriri legate de viaţa privată.
Legiuitorul nostru a avut în vedere numai îndatoririle legate de exerciţiul funcţiei
care constituie categoria îndatoririlor de serviciu, ignorând recunoaşterea expresă a
vreunei alte categorii de îndatoriri.
Cu toate acestea, din modul în care sunt formulate unele îndatoriri, se desprind şi
unele comportamente pe care funcţionarul ar trebui sa le aibă în viaţa privată. Chiar
art.41 are o astfel de formulare când cere funcţionarului public să se abţina de la orice
acţiune care ar aduce prejudicii autorităţii sau instituţiei în care îşi desfăşoară
activitatea, fără a specifica dacă aceste abţineri trebuie să fie numai în timpul serviciului
sau şi în afara lui.
În ceea ce priveste prejudiciile, deoarece legea nu precizează că potrivit
principiului "ubilex non distinguit nec nos distinguere de bemus" considerăm că se
referă atât la prejudicii materiale cât şi la prejudicii morale.
B. Funcţionarii publici au obligaţia ca în exercitarea atribuţiilor ce le
revin să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor
politice, obligatie prevazuta în art.42 din Statut.
Aceasta dispoziţie legală obligă funcţionarul public de a nu-şi exprima sau
manifesta convingerile politice în exercitarea atribuţiilor ce ii revin, de unde concluzia
ca în celelalte împrejurari funcţionarul public îşi poate exprima convingerile politice
dacă se află în afara atribuţiilor de serviciu.
De aici şi concluzia că, de fapt, Statutul funcţionarului public nu instituie
interdicţia de a avea convigeri politice sau de a aparţine unei formaţiuni politice ci
numai pe aceea de a se abţine sa le manifeste sau să şi le exprime în timpul serviciului.
C. Prin art.43, Statutul funcţionarilor publici instituie răspunderea
funcţionarilor publici pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia
publica pe care o detin, precum şi atributiile ce le sunt delegate.
De asemenea prin al.(2) al aceluiasi articol se instituie obligaţia funcţionarului
public de a se conform dispoziţiilor avute ale funcţiunii publice, funcţii de conducere
cărora le sunt subordonaţi direct.
Legea creează şi o excepţie şi anume a cazurilor în care apreciază că dispoziţiile
date sunt ilegale, situaţie în care funcţionarul public are obligaţia să menţioneze în scris
refuzul îndeplinirii dispoziţiilor primite, iar dacă funcţionarul public de conducere
stăruie ca dispoziţiile date să fie duse la îndeplinire, va trebui ca acest bun să-l
formuleze în scris, cel care a primit-o fiind obligat să o execute.
D. O altă îndatorire a funcţionarilor publici este aceea instituită de
art.44 din Statut potrivit căruia "Funcţionarii publici au îndatorirea sa
respecte secretul de stat şi secretul de serviciu, în conditiile legii" care este
legata de îndatorirea art.145 care obliga funcţionarul public sa pastreze
confidentialitatea în legatura cu faptele, informatiile sau documentele de care ia
cunoştinţă în exercitarea funcţiei.
Trebuie sa facem precizarea că şi de acesta data legiuitorul face trimitere la lege
şi este clar ca se are în vedere secretul de stat calificat ca atare printr-un act normativ şi
secretul de serviciu care presupune o dispoziţie internă prin care să se stabilească
documentele ce au acest caracter.
Mai echivocă ni se pare formularea din art 45 privin păstrarea confidenţialitatăţii
în legatură cu faptele, informaţiile sau documentele de care ia cunoştinţă în existarea
funcţiei. Care fapte, care informaţii, care documente? Această dispoziţie contravine
principiului transparenţei activităţii funcţionarului public precum şi dispoziţiilor legale
referitoare la accesul cetăţenilor la informatii. De aceea considerăm ca şi în acest caz
trebuiau enumerate printr-un act intern faptele, informaţiile şi documentele cu caracter
confidenţial.
E. Una din cele mai importante îndatoriri instituite de lege pentru funcţionarii
publici este aceea prevazută de art.46 din Statut potrivit căruia:
(1) "Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte direct sau indirect
pentru ei sau pentru alţii în considerarea funcţiilor publice daruri sau alte avantaje.
(2) La numirea precum şi la eliberarea din funcţie, funcţionarii publici sunt obligati să
prezinte în conditiile legii conducatorului autorităţii sau instituţiei publice declaraţia de
avere."
Analizand textul art.46 putem distinge concluzia că:
- dispoziţiile acestui articol sunt în concordanta cu legislatiile în materie din tarile
europene şi din statutul funcţionarului european;
- solicitarea şi acceptarea de diferite daruri sau avantaje are corespondent art.254 din
Codul penal care sancţionează infracţiunea de luare de mita şi care este formulat astfel:
"Fapta funcţionarului care direct sau indirect pretinde ori primeste bani sau
alte foloase care nu i se cuvin ori acceptă promisiunea unor astfel de foloase sau nu o
respinge în scopul de a îndeplini sau nu a îndeplini ori de a întarzia îndeplinirea unui
act privitor la îndatoririle sale de serviciu sau de a face un act contra acestor îndatoriri
se pedepseşte cu inchisoare de la 3 la 12 ani şi interzicerea unor drepturi."
Al. 2 al art.46 instituie obligaţia declararii averii la încadrarea şi la plecarea din
funcţia publică tocmai pentru a se putea aprecia daca averea acumulata este în
concordanţă cu veniturile legale pe care funcţionarul public le-a realizat. Această
declaraţie este reglementată de Legea 115/1996.
F. îndatorirea funcţionarilor publici de a rezolva lucrările
repartizate de către conducătorul compartimentului în care funcţionează este
reglementată de art.47 al.1 din Statut şi credem şi noi ca nu este cea mai potrivită
formulare găsită de legiuitor deoarece aceasta îndatorire este acoperită de art.41 care
consacră îndatorirea generală a funcţionarului public de a-şi îndeplini atribuţiile de
serviciu.
La fel de neinspirată este şi formularea din al.2 al art.47 potrivit căruia
"funcţionarilor publici de execuţie le este interzis să primească direct cereri a căror
rezolvare intră în competenţa lor ori să intervină pentru soluţionarea acestor cereri".
De ce numai funcţionarilor publice de executie? De ce sa nu primească direct cereri de
competenţa lor? De la cine primesc aceste cereri? La cine să nu intervină pentru
soluţionarea unei cereri de competenţa lor? Textul creeaza echivocuri cu privire la
răspunsul acestei întrebări, fapt pentru care, în practică, această dispoziţie legală este în
majoritatea cazurilor ignorată.
G. Art. 48 din Statut instituie îndatorirea funcţionarului public de a-şi
perfecţiona pregătirea profesională fie în cadrul autorităţii sau instituţiei
publice fie urmând cursuri de perfecţionare organizate în acest scop.
În cazul în care cursurile de perfectionare sunt organizate în altă localitate decât
cea de domiciliu funcţionarii publici beneficiază şi de drepturile de delegare potrivit
legii. Funcţionarii publici care urmează o formă de specializare sau perfecţionare cu o
durată mai mare de 3 luni şi primesc pe acesăa perioadă drepturile salariale sunt obligaţi
să se angajeze în scris ca vor lucra 1 - 5 ani în cadrul autorităţii sau instituţiei respective.
Legea prevede şi consecintele nerespectarii angajamentului şi anume suportarea
cheltuielilor aferenrte specializării sau perfecţionării.
De asemenea legea mai prevede ca rezultatele obtinute la cursurile de perfectionare vor
fi avute în vedere la evaluarea anuala a activităţii funcţionarilor publici.
De observat ca perfecţionarea pregătirii profesionale reprezintă o obligaţie dar şi
un drept al funcţionarului public care derivă din art.32 din Constituţie privind dreptul la
învăţătură.
Răspunderea funcţionarilor publici
În Statutul funcţionarilor publici problema răspunderii acestora este tratată în
Cap.VIII intitulat "Sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici".
Astfel art.69 prevede ca: " încălcarea de către funcţionarii publici cu vinovăţie a
îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară contravenţională, civilă sau
penală după caz.
Un comentari al acestei prevederi nu poate fi făcut fără unele referiri la modul în
care răspunderea este privită de către autorii de drept administrativ şi nu numai.
Astfel Antonie Iorgovan sustine ca în oricare ramura de drept ne vom plasa
răspunderea are două finalităţi:
- să restabilească ordinea de drept care a fost încălcată şi pe
cale de consecinţă să se revină la starea de legalitate care a
fost perturbată prin săvârşirea faptei;
- să exprime o atitudine negativă faţă de autorul faptei ilicite cu
scopul de a-l determina să înţelegă gravitatea faptei sale,
caracterul ei negativ, să o regrete şi pe viitor să o elimine din
comportamentul său. (Iorgovan 1996)
În acest mod prin intermediul răspunderii se realizează atat scopul represiv,
sancţionator cât şi scopul preventiv cărora trebuie să li se adauge şi scopul educativ. În
cazul funcţionarului public răspunderea este strâns legată de responsabilitate, noţiuni
care nu se confundă, responsabilitatea precedând răspunderea, funcţionarul public
trebuind să fie fundamental responsabil în îndeplinirea atribuţiilor sale. (Vedinaş 2009)
Legea identifică 4 forme de responsabilitate aplicabile funcţionarilor publici:
disciplinară, contravenţională, civilă sau după caz penală care, aşa cum am văzut, sunt
atrase de încalcarea cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu. Rezultă ca ele reprezintă
forme de răspundere subiectivă bazate pe culpă.
Specific faptelor care atrag una din formele de răspundere în cazul funcţionarilor
publici este cauza lor, putând fi vorba despre următoarele categorii de fapte:
- fapte comise în timpul exercitarii îndatoririlor de serviciu;
- fapte comise în legatură cu exercitarea funcţiei publice;
- fapte comise prin încălcarea normelor care nu au legatură
directă nemijlocită cu funcţia publică dar care afectează
prestigiul funcţionarului public respectiv şi chiar al instituţiei
în care îşi desfăşoară activitatea.
Prin art.70 din Statut sunt enumerate faptele şi încălcările comise de funcţionarul
public care constituie abateri disciplinare:
- întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
- absenţe nemotivate de la serviciu;
- intervenţiile sau stăruinţele pentru solutionarea unor cereri în
afara cadrului legal;
- atitudinile ireverenţioase în timpul exercitarii atribuţiilor de
serviciu;
- nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii
lucrărilor care au acest caracter;
- refuzul nejustificat de neîndeplire a sarcinilor şi atribuţiilor de
serviciu;
- neglijenţa repetată în neîndeplinirea lucrărilor;
- manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau
instituţiei publice din care fac parte;
- exprimarea sau desfăşurarea în calitatea de funcţionar public
ori în timpul programului de lucru a unor opinii sau activităţi
publice cu caracter politic;
- încălcarea prevederilor legale privitoare la incompatibilitati şi
interdicţii privind funcţionarii publici.
În al.3 al art.70 sunt prevăzute următoarele sancţiuni pentru abaterile disciplinare
de mai sus:
a) avertismentul ;
b) mustrarea;
c) diminuarea drepturilor salariale cu 5 pana la 10% pe o
perioadă de 3 luni;
d) suspendarea dreptului de avansare pentru o perioadă de 1 - 3
ani;
e) trecerea într-o funcţie ionferioara pe o perioadă de 6-12 luni
cu diminuarea corespunzătoare a salariului;
f) destituirea din funcţie.
De asemenea, în al.4 al art. amintit mai sus, sunt făcute precizări privind
individualizarea sancţiunii disciplinare cerând să se ţină seama de gravitatea abaterii,
împrejurările în care a fost savarşită, gradul de vinovaţie, consecinţe; comportarea
generală în serviciu a funcţionarului public precum şi de existenţa sancţiunilor
disciplinare neradiate.
Se poate desprinde din sancţiunile prevazute mai sus ca acestea au în vedere:
a) sancţiuni disciplinare cu caracter moral în care sunt incluse
avertismentul şi mustrarea;
b) sancţiuni disciplinare cu caracter precumpănitor material şi se
are în vedere diminuarea drepturilor salariale cu 5 până la
10% pe o perioada de 3 luni;
c) sancţiuni de ordin patrimonial şi care afectează cariera
funcţionarului public - ne referim la retrogradarea în funcţii ;
d) sancţiuni care determină încetarea raporturilor de funcţie
publică.
Pentru o cât mai corecta dimensionare a sancţiunilor legea prevede că sancţiunea
disciplinară nu poate fi aplicată decât dupa cercetarea prealabilă a faptei imputate şi
după audierea funcţionarului public, consemnată în scris sub sancţiunea nulităţii. Legea
cuprinde de asemenea Norme privind aplicarea sancţiunilor, posibilitatile de contestare
a acestora precum şi sancţiunile ce pot fi aplicate numai la propunerile comisiei de
disciplină.
Prin art.75 din lege se instituie procedura radierii sancţiunilor disciplinare:
- în termen de 1 an pentru mustrare şi avertisment;
- în termen de 2 ani pentru celelalte sancţiuni; cu condiţia impusă
de lege în ambele cazuri ca funcţionarul public sa nu mai savarşească în această
perioadă alte abateri.
În ceea ce priveste răspunderea contravenţională a funcţionarului public art.76
al.1 din lege prevede că aceasta se angajează în cazul în care funcţionarul public a
săvârsit o contravenţie în timpul şi în legatură cu sarcinile de serviciu. Împotriva
sancţiunii respective funcţionarul nemulţumit poate ataca procesul verbal de constatare
a contravenţiei la Judecatoria în a carui circumscripţie îşi are sediul autoritatea în care
este numit funcţionarul public.
Trei sunt cauzele pentru care potrivit art.47 din Legea 188/1999 se angajează
răspunderea civilă a funcţionarului public:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei
publice în care funcţionează;
b) pentru nerestituirea în termen legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică în calitate de
comitent unor terţe persoane în temeiul unei hotărâri judecatoresti definitive
şi irevocabile;
Se poate observa ca Statutul consacră numai răspunderea civila a funcţionarului
public nu şi răspunderea patrimonială care este instituită încă din 1990 prin art.13 din
Legea 29 privind contenciosul administrativ. În art.78 al.1 din Statut se reglementează
modul de recuperare a pagubelor prevazute la art.77 lit.a şi b acest lucru fiind dispus de
către conducatorul unităţii sau instituţiei respective în termen de 30 de zile de la
constatare iar pentru prejudiciul prevazut la art.77 lit.c pe baza de hotarare
judecatorească definitivă şi irevocabilă.
Răspunderea penală este instituită prin art.79 al.1 din Statut potrivit căruia
" răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârsite în timpul serviciului
sau în legatură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă, se angajează potrivit
legii penale."
În al. 2 al aceluiaşi art. se prevede ca " în cazul în care s-a dispus începerea
urmăririi penale, conducatorul instituţiei va lua măsura suspendării funcţionarului
public din funcţia pe care o deţine."
Suspendarea din funcţie încetează în cazul în care s-a dispus scoaterea de sub
urmărire penală ori încetarea urmăririi penale precum şi în cazul în care instanţa dispune
achitarea sau încetarea procesului penal.
CAIET DE LUCRU AL SOCIETĂŢII AMERICANE DE
ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ: RESPONSABILITATE ŞI RĂSPUNDERE
Ca parte a implicării crescânde în problemele legate de standardele profesionale
şi de etică, Asociaţia Americană de Administraţie Publică (ASPA) a publicat în 1979 un
caiet de lucru pe tema standardelor profesionale şi a eticii. O a doua ediţie, adăugită şi
completată, a fost publicată în 1982. În continuare, va fi prezentată partea care se referă
la responsabilitatea şi răspunderea funcţionarilor publici, selecţie făcută din cea de-a
doua ediţie.1
1 Sursa: HERMAN MERTINS JR. And PATRICK J. HENNIGAN, Applying Professional Standards &
Responsabilitatea şi răspunderea sunt standarde profesionale ale funcţionarilor
publici în oferirea de servicii publicului. Atunci când sunt folosite ca măsură a calităţii
şi a performanţei, ele oferă administratorului posibilitatea de a identifica puncte forte şi
puncte slabe. O asemenea diagnoză poate fi utilă în elaborarea unui program personal de
ameliorare a performanţelor profesionale.
A. Informaţii de bază – Responsabilitatea
Administratorul este responsabil de îndeplinirea corectă şi eficientă a sarcinilor,
de păstrarea, coordonarea şi delegarea diferitelor sarcini/funcţii. Administratorul
trebuie să fie o persoană de încredere, dornică şi capabilă de a duce la
îndeplinire sarcinile care îi sunt acordate, cu competenţă şi în conformitate cu
standardele profesionale. Evident, una dintre sarcinile
managerilor/administratori publici este de a-şi defini sarcinile şi
responsabilităţile proprii faţă de public.
B. Câteva întrebări de autoapreciere referitoare la responsabilitatea
administratorului
1. Cum mă asigur că înţeleg perfect natura şi scopul sarcinilor care mi-au fost
distribuite?
2. Mă simt personal responsabil pentru nivelul de performanţă şi eficienţă cu
care organizaţia mea răspunde nevoilor publice?
3. În anumite privinţe, simt că ceea ce pot da eu nu va avea impact? Are faptul
că eu consider că nimeni nu cunoaşte efectul muncii mele vreo influenţă
asupra comportamentului meu profesional?
4. Cum rezolv conflictul dintre responsabilitatea faţă de agenţie, faţă de grupul
de clienţi, profesie şi interese personale/exterioare profesiei?
5. Iau, de obicei, poziţie în funcţie de principiile de bază sau în concordanţă cu
solicitările de moment?
Ethics în the Eighties: A Workbook &Study Guide for Public Administratos,American Societz of Public Administation, 1982, p. 6-7 în WILLIAM L. RICHTER, FRANCES BURKE, JAMESON W. DOIG, Combating Corruption, Encouraging Ethics, American Society of Public Administration, 1990, p. 54-55.
6. Încerc să obţin mai multe opinii asupra punctelor mai sensibile care implică
responsabilitatea mea?
7. Îmi asum sarcini cu care mă identific la fel de puternic ca şi cu altele pe care
le favorizez?
8. Este important pentru mine să am reputaţia că sunt „om de încredere” în
cadrul organizaţiei? Cum definesc eu un om în care se poate avea încredere?
C. Informaţii de bază – Răspunderea
Răspunderea este bazată pe ideea că administratorul dă socoteală în primul rând
publicului pe care îl deserveşte şi abia în al doilea rând organizaţiei, pentru
rezultatele muncii pe care a prestat-o. Implică, de asemenea, generarea şi
oferirea de informaţii corecte care facilitează evaluarea propriei sale performanţe
de către public, de către agenţia pentru care lucrează, de către grupul de clienţi,
de către profesionişti. Răspunderea se referă şi la explicarea modalităţii de
distribuire şi asumare a responsabilităţilor, la metodele adoptate pentru
rezolvarea sarcinilor şi la rezultate.
D. Căteva întrebări de autoevaluare referitoare la răspundere
1. Abordez sarcinile în moduri care contribuie la realizarea scopurilor
organizaţiei?
2. Îmi cuantific răspunderea în termenii specifici ai organizaţiei pentru care
lucrez? Ex. eficienţă, eficacitate, productivitate, disciplină? Sau am o altă
părere referitoare la sensul cuvântului răspundere?
3. Manipulez vreodată cerinţele răspunderii?
4. Dacă organizaţia mea trece printr-o criză, care este reacţia mea?
5. Cunost „regulile jocului” din cadrul organizaţiei mele? Le şi accept?
6. Am fost deschis, în măsura în care a fost necesar, criticilor din afară?
7. Este informaţia pe care o furnizez altora referitoare la munca şi performanţa
mea precisă, corectă şi completă?
8. Răspund adecvat „dreptului de a cunoaşte” şi „nevoii de a cunoaşte” a
diferitelor persoane, autorităţi şi grupuri specifice?
9. Folosesc un limbaj clar, simplu în comunicare pentru a facilita măsurarea
răspunderii.
7. Izvoarele deontologiei funcţiei publice româneşti
Abia începând cu anul 2000 legislaţia românescă s-a îmbogăţit cu prevederi
menite să reglementeze combaterea actelor de corupţie din administraţia publică şi să
stimuleze comportamentele etice.2 Însă, tocmai aceasta este marea deficienţă cu care se
confruntă majoritatea administraţiilor contemporane: lipsa reglementarilor în domeniul
eticii, o încadrare teoretică în măsură să evidenţieze scopurile, definiţiile şi un câmp
comun de referinţe pentru cercetarea şi practica eticii administrative. Simpla emitere a
actelor normative reprezintă un bun început, însă nu este şi suficient pentru a asigura o
administraţie publică etică. În prezent, în cazul României, nu există nici un text oficial
care să asigure clarificarea conceptului de "etică" şi când se aplică ea în domeniul
administraţiei publice.
A vorbi despre corupţie ca fenomen într-o creştere îngrijorătoare, fenomen ce
nu se manifestă doar în câmpul instituţiilor publice, dar a nu vorbi de anumite principii
morale fără de care administraţia publică îşi pierde raţiunea de a fi, iată un real semnal
de alarmă. Cu toate acestea, după cum s-a menţionat şi anterior, legislaţia în domeniu s-
a îmbogăţit în ultima decadă, putându-se chiar afirma ca România este un stat a cărui
legislaţie anticorupţie este racordată la standarde europene. Însă, din nou, deşi cadrul
legislativ este unul competent, simpla reglementare nu este în măsură să asigure faptul
că administraţia românescă este una etică. Sporirea regulilor formale nu garantează
2 Amintim printre acestea: Legea nr. 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie; Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001, privind liberul acces la informaţiile de interes public; Ordonanţa de Urgenţă nr. 43 din 4 aprilie 2002, privind Direcţia Naţională Anticorupţie; Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, modificată şi completată de OUG nr. 40/2003; Legea nr. 52 din 21 ianuarie 2003, privind transparenţa decizională în administraţia publică; Legea nr. 571 din 14 decembrie 2004, privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii; Legea nr. 7 din 8 februarie 2004, privind Codul de conduită al funcţionarilor publici; Legea nr. 144 din 21 mai 2007, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate.
rezultate etice. După cum spunea şi primarul Amsterdamului, Job Cohen, în cuvântarea
de bun venit adresată participanţilor la conferinţa internaţională First Global Dialogue
on Ethics în Public Administration, desfăşurată în luna mai a cestui an la Amsterdam,
Soluţia nu constă în a creşte numărul de reguli deja existente, ci în încurajarea
administratorilor publici de a lua decizii morale de unii singuri.3 Iar acest deziderat se
poate realiza numai printr-un proces coerent de educaţie a administratorilor, prin
implicarea directă a acestora în discuţii, dezbateri, în rezolvarea dilemelor etice şi prin
antrenarea lor în procesul decizional.
Trebuie remarcată totuşi schimbarea majoră referitoare la relaţia administraţie
publică-cetăţean, survenită după 1990. Această schimbare nu se datorează numai
autorităţii administrative (deşi nu trebuie negat nici aportul administraţiei), ci şi
cetăţeanului, care a învăţat din mers care îi sunt drepturile şi îndatoririle într-o societate
democratică.
Acest subcapitol intenţionează să analizeze cum este promovată etica în
administraţia publică romanească, în ce măsură principii etice se regăsesc în legislaţia
referitoare la autorităţile administrative, cât este de bogată această legislaţie, care sunt
problemele majore cu care se confruntă etica în domeniul public românesc, şi nu în
ultimul rând, cum este percepută de către cetăţeni, din punct de vedere etic, activitatea
funcţionarilor publici.
COD ETIC
Diversitatea materiilor şi schimbările frecvente care intervin în legislaţia de
natură administrativă fac dificilă codificarea dreptului administrativ. Însă,
perfecţionarea reglementărilor juridice în domeniul administatiei publice şi dezvoltarea 3 Implementing more rules and regulations is not the answer, on the contrary I would say. Empowering
civil servants and politicians to make moral just decisions în their daily work is the way to go. Therefore
one of the main focus points of the integrity program of the City of Amsterdam is training and advising
civil servants and politicians specificly on decision-making and the moral dilemma’s that come with it. Of
course we’re not naïve and also looking to prevent and when needed stop and punish fraud and
corruption. But that’s not the main issue here. The main issue is empowering civil servants and
politicians to avoid making unnecessary mistakes or errors în judgment. Toespraak burgemeester Cohen op de integriteitsconferentie op donderdag 28 mei 2009, om 18.30h în het Blauwe Theehuis. Zoals uitgesproken.
contenciosului administrativ ar crea premisele pentru codificarea dreptului administrativ
în ţara noastră. Lipsa unei codificări a dreptului administrativ este o dovadă suficientă a
instabilităţii autorităţilor administrative româneşti în decursul timpului. Cu toate
acestea, trebuie remarcate eforturilor pe care aceste autorităţi le-au făcut în ultimii 20 de
ani de a recupera golurile existente în legislaţia administrativă românească şi de a aduce
acestă legislaţie în pas cu cerinţele europene actuale.
Una din foarte importantele calităţi ale codurilor etice este aceea de a deţine un
rol major în formarea şi evoluţia gândirii etice în administraţia publică. Elaborarea unui
asemenea cod în administraţia publică românească ar reprezenta un pas firesc (dată fiind
legislaţia deja existentă) şi, de asemenea, foarte important în educarea şi formarea
funcţionarilor români la standardele impuse de administraţiile occidentale. Codul are
valoarea unui simbol care face legătura între aderentul la cod (funcţionarul public) şi
deziderate precum: satisfacerea interesului public, profesionalism, înalte standarde
morale.
Codurile etice s-au dezvoltat în context profesional pentru a specifica şi clarifica
o conduită acceptabilă din partea funcţionarilor publici. Scopurile unei atari conduite
privesc: susţinerea funcţionarilor publici în confruntarea cu situaţii dilematice,
orientarea administratorilor către atitudini favorabile protejării interesului public,
sprijinirea grupurilor pentru a atinge grade ridicate de coeziune internă, atingerea unui
nivel înalt de conduită profesională cât şi dobândirea performanţei în munca depusă,
câştigarea unui grad înalt de credibilitate în ochii opiniei publice. Toate aceste scopuri
urmărite de conduita prescrisă de un cod etic sunt scopuri pe care şi administraţia
publică românească îşi doreşte să le atingă.
Codurile etice devin din ce în ce mai mult realităţi ale vieţii cotidiene pentru
angajaţii din sectorul public occidental. Reala valoare a codurilor etice nu constă în
faptul că normează acţiunile administratorilor publici, ci în faptul că reprezintă
încununarea idealurilor serviciului public. Codurile etice servesc, în primul rând,
consacrării valorilor democraţiei şi creşterii încrederii publice în autoritatea administrativă.
LEGISLAŢIE ETICĂ
Legislaţia românescă în materie de combatere a comportamentelor corupte şi de
încurajare a atitudinilor etice a debutat cu Legea nr. 115 din 16 octombrie 1996, pentru
declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu
funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici. Legea nu îşi propunea
doar să verifice veniturile demnitarilor, magistraţilor şi ale funcţionarilor publici, ci şi
să monitorizeze modalităţile în care au fost achiziţionate bunurile, valorile, cuantumul
depozitelor bancare, precum şi dacă aceste din urmă categorii ar fi putut fi acoperite din
totalul veniturilor legale realizate de cei în cauză. De asemenea, dacă persoana în
cauză este căsătorită, prevederile declaraţiei se extind şi asupra soţului/soţiei. Legea
face referire şi la instanţa îndreptăţită să efectueze controlul declaraţiilor de avere.
Iniţial era vorba despre o comisie de control care, ulterior, a fost înlocuită cu Agenţia
Naţională de Integritate4. Agenţia Naţională de Integritate a fost înfiinţată printr-un alt
act normativ care poate fi inclus în tipul de legislaţie menţionat mai sus, respectiv
Legea nr. 144 din 21 mai 2007, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
Agenţiei Naţionale de Integritate. Agenţia Naţională de Integritate are ca principale
atribuţii verificarea privind averea dobândită în perioada exercitării mandatelor sau a
îndeplinirii funcţiilor ori demnităţilor publice,5 dar şi de implementare a prevederilor
legale privind declaraţiile de avere şi de interese.6Agenţia îşi îndeplineşte atribuţiile de
verificare din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice interesate. În
cazul în care între averea dobândită pe parcursul exercitării funcţiei şi veniturile
realizate în aceeaşi perioadă există o diferenţă care nu poate fi justificată sesizesză
instanţa competentă pentru stabilirea părţii de avere sau a bunului determinat dobândite
cu caracter nejustificat, a cărăr confiscare o solicită. Activitatea Agenţiei Naţionale de
Integritate este monitorizată de Consiliul Naţional de Integritate, instituit prin acelaşi
act normativ, organism aflat sub control parlamentar exercitat de Senat.7
Legea nr. 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea şi
sancţionarea faptelor de corupţie a reprezentat prima măsură reală, luată în România,
4 Legea nr. 115 din 16 octombrie 1996, pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, Cap. II, art. 7-20; 5 Legea nr. 144 din 21 mai 2007, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, Cap.I, art. 1-8; 6 Ibidem, Cap. II, art. 9-11; 7 Legea nr. 144 din 21 mai 2007, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, Cap. IV, art. 33-38;
de combatere a comportamentelor corupte. Textul legii se aplică tuturor persoanelor
care exercită o funcţie publică, indiferent de modul în care au fost investite, în cadrul
autorităţilor publice sau instituţiilor publice, celor care au atribuţii de control sau acordă
asistenţă specializată, în măsura în care participă la luarea deciziilor sau le pot
infulenţa, cât şi persoanelor care deţin o funcţie de conducere într-un partid sau într-o
formaţiune politică, într-un sindicat, într-o organizaţie patronală ori într-o asociaţie fără
scop lucrativ sau fundaţie. Sunt considerate infracţiuni de corupţie: infracţiunile de
luare de mită,8 de dare de mită,9 de primire de foloase necuvenite,10 şi de trafic de
influenţă.11 Sunt considerate infracţiuni asimilate infracţiunilor de corupţie:12
• Stabilirea, cu intenţie a unei valori diminuate, faţă de valoarea reală, a
bunurilor aparţinând operatorilor economici la care statul sau o autoritate
a administraţiei publice este acţionar;
• Acordarea de subvenţii cu încălcarea legii, neurmărirea, conform legii, a
destinaţiilor subvenţiilor;
• Utilizarea subvenţiilor în alte scopuri decât cele pentru care au fost
acordate, precum şi utilizarea în alte scopuri a creditelor garantate din
fonduri publice sau acre urmează să fie rambursate din fonduri publice;
• Fapta persoanei care, în virtutea funcţiei, a atribuţiei ori a însărcinării
primite, are sarcina de a supraveghea, de a controla sau de a lichida un
agent economic privat, de a îndeplini pentru acesta vreo însărcinare, de a
intermedia sau de a înlesni efectuare unorr operaţiuni comerciale sau
financiare de către agentul economic privat ori de a participa cu capital
la un asemenea agent economic, dacă fapta este de natură a-i aduce
direct sau indirect foloase necuvenite;
• Efectuarea de operaţiuni financiare, ca acte de comerţ, incompatibile cu
funcţia, atribuţia sau însărcinarea pe care o îndeplineşte;
• Folosirea, în orice mod, direct sau indirect, de informaţii ce nu sunt
8 Prevăzute şi la art. 254 din Codul Penal, Best Publishing, Bucureşti, 2009; 9 Ibidem, art. 255; 10 Ibidem, art. 256; 11 Ibidem, art. 257; 12Legea nr. 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, Secţiunea a III-a, art. 10-16;
destinate publicităţii ori permiterea accesului unor persoane neautorizate
la aceste informaţii;
• Fapta persoanei care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid,
într-un sindicat sau patronat ori în cadrul unei persoane juridice fără
scop patrimonial, de a folosi influenţa sau autoritatea sa în scopul
obţinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase
necuvenite;
• Infracţiunea de şantaj;
• Infracţiunea de abuz în serviciu contra interselor publice, infracţiunea de
abuz în serviciu contra interselor persoanelor şi infracţiunea de abuz în
serviciu prin îngrădirea unor drepturi, dacă fucţionarul public a obţinut
pentru sine sau pentru altul un avantaj patrimonial sau nepatrimonial.
Sunt considerate infracţiuni în legătură directă cu infracţiunile de corupţie:13
• Tăinuirea bunurilor provenite din săvârşirea unei infracţiuni prevăzute
mai sus, precum şi favorizarea persoanelor care au comis asemenea
infracţiuni;
• Asocierea în vederea săvârşirii unei infracţiuni prevăzute mai sus;
• Falsul şi uzul de fals săvârşite în scopul de a ascunde comiterea uneia
dintre infracţiunile prevăzute mai sus sau săvârşite în realizarea scopului
urmărit printr-o asemenea infracţiune;
• Abuzul în serviciu contra intereselor publice, abuzul în serviciu contra
interselor persoanelor şi abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi,
săvârşte în realizarea scopului urmărit, printr-o infracţiune prevazută mai
sus.
Sunt considerate infracţiuni împotriva interselor financiare ale Uniunii
Europene:14
• Folosirea sau prezentarea de documente ori declaraţii false, inexcate sau
incomplete, care are ca rezultat obţinerea pe nedrept de fonduri din
bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele administrate de
13 Legea nr. 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, Secţiunea a IV-a, art. 17-18; 14 Ibidem, art. 18;
acestea orin în numele lor;
• Omisiunea de a furniza, cu ştiinţă, datele cerute potrivit legii pentru
obţinerea de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din
bugetele administrate de acestea ori în numele lor, dacă fapta are ca
rezultat obţinerea pe nedrept a acestor fonduri;
• Schimbarea, fără respectarea prevederilor legale, a destinaţiei fondurilor
obţinute din bugetul general al Uniunii Europene sau din alte fonduri
administrate de acestea ori în numele lor;
• Schimbarea, fără respectarea prevederilor legale, a destinaţiei unui folos
legal obţinut, dacă fapta are ca rezultat diminuarea ilegală a resurselor
din bugetul general al Uniunii Europene sau din alte bugetele
administrate de acestea ori în numele lor;
• Folosirea sau prezentarea de documente ori declraţii false, inexacte sau
incomplete, care are ca rezultat diminuarea ilegală a resurselor din
bugetul general al Uniunii Europene sau din alte bugetele administrate
de acestea ori în numele lor;
• Omisiunea de a furniza, cu ştiinţă, datele cerute potrivit legii, dacă fapta
are ca rezultat diminuarea ilegală a resurselor din bugetul general al
Uniunii Europene sau din alte bugetele administrate de acestea ori în
numele lor;
Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001, privind liberul acces la informaţiile
de interes public prevede accesul liber şi neîngrădit al persoanei la orice informaţii de
interes public ca un principiu fundamnetal al relaţiilor dintre persoane şi autorităţile
publice. Prin informaţie de interes public se înţelege orice informaţie care
priveşteactivităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii
publice.15 Prin informaţie cu privire la datele personale se înţelege orice informaţie
privind o persoană fizică identificată sau identificabilă.16 Prin urmare, în conformitate
cu Legea nr. 544/2001, orice persoană fizică din România are acces la orice informaţie
legată de declaraţiile de avere prevazute prin Legea nr. 115/1996. Legea nr. 544/2001
15 Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001, privind liberul acces la informaţiile de interes public, Cap. I, art. 2, lit.b; 16
Ibidem, art. 2, lit. c;
stipulează că fiecare autoritate sau instituţie publică are obligaţia să comunice din
oficiu informaţii de interes public care privesc:17
• Actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea
autorităţii sau instituţiei publice în cauză;
• Structura organizatorică, atribuţiile departamentelor, programul de
funcţionare, programul de audienţe al autorităţii sau instituţiei publice;
• Numele şi prenumele persoanelor din conducerea autorităţii sau a
instituţiei publice şi ale funcţionarului responsabil cu difuzarea
informaţiilor publice;
• Coordonatele de contact ale autorităţii sau instituţiei publice, respectiv:
denumirea, sediul, numere de telefon, fax, adresa de e.amil şi adresa
paginii de Internet;
• Sursele financiare, bugetul şi bilanţul contabil;
• Programele şi strategiile proprii;
• Lista cuprinzând documentele de interes public;
• Lista cuprinzând categoriile de documente produse şi/sau gestoinate,
potrivit legii;
• Modalităţile de contestare a deciziei autorităţii publice.
Autorităţile au obligaţia să publice şi să actualizeze anual un buletin informativ
care va cuprinde informaţiile prevăzute mai sus, precum şi să organizeze periodic, de
regulă o dată pe lună, conferinţe de presă pentru aducerea la cunoştinţă a informaţiilor
de interes public.18
Ordonanţa de Urgenţă nr. 43 din 4 aprilie 2002, privind Direcţia Naţională
Anticorupţie a înfiinţat acestă instituţie, ca structură cu personalitate juridică, în cadrul
Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin reorganizarea Parchetului
Naţional Anticorupţie. Direcţia Naţională Anticorupţie este autorizată să deţină şi să
folosescă mijloace adecvate pentru obţinerea, verificarea, prelucrarea şi stocarea
17 Ibidem, Cap. II, art. 5, al.1, lit. a-I; 18 Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001, privind liberul acces la informaţiile de interes public, Cap. II, art. 2;
informaţiilor privitoare la faptele de corupţie prevăzute în legea nr. 78/2000, cu
modificările ulterioare, în condiţiile legii.19
Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003, privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul
de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, modificată şi completată de OUG nr.
40/2003 împreună cu Legea nr. 52 din 21 ianuarie 2003 privind transparenţa
decizională în administraţia publică au ca scop să sporească gradul de
responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei
administrative, să stimuleze participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a
deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative şi să sporească
gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice. Principiile care stau la
baza acestor acte normative sunt următoarele:20
• Informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de
inters public care urmează a fi dezbătute de autorităţile administraţiei
publice centrale şi locale în procesul de elaborare a proiectelor de acte
normative;
• Consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa
autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte
normative;
• Participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în
procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.
Autorităţile administraţiei publice au obligaţia de a informa şi de a supune
dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor
administrative şi la minutele (documentele scrise în care se consemnează în rezumat
punctele de vedere exprimate de participanţi la o şedinţă, precum şi rezultatul
dezbaterilor) şedinţelor publice.
19 Ordonanţa de Urgenţă nr. 43 din 4 aprilie 2002, privind Direcţia Naţională Anticorupţie, Cap. IV, art. 15; 20 Legea nr. 52 din 21 ianuarie 2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Cap. I, art. 2, lit. a-c;
Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 a administraţiei publice locale stipulează ca
principii de organizare şi funcţionare ale autorităţilor administraţiei publice locale
următoarele principii:21
• Principiul descentralizării;
• Principiul autonomiei locale;
• Principiul deconcentrării serviciilor publice;
• Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale;
• Principiul legalităţii;
• Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de
interes deosebit.
Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes
deosebit este completat la Capitolul VII al aceleaşi legi, cu iniţiativa cetăţenească, în
virtutea căreia, cetăţenii pot propune consiliilor locale şi consiliilor judeţene pe a căror
rază domiciliază, spre dezbatere şi adoptare, proiecte de hotărâri. Aspectul democratic
şi etic al acestor prevederi se referă la faptul că cetăţenii trebuie să întreţină o relaţie
permanentă cu autorităţile administraţiei publice locale, relaţie care se bazează pe
consultare reciprocă, cooperare şi respect reciproc. Cetăţenii trebuie să fie parte activă
în procesul luării deciziilor de interes deosebit, opiniile lor fiind hotărâtoare în acest
proces. Legea nr. 215/2001, prin principiile de organizare şi funcţionare ale
administraţiei publice locale împreună cu prevederile care reglementează iniţiativa
cetăţenească garantează criteriul participării efective. De asemenea, Legea nr.
215/2001, prin principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice locale
împreună cu prevederile care reglementează iniţiativa cetăţenească22 asigură criteriul
egalităţii în etapa decisivă. Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de
interes public împreună cu Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de
afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, modificată şi completată de OUG nr.
40/2003 şi Legea nr. 52/2003 privind transperenţa decizională în administraţia publică
garantează criteriul înţelegerii luminate. Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la
21 Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 a administraţiei publice locale, Cap. I, art. 2, al.1; 22 Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 a administraţiei publice locale, Cap. VII, art. 109, al. 2 prevede ca: Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau de mai mulţi cetăţeni cu drept de vot...
informaţiile de interes public împreună cu Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi
de control şi a funcţionarilor publici asigură realizarea criteriului controlului agendei.
Iar criteriul cuprinderii este garantat de Constituţie şi de Legea nr. 215/2001, prin
principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice locale împreună cu
prevederile care reglementează iniţiativa cetăţenească. Legile nr. 78/2000, 144/2007,
7/2004, OUG 43/2002, precum şi legile 188/2004 şi 571/2004 asigură funcţionarea
procesului democratic prin crearea, organizarea şi reglementarea condiţiilor de
funcţionare a instituţiilor şi pârghiilor necesare realizării criteriilor impuse de un stat
democratic.
COD AL CONDUITEI
Un bun cod al conduitei impune standarde comportamentale pentru funcţionarii
publici. El include reglementări stricte referitoare la conflicte de interese, acceptarea de
cadouri, abuzul de poziţia discreţionară şi intluenţa pe care o deţine funcţionarul public.
Legea pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, impune la
rândul ei. standarde comportamentale pentru funcţionarii publici, reglementând aceste
comportamente care sunt considerate drept infracţiuni.23 Legea face în principal referire
la infracţiunile prevăzute în Codul Penal la art.254-257 (luare de mita, dare de mita,
primirea de foloase necuvenite şi trafic de influentă), dar vine şi completează aceste
prevederi prin altele noi, referitoare la stabilirea cu intenţie a unei valori diminuate faţă de
valoarea reală a bunurilor asupra cărora statul are autoritate, acordarea de credite sau
subvenţii cu încălcarea legii sau normelor de ereditare, utilizarea creditelor sau a
subvenţiilor cu încălcarea legii sau normelor de creditare, utilizarea creditelor sau a
subvenţiilor cu alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate (art.10). De asemenea,
art.ll şi art.12 pedepsesc fapte care sunt săvârşite în scopul obţinerii pentru sine sau pentru
altul, sume de bani, bunuri ori alte foloase necuvenite: înlesnirea diferitelor operaţiuni
comerciale sau financiare pe care le efectuează agentul economic, efectuarea de
23 Legea nr. 78/.2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, Cap. III, Secţiunea 1,art. 5, al. 1-3; Secţiunea a 2-1 art.6, al. 1-4; Secţiunea a 3-a, art. 10, lit. a-c; art. 11, al. 1-2, art.12, lit. a-a-b, art. 13; Secţiunea a 4-a, art. 17, lit. a-d, art. 18, al. 1-3;
operaţiuni financiare incompatibile cu funcţia şi folosirea, în mod direct sau indirect a
informaţiilor confidenţiale. Legea mai face referire şi la infracţiuni în legătură directă cu
infracţiunile de corupţie: tăinuirea bunurilor provenite din săvârşirea unei infracţiuni,
falsul şi uzul de fals săvârşite în scopul de a ascunde comiterea unei infracţiuni, abuzul în
serviciu contra intereselor publice, etc. (art. 17a-i, Legea nr.78/2000), precum şi la
diferite infracţiuni împotriva intereselor fianciare ale Uniunii Europene. (Secţiunea a 4-a,
art. 18, al. 1-3).
Legea nr. 7 din 8 februarie 2004 privind Codul de conduită al
funcţionarilor publici este un act normativ care reglementează normele de conduită
profesională a funcţionarilor publici, având ca obiective asigurarea creşterii calităţii
serviciului public, o bună administrare în realizarea interesului public, precum şi
eliminarea birocraţiei excesive şi a faptelor de corupţie din administraţia publică. Codul
de conduită îşi propune să reglementeze normele de conduită profesională necesare
realizării unor raporturi sociale şi profesionale corespunzătoare creării şi menţinerii la
nivel înalt a prestigiului instituţiei funcţiei publice şi al funcţionarilor publici24; să
informeze publicul cu privire la conduita profesională la care este îndreptăţit să se
aştepte din partea funcţionarilor publici în exercitarea funcţiilor publice;25 să creeze un
climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi funcţionarii publici, pe de-o
parte, şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte.26 Principiile
care guverează conduita profesională a funcţionarilor publici sunt următoarele:27
• Supremaţia Constituţiei şi a legii, principiu conform căruia funcţionarii
publici au îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile ţării;
• Prioritatea interesului public, principiu conform căruia funcţionarii
publici au îndatorirea de a considera interesul public mai presus decât
interesul personal, în exercitarea funcţiei publice;
• Asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi
instituţiilor publice, principiu conform căruia funcţionarii publici au
îndatorirea de a aplica acelaşi regim juridic în situaţii identice sau
24 Legea nr. 7 din 8 februarie 2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici, Cap. I, art. 2, lit. a; 25 Ibidem, lit. b; 26
Ibidem, lit. c; 27 Legea nr. 7 din 8 februarie 2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici, Cap. I, art. 3, lit. a-i;
similare;
• Profesionalismul, principiu conform căruia funcţionarii publici au
obligaţia de a îndeplini atribuţiile de serviciu cu responsabilitate,
competenţă, eficienţă, corectitudine şi coştinciozitate;
• Imparţialitatea şi independenţa, principiu conform căruia funcţionarii
publici sunt obligaţi să aibă o atitudine obiectivă, neutră faţă de orice
interes politic, economic, religios sau de altă natură, în exercitarea
funcţiei publice;
• Integritatea morală, principiu conform căruia funcţionarilor publici le
este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau
pentru alţii, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcţiei publice
pe care o deţin, sau să abuzeze în vreun fel de această funcţie;
• Libertatea gândirii şi a exprimării, principiu conform căruia funcţionarii
publici pot să-şi exprime şi să-şi fundamenteze opiniile cu respectarea
ordinii de drept şi a bunelor moravuri;
• Cinstea şi corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea funcţiei
publice şi în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu funcţionarii publici
trebuie să fie de bună credinţă;
• Deschiderea şi transparenţa, principiu conform căruia activităţile
desfăşurate de funcţionarii publici în exercitarea funcţiei lor sunt publice
şi pot fi supuse monitorizării cetăţenilor.
La articolul 14, legea specifică faptul că funcţionarii publici nu trebuie să
solicite ori să accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj, care le
sunt destinate personal, familiei, părinţilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut
relaţii de afaceri sau de natură politică. Aceste „atenţii” pot infulenţa imparţialitatea în
exercitarea funcţiilor publice deţinute sau pot constitui o recompensă în raport cu aceste
funcţii.
Aceste prevederi garantează respectarea cu prioritate a Constituţiei şi legilor în
vigoare, promovarea interesului public, impun standarde de profesionalism,
imparţialitate şi integritate morală, responsabilitate, corectitudine şi transparenţă, dar şi
asigură libertatea gândirii şi a exprimării.
Rolul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici este acela de a coordona,
monitoriza şi controla aplicarea normelor prevăzute de codul de conduită.28 Pentru
aceasta, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici urmăreşte aplicarea şi respectarea, în
cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice a prevederilor codului de conduită, elaborând
studii şi analize privind respectarea acestor prevederi. În scopul aplicării eficiente a
dispoziţiilor codului de conduită, conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice vor
desemna un funcţionar public pentru consiliere etică şi monitorizarea respectării
normelor de conduită. Acest din urmă funcţionar va acorda consultanţă şi asistenţă
funcţionarilor publici cu privire la respectarea normelor de conduită, va monitoriza
aplicarea prevederilor codului de conduită şi va întocmi rapoarte trimistriale privind
respectarea normelor de conduită presupuse de cod. 29
DECLARAŢIA FINANCIARĂ
Legislaţia S.U.A. făcea referire şi la o declaraţie financiara care, în viziunea
americană, reprezintă piatra de temelie a oricărei legislaţii care intenţionează să prevină
abuzurile oficialilor în vederea obţinerii de profituri personale. Declaraţia financiară
este considerată în măsură a preveni potenţialele conflicte de interese ivite în cadrul
organizaţiei publice şi a descuraja funcţionarii publici în ceea ce priveşte abuzurile de
puterea conferită de funcţia lor.
Legea nr.78/2000 extinde prevederile Legii nr. 115/199630 impunând
obligativitatea declarării averii şi pentru funcţionarii publici, indiferent de modul în care
au fost investiţi în cadrul autorităţilor publice sau instituţiilor publice. Declaraţia se
referă la valorile pe care le deţin funcţionarii şi permite exercitarea controlului asupra
averii şi valorilor funcţionarilor. Pentru a fi cu adevărat eficientă, declaraţia nu se
rezumă la a conţine doar valoarea salariului şi a altor venituri realizate de un funcţionar,
ea conţine clar specificate categoriile de bunuri şi valori mobiliare, rezervele financiare
28 Legea nr. 7 din 8 februarie 2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici, Cap. III, art. 20, al. 1-2; 29 Ibidem, Cap. III, art. 21, al.1-5; 30 Legea nr. 115 din 6 octombrie 1996, pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici;
cât şi proprietăţile deţinute de acel funcţionar. Articolul 4 al Legii nr.78/2000 stipulează
că funcţionarii au obliga ţ ia de a declara în termen de 30 de zile de la primire orice
donaţie directă ori indirectă sau daruri primite în legătură cu exercitarea funcţiilor sau
atribuţiilor lor, cu excepţia celor care au o valoare simbolică. Mai mult decât atât,
obligativitatea de declarare a averilor se extinde şi asupra soţilor, respectiv soţiilor.
SISTEM DE IMPUNERE
Sistemul de impunere se referă la un organism special, investit cu prerogative de
impunere şi control a reglementărilor etice. De cele mai multe ori, acest organism
special îmbracă forma unei comisii etice, abilitată să impună standarde etice şi să
controleze activitatea funcţionarilor publici, fiind în măsură să încurajeze administratorii
să acţioneze conform principiilor etice promovate de legislaţia etică şi descurajându-i pe
aceia care ar fi tentaţi să încalce legea. Pentru a fi eficientă, comisia va fi alcătuită din
membrii neimplica ţ i în mod direct în activitatea autorităţii publice pe care o controlează
şi lipsiţi de interese politice.
De menţionat este importanţa aspectului surprins şi anterior: idealul este o
comisie de disciplină ai cărei membrii să nu fie implicaţi în mod direct în activitatea
autorităţii sau instituţiei publice controlate. Comisia are nevoie de un buget propriu,
capabil să-i acopere cheltuielile necesare desfăşurării activităţii.
Rolul comisiei este de a interpreta şi impune prevederile legale, deoarece este
realmente imposibil de elaborat o legislaţie în măsură să acopere toate situaţiile
dilematice cu care se confruntă autorităţile publice. Comisia va avea datoria de a adapta
prevederile existente la situaţii nou create, de a oferi consultanţă în domeniul eticii
administraţie şi de a-i forma pe funcţionari în spiritul legii şi al moralităţii.
Legea nr. 144 din 21 mai 2007 privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea Agenţiei Naţionale Anticorupţie a înfiinţat această autoritate în
vederea asigurării exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice în condiţii de
imparţialitate, integritate, transparenţă, prin organizarea în mod unitar şi
instituţionalizat a activităţii de control al averii dobândite în perioada exercitării
mandatelor sau a îndeplinirii funcţiilor respective şi a verificării conflictelor de
interese, precum şi de sesizare a incompatibilităţilor. Prin urmare, Agenţia are ca
principale atribuţii verificarea declaraţiilor de averi prevăzute de Legea nr. 115 din
6 octombrie 1996, pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a
unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, de
verificare şi soluţionare a situaţiilor care presupun conflicte de interese şi diferite
incompatibilităţi.
O altă instituţie abilitată să controleze legalitatea instituţiilor publice şi a
funcţionarilor publici este Direcţia Naţională Anticorupţie, înfiinţată prin Ordonanţa de
Urgenţă nr. 43 din 4 aprilie 2002. Spre deosebire de Agenţia Naţională Anticorupţie,
Direcţia Naţională Anticorupţie verifică acele situaţii în care s-au semnalat fapte de
corupţie prevazute de Legea nr. 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea şi
sancţionarea faptelor de corupţie.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici monitorizează şi controlează
aplicarea normelor prevăzute de codul de conduită al funcţionarilor publici, instituit
prin Legea nr. 7 din 18 februare 2004. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
alcătuieşte, anual, pe baza rapoartelor primite de la funcţionarii desemnaţi în cadrul
fiecărei instituţii publice, un raport cu privire la managementul funcţiei publice şi al
funcţionarilor publici.31 Acest raport cuprinde numărul şi obiectul sesizărilor privind
cazurile de încălcare a normelor de conduită profesională, categoriile şi numărul de
funcţionari publici care au încălcat normele de conduită morală şi profesională, cauzele
şi consecinţele nerespectării prevederilor codului şi trebui să evidenţieze cazurile în
care funcţionarilor publici li s-a cerut să acţioneze sub presiunea factorului politic.
Din punctul de vedere al sistemului de impunere, legislaţia românească a creat
autorităţile necesare pentru ca măsurile legale anticorupţie să fie respectate iar codul de
conduită se bucură de sprijinul şi monitorizarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici.
PROIECŢIE PENTRU "WHISTLEBLOWERS"
31 Legea nr. 7 din 8 februarie 2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici, Cap. III, art. 22, al. 1-2;
Termenul de "whistleblowers" este un termen familiar în câmpul controverselor
administraţiilor occidentale. Denunţarea faptelor care presupun o încălcare a legilor în
vigoare dar şi a colegilor care încalcă aceste legi şi principiile democratice
fundamentale poate fi considerată, în acelaşi timp, atât un act de onestitate dar, pe de
altă parte, şi un act de lipsă de loialitate faţă de colectiv şi faţă de organizaţia din care
acesta face parte. Legislaţia americană, pornind de la prevederile Constituţiei referitoare
la liebrtatea de exprimare, îi protejează pe acei funcţionari care denunţă abuzurile din
cadrul instituţiei publice. Racordându-se la standardele impuse de administraţiile
occidentale, legislaţia românească, cuprinde Legea nr. 571 din 14 decembrie 2004,
privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din
alte unităţi care semnalează încălcări ale legii. În terminologia românescă,
termenului de „whistleblower” îi corespunde termenul „avertizor” iar expresiei ”to
blow the whistle” îi corespunde expresia „avertizare”. Avertizarea în interes public
înseamnă sesizarea făcută cu bună credinţă cu privire la orice faptă care presupune o
încălcare a legii, a deontologiei profesionale sau a principiilor bunei administrări,
eficienţei, eficacităţii, economicităţii şi transparenţei.32 Principiile care guvernează
protecţia avertizării în interes public sunt următoarele:33
• Principiul legalităţii;
• Principiul supremaţiei interesului public;
• Principiul responsabilităţii;
• Principiul nesancţionării abuzive;
• Principiul bunei administrări;
• Principiul bunei conduite;
• Principiul echilibrului;
• Principiul bunei-credinţe.
STATUTUL FUNCŢIONARULUI PUBLIC
32 Legea nr. 571 din 14 decembrie 2004, Cap. I, art.3, al.1; 33
Ibidem, Cap. II, art. 4, lit. a-h;
Prin adoptarea de către Parlamentul României în 8 decembrie 1999 a Legii nr.
188 privind statutul funcţionarilor publici, publicată în M.O. nr. 600 din 8 dec. 1999
şi republicată în M.O. nr. 365 din 29 mai 2007 s-a realizat un important pas înainte pe
calea adaptării funcţiei publice la standardele impuse de o societate democratică
matură. Articolul 3 al acestei legi enumeră principiile care stau la baza exercitării
funcţiei publice:
• Legalitate, imparţialitate şi obiectivitate;
• Transparenţă;
• Eficienţă şi eficacitate;
• Responsabilitate în conformitate cu prevederile legale;
• Orientare către cetăţean;
• Stabilitate în exercitarea funcţiei publice;
• Subordonare ierarhică.
Acest statut garantează funcţionarilor publici stabilitate, continuitate,
permanenţă, eficacitate. Un funcţionar public conştient de siguranţa funcţiei sale va fi
mai puţin tentat să abuzeze de puterea discreţionară de care dispune şi va adopta o
atitudine transparentă în faţa persoanelor care încearcă să îl corupă.
Statutul funcţionarului public conţine prevederi referitoare la clasificarea
funcţiilor publice,34 la structura carierei funcţionarului public,35 la drepturile ( Cap. V,
Secţiunea1, art.27 - 42) şi îndatoririle funcţionarilor publici (Cap. V, Secţiunea a II-a,
art.43-49), la perfecţionarea profesională a funcţionarilor publici (Cap. V, Secţiunea a
III-a, art.50-53), cariera funcţionarilor publici (Cap. VI, Secţiunea 1, art. 54-59,
Secţiunea a II-a, art. 60-61), numirea şi promovarea funcţionarilor publici (Cap. VI,
Secţiunea a III-a, art.62, Secţiunea a IV-a, art. 63-69, Secţiunea a V-a, art. 70-71).
Drepturile funcţionarilor publici cuprind reglementări referitoare la condiţiile de
salarizare ale acestora, la concediile legale de care dispun aceştia, la asistenţa medicală
de care dispun, pensiile de care beneficiază, cât şi asigurarea condiţiilor necesare
desfăşurării muncii în condiţii normale. Tot în categoria drepturilor funcţionarilor
34 Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999, Cap.II, art. 7, al. 1-4, art. 8, al. 1-3, art. 9, al. a-c, art. 10, al. 1-2; 35 Ibidem, Cap.II, art. 9, al. a-c stipulează că există trei categorii de funcinari publici: cu studii superioare de lunga durata, cu studii superioare de scurta durata, cu studii medii; fiecare categorie conţine grade, clase, trepte.
publici sunt incluse dreptul la opinie, la tratement nediscriminatoriu, la asociere
sindicală şi la grevă. Îndatoririle funcţionarilor publici se pot rezuma la îndeplinirea cu
profesionalism, imparţialitate, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios a
atribuţiilor de serviciu şi evitarea oricăror activităţi care ar putea prejudicia autoritatea
în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea. Funcţionarii publici au îndatorirea de a
respecta normele de conduită profesională, le este interzis să accepte sau să pretindă
daruri sau alte avantaje, în considerarea funcţiei lor, au obligaţia de a completa şi
actualiza anual declaraţia de avere şi să respecte întocmai regimul juridic al conflictului
de interese şi al incompatibilităţilor. De asemenea, funcţionarul public are dreptul să
refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic,
dacă le consideră ilegale.
Statutul se referă şi la sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor
publici ( Cap. VIII, art. 75-86)36, modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de
serviciu (Cap. IX, Secţiunea I, art. 87-93; Cap. IX, Secţiunea a II-a, art. 94-96; Cap. IX,
Secţiunea a III-a, art. 97-106).
Prin intermediul acestei legi, Capitolul IV, Secţiunile I şi II, art, 21-26 se
prevede înfiinţarea Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, organism afat în
subordinea Ministerului Internelornşi Reformei Administrative.
Regulile pe care le conţine acest statut vor acţiona ca principii morale ale
funcţionarilor publici, ghidându-le activităţile în funcţie de prevederile acestuia.
Totodată, nemaifiind atât de expus din punct de vedere politic, funcţionarul public
român va conştientiza că reprezintă interesul public şi că, în exercitarea funcţiei sale,
publicul îi este primul arbitru. Drept urmare, comportamentul său se va adapta în
funcţie de interesul comunităţii pe care o reprezintă şi în funcţie de scopurile
organizaţiei din care face parte.
9. Principii de bază în deontologia funcţionarului public
NOTIUNI ASOCIATE CONCEPTULUI DE DEONTOLOGIE
36 Potrivit Statutului funcţionarilor Publici, funcţionarii publici răspund: disciplinar (art. 77). contravenţional (art. 83), civil (art. 74) şi penal (art. 86)
În ştiinţa administraţiei s-au formulat mai multe obligaţii cu caracter moral
dintre care unele au dobândit şi caracter de obligaţii profesionale.
1. Probitate
Prin probitate se înţelege în primul rând, corectitudinea de care trebuie să dea
dovadă un funcţionar în îndeplinirea sarcinilor de serviciu. Exista o dialectică a
corectitudinii exprimată foarte bine de G. Hegel: ,,Acelaşi conţinut care este un drept
este şi o datorie, şi ceea ce este o datorie este un drept"37
Cu alte cuvinte, funcţionarul
are dreptul de a exercita o funcţie publică atât timp cât înţelege că acea funcţie este o
datorie pentru el. Orice alte criterii pentru neîndeplinirea datoriei duc la lipsa de
probitate.
2. Demnitate
Foarte mulţi neglijează importanţa cuvântului “publică" din sintagma ,funcţie
putlică". Acest cuvânt trimite însă direct la sensul demnităţii pe care o are un funcţionar
învestit cu o funcţie (relativ la ceilalţi cetăţeni). Tocmai caracterul public al funcţiei
înterzice funcţionarului să se comporte ca ceilalti şi să ceară avantaje pentru el sau
pentru alţii. Sub aspect material, funcţionarul este plătit pentru a-şi exercita funcţia, iar
sub aspect moral el se bucură de autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau
funcţia sa.
3. Reputatie
Aceasta reprezinta părerea pe care cei din jur o au faţă de cineva sau faţă de felul
în care o persoană este cunoscută sau apreciată, faima, renumele. Ca orice faimă sau
renume, reputaţia este dată, în primul rând, de efortul personal al celui în cauză, care, de
cele mai multe ori, se ,,confectionează" în timp din elemente ce ţin de resortul moralei,
fiînd răspândită apoi prin intermediul oamenior sau mass -mediei. Cât de relativă este
această construcţie morală ne-o devedeşte şi practica de zi cu zi.
Educaţia şi mediul, pe lângă caracterul nativ al persoanei sunt elemente
determinante ale acestei morale. Reputaţia poate fi reală sau falsă, în funcţie de
împrejurări, persoana în cauză putând fi de bună-credinţă sau duplicitară, poate avea
reale aptitudini sau şi le poate disimula.
4. Interdicţia cumulului
37 G.F. Hegel- Fi1ozofia spiritului, Ed. Academiei, 1996, pg. 316.
În general, funcţionarul public nu poate avea interese contrare adminstraţiei pe
care o serveste şi ca atare nu ar trebui să desfăşuare activităţi lucrative în scop personal.
Totuşi, în practica administraţiilor publice din statele democratice s-au admis unele
derogări pentru:
• Activitatea de creaţie şi ştiinţifică, literară;
• Acordarea de consultaţii specializate în alte demenii decât cele ale administraţiei
publice;
• Exploatarea brevetelor de invenţie.
Având în vedere că funcţia publică este un ansamblu de atribuţii, apreciem că o
persoană fizică nu poate, practic, să realizeze, în acelaşi timp, atribuţiile a două sau mai
multe funcţii publice. În acest sens, profesorul P. Negulescu arăta că, în principiu,
funcţiile publice nu se cumulează, pentru că interesul general cere ca funcţionarul să-şi
consacre întreaga sa activitate funcţiei pe care o îndeplineste.
Totuşi, un funcţionar angajat într-un seviciu public, poate desfăşura temporar o
activitate remunerată pentru un alt serviciu al administraţiei publice, cu condiţia să aibă
acordul autorităţii administraţiei publice pentru care lucrează, unde are funcţia de bază.
5. Imparţialitate
Cu privire la dreptul funcţionarului public de a face parte din partide politice s-
au conturat două opinii contrare:
• Una care considera administraţia ca anexă a politicului şi ca atare posibilitatea ca
funcţionarii să fie politici;
• Alta care consideră că funcţionarul are, în principal, atribuţia de a executa decizia
politică, fără a participa la activităţile partidelor.
Cu privire la problema amintită în Legea 188 /1999 privind Statutul
funcţionarilor publici la art. 42 se stipulează: ,,Funcţionarii publici au obligaţla ca în
exercitarea atribuţiilor ce le revin să se abţină de la exprimarea sau manifestarea
convingerilor lor politice".
6. Subordonarea
Funcţionarii publici au obligaţia de a executa ordinele sau instrucţiunile primite
de la şefii ierarhici. Este evident că această obligaţie deschide uneori poarta abuzului din
partea sefului făcând posibilă apariţia corupţiei. Tocmai de aceea, în doctrina şi prin
lege se recunoaste dreptul funcţionarului de a refuza executarea ordinului în cazul în
care este vădit ilegal şi/sau prejudiciază drepturile fundamentale ale persoanei. În
această situaţie, funcţionarul trebuie să anunţe în scris motivul refuzului. Corelativ,
trebuie precizat că funcţionarii superiori poarta răspunderea pentru legalitatea ordinelor
pe care le transmit subordonaţilor; altfel s-ar ajunge la situaţia în care ei ar fi exonerati
de răspundere, iar funcţionarii subordonaţi să răspundă pentru faptele altora.
7. Fidelitate
Această dimensiune etică a funcţionarului public presupune executarea sarcinilor
de serviciu pentru şi în interesul instituţiei la care funcţionarul lucrează. Obligaţia de
fidelitate cuprinde şi discreţia necesară cu privire la secretele de serviciu cu care
funcţionarul operează. Tocmai de aceea, în unele statute ale funcţionarilor publici se
prevede obligaţia de a păstra secretul de serviciu o anumită perioadă de timp după
încetarea raporturilor de serviciu (între 1 - 5 ani). Obligaţia de fidelitate se extinde şi
asupra persoanelor alese în cadrul autorităţilor cu caracter deliberativ, care au obligaţia
de a depune un jurământ la începerea mandatului.
8. Respectul faţă de funcţie
Obligaţia de a respecta funcţia constă în esenţă în limita de competenţă (acest
termen exprimă capacitatea unei persoane de a realiza în mod corespunzător şi cu
eficienţă maximă, sarcinile care îi revin, tot ea fiind cea care generează performanţa,
respectiv productivitatea şi
eficacitatea). Funcţionarul public nu trebuie să-şi depăşească atribuţiile de serviciu, aşa
cum sunt ele stabilite prin fişa postului. Este evident că în cazul în care funcţionarul
primeşte lucrări pe care nu are competenţa să le rezolve, ori intervine pentru
soluţionarea lor la şeful ierarhic este vorba de o formă a abuzului în serviciu.
10. Deontologia funcţionarilor publici europeni
Din punct de vedere al specialistului în administraţie publică dreptul Uniunii
Europene prezintă remarcabile elemente de originalitate şi specificitate, generând tot
mai mult o adevărată ordine juridică europeană.
În cele ce urmează vom prezenta câteva din cele mai importante repere privind
funcţia publică şi funcţionarul public comuniar. Facem acest lucru la încheierea cursului
de "Deontologie a funcţionarului public" pentru a cunoaşte elemente de drept comparat
în materie şi - mai important -pentru a ne putea da seama cât de departe sau de aproape
suntem de legislaţia Unuinii Euroepe din acest domeniu.
1.Definirea noţiunii de funcţionar public la nivelul Uniunii Europene
Normele privind funcţia publică şi funcţionarul public european sunt
reglementate prin mai multe regulamente ale Comunităţii Economice Europene (CEE),
ale Comunităţii Europene a Energiei Atomice (CEEA) şi a altor agenţii, reunite într-un
document al Uniunii denumit STATUT, care are ca subtitlu "Regulamente şi
reglementări aplicabile funcţionarilor şi altor agenţi ai Uniunii Europene'"
Există, în afara acestui Statut, şi unele reglementări speciale care privesc
funcţionarii din compartimentele ştiinţifice şi tehnice.
Intenţia unei reglementări cu valoare de statut a avut ca efect faptul că a plasat
funcţia publică europeană în categoria funcţiilor publice aşa-zis închise,
asemănătoare funcţiei publice franceze sau germane în care funcţionari veritabili sunt
titulari ai posturilor lor şi au vocaţie de carieră.
În sistemul francez se susţine că pentru a defini funcţia publică este necesar să
fie relevate două elemente caracteristice: permanenţa funcţiei şi integrarea într-o
ierarhie administrativă.
Ceea ce a preocupat doctrinele occidentale în materie a fost natura juridică a
situaţiei funcţionarului public, şi anume dacă aceasta este una de drept public sau uan
de drept privat, sau dacă funcţionarul public se află într-o situaţie legală şi
reglementară sau este într-o sitauţie subiecivă, dedusă dintr-un contract.
În această dezbatere predomină opinia potrivit cărora funcţionarii pbulici se află
într-o situaţie legală şi nu una subiectivă. Astfel, în Germania predomină teza potrivit
căruia "funcţionarul încarnează în actele sale binele colectivităţii, ideea de justiţie
obiectivă", precum şi teza potrivit căreia "funcţionarul profesionist este o instituţie
care răspunde cunoştinţelor, competenţei şi fidelităţii, care trebuie să asigure
stabilitatea administraţiei şi să constituie un factor de echilibru faţă de forţele politice
care dau configuraţie vieţii statului."
Definirea noţiunii de funcţionar al Uniunii Euroepene o regăsim în articolul i din
Statut, potrivit căruia "este funcţionar al Uniunii, în sensul prezentului statut, ori ce
persoană care a fost numită, în condiţiile prevăzute de acest statut, într-o funcţie
permanentă dintr-una din instituţiile Uniunii Europene, printr-un act scris al
autorităţii investite cu puterea de numire de această instituţie."
Din definiţia de mai sus se desprinde concluzia că dobândirea statutului de
funcţionar european este determinată de existenţa unui act de numire emis de
autoritatea competentă. Deci, funcţionarii sunt recrutaţi printr-un act unilateral al
autorităţii competente şi se supun dreptului Uniunii Europene în exclusivitate.
Autoritatea investită cu putere de numire este, de regulă, preşedintele fiecărei
instituţii europene.
În dreptul Uniunii Europene, atunci când se vorbeşte de personal se are în
vedere două categorii:
- funcţionarii europenii, cărora le sunt aplicabile prevederile statutului;
- alţi agenţi, cărora le este aplicabil fie dreptul comuntiar, fie dreptul naţional,
şi mai sunt cunoscuţi şi sub denumirea de contractuali.
Ceea ce deosebesc pe contractuali de funcţionarii Uniunii Europene este faptul
că la funcţionarii Uniunii Europene regula o reprezintă statutul, pe când la
contractuali regula o reprezintă aplicarea contractelor şi doar prin excepţie, incidenţa
dispoziţiilor Statutului.
De asemenea, în ceea ce priveşte litigiile, contractualii cad sub incidenţa
normelor jurisdicţionale naţionale, pe când funcţionarii sunt sub incidenţa normelor şi
instituţiilor jurisdicţionale ale Uniunii Europene.
Din conţinutul Statutului funcţionarului public cal Uniunii Europene se desprind
următoarele concluzii cu privire la regimul juridic al actului de numire într-o funcţie
europeană:
- reprezintă un act juridic cu caracter unilateral;
- este emis de o autoritate investită cu putere de numire (AIPN);
- în mod obligatoriu actul trebuie să precizeze data la care începe să producă
efecte juridice;
- actul de numire, conferă funcţionarului european o situaţie juridică statutară
şi reglementară;
- numirea nu se poate face decât pe un post vacant. Deci, actul de numire al
funcţionarului public european este actul juridic unilateral emis de o autoritate
investită cu putere de numire, careconferă persoanei vizate o situaţie juridică
statutară şi reglementară, respectiv, calitatea de funcţionar public european.
Aspecte privind deontologia funcţionarului european
Deontologia asa cum am mai precizat în cursul privind deontologia
funcţionarului public national, prin obiectul sau specific şi prin metodele proprii se afla
la intersectie dintre drept şi morala, ea incluzand norme de comportament care privesc
atat relatiile de serviciu de toate tipurile ceia ce poate fi evocat prin sintagma
comportament profesional cat şi cele care privesc viaţa privata a funcţionarilor
Uniunii Europene.
Deontologia funcţionarului european se fundamentează pe principiul că acesta
are ca unic scop al activităţii sale servirea intereselor instituţiei europene căreia ii
apartine, ceea ce presupune în egală măsură aptitudini, cunostinte, sanatate şi
moralitate.
Deontologia funcţionarului Uniunii Europene îşi are izvoarele în legislatţa
primară şi legislaţia secundară a Uniunii, principiile generale ale dreptului, cutuma,
jurisprudenţa Curtii Europene de Justitie, dreptul internaţional şi dreptul naţional.
Principalul izvor însă îl constituie Statutul funcţionarilor Uniunii Europene în care
regăsim consacrate dimensiunile regimului juridic aplicabil funcţionarilor europeni,
drepturile şi obligatiile care le revin, principiile care le guvernează activitatea precum şi
consecinţele care intervin în cazul încălcării prevederilor statutului. Principiile
deontologice ale funcţionarului Uniunii Europene sunt:
- se afla în permanenţă la dispoziţia instituţiilor din care face parte; - spiritul
internaţional şi european de care trebuie să dea dovadă în activitatea lor, care îi obligă
la un comportament prin care să se realizeze echilibrul necesar între spiritul şi vocaţia
lor europeană şi ataşamentul faţă de ţara ai cărui cetăţeni sunt;
- neutralitatea desăvârşită a funcţionarului european care exclude orice influenţă din
partea oricărui stat, organism naţional sau internaţional, oricărui alt subiect de drept
intern sau internaţional;
- devotamentul absolut în slujirea intereselor instituţiei europene şi a politicii uropene
în ansamblul sau.
Forme de răspundere aplicabile funcţionarilor europeni
Regimul juridic al funcţionarilor europeni include şi problema răspunderii
acestora care are drept scop reprimarea greşelilor comise de agenţii publici. Prin
intermediul răspunderii se realizează atat scopul preventiv, cât şi cel sancţionator,
analizate în mod constant de doctrina juridică la care se adaugă scopul educativ.
Funcţionarul public, indiferent că este naţional sau internaţional trebuie să-şi
ducă la bun sfârşit atributiile, nu pentru ca aşa i se impune ci findcă e convins că ele
reprezintă rostul său profesiuonal.
Răspunderea funcţionarului european o găsim reglementată în titlul 6 denumit
"Regimul disciplinar", dezvoltat în anexa 9 la Statut intitulată "Procedura disciplinară",
ceea ce nu înseamnă că funcţionarul european nu răspunde material şi penal.
Din analiza textului Statutului rezultă următoarele forme ale răpunderii
funcţionarilor europeni:
a) răspunderea administrativ-patrimonială a funcţionarului faţă
de Uniune, potrivit căreia funcţionarul este ţinut să repare în
total sau în parte prejudiciile cauzate Uniunii prin greşelile
personale grave pe care acesta le-ar fi comis în timpul
serviciului sau în legatură cu serviciul;
b) o răspundere penală care este numai menţionată de Statut fără
a i se dezvolta regimul juridic;
c) o răspundere administrativ-disciplinară pe larg dezvoltată în
titlul VI din Statut şi în anexa 9.
Principiile generale care guvernează răspunderea funcţionarului disciplinar sunt:
1. Răspunderea disciplinară intervine ca urmare a comiterii unei abateri disciplinare,
noţiune care include orice încălcare a obligaţiilor impuse de Statut. De reţinut că
răspunderea disciplinară intervine atât pentru funcţionarul european cât şi pentru fostul
funcţionar.
2. Principiul potrivit căruia aceiaşi fapta nu poate da loc decat unei singure sancţiuni
discilplinare
3. Principiul neretroactivităţii sancţiunii disciplinare derivat din principiul general al
neretroactivităţii legii, ceea ce înseamnă că o sancţiune administrativă nu poate produce
efecte decât din momentul în care a fost adusă la cunoştinţă funcţionarului.
4. Principiul cercetaării prealabile care presupune ca sancţiunea nu se poate aplică
decât dupa ce s-a realizat o cercetare prealabilă a faptei de săvârşirea căreia este acuzat
funcţionarul cu exceptia avertisemntului şi ale blamului care pot fi aplicate direct de
autoritatea competentă.
5. Principiul individualizarii sancţiunii, care presupune să se ţină seama de
împrejurările în care fapta a fost săvârşita, de latura obiectivă şi subiectivă a acesteia, de
consecinţele faptei şi de comportamentul general al funcţionarului public, inclusiv
existenţa unor antecedente disciplinare.
6. Principiul comunicării, în sensul ca orice decizie individuală luată în aplicarea
statutului trebuie să fie comunicată în scris, de îndată funcţionarului intersat şi motivată
în fapt şi în drept.
7. Implicarea organului de disciplină este un alt principiu
al răspunderii funcţionarului Uniunii Europene şi are legatură cu prevederile art.9
din Statut care stabileşte că în fiecare instituţie se instituie un Consiliu
disciplinar şi care are rolul de a proteja funcţionarul împotriva deciziilor
abuzive care ar putea fi luate împotriva sa.
8. Autoritatea investită cu putere de numire este cea îndrituită să sancţioneze pe
funcţionarul Uniunii Europene.
9. Principiul dreptului la aparare a funcţionarului Uniunii Euroepene presupne:
- comunicarea deciziei;
- acordarea unui termen de 15 zile în care
funcţionarul să-şi poată pregati apărarea;
- dreptul funcţionarului de a fi asistat în faţa
organului de disciplină;
- dreptul de a apela la martori;
- dreptul de a se adresa organelor Uniunii
Europene de jurisdicţie.
10. Principiul radierii sancţiunii disciplinare care se naşte la intervale de timp în funcţie
de sancţiunea a cărei radiere se cere (ex. avertismentul şi blamul în 3 ani iar celelate
sancţiuni în termen de 6 ani).
Sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor Uniunii Europene pot
fi grupate în urmatoarele categorii:
1. Din punct de vedere al naturii lor
a) sancţiuni cu caracter normal (avertismentul şi
blamul);
b) sancţiuni care afectează cariera funcţionarului;
c) sancţiuni cu caracter pecuniar;
d) sancţiuni cu caracter complex care afectează în
egală măsură cariera dar au şi caracter pecuniar
(ex. retrogradare).
2. Din punct de vedere al caracterului lor:
a) sancţiuni cu caracter principal (avertismentul,
mustrarea, suspendarea tempoorară la
avansare, revocarea şi concedierea);
b) sancţiuni cu caracter complementar
(suspendarea dreptului la pensie)
3. Din punct de vedere al efectelor lor:
a) sancţiuni care atrag încetarea raportului de
funcţie europeană;
b) sancţiuni care nu atrag incetraea raportului de
funcţie europeană;
c) sancţiuni care determina intreruperea
raportului de funcţie europeană (suspendarea
funcţionarului).
În cele ce urmează vom face o scurtă analiză a fiecăreia din sancţiunile
disciplinare mai sus determinate:
A. AVERTISMENTUL este reglementat ca primă sancţiune enunţată de art.86 din
Statut şi de aici concluzia ca este cea mai uşoară, fiind definită ca atragerea atenţiei
persoanei care a săvârşit fapta asupra pericolului acesteia cu recomandarea ca pe
viitor sa nu se repete fapta respectivă şi să se conformeze dispoziţiilor legale.
Avertismentul reprezintă o sancţiune principală cu caracter moral având rolul de
a pune pe faptuitor în postura de a-şi conştientiza fapta dar, totodată, de a-l determina să
nu o repete.
Procedura procedării avertismentului:
- se aplică de autoritatea investită cu putere de numire din proprie iniţiativă sau
la propunerea superiorului ierarhic al funcţionarului în cauză;
- autoritatea competentă nu este obligată să solicite avizul Consiliului de
disciplină;
- subzistă dreptul funcţionarului Uniunii Europene de a fi ascultat înainte de a i
se fi aplicat sancţiunea;
- se aplică în scris.
B. BLAMUL este tot o sancţiune cu caracter moral şi constă în a atrage public atenţia
unui funcţionar asupra faptei comise fără a fi nevoie de o cercetare prealabilă sau de
forma scrisă.
C. SUSPENDAREA TEMPORARĂ A DREPTULUI DE AVANSARE PE SCARA
IERARHICĂ, este sancţiunea care constă în întreruperea posibilităţilor de avansare
automată pentru raţiuni care ţin de comportamentul necorespunzător al funcţionarului
Uniunii Europene. Aceasta sancţiune are caracter complex deoarece afectează cariera
funcţionarului dar şi drepturile sale băneşti.
D. REDUCEREA TREPTEI DE SALARIZARE , vizează o coborâre pe treapta de
salarizare corespunzătoare gradului funcţionarului respectiv şi, în consecinţă, face parte
din sancţiunile care afectează atât cariera cât şi veniturile funcţionarului în cauză.
E. RETROGRADAREA este sancţiunea care vizează pierderea gradului, spre
deosebire de sancţiunea anterioară, care vizează numai reducerea treptei în cazul
aceluiaşi grad. Retrogradarea reprezintă o sancţiune cu efecte asupra carierei, asupra
veniturilor dar şi cu un important impact moral deoarece funcţionarul îşi pierde pentru o
anumită perioadă poziţia ierarhică.
F. SUSPENDAREA DIN FUNCŢIE intervine în caz de abatere gravă când
funcţionarul se face vinovat fie de o neîndeplinire a obligatiilor sale profesionale cu
consecinţe grave fie de o imperfecţiune de drept comun. Autoritatea investită cu putere
de numire poate să dispună imediat suspendarea din funcţie a autorului unei asemenea
abateri. Decizia de suspendare trebuie să prevadă dacă funcţionarul îşi păstrează
remuneraţia sau procentul cu care se diminueaza (nu mai mult de 50%) şi nu poate dura
mai mult de 4 luni de la data cand a fost luata).
G. REVOCAREA DIN FUNCŢIE reprezintă sancţiunea cea mai gravă alături de cea
a concedierii pentru motive de necorespundere profesională, ambele sancţiuni punând
capat unei funcţii. Revocarea poate fi însoţită şi de suspendarea dreptului la pensie de
vechime.
H. CONCEDIEREA pentru insuficienţă profesională poate interveni când o persoană,
deşi a fost selecţionată pentru o funcţie ca urmare a concursului, pe parcurs se
dovedeşte faptul că nu întruneşte condiţiile necesare pentru menţinerea pe post, astfel că
poate interveni concedierea funcţionarului pentru motive de insuficienţă profesională .
Când intervine o asemenea situaţie autoritatea investită cu putere de investire are
2 posibilităţi:
- fie să-l concedieze
- fie să propună trecerea acestuia pe un post
inferior
Propunerea care are ca obiect aplicarea acestei acţiuni trebuie sa fie motivată, să
fie comunicată funcţionarului în cauză pentru a i se acorda posibilitatea de a se apăra.
In titlul VII din Statut intitulat "Căile de recurs" sunt prevăzute posibilităţile de
atac împotriva sancţiunilor administrative disciplinare care conţin practic 2 drepturi
fundamentale ale oricărei persoane vizate de statut:
a) dreptul de petiţionare către autoritatea investită cu putere de
numire, deci către administraţia europeană competentă;
b) accesul liber la jurisdicţia Uniunii Europene precedat de
procedura prealabilă prin care persoana interesată este
obligată să se adreseze mai întâi autorităţii investite cu putere
de numire şi abia apoi se va putea adresa Curtii Supreme de
Justitie. Căile de recurs sunt stabilite prin art.90 din Statut din
care reţinem:
1. Orice persoană vizată de prezentul Statut poate sesiza
autoritatea investită cu putere de numire solicitându-i să ia o decizie cu privire la
persoana sa. Autoritatea este obligată să-i raspundă într-un termen de patru luni de la
data introducerii cererii. La expirarea acestui termen lipsa răspunsului echivalează cu
decizia implicită de respingere susceptibilă să facă obiectul unei reclamaţii.
2. Orice persoană vizată în prezentul Statut poate sesiza
autoritatea investită cu putere de numire cu o reclamaţie îndreptăţită contra unui act care
îl incriminează, fie ca numită autoritate a luat o decizie fie s-a abţinut să ia o măsură
impusă de Statut. Reclamaţia trebuie introdusă în termen de 3 luni din ziua publicării
actului sau a notificării deciziei către destinatar sau începând cu data expirării
termenului de răspuns. Autoritatea este ţinută să comunice decizia sa în termen de 4
luni.
3. Cererea şi reclamaţia în ceea ce-l priveste pe funcţionar
trebuie să fie înaintate pe cale ierarhică, cu exceptia cazului când ele privesc pe
superiorul ierarhic direct situaţie când se înaintează autorităţii imediat superioare.
Potrivit art.91 din Statut " Curtea de Justitie a Uniunii Europene este competentă
să decidă asupra oricărui litigiu între Uniune şi una din persoanele vizate din Statut şi
care are ca subiect legalitatea unui act care aduce o imputaţie acelei persoane.
Un recurs la Curtea de Justitie a Uniunii Europene este acceptabil numai dacă:
- autoritatea investită cu putere de numire a fost
în prealabil sesizataă cu o reclamaţie;
- dacă reclamaţia a făcut obiectul unei decizii de
respingere explicite sau implicite.
Recursul trebuie să fie formulat în termen de 3 luni din ziua notificării deciziei
luate ca răspuns la reclamaţie sau de la expirarea termenului de răspuns.
BIBLIOGRAFIE:
1.ADAMS,GUY B.,BALFOUR, DANNY L., Unmasking Administrative Evil,
Sage- Publications Inc., London, Great Britain, 1998;
2. COOPER, PHILLIP J., BRADY, LINDA P., HIDALGO-HARDEMAN,
OLIVIA, HYDE ALBERT, NAFF, KATHERINE C., OTT, STEVEN J., WHITE,
HARVEY, Public Administration for the Twenty-First Century, Harcourt Brace&Co.
Florida, U.S.A., 1998; 3. COOPER, TERRY, L. (ed.), Handbook of Administrative Ethics, Marcel
Dekker Inc. California, 1994;
4. CHAPMAN, RICHARD A. (ed.), Ethics în Public Service, Edinburgh
University Press, 1993,
5. FARAZMAND, ALI, Modern Style of Government, Sage- Publications Inc.,
California, U.S.A., 1997;
6. GOLEMBWIESKI, ROBERT, Organization Development (Ideas and Issues),
Transaction Publishers, New Jersey, U.S.A., 1989;
7. GORDON, GEORGE, J., MILAKOVICH, MICHAEL, E., (eds.). Public
Administration în America, fifth edition, St. Martin’s Press, New York, 1995<
8. KNOTT, JACK, H., MILLER, GARY, J., Reforming Bureaucracy. The
Politics of Instituţional Choice, Prentice-Hall Inc., New Jersey, U.S.A., 1987;
9. LOCK, DENNIS, Gower Handbook of Quality Management, Gower
Publishing Company, Vermont, U.S.A., 1990;
10. LUTRIN, CARL, E., SETTLE, ALLEN, K., American Public
Administration-Concept and Cases, Prentice-Hall, New Jersey, U.S.A., 1992;
11. MADSEN, PETER and SHAFRITZ, JAY, M., (eds.), Essentials of
Government Ethics, Meridian Book, 1992;
12. MOORE, MARK, H., Creating Public Value-Strategic Management în
Government, Harvard University, London, U.K., 1997;
13. RAZ, JOSEPH, Ethics în the Public Domain-Essays în the Morality
of Law and Politics, Clarendon, U.S.A., 1994;
14.RICHTER, WILLIAM L., BURKE, FRANCES, DOIG JAMESON
W., Combating Corruption, Encouraging Ethics, American Society of Public
Administration, 1990;
15.LESTER M. SALAMON, The Tools of Government: A Guide to the New
Governance, Oxford University Press, New York, 2002.
16. STILLMAN, RICHARD, J., Public Administration-Concepts and Cases
sixth edition, Haugton Mifflin Company, U.S.A., 1996;
17. THOMPSON, ARTHUR A., STRICKLAND, A. J.III, Strategic
Management-Concept and Cases, seventh edition, Von Hofiman Press, New York,
U.S.A., 1993;
18. VEDINAŞ, VERGINIA, Statutul funcţionarilor publici, Universul Juridic,
Bucureşti, 2009;
ARTICOLE:
1. MENZEL, DONALD, Research on ethics and integrity în governance: A review and
assessment, în Public Integrity 7 (2005), No. 2., pp. 147-68;
2. WARREN, MARK E., What Does Corruption Mean în a Democracy?, în American
Journal of Political Science 48 (2004): 2, pp. 328-43;
3. PALIDAUSKAITE, JOLANTA, Codes of ethics în transitional democracies: A
comparative perspective, în Public Integrity 8 (2005-06): 1, pp. 35-48;
4. Toespraak burgemeester Cohen op de integriteitsconferentie op donderdag 28 mei
2009, om 18.30h în het Blauwe Theehuis. Zoals uitgesproken; cuvânt de bun venit
adresat de primarul Amsterdamului, Job Cohen, participanţilor la conferinţa
internaţională First Global Dialogue on Ethics în Public Administration, Governing
Good and Governing Well, Amsterdam, 28-30 mai 2009.
LEGI:
1. Legea nr. 115 din 6 octombrie 1996, pentru declararea şi controlul averii
demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control
şi a funcţionarilor publici, actualizată până la data de 21 aprilie 2008,
2. Legea nr. 188 din 9 decembrie 1999, privind statutul funcţionarilor publici,
republicată în 29 mai 2007;
3. Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001, a administraţiei publice locale, republicată şi
actualizată până la data de 3 iulie 2008;
4. Legea nr. 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea
faptelor de corupţie, actualizată până la data de 1 aprilie 2007;
5. Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001, privind liberul acces la informaţiile de
interes public, actualizată până la data de 29 iunie 2007;
6. Ordonanţa de Urgenţă nr. 43 din 4 aprilie 2002, privind Direcţia Naţională
Anticorupţie, actualizată până la data de 7 septembrie 2006;
7. Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003, privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul
de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, modificată şi completată de
OUG nr. 40/2003;
8. Legea nr. 52 din 21 ianuarie 2003, privind transparenţa decizională în
administraţia publică;
9. Legea nr. 571 din 14 decembrie 2004, privind protecţia personalului din
autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează
încălcări ale legii;
10. Legea nr. 7 din 8 februarie 2004, privind Codul de conduită al funcţionarilor
publici, republicată;
11. Legea nr. 144 din 21 mai 2007, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
Agenţiei Naţionale de Integritate, actualizată până la data de 21 aprilie 2008;
12. CODUL PENAL al ROMÂNIEI din 16.04.1997 (Art. 254-258), Best
Publishing, Bucureşti, 2009;
13. CONSTITUŢIA ROMÂNIEI, publicată în M.O. nr. 767/31 octombrie 2003.
Intrebari examen
1. Ce reprezintă codurile etice şi care este rolul lor în administraţia publică?
Încercaţi să va imaginaţi ce principii ar trebiu să conţină un cod etic al
funcţionarului în România.
2. Ce componente ar trebui să conţină o legislaţe etică? Alegeţi una dintre cele
patru componente şi analizaţi-o în cazul legislaţiei româneşti.
3. De ceste important să existe un stat al funcţionarului public?
4. Care consideraţi că este elementul deficitar al eticii în administraţia publică
românească (legislaţia, lipsa codificării etice, un management neorientat către
promovarea valorilor etice, un electorat neparticipativ)? Argumentaţi
alegerea făcută de dvs.
5. Formulaţi un exemplu de situaţie în care ati lua atitudine şi aţi semnala un
comportament inadecvat al unui coleg de-al dvs., apelând la protecţia Legii
nr. 571-2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice,
instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii.
6. Argumentaţi de ce pentru a avea un sistem administrativ etic este nevoie
atât de legislaţie etică, dar şi de un sistem de impunere eficient.
7. Imaginaţi-vă că sunteţi manager al unui departament al unei instituţii
publice. Subalternii dvs. Pleacă săptămânal la un curs de formare în
afara localităţii, însă nu foarte departe de casă. Costurile cu transportul,
masa şi cazarea le sunt decontate. Cu toate acestea, fiind relativ aproape
de casă, toţi se întorc seara în localitatea de domiciliu. Cei mai mulţi
dintre ei, deşi nu stau la hotel şi nu manâncă la restaurant, preferând sa
vină acasă şi să manânce acasă si, de asemenea, să doarmă acasă, aduc
spre decontare documente care atestă şederea lor la hotel şi efectuarea
unor cheltuieli cu masa. Ce faceţi în această situaţie? Le permiteţi să
deconteze respectivele cheltuieli, deşi ştiţi că ele nu au fost efectuate,
considerând că oricum nu este vorba de sume mari şi, oricum, au fost
prevazute fonduri de către instituţie în acest sens? Sau le atrageţi
atenţia, avertizându-i că se află într-o situaţie în care încalcă normele
morale ale colectivului dvs.? Argumentaţi răspunsul ales.
8. Trebuie să vă printaţi cursurile pe care le-aţi primit prin e.mail de la
profesorii dvs. La dvs. la serviciu există o imprimantă profesională care
v-ar ajuta foarte mult, deoarece ar lista cursurile într-un timp foarte
scurt şi v-ar scuti de banii pe care ar trebui să îi plătiţi în oraş, pentru
un asemenea serviciu. Ce faceţi? Listaţi cursurile la serviciu?
Argumentaţi alegerea făcută.
9. Lucraţi la serviciul de autoritate tutelară al primăriei din localitatea dvs. Vă
confruntaţi cu următoarea situaţie: aveţi un caz al unui tinere fete minore,
proaspătă mămică a unui nou născut de doar două luni. Mama a fugit din
locul unde a fost instituţionalizată, a trait în concubinaj cu un baiat, de
asemenea instituţionalizat şi minor, şi a făcut un copil cu acesta din urmă.
Tocmai ati dat de urma lor, ambii fiind căutaţi pentru că au fugit din locurile
unde erau instituţionalizaţi. Tânărul tătic lucrează în construcţii pentru a-şi
întreţine familia. Iată o situaţie dilematică: dacă îi duceţi înapoi, pe părinţii
minori, în instituţia de unde provin, nou-născutul ar lua şi el drumul unei alte
instituţii, ati strica tânăra lor familie, pentru că i-ati despărţi atât pe părinţi,
cât şi pe părinţi de copilul lor, însă v-ati face datoria pe care o presupune
serviciul dvs. Dacă nu raportaţi că i-ati găsit şi îi lăsaţi să se descurce singuri,
nu le stricaţi micuţa lor familie şi copilul ar creşte lăngă părinţii lui, însă
comportamentul dvs. nu ar fi în conformitate cu normele presupuse de
serviciul dvs. şi de fişa postului. Cum procedaţi? Argumentaţi alegerea
făcută.
10. Lucraţi la departamentul de achiziţii publice al primăriei din localitatea dvs.
Tocmai s-a organizat o licitaţie publică şi, în urma licitaţiei, a fost selectată o
fimă privată pentru a executa o anumită lucrare. Aţi participat şi dvs. la
procesul de selecţie al frimelor care au depus documentaţie în vederea
căştigării proiectului. Din documentaţia despusă, o altă firmă, decât cea
selectată, oferea condiţii mai bune decât firma care a câştigat selecţia. Din
punct de vedere legal, sunt întrunite toate condiţiile de ambele firme, prin
urmare, nu s-a produs nici un fel de ilegalitate în procesul de selecţie. Insă,
firma care a câştigat proiectul este o firmă care îl are ca principal acţionar pe
un cetăţean de naţionalitate română iar cealaltă firmă îl are ca principal
acţionar pe un cetăţean de naţionalitate maghiară. Suspectaţi că criteriul de
departajare dintre cei doi a fost cel al naţionalităţii, fiind preferată firma cu
acţionarul român. Cum procedaţi? Semnalaţi acest lucru sau nu?
Argumentaţi răspunsul dvs.
Recommended