УДК 316.3

ББК 60.56

М 77

ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР:

И.Н. Барциц

ОТВЕТСТВЕННЫЙ РЕДАКТОР:

Г.Ю. Ивлева

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ:

В.К. Ботнев, А.Я. Быстряков, О.Ю. Васильева, В.П. Горегляд, В.К. Егоров,

О.В. Зайцев, Т.С. Иларионова, С.В. Калашников, Е.Ю. Киреева, В.В. Комлева,

Р.Н. Корчагин, В.И. Кушлин, С.Е. Ларина, Е.А. Литвинцева, В.В. Силкин,

В.Ф. Яковлев

М 77 Мониторинг общественного доверия: российский и зарубежный опыт

(Серия «Аналитические обзоры Института государственной службы и

управления Российской академии народного хозяйства и государственной

службы при Президенте Российской Федерации». № 5/2016) – М., 2016 г. –

49 с.

В обзоре представлены аналитические материалы по вопросам оценки

общественного доверия к органам государственной власти. Рассматриваются

теоретические подходы к пониманию доверия в современной социологической

традиции; анализируется практика Мирового Банка, ОЭСР в части рекомендаций

по мониторингу общественного доверия к органам государственной власти в

целом, и государственной гражданской службе, в частности. Изложенные

материалы могут представлять теоретический и практический интерес для

государственных гражданских служащих, использоваться в научном и учебном

процессе учеными, преподавателями, аспирантами, студентами, а также

слушателями системы дополнительного профессионального образования.

УДК 316.3

ББК 60.56

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................... 3

РАЗДЕЛ I. Анализ отечественных и зарубежных теоретических подходов к

пониманию феномена доверия в социологическом дискурсе ....................... 4

РАЗДЕЛ II. Мониторинг общественного доверия: российский и

зарубежный опыт ................................................................................................... 9

РАЗДЕЛ III. Экспертная оценка уровня общественного доверия ................. 36

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................... 48

3

ВВЕДЕНИЕ Актуальность проблемы. Общественное доверие является ключевой

характеристикой российского социума, которое проявляется как на межличностном уровне, так и на уровне социальном, включая доверие к общественным институтам и государству в целом. Поддержка гражданами структур государственного управления на основе доверия создает ситуацию синергии управления и социальной самоорганизации как основного содержания инновационного прорыва в государственном управлении Российской Федерации, ориентированного на консолидацию и стабилизацию государства и общества в новой реальности.

Повышение уровня общественного доверия к деятельности государственных гражданских служащих является одной из приоритетных задач модернизации государственного управления в России. В данном контексте доверие выступает как особая форма проявления социальной реальности и человеческого существования, как определенная сфера свободы, как результат совместного сосуществования индивидов и социальных групп. Доверие выступает как принцип общения, дающий уверенность в социальных ожиданиях. Это определяет готовность людей следовать традициям, нормам, законам, содействует формированию устойчивой, предсказуемой социальной среды. Доверие к другому человеку, проводимой в стране политике, государству является основой гражданского общества.

Актуальным представляется теоретико-методологическое обоснование доверия граждан к государственным гражданским служащим, подготовка предложений по использованию методик оценки общественного доверия, используемых в российской и зарубежной практике, что в целом послужит основой для разработки методического инструментария по оценке доверия граждан к государственным гражданским служащим.

Объект исследования: доверие граждан к государственным гражданским служащим как постоянно действующий гражданский диалог в социуме, обществе, государстве.

Предмет исследования: мониторинг общественного доверия к государственным гражданским служащим.

Основная цель исследования: заключается в обосновании теоретических и практических подходов к оценке доверия граждан к государственным гражданским служащим.

Основные задачи, решаемые в рамках исследования: 1)раскрыть теоретические подходы к пониманию феномена доверия в

социологическом дискурсе; 2) провести мониторинг общественного доверия: российский и

зарубежный опыт; 3) на материалах экспертного опроса дать оценку уровня общественного

доверия к государственным гражданским служащим Российской Федерации.

4

РАЗДЕЛ I. Анализ отечественных и зарубежных теоретических подходов к пониманию феномена доверия в социологическом дискурсе

Традиционно проблематика доверия рассматривалась в русле

социокультурных исследований, в этических, социально-философских, религиозных работах, и в круг социологических теорий она вошла во второй половине XX века1. Интерес к доверию как особой форме отношений между индивидами и социальными группами во многом был связан с отходом от институционально-структуралистской методологии, и перенесением познавательной установки на особые социальные объекты – культуру, ментальность, ценности.

Отметим, что значимость доверия как социальной основы совместной жизнедеятельности отмечалась еще в работах классиков социологии. Например, Фердинанд Теннис разделяет два вида доверия: личное доверие, основанное на личных качествах - безусловной честности, расположении, верности; и «овеществленное доверие», в основе которого лежит доверие «.. к регулярному и надежному…. функционированию трех больших систем социального воления, называемому мной порядком, правом и мораль…»2. Доверие первого вида возникает из чувства симпатии, и, наоборот, чувство антипатии приводит к недоверию. Доверие второго вида, наоборот, возникает не по отношению к личности или к моральным качествам индивида, а как доверие к общему «состоянию» социальной системы.

Именно разделение доверия по отношению к личным качества или к социальной системе («овещественным» качествам) стало для Ф. Тенниса основой противопоставлении общинных (gemeinschaftliche) отношений и связей, с одной стороны, и общественных (gesellschaftliche) — с другой. Основой для формирования этих видов социальных отношений является, в том числе, различный смысл доверия в данных видах социальных отношений. Отношения первого рода коренятся в доверии, основанном на эмоциях, привязанности, душевной склонности. Они сохраняют собственную самоотождествленность как сознательно в силу следования традиции, так и бессознательно в силу особой значимости эмоциональных уз. Эти отношения основаны на высоком уровне доверия между индивидами. Общественные отношения, наоборот, имеют «вещную природу»; здесь доверие основано на рациональном расчете, полезности, выгоде. В общественных отношениях находят воплощение доминирующие социальные взаимосвязи, которые определяются Ф. Теннисом по принципу антиномии: симпатии - антипатии, доверие - недоверие, свобода - обязанности. Эти социальные связи определяются Теннисом как общественные сущности, определяющие общественное поведение и сущности индивидов.

С середины XX века в социологической науке обостряется интерес к этическим критериям деятельности, происходит поиск определенных нравственных ценностей, норм, правил поведения, которыми руководствуются люди в своих социальных взаимодействиях. Особенность современной социологии заключается в частности в том, что изучая причины и последствия социальных взаимодействий, она акцентирует внимание на усложнении социальной среды и рискогенности современной социальной реальности. В период крупных социальных реформ, глобальных изменений в образе жизни современного человека, нарастании кризиса в общественном развитии обостряется внимание социологического знания к тем аспектам социальных

1 Штомпка П. Социология. Анализ современного общества. Учебник. Пер. с польск. М.: Изд-во

Логос, 2005. С. 324. 2 Теннис Ф. Общность и общество // Теоретическая социология: Антология: В 2 ч. / Пер. с

англ.,фр., нем., ит. М.: Книжный дом «Университет», 2002. – Ч.1. С. 221-222.

5

взаимодействий, которые связаны с культурой, нравственностью, моралью, доверием. Как отмечал Н. Луман «…образец дискурса современного общества, его «незавершеный проект», по определению Ю. Хабермаса, использует гуманистические рамки. При более близком рассмотрении проект «современного общества» обнаруживает парадоксальное лицо: свобода и равенство, самореализация и солидарность»1

Социология превращается в средство самопознания общества и человека, исследуя социальные проблемы ключевого значения. Отсюда возникает важность изучения таких «субъективных» познавательных средств, как понимание, эмпатия, здравый смысл. Социальная реальность отличается «большей степенью свободы, неопределенности и изменчивости, чем реальность; это всегда область человеческого выбора между различными альтернативами развития»2. В данном контексте доверие выступает как особая форма проявления социальной реальности и человеческого существования, как определенная сфера свободы, как результат совместного сосуществования индивидов и социальных групп.

Остановимся подробнее на социологических концепциях, в которых доверие рассматривается как особая форма социальных взаимодействий.

Так, у Никласа Лумана доверие выступает важным фактором развития современного общества, а уровень доверия является необходимым условием развития социальных коммуникаций: социальные системы образуются вообще исключительно благодаря коммуникации. По Н. Луману, простейшая система действия (интеракция) состоит из последовательности коммуникаций; и социальные систем возникают исключительно из необходимости селективного согласования. Более того, социальные системы образуются только благодаря коммуникациям, то есть изначально предполагается, что «разнообразные селективные процессы антиципативно или реактивно взаимно определяют друг друга»3, то есть действуют друг по отношению к другу доверительно. Таким образом, доверие складывается на основе взаимосвязанных коммуникативных процессов.

Британский социолог Энтони Гидденс, рассматривает доверие как важную характеристику эпохи «постмодернити», для которой характерны сложность, неуверенность и риск. Современная эпоха «постмодернити» характеризуется повышением значения рефлексии и саморефлексии, изменением системы ценностей человека. Согласно структуралистской теории Э. Гидденса, современная эпоха характеризуется тремя существенными аспектами: дистанцированием (разделением времени и пространства), высвобождением и рефлексивностью. Если ранее, в обществах досовременной эпохи, время всегда было соединено с пространством: «пространство определялось физическим присутствием»4, то сейчас пространство стало отделяться от времени. Таким образом, социальные взаимодействия складываются между индивидами, находящимися на отдаленном расстоянии друг от друга, а социальные отношения превращаются в «дистанцированные» отношения. В подобных пространственно-временных, разделенных, «дистанцированных» отношениях большое значение имеет фактор доверия. «Мы не имеем потребности доверять кому-либо, кто постоянно находится в 1 Луман Н. Глобализация мирового сообщества: как следует системно понимать современное

общество // Социология на пороге XXI века: основные направления исследования. М.: РУСАКИ, 1999. С. 131. 2 Гофман А.Б. Семь лекций по истории социологии. М.: Изд-во «Книжный дом «Университет»,

1999. С. 11. 3 Луман Н. Власть / Пер. с нем. М.: Праксис, 2001. С. 13.

4 Ритцер Дж. Современные социологические теории. 5 изд-ние. СПБ.: Питер, 2002. С. 488, 489.

6

поле нашего зрения и чьи действия можно непосредственно отслеживать»1. А необходимость в доверии возникает тогда, когда в результате возрастающегодистанцирования, возникает дефицит в информации о социальных явлениях. Таким образом, Э. Гидденс определяет доверие как «уверенность в надежности человека или систем относительно данного набора результатов или событий, где эта уверенность выражает веру в честность или любовь другого или в правильность абстрактных принципов (технического знания)». Доверие, таким образом, приобретает особое значение в современном мире, поскольку разделенные пространственно-временные отношения приводят к ощущениям неопределенности, рефлексивности, рискогенности. В этом контексте Э. Гидденс подчеркивает всеобъемлющую онтологическую ненадежность и неуверенность как следствие современной эпохи «постмодернити».

В концепции Френсиса Фукуямы доверие также является одной из базовых характеристик современного общества. Доверие – это «ожидание того, что члены данного сообщества будут вести себя нормально и честно, проявляя готовность к взаимопомощи в соответствии с общепринятыми нормами»2. В зависимости от распространения доверия в обществе возникает общественный капитал, который создается и передается посредством культурных механизмов, то есть через религию, традиции, обычаи.

Ф. Фукуяма дает классификацию современным обществам в зависимости от уровня доверия, выделяя общества с «высоким уровнем доверия» и общества с «низким уровнем доверия» и акцентирует внимание на базовой характеристика, лежащей в основе подобной дифференциации – это способность к социализации, к общению и объединению, естественная склонность к общественному поведению. По его мнению, в современных обществах доверие является необходимым фактором экономического развития, сохраняя свое значение даже в период глобальных изменений. Он высказывает справедливое мнение, что в основе экономической деятельности лежит не только «стремление к накоплению возможно большего количества благ, но и стремление к признанию»3. В настоящее время наблюдается «растущая одухотворенность», развитие морально-нравственных ценностей. При этом развитие экономических и политических институтов зависит от доверия не в меньшей степени, чем развитие коммерческих структур, а утрата общественного доверия влияет гораздо ощутимее на развитие государства, нежели утрата индивидуального доверия.

Для Питера Штомпки, автора теории культуры доверия, новые факторы общественного развития, связанные с усложнением социальной среды, возрастанием риска и неопределенности в социальных взаимодействиях, неуверенностью в будущем, увеличивают значимость доверия к действиям индивидов. «Доверие или недоверие – это своего рода ресурсы, капитал, который мы приводим в действие, делая ставки в этом непрерывном азарте контактов с другими людьми»4. Именно доверие, по П. Штомпке, помогает уменьшить неуверенность, снизить уровень недоверия, «справиться с неясным будущим, в котором мы не уверены».

1 Ритцер Дж. Современные социологические теории. 5 изд-ние. СПБ.: Питер, 2002. С. 488, 489.

2 Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и созидание благосостояния // Новая

постиндустриальная волна на Западе. Антология. М., Изд-во «Academia», 1999. С. 134, 160. 3 Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и созидание благосостояния // Новая

постиндустриальная волна на Западе. Антология. М., Изд-во «Academia», 1999. С. 134, 160. 4 Штомпка П. Доверие – основа общества / Пер. с пол. Н.В. Морозовой. М.: Логос, 2012.

7

Исследователь выделяет разные типы доверия, в зависимости от того, на кого направлены ожидания доверия. Личное доверие – это доверие по отношению к конкретным людям. Позиционное доверие направлено на оценку доверия к каким-либо институтам, социальным ролям, профессиям. Коммерческое доверие относится к рыночным структурам и товарам. Технологическое доверие направлено на различные технические системы, информационно-коммуникационные сети. Институциональное доверие обращено на сложные организационные системы, в которых участвуют анонимные индивиды. В этом случае можно говорить, что формируется культура доверия, в которой отражается «исторические результаты коллективного опыта»1, культурные стереотипы, обобщенная традиционная ориентация.

П. Штомпка, как и Э. Гидденс, связывает актуализацию проблематики доверия с «риском, создаваемым усложнением социальной среды»2. Поскольку жизнедеятельность связана с постоянными контактами, в том числе с незнакомыми индивидами, то риска невозможно избежать, и доверие позволяет уменьшить неуверенность в действиях или ожидания действия акторов. Еще одна причина обострения контекста доверия заключается в неуверенности в будущем. Доверие рассматривается как возможность или способ (метод) «справиться с неясным будущим, в котором мы не уверены»3. В этом плане доверие (доверительные отношения) является ответом или результатом ожидаемого («правильного») действия/взаимодействия.

Именно от того, насколько соответствует поведение (деятельность) взаимодействующих акторов их ожиданиям, зависит, возникнет ли между ними доверие и будут в будущем ли эти взаимодействия продолжены или прекратятся. Если эти ожидания не удовлетворяют ни одну из сторон, взаимного доверия не возникнет, а взаимодействие может прерваться и остаться ситуационным. В случае же оправдания общепринятых ожиданий с обеих сторон, возникают новые ожидания, которые могут перерасти в социальные нормы и доверительные отношения будут продолжены.

Таким образом, доверие можно рассматривать как проявление либо результат развитости системы взаимодействий (ожидания взаимодействия). В данном аспекте имеет важное значение факт возникновения в процессе взаимодействия коммуникаций между партнерам (акторами). По Юргену Хабермасу, свободная и открытая коммуникация – суть (проявление) современного мира (он использует понятие «жизненного мира»). «Жизненный мир является ….трансцедентальным местом, где встречаются говорящий и слушающий, где они взаимно предъявляют претензии на то, что их высказывания соответствуют миру … где они могу критиковать и подкреплять эти притязания на обоснованность, улаживать свои разногласия и приходить к соглашения»4. Таким образом, коммуникация происходит тогда, когда между партнерами существует относительно взаимное понимание, то есть доверие. Цель коммуникации – стремление к достижению согласия и взаимопонимания. Чем более рациональнее становится современный мир, чем более возрастает потребность в коммуникациях, тем большее значение имеет возникновение взаимного понимания и доверия между индивидами. «Жизненный мир» все больше тяготеет к рациональности, рациональным коммуникациям.

1 Ритцер Дж. Современные социологические теории. 5 изд-ние. СПБ.: Питер, 2002. С. 488, 489.

2 Там же.

3 Там же.

4 Ритцер Дж. Современные социологические теории. 5 изд-ние. СПБ.: Питер, 2002. С. 488, 489

8

Однако, как отмечает Ю. Хабермас, основные структурные компоненты «жизненного мира» (семья, судоустройство, государство, экономика) по мере своего развития (рационализации) все более усложняются, дифференцируются, становятся все более самостоятельными и менее связанные друг с другом. То есть вместо того, что увеличивать коммуникационные взаимосвязи, они все более отдаляются, теряя способность к пониманию и, следовательно, к достижению консенсуса и доверия. Таким образом, для Ю. Хабермаса основная проблема современного «жизненного мира» заключается в возникновении противоречия между повышением рациональности, в том числе в коммуникативных действиях и постепенной утратой взаимопонимания и доверия.

Таким образом, в современной социологической традиции достаточно активно исследуется проблематика доверия. Ее актуализация определяется усложнением социальных взаимодействий, непрозрачностью, неуверенностью, охватывающей все большие сферы общественной жизни. Доверие становится необходимым фактором и элементом социальных взаимодействий, основанием для возникновения коммуникаций. Возникает парадоксальная ситуация, которая подчеркивается многими исследователями: с одной стороны, отмечается все большее объединение и взаимодействие институтов, формируются глобальные системы, с другой стороны – возникает недостаток взаимного понимания, доверия как на личностном уровне, так и на уровне экономических и политических институтов. Расширение коммуникационных взаимосвязей ведет не к объединению, а, наоборот, к возрастанию риска и неопределенности в социальных взаимодействиях, к утрате общественного доверия.

9

РАЗДЕЛ II. Мониторинг общественного доверия: российский и зарубежный опыт

В данном разделе проанализированы работы зарубежных ученых, в

частности Д. Истона, Дж. Буккерта, Р. Далтона и других, посвященных различным аспектам (политическим, экономическим, социальным и психологическим) оценки общественного доверия к органам государственной власти. Также была рассмотрена практика Мирового Банка, ОЭСР в части рекомендаций по мониторингу общественного доверия к органам государственной власти в целом, и государственной гражданской службе, в частности. Кроме того, чтобы проникнуть вглубь данных рекомендаций были изучены различные подходы западных исследователей к определению сущности общественного доверия к органам государственной власти, отдельно выделены угрозы и риски, возникающие при утрате доверия, и преимущества, связанные с большим кредитом общественного доверия. Также, с целью разработки методических рекомендаций, важно было выделить, так называемые «драйверы» общественного доверия – факторы, непосредственно влияющие на развитие и укрепление доверия. После изучения драйверов общественного доверия нами была предложена концептуальная модель оценки общественного доверия к государственным гражданским служащим, учитывающая как достижение результатов, так и сами процессы в органах государственной власти.

Изучая опыт западных стран, можно отметить резкое возрастание интереса (увеличение количества исследований) к общественному доверию к органам государственной власти и, в частности, к государственным гражданским служащим, особенно, на фоне финансово-экономического кризиса 2008-2009 года. Во многом это связано с тем, что последствия кризиса привели к значительной утрате доверия граждан к государству (the trust in government). Так, например, к 2012 году, в среднем лишь четыре из десяти человек в странах-членах ОЭСР выразили доверие (the trust) или уверенность (the confidence) в национальные органы государственной власти1.

В первую очередь, затронем вопросы актуальности исследования общественного доверия к органам государственной власти в зарубежной теоретической литературе и практической деятельности.

В исследовании ОЭСР «Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda»2, проведенного в 2013 году, отмечается, что когда правительство ищет путь восстановления экономики, перед ним встает задача не только выбора «антикризисной» политики, но и конкретных шагах по ее реализации, потенциал которых во многом зависит от общественного доверия…». Без общественного доверия в органы государственной власти, очень сложно мобилизовать ресурсы (труд, капитал и т.д.), столь необходимые для поддержки и реализации любых изменений, особенно там, где ожидаются явные краткосрочные издержки, а перспективы долгосрочных выгод достаточно туманны.

Стоит подчеркнуть, что «резкое» снижение доверия к органам государственной власти является одним из самых важных и часто недооцененных (неучтенных) компонентов успешного проведения реформ и формирования «обновленной» государственной политики.

1 Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda”, in Government at a Glance

2013, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-6-en 2 Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda”, in Government at a Glance

2013, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-6-en

10

Снижение общественного доверия может привести к снижению правопорядка и соблюдения законодательства. Граждане и бизнес становятся пассивными, менее склонными к риску, откладывая решения по инвестициям, инновациям и найму новых сотрудников, то есть необходимыми компонентами восстановления экономического роста и конкурентоспособности. Доверие – это с одной стороны, драйвер и катализатор реформ государственного сектора - необходимый для их реализации - и в то же время, результат реформ, так как влияет на отношение людей и организаций к решением государственных структур, относящихся к экономическому развитию и социальному благополучию. В результате, общественное доверие к власти граждан и бизнеса имеет важное значение для эффективной и результативной политики, как в спокойное, так и кризисное время.

Тем самым, согласно подходам ОЭСР, «….инвестирование в доверие следует рассматривать как новый и центральный подход к восстановлению экономического роста и укрепления социальной сплоченности, а также показатель того, как органы государственной власти могут извлекать уроки из кризиса…»1.

Стоит отметить, что задача поддержания общественного доверия усложняется в век информационных технологий и развития социальных сетей (Web 2.0), характеризующиеся динамичным и более диверсифицированным потоком информации, как определенным группам, так и отдельному человеку. Все это создает сложную среду для органов государственной власти в части поддержания и укрепления степени доверия граждан. В работах зарубежных специалистов отмечается, что «…хороший дизайн политики и экономическое восстановление не может быть достаточным для восстановления общественного доверия, если граждане с подозрением относятся к процессу формирования политики и воспринимают распределение затрат и выгод, как несправедливое…». В исследованиях отмечается, что важно раскрыть связи между доверием в органы государственной власти, политических лидеров и институтами государственного управления и ответить на такие вопросы: как можно измерить общественное доверие и определить его влияние на отношение и реакцию граждан к изменениям или реформам в государстве. При этом надо иметь в виду, что изучение общественного доверия к органам государственной власти представляет собой мультидисциплинарное исследование, вбирающее в себя взгляды специалистов как по государственному управлению, так и экономистов, социологов и многих других.

Рассмотрим концептуальные подходы современных западных ученых, изучающих генезис данного термина. Они отмечают, что в общем случае, доверие – это есть «поддержание» положительного восприятия действий человека или организации. Это явление субъективное, отражающееся в «глазах зрителя», и в тоже время очень важное, так как с определенной степенью формирует поведение субъекта. Что касается общественного доверия к органам государственной власти, то, по мнению Д. Истона, оно представляет собой доверие граждан к деятельности «…правительства, которое поступает открыто и корректно в любой ситуации, при этом его действия четко и ясно воспринимается гражданами…»2. Стоит отметить, что каждый из этих аспектов зависит от согласованности предпочтений граждан - их интерпретации того, что правильно и справедливо, и наоборот – что, по мнению Дж. Буккерта, воспринимается как «реальное функционирование

1 Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda”, in Government at a Glance

2013, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-6-en 2 Easton, D. (1965), A Systems Analysis of Political Life, JohnWiley, NewYork.

11

правительства»1. Так как предпочтения граждан разнообразны, то они используют множество различных критериев для оценки действий, эффективности и результативности органов государственной власти. Кроме того, необходимо отметить, что «правильное» и «справедливое» для одного человека, не обязательно находит подобную интерпретацию у другого. Тем самым для того, чтобы проанализировать факторы, влияющие на доверие к органам государственной власти, необходимо сравнить предпочтения граждан с их восприятием (пониманием) деятельности правительства.

Поэтому западные специалисты, изучающие сферу государственного управления, выделяют фактическую (реальную) эффективность органов государственной власти и «воспринимаемую», которая имеет немалое значение для формирования доверия к правительству.

На концептуальном уровне выделяются два основных компонента, на которых строится доверие к органам государственной власти: 1) общественное доверие (social trust), представляющее собой доверие граждан к друг другу и обществу; и 2) политическое доверие, когда граждане оценивают органы государственной власти и его институты. При этом политическое доверие включает в себя доверие на макро-уровне, системное (system based trust) и институциональное (institution-based trust). Кроме того, гражданская активность и межличностное доверие, также вносят вклад в общее общественное доверие2. Это отношение, однако, не является механическим и может зависеть от ряда факторов, зависящих от контекста. Например, есть страны, где люди не доверяют друг другу - социальное доверие низкое, но они доверяют институтам, представляющим их интересы3.

Ожидания граждан - это ключ к их доверию к органам государственной власти. Когда граждане становятся более образованными, их ожидание того, что правительство будет работать более эффективно значительно возрастает. Если ожидания граждан растут быстрее, чем фактическая эффективность органов государственной власти, доверие и удовлетворенность граждан будут снижаться. По мнению Р. Далтона эти изменения в ожиданиях можно объяснить «искажением» политической поддержки, чем реальной эффективностью и результативностью правительства4.

Кроме того, по мнению Дж. Кэмпена доверие граждан к органам государственной власти зависит от того какой они имеют опыт (положительный или отрицательный) при оказании государственных услуг. Отрицательный опыт имеет гораздо более сильное влияние на доверие к органам государственный власти, чем положительный. Поэтому ориентация государственной политики в отношении недовольных граждан оказывает более сильное воздействие на общую оценку доверия к институтам государственной власти5.

1 Bouckaert, G. and S. van deWalle (2003), “Comparing measures of citizen trust and user satisfaction

as indicators of ’good governance’: Difficulties in linking trust and satisfaction indicators”, International Review of Administrative Sciences, Vol. 69(3), pp. 329-344. 2 Putnam, R. (2000), Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, Simon and

Schuster, NewYork. 3 Aghion, P., Y. Algan, P. Cahuc and A. Shleifer (2010), “Regulation and distrust”, The Quarterly

Journal of Economics, Vol. 125(3), Oxford, pp. 1015-1049. 4 Dalton, R.J. (2005), “The social transformation of Trust in Government”, International Review of

Sociology, Vol. 15, No. 1, March, pp. 133-154. 5 Kampen, J.K., S.V. DeWalle and G. Bouckaert (2006), “Assessing the relation between satisfaction

with public service delivery and trust in government: The impact of the predisposition of citizens toward government on evaluations of its performance”, Public Performance and Management Review, Vol. 29(4), pp. 387-404.

12

Почему доверие к органам государственной власти имеет такое огромное значение?

По мнению Ф. Фукуямы, доверие к органам государственной власти является «…одним из фундаментов (столпов), на которых строятся легитимность и устойчивость политической системы…». Доверие необходимо для социальной сплоченности и благополучия, так как влияет на способность государства управлять и дает возможность действовать, не прибегая к принуждению. Следовательно, это является эффективным средством снижения трансакционных издержек в любом социальном, экономическом и политическом взаимодействии1.

Высокий уровень доверия к органам государственной власти может повысить эффективность и результативность реализации государственных функций.

Основные аспекты доверия в органы государственной власти, в частности соблюдение верховенства закона, предоставление основных государственных услуг необходимы для справедливого и эффективного функционирования государственных учреждений. Верховенство закона и независимость судебной системы, особенно важны, так как их надлежащее функционирование является ключевым «драйвером» доверия к органам государственной власти, как это установлено в ряде исследований2. Кроме того, эффективное функционирование государственных институтов имеет значение для принятия инвестиционных решений субъектами предпринимательской деятельности - доверие к власти со стороны бизнеса является, как отмечает П. Дасгупта, необходимым «ингредиентом стимулирования экономического роста и процветания…..»3

В то же время доверие в институты государственной власти влияет на поведение отдельного гражданина таким образом, что у него возникает желание поддержать изменения в государственной политике. Это может варьироваться от довольно узко определенных стратегий и программ (таких, как участие в кампании по вакцинации) до более широких политических реформ (например, экологическое регулирование или пенсионная реформа). В этом случае общественное доверие также важно, потому что многие государственные программы создают возможность для свободного и приспособленческого поведения. Доверие может снизить риск такого поведения в той степени, что люди готовы пожертвовать определенными выгодами, если у них есть положительные ожидания долгосрочных выгод от государственной политики как на личном (пенсии), так и на общественном уровне - содействие общему благу (перераспределение доходов через налогообложение и т.д.), что требует более широкого социального и политического диалога. Тем самым, общественное доверие будет способствовать реализации структурных реформ с долгосрочными выгодами.

1 Fukuyama, F. (1995), Trust: the Social Virtues and the Creation of Prosperity, Free Press, NewYork.

2 Knack, S. and P.J. Zak (2003), “Building trust: Public policy, interpersonal trust, and economic

development”, Supreme Court Economic Review, No. 10, pp. 91-107. Johnston,W., H. Krahn and T. Harrison (2006), “Democracy, Political Institutions, and Trust: The Limits of Current Electoral Reform Proposals”, The Canadian Journal of Sociology, Vol. 31.2, pp. 165-182. Blind, P.K. (2007), “Building trust in government in the twenty-first century: Review of literature and emerging issues”, in 7th Global Forum on Reinventing Government Building Trust in Government, pp. 26-29. 3 Dasgupta, P. (2009), “A Matter of Trust: Social Capital and Economic Development”, prepared for

presentation at the Annual Bank Conference on Development Economics (ABCDE), Seoul, June. Algan,Y. and P. Cahuc (2010), Handbook of Economic Growth,Vol. 1, North-Holland Publishing, Amsterdam.

13

В среде с высоким уровнем доверия, такие реформы могут быть не только правильно приняты и реализованы, но также быть устойчивыми достаточно долго, для того чтобы принести ожидаемые положительные результаты. Это расширяет временные рамки для принятия политических решений. В среде с низким уровнем доверия, граждане уделяют первостепенное внимание немедленным, практическим «сиюминутным» выгодам, и, по мнению Д. Джиорфи, заставляют политиков искать краткосрочные, оппортунистические и популистские решения. 1

Вместе с тем, доверие к органам государственной власти может улучшить соблюдение законодательных норм и правил и снизить стоимость административных процедур по принуждению. Известно, что в любой стране правовое регулирование несовершенно и недостаточно для устранения всех правонарушений. Его эффективность зависит от людского восприятия справедливости и легитимности, достаточного для перевешивания преимуществ от несоблюдения. Это особенно важно для норм, где существует большой разрыв между стоимостью соблюдения и личной выгодой или когда контроль является достаточно затруднительным. Налогообложение является примером первого, а соблюдение правил дорожного движения примером второго. Доверие к регуляторам может привести к более высокому уровню добровольного соблюдения законодательства2.

Доверие к правительству, особенно важно в кризисных ситуациях, таких как стихийные бедствия, экономический кризис или политические волнения, которые акцентирует внимание на ключевых функциях государственного управления. Возможности органов государственной власти справиться с кризисами и реализовать успешные стратегий выхода часто являются условием их выживания и даже переизбрания. Тем самым, нынешний экономический кризис может выявить степень общественного доверия, которая не была так очевидна в постепенном развитии страны в предкризисные годы.

Доверие может проявляться в разных направлениях. Это не только доверие граждан и организаций в органы государственной власти, что имеет значение для эффективности политики; это также доверие правительства в своих граждан и бизнес, доверие внутри правительства, которые все вместе формируют дизайн политики и ее результаты

3. Степень доверия граждан и

бизнеса в органы государственной власти отражается в организации государственных функций и государственных служб, а также в их эффективности и результативности (например, налоговая система, механизмы саморегулирования и самоконтроля и т.д.).

Кроме того, доверие граждан и бизнеса к органам государственной власти и доверие правительства в граждан и бизнес подпитывают друг друга. Открытое и ответственное правительство – это благоприятная среда для укрепления доверия между правительством и гражданами в обоих направлениях. К сожалению, эти направления доверия (от и внутри) органов государственной власти значительно меньше описаны как в отечественной, так и в зарубежной литературе, чем общественное доверие.

Стоит отметить, что общественное доверие требует значительного времени для формирования, однако теряется очень быстро. На наш взгляд, утрата доверия может привести к уменьшению готовности со стороны части

1 Gyorffy, D. (2013), Institutional Trust and Economic policy, Central European University Press,

Budapest. 2 Murphy, K. (2004), “The role of trust in nurturing compliance: A study of accused tax avoiders”, Law

and Human Behavior, Vol. 28(2), pp. 187-209. 3 Bouckaert, G. (2012), “Trust and Public Administration”, Administration, Vol. 60, No. 1, pp. 91-115.

14

граждан (и бизнеса), к соблюдению норм закона, готовности жертвовать благами во время кризисов или при уплате налогов. Это может поднять расходы на содержание органов государственной власти - в результате снижается его эффективность и результативность. Снижение доверия к органам государственной власти отражается и в кадровой политике - создает «преграды» для привлечения и удержания талантливых сотрудников государственных органов.

Рассмотрев современную зарубежную литературу и выявив основные тенденции развития феномена общественного доверия в органы государственной власти в целом, и в отдельные институты, перейдем к существующим практикам оценивания общественного доверия.

Доверие основано на восприятии, и тем самым, его оценка затруднена по многим обстоятельствам, что проявляется как на национальном, так и на международном уровне. Так как общественное доверие представляет собой положительное восприятие деятельности органов государственной власти, то оно измеряется посредством опросов граждан, бизнеса и экспертов. Обычно задается простой вопрос – «доверяют ли они (или уверены ли) органам государственной власти, политическим лидерам и / или конкретным государственным институтам (например, местные органы власти, система правосудия или государственная гражданская служба)?».

Вопросы часто заключаются в оценке степени удовлетворенности граждан, бизнеса качеством предоставления государственных услуг, в таких сферах как внутренняя и общественная безопасность (полиция), образование и здравоохранение.

Мы выделили несколько международных исследований по сбору данных о доверии граждан к органам государственной власти (таблица 1).

15

Таблица 1 - Международные обзоры по оценки доверия или уверенности к органам государственной власти

Название обзора

Частота проведения

Оценка Диапазон ответов

World Gallup Poll

ежегодно Уверенность в национальное правительство

2: Да/Нет

World Values Survey

5 волн: 1989-93; 1994-98; 1999-2004; 2005-08; 2010-13

Уверенность в органы государственной власти

4: Сильное (a great deal)/Достаточное (quite a lot)(Не достаточное)/not very much/ Нет со всем (not at all)

Eurobarometer Два раза в год

Доверие в органы государственной власти

2: стремятся доверять/стремятся не доверять

Edelman Trust Barometer

ежегодно Доверие в органы государственной власти

9 - точечная шкала: 1 означает полностью не доверяем” и 9 означает доверяем во всем

Latinobarometro ежегодно Доверие в органы государственной власти

4:Полностью/В определенной степени/очень мало/совсем не доверяем

Рассмотрим некоторые из них. Так, обзор (TheWorldGallupPoll) «Опрос Гэллапа» предоставляет данные

по всем 34 странам-членам ОЭСР с достаточной регулярностью. Его реализация представляет собой опросник, систематизированный нами в Таблице 2.

16

Таблица 2 - Описание переменных, извлеченных из БД всемирных опросов общественного мнения социологической службы Gallup

Код Наименование переменной Описание переменной

HE Честность выборов Доверяете ли Вы честности выборов у Вас в стране?

SWA Безопасность прогулок Чувствуете ли Вы себя в безопасности, гуляя ночью в месте, где Вы живете?

CLP Доверие полицейским Доверяете ли Вы полиции в месте, где Вы живете?

MPS Риск кражи Украли ли что-нибудь у Вас или членов Вашей семьи в течение последних 12 месяцев?

APY Риск нападения Нападал ли на Вас с целью ограбления в течение последних 12 месяцев?

CJS Доверие судам Доверяете ли Вы судебной власти у Вас в стране?

CNG Доверие правительству Доверяете ли Вы правительству Вашей страны?

CB Коррупция в бизнесе Считаете ли Вы, что в Вашей стране широко распространена коррупция в бизнесе?

CG Коррупция во власти Считаете ли Вы, что в Вашей стране широко распространена коррупция в правительстве?

LOI Индекс «закона и порядка» Индекс измеряет уровень безопасности респондентов и их семей, характеризуемый их ответами на четыре вопроса. Два из них отражают ощущение безопасности, а два других относятся к личному опыту криминальных происшествий.

CI Индекс коррупции Индекс измеряет в данном сообществе восприятие уровня коррупции в бизнесе и среди чиновников.

17

Все вопросы обзора(TheWorldGallupPoll) можно разбить на четыре группы, различающиеся по степени валидности (соответствия целям измерения) данных, основанных на ответах респондентов. Разберем их подробнее.

1. Вопросы о доверии власти (HE, CLP, CJS, CNG). Установлено, что страны с патриархальным сознанием характеризуются тем, что при ответах на вопросы респонденты руководствуются не столько собственным мнением, сколько рефлексией социально-одобряемых ответов. Это приводит к тому, что в таких странах завышается доверие власти, что не отражает ее «потребительские» качества.

2. Вопросы на оценку тех или иных институтов (таковы здесь вопросы о коррупции CB и CG). Предшествующие исследования показывают, что наличествует высокая корреляция между оценкой институтов респондентами и доверием этим институтам. В результате получаются те же искажения, что и в предыдущем случае.

3. Вопросы на самоощущения (один вопрос SWA). От страны к стране ответ на такой вопрос может зависеть от традиций страны, от планки требований к безопасности, от такой категории как «цена жизни» в данной культуре. Эти обстоятельства также затрудняют межстрановые сравнения.

4. Вопросы о личном практическом опыте (MPS и APY). Такие вопросы подвержены нерегулярным искажениям, порождаемым дефектами памяти. Поэтому они менее всего препятствуют межстрановому и динамическому сравнению.

Все переменные измеряются процентной долей положительных ответов на соответствующий вопрос по всей выборке. В случае индексов измерителем является средний процент по ответам, образующим данный индекс. Естественно, учитывается направленность (позитивная или негативная) положительного ответа на вопрос. Очевидно, что все переменные, кроме MPS и APY, ориентированы таким образом, что рост значения переменной соответствует улучшению ситуации в стране. Для двух остальных переменных ориентация противоположна.

Следующий обзор - WorldValuesSurvey измеряет доверие к правительству на длительный период времени, но набор данных фрагментирован, и данные доступны только для отдельных периодов, последняя волна была 2010-14.

Что касается общественного доверия к государственным гражданским служащим в Российской Федерации, то в этом обзоре приводится следующие данные (Таблица 3 ) – по показателю V118 – Confidence: CivilService (2011)1. Было опрошено 2500 респондентов – по следующему вопросу «Уверены ли Вы в государственных гражданских служащих РФ»?

Таблица 3 - Результаты оценки доверия к государственным гражданским

служащим в РФ Число респондентов Процент

Абсолютная уверенность 135 5.4%

В некоторой степени 1,030 41.2%

Не очень 783 31.3%

Нет уверенности 350 14.0%

Пропустили 12 0.5%

Нет ответа 12 0.5%

Не знаю 178 7.1%

(N) (2,500) 100%

1 http://www.worldvaluessurvey.org/WVSOnline.jsp (Дата обращения 13.10.2015)

18

Евробарометр Европейского союза (EuropeanUnion’sEurobarometer) представляет собой наиболее последовательный набор данных (в том числе два раза в год точек), но к сожалению охватывает только 23 страны-члены ОЭСР.

Рисунок 1. Результаты оценки доверия к ГС(%)

Барометр общественного доверия Эдельмана (TheEdelmanTrustBarometer)

обеспечивает временной ряд только для ограниченной выборки населения (критерии отбора может включать лиц с высшим образованием или с определенным уровнем семейного дохода).

Поскольку международные исследования были разработаны в целях проведения межстранового сравнения, их вопросы измерения оценки доверия к органам государственной власти, двусмысленны и неоднозначны, часто ограничиваются интерпретацией (пониманием) респондентом терминов «правительство» или «государственная гражданская служба». Международные исследования используют похожие методологии в части подходов и шаблонов, но расходятся в плане формулирования вопросов (например, нюансы между вопросом об уверенности (theconfidence) и вопрос о доверии (thetrust) к правительству, различные шкалы ответов), а также с точки зрения других оценок общественного доверия, которые могли бы обеспечить более узкие специалисты по сравнению (например, вера в национальный парламент, финансовые учреждения, политиков, государственных гражданских служащих, международных организаций, предоставление государственных услуг, таких как здравоохранение и образование, бизнес, религиозные организации).

Ограничения международных исследований создают трудности для получения полного представления о том, как общественное доверие к органам государственной власти развивается с течением времени и что влияет на уровень общественного доверия в определенной стране и за ее пределами. Учет культурных факторов, и того, как люди пытаются взаимодействовать с государственными институтами делаютмежстрановые сравнения по доверию в органы государственной власти, особенно сложными.

Стоит отметить, что национальные исследования по оценке доверия к органам государственной власти не могут быть использованы в межстрановом сравнении данного феномена, но они более глубоко затрагивают особенности национальной политики по многим направлениям.

5,40%

41,20%

31,30%

14,00%

5%

0,50% 7,10%

Результаты оценки доверия к ГС (%)

Абсолютная уверенность

В некоторой степени

Не очень

Нет уверенности

Пропустили

Нет ответа

Не знаю

19

По сравнению с международными исследованиями, они обеспечивают большую проницательность в «драйверы» доверия и могут быть скорректированы для избирательных циклов. Например, Барометр уверенности гражданина (BarometerofCitizenConfidence) проводится институтом Метроскопиа в Испании и публикует данные на ежемесячной основе, что позволяет оценить удовлетворенность правительством через восприятие экономических результатов. Национальные обследования также охватывают общественное доверие внутри государственного сектора более подробно. Например, компания Ipsos MORI в Великобритании публикует два раза в год отчеты по доверию между государственными учреждениями (например, различными уровнями правительства, парламента), при предоставлении государственных услуг, и социально-экономическими показателями (например, экономический рост, безработица, инфляция, покупательная способность), между политическими партиями и их представителями (руководители в органах исполнительной власти, политики, члены парламента), и восприятие коррупции в правительстве. Национальные обследования могут также обеспечить оценку общественного доверия к проводимой политике. Так, во Франции институт IFOP проводит опросы граждан - доверяют ли они правительству через реализацию конкретных целей политиков при вступлении их в должность. Национальные исследования, как правило, рассматривают гораздо более длительный период времени, например, Исследовательский центр PEWResearchCenter в Соединенных Штатах Америки анализирует общественное доверие в органы государственной власти, начиная с 1950-х годов, и уже накопил огромный массив данных.

Какие выводы можно извлечь из международного опыта по оценке общественного доверия. Во-первых, исследования должны быть более репрезентативными. Текущие опросы работают с малыми группами и редко представлены географически внутри страны. Некоторые дополнительные характеристики респондентов - такие, как возраст, пол, раса, уровень образования, семейное положение, уровень доходов, пользуются ли они государственными услугами или нет, и т.д. - влияют на их восприятие власти, поэтому было бы целесообразно, чтобы анкеты отражали эти вопросы. Во-вторых, вопросы постоянно должны совершенствоваться. Основные термины должны быть определены точно: например в Опросе GallupWorld респондентов спрашивают об их уверенности в национальное правительство, без объяснения того, что они подразумевают под этим термином. Респонденты могли приравнять к правительству политическое руководство или бюрократию. Вопросы и приложенные категории ответов должны быть сформулированы так, чтобы результаты их анализа позволили органам государственной власти действовать в «правильном» направлении - например, на основе полученной информации скорректировать свою деятельность и отношение к гражданам. Наконец, сбор информации на регулярной основе позволит, в дополнение к межстрановым сопоставлениям, определить изменения общественного доверия с течением времени и выявить тенденции как в отдельных странах, так между странами.

Выявив особенности зарубежного опыта по проведению оценки общественного доверия необходимо сфокусироваться на разработке некоторых рекомендаций, позволяющих усовершенствовать данный процесс. В первую очередь отметим, что доверие к органам государственной власти имеют многогранную природу и основывается на сочетании экономических, социальных и политических взаимодействий между гражданами и органами государственной власти. Имеется множество эмпирических исследований,1 изучающих отношения

1 GOV/PGC(2013)1 (www2.oecd.org/oecdinfo/info.aspx?app= OLIScoteEN&Ref=GOV/ PGC(2013)1).

20

между общественным доверием в правительство, социально-экономическими параметрами и результативностью правительства.

Можно выделить четыре основные группы «драйверов» общественного доверия к органам государственной власти, которые взаимодополняют друг друга:

1)культура; 2) институциональная среда; 3) экономические и социальные результаты; 4) эффективность и результативность органов государственной власти. Можно согласиться с Дж. Буккертом и проанализировать общественное

доверие к органам государственной власти на трех уровнях1. На макро-уровне, доверие связано с политическими институтами и

функционированием демократии (political institutions and the functioning of democracy). На мезо-уровне, доверие связано с разработкой и реализацией политики - способностью органов государственной власти управлять экономическими и социальными процессами, и создавать позитивные ожидания будущего благополучия. Наконец, на микро-уровне, доверие относится к воздействию органов государственной власти на повседневную жизнь людей через оказание государственных услуг. Несмотря на различия, эти три уровня взаимодействуют друг с другом и значительное отставание в уровне общественного доверия на одном уровне может повлиять на доверие на других уровнях.

Поэтому в целях укрепления доверия нужно усилить взаимодействие между этими уровнями. Иерархия уровней оценки общественного доверия Дж. Букерта полезна по двум причинам. Во-первых, она дает не только статичную картинку состояния органов государственной власти по этому параметру, но и учитывает возможность влияния органов государственной власти на общественное доверие. Во-вторых, так как предполагается анализ влияния общественного доверия на проводимую политику и ее изменения, то затрагиваются не только определенные социально-экономические результаты, но и процессы, реализующие такую политику. Тем самым, для граждан и бизнеса важны не только окончательные результаты, но процессы, используемые для их достижения.

Оценка общественного доверия к государственному управлению и государственной гражданской службе (институциональная среда и ее результативность) может быть лучше понята, когда это понятие разбивается на множество взаимосвязанных компонентов «процесса», которые вбирают в себя ожидания граждан от органов государственной власти.

Международные организации, в частности ОЭСР предлагают использовать следующие компоненты:

- Надежность (Reliability) – способность органов государственной власти свести к минимуму неопределенность в экономической, социальной и политической сфере для своих граждан, и действовать последовательно и предсказуемо.

- Оперативность (Responsiveness): предоставление доступных, эффективных и клиентоориентированных государственных услуг, которые отвечают потребностям и ожиданиям граждан.

- Открытость и содержательность (Openness and inclusiveness): системный, комплексный подход к институционализации двусторонней коммуникации с заинтересованными сторонами, в результате чего обеспечивается предоставление актуальной и полезной информации, что способствует повышению прозрачности, подотчетности и вовлеченности граждан.

1 Bouckaert, G. (2012), “Trust and Public Administration”, Administration, Vol. 60, No. 1, pp. 91-115.

21

- Целостность (Integrity): формирование (в части выстраивания и выравнивания) государственных и общественных институтов с более широкими принципами и стандартами поведения, которые способствуют сохранению общественного интереса и предупреждения коррупции.

- Справедливость (Fairness): в процедурном смысле последовательная вовлеченность граждан (и бизнеса) в процесс разработки и реализации управленческих решений.

Трехуровневая модель Дж. Буккерта активно используется ОЭСР для выявления потенциальных драйверов общественного доверия в органы государственной власти, и предоставляет данные с целью корреляционного анализа отдельных величин.

Данная методология была использована ОЭСР в своем исследовании «Government at a Glance 2015».На основе рекомендации Дж. Букерта были выделены макро-уровень, рассматривающий общественное доверие в органы государственной власти через политические институты и функционирование демократии, мезо- и микро-уровень.

В исследовании отмечается, что основным принципом демократии, наряду со свободными и справедливыми выборами, является «…соблюдение принципа верховенства закона - который является одновременно и результатом, и процессом - означающим, что никто, включая органы государственной власти, не может быть выше закона, … справедливость должна быть доступна для каждого…». В исследовании «Government at a Glance 2015» данное положение нашло свое отражение в сильной корреляции между уверенностью (the confidence) людей в свое национальное правительство и судебной системой1. Уверенность в судебной системе представляет собой как результат, так и ключевую оценку государственного управления, тесно связанную с честностью государственных служащих.

Другой, традиционной использующейся мерой общественного доверия к политической системе является явка избирателей. Тем не менее, в западной литературе существуют конкурирующие гипотезы относительно взаимосвязи между явкой избирателей и доверием избирателей - первая заключается в том, что чем больше явка избирателей, тем более высокий уровень общественного доверия в политическую систему. В тоже время с ней конкурирует другая гипотеза: низкий уровень доверия к действующему правительству может привести к более высокой склонности голосовать за оппозицию. Тем не менее, коэффициент корреляции между доверием в органы государственной власти и явкой избирателей является незначительным.

На мезо-уровне, доверие связано с проведением государственной политики - способностью органов государственной власти к управлению экономическими и социальными вопросами, формированию позитивных ожиданий у граждан будущего благополучия. Исследование ОЭСР «Government at a Glance 2015» включает в себя несколько показателей, которые рассматривают компоненты и результаты стратегического формирования государственной политики, такие как справедливость, управления рисками, финансовая устойчивость, бюджетная сбалансированность, уровень задолженности, а также исполнение бюджета. Однако, как показывает проведенное исследование ни один из этих показателей не показывает сильную корреляцию с уровнем общественного доверия к органам государственной власти. Кроме того, примечательно, что уровень расходов на социальную защиту (в том числе безработицу, страхование, пенсионное 1 Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda”, in Government at a Glance

2013, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-6-en

22

обеспечение, и благосостояния) также показывают незначительную корреляцию с уровнем общественного доверия к правительству.

Поскольку социальные программы становятся мишенью фискальной политики в ряде стран, общественное доверие к органам государственной власти может получить дополнительный «стимул» от изменений в составе и правилах доступа к этим программам, и может рассматриваться как изменение отношений между государством и его гражданами. Влияние на общественное доверие, однако, может быть смягчено с помощью процессов, заложенных в реформы. Это показывает важность справедливости как с точки зрения результатов (фокусируясь на тех, кто будет затронут, в какой степени и как справедливо будет распределено бремя дополнительных социальных обязательств)- так и с точки зрения процессов, посредством которых принимаются решения (насколько прозрачным и открытым является процесс принятия решений, доказательная база, и каковы возможности для участия людей, на которых влияет принимаемое решение).

Таким образом, общественное доверие к органам государственной власти может подпитывать самого себя: путем поощрения участия гражданского общества и формирования уверенности в доказательной базе и критериев, используемых лицами, принимающими решения (и, следовательно, законность их решений).

На микро-уровне оценки общественного доверия акцент делается на опыте взаимодействия граждан с органами государственной власти в части оказания государственных услуг. Удовлетворенность качеством государственных услуг значительно выше, чем общественное доверие, но более высокий уровень удовлетворенности услугами не обязательно трансформируется в увеличение уровня доверия в органы государственной власти. Данные исследований ОЭСР показывают, что у граждан имеется различное представление о разных сферах и органов государственной власти. Например, в 2012 году, в среднем по странам ОЭСР уверенность была выше в местную полицию и здравоохранение (соответственно 72% и 71%), потом образование (66%), судебная система (51%) и национальное правительство (40%)1.

Это подчеркивает важность понимания того, что подразумевается под термином «органы государственной власти»: когда граждане определяют свой уровень доверия, какие институты, учреждения и правила составляют органы государственной власти, а также инфраструктуры, с помощью которой оказываются государственные услуги.

Доверие, как правило, стремиться быть выше на местном уровне, где непосредственно предоставляются услуги, и где связь с деятельностью органов государственной власти является наиболее очевидной. Доверие также имеет тенденцию быть выше для реальных пользователей государственных услуг, чем для тех, кто ими не пользуется. Изучение вариаций доверия между различными уровнями правительства и между различными типами государственных учреждений будет обеспечивать некоторую дополнительную информацию о факторах, формирующих общественное восприятие органов государственной власти, и раскрывающих различные рычаги политики, которые могут улучшить восприятие этих сфер государственного управления.

Качество государственных услуг основывается на типичной структуре предоставления услуг, включая такие аспекты как: доступность, своевременность, надежность и удовлетворенность качеством обслуживания. Кроме того, 1 Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda”, in Government at a Glance

2013, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-6-en

23

необходимо учитывать возможность предоставления государственных услуг в электронном виде, учитывая возросшую зависимость органов государственной власти, бизнеса и граждан от современных ИКТ технологий.

Такая оценка качества обслуживания пересекается с некоторыми ключевыми аспектами управления, которые важны для граждан, в частности, включенность (доступность), отзывчивость и надежность. Поскольку существует много аспектов оценки качества предоставления государственных услуг, в качестве первого приближения можно использовать следующую схему. (Таблица 4)

Таблица 4 - Оценка качества предоставления государственных услуг

Доступность Оперативность Надежность Удовлетворенность

качеством обслуживания

Экономичность Своевременность Точность/Компетентность/права клиента (возможности подачи жалобы, предложений, получение поддержки и компенсаций)

Учтенное удовлетворение

Географическая близость

Соответствие услуг реальным потребностям

Материальные функции (удобство, технологии)

Учтенная уверенность, доверие (воспринимаемое)

Приспособленность для инвалидов

Клиентская служба (учтивость, исполнительность)

Последовательность/честность

Адаптация к различным культурам (языкам)

Интегрированные сервисы(через каналы обслуживания)

Безопасность (конфидециальность, защищенность)

Доступ к электронным сервисам

Что касается других аспектов общественного доверия, то в исследованиях

ОЭСР отмечается сильная корреляция между восприятием коррупции и общественным доверием в органы государственной власти. Инструменты и механизмы измерения «честности» направлены на предупреждение коррупции (результаты) и стимулирования высоких стандартов поведения, способствуют укреплению убедительности и легитимности лиц, участвующих в процессе принятия политических решений, обеспечению реализации общественных интересов и восстановление чувства справедливости политических решений. Инструменты политики, направленные на зоны высокого риска, находятся на пересечении государственного и частного секторов, в частности, эффективное управление конфликтом интересов, высокие стандарты поведения в государственном секторе и «адекватное» лоббирование и регулирование государственных финансов - могут быть использованы для ограничения чрезмерного влияния и обеспечения защищенности общественных интересов.

В зарубежных теоретических и практических исследованиях содержится важный вывод о влиянии, как результатов, так и процессов в органах государственной власти на оценку общественного доверия к государственной гражданской службе. Однако, стоит отметить изрядную путаницу и непоследовательность в научной литературе по определению термина «процесс», особенно применительно к государственной гражданской службе. Действительно,

24

этот термин воспринимается с изрядной антипатией, если относится к обременительным и ненужным процедурам и бюрократии, которые имеют приоритет над попытками органа государственной власти и его сотрудников сконцентрироваться на решении общественных целей и задач.

В докладе, опубликованном в IBM Center for the Business of Government1 отмечается, что «…одним из основных сдерживающих факторов многих инициатив является опасение того, что органы государственной власти слишком часто озабочены процессом и выполнением правил…, и, следовательно, не совсем ясно, какую пользу они приносят, кроме громадных расходов бюджета на поддержку деятельности государственного сектора…». Данная критика заложена во многих усилиях исследовательских институтов, ученых и экспертов по оценке эффективности и результативности деятельности органов государственной власти.

Но определение процесса в части производительности и результативности слишком часто не признается, - опускается из виду то, что существуют также некоторые конкретные процессы, которые имеют огромное значение для реальной жизни граждан. Но эти полезные элементы «процесса» слишком часто объединяются с его неэффективными и нерезультативными элементами, в частности, бюрократией, которые служат в качестве «излюбленных» целей реформаторов, стремящихся повысить результативность и эффективность «государственной машины».

На наш взгляд, можно выделить ряд положительных полезных элементов процесса:

- Справедливость (в том числе отсутствие предвзятости или фаворитизма); - Равенство (в смысле равномерного распределения общественных благ и в

соответствии с истинными потребностями); - Уважение (в том числе вежливость и отзывчивость к гражданам); - Честность (в смысле открытого, правдивого процесса и отсутствия

коррупции). Важно признать, что по своей сути данные элементы процесса в

деятельности государственных гражданских служащих представляют важность для людей, также как и результаты. Кроме того, существуют ситуации, которые на первый взгляд выглядят как бюрократическая волокита на самом деле, при детальном рассмотрении, оказываются довольно рациональным и справедливым процессом, своего рода «бюрократической справедливостью», отмеченной в отдельных исследованиях органов государственной власти в сфере социального обеспечения2.

Таким образом, очень многое зависит от «объектива» или фокуса, через который мы рассматриваем государственную гражданскую службу - через призму «результатов» или через «призму «процессов». В каких случаях процесс имеет значение. Анализ исследований показывает, что граждане могут рассматривать государственное управлению через призму процесса во многих случаях.

Психолог Том Тайлер провел исследование на основе данных, полученных из опыта взаимодействия граждан с полицией и судами при различных условиях и нашел убедительные доказательства важности процессуальных действий -

1 Perrin, Burt. 2006. Moving from outputs to outcomes: Practical advice from governments around the

world. Washington, DC: IBM Center for the Business of Government. 2 V. Ryzin «Outcomes, process and citizens’trust of the civil service», 2009

25

понятия процесса характеризуется «…нейтральностью, отсутствием предвзятости, честностью, вежливостью и уважение к правам граждан…»1.

Исследование Тайлера заслуживает особого внимания в связи с использованием исходных данных опроса через различные контексты, позволяющие тщательно измерить как процесс, так и результаты и оценить их отдельные эффекты. Его исследование показало, что, при формировании суждения о легитимности правовых органов, граждан волнуют детали процесса в той же степени, что и достигнутые результаты, даже когда эти результаты не соответствуют ожиданиям и направлены против граждан ( например, квитанция за нарушение правил дорожного движения или проигранное в суде дело).

В своем исследовании Тайлер2 обобщил результаты своей многолетней работы в этом направлении: «Народные оценки органов государственной власти четко привязаны к этическим суждениям. Это не первичный ответ человека на чувство приобретения или утраты чего-то при взаимодействии с органами государственной власти или того, что государственная политика желательна или не желательна. Вместо этого, люди проводят гораздо более широкую этическую оценку того, как государство реализует свои функции через оценивание действий политических лидеров и институтов в соответствии с критериями справедливости …»3

Более того, Т. Тайлер обосновывает то, что накопленный опыт «справедливого процесса» в руках органов государственной власти формирует легитимность и облегчает работу госорганов по поддержанию правопорядка, заручившись сотрудничеством с гражданами, особенно во время кризиса.

Подобные данные о важности «процесса» были получены политологами Джоном Р. Хиббингом и Элизабет Тейсс-Морс4 в своем исследовании «доверия» американских граждан в государственную политику и политиков. Используя данные опроса Gallup населения США, они показывают, что одобрение федерального правительства зависит не только от того, насколько хорошо правительство достигает конкретных результатов, но и на восприятии процессов в органах государственной власти, приводящим к этим результатам.

Р. Хиббинг и Тейсс-Морс подводят итог своим эмпирическим выводам следующим образом: «Вопросы важности процесса - даже со всеми другими элементами управления, затрагивающими, в частности, результаты и итоги политики, наблюдается тесная взаимосвязь между индивидуальными предпочтениями «процесса» и воспринимаемой деятельностью органов государственной власти, увеличивающая «одобрение» и доверие…». Они приходят к выводу: «Одобрение граждан деятельности органов государственной власти стимулируется не только решением политических вопросов, а степенью совпадения реальных процессов с «желаемыми». В своем исследовании они отмечают, что граждане особенно обеспокоены тем, что каждый день они видят предвзятых и корыстных политиков (политиканов), склочников, отстаивающих свои личные интересы в политическом процессе.

1 Tyler, Tom R. 2001. The psychology of public dissatisfaction with government. In What is it about

government that Americans dislike?, eds. John R. Hibbing and Elizabeth Theiss-Morse. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 227-242. 2 Tyler, Tom R. 2001. The psychology of public dissatisfaction with government. In What is it about

government that Americans dislike?, eds. John R. Hibbing and Elizabeth Theiss-Morse. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 227-242. 3 Tyler, Tom R. 2001. The psychology of public dissatisfaction with government. In What is it about

government that Americans dislike?, eds. John R. Hibbing and Elizabeth Theiss-Morse. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 227-242. 4 In J. R. Hibbing and izabeth Theiss-Morse (eds.), What is it about government that Americans dislike?,

2002

26

Эти выводы из правовой и политической сферы поднимают вопрос о том, работает ли доверие граждан к власти подобным образом в управленческой сфере, представленной государственной гражданской службой в целом. А учитывая общий тренд смещения к результатам, оценке эффективности и результативности государственной гражданской службы, содержащегося в соответствующей литературе по государственному управлению, полезно знать, насколько процессы связаны с результатами, когда граждане формируют свои суждения о доверии к государственной гражданской службе.

На наш взгляд, концептуальная модель ключевых отношений между процессами, результатами и общественным доверием к государственной гражданской службой может выглядеть следующим образом (рисунок 1). При этом необходимо ответить на следующие вопросы:

- Оказывают ли «процессы » в органах государственной власти влияние на общественное доверие к государственной гражданской службе (A)?

- Влияют ли результаты на общественные доверие к ГГС (Б)? - Связаны ли результаты и процессы друг с другом (В)? - И, главное, какой фактор имеет наибольшее влияние на доверие- эффект

процессов (А) или эффект результатов (Б)? Или их влияние одинаково важно (или, возможно, неважно) в части общественного доверия к государственной гражданской службе?

Рисунок 2. Концептуальная модель оценки доверия к ГГС

Данные и методология Ответить на эти вопросы нам помогут данные экспертного социологического

опроса представителей органов государственной власти и управления, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, государственного т негосударственного секторов экономики, науки, культуры, образования, общественных организаций, проведенного в рамках данной НИР. А именно таблицы 5

Доверие к ГГС

процессы

Результаты

27

Таблица 5 - Связь доверия к государственной гражданской службе Российской Федерации

A1

решение конкретных проблем со стороны государственного служащего

40,68

A2

повышение открытости деятельности государственных служащих

27,68

A3

усиление борьбы с коррупцией, взяточничеством, лоббирование коммерческих интересов

27,12

A4

бескорыстие и неподкупность государственных служащих 20,34

A5

вера в порядочность государственных служащих, в их нравственность, в высокие моральные качества

17,51

A6

высокий уровень профессионализма и компетентности государственных служащих

30,51

A7

честное и добросовестное исполнение своих обязанностей 29,38

A8

другое 3,95

A9

Затрудняюсь ответить 4,52

Рисунок 3. Результаты доверия к государственной гражданской службе

Российской Федерации Если переложить данные на разработанную нами концептуальную модель

(«Результаты-Процессы-Общественное доверие к ГГС»), то мы можем получить следующие результаты (рисунок 4).

40,68

27,68

27,12

20,34

17,51

30,51

29,38

3,95 4,52

Индикатор

A1

A2

A3

A4

A5

A6

A7

A8

A9

28

Рисунок 4. Интерпретация результатов в модели

Результатом такого совмещения будет являться вывод о том, что

«процессы» в государственной гражданской службе, оказывают большее влияние на общественное доверие, чем конкретные результаты.

Проверим наш вывод на несколько других данных, учитывая низкую репрезентативность выборки (177 человек).

Для решения этих вопросов, можно использовать данные из программы социального исследования ISSP, случайной выборочного обследования почти 50000 человек. В 2006 году ISSP сфокусировался на роли органов государственной власти и включал конкретный вопрос о доверии к государственной гражданской службе (RoleofGovernmentIV). В 2016 выйдет следующая 5 часть обзора (RoleofGovernmentV). Используя этот вопрос вместе с другими, которые представляют процессы в органах государственной власти и его результаты, можно предложить модель индивидуального уровня. Затем должен последовать анализ на уровне страны, означающий что вопрос ISSP о доверии к государственным гражданским служащим будет совмещен с показателями Всемирного банка WorldwideGovernanceIndicators, представляющих процесс, и показателями индекса человеческого развития (ИЧР) ООН, представляющего результаты. Эта модель на страновом уровне обеспечивает дальнейшее исследование важности, как результатов, так и процессов в качестве ключевых детерминант общественного доверия к ГГС.

В Обзоре ISSP 2006 года был задан следующий вопрос: «Какую степень доверия вы испытываете к государственной гражданской службе? Интервьюерами была дана инструкция в помощь респондентам для понимания такого термина как государственные гражданские служащие. Ответы были записаны по пятибалльной шкале (от 1 - полностью не согласен до 5 - полностью согласен). Эта оценка доверия к гражданской службе является зависимой переменной, как для индивидуального уровня, так и модели на страновом уровне.

Оценки процесса и результатов на индивидуальном уровне модели общественного доверия к ГГС на основе данных ISSP

Как видно из таблицы 6, ISSP включает три вопроса, которые могут служить в качестве индикаторов государственного процесса. Эти вопросы о том, как часто чиновники относиться к людям «справедливо», зависит ли взаимодействие

ДОВЕРИЕ К ГГС

Процесс

Результаты

A2

A3 A4

A1

A5 A6

A7

29

чиновников с гражданами от личных связей, и сколько государственных чиновников замешаны в коррупции. На наш взгляд, из вопросов, имеющихся в 2006 ISSP, это три, лучше всего охватывают степень, с которой государственные чиновники воспринимаются гражданами, а именно, выполнение ими государственных функций в справедливой, равноправной и профессиональной манере.

Таблица 6. - Вопросы модели на индивидуальном уровне

Зависимая переменная Минимальное значение

Максимальное значение

Q11f Можно ли доверять государственным гражданским служащим

1 5

Индикаторы процесса

Q15 По вашему мнению, как часто государственные гражданские служащие поступают честно с такими людьми как Вы?

1=почти никогда 5=почти всегда

Q16 Как вы думает зависит ли обслуживание Вас государственным гражданским служащим от степени «знакомости» и связей

1=определенно нет

4=определенно да

Q18 Как по вашему мнению, как много государственных гражданских служащих задействованы в коррупционных схемах

1=практически никто

5=практически все

Индикаторы результатов

Q8a Как успешно государство в обеспечении здоровья нации:

1=очень успешно 5=очень неуспешно

Q8b Насколько успешно государство при обеспечении минимального стандарт жизни для людей пожилого возраста?

1=очень успешно 5=очень неуспешно

Как успешно государство при обеспечении общественной безопасности

1=очень успешно 5=очень неуспешно

Q8d Как успешно государство в борьбе с преступностью 1=очень успешно 5=очень неуспешно

Q8e Как успешно государство в борьбе с безработицей 1=очень успешно 5=очень неуспешно

Q8f Как успешно государство по защите окружающей среды

1=очень успешно 5=очень неуспешно

ISPP также затрагивает вопросы о результатах деятельности органов

государственной власти, особенно, «насколько успешным вы думаете, правительство в [Стране] является в настоящее время» в пяти областях: обеспечение ухода за больными, обеспечение минимального уровня жизни для старых, минимизация угроз внутренней и общественной безопасности, борьба с преступностью, борьба с безработицей и защита окружающей среды (рисунок 5).

30

Рисунок 5. Концептуальная оценки общественного доверия к государственной службе, используя данные опроса ISSP. Индивидуальный

уровень

Как показано в таблице 6, ответы на эти пять вопросов также могут быть

записаны по пятибалльной шкале (от «очень неудачной» до «очень успешным») и служат в качестве индикаторов воспринимаемых результатов деятельности органов государственной власти. Хотя остается много других важных результатов, не учитывающихся в ISSP, эти пять, на наш взгляд, действительно представляют ключевые показатели деятельности правительства, которые волнуют большинство граждан, и ожидают их успешной реализации от органов государственной власти.

Оценка общественного доверия к государственной службе на страновом уровне на основе данных (Всемирный банк и ООН)

Для анализа на страновом уровне, необходимо рассмотреть модель по данным Всемирного банка и ООН, чтобы оценить процесс и результаты, не основываясь на совокупных представлениях о процессах и результатах, охваченных оценкой ISSP.

Используя данные Всемирного банка и ООН можно уменьшить потенциальную предвзятость монометода и, тем самым, обеспечить дополнительную проверку связей между процессами, результатами и общественным доверием к государственной гражданской службе.

Показатели Всемирного банка Worldwide Governance Indicators(WGIs) представляют, пожалуй, лучшую и наиболее развитую оценку качества государственного управления в любой стране мира. Три из шести показателей WGIs были выбраны нами в качестве индикаторов процессов в органах государственной власти:

- Право голоса и подотчетность (VoiceandAccountability) измеряет степень, с которой граждане страны имеют возможность участвовать в выборе правительства, а также свободу выражения мнений, свободы создания союзов, свободные и неангажированные СМИ,

ДОВЕРИЕ К ГГС(Q11f)

ПРОЦЕСС

РЕЗУЛЬТАТЫ

Q15 Q16 Q18

Q8f

Q8e Q8d Q8c Q8b

Q8a

31

- Индикатор верховенство закона (RuleofLaw) измеряет степень, с которой органы государственной власти уверены в соблюдении правил и общественных норм, в частности, качество исполнения контрактов, полиции и судов, а также вероятности преступности и насилия.

- Контроль коррупции (ControlofCorruption) измеряет степень, с которой государственная власть используется в корыстных целях, в том числе мелких и крупных формах коррупции, а также «захвата» государства элитами и частными интересами.

Другие три индикатора WGI отражают результаты, больше чем процессы и тем самым исключаются как индикаторы процесса в нашем исследовании.

Это - политическая стабильность (в том числе отсутствие насилия / терроризма), качество регулирования (в том числе политики и нормы, способствующих развитию частного сектора) и эффективность работы правительства (в том числе качество государственных услуг, государственной службы, и разработки и реализации государственной политики) (рисунок 4). В индикаторах WGIs все показатели представлены в форме стандартизированных или нормированных единиц.

Рисунок 6 - Страновая модель оценки общественного доверия к ГГС

Для измерения достижения результатов органами государственной власти,

мы анализируем индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП). Как поясняет Программа развития ООН в своем первоначальном докладе по концепции и разработке ИРЧП: «Развитие человека – это процесс расширения возможностей людей. В принципе, эти возможности могут быть бесконечным и меняться с течением времени. Но на всех уровнях развития, три основных из них для людей, это долгая и здоровая жизнь, получение знаний и доступ к ресурсам, необходимым для достойного уровня жизни»1

Таким образом, три основные компоненты ИРЧП: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; уровень начального, среднего и

1 Индекс развития человеческого потенциала, ПРООН 1990

ДОВЕРИЕ к ГГС(Q11f)

Процессы WGI

РЕЗУЛЬТАТЫ (ИРЧП ООН)

Право голоса и подотчетность Верховенство закона

Коррупция

Продолжительность жизни ВВП на душу населения

Образование

32

высшего образования; ВВП на душу населения. Для целей настоящего анализа данные показатели служат индикаторами результативности органов государственной власти, достижения ключевых результатов, которые важны в жизни своих граждан.

Протестировав модель (Процессы-Результаты-Общественное доверие к ГГС) на 177 представителях органов государственной власти и управления, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, государственного и негосударственного секторов экономики, науки, культуры, образования, общественных организаций, мы пришли к выводу, что «процессы» оказывают большее влияние на общественное доверие к государственной гражданской службе, чем достигнутые результаты.

Данную гипотезу стоит проверить как на индивидуальном уровне (рисунок 5) , так и на уровне страны (рисунок 6) Стоит отметить последовательность результатов по уровням моделирования, особенно учитывая, что модель на страновом уровне использует показатели «процессов» от Всемирного банка и показатели результатов от ПРООН, а не агрегированные данные опроса ISSP. Таким образом, проверка предлагаемой гипотезы даст эмпирическое доказательство того, что общественное доверие к государственной гражданской службе зависит не столько от степени, с которой органы государственной власти преуспевают в достижении результатов для граждан, а от корректности и открытости процесса взаимоотношений с гражданами при предоставлении государственных услуг, основанного на справедливости, честности, уважении, отказе от фаворитизма и коррупции.

В ближайшее время процессы скорее всего станут ключом к завоеванию общественного доверия граждан, а не результаты, как это часто предполагается специалистами в сфере повышения результативности и эффективности органов государственной власти. Это не говорит о том, что «результаты» не имеют значения, влияние, конечно, есть. Доступность качественного здравоохранения и образования, обеспечение общественной безопасности, экономическое процветание, защита окружающей среды, и многие другие задачи имеют важное значение для качества жизни и благополучия общества. Скорее всего, дело в том, что по причинам, которые требуют дополнительного изучения (например, возможно, отсутствие потенциала среди граждан, чтобы реально оценить результаты) восприятие гражданами «государственной гражданской службы» фокусируется на том, как с ними взаимодействовали государственные служащие. Возможно, граждане склонны отождествлять «справедливый процесс» с достижением хороших результатов, и в свою очередь «несправедливый» с коррупцией и со слабыми результатами. В любом случае, оценка общественного доверия к государственной гражданской службе не должна определяться как достижение многочисленных результатов. Необходимо сфокусироваться на положительном восприятии гражданами «процессов», происходящих в органах государственной власти.

Стоит отметить несколько ограничений нашего исследования, а также предложения для его будущего развития. В индивидуальной модели оценки общественного доверия к ГГС, вопросы обзора ISSP выбирались для представления «процессов» и «результатов», с достаточно низкими факторными нагрузками, и, следовательно, имеются недостатки в описании основных конструкций. Это неизбежная проблема использования вторичных данных - сложно проверить такую «модель», используя вопросы, которые не предназначены в качестве индикаторов переменной.

В будущих исследованиях, было бы идеально, иметь больше установленных, подтвержденных оценок как воспринимаемого «процесса», так и

33

«воспринимаемых» результатов. Возможно, более реалистично было бы проверить модель, используя различные определения процесса и результатов, например, тестирование альтернативных показателей от ISSP или какого-либо другого опроса. Затем следующим шагом было бы сравнение полученных коэффициентов страны или группы стран (например, стран БРИКС, ЕС, ОЭСР и т.д.). Что касается модели оценки общественного доверия к ГГС на страновом уровне, можно отметить, что показатели человеческого развития ООН не самая лучшая и полная оценка достижения результатов органами государственной власти. Стоит проверить модель с другими сравнительными показателями достижения «результатов», хотя найти те, которые действительно сопоставимы по многим странам является нелегкой задачей.

В конце раздела приведем некоторые результаты, заслуживающие, на наш взгляд, определенного внимания.

1. Вопросы, содержащиеся в международных оценках (WorldGallupPoll, WorldValuesSurvey, Eurobarometer, EdelmanTrustBarometer, Latinobarometro и др.) по общественному доверию к органам государственной власти, двусмысленны и неоднозначны, часто ограничиваются интерпретацией (пониманием) респондентом терминов «правительство» или «государственная гражданская служба». Они используют похожие методологии в части подходов и шаблонов, но расходятся в плане формулирования вопросов (например, нюансы между вопросом об уверенности (theconfidence) и вопрос о доверии (thetrust) к правительству, различные шкалы ответов), а также с точки зрения специфических аспектов общественного доверия (например, доверие в национальный парламент, финансовые учреждения, политиков, государственных гражданских служащих, международных организаций, качество предоставления государственных услуг, таких как здравоохранение и образование и т.д.).

2. Отмеченные выше ограничения международных исследований создают трудности для получения полного представления о том, как развивается общественное доверие к органам государственной власти и что влияет на уровень общественного доверия в определенной стране и за ее пределами.

3. Кроме международных, существуют национальные исследования по оценке доверия к органам государственной власти, которые более глубоко затрагивают особенности государственной политики по многим направлениям.По сравнению с международными исследованиями, они обеспечивают большую проницательность в «драйверы» доверия и могут быть скорректированы для избирательных циклов (Барометр уверенности гражданина «BarometerofCitizenConfidence», - институт Метроскопиа в Испании; Ipsos MORI в Великобритании; институт IFOP Франция Исследовательский центр PEWResearchCenter в Соединенных Штатах Америки и т.д.)

4. Основные выводы из международного опыта по оценке общественного доверия. Во-первых, исследования должны быть более репрезентативными. Текущие опросы работают с малыми группами и редко представлены географически внутри страны. Некоторые дополнительные характеристики респондентов - такие, как возраст, пол, раса, уровень образования, семейное положение, уровень доходов, пользуются ли они государственными услугами или нет, и т.д. - влияют на их восприятие власти, поэтому было бы целесообразно, чтобы анкеты отражали эти вопросы. Во-вторых, вопросы постоянно должны совершенствоваться. Основные термины должны быть определены точно: например в Опросе GallupWorld респондентов спрашивают об их уверенности в национальное правительство, без объяснения того, что они подразумевают под этим термином. Вопросы и приложенные категории ответов должны быть сформулированы так, чтобы результаты их анализа позволили органам

34

государственной власти действовать в «правильном» направлении - например, на основе полученной информации скорректировать свою деятельность и отношение к гражданам. Наконец, сбор информации на регулярной основе позволит, в дополнение к межстрановым сопоставлениям, определить изменения общественного доверия с течением времени и выявить тенденции как в отдельных странах, так между странами.

5. Нами выделены четыре основные группы «драйверов» общественного доверия к органам государственной власти, в частности, культура; институциональная среда; экономические и социальные результаты; эффективность и результативность органов государственной власти.

6. Заслуживает внимание трехуровневая модель оценки общественного доверия к органам государственной власти Дж. Буккерта. На макро-уровне, доверие связано с политическими институтами и функционированием демократии (politicalinstitutionsandthefunctioningofdemocracy). На мезо-уровне, доверие связано с разработкой и реализацией политики - способностью органов государственной власти управлять экономическими и социальными процессами, и создавать позитивные ожидания будущего благополучия. На микро-уровне, доверие относится к воздействию органов государственной власти на повседневную жизнь людей через оказание государственных услуг. Несмотря на различия, эти три уровня взаимодействуют друг с другом и значительное отставание в уровне общественного доверия на одном уровне может повлиять на доверие на других уровнях. На наш взгляд, иерархия уровней оценки общественного доверия Дж. Букерта полезна по двум причинам. Во-первых, она дает не только статичную картинку состояния органов государственной власти по этому параметру, но и учитывает возможность влияния органов государственной власти на общественное доверие. Во-вторых, так как предполагается анализ влияния общественного доверия на проводимую политику и ее изменения, то затрагиваются не только определенные социально-экономические результаты, но и процессы, реализующие такую политику. Тем самым, для граждан и бизнеса важны не только окончательные результаты, но процессы, используемые для их достижения.

7. Оценка общественного доверия к государственному управлению и государственной гражданской службе может быть лучше понята, когда разбивается на множество взаимосвязанных компонентов «процесса», в частности, надежность (Reliability), оперативность (responsiveness), открытость и содержательность (Opennessandinclusiveness), целостность (Integrity), справедливость (Fairness).

8. В зарубежных теоретических и практических исследованиях содержится важный вывод о влиянии, как результатов, так и процессов в органах государственной власти на оценку общественного доверия к государственной гражданской службе. Однако, стоит отметить изрядную путаницу и непоследовательность в научной литературе по определению термина «процесс», особенно применительно к государственной гражданской службе.

9. Протестировав модель (Процессы-Результаты-Общественное доверие к ГГС) на 177 представителях органов государственной власти и управления, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, государственного и негосударственного секторов экономики, науки, культуры, образования, общественных организаций, мы пришли к выводу, что «процессы» оказывают большее влияние на общественное доверие к государственной гражданской службе, чем достигнутые результаты.

10. Вышеприведенную гипотезу необходимо проверить как на индивидуальном уровне, так и на уровне страны. Для реализации модели

35

«Процессы - Результаты – Общественное доверие» мы использовали данные из программы социального исследования ISSP, случайной выборочного обследования почти 50000 человек. В 2006 году ISSP сфокусировался на роли органов государственной власти и включал конкретный вопрос о доверии к государственной гражданской службы (RoleofGovernmentIV). В 2016 выйдет следующая 5 часть обзора (RoleofGovernmentV). Используя этот вопрос вместе с другими, которые представляют процессы в органах государственной власти и его результаты, мы предложили модель индивидуального уровня по оценке общественного доверия к государственным гражданским служащим. Затем мы провели анализ на уровне страны, то есть вопрос ISSP о доверии к государственным гражданским служащим совместили с показателями Всемирного банка WorldwideGovernanceIndicators, представляющих процесс, и показателями индекса человеческого развития (ИЧР) ООН, представляющего результаты. Эта модель на страновом уровне отражает важность, как результатов, так и процессов в качестве ключевых детерминант общественного доверия к государственной гражданской службе.

11. Нами была отмечена последовательность результатов по уровням моделирования, особенно учитывая, что модель на страновом уровне использует показатели «процессов» от Всемирного банка и показатели результатов от ПРООН, а не агрегированные данные опроса ISSP. Таким образом, проверка предлагаемой гипотезы даст эмпирическое доказательство того, что общественное доверие к государственной гражданской службе зависит не столько от степени, с которой органы государственной власти преуспевают в достижении результатов для граждан, а от корректности и открытости процесса взаимоотношений с гражданами при предоставлении государственных услуг, основанного на справедливости, честности, уважении, отказе от фаворитизма и коррупции.

12. Мы отметили несколько ограничений нашей модели, а также выделили предложения для ее будущего развития. В индивидуальной модели оценки общественного доверия к ГГС, вопросы обзора ISSP выбирались для представления «процессов» и «результатов», с достаточно низкими факторными нагрузками, и, следовательно, имеются недостатки в описании основных конструкций. Это неизбежная проблема использования вторичных данных - сложно проверить такую «модель», используя вопросы, которые не предназначены в качестве индикаторов переменной. В будущих исследованиях, было бы идеально, иметь больше установленных, подтвержденных оценок как воспринимаемого «процесса», так и «воспринимаемых» результатов. Возможно, более реалистично было бы проверить модель, используя различные определения процесса и результатов, например, тестирование альтернативных показателей от ISSP или какого-либо другого опроса. Что касается модели оценки общественного доверия к ГГС на страновом уровне, можно отметить, что показатели человеческого развития ООН не самая лучшая и полная оценка достижения результатов органами государственной власти. Стоит проверить модель с другими сравнительными показателями достижения «результатов», хотя найти те, которые действительно сопоставимы по многим странам является нелегкой задачей.

36

РАЗДЕЛ III. Экспертная оценка уровня общественного доверия Современное состояние института государственной службы, усиление

требований со стороны граждан и общественности к качеству деятельности государственных служащих по-новому ставит вопросы этических аспектов деятельности. Потребность в поддержании социальной стабильности в обществе и укреплении доверия граждан к государственным структурам вызвала необходимость осознания их нравственных основ, которые получают закрепление в этических кодексах служебного поведения, актуализируя проблемы социальной ответственности и долга.

Незнание или игнорирование общепринятых норм морали и правил служебного поведения, неуважение и пренебрежительное отношение к гражданам, их к культурным традициям, проявляющиеся в процессе общения деятельности, порождают непонимание, недоверие и конфликты, подрывают в общественном мнении престиж государственной службы. На государственную службу возлагается большая ответственность за поддержание социальной стабильности, обеспечение прав и свобод граждан, повышение качества их жизни. Общий уровень доверия граждан определяется именно тем, в какой мере государственные органы и государственные служащие соответствуют общественным ожиданиям и надеждам, несут ли они гражданскую ответственность передкаждый человеком и обществом в целом.

Как справедливо отмечает Н.Н. Шувалова, «в условиях кардинальной ломки и изменения социально-политической системы и экономических отношений, незрелости нормативно-правовой базы, разрушения прежних идеалов и мучительных поисков новой парадигмы развития российского государства соблюдение нравственных норм во всех сферах жизнедеятельности общества становится одним из важнейших гарантов его выживания и сохранения духовности, защиты от хаоса, вседозволенности и безответственности, разобщенности и конфронтации его граждан» 1.

Объективные изменения в государственной службе, акцентирование важнейшего ее принципа – служения интересам граждан и обществу в целом, происходят по всем мире и нацелены на дебюрократизацию и повышение эффективности деятельности. Еще одну важную сторону значимости морального аспекта государственной службы отмечает А.В. Оболонский, обусловленного «серьезным и опасным в условиях даже ограниченной демократии падением уровня доверия граждан к чиновничеству»2.

Отметим, что снижение уровня доверия характерно не только по отношению к государственным гражданским служащим. Снижение общественного доверия отмечается ко многим государственным институтам, что отчасти объясняется возросшей социальной активностью граждан, высокими политическими требованиями и ожиданиями.

Как показывают данные экспертного опроса, проведенного в июне-августе 2015 года в рамках научного проекта «Разработка методического инструментария по оценке доверия граждан к государственным гражданским служащим» специалистами Института государственной службы и управления, общий уровень доверия населения к государственным служащим недостаточно высок: только 6,21% экспертов отмечают уровень доверия как «высокий», 9,6% - как «скорее высокий». Больше половины экспертов (55,9%) в вариантах ответа на вопрос «Как Вы оцениваете уровень доверия населения к государственным гражданским

1 Шувалова Н.Н. Этика деловых отношений. Учебно-практическое пособие. М.: Изд-во Проспект,

2011. С. 6. 2 Оболонский А.В. «Мораль и право в политике и управлении». М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2006. С.17.

37

служащим?» выбрало позицию «средний уровень», а каждый пятый (22,6%) отметил, что уровень доверия является «скорее низким».

Данная экспертная оценка уровня доверия населения не может не настораживать. Эксперты из числа работников предприятий и организаций государственного и негосударственного сектора экономики, науки, культуры, образования, общественных организаций, а также представителей органов государственной власти и управления дают довольно низкую оценку общественного доверия. Это говорит об общей проблемности ситуации в области государственного управления и необходимости установления действенного и эффективного взаимодействия между государственными служащими и гражданами.

Доверие граждан – это одно из фундаментальных основ демократии. Кризис доверия – ключевая проблема современной России. Говоря об общественной оценке доверия, важно подчеркнуть нравственный аспект оценки личности и деятельности государственного служащего. Как показывают данные опроса, эксперты связывают доверие к государственным служащим с конкретными, преимущественно духовно-нравственными и профессиональными сторонами работы чиновников (см. Таблицу 7).

Таблица 7. - Распределение ответов экспертов на вопрос «С чем Вы связываете доверие к государственным служащим?» (в % от числа

опрошенных)»

Ранг Варианты ответов Количество ответов (%)

1 решение конкретных проблем со стороны государственного служащего

40,68

2 высокий уровень профессионализма и компетентности государственных служащих

30,51

3 честное и добросовестное исполнение своих обязанностей

29,38

4 повышение открытости деятельности государственных служащих 27,68

5 усиление борьбы с коррупцией, взяточничеством, лоббирование коммерческих интересов 27,12

6 бескорыстие и неподкупность государственных служащих 20,34

7 вера в порядочность государственных служащих, в их нравственность, в высокие моральные качества 17,51

8 другое 3,95

9 Затрудняюсь ответить 4,52

Данная таблица дает возможность оценить, в какой мере и в каких сферах

деятельности наиболее значительно проявляются недостатки работы государственных служащих, что в последующем влияет на уровень общественного доверия. Так, опрошенные эксперты отмечают, что доверие к государственным служащим, в первую очередь, связано с тем, насколько

38

эффективно и качественно решаются конкретные проблемы граждан: данный ответ занимает первое место среди прочих вариантов ответов (40,68%).

Рисунок 7. Распределение ответов экспертов на вопрос «С чем Вы

связываете доверие к государственным служащим?» (в % от числа опрошенных)

Вторым по значимости фактором влияния на уровень доверия является

высокий профессионализм и компетентность государственных служащих (30,5% ответов) и честное и добросовестное выполнение своих обязанностей (29,38% ответов). Данные ответы является весьма показательными: социальная направленность государственной службы, ее устойчивость и надежность, высокий авторитет среди населения во многом определяются профессиональными и моральными качествами государственных служащих, их готовностью качественно выполнять возложенные государством функции. Причем, как показывает

40,68

30,51

29,38 27,68

27,12

20,34

17,51

3,95 4,52

Количество ответов (%)

решение конкретных проблем со стороны государственного служащего

высокий уровень профессионализма и компетентности государственных служащих

честное и добросовестное исполнение своих обязанностей

повышение открытости деятельности государственных служащих

усиление борьбы с коррупцией, взяточничеством, лоббирование коммерческих интересов

бескорыстие и неподкупность государственных служащих

вера в порядочность государственных служащих, в их нравственность, в высокие моральные качества

другое

39

экспертный опрос, значение честной и добросовестной работы становится все весомее.

Следующая группа факторов, влияющих на уровень общественного доверия, связана с содержанием профессиональной деятельности государственных служащих. По мнению экспертов, уровень общественного доверия повысится в случае «повышения открытости деятельности государственных служащих» (27,68% процентов экспертов отметили данный фактор), а также, если произойдет «усиление борьбы с коррупцией, взяточничеством, лоббированием коммерческих интересов» (27,12%). Выделение в качестве значимых данных факторов не является случайным: в общественном сознании в условиях разрастающейся коррупции сформировано негативное представление о государственных служащих, которые закрыты (оторваны) от жизненных интересов и забот жизни граждан, деятельность которых направлена в ряде случаев на поддержку личных и групповых интересов, лоббирование коммерческих интересов. Реальные результаты борьбы с коррупцией и взяточничеством, ее последовательный и результативный характер, возложение персональной ответственности за допущенные нарушения значительно повлияет на повышение уровня доверия.

Категория «доверия» включает в себя ценностные доминанты деятельности государственных служащих, в нем закреплены важнейшие требования и общественные ожидания к личности государственного служащего и его профессиональным качествам. Анализ ответов на вопрос» «С чем Вы связываете доверие к государственным служащим?» дает возможность сформулировать социальные установки и общественные ожидания граждан в отношении деятельности государственных служащих. Для опрошенных экспертов определяющими для оценки доверия являются, прежде всего, «бескорыстие и неподкупность государственных служащих» (20,34% экспертов отметили данный вариант), «вера в порядочность государственных служащих, в их нравственность и высокие моральные качества» (17,51%).

Отметим, что данные моральные качества (бескорыстие, неподкупность, порядочность, нравственность) составляют основу этических принципов, которые показывают общественные требования к нравственной сущности и социальному предназначению деятельности государственных служащих. Этические принципы включены в систему требований к служебному поведению гражданских служащих, закрепленных в ряде статей Федерального закона « О государственной гражданской службе Российской Федерации», а их действие законодательно обеспечено мерами ответственности.

Экспертам было предложено оценить уровень доверия к различным государственным институтам. На вопрос «Как вы считаете, доверие к высшей государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ) связано с доверием к чиновникам «на местах»)? были получены следующие ответы:

1)нет, не связано, потому что у них разные задачи и полномочия - 51,41%; 2)да, потому что это у них одинаковые задачи и полномочия - 37,85; 3)затрудняюсь ответить - 10,73%. Как видно из приведенного распределения, для большинства экспертов нет

прямой взаимосвязи между доверием к высшим уровням государственного управления и к государственным служащим, работающим на региональном уровне, что, возможно, объясняется стабильно высоким в последние годы уровнем общественного доверия к Президенту и Правительству РФ.

Дальнейший анализ показывает, что именно у Президента РФ и Правительства РФ отмечаются самые высокие рейтинги общественного доверия (Таблица 8).

40

Таблица 8 - Распределение ответов на вопрос «Как Вы считаете, кому в

большей степени доверяют граждане»? (в % от числа опрошенных).

степень доверия

высокая средняя низкая затрудняюсь

ответить

1. Президент РФ 85,88 9,60 2,82 1,69

2. Правительство РФ 15,25 59,89 17,51 7,34

3. министерства и ведомства

3,39 59,89 28,81 7,91

4. правоохранительные органы (прокуратура, милиция)

7,34 46,89 39,55 6,21

5. органы государственной власти субъектов РФ

3,95 45,76 41,24 9,04

6. муниципальные органы

3,95 32,20 53,67 10,17

Приведенная таблица показывает, что рейтинг доверия к Президенту РФ–

наивысший: 86% экспертов отметили «высокую степень» доверия к нему. Чуть ниже рейтинг доверия к Правительству РФ: большинство экспертов выбрали позицию «средний уровень», при этом почти 18 % - отметили «низкую степень доверия» к Правительству РФ, что может объясняться многом непопулярными действиями государственных органов в современных условиях социально-экономического кризиса и формированием мобилизационной экономики.

Рисунок 8 Распределение ответов на вопрос «Как Вы считаете, кому в большей степени доверяют граждане»? (в % от числа опрошенных)

85,88

15,25

3,39 7,34

3,95 3,95 9,6

59,89 59,89

46,89 45,76

32,2

2,82

17,51

28,81

39,55 41,24

53,67

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

высокая

средняя

низкая

41

Дальнейший анализ уровня доверия к государственным структурам показывает, что доверие к правоохранительным органам находится, по мнению экспертов, на более низком по сравнению с Президентом и Правительством уровне. Почти половина экспертов (46,89%), оценивавших данные государственные органы отмечает «средние» показатели доверия. Настораживает факт достаточно большого количества тех, что при оценке правоохранительной службы выбрал позицию «низкого» уровня доверию. Данный факт, возможно, объясняется повышенной требовательностью к работе правоохранительных органов со стороны населения, участившимися случаями негативных явлений в данной среде, а также тем, что именно данные органы ответственны за контроль за коррупцией, взяточничеством.

Еще более низкие оценки уровня доверия характерны для органов государственной власти субъектов РФ: в целом 87% экспертов отмечают, что уровень доверия к данным государственным органам «средний» и «низкий». При этом лишь 4% (!) опрошенных считают, что региональные органы заслуживают «высокой» доверительной оценки. Данный факт представляется весьма настораживающим. Видимо, именно на этом уровне государственного управления происходит подрыв доверия граждан к власти, отмечаются случаи коррупции, произвола действиях чиновников, бездушного отношения, безразличия. Можно также сделать вывод, что на региональном уровне государственного управления нарушены социальные коммуникации между государственным служащими и гражданами, отсутствует согласие и взаимопонимание, происходит отчуждение власти и граждан.

Еще более низкий уровень доверия отмечается на муниципальном уровне: «высокое» доверие к данным управленческим структурам отмечает лишь 4% экспертов, а свыше половины (53,67%) считают, что граждане не доверяют им.

Подобный разрыв в оценке доверия: наиболее высокие оценки для Президента и Правительства - наименьшие оценки для региональных и местных органов, является показателем того, что реальная работа государственных служащих на разных уровнях государственной службы имеет различные результаты, различное общественное мнение относительно качества деятельности и нравственного облика государственных служащих. В массовом сознании государство чаще всего ассоциируется с чиновниками, непосредственно взаимодействующими с гражданами, (это происходит чаще всего на местном или региональном уровне), а авторитет, престиж государственной службы, доверие ставятся в зависимость от конкретных действий служащих. В этой связи столь невысокие оценки доверия к местным и региональным органам подрывают доверие граждан к власти вообще, и представляют потенциальную опасность падения престижа государственной службы, в целом.

Материалы экспертного опроса показывают, что в целом за последние 3-5 лет работа государственных служащих изменилась: свыше половины экспертов (50,85%) считают, что они стали работать лучше. Каждый третий (26,55%) высказывают мнение, что «все осталось без изменений»; позицию «они стали работать хуже» выделили только 3,95%. При этом осталось достаточно большое количество тех, кто затруднился с ответом – 18,64%, что также является показательным.

Для того, чтобы сформировать положительное отношение граждан к государственным служащим, необходимо реализовать конкретные действия по развитию государственной службы и реализацию действенного государственного контроля за соблюдением нравственных принципов, что в дальнейшем может значительно повысить уровень общественного доверия. Первыми практическими шагами по повышению уровня доверия к госслужащим эксперты назвали

42

антикоррупционную деятельность – «достижение реальных результатов в борьбе с коррупцией и взяточничеством, усиление общественного контроля»: 41,24% процента опрошенных отметили данную позицию (Ответы на данный вопрос включали в себя возможность выбора нескольких вариантов ответов, поэтому общее количество превышает 100%).

Таблица 9 - Распределение ответов респондентов на вопрос «Что в первую очередь способно повысить уровень доверия граждан к государственным

гражданским служащим?»

РРанг Направления деятельности по повышению доверия граждан %

I. повышение эффективности и ответственности, честное и добросовестное исполнение своих обязанностей

44,07

II. реальные результаты в борьбе с коррупцией и взяточничеством, усиление общественного контроля

41,24

III. открытость и прозрачность деятельности гражданских служащих 36,16

IV. соблюдение принципа равноправия при обращении граждан в органы государственной власти, отсутствие бюрократической волокиты

32,77

V. решение насущных жизненных вопросов граждан «на местах» 32,77

VI. усиление ответственности руководителей органов государственной власти за принимаемые решения

29,94

VII. повышение качества предоставления государственных услуг 27,68

VIII. формирование позитивного отношения к государственным служащим и повышение престижа государственной службы

22,60

IX. другое 2,26

. затрудняюсь ответить 1,13

В целом, предлагаемый экспертами перечень мер по повышению уровня

доверия можно разделить на три основные группы. мероприятия, связанные с профессиональной служебной деятельностью

государственных служащих – это повышение эффективности и ответственности, честное и добросовестное исполнение своих обязанностей (44,0%), реальные результаты в борьбе с коррупцией и взяточничеством, усиление общественного контроля (41,24%);

мероприятия, связанные с деятельностью по установлению взаимодействия с гражданами - открытость и прозрачность деятельности гражданских служащих (36,16%), соблюдение принципа равноправия при обращении граждан в органы государственной власти, отсутствие бюрократической волокиты (32,77%), решение насущных жизненных вопросов граждан «на местах» (32,77%);повышение качества предоставления государственных услуг (22,68%);

мероприятия по повышению ответственности государственных служащих – это усиление ответственности руководителей органов государственной власти за принимаемые решения (29,94%), формирование позитивного отношения к государственным служащим и повышение престижа государственной службы (22,6%).

43

44,07

41,24

36,16

32,77

32,77

29,94

27,68

22,6

2,26 1,13 Распределение ответов респондентов (% )

повышение эффективности и ответственности, честное и добросовестное исполнение своих обязанностей реальные результаты в борьбе с коррупцией и взяточничеством, усиление общественного контроля открытость и прозрачность деятельности гражданских служащих

соблюдение принципа равноправия при обращении граждан в органы государственной власти, отсутствие бюрократической волокиты решение насущных жизненных вопросов граждан «на местах»

усиление ответственности руководителей органов государственной власти за принимаемые решения повышение качества предоставления государственных услуг

формирование позитивного отношения к государственным служащим и повышение престижа государственной службы другое

затрудняюсь ответить

Рисунок 9. Распределение ответов респондентов на вопрос «Что в первую очередь способно повысить уровень доверия граждан к государственным гражданским служащим

44

Исследователи справедливо отмечают, что никакие правовые акты, кодексы этики государственных служащих не будут действенными без соответствующей «системы контрольных механизмов в форме государственного, служебного, гражданского контроля за выполнением их требований и тщательно разработанных санкций за их нарушения».1 Государственный контроль за соблюдением служащим правил служебного поведения – важнейшая функция государства, направленная на разработку стандартов должного поведения и определение мер ответственности за его несоблюдение. Служебный контроль реализуется в конкретных государственных органах, которые оценивают и поддерживают необходимый уровень этичности поведения и принимают необходимые решения в случае нарушения служебных этических норм.

На наш взгляд, особое важное значение для повышения уровня доверия имеет общественный контроль, который, в частности, реализуется через возможность граждан обратиться в суды в случаях, если они считают, что неправомерные действия должностных лиц нарушают его права и свободы, а также имеют право обжаловать из бездействие, повлекшее негативные последствия.

Меры гражданского контроля эффективны, прежде всего, для противодействии коррупционных нарушений. Размывание нравственных принципов, подмена государственного интереса личным либо групповым интересом, несовершенство правовой основы регулирования антикоррупционного поведения гражданских служащих являются питательной средой для развития девиаций служебного поведения. Социальные последствия подобных девиаций представляют опасность не только для института государственной службы, они разрушают нравственные ориентиры, влияют на моральный облик государственного служащего, когда работа в государственных органах рассматривается как разновидность бизнеса, и в целом, отражаются на уровне общественного доверия.

Как показывают данные экспертного опроса, граждане, в целом, «открыто осуждают» государственных служащих, замеченных в коррупционных связях либо берущих взятки. Такое мнение высказывает свыше половины экспертов – 50,28%, а 36,72% респондентов относятся к данным негативным явлениям «с молчаливой неприязнью». То есть абсолютное большинство экспертов – 87,0% - осуждают все виду коррупционных нарушений. «Безразлично» относятся только 7,91% экспертов. Это очень тревожные показатели, так как они показывают ситуацию «изнутри. Исследователи неоднократно заявляли, что высокий уровень коррупции не только подрывает авторитет государства, государственной службы, но и «создает резко отрицательный имидж страны в глазах мирового сообщества».2Следует также заметить, что среди экспертов были представители государственных органов, в том числе работники правоохранительных органов. Столь высокие оценки уровня коррупции со стороны самих государственных служащих являются весьма показательными.

Интересно распределение мнений экспертов относительно того, какая сфера деятельности чиновников вызывает наибольшие нарекания и недовольство со стороны граждан. Как показывают данные опроса, экспертная оценка деятельности государственных служащих зависит от той сферы, в которой они работают. В целом, отмечается достаточно высокая степень неудовольствия

1 Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные

основания. Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс», 2006. С. 267. 2 Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика.

Ульяновск, ОГУП «Областная типография «Печатный двор»,2007. С.132.

45

работой государственных служащих, независимо от места их деятельности – от 83,62% в жилищно-коммунальной сфере до 19,21% - в сфере транспорта.

Таблица 10 - Распределение ответов респондентов на вопрос «Деятельность

государственных служащих в какой сфере, на Ваш взгляд, вызывает наибольшие нарекания граждан?» (в % от числа опрошенных)

Сфера народного хозяйства

Высокая степень

неудовольствия

Средняя степень

неудовольствия

Низкая степень

неудовольствия

Затруднились

ответить

1 жилищно-коммунальная сфера

83,62 12,99 1,69 1,69

2 здравоохранение 59,89 27,12 9,60 3,39

3 социальная защита

38,42 43,50 11,86 6,214

4 образование 35,59 43,50 14,69 6,21

5 труд и занятость 33,33 35,03 22,03 9,6

6 налоговая сфера 32,2 36,16 20,9 10,73

7 сфера земельных отношений

32,77 35,03 18,64 13,56

8 сфера миграционной политики

29,94 30,51 25,99 13,56

9 строительство 27,12 36,72 23,16 12,99

10 предпринимательство

20,34 39,55 27,68 12,43

11 транспорт 19,21 46,33 26,55 7,91

Результаты опроса показывают, что наибольшую озабоченность вызывают

две сферы работы государственных служащих: жилищно-коммунальная сфера и система здравоохранения, где отмечается самая высокая степень неудовольствия и самые большие нарекания граждан: 83,62% (ЖКХ) и 59,89% (здравоохранение) экспертов выражает «высокую» степень неудовольствия; 12,99% (ЖКХ) и 27,12% (здравоохранение) экспертов среднюю степень и лишь 1,69% (ЖКХ) и 9,6% (здравоохранение) - «незначительную» степень неудовольствия.

46

Несколько меньшую степень неудовлетворенности высказывают эксперты в

отношении государственных служащих, работающих в сфере социальной защиты, образования, труда и занятости, налоговой сферы. Здесь более характерна «средняя» степень неудовлетворенности» работой чиновников: соответственно 43,5%,43,5, 35%, 36,16% экспертов таким образом оценивают работу государственных служащих данной сферы.

В наибольшей степени эксперты удовлетворены работой государственных служащих в сфере земельных отношений (18,64% экспертов высказывают «незначительную степень неудовлетворенности»), в сфере миграционной политики (25,99%), строительства (23,16%, предпринимательства (27,68%) и транспорта (26,55%).

Эффективность принимаемых мер по повышению уровня общественного доверия во многом зависит от того, учитывают ли государственные служащие предложения самих граждан, принимаются ли ими решения по конкретным случаям и ситуациям, и в целом, какие образом государственные служащие получают информацию относительно общественного мнения. Эксперты, участвовавшие в опросе, высказали достаточно консолидированное мнение относительно эффективных способов изучения уровня доверия граждан и получения соответствующей информации. На их взгляд, наиболее значимым способом изучения уровня общественного доверия являются следующие:

Анализ письменных жалоб и анализ предложений, направляемых в государственные органы – 46,89%

Изучение отзывов граждан непосредственно после обращений в государственные органы – 48,89%

Социологический опрос – 36,72% Он-лайн–опросы на сайтах и порталах государственных услуг –

35,03%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Высокая степень неудовольствия

Средняя степень неудовольствия

Низкая степень неудовольствия

Затруднились ответить

47

Мониторинг общественного мнения – 31,07% Экспертный опрос – 11,3% Подробная беседа (групповая дискуссия) со специально

отобранными группами (фокус-группами) – 11,3% Телефонный опрос – 7,91% . Таким образом, наиболее важным, по мнению экспертов, является работа с

жалобами и предложениями граждан, позволяющими получать первичную и достоверную информацию, и в дальнейшем принимать конкретные решения по конкретным ситуациям Государственные служащие должны осознавать, что положительное мнение об их работе и работе государственного органа в целом зависит от того, участвуют ли они в решении конкретных вопросом и проблем граждан, учитывают ли они в своей работе общественные интересы и обеспечивают они соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан.

Таким образом, материалы экспертного опроса позволяют сформировать мнение относительно уровня общественного доверия к государственным служащим, определить факторы формирования доверия и меры, которые могут способствовать повышению доверия граждан к государственным служащим, и государственным институтам в целом.

Важно подчеркнуть, что являясь инструментом реализации политики государства и его обязательств перед обществом и, таким образом, выполняя миссию общественного служения, кадровый корпус гражданских служащих должен отвечать требованиям и социальным ожиданиям граждан. Уровень общественного доверия определяется не только эффективностью и качеством работы государственных служащих, но и тем личностными качествами государственных служащих, тем, насколько служебное поведение гражданских служащих отвечает требованию принципам гуманизма, законности, общественного служения.

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

Процент

Анализ письменных жалоб и анализ предложений, направляемых в государственные органы

Изучение отзывов граждан непосредственно после обращений в государственные органы

Социологический опрос

Он-лайн–опросы на сайтах и порталах государственных услуг

Мониторинг общественного мнения

Экспертный опрос

Подробная беседа (групповая дискуссия) со специально отобранными группами (фокус-группами)

Телефонный опрос

48

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Повышение уровня общественного доверия к деятельности

государственных гражданских служащих является одной из приоритетных задач модернизации государственного управления в России. Доверие к государственным гражданским служащим представляет собой совокупный показатель их моральных и профессиональных качеств, подкрепленных верой граждан в профессионализм, добросовестность, искренность, честность, компетентность. Доверие выступает как принцип общения, дающий уверенность в социальных ожиданиях. Это определяет готовность людей следовать традициям, нормам, законам, содействует формированию устойчивой, предсказуемой социальной среды, доверию в обществе, проводимой в стране политике, государству, что является основой гражданского общества.

Поскольку жизнедеятельность связана с постоянными контактами, в том числе с незнакомыми индивидами, то риска невозможно избежать, и доверие позволяет уменьшить неуверенность в действиях или ожидания действия акторов. Еще одна причина обострения контекста доверия заключается в неуверенности в будущем. Доверие рассматривается как возможность или способ (метод) «справиться с неясным будущим, в котором мы не уверены». В этом плане доверие (доверительные отношения) является ответом или результатом ожидаемого («правильного») действия/взаимодействия.

Как показал мониторинг практики деятельности Мирового Банка и ОЭСР можно выделить два основных компонента, на которых строится доверие к органам государственной власти:

1) общественное доверие (socialtrust), представляющее собой доверие граждан друг к другу и обществу; и

2) политическое доверие, когда граждане оценивают органы государственной власти и его институты.

Проведенный анализ международных исследований по оценке уровня доверия граждан к органам государственной власти (WorldGallupPoll, WorldValuesSurvey, Eurobarometer, EdelmanTrustBarometer, Latinobarometro) показал схожесть методологии проведения опросов (преимущественно используется социологический инструментарий), значительное влияние социокультурных (национальных) факторов, взаимодействие с политическими страновыми циклами, наличие иерархии уровней оценки общественного доверия (личностный, групповой, институциональный). Анализ зарубежной практики показал, что общественное доверие к государственной службе зависит не только от конкретных результатов деятельности государственных служащих, но и от корректности и открытости процесса взаимоотношений с гражданами при предоставлении государственных услуг.

Как показали материалы экспертного опроса, уровень общественного доверия определяется не только эффективностью и качеством работы государственных служащих, но и тем личностными качествами государственных служащих, тем, насколько служебное поведение гражданских служащих отвечает требованию принципам гуманизма, законности, общественного служения.

Периодическое издание

(открытая серия)

Аналитические обзоры Института государственной службы и управления

Российской академии народного хозяйства и государственной службы при

Президенте Российской Федерации

2016 год, № 5

Мониторинг общественного доверия: российский и зарубежный опыт

Ответственный за выпуск

Е.А. Литвинцева

Компьютерная верстка

П.А. Гончаров

Подписано в печать 01.03.2016. Тираж 200 экз.

Усл. п.л. 3

Издательство Института государственной службы и управления Российской

академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте

Российской Федерации

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

Тел.: (499) 956-91-20