1

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА

ПІДРУЧНИК

Київ2014

2

УДК 35(075.8) Д36

Схвалено Вченою радою Національної академії державного управлінняпри Президентові України

(протокол № 205/7-10 від 3 жовтня 2013 р.)

Редакційна колегія:Ю. В. Ковбасюк (голова), К. О. Ващенко (заст. голови), Ю. П. Сурмін (заст. голови),М. М. Білинська, М. М. Іжа, В. І. Луговий, В. С. Загорський, В. А. Ландсман, А. А. Попок,С. М. Серьогін, І. В. Валентюк (координатор проекту).

Р е ц е н з е н т и :В. Г. Кремень, доктор філософських наук, професор, дійсний член НАН України та НАПНУкраїни, заслужений діяч науки і техніки України;В. П. Пустовойтенко, доктор технічних наук, професор, заслужений будівельник України;В. В. Толкованов, доктор наук з державного управління, доктор публічного права (Франція).

Державна політика : підручник / Нац. акад. держ. упр. при Президен-тові України ; ред. кол. : Ю. В. Ковбасюк (голова), К. О. Ващенко (заст. голови),Ю. П. Сурмін (заст. голови) [та ін.]. – К. : НАДУ, 2014. – 448 с.

ISBN 978-966-619-348-6.У підручнику висвітлюються актуальні питання державної політики, її теорії, змісту та

методології, осмислюються суспільно-політичні основи і розкриваються шляхи вдосконаленняпрактики державної політики. При цьому розгляд її сутності супроводжується всебічним аналізомдержавної політики у різних сферах суспільного життя, проблем регіонального розвитку та місцевогосамоврядування. Значна увага приділяється державній кадровій політиці, використанню інструментіваналізу політики та проблемам політичного розвитку.

Для студентів, викладачів, аспірантів, а також усіх, хто цікавиться сучасною державно-управлінською наукою.

УДК 35(075.8)

© Національна академіядержавного управлінняпри Президентові України, 2014ISBN 978-966-619-348-6

Д36

3

ЗМІСТ

ПЕРЕДМОВА .................................................................................................................................................. 5

РОЗДІЛ 1. СУТНІСТЬ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ .................................................................................... 71.1. Державна політика як управлінська категорія ................................................................................... 71.2. Державна політика як система .......................................................................................................... 111.3. Суб'єкти формування державної політики ...................................................................................... 181.4. Політико-правові засади побудови правової держави .................................................................... 191.5. Механізм і моделі формування державної політики ........................................................................ 231.6. Механізм реалізації та оцінювання державної політики ................................................................. 311.7. Участь державних службовців у політичному процесі ................................................................... 371.8. Вплив глобалізації на формування та реалізацію державної політики .......................................... 41

РОЗДІЛ 2. ФОРМУВАННЯ І РЕАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ ............................................. 492.1. Державна політика і демократичне врядування .............................................................................. 492.2. Зміст державної політики. Цикл вироблення політики .................................................................. 512.3. Аналіз політики: ідентифікація проблем і питань політики ........................................................... 532.4. Середовище державної політики ...................................................................................................... 552.5. Державна політика як процес: затрати, результати, впливи і наслідки; цілі й завданняполітики ..................................................................................................................................................... 612.6. Вимірювання результативності, ефективності й економічності державної політики ................... 632.7. Аналіз стейкхолдерів. Консультації з громадськістю ....................................................................... 652.8. Інструменти політики, альтернативні варіанти, впровадження .................................................... 692.9. Оцінювання і моніторинг державної політики та програм ............................................................. 712.10. Підготовка аналітичних документів ............................................................................................... 79

РОЗДІЛ 3. ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА ТА ПОЛІТИЧНИЙ РОЗВИТОК ................................................ 873.1. Політична система суспільства як основа політичного розвитку ................................................. 873.2. Політична влада і державне управління: сутність та характер взаємодії ....................................... 933.3. Сутність, структура та аналіз політичного процесу ....................................................................... 983.4. Політична участь та політична діяльність громадян України ....................................................... 1033.5. Становлення політичного плюралізму і багатопартійності в сучасній Україні ........................... 1103.6. Нормативне регулювання політичного процесу ........................................................................... 1163.7. Політична культура та її роль у формуванні громадянської позиції ............................................ 1243.8. Особа в політико-управлінському процесі ..................................................................................... 1293.9. Політичні рішення: сутність, підготовка, прийняття і реалізація ................................................. 1333.10. Загальна характеристика суспільно-політичних змін в Україні у процесі демократизаціїсуспільства ............................................................................................................................................... 140

РОЗДІЛ 4. ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА ТА УПРАВЛІННЯ У СФЕРАХ СУСПІЛЬНОГО ЖИТТЯ ..... 1554.1. Функції держави у сфері регулювання господарських процесів .................................................. 1554.2. Бюджетна політика .......................................................................................................................... 1584.3. Державне управління природокористуванням .............................................................................. 1694.4. Державне управління соціальними процесами суспільства ......................................................... 1744.5. Державна політика підвищення добробуту та захисту прав людини .......................................... 1804.6. Державне управління охороною здоров'я України ........................................................................ 1864.7. Державна політика у сферах наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності ............... 1924.8. Державна політика у сфері освіти .................................................................................................. 2054.9. Державна політика та управління у сфері культури ..................................................................... 2094.10. Державне управління етнонаціональним розвитком суспільства .............................................. 2214.11. Державне управління та національна безпека ............................................................................. 2314.12. Державне управління у сфері цивільного захисту ...................................................................... 236

4

РОЗДІЛ 5. ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА ТА РЕГІОНАЛЬНИЙ РОЗВИТОК ......................................... 2535.1. Сутність державної регіональної політики .................................................................................... 2535.2. Основи регіонального управління .................................................................................................. 2595.3. Інструменти регіонального розвитку ............................................................................................. 2685.4. Сучасна модель адміністративно-територіального устрою .......................................................... 2715.5. Інституційне забезпечення державної регіональної політики ...................................................... 2805.6. Управління ресурсами регіонального розвитку ............................................................................. 2855.7. Природні ресурси як фактор соціально-економічного розвитку регіонів України ..................... 2935.8. Демографічний та трудоресурсний потенціал у регіонах ............................................................. 3005.9. Регіональна інфраструктура ............................................................................................................ 3055.10. Економічна інфраструктура регіону ............................................................................................. 3085.11. Соціальна інфраструктура регіону ................................................................................................ 3115.12. Інноваційні підходи в управлінні регіональним розвитком ........................................................ 3185.13. Маркетинг території як інструмент регіонального розвитку ..................................................... 3225.14. Стратегічне планування регіонального розвитку ........................................................................ 3285.15. Залучення недержавних структур до участі в забезпеченні програмрегіонального розвитку .......................................................................................................................... 332

РОЗДІЛ 6. ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА ЩОДО МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ....................... 3456.1. Інституційно-історична оцінка самоврядування в його динаміці ................................................ 3456.2. Теоретичні та методологічні основи здійснення місцевого самоврядування .............................. 3536.3. Правові основи системи місцевого самоврядування в Україні .................................................... 3576.4. Система місцевого самоврядування в Україні ............................................................................... 3696.5. Матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування ..................................................... 3746.6. Організація і порядок проведення виборів органів місцевого самоврядування ......................... 3796.7. Міжмуніципальне співробітництво як форма вирішення спільних питаньмісцевого значення .................................................................................................................................. 3846.8. Інструментарій державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні ............... 388

РОЗДІЛ 7. ДЕРЖАВНА КАДРОВА ПОЛІТИКА ................................................................................... 3977.1. Проблеми людських ресурсів та кадрового потенціалу в умовах реформ України .................... 3977.2. Концептуально-методологічні аспекти сучасної кадрової політики ............................................ 4027.3. Принципи, функції та пріоритети державної кадрової політики ................................................. 4077.4. Законодавче та нормативно-правове забезпечення державної кадрової політики ..................... 4117.5. Зарубіжний досвід формування і вдосконалення кадрової політики та розв'язаннякадрових проблем ................................................................................................................................... 4157.6. Підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації управлінських кадрівяк складова кадрової політики ............................................................................................................... 4247.7. Удосконалення державного управління в контексті реалізації державної кадрової політики ... 433

5

ПЕРЕДМОВА

Політика є важливою сферою діяльності суспільства та держави. Від її ефектив-ності залежить успішність держави, благополуччя суспільства та гідне життякожної людини. Державна політика України протягом її новітньої історії зазна-ла кардинальних змін.Сучасна українська державна політика формується та реалізується в надзви-чайно складних внутрішніх і зовнішніх економічних та соціально-політичнихумовах.Але при цьому відбувається інтенсивний процес становлення нової європейськоїмоделі української державної політики, що сприятиме побудові сучасної євро-пейської країни.У підручнику "Державна політика" системно репрезентовано державну політи-ку, зокрема її суспільно-політичні основи та напрями вдосконалення. У першо-му розділі вона спочатку аналізується як управлінська категорія, а потім осмис-люється як система з її суб'єктами, механізмами та моделями і, насамкінець,розглядається як ланка діяльності державного службовця. Значна увага при-діляється правовій політиці, механізмам формування державної політики, впли-вам глобалізації на її формування й реалізацію.Другий розділ присвячений аналізу формування та реалізації державної полі-тики, яка розглядається з погляду змісту, середовища формування й реалізації якцілеорієнтований процес, що передбачає відповідні витрати. Основне призна-чення цього розділу - ознайомити читача з інструментами аналізу політики, по-чинаючи з аналітичних процедур і завершуючи підготовкою аналітичних доку-ментів.Третій розділ відображає проблематику державної політики та управління по-літичним розвитком. У ньому осмислюються політична система і політична влада,політичні процеси та фактори, що сприяють реалізації державної політики. Особ-ливе місце відведено аналізу політичної культури, участі людей у підготовці таприйнятті управлінських рішень, що забезпечує соціально-політичні зміни в Ук-раїні в процесі демократизації суспільства.Четвертий розділ присвячений державній політиці та управлінню в різних сфе-рах суспільства, їх змісту, особливостям і проблемам. Становить інтерес сам пе-релік цих політик та сфер державного управління: економічна політика, дер-жавне управління природокористуванням, управління у сферах наукової, науко-во-технічної та інноваційної діяльності, а також управління фінансами, соціаль-ними процесами, освітою, охороною здоров'я, національною безпекою, етнона-ціональним розвитком суспільства.П'ятий розділ максимально орієнтований на аналіз державної політики щодоуправління регіональним розвитком, тобто на просторовий аспект державногоуправління. У ньому наводиться розгорнута характеристика інституційного за-безпечення державної регіональної політики, зосереджується увага на управлінніресурсами регіону, його трудоресурсному потенціалі, регіональній інфраструк-турі. При цьому зроблено акцент на маркетингу територій, стратегічному пла-

6

нуванні та залученні недержавних структур до участі в забезпеченні програмрегіонального розвитку.У шостому розділі розглядаються державна політика щодо місцевого самовряду-вання, його історичні аспекти, теоретико-методологічні засади та конституцій-но-правовий базис. Важливе місце в розділі займає розгорнута характеристикасистеми місцевого самоврядування в Україні. Досліджуються міжнародні стан-дарти у сфері місцевого самоврядування. Особливий наголос ставиться на дер-жавній підтримці місцевого самоврядування в Україні.У сьомому розділі в загальнонаціональному вимірі аналізуються кадрові пи-тання, оскільки становлення успішної держави потребує певного часу і про-фесійно підготовлених кадрів. Висвітлюються всі важливі складові кадровоїполітики, пов'язані із розв'язанням проблем людських ресурсів та кадровогопотенціалу в умовах реформ України: законодавчим і нормативно-правовимзабезпеченням, упровадженням зарубіжного досвіду успішного вирішення кад-рових питань, зокрема підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікаціїуправлінських кадрів тощо.

Президент Національної академіїдержавного управлінняпри Президентові України,доктор наук з державного управління, професор,заслужений економіст України Ю.В.Ковбасюк

7

РОЗДІЛ 1. СУТНІСТЬ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ

1.1. Державна політика як управлінська категорія

Політика в традиційному розумінні інтерпретується як середо-вище взаємодії між різними соціальними групами, партіями, нація-ми, народами, державами, владою і населенням, а також громадяна-ми та їх об'єднаннями. Це найважливіший і найскладніший пласт сус-пільного життя, "самостійний світ політичних цінностей".

Сучасні політологи, ґрунтуючись на працях мислителів минулого (Аристотель визначавполітику як мистецтво управління державою; Демокріт вважав таке мистецтво найвищим ізусіх мистецтв), зазначають, що політика - це також мистецтво можливого, мистецтво комп-ромісів, мистецтво узгодження бажаного та об'єктивно досяжного.

Політика означає здатність досягати цілей мирними засобами, а не шляхом застосуваннясили. Це стосується як гармонізації відносин між великими державами, так і вирішення внут-рішньонаціональних регіональних, локальних, конфліктів. Політика є збалансованою систе-мою цілей, інтересів і пріоритетів. Це передусім боротьба інтелектів, державних умів, ідей, атакож пошук згоди та паритету.

В українській науковій термінології слово "політика" відповідає двом різним поняттям,для яких в інших мовах, зокрема англійській, використовуються різні поняття (policy та politics).Типовими прикладами визначень цих двох понять можна вважати такі:

1) політика (politics) - це "сфера взаємовідносин різних соціальних груп та індивідів зприводу використання інститутів публічної влади для реалізації своїх суспільно значущих інте-ресів і потреб". Політику в цьому розумінні вивчають і аналізують переважно політологи;

2) політика (policy) взагалі - це план, курс дій або "напрям дій, прийнятний і дотримува-ний владою, керівником, політичною партією тощо". Саме в такому розумінні вживаєтьсяслово "політика", коли йдеться про державну політику та про її напрями (зовнішня, внутріш-ня, економічна, соціальна), саме політика як курс дій є предметом аналізу політики.

Поняття public як прикметник можна перекладати словами "публічний", "державний","суспільний", "громадський". Зокрема, коли мається на увазі public policy, то в різних джерелахможна знайти принаймні п'ять варіантів перекладу: державна політика, публічна політика,суспільна політика, громадська політика, національна політика.

Нині в розвинених країнах світу (спочатку в США та Канаді, а згодом - у країнах Євро-пейського Союзу й інших країнах Центральної та Східної Європи) сформувалася відноснонова сфера професійної діяльності - аналіз публічної (державної) політики, яка підкріплю-валася розвитком відповідних наук про державну (суспільну) політику, формуванням норма-тивно-правової бази, становленням системи підготовки управлінських кадрів (зокрема й ви-щих керівних кадрів) у провідних університетах світу.

Аналіз публічної (державної) політики як сфера професійної діяльності - це процес іпроцедури вироблення рекомендацій органам влади (замовникам аналізу) щодо найоптималь-ніших серед можливих варіантів дій, які розв'язують суспільні проблеми, щодо оцінювання ймоніторингу результатів і наслідків цих дій. Аналіз політики має бути прозорим, відкритим іґрунтуватися на суспільних цінностях.

Ефективна, мудра, реалістична політика є передумовою процвітання та добробуту нації,стабільності в суспільстві.

Політика - це багатопланове явище. Розрізняють безліч видів і різновидів політики: внут-рішня, зовнішня, соціальна, національна, економічна, науково-технічна, культурна, фінансова,військова, кадрова, екологічна та ін. У повсякденному житті говорять про "велику" і "малу"політику, публічну і закулісну ("підкилимову", апаратну). Існує й "тіньова" політика.

У змістовому аспекті вона може бути прогресивною і регресивною, об'єктивно зумовле-ною і волюнтаристською, такою, що відповідає назрілим потребам суспільного розвитку тасуперечить їм. З історії відомо чимало прикладів глибоко хибної політики - довільної, реак-ційної, авантюрної, антинародної, що призводили до страждань і людських жертв. Давно було

Поняття політики

8

підтверджено, що помилка в політиці гірше за злочин, оскільки наслідки такої помилки мо-жуть бути незворотними, причому для мільйонів людей.

Сутність політики багато в чому характеризують методи її проведення, арсенал і приро-да яких досить різноманітні.

Політика має безліч вимірів. Нині політичний простір настільки розширився, що ставфактично адекватним загальнолюдському простору. Політика органічно входить у всі сферисуспільного життя. Ніхто не може уникнути політичного впливу, впливу політичних пристрас-тей, відлуння яких сягає до найвіддаленіших куточків країни та світу. Кожен є вільним абомимовільним "співучасником" політики, носієм політичної свідомості. Елементи політикипроявляються в усьому, що оточує людину.

Більше того, справді демократичний, відкритий і продуктивний зміст політики припус-кає активну участь у ній, а отже, в управлінні справами держави і суспільства (безпосередньо-му або делегованому) якнайбільшої кількості громадян. Така політика дає можливість народ-ним масам впливати на вироблення загального курсу розвитку держави, визначення її цілей,завдань, орієнтирів; будувати свої взаємини із владою, контролювати її діяльність. Як свідчитьдосвід, розрив між владою і населенням може мати непередбачувані наслідки.

Ступінь політизації суспільства залежить від багатьох обставин. Проте найбільшого на-пруження вона досягає в переломні періоди, коли відбувається перебудова фундаментальнихпідвалин життя: зміна соціального ладу, типів влади, форм власності, змісту виробничих відно-син; трансформація (перетворення) духовної сфери. Саме такий етап і переживає зараз Україна.

У наш час загальнолюдські цінності, моральні аспекти політики набувають першоряд-ного значення.

Під державною політикою слід розуміти сукупність цінніснихцілей, державно-управлінських заходів, рішень і дій, порядок реалі-зації державно-політичних рішень (поставлених державною владоюцілей) і системи державного управління розвитком країни.

Уточнимо, що державна політика конструюється для реалізації ізовсім не констатується пост-фактум. Їй притаманний прагматизм, раціоналізм і діагностованість.

Раціональність як базова процесуальна характеристика держави, домінуючий спосіб за-безпечення її життєдіяльності також утверджується й шляхом формування державної політи-ки і полягає в практиці узгодження цілей різних груп інтересів через змагальність аргументів,спроби переконання опонентів у справедливості своїх позицій та оцінок. І головний, хоча й неєдиний критерій у цьому процесі, - вартість ресурсів, що виділятимуться для досягнення по-ставлених цілей. Таким чином, раціональна аргументація - це основний процес, що концепту-алізує формування державної політики.

Визначальним для державної політики є результат її реалізації, тобто кількісний вимір їїцілей.

У процесі формування державної політики в контексті цілепокладання будь-яка, навітьнайскладніша й абстрактна проблема, може бути зведена до певного переліку складових, щомають кількісне вираження. Відомо, що якість управлінської діяльності держави залежить відкількісного виміру показників діяльності її органів влади, насамперед у частині вираженняцілей. Кількісні критерії доцільно застосовувати ще й для зіставлення різних групових інте-ресів, співвіднесення фінансових витрат на ті чи інші цілі.

На основі кількісних показників практично узгоджуються можливості та плани, зусиллярізних відомств, установлюється ієрархія відповідальності органів влади.

Необхідність опрацювання використання кількісних показників діяльності держави зу-мовлена й тим, що держава змушена здійснювати свідомо спрямовані дії, витрачати певніресурси. І в цьому сенсі лише певні цілі можуть стати орієнтирами конкретних дій тих чиінших державних структур. У разі виникнення відхилень між відповідними цілями та ресурсами,як правило, постійно "виникають" сторонні інтереси, провокуючи корупцію і казнокрадство.

Раціональна основа формування державної політики передбачає, що навіть для неструк-турованих завдань або форс-мажорних обставин цілі органів влади повинні мати явно вира-жені кількісні параметри. Лише за цих умов можна забезпечити цілеспрямованість держав-них дій, їх усвідомлену орієнтацію на ті чи інші суспільні інтереси.

Державна політика

9

Раціоналізм неминуче передбачає операціоналізацію показників управлінських завдань,фіксацію стандартів і регламентів для управлінських структур, чіткий розподіл відповідаль-ності за виконання функцій. Ураховуючи ступінь розвитку сучасних систем державного управ-ління, можна та необхідно розширювати практику застосування кількісно вимірюваних цілейпри формуванні різноманітних напрямів державної політики. По суті, кількісні показникидержавної політики, що відображають рух вихідних (матеріально-фінансових, кадрових та ін.)ресурсів, і їх остаточні обсяги й величини, мають стати основою всього процесу цілепокладання.

Слід мати на увазі, що конкретні показники державної політики, їх збалансованість важ-ливі не самі по собі, а як засіб підвищення результативності діяльності органів публічної вла-ди й узгодженості їх дій, а також учасників процесу прийняття рішень у цілому. При цьомутака конкретизація є надійним базисом забезпечення результативності та ефективності їх діяль-ності, оптимізації цільового й функціонального навантаження.

Отже, раціоналізм має бути безумовною основою прийняття рішень у сучасній державі.У практичному плані утвердження цього методологічного принципу формування державноїполітики передбачає посилення регламентації службової діяльності державних службовців.

Слід зазначити, що така конкретизація та стандартизація державної політики має співвідно-ситися з особливостями суб'єктів державного управління, специфікою об'єкта, ресурсами й іншимипараметрами формування політики. Найбільш повно індикатори результативності можна вико-ристовувати в процесі стратегічного управління для керівництва програмами і проектами, бюд-жетування діяльності найбільш підготовлених до цього органів публічної влади.

Уточнення конкретних показників управлінської діяльності, відповідне вдосконаленнярегламентів і правил поведінки державних службовців у поєднанні з постановкою політичнихцілей утворює стійку раціональну конструкцію формування державної політики.

Таким чином, може бути усунуте головне зауваження щодо нераціональності державнихдій, пов'язане з політичним стилем цілепокладання. За таких умов визначеність організацій-них вимог може бути поєднана з публічністю політичних ініціатив, що підлягають контролю збоку суспільства і забезпечують транспарентність цілеспрямованої діяльності держави.

Варто вказати на ще один аспект раціонального підходу: резерви цього методу прийняттярішень полягають не лише в посиленні аналітичного компонента, а й у якості управлінськихкадрів. При цьому для перехідних суспільств із ще слабкими нормативно-організаційними заса-дами цей фактор набуває особливого значення. Водночас важливо враховувати стилі професій-ної діяльності вищих посадових осіб. Саме від них залежить доцільність використання спеціаль-но розроблених схем і алгоритмів вирішення завдань, підтримання принципів управління і, зреш-тою, практичне впровадження моделей, створених управлінцями та експертами.

Отже, резерви, потенціал раціоналізму в прийнятті рішень і формуванні державної полі-тики пов'язані як із можливістю структурування завдань, розробкою аналітичних схем,збільшенням питомої ваги кількісно обчислених завдань, так і з пошуком лідерів прийняттярішень, які володіють певним типом мислення і професійною активністю, а також із форму-ванням відповідних команд.

З огляду на це пріоритет раціональних методик у процесі формування державної політи-ки має віддаватися використанню різних норм і процедур, підходів, що відповідають стадіям,умовам і рівням цілепокладання, а також суті проблем, що розглядаються.

З погляду формування державної політики основна теоретична проблема в інтерпретаціїприйняття державних рішень зводиться до пошуку робочих моделей, здатних оптимізувати політи-ко-адміністративні заходи влади, пропонування більш ефективних варіантів вибору альтернатив іцілей. Виходячи із цього практично доцільною та прикладною є методологія розробки алгоритмівіз надання цим схемам діяльності нормативно-впорядкованої й кількісно прорахованої форми.Показово, що такий дослідницький орієнтир розвивають найбільш авторитетні дослідники.

У контексті цього підходу видається можливим окреслити раціо-нально-цільовий підхід до інтерпретації процесу прийняття держав-них рішень.

Процес прийняття державних рішень передбачає:- постійну орієнтацію всіх структур і органів влади на предметно

сформульовані та кількісно визначені цілі (підцілі);

Прийняттядержавних рішень

10

- попередній розрахунок ресурсів, необхідних для їх розробки та реалізації;- наявність спеціально підготовлених кадрів;- систематичне залучення незалежної зовнішньої експертизи;- установлення відповідних компетенцій і повноважень кадрових структур влади, залу-

чених до формування та реалізації конкретних завдань із установленими показниками їх пер-сональної відповідальності;

- підвищення рівня транспарентності, публічності процесу формування державної полі-тики, використання політико-управлінського потенціалу громадянського дискурсу;

- наявність відповідних організаційних механізмів для зниження витрат часу узгоджу-вального процесу та забезпечення пріоритету раціонально вивірених цілей;

- якісне зниження орієнтації державних службовців на управлінські практики, що містятьмножинні девіації, відхилення від норм службової діяльності;

- наявність відповідних фінансових можливостей у держави для підтримки нормативнихформ політико-управлінської діяльності.

Отже, раціонально встановлені процедури й аналітично обґрунтовані кроки, що включа-ють диференціацію та сегментацію проблем, урахування обмежень управлінської діяльності танизки інших аналітичних дій, сприяють процесу формування та реалізації державної політики.

Проте акцентування уваги на процедурному змісті діяльності органів влади не означаєвідмову від застосування творчого підходу до розв'язання важливих проблем. Водночас проце-дури та норми мають стати основою творчості управлінців, умовою недопущення вчиненняуправлінськими кадрами небезпечних для суспільства дій.

На рис. 1.1 подано топологію державної політики як предме-та її формування та здійснення реалізації, в основу якої покладенопринцип циклічності (безперервності проектування), реалізації тапоточного коригування (рефлексивності за поточними результата-ми) державної політики.

Рис. 1.1. Топологія державної політики як предмета формування та реалізації

Віддаючи пріоритет ціннісному цілепокладанню перед виключно інституціональним(реформи заради реформи), можливо об'єктивно ідентифікувати проблеми. При цьому про-блеми розглядаються як перешкоди, що стають на заваді досягненню заявлених цілей.

Управління вимагає визначеності в частині суб'єктів і об'єктів управління, а також уп-равлінських інструментів і ресурсів. Під інструментами слід розуміти нормативно-правовіпідстави державно-управлінських дій. До ресурсів належать адміністративні, природні, мате-ріальні, фінансові, інформаційні, людські та інші сутнісні складові, а також політичні можливості.

Топологіядержавної політики

Пакет управлінських документів Указ, Закон, Постанова, Наказ тощо

Реалізація Результат

Функція цілі =

ціль - результат

Моніторинг

Зацікавленість

Цілепокладання

Зворотній зв’язок Алгоритмізоване управлінське дерево рішень

Визначення проблеми

Аналіз Синтез

Апріорна верифікація

Інструменти і ресурси

Суб’єкти і об’єкти

Субпроблеми

Підготовка (норм

ативно-правова діяльність)

Рішення

Завдання, ідеї

Дії,

процеси

Зворотнийзв'язок

11

У результаті декомпозиції проблем, що вимагають управлінського вирішення, форму-ються пакети завдань, для яких можливе визначення конкретних управлінських заходів, рішеньі дій. Кожне з них матеріально оформлюється як управлінський документ, нормативний абонормативно-правовий акт, організаційно-розпорядче рішення тощо. Вони мають бути перед-бачені відповідними регламентами органів державної влади та управлінськими процедурами.Сукупність подібних документів становить програму дій.

Водночас сформований таким чином пакет управлінських документів має бути реалізо-ваний. Вельми доцільною для цього є так звана апріорна верифікація рішень. Справа в тому,що не завжди можливо передбачити всі можливі наслідки прийняття пропонованих рішень,адже вони можуть бути як масштабними, так і локальними. Необхідна перевірка того, що маєздійснюватися на основі не лише експертних прогнозів, що цілком традиційно, а й математич-ного прогнозування. Наприклад, у США закони штату Каліфорнія щодо фінансово-економіч-ної сфери не можуть бути прийняті без змодельованої апробації.

Оцінюються результати політики в кількох аспектах - результативності та ефективності.Результативність політики (effectiveness) - це ступінь досяг-

нення проголошених цілей політики. Результативність показує, на-скільки результати наблизилися до задекларованих цілей.

Ефективність політики (efficiency) - це співвідношення міжвитратами на проведення політики та досягнутими результатами

(інколи - продуктом політики, інколи - її наслідками). Ефективність може вимірюватися як унатуральних показниках (продуктивність праці), так і у вартісних (якщо можлива грошоваоцінка всіх витрат і результатів).

Отже, державна політика еволюціонує у відповідь на змінність усвідомлених вимог іможливостей, які можуть бути результатом зміни технологій, ринкових структур або іншихоб'єктивних умов, зрушень у системі цінностей або їх сприйнятті, а також відносного впливурізних груп інтересів. Способи перетворення всіх цих чинників у нові напрями політики зу-мовлені певними інститутами та процедурами формування і зміни власне політики.

Державна політика реалізується в порядку "організаційної рутини". Оскільки зміни ру-тини зазвичай мають локальну сутність, "державна політика має тенденцію рухатися в певно-му напрямі". Так, поточні зміни політики можна осмислити як еволюцію політичної бази, щосама була результатом послідовності колишніх змін і плацдармом для майбутнього еволюцій-ного розвитку.

Важливими особливостями формування та реалізації державної політики є:1) участь багатьох сторін у процесі ухвалення державних рішень;2) складний управлінський (політичний та адміністративний) апарат, задіяний у цьому

процесі.Сторонами процесу є виборці, групи спеціальних інтересів, виборні посадові особи і

державні службовці, органи державної влади та місцевого самоврядування, суди.При цьому політичний апарат визначає сутність взаємодії між сторонами і задає спосо-

би, якими на основі цих взаємодій формується політика. Ці процеси становлять інтерес на-самперед для інституційно-економічних досліджень як об'єктної та методологічної бази фор-мування й реалізації державної політики.

Отже, реалізація програми дій приводить до певних результатів. Вони можуть відрізня-тися від очікуваних через мінливість умов або неточність прийнятих рішень. Необхідне постійнепорівняння одержуваних результатів із запланованими раніше, для чого має бути розвиненаадекватна база моніторингових параметрів.

1.2. Державна політика як система

Державна політика порівняно з політичною діяльністю іншихінститутів політичної участі (партій, рухів, профспілок) виражаєзагальні інтереси населення, а також є концентрованим їх відобра-женням. Для виконання цього призначення держава утворює відпо-

відну систему органів влади, які здійснюють вироблення і реалізацію державної політики.

Результатиполітики

Системна природаполітики

12

Державна політика - це практична діяльність політичних суб'єктів і органів державноївлади з реалізації виробленого політичного курсу та досягнення конкретних політичних цілей.

Слід констатувати, що органи державної влади відіграють провідну роль у підготовці тавиконанні державної політики. Саме в діяльності глави держави, уряду та парламенту знахо-дять практичне вираження сутність і роль держави в суспільстві, види цілеспрямованого впливуна нього.

Хоча політичні партії та групи інтересів є завжди активними в процесі артикуляції влас-них інтересів, проте саме центральний державний апарат спільно з органами законодавчоївлади безпосередньо ініціює і формує основні пропозиції щодо методів, норм, пріоритетів, атакож стратегічних напрямів здійснення державної політики. Роль глави держави, парламентута уряду щодо вироблення державної політики зумовлює (в основному) форма державногоправління.

З огляду на це державну політику розробляють і здійснюють такі публічні інститутивлади, як Президент і уряд на чолі центральних та місцевих органів виконавчої влади. Активнуучасть щодо узгодження політичної стратегії та контролю за її реалізацією в цьому процесібере законодавча влада. Проте парламент не є суб'єктом виконання державної політики.

До цього слід додати: законодавча влада визначає політичний курс держави; виконавчавлада на основі виробленого політичного курсу розробляє та реалізує державну політику; су-дова влада виносить рішення щодо спорів, які виникають у процесі цієї діяльності.

Виходячи з цього система державної політики - це сукупність людських, інституціо-нальних, процесуальних і духовних складових (соціальні суб'єкти, інститути, цілі, принципи,методи, інтереси, потреби та ін.), які консолідовані на основі імперативної державної владидля політичного управління економічною, соціальною та іншими сферами суспільства з ме-тою реалізації суспільно визначених цінностей та досягнення суспільно значущих цілей.

Схема системи державної політики наведена на рис. 1.2.Державне управління та політика пов'язані зі сферою суспільних справ і включені до

механізму задоволення громадських інтересів шляхом формування та реалізації державної полі-тики. До цієї сфери входять: державне управління; місцеве самоврядування; управління об'єд-нань і організацій; управління через асоціації громадянського суспільства тощо.

Система державної політики як науки аналізує діяльність державно-публічних інсти-тутів із керівництва та організації задоволення суспільних і державних інтересів. Поняття"публічна сфера" та "суспільний інтерес" є центральними, оскільки визначають усі складовіадміністративно-політичної діяльності, включаючи механізм мотивацій; якість процесу ви-роблення та прийняття рішень; особливості структури публічно-управлінських інститутів;організацію та обов'язки громадян, які здійснюють державне управління; форми контролю тавідповідальності за ведення суспільних справ тощо. У цьому полягає основна мета системидержавної політики, де державне управління займає домінуюче становище через можливостіорганізації задоволення громадських інтересів, а також через здатність поширювати свій впливна все суспільство.

Політичний зміст відносин у сфері публічного управління визначається здійсненням дер-жавної виконавчої влади, її джерелом і місцем у системі державної влади, керівництвом за-гальнодержавною, регіональною, муніципальною, економічною, соціальною, культурною таіншими сферами (галузями) політики за умови делегування влади народом і її контролю, атакож складом центральних органів виконавчої влади, що беруть участь у прийнятті політич-них рішень, і загальними цілями й методами реалізації державної політики.

При цьому державне управління є владним управлінням, щоналежить до особливої публічної влади - державної. Вона пов'язанаіз монополією на застосування примусу, легітимною природою справ-ляння управлінського впливу на суспільство, суверенністю, поширен-ням владного впливу на все суспільство, організованістю тощо.

Рівні державноїполітики

13

Рис. 1.2. Система державної політики

Державна політика як вид діяльності може здійснюватися на чотирьох рівнях (рис. 1.2).Перший (нижчий) включає розв'язання місцевих проблем (житлові умови, середня осві-

та, громадський транспорт, соціальне забезпечення, організація торгівлі тощо). Місцевий рівеньпередбачає діяльність, пов'язану із реалізацією органами місцевого самоврядування власнихсамоврядних і делегованих державою повноважень.

Другий (локальний) регіональний рівень (районний, обласний) вимагає втручання дер-жави. Політична діяльність найактивніше здійснюється групами та асоціаціями громадян-ського суспільства, а також органами місцевого самоврядування, які зацікавлені в економіч-ному розвитку регіону. Місцеві державні адміністрації, як правило, захищають державні інте-реси з відповідних питань державної політики.

Центральне місце в структурі системи державної політики займає третій - національний рівень,який визначається переважно становищем держави як основного інституту організації життя грома-

дян, розподілу та перерозподілу ресурсів, національною політикою.Основними агентами політичної діяльності на четвертому

(міжнародному) рівні є національні і транснаціональні органі-зації: ООН, ЮНЕСКО, ЄС, НАТО, СНД та ін.

Структура державноїполітики

ВЛАДА

Парламент

Судова

влад

а

Уря

д

Концепція ; політичний

курс

Вироблення та реалізація

Президент

Державний апара т

Ресурси влади

Ресурси держави

Державна політика (види : економ ічна, соц іа льна та ін . )

Цілі

Принципи , методи

Реал ізація

Вихід

Зм іни

Результативність, ефективність

Нар

од

Полі тичні парт ії , рухи об ’єднання

Потреби

Ін тереси

Вимоги

Вхід

Механ ізм

Зовнішній вплив

Внутрішній вплив

Групи тиску та інтересів

,

М е х а н і з м и

14

Крім того, державна політика поділяється за напрямами залежно від змісту проблем іпитань, що необхідно вирішити органам влади та державного управління у певній сфері абогалузі забезпечення суспільного розвитку чи економіки.

Основними видами державної політики є: економічна, соціальна, фінансова, паливно-енергетична, аграрна, екологічна, культурна, науково-технічна, інформаційна, адміністратив-на, зовнішня, національна, військово-промислова, національної безпеки, демографічна та ін.

Однак можливі класифікація та поділ політики за іншими критеріями, завдяки чомустає прозорим механізм відносин між учасниками розроблення та реалізації державної полі-тики, а також визначення рівня її конфліктності. За такого підходу слід виділити специфічнівиди державної політики: розподільчу, перерозподільчу, регулятивну, адміністративно-право-ву, антикризову та ін.

Виходячи з рівнів, напрямів і видів державної політики можна запропонувати структурусистеми державної політики (див. рис. 1.3).

Розподільча політика пов'язана з діяльністю органів влади щодо розподілу існуючих ма-теріальних ресурсів (вигод) серед усіх груп населення (соціальні програми, освіта, наука тощо).

Перерозподільча політика означає, що певні ресурси передаються від однієї групи насе-лення до іншої шляхом встановлення податків, тарифів, трансфертів, штрафів тощо.

Наприклад, у процесі складання планів соціально-економічного та соціально-культур-ного розвитку держави розробляються і заходи за напрямами: фінансова, грошова та ціноваполітики; структурна політика; аграрна політика; соціальна політика; регіональна економічнаполітика; зовнішньоекономічна політика тощо. У межах кожного напряму можна виділитикілька піднапрямів державної політики.

Так, у межах державної соціальної політики плануються заходи щодо зайнятості насе-лення, пенсійного забезпечення населення, охорони здоров'я тощо.

Державна економічна політика також поділяється за напрямами: промислова, тарифна,інвестиційна, митна та ін.

Регулятивна політика передбачає дії органів державного управління з регулювання різнихвидів діяльності: економічне регулювання; захист споживчого ринку тощо.

Адміністративно-правова політика пов'язана з нормотворчою діяльністю та функціо-нуванням держави.

Антикризова політика проводиться державною владою у зв'язку з виникненням надзви-чайних обставин, що потребують спеціальних (непопулярних, радикальних) дій.

Слід зазначити, що найгостріші суперечності виникають під час проведення перерозпо-дільчої політики: коли фінансові, матеріальні та інші ресурси вилучаються в однієї соціальноїгрупи для передачі іншій.

Проте за умов проведення розподільчої, стратегічної та антикризової політик здебільшо-го вдається досягнути порозуміння та налагодити співробітництво й підтримку обраного кур-су серед різних соціально-політичних груп.

Соціальним суб'єктом у системі державної політики є народ як джерело державноївлади. У демократичному суспільстві народ здійснює свою владу як безпосередньо (шляхомучасті в референдумах, виборах, громадянських акціях), так і опосередковано (через депутатівусіх рівнів, державних службовців).

Водночас до соціальних суб'єктів системи державної політики зараховують і політичніеліти: від вищої державної до регіональних і місцевих. До них належать: виборні керівники,наділені державно-владними повноваженнями; партійні фракції у представницьких органах;керівники, призначені главою держави на політичні посади.

На державну політику опосередковано впливають економічна і фінансово-банківськаеліти, а також різноманітні групи тиску та інтересів.

Політичні партії безпосередньо не входять до системи державної політики, проте суттє-во впливають на її вироблення та реалізацію шляхом взаємодії з відповідними парламентськи-ми фракціями, а також групами впливу в уряді.

15

Рис. 1.3. Структура системи державної політики

Наведемо низку прикладів. Так, для партійної системи "простого плюралізму" (США,Великобританія) вплив на державну політику двох партій, що змінюють одна одну, завжди єдосить вагомим. Це відбувається за рахунок того, що вони мають суттєвий вплив у парламен-тах і можуть оприлюднювати свою думку перед національною аудиторією незалежно від того,перебувають вони при владі чи в опозиції. Кожна з партій може дозволити собі опрацюватипитання загальнодержавного значення в рамках "тіньового кабінету". Решта партій можутьсправляти лише фоновий вплив на державну політику.

Для партій системи "помірного плюралізму" (Бельгія, ФРН, Швеція), де за норму вва-жається три-чотири партії, що змінюють одна одну у владі поодинці чи в коаліції, кожна з нихсправляє на державну політику істотний вплив, ступінь якого залежить як від реального впли-ву партії в сучасних умовах (кількості місць у парламенті), так і від того, перебуває вона привладі чи опозиції.

Державна політика

центральний

Специфічна Внутрішня (основні види , пі двиди)

Зовнішня

Стратегічна

Розподільча

Інтеграційна

Економічна

Соціальна

Фінансова

Аграрна

Екологічна

Культурна

Стратегічна

Перерозподільча

Регулятивна

Адміністративно-

правова

Антикризова

Промислова

, структурна

Зайнятості

, демографічна

Валю

тна

, грошово

-кредитна

Рослинницька

, тваринницька

Природоохоронна

, природокористувальн

Мовна,

релігійна

Рег іональний р івень (повноваження МДА зг ідно із ЗУ "Про місцеві державн і

адм ініс трації ")

Місцевий р івень

Делегован і державою повноваження у відповідних галузях і сферах зг ідно із ЗУ

"Про місцеве самоврядування в Україн і"

природокористувальна

Регіональний рівень (повноваженняМДА згідно із Законом України

"Про місцеві державні адміністрації")

Делеговані державою повноваженняу відповідних галузях і сферах згідноіз Законом України "Про місцевесамоврядування в Україні"

16

Партійній системі "крайнього плюралізму", де за норму вважається 5-8 партій, що кон-курують між собою (Італія), притаманний незначний вплив неправлячих партій на державнуполітику, яка реалізується.

Для атомізованих партійних систем, де кількість конкуруючих партій більше ніж 8, ха-рактерним є незначний вплив неправлячих партій на державну політику (Малайзія). Це пов'я-зано з розмиванням впливовості та дисперсією партійних ролей.

Особливість системної опозиції полягає в тому, що вона постійно критикує владу, протесама ухиляється від відповідальності за прийняті урядом рішення. Несистемна опозиція бе-зуспішно критикує владу у зв'язку з недостатністю власної політичної впливовості.

Виходячи з наведених прикладів можна виокремити закономірну тенденцію, відповіднодо якої чим більше партій борються за владу, тим менший вплив кожна конкретна партія можесправляти на реалізацію державної політики.

Отже, місце політичних партій в умовах незначної конкуренції займають органи вико-навчої влади (центральні та місцеві), які мають більше можливостей для "маневру".

Ґрунтуючись на законах, тенденціях і закономірностях функціонування та розвитку ке-рованих об'єктів, власне система державної політики здійснює в суспільстві відповідні види(підвиди) політики, упорядковує та гармонізує суспільні відносини, а також процеси, надаючиїм динамічної рівноваги та стійкості.

Ця діяльність у системі державної політики виконується з дотриманням відповіднихпринципів.

Управлінські принципи - це основоположні правила діяль-ності органів, інститутів і людей з управління суспільними про-цесами, що ґрунтуються на знанні законів функціонування та роз-витку соціуму.

Принципи державної політики поділяються на загальні (універсальні) та галузеві (спе-цифічні).

Універсальні принципи застосовуються в усіх видах державної політики, які мають за-гальний зміст. До них відносять: об'єктивність; конкретність; оптимальність; зворотні зв'язки;відповідність юридичним нормам та ін.

Галузеві принципи діють в управлінні окремими сферами суспільства або застосовуютьсялише в державній політиці, політиці політичних партій та громадсько-політичних організацій.

Західний науковець М.Мішелетті виділяє вісім головних принципів державної політи-ки, дотримання яких відповідає цінностям демократії: конституційності уряду; народовладдя;підзвітності; ефективності; відкритості; адекватного реагування на зовнішнє середовище абочутливості; відповідності процесуальним нормам; поділу влади. Дотримання цих принципівсприяє вирішенню важливих теоретичних і практичних завдань із доступу до прийняття рішень,способів їх прийняття, а також забезпечення суспільними благами та якості демократії. Особ-ливе місце серед них належить принципам народовладдя та конституційності. Тобто уряд слу-жить інтересам народу, залучаючи його до участі в управлінні.

Проте західний дослідник Г.Алмонд виокремлює кілька варіантів розроблення та здійсненнядержавної політики залежно від особливостей реалізації принципу поділу влади, існуючих групінтересів, змісту їх взаємодії з урядом і розстановкою політичних сил у парламенті.

Наприклад, патерналістський підхід передбачає, що лідери країни діють в інтересахсуспільства, беручи на себе ініціативу з визначення того, які саме функції має виконуватиуряд. Сутність цього підходу зводиться до формули: "Справа уряду - правити". При цьому пар-ламентарі та міністри, не з'ясовуючи, чого хоче народ, а керуючись в�