11

משטר המקרקעין הישראלי: מהלאמה להפרטה סלקטיביתמשטר המקרקעין הישראלי: מהלאמה להפרטה סלקטיביתד"ר אלכסנדר )סנדי( קדרד"ר אלכסנדר )סנדי( קדר

הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת חיפההפקולטה למשפטים, אוניברסיטת חיפה..11.05.0811.05.08כנס: שישים שנות משפט בישראל, הבינתחומי הרצליה, כנס: שישים שנות משפט בישראל, הבינתחומי הרצליה,

22

::משטר המקרקעין בישראלמשטר המקרקעין בישראלמקולקטיביזם לאומי להפרטה סלקטיביתמקולקטיביזם לאומי להפרטה סלקטיבית

המקרקעין: משטר של -שנות 1948גיבושו השישים.

:הראשונה הקרקעית קולקטיביזם המהפכה .לאומי

מערבים וקרקע ללא בעלות פורמלית. הלאמת קרקעותריכוזית באמצעות 93%ב שליטה המקרקעין מן

ישראל. מקרקעי ומועצת ישראל מקרקעי מנהל סלקטיבית במקרקעין שלהקצאה מגבלות זכויות

)זכות להחזיק ולהשתמש( במגזר היהודי בלבד.

ואילך.90שינוי משטר המקרקעין - שנות ה המהפכה הקרקעית השניה - הפרטה לאומית.

את מפלח הזכויות" ו"הבהרת הקניניזציה תהליך וחלק חזקות קניין זכויות מקבלות חלק – הקבוצות

הופכות למשוללות זכויות.

מדיניות לאומית קולקטיביסטיתמדיניות לאומית קולקטיביסטית

.משטר מפא"י: קולקטיביזם ריכוזי שליטה מרכזית בכלכלה, בעיקר דרך הממשלה

וההסתדרות. .חקיקה חברתית וזכויות סוציאליות מגזריות היהודי המגזר בקרב קטנים חברתיים פערים

(.0.3)מדד ג'יני פחות מ החברתיות הקבוצות שלוש בין פערים

העיקריות – אשכנזים, מזרחיים וערבים.

33

44

הלאמת קרקעותהלאמת קרקעות(2003מתוך דו"ח ועדת אור )

" שטחים לידיה המדינה נטלה לקיומה הראשונות בשנים ערבים. אדמות של היה נרחבים אלה שטחים של הארי חלק

לנכסי האפוטרופוס לידי ראשון( )בשלב שהועבר נטוש רכוש עילות נפקדים של במגוון המדינה לידי הועברו אחרות אדמות .

כ שהוכרזו אדמות זה ובכלל סגוריםמשפטיות, לצורכי שטחים ש ואדמות צבאיים, אימונים או ציבור ביטחון לצורכי הופקעו

פיתוח ההקדש ולצורכי נכסי המדינה לניהול הועברו כן .המוסלמי."

בעייתם היתה הקרקעיות, בסוגיות הקשורה אחרת, קשה "בעיה . "נפקדים נוכחים"של הפליטים הפנימיים המכונים גם

" פעולות ההפקעה היו רתומות בבירור ובמוצהר לאינטרסיםהיהודי הרוב הקרן . של כמו גופים, לידי הועברו האדמות

ההתיישבות את לשרת הגדרתה פי על המיועדת הקיימת, דפוסי פי על אשר ישראל, מקרקעי מינהל או היהודית,

היעד. אותו שירת מאות ניהולו קמו המופקעות האדמות על וככרמיאל. עילית כנצרת חדשות ערים כולל יהודיים, יישובים ההפקעות נתפשו הערבית החברה של הקיבוצית בתודעה

המסיביות של שנות החמישים והשישים כמפעל נישול."

יצירת משטר מקרקעין לאומי-ריכוזייצירת משטר מקרקעין לאומי-ריכוזי1960 הקמת מנהל מקרקעי ישראל ומועצת :

מקרקעי ישראל. אמנה בין הקק"ל לבין מדינת ישראל, תפקיד

וייץ ובמועצה. במנהל הקק"ל של דומיננטי במועצה, פריטטית נציגות המנהל, מנהל כל ניהול לקק"ל. נפקדים קרקעות העברת

יערות ישראל. והסוכנות הקק"ל – הציוניים המוסדות

יהוד בפרויקט מרכזיים מכשירים היהודית, המרחב. 55

הקצאת קרקעות מגזריתהקצאת קרקעות מגזרית

המדינה סוכן דיור מרכזי. המדינה סוכן דיור מרכזי. דירות בדיור ציבורי. דירות בדיור ציבורי. 200,000200,000 שיא של למעלה מ שיא של למעלה מ19791979נכון ל שנת נכון ל שנת • מן הציבור גר בדיור ציבורי. מן הציבור גר בדיור ציבורי. 14%14% כ כ19831983ב ב •66 בעלי זכויות קניין בדיור(. הבדל משמעותי בין שלוש הקבוצות העיקריות. בעלי זכויות קניין בדיור(. הבדל משמעותי בין שלוש הקבוצות העיקריות. 73%73%אחוזי בעלות גבוהים ביותר )אחוזי בעלות גבוהים ביותר )•

77

..9090סיכום המצב עד לשנות ה - סיכום המצב עד לשנות ה -

לרוב 93%כ - פורמלית ישראל, משטח או להילקח היכולות עמומות, זכויות המחזיקים

להסתיים ולחזור לבעלים - מקרקעי ישראל.בדרך כלל חוזים קצרי טווח קיבוצים ומושבים –

של מועצת 1או רשיון במקרקעין. החלטה מס’ לבעלים. חזרה יעוד שינוי עם ישראל, מקרקעי מידי כמעט פינוי המאפשרות דין הוראות הקמת לאחר הועברה הקרקע רוב במושבים.

המדינה. 49 +49 - חוזה ל חוכרים עירוניים.יום.60 - פינוי תוך דיירים בדיור ציבורי רשות לבני פולשים גבעת בין שלם, )כפר -

עמל(. מסיגי גבול. כפרים בלתי מוכרים -

88

,1985, או 1977"מהפכת ההפרטה" מתרחשת באופן הדרגתי הניאו-ליברלית האידיאולוגיה הייצוב(. תכנית ההסדרים )חוק אידיאולוגיה להמשך )במקביל הגמוני כמעט מעמד מקבלת

לאומית(. )מדינה יהודית ניאו-ליברלית(. ,מקולקטיביזם להפרטה סלקטיבית )חברות ממשלתיות, בנקים

בתי אוניברסיטאות,, לרבות חינוך, בריאות, כבישים, תקשורת, סוהר, בדרך דואר, חברת החשמל וכו'(.

,נסיגת המדינה – מוצאת ביטוי לאחרונה במלחמת לבנון השניה שדרות.

.)מי ישמור עלינו מפני המפריטים )הון ושלטון, דלת מסתובבתמשרד האוצר כסוכן עיקרי.

.פערים ומקבע מעמיק מקומיות רשויות כלפי סמכויות ביזור )תמר מול דימונה וערד(.

.)הפרטה זוחלת של מקרקעי ישראל. )מקיבוץ לחוות בודדים – אחרות בדרכים אך – הלאומי הפרויקט את להמשיך ניסיון

למשל "הפרטת" מקרקעי הקק"ל, חוות בודדים, מאחזים.

ואילך ואילך 8080שנות ה- שנות ה- תהליכי ההפרטה: "מי למעלה, מי תהליכי ההפרטה: "מי למעלה, מי

למטה"למטה"

99

מי למעלה?מי למעלה?המבוסס העירוני מהוון המגזר לדורות(: )חוכרים

מעבר גדיש ועדת דו"ח בעקבות ועד החכירה זכות (1066לבעלות )החלטה

( תהליכים 533 )החלטה 1992, החל מ במגזר הכפריבמגזר משמעותיות זכויות והענקת לגליזציה של החלטות עקב מוגבלת, שהשפעתו למרות הכפרי בישובים חוקית בלתי בניה בעיייתי. וישום חדשות ללגליזציה זוכה הגדול בחלקה הכפריים

.ריאטרואקטיביתהון למחזיקים בעלי זכויות והעברת זכויות השבחת :

דומים תהליכים ואילת. בעתלית המלח בריכות כגון ביחס ליכין חק"ל, שרגא בירן, דור אלון.

בודדים הקצאת באופן חוות שלהן ולגליזציה רטרואקטיבי.

טליה מאחזים )דו"ח לתמיכה זוכים מורשים" "בלתי ששון( וכן הגנה משפטית ופיזית – למשל שב"מ.

הציבורי המרחב סגורות הפרטת שכונות יזום :חופים סגירת אנדרומדה(, הים, על געש )ארסוף,

לאירועים, חופים פרטיים בכנרת ובים התיכון(.

מי למטה?מי למטה?

.ערבים – ובמיוחד בדווים פולשים" כגון תושבי כפר"

שלם. .חלק מדיירי דיור ציבורי

1414

1515

מצבם של הערבים.מצבם של הערבים. )תהליכי הלאמה והפקעה מתמעטים )לא נשאר הרבה חריג עיקרי: הסכסוך עם הבדואים בנגב.הדיון העיקרי – שאלות של ההקצאה בג"צ )קעדאן, במקרקעין שוויון של מסוימת רטוריקה

הקרקעות, אזורי עדיפות לאומית(. פערים משמעותיים ביישום.

אזורים שיפוט, שטחי תכנון, קרקעות,זכויות הקצאת סגורים כגון שטחי אימונים, שמורות טבע וכו'.

נוכחים פנימיים/נפקדים פליטים לעבר ביחס זכויות )כגון איקרית/ברעם(

ומנהל ישראל במקרקעי ורפורמות קק"ל של מעמדה קק"ל קרקעות ניהול חוק "הצעת ישראל. מקרקעי

לטובת העם היהודי."

1616

דיורדיורחיסול הדיור הציבורי:דיור ציבורי –

היעדר מתמשך של בנית דיור ציבורי. –חוק הדיור הציבורי ועצירתו בחוק ההסדרים, בג"צ רן כהן. –מבצע "כאן ביתי" למכירת הדירות בדיור הציבורי ברחבי –

הארץ, לזכאים לכך. דירות בדיור ציבורי. 80,000כיום נותרו כ–פינוי דור ההמשך של דיירי הדיור הציבורי )"צדק חלוקתי" –

בתוך מגזר מצומצם – אך לא כלפי קבוצות אחרות.

מן מהפיגורים בתשלום 40%)מפוני משכנתאות המשכנתא החלו כבר בשנה הראשונה.(

מס' יחידות דיור ציבוריות ל1000 איש

17.23

15.37

13

11.37

0.005.0010.0015.0020.00

1999

2001

2003

2005

2007

מס' יחידות דיור ציבוריות ל1000 איש

ירידת כמות דירות דיור ציבורי לנפשירידת כמות דירות דיור ציבורי לנפש אין בניית דיור ציבורי אין בניית דיור ציבורי9090מאז תחילת שנות ה מאז תחילת שנות ה

רישיון במקרקעין כדוגמה למהלך רישיון במקרקעין כדוגמה למהלך הקניניזציה והבהרת הזכויותהקניניזציה והבהרת הזכויות

הופך במקרקעין הרשיון הקבוצות, מן בחלק החלטות באמצעות )מושבים(, לבעלות כמעט

של מועצת מקרקעי ישראל ומהלכים דומים. רשות בני בנושא )פסיקה נחלש הוא בחלק

באיזורים של "פולשים לשעבר" כגון כפר שלם, שכונת הארגזים וכו'.(

לאיזור שהועברו שהבדואים למרות – בדווים הסייג נופלים להגדרה של בני רשות )אל-קאלב מוגדרים בפועל גוריון( בן אוניברסיטת נ'

כפולשים.

מושביםמושבים

מלכות החרמוןמלכות החרמון

2222

מלכות החרמוןמלכות החרמוןוהוא מוחזק על ידי חברה פרטית שבבעלות והוא מוחזק על ידי חברה פרטית שבבעלות אין כל הסכם המסדיר את אחזקת אתר החרמוןאין כל הסכם המסדיר את אחזקת אתר החרמון

. מתקיים כעת משא ומתן בין נווה אטיב למינהל )משא ומתן סגור שהציבור . מתקיים כעת משא ומתן בין נווה אטיב למינהל )משא ומתן סגור שהציבור מושב נווה אטיבמושב נווה אטיב, לא , לא 5106797-95106797-9לא שותף לו(. חברת הר חרמון שירותי ספורט ונופש באזור הר החרמון ח.פ לא שותף לו(. חברת הר חרמון שירותי ספורט ונופש באזור הר החרמון ח.פ

חוזית הסדרה ללא החרמון באתר מחזיקה חוזיתרק הסדרה ללא החרמון באתר מחזיקה כספית רק תמורה כל משלמת אינה גם אלא כספית , תמורה כל משלמת אינה גם אלא ,למדינה עבור אחזקת האתר. למדינה עבור אחזקת האתר.

)24.12.0724.12.07 184184ישיבה מס' ישיבה מס' שר הבינוי והשיכון זאב בוים: )תשובה לשאילתה( שר הבינוי והשיכון זאב בוים: )תשובה לשאילתה

2323

"אתר החרמון ניתן בהרשאה למושב נווה-אטי"ב עם כינון הממשל הצבאי ברמת הגולן, על הממונה בין שנחתם משולש הסכם במסגרת המושב, של הייצור מאמצעי כחלק

הרכוש – המינהל האזרחי – ברמת-הגולן, ההסתדרות הציונית והמושב. , אך לא נגרע נגרע שטח האתר מחוזה המשבצת של היישוב80בתחילת שנות ה- 

המשבצת, המינהל ממפת מצד התנגדות כל ללא המושב על-ידי הוחזק ובפועל אשר המשיך להתייחס אליו כאל חלק מאמצעי הייצור.

באוקטובר 11והאחרון הסתיים ב- חוזה המשבצת עם היישוב חודש מדי שלוש שנים, ה-, 1996 משנות בשטח מחזיק נווה-אטי"ב מושב חודש. לא היום 70ומאז ועד

ברציפות. המשא-ומתן עם היישוב הוא לחידוש חוזה המשבצת, והמגמה היא לחתום עם היישוב כספיים. תנאים לרבות שיסוכמו, התנאים על-פי החרמון אתר לגבי נפרד חוזה על ההתייחסות לאתר החרמון הנה כאל חלק מאמצעי הייצור של המושב, ועל כן לא

."נגבו כספים בעבור האתר בנפרד

בדווים: בני רשות באזור הסייג?בדווים: בני רשות באזור הסייג?

אזור הסייגאזור הסייג את ישראל מדינת גירשה שלאחריה ובעשור המלחמה מן החל

שכוונתה מדיניות התגבשה במקביל, הנגב. מן הבדווים מרבית גובשה יותר, מאוחר בנגב. אחד באזור הבדווים כל ריכוז הייתה הבדווים על כפוי עיור של מדיניות מיושמת להיות והחלה במקביל עיירות. של מועט במספר ריכוזם הייתה שמטרתה הוגדרו כל המקומות הבדווים שמחוץ לעיירות הקבע כ"ישובים לא מוכרים" או כ"ישובים ספונטאניים" בלתי חוקיים. הניסיונות לעיור נחלו הצלחה חלקית בעיצומם, נמצאים כפוי של הבדווים, שאנו

בלבד. שלאחר בשנים ההיסטורי, המחקר מן היום שברור כפי ואכן,

ידי על הבדווים מן ניכר חלק הועבר העצמאות מלחמת בצפון השלטונות הישראליים ממקומותיהם הרגילים לאזור המצוי

שגבולותיו היו אזור הסייג הנגב, באזור בקעת באר שבע, ושנקרא במזרח. וערד בדרום דימונה במערב, שבע באר בצפון, שובל חלו עליו דונם ממיליון למעלה בן סגור צבאי אזור היה זה אזור

.חוקי שעת חירום

נ' אוניברסיטת בן נ' אוניברסיטת בן אל קאלבאל קאלבפסק דין פסק דין גוריוןגוריון

" המערערים היו תושבי הנגב המרכזי עד השופט מלץ, עת הועברו על ידי הממשל הצבאי לאזור 1959לשנת

הקודמות לאדמותיהם והגישה שבנגב סכר נחל נאסרה עליהם"

אין לראות חזות הכול בטענה כי המערערים לא הציגו"הבעלות העברת על המעידים בכתב, מסמכים

במקרקעין או על זכויות שהוקנו להם בקרקע." במקרקעין להשתמש לתובעים שנתנה "הרשות

חלף להם נתנה המריבה, אדמת את הכוללים הממשל ידי על נותקו שמהם הקודמים מקרקעיהם של התחושה מתוך להם נתנה זו רשות הצבאי, מחאתם את לשכך כדי גם אך מוסרית מחייבות

הצפויה ולמנוע מהם צעדי מחאה..." רישיון ניתן למערערים כי לקבוע, אלא לי נותר "לא

ללא לבטלו ניתן ולא במקרקעין, לשימוש בתמורה תמורה."

המצב בפועל: אין הכרה בזכויות המצב בפועל: אין הכרה בזכויות הבדווים באזור הסייג. הבדווים באזור הסייג.

במיוחד בפרקטיקה של במיוחד בפרקטיקה שלרשויות המנהל, וכן רשויות המנהל, וכן

פסיקות של בתי משפט פסיקות של בתי משפט נמוכים.נמוכים.

"פולשים" "פולשים" השופטת פרוקצ'יה( 1.05 )סלמאן עדרה נ' רשות הפיתוח .השלום משפט בית של דינו פסק ביצוע לעיכוב בקשה הוגשה

ידיו על דעת המיעוט בבקשה לעיכוב ביצוע הפינוי סומך המבקש שבפסק דינו של בית המשפט המחוזי, לפיה על המשיבה לפצותו טובים כי המבקש סובר המיעוט, דעת לאור פינוי. של במקרה העובדה ולאור לפיכך, זו. בערכאה ערעור רשות לקבל סיכוייו

, הוא טוען כי עיכוב שנה40מחזיק במקרקעין הנדונים מעל שהוא פסק הפינוי לא יגרום למשיבה כל נזק, בעוד הפינוי עלול לגרום לו נזק חמור ובלתי הפיך, באם בקשתו תתקבל ופסק הדין יבוטל. ...

של בעל מעמד אלא מוגן, דייר אינו המבקש כי ידו, על בר קבע תמורה ללא שנים רשות לאורך המשיבה של הימנעותה לאור ,

מכל פעולה שהיא לפינויו מהמקרקעין. עוד נקבע כי רשות זו ניתנת לביטול, ונדחו טענות המבקש כי אין לפנותו מטעמי צדק או כי יש

במקרקעין. השקעותיו על בפיצויו הפינוי את ... להתנות אין להיענות לבקשת המבקש למתן רשות ערעור. הבקשה אינה מעלה שאלה עקרונית, החורגת מעניינם הפרטני של הצדדים והמצדיקה

דיון בערכאה שלישית

צדק חלוקתי במקרקעי ישראל צדק חלוקתי במקרקעי ישראל )מתוך בג"צ קעדאן ובג"צ )מתוך בג"צ קעדאן ובג"צ

הקרקעות(הקרקעות( - בישראל רשות כל ישראל. מדינת של היסוד מערכי הוא "השוויון בין בשוויון לנהוג חייבת - ועובדיה רשויותיה ישראל, מדינת ובראשן

חובתה של המדינה לנהוג בשוויון משתרעת …הפרטים השונים במדינה על כל פעולותיה. היא חלה, איפוא, גם לענין הקצאת מקרקעי המדינה."

להם יש רב. ערך ובעל כמותו מאין חיוני משאב ... הם "המקרקעין צרים, גבולותיה אשר ישראל, כמו במדינה במיוחד גדולה חשיבות ובהיותה ארץ קולטת עולים. אי אפשר צפיפות האוכלוסייה בה גדולה, במצאי בהתחשב צעדיה לכלכל מדינה על כן ועל קרקע, לייצר

."המקרקעין שבידה עניינו של ערך הגשמת צדק חלוקתי בהקצאת מקרקעין על ידי מינהל"

מקרקעי ישראל... בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים, חברתיים ואחרים. החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד

."." מסמכותה של רשות מינהלית.

3131

3232

עם הפנים לעתידעם הפנים לעתיד .חוק לרפורמה במקרקעי ישראלהחלת עקרונות של כבוד האדם, שוויון קריטריונים אוניברסאליים ותפיסה אזרחית .

אזרחי, צדק חברתי וחלוקתי על כל תחומי הקרקע והמרחב הישראלי..קריטריונים נוספים - משך זמן החזקת הקרקע, צרכים, פיצוי על נטילת אמצעי יצור מיסוי פרוגרסיבי משמעותי את כל ההטבות הניתנות, מעבר להעברת הבית עצמו

לחכירה לדורות של בעליו. .תקרה של הטבות .סבסוד משכנתאות ובניה ציבורית למגורים והשכרה)דיור בהישג יד )דב"י .לקק"ל וחברתי ירוק תוכן נציגות, ישראל. מקרקעי מועצת ועתיד הקק"ל מקרקעי

)חוק ניהול קרקעות קק"ל לטובת העם היהודי(.(. דמוקרטיזציה של מנגנוני קבלת ההחלטות השונים )ממ”י ועדות תכנון, וכו.’ הצעת החלטות מועצת מקרקעי ישראל. נציגות הרבה יותר מייצגת. שקיפות. דיונים

פתוחים לציבור. .פתרון סוגיית הבדואים בדרך לא משפטיתCBI.ועדה בראשות השופט גולדברג ,.שינוי גבולות בין מועצות אזוריות, ערי פיתוח וישובים ערבים.חיזוק מנגנוני אכיפה – אך הפעלתם באופן שוויוני)חיזוק מוסדות התכנון, וניתוקם מאינטרסים מקומיים )יצירת רובד מקצועי .)שמירת המרחבים הציבוריים )כינרת, ים, גנים לאומיים