《中央企业境外国有产权管理暂行办法》

（国资委令第 27 号）

释 义

国务院国资委产权局 袁谋真

2011 年 11 月 9 日

一、研究制定《中央企业境外国有产权管理暂行办法》的有关背景情况

( 一 ) 党中央国务院对加强境外国有产权管理提出了明确要求

( 二 ) 实现中央企业改革发展总体目标需要加强境外国有产权管理

( 三 ) 中央企业境外国有产权管理状况迫切要求出台相关法规制度

（四）多年研究论证、多次专题调查和课题研究形成境外产权办法

境外国有产权监管制度空白点境外国有产权监管制度空白点

长期以来，涉及境外企业产权管理的法规、制度不健全、不完善，往往是原则性的只言片语或称“另行规定”，存在制度空白和监管缺位的问题。

国有资产流失出血点国有资产流失出血点

• 境外投资规模快速扩张• 投资类型、法人层级、产权结构日趋复杂• 注册地不同，适用的法律、规则不同• 制度空白，治理机制不健全，监管难度大

出现重大损失甚至流失在所难免

有限合伙企业如：PE 、 VC

独资 绝对控股

中央企业（国家出资企业）

相对控股或参股

独资 绝对控股

相对控股或参股

有限合伙企业如： PE 、 VC

…

有限合伙企业如： PE 、 VC

有限合伙企业如： PE 、 VC…

独资独资 绝对控股绝对控股

相对控股或参股

相对控股或参股

独资独资 绝对控股绝对控股

相对控股或参股

相对控股或参股

有限合伙企业如： PE 、 VC独资独资 绝对

控股绝对控股

相对控股或参股

相对控股或参股

中央企业产权结构日益复杂

中央企业境外投资的主要类型中央企业境外投资的主要类型 （按（按 3131 家中央企业境外投资抽样的分布）家中央企业境外投资抽样的分布）

法人实体类

非法人实体类

经营实体公司72.10%

离岸公司等特殊目的的公司

27.90%

办事处

分公司

项目作业体

物业

占境外投资项目总数的 81.53%

占境外投资项目总数的18.47%

（四）多年研究论证、多次专题调查和课题研究形成境外产权办法

2003-2005年：利用离岸公司红筹上市情况调查2005-2009年：委、局境外产权管理课题研究2005-2010 年 : 多次境外考察与调研2007-2009年：多次境内专题研讨 听取监事会意见

（四）多年研究论证、多次专题调查和课题研究形成境外产权办法 2009-2010年： 31家中央企业境外产权状况调查2010-2011年：中央企业境外个人代持国有产权状 况清理调查2004-2011年：历时 7 年研究起草境外产权办法，并 15易其稿2011 年 5 月 18日：第 102次委主任办公会审议通过

二、《中央企业境外国有产权管理暂行办法》的总体思路和架构

（一）境外企业国有产权管理的难点

（二）加强境外企业国有产权管理的重点

（三）境外企业国有产权管理的目标

（四）起草的总体思路

（五）《境外产权办法》基本架构

（一）境外企业国有产权管理的难点1 、各部门多头管理的历史沿革致使政出多门，口径、程序、政策不统一、不明确。

2 、国内市场机制不健全、不完善，监管难以有效到位。

3 、境外不同国家和地区法律规定多样性、复杂性问题。

4 、境外国家和地区的资本运作与政府监管机制与国内存在一定差异，集中体现在个人代持和离岸公司方面。

5 、境外金融创新带来的挑战。

（二）加强境外企业国有产权管理的重点

明确行为规范 建立责任体系

（三）境外企业国有产权管理的目标

规范境外国有产权管理 优化境外国有产权配置 保障境外国有产权安全 为实施国际化经营战略、培育具有国 际竞争力的世界一流企业提供有力保障 ,

发挥好产权管理的基础性、枢纽性、战 略性作用。

（四）起草的总体思路 （一）牢牢把握我委履行国有资产出资人职责这一核心，填补境外国有产权管理法规制度上的空白，重规范，少审批。

（二）强调产权归属原则与注册地适用原则相结合，境外国有产权管理要同时遵守国家的相关法律、行政法规以及注册地的法律、规定。

（三）明确中央企业是其境外国有产权管理的责任主体，对本集团境外国有产权安全承担责任。

（四）明确中央企业及其各级子企业独资或控股的境外企业对境内再投资形成的境内国有产权管理，比照我委境内国有产权管理的相关规定执行。

（五）对以个人名义代持境外国有产权、设立离岸公司等特殊事项予以明确规范、从严管理。

（六）区别对待重要子企业与非重要子企业的监管。

（四）起草的总体思路

境外产权办法共 20条，可分为 10个部分：

1 、阐释立法宗旨和境外国有产权、境外企业基本概念，

详见第一条至第二条。

2 、明确责任主体和监管要求，详见第三条，第十六条至第十七条。

3 、提出境外国有产权管理原则、境外企业反投境内形成的国有产权管理原则，详见第四条、第五条。

4 、着重规范个人代持与离岸公司管理，详见第六条至第七条。

( 五 ) 基本架构

5 、规定了境外企业产权登记管理事项，详见第八条。

6 、规定了境外企业资产评估管理事项，详见第九条至第十条。

7 、规定了境外国有产权转让等涉及产权变动管理事项，详见第十一条至第十四条。

8 、规定了境外红筹上市公司国有股权管理事项，详见第十五条。

9 、违反规定的处罚，详见第十八条。

10、其他，详见第十九条至二十条。

( 五 ) 基本架构

三、《中央企业境外国有产权管理暂行 办法》的主要内容

（一）关于境外国有产权、境外企业的概念

境外国有产权是指中央企业及其各级独资、控股子企业（以下简称各级子企业）以各种形式对境外企业出资所形成的权益。

境外企业是指中央企业及其各级子企业在我国境外以及港、澳、台地区依据当地法律出资设立的企业。

注意：子企业不含参股企业，境外企业含参股企业。

（二）关于境外国有产权管理的责任主体和监管要求 中央企业是本集团境外国有产权管理的责任主体。中央企业应当依照我国法律、行政法规建立健全境外国有产权管理制度，同时遵守境外注册地和上市地的相关法律规定，规范境外国有产权管理行为。

国务院国资委主要负责制订境外国有产权管理法规制度，监督检查法规制度执行情况，仅对中央企业境内国有产权出境、涉及重要子企业的重大事项进行审批。

（二）关于境外国有产权管理的责任主体和监管要求 中央企业应当按照本办法落实境外国有产权管理工作责任，完善档案管理，并将本企业境外国有产权管理制度、负责机构等相关情况报国务院国资委备案。 中央企业应当每年对各级子企业执行本办法情况进行监督检查，并及时将检查情况报告国资委。 国务院国资委每年对中央企业境外国有产权管理情况进行抽查。

（二）关于境外国有产权管理的责任主体和监管要求• 中央企业原则上应当在 2011 年 12 月 31 日前企

业境外国有产权管理制度、负责机构、人员等相关情况以书面形式报告国资委 ( 详见国资发产权[2011]144 号第二条 ) 。

• 中央企业应当在 2011 年下半年开始，组织对各级子企业执行本办法的情况进行监督检查，并及时将检查情况以书面形式报告国资委。

• 国资委自 2012 年开始，每年将中央企业境外国有产权管理情况进行不定期抽查。

( 三 ) 关于境外国有产权管理的原则要求

优化配置，防止流失：中央企业应当完善境外企业治理结构，强化企业章程管理，优化境外国有产权配置，保障境外国有产权安全。反投境内，比照境内：中央企业及其各级子企业独资或者控股的境外企业所持有的境内国有产权管理，比照国资委境内国有产权管理相关规定执行。

（四）关于个人代持境外国有产权

境外国有产权应当由中央企业或者其各级子企业持有。

境外企业注册地相关法律规定须以个人名义持有的，应当统一由中央企业依据有关规定决定或批准，依法办理委托出资等保全国有产权的法律手续，并以书面形式报告国资委。

办法明确境外国有产权原则上不应当由个人代持！

（四）关于个人代持境外国有产权

截至 2009年末， 129户央企中有 65户存在个人代持项目 795项，共涉及国有出资额 8.58

亿元。代持地集中在港澳地区（ 31%）、亚洲非港澳地区（ 30%）和非洲（ 20%）。个人代持主要发生在 2002年以前。 2003年后发生的个人代持项目共 357项， 3.02亿元。港澳回归之后，个人代持现象逐步减少

（四）关于个人代持境外国有产权

个人代持具有的“双刃剑”特点：既有方便项目投资、快速占领市场、规避注册地法律的优势，但更多存在的是清理变更困难、法律上缺乏保障以及容易引发国有资产重大损失甚至流失等问题。

对待个人代持境外国有产权问题要历史看待、从少从严、尊重法律、清理规范。

（五）关于设立离岸公司等特殊目的公司

离岸公司等特殊目的公司（ SPV）具有的“双刃剑”特点：既有规避税收、快捷注册、高度保密、降低资本运作成本、简单的公司管理等优势，也存在种种风险与弊端，如企业层级增加使股东难以有效监管、转移利润或亏损、逃避法律责任和诉讼等，因此在监管上必须明确规范、严格管理。

离岸公司等特殊目的公司常见类型离岸公司等特殊目的公司常见类型离岸公司等特殊

目的公司常见类型

投资型

过桥贷款型

贸易型 单船型

知识产权持有型

特殊项目型

设立离岸公司等特殊目的公司概况

2004年，央企问卷调查： 189户央企共设立672个离岸公司等特殊目的公司。

2009年，央企问卷调查： 31户央企共设立1102个离岸公司等特殊目的公司，占其境外子企业户数的 27.9%。

离岸公司等特殊目的公司是境外企业资本运作的经常性工具，随着 PE、 VC的发展，运用离岸公司等特殊目的公司将进一步增多。

面对中央企业“走出去”的实际需求，本着从严规范的原则，《办法》中规定：中央企业应当加强对离岸公司等特殊目的公司的管理。因重组、上市、转让或者经营管理需要设立特殊目的公司的，应当由中央企业决定或批准，并以书面形式报告国资委。对已无存续必要的特殊目的公司应当及时依法予以注销。

（五）关于设立离岸公司等特殊目的公司

（五）关于设立离岸公司等特殊目的公司

对设立离岸公司等特殊目的公司问题要

理性对待、从严规范、有效监管、及时

注销。

要特别关注和避免发生以个人名义代持离岸公司等特殊目的公司的股权。

•中央企业应当对个人代持和设立离岸公司等特殊目的公司情况进行一次认真清理，建立管理制度、完善档案管理，具备条件的要在 2011 年底前完成依法变更或者依法注销。

•清理规范情况应当于 2012 年 3 月 31日前以书面形式报告国资委 ( 详见国资发产权 [2011]144 号第三条 ) 。

（六）关于产权登记事项

1.占有登记：以投资、分立、合并等方式新设境外企业或者以收购、入股等方式首次取得境外企业产权的。

2.变动登记：境外企业名称、注册地、注册资本、主营业务范围等企业基本信息发生改变，或者因企业出资人、出资额、出资比例变化导致境外企业产权状况变化的。

（六）关于产权登记事项 3. 注销登记：境外企业解散、破产或者因产权转让、减资等原因不再保留国有产权的。

各中央企业应当对本企业以各种形式对境外企业出资所形成的权益进行一次认真全面清理，摸清核实境外企业户数、区域分布、行业分布、产权结构、占有国有权益数额以及经营管理状况，组织各级子企业及时办理境外国有产权登记。要建立起境外国有产权管理状况报告制度，中央企业应当于每年 4 月 30日前将本企业境外国有产权管理状况以书面形式报告国资委 ( 详见国资发产权 [2011]144 号第四条 ) 。

（七）关于资产评估事项

1.境内国有产权出境或者境外企业反投境内的：按照 12号令聘请具有资质的境内评估机构进行评估，并办理评估备案或核准。

（七）关于资产评估事项

2.中央企业及其各级子企业独资或者控股的境外企业在境外发生转让或者受让产权、以非货币资产出资、非上市公司国有股东比例变动、合并分立、解散清算的，应聘请具有相应资质、专业经验和良好信誉的专业机构对标的物进行评估或者估值，评估项目或者估值情况应当由中央企业备案，涉及重要子企业的应当报国资委备案或核准

（七）关于资产评估事项

3.中央企业及其各级子企业独资或者控股的境外企业在进行与评估或者估值相应的经济行为时，其交易对价应当以经备案或核准的评估或者估值结果为基准。

（七）关于资产评估事项 中央企业及其各级子企业独资或者控股的境外企业发生《境外产权办法》第十条规定的应评估或者估值的经济行为时，应当聘请具有相应资质、专业经验、良好信誉并与经济行为相适应的境内外专业机构对标的物进行评估或者估值。其中：选择的境内评估机构应当具有国家相关部门确认的专业资质；选择的境外评估或估值机构应当遵守标的物所在国家或地区对评估或估值机构专业资质的相关规定。评估或者估值情况应当按照《境外产权办法》相关规定进行备案或核准。报送备案或核准的评估或者估值报告书及其相关说明等资料应为中文文本。 ( 详见国资发产权 [2011]144 号第六条 ) 。

（七）关于资产评估事项 评估或者估值情况应当按照《境外产权办

法》相关规定进行备案或核准。报送备案或核准的评估或者估值报告书及其相关说明等资料应为中文文本。 ( 详见国资发产权 [2011]144 号第六条 ) 。

评估价值应当以“同类、可比、近期”案例市场交易价格均值为参照。

境外国有产权转让等产权变动事项，由中央企业决定或者批准，并按照国家有关法律法规办理相关手续。其中：中央企业重要子企业由国有独资转为绝对控股、绝对控股转为相对控股或者失去控股地位的，应当报国资委审核同意；与之对应的资产评估事项也应当报国资委备案或核准。

（八） 关于产权转让等产权变动行为 之一： 关于产权转让等产权变动行为决策与程序的规定

（八） 关于产权转让等产权变动行为 之一： 关于产权转让等产权变动行为决策与程序的规定

• 由中央企业决定或者批准的涉及境外国有产权事项，仍要按照国家有关法律法规办理相关手续。

• 如境内国有产权出境（应当遵守商务部、国资委等 6 部委 2006 年 10 号令，后改为 2009 年 6 号令，由国资委、商务部核准）；境内企业赴境外投资或境内外整体重组改制红筹上市（应当遵守《国务院关于进一步加强在境外发行股票和上市管理的通知》（国发 [1997]21 号）等相关规定，由国资委、证监会核准），等等。

为促进境外国有产权交易的公开、透明，《办法》规定：中央企业及其各级子企业转让境外国有产权，要多方比选意向受让方。具备条件的，应当公开征集意向受让方并竞价转让，或进入中央企业国有产权转让交易试点机构挂牌交易。

（八） 关于产权转让等产权变动行为 之二：关于产权转让对象选择的规定

中央企业在本企业内部实施资产重组，转让方为其直接或者间接全资拥有的境外企业，受让方为其直接或者间接全资拥有的境内外企业的，转让价格可以以评估或者审计确认的净资产值为底价确定

（八） 关于产权转让等产权变动行为 之三：关于企业内部重组产权转让底价的规定

境外国有产权转让价款应当按照产权转让合同约定一次性支付。确需采取分期付款的，应当在产权转让合同中正式约定受让方提供合法担保的条款。

（八） 关于产权转让等产权变动行为 之四：关于产权转让价款支付的规定

（九）关于红筹上市公司国有股权管理

红筹上市公司是在境外注册并上市的公司，其国有股权监管既要受上市地的证券监管法律、法规约束，又要受到国内证券监管和国有资产监管的法律、法规约束。

（九）关于红筹上市公司国有股权管理

对于中央企业重要子企业境外红筹上市或者所持有的红筹上市公司的股份发生变动的，应当由中央企业按《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委令第 19号） 等相关规定报国资委审核同意或者备案。非重要子企业的相关事项由中央企业按照证券监管法律、法规决定或者批准，并书面报告国资委。

中央企业及其各级子企业有关人员违反规定，未履行对境外国有产权的监管职责，导致国有资产损失的，由有关部门按照干部管理权限和有关法律法规给予处分，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。

（十）关于违规处罚

中央企业及其各级独资、控股子企业持有的境外国有产权管理适用本办法。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。 地方国有资产监督管理机构可以参照本办法制定所出资企业境外国有产权管理制度。 应当与《境外产权办法》及相关法规制度所明确的基本原则和基本要求相一致。其中省级国资委所制定的境外产权管理规范性文件应当报国务院国资委备案。 本办法自 2011 年 7 月 1 日起施行。

（十一）关于文件适用性的有关规定

各中央企业要对正在进行的境外国有产权注资或转让、境外红筹上市等国有产权变动相关事项进行清理。对 2011 年 7 月 1 日前经有关部门、机构或集团公司批准且正式签订合同或协议的，可按照有关批复以及合同、协议的约定组织实施，但后续工作应当按《境外产权办法》的规定予以规范；对于 2011 年 7 月 1 日前尚未经有关部门、机构或集团公司批准或未正式签订合同或协议的，应当按照《境外产权办法》的相关规定重新予以规范。( 详见国资发产权 [2011]144 号第五条 ) 。

（十一）关于文件适用性的有关规定

五、“十二五”期间中央企业“走出去”、提升国际化经营水平的总体思路和要求

做强做优、培育具有国际竞争力的世界一流企业

（一）总体目标

（二）总体思路

1 、树立国际视野，提高认识水平。2 、立足企业实际，发挥比较优势。3 、加强“走出去”管理，防范控制风险。4 、加强队伍建设，培养国际化人才。5 、坚持合作共赢，履行社会责任。

（三）总体要求1 、加强战略管理，做好“走出去”、实施国际化经营的整体规划。2 、完善组织架构，理顺“走出去”、实施国际化经营的体制机制。3 、夯实管理基础，增强境外风险管控能力。4 、加强国际化人才队伍建设，为国际业务发展提供人才支撑。5 、加强境外机构党建工作，注重履行社会责任。6 、解放思想，开拓创新，积极探索，突破“走出去”瓶颈障碍问题。

（六）总体建议

1 、加强战略思维，抓住发展机遇2 、制定切实符合自身实际和发展需要的目标和规划3 、建立与国际化经营相适应的管理体制和运行机制4 、加强软实力建设5 、加速与当地企业的融合6 、切实做好风险防范工作

谢谢！