П Р И Л О Ж Е Н И Е № 2-2006 г. Е. Ковалева Тенденции ... · Это достигается за счет снижения административных

П Р И Л О Ж Е Н И Е № 2-2006 г.

Е. Ковалева

Тенденции развития градостроительных отношений

в Российской Федерации

в свете нового Градостроительного кодекса РФ

Тенденции развития градостроительных отношений

в Российской Федерации

в свете нового Градостроительного кодекса РФ

В пакете законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, принят

новый Градостроительный кодекс РФ, который вступил в силу 30 декабря 2004 года.

Градостроительный кодекс РФ направлен на решение одной из существенных про-

блем обеспечения населения жильем увеличение объемов строительства, прежде

всего жилищного. Это достигается за счет снижения административных барьеров, с

которыми приходится сталкиваться застройщику при осуществлении строительной

деятельности.

Но Градостроительный кодекс РФ не ограничивается только вопросами собственно

строительства, а регулирует целый комплекс отношений, связанных с градостроитель-

ной деятельностью. Это вопросы территориального планирования, градостроительно-

го зонирования, планировки территории, архитектурно-строи-тельного проектирова-

ния, строительства, реконструкции. Кроме того, Кодекс определил полномочия органов

соответствующих уровней власти, установил ответственность за нарушение техниче-

ских регламентов при осуществлении градостроительной деятельности, негативные

последствия невыполнения органами власти и органами местного самоуправления обя-

занностей по принятию документов территориального планирования, правил земле-

пользования и застройки.

Это обусловлено тем, что, хотя одна из основных задач, которую призван разре-

шить Градостроительный кодекс РФ, создание условий для увеличения жилищного

строительства, главная цель его принятия обеспечить устойчивое развитие терри-

тории и благоприятной среды жизнедеятельности населения в целом.

Следует отметить, что многие вопросы градостроительной деятельности регули-

ровались и ранее, до принятия нового Градостроительного кодекса РФ. Основным до-

кументом в этой области был Градостроительный кодекс РФ 1998 года, который по-

дробно регламентировал только градостроительное планирование, включающее этапы

от разработки Генеральной схемы расселения до подготовки проектной документации

застройки конкретного объекта. Однако вопросы самого процесса непосредственной

застройки территории оставались фактически неурегулированными.

Новый Градостроительный кодекс РФ не только детально регламентирует все эти

вопросы, но и во многом содержит принципиально новые подходы к регулированию гра-

достроительных отношений.

Можно отметить две тенденции регулирования градостроительных отношений но-

вым Градостроительным кодексом РФ по сравнению с Кодексом 1998 года. Во-первых,

4 Тенденции развития градостроительных отношений в Российской Федерации в свете нового Градостроительного кодекса РФ

все вопросы, связанные с осуществлением градостроительной деятельности, доста-

точно подробно урегулированы в рамках Градостроительного кодекса РФ, в то время

как Кодекс 1998 года содержал в основном отсылочные нормы к законодательству

субъектов Российской Федерации. (Следует отметить, что это вызвало возражения со

стороны отдельных субъектов Российской Федерации. Так, Московская городская Дума

обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Консти-

туции РФ положения Градостроительного кодекса РФ о том, что законы субъектов

Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градо-

строительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу

РФ.) Во-вторых, в новом Градостроительном кодексе РФ существенно расширены пол-

номочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельно-

сти.

Представляется необходимым более подробно рассмотреть все элементы градострои-

тельной деятельности, поскольку регулирование каждого из них претерпело изменения по

сравнению с ранее действовавшим Градостроительным кодексом РФ 1998 года.

ННооввыымм ддлляя РРооссссииййссккоойй ФФееддееррааццииии яяввлляяееттссяя ззааккррееппллеенннныыйй ГГррааддооссттррооииттееллььнныымм

ккооддееккссоомм РРФФ ппооддххоодд кк ттееррррииттооррииааллььннооммуу ппллааннииррооввааннииюю..

По Градостроительному кодексу РФ 1998 года градостроительное планирование раз-

вития территорий и поселений и их застройка осуществлялись посредством разработки

следующей градостроительной документации:

на федеральном уровне Генеральной схемы расселения на территории РФ, кон-

солидированных схем развития частей территории РФ, включающих в себя территории

двух и более субъектов РФ или части их территорий;

на уровне субъектов РФ территориальных схем градостроительного пла-

нирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъ-ектов РФ;

на уровне муниципальных образований территориальных комплексных схем

градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских окру-

гов; генеральных планов городских и сельских поселений; проектов черты городских и

сельских поселений, черты других муниципальных образований.

Как правило, в такой градостроительной документации определялись зонирование

территории, меры по развитию систем расселения, инженерной, транспортной и социаль-

ной инфраструктур, меры по рациональному природопользованию, обеспечение ресурса-

ми в целях комплексного развития соответствующей территории и др.

Однако, как показала практика, такой подход был недостаточно эффективным. Гене-

ральная схема расселения на территории Российской Федерации, которая согласно по-

становлению Правительства РФ от 5 апреля 1999 года № 370 должна была рассматривать

стратегические проблемы перспективной территориальной организации страны и опреде-

лять меры, направленные на обеспечение устойчивого развития городских и сельских

поселений, в целях создания благоприятной среды проживания, стать основой для разра-

ботки консолидированных схем градостроительного планирования и других видов градо-

строительной документации федерального и регионального значения, для взаимодей-

ствия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской

Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению рациональной и взаимо-

согласованной системы действий в области градостроительного планиро-вания, так и не

была принята.

Тенденции развития градостроительных отношений в Российской Федерации в свете нового Градостроительного кодекса РФ 5

По новому Градостроительному кодексу РФ территориальное планирование на уровне

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации носит отраслевой характер,

на уровне муниципальных образований (поселений, городских округов) комплексный.

Документами территориального планирования на уровне Российской Федерации,

субъектов Российской Федерации, муниципальных районов являются схемы территори-

ального планирования, которые принимаются Российской Федерацией, субъектами Рос-

сийской Федерации, муниципальными районами для развития территорий и размещения

объектов, необходимых для осуществления полномочий соответствующего уровня вла-

сти.

На уровне городских округов и поселений принимаются генеральные планы. Гене-

ральные планы принимаются также применительно к территории двух субъектов Россий-

ской Федерации городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Генеральный план существенно отличается от иных документов территориального

планирования. Прежде всего, это комплексный документ, отражающий направления раз-

вития всего муниципального образования: он включает в себя карты (схемы) планируе-

мого размещения объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, автомо-

бильных дорог, иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления

полномочий органов местного самоуправления, а также границ функциональных зон с

отображением параметров планируемого развития таких зон. Кроме того, на карте (схе-

ме), содержащейся в генеральном плане, отображаются границы поселения, городского

округа, а также су-ществующие и планируемые границы населенных пунктов, входящих в

состав поселения, городского округа. Согласно ч. 4 ст. 18 Градостроительного кодекса

РФ документы территориального планирования муниципальных образований могут стать

основанием для изменения границ муниципальных образований в установленном поряд-

ке. Следует отметить, что по Градостроительному кодексу РФ 1998 го-да разрабатывался

отдельный документ проект черты городских и сельских поселений, черты других

муниципальных образований.

Представляется необходимым отметить следующее. Ранее в законодательстве Россий-

ской Федерации речь шла о черте поселения (например, в Градостроительном кодексе РФ

1998 года, Земельном кодексе РФ). Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 года

№ 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации" ввел иную терминологию. Согласно указанному Закону выделяется граница

муниципального образования (поселения, городского округа, муниципального района) и

граница (черта) населенного пункта. Из территорий населенного пункта в принципе и

складывается территория муниципального образования. Например, согласно ст. 2 данно-

го Закона сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных

общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуто-

ров, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), а городское поселение

город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непо-

средственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В город-

ские поселения могут входить также территории, предназначенные для развития соци-

альной, транспортной и иной инфраструктуры таких поселений (п. 5 ч. 1 ст. 11 указанно-

го Закона).

Сравнительный анализ законодательства позволяет сделать следующий вывод: если в

законодательном акте используется понятие "черта поселения", то речь идет о границе

населенного пункта, а не о границе муниципального образования.


Несмотря на то, что согласно Градостроительному кодексу РФ документы территори-

ального планирования муниципальных образований могут служить основанием для изме-

нения границ муниципальных образований в установленном порядке, сам Кодекс такого

порядка не предусматривает. Указанный порядок установлен специальными законами.

Так, вопросы изменения границ муниципального образования урегулированы Федераль-

ным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации", согласно ч. 2 ст. 10 которого границы территорий муниципальных образо-

ваний устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соот-

ветствии с требованиями, предусмотренными данным Законом. При этом изменение гра-

ниц муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федера-

ции по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государствен-

ной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной вла-

сти. В таком случае генеральные планы поселений, городских округов и схемы террито-

риального планирования муниципальных районов, отображающие планируемые границы

муниципальных образований, можно рассматривать как проявление инициативы органов

местного самоуправления по изменению границ муниципального образования.

Утверждение и изменение черты поселений (границ населенных пунктов) регулирует-

ся ст. 84 Земельного кодекса РФ, согласно которой установление черты поселений про-

водится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной докумен-

тации. Таким образом, для изменения границы населенного пункта наличие генерального

плана поселения или городского округа обязательно.

Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 210-ФЗ "О внесении изменений в

Градостроительный кодекс Российской Федерации" уточнено содержание генеральных

планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петер-бурга. Документы терри-

ториального планирования данных субъектов Российской Федерации должны включать в

себя помимо сведений, характерных для всех генеральных планов, также карты (схемы)

планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регио-

нального значения и карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального

строительства регионального значения на территории указанных городов.

Также хотелось бы обозначить некоторые аспекты, имеющие большое значение при

разработке и принятии генеральных планов. Во-первых, генеральный план принимается к

территории всего муниципального образования, а не населенного пункта, как было ранее.

В связи с этим утрачивает значение понятие пригородной зоны, вопросам регулирования

которой посвящалась глава 9 Градостроительного кодекса 1998 года. О пригородной зоне

речь идет и в ст. 86 Земельного кодекса РФ. Если ранее предусматривалось, что приго-

родная зона это территория, которая предназначена для развития города, размещения

промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспорт-

ной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а

также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-

гигиенических функций, и соответственно генеральные планы городов должны были

разрабатываться вместе с их пригородными зонами, то согласно новому Градостроитель-

ному кодексу РФ орган местного самоуправления должен планировать развитие всей

территории муниципального образования, то есть как в пределах черты населенного

пункта, так и территории за чертой населенного пункта в границах муниципального обра-

зования.


Во-вторых, в целях обеспечения интересов населения генеральные планы должны

разрабатываться с учетом региональных и местных нормативов градостроительного про-

ектирования. Указанные нормативы представляют собой минимальные расчетные пока-

затели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, в том числе

обеспеченности населения учреждениями здравоохранения, дошкольного и среднего

образования, иными объектами социального коммунально-бытового назначения, доступ-

ности таких объектов для населения (включая инвалидов), обеспеченности населения

объектами инженерной инфраструктуры и благоустройства территории. Региональные

нормативы устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации. Мест-

ные нормативы утверждаются нормативными правовыми актами органов местного само-

управления с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных обра-

зований и межселенных территорий. При этом местные нормативы не могут устанавли-

вать показатели менее благоприятные, чем показатели региональных нормативов градо-

строительного проектирования. Вместе с тем отсутствие региональных нормативов не

является препятствием для принятия местных нормативов градостроительного проекти-

рования.

В-третьих, Градостроительный кодекс РФ уделяет большое значение мнению населе-

ния при разработке генеральных планов, поэтому в целях соблюдения прав человека на

благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладате-

лей земельных участков и объектов капитального стро-ительства предусматривается про-

ведение публичных слушаний по проекту генерального плана. В целях обеспечения ре-

альной возможности любого человека принять участие в публичных слушаниях вводится

обязанность разделить при проведении публичных слушаний территорию населенного

пункта на части. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на

такой части территории, устанавливается законами субъектов Российской Федерации.

Публичные слушания по проектам генеральных планов городов федерального значения

Москвы и Санкт-Петербурга должны быть проведены в каждом внутригородском муни-

ципальном образовании таких городов. Протоколы публичных слушаний и заключение о

результатах публичных слушаний в обязательном порядке направляются в представи-

тельный орган местного самоуправления наряду с проектом генерального плана. Такой

порядок предусмотрен Градостроительным кодексом РФ для того, чтобы обеспечить

принятие представительным органом местного самоуправления действительно объектив-

ного решения об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генераль-

ного плана и направлении его на доработку с учетом указанных протоколов и заключения

о результатах публичных слушаний.

Еще один аспект, который также необходимо отметить, заключается в том, что доку-

менты территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации утверждаются соответственно Правительством РФ и высшим органом испол-

нительной власти субъекта Российской Федерации. Документы территориального плани-

рования муниципальных образований и субъектов Российской Федерации городов

федерального значения Москвы и Санкт-Пе-тербурга ввиду их особой значимости для

развития конкретных территорий принимаются представительными органами местного

самоуправления и законодательными органами указанных субъектов Российской Федера-

ции.

Важно отметить следующее: несмотря на то, что законодатель отошел от комплексно-

го планирования использования территории на всех уровнях власти, это не означает, что


регионы и муниципальные образования могут произвольно решать вопросы развития

своей территории. Все документы территориального планирования должны разрабаты-

ваться с учетом положений, содержащихся в документах территориального планирова-

ния, утвержденных на иных уровнях применительно к соответствующей территории.

Градостроительный кодекс РФ содержит большое число процедурных норм, регламенти-

рующих порядок разработки, согласования и принятия документов территориального

планирования всех уровней власти. Особое внимание в Градостроительном кодексе РФ

уделяется вопросам согласования документов территориального планирования различ-

ными уровнями власти. Это обусловлено тем, что в целях обеспечения согласованности

интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных

образований, населения при планировании использования территории документы терри-

ториального планирования подлежат согласованию с органами иных уровней власти.

При этом документы территориального планирования требуется согласовывать в

определенных случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. Как правило,

согласование необходимо, если предложения, содержащиеся в документе территориаль-

ного планирования одного уровня власти, предполагают изменение существующих или

планируемых границ земельных участков, находящихся в публичной собственности ино-

го уровня власти, границ зон планируемого размещения объектов капитального строи-

тельства федерального, регионального или местного значения либо планируется разме-

щение объекта, способного оказать негативное воздействие на окружающую среду, на

территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Следует от-

метить, что документ территориального планирования может быть утвержден только в

согласованной части. Исключение из этого правила установлено лишь в отношении до-

кументов территориального планирования Российской Федерации. Так, на основании

ч. 13 ст. 12 Градостроительного кодекса РФ при наличии несогласованных вопросов Пра-

вительство РФ может утвердить схему территориального планирования Российской Фе-

дерации, предусматривающую размещение объектов капитального строительства феде-

рального значения. Порядок согласования документов территориального планирования

должен устанавливаться Правительством РФ, в настоящее время такой порядок не утвер-

жден.

Важно отметить, что в целях сохранения культурного наследия народов Российской

Федерации Градостроительный кодекс РФ предусмотрел обязанность отражать в доку-

ментах территориального планирования границы территорий объектов культурного

наследия. Планируемое изменение таких границ также подлежит согласованию с соответ-

ствующими органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Россий-

ской Федерации или органами местного самоуправления.

Проекты документов территориального планирования и утвержденные документы

территориального планирования подлежат опубликованию в порядке, уста-новленном для

официального опубликования нормативных правовых актов Российской Федерации,

субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. В Градостроитель-

ном кодексе РФ также предусматривалась возможность размещения таких проектов и

документов на официальном сайте соответствующего уровня власти в сети Интернет. В

целях обеспечения публичности и гласности осуществления градостроительной деятель-

ности Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Рос-

сийской Федерации" устанавливается уже не возможность, а обязанность органов госу-

дарственной власти и органов местного самоуправления размещать указанные документы


и их проекты на официальных сайтах, причем для муниципальных образований данная

обязанность предусматривается только при наличии у них таких сайтов.

В целях стимулирования принятия документов территориального планирования соот-

ветствующими уровнями власти Градостроительный кодекс РФ предусмотрел наступле-

ние негативных последствий, если такие документы не будут приняты. Это связано с

тем, что обеспечить устойчивое развитие территории можно только при осуществлении

застройки и использовании территории в соответствии с документами территориального

планирования. Частью 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ "О

введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее

Вводный закон) устанавливался запрет с 1 января 2006 года на принятие органами госу-

дарственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании зе-

мель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных

или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсут-

ствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмот-

ренных федеральными законами.

Однако, как отмечалось, по Градостроительному кодексу РФ утвердить можно только

документ территориального планирования, который согласован в порядке, установлен-

ном Правительством РФ, а данный порядок в настоящее время отсутствует. Таким обра-

зом, фактически ни один субъект Российской Федерации, ни одно муниципальное обра-

зование не смогли с момента введения в действие Градостроительного кодекса РФ утвер-

дить документы территориального планирования до 1 января 2006 года.

В связи с этим Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 111-ФЗ "О внесении

изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Феде-

рации, Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной катего-

рии в другую" и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса

Российской Федерации" были внесены изменения в ст. 3 Федерального закона "О введе-

нии в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в части переноса

срока вступления в силу указанных негативных последствий отсутствия документов тер-

риториального планирования на 2 года, то есть с 1 января 2008 года.

Кроме того, не в полном объеме реализованы еще положения Федерального закона

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральным законом от 12 октября 2005 года № 129-ФЗ "О внесении изменений в

статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в

Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отно-

шений" и в статью 7 Феде-рального закона "О внесении изменений в части первую и

вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу неко-

торых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации

о налогах и сборах" до 1 января 2009 года установлен переходный период, в течение кото-

рого порядок решения вопросов местного значения (к которым относится и принятие

генеральных планов) вновь образованных в соответствии с Федеральным законом "Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" посе-

лений определяется законами субъектов Российской Федерации. При этом в переходный

период указанными законами может быть предусмотрено решение вопросов местного

значения поселений органами местного самоуправления муниципальных районов. Таким

образом, законом субъекта Российской Федерации решение вопросов местного значения

http://www.kodeks.ru/manage/printdoc?tid=&nd=9037104&prevDoc=901941349

http://www.kodeks.ru/manage/printdoc?tid=&nd=9037104&prevDoc=901941349


поселений, в том числе в области градостроительной деятельности принятие генераль-

ных планов, подготовка правил землепользования и застройки и т. д., может быть возло-

жено на органы местного самоуправления муниципального района, в состав которого

входит такое поселение. Соответственно вопросы местного значения городского округа

решаются исключительно органами местного самоуправления городского округа, по-

скольку городской округ не может входить в состав муниципального района.

В то же время следует отметить, что утвержденная до введения в действие Градостро-

ительного кодекса РФ градостроительная документация, в том числе генеральные планы

городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения

Москвы и Санкт-Петербурга, действуют в части, не противоречащей Градостроительному

кодексу РФ (ст. 2 Вводного закона).

Новеллой Градостроительного кодекса РФ является то, что он отменил обязательную

экспертизу любой градостроительной документации.

В силу ст. 29 Градостроительного кодекса 1998 года градостроительная документация

до ее утверждения подлежала государственной экспертизе, которая осуществлялась в

целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства

Российской Федерации о градостроительстве.

Новый Градостроительный кодекс РФ предусмотрел добровольный характер государ-

ственной экспертизы документов территориального планирования. Согласно ст. 29 Ко-

декса федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъ-

екта Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по

собственной инициативе могут направить проекты документов территориального плани-

рования на государственную экспертизу. Из этого правила есть исключение, предусмат-

ривающее, что Пра-вительство РФ может определить случаи, когда проекты генеральных

планов, представленные на согласование, направляются на государственную экспертизу

(ч. 6 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ).

Уточнен и предмет государственной экспертизы такой документации соответствие

проекта документа территориального планирования требованиям технических регламен-

тов и требованиям рациональной организации территории.

Градостроительным кодексом РФ 2004 года было предусмотрено, что государствен-

ная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнитель-

ной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектов доку-

ментов территориального планирования, или подведомственным ему государственным

учреждением. Однако Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ "О вне-

сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с

совершенствованием разграничения полномочий", который вступил в силу с 1 января

2006 года, предусмотрено, что Российская Федерация передает полномочия по организа-

ции и проведению государственной экспертизы проектов документов территориального

планирования (за исключением экспертизы проектов документов территориального пла-

нирования Российской Федерации) органам государственной власти субъектов Россий-

ской Федерации. Осуществление указанных полномочий передается без предоставления

субвенций за счет федерального бюджета и финансируется за счет средств лица, по ини-

циативе которого проект документа территориального планирования направлен на госу-

дарственную экспертизу. При этом Российская Федерация сохраняет за собой право осу-

ществлять контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государ-

ственной власти субъектов РФ переданных полномочий, может направлять предписания


об устранении выявленных нарушений и изымать соответствующие полномочия у ука-

занных органов (ст. 33 указанного Закона).

Порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территори-

ального планирования должен быть установлен Правительством РФ. В настоящее время,

пока не установлен новый порядок в соответствии с Градостроительным кодексом РФ,

применению подлежат постановление Правительства РФ от 27 декабря 2000 года № 1008

"О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной,

предпроектной и проектной документации", а также Инструкция о порядке разработки,

согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержден-

ная постановлением Госстроя РФ от 29 октября 2002 года № 150, но только в части, не

противоречащей Градостроительному кодексу РФ.

Существенное значение имеет положение Градостроительного кодекса РФ, закрепля-

ющее, что направление проекта документа территориального планирования на государ-

ственную экспертизу либо отрицательное заключение государственной экспертизы не

служат препятствием для утверждения документа территориального планирования.

Соответствующий орган самостоятельно будет принимать решение об утвер-ждении

или отклонении проекта документа территориального планирования при наличии отрица-

тельного заключения государственной экспертизы. В таком случае он берет на себя все

риски, связанные с возможностью причинения вреда.

Следует отметить, что Градостроительный кодекс РФ впервые закрепляет иму-

щественную ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федера-

ции, муниципальных образований за вред, причиненный жизни или здо-ровью физических

лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответ-

ствующих требованиям технических регламентов документов территориального плани-

рования. В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы

проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям

технических регламентов, соответственно Российская Федерация или субъект Российской

Федерации несет субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда (ст. 59

Кодекса, п. 5 ст. 33 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законода-

тельные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения пол-

номочий").

Вместе с тем нерешенным остался вопрос об экологической экспертизе проектов до-

кументов территориального планирования. Федеральный закон от 23 ноября 1995 года

№ 174-ФЗ "Об экологический экспертизе" предусматривает необходимость проведения

экологической экспертизы всех видов градостроительной документации. Градострои-

тельный кодекс РФ не содержит аналогичных норм, но в принципе не предусматривает

отмену государственной экологической экспертизы градостроительной документации,

порядок проведения и последствия которой урегулированы специальным законом. Про-

блема заключается в том, что понятие "градостроительная документация" отменено и

неясно, подлежат ли государственной экологической экспертизе документы территори-

ального планирования.

Представляется, что однозначно этот вопрос может быть решен только после внесе-

ния соответствующих изменений либо в Градостроительный кодекс РФ, либо в Феде-

ральный закон "Об экологической экспертизе".

Следует отметить, что при подготовке Градостроительного кодекса РФ поступали

многочисленные замечания по поводу того, что в Кодексе отсутствует требование о


наличии в составе всех видов документации, регламентирующей градостроительную

деятельность, материалов оценки воздействия на окружающую среду. Однако указанные

опасения представляются не совсем обоснованными. Градостроительным кодексом РФ

предусматривается, что вся документация разрабатывается в соответствии с технически-

ми регламентами, в том числе и теми, которые устанавливаются в целях охраны окружа-

ющей среды, и уполномоченные органы проверяют соответствие подготовленной доку-

ментации таким техническим регламентам (см., например, ч. 9 ст. 31, ч. 12 ст. 45). Во-

просы размещения объектов государственного или муниципального значения, которые

могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, в обязательном порядке

подлежат согласованию с Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации,

муниципальным образованием, на земельные участки или территории которых может

распространяться такое негативное воздействие.

Таким образом, замечания и опасения относительно того, что реализация норм Градо-

строительного кодекса РФ повлечет необратимые экологические, тяжелые экономиче-

ские последствия и может вызвать социальную напряженность в обществе, представля-

ются необоснованными.

Применительно к территориальному планированию необходимо отметить и такую но-

веллу Градостроительного кодекса РФ, как закрепление возможности совместной под-

готовки проектов документов территориального планирования в целях обеспечения

устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориаль-

ного планирования, планирования размещения объектов капитального строительства

федерального, регионального или местного значения на территориях нескольких субъек-

тов Российской Федерации, нескольких муниципальных образований либо планирования

размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения

на территориях других субъектов Российской Федерации или других муниципальных

образований, в целях установления ограничений использования земельных участков и

объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов

культурного наследия федерального или регионального значения (ст. 27).

Представляется возможным отметить некоторое сходство документов территориаль-

ного планирования, подготовленных совместно, и консолидированных схем градострои-

тельного планирования. Однако следует обратить внимание на два существенных разли-

чия между указанными документами. Во-первых, консолидированные схемы градострои-

тельного планирования разрабатывались для территории двух и более субъектов Россий-

ской Федерации или частей их территорий в целях взаимного согласования интересов

субъектов Российской Федерации и интересов Российской Федерации при осуществлении

градостроительной деятельности (ст. 32 Градостроительного кодекса 1998 года). Новый

Градостроительный кодекс РФ существенно расширил возможности субъектов Россий-

ской Федерации и муниципальных образований, предоставив им право выходить с ини-

циативой совместной подготовки документов территориального планирования в целях

согласования интересов не только Российской Федерации и ее субъектов, но и интересов

нескольких субъектов Российской Федерации, интересов субъектов и муниципальных

образований либо интересов муниципальных образований. Во-вторых, консолидирован-

ная схема представляла собой единый документ, разрабатывалась для территории двух и

более субъектов Российской Федерации или частей их территории. По результатам же

совместной подготовки документ территориального планирования подготавливается

применительно к территории конкретного субъекта Российской Федерации или муници-


пального образования. Например, если Москва обращается к муниципальному образова-

нию г. Истре Московской области с предложением разместить на его территории

объект, необходимый для обеспечения водоснабжения г. Москвы, то по результатам ра-

боты будет принят генеральный план г. Истры, предусматривающий размещение такого

объекта (либо в генеральный план будут внесены соответствующие изменения), но не

какой-либо документ, предусматривающий общие направления развития территорий

г. Истры и г. Москвы.

Важно отметить, что отказ от совместной подготовки документов территориального

планирования не допускается в случае поступления предложения о планировании разме-

щения объекта капитального строительства регионального или местного значения на

территории другого субъекта Российской Федерации или территории другого муници-

пального образования. Если в результате совместной подготовки проекта документа тер-

риториального планирования предложения о размещении таких объектов остались несо-

гласованными, вопрос о их размещении решается в судебном порядке.

ГГллаавваа 44 ГГррааддооссттррооииттееллььннооггоо ккооддееккссаа РРФФ ппооссввяящщееннаа ггррааддооссттррооииттееллььннооммуу ззооннии--

ррооввааннииюю.. Градостроительный кодекс РФ 1998 года также предусматривал необходи-

мость зонирования территории, однако вместо "градостроительное" использовал понятие

"правовое зонирование", под которым понималась деятельность органов местного само-

управления в области разработки и реализации правил землепользования и застройки

территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Кроме

того, некоторые положения, касающиеся градостроительного зонирования, были урегу-

лированы и в Земельном кодексе РФ (ст. 85), где применялся термин "зонирование тер-

риторий". Однако в отличие от Градостроительного кодекса РФ 1998 года регламентация

градостроительного зонирования в новом Градостроительном кодексе РФ также пре-

терпела существенные изменения.

Следует отметить, что федеральное законодательство предусматривает несколько

разновидностей зонирования: экологическое, ценовое, экономическое, правовое зониро-

вание земель, кадастровое зонирование, территориальное оценочное зонирование, функ-

циональное, градостроительное и др. В общем виде зонирование заключается в разделе-

нии определенной территории в соответствии с установленными критериями на несколь-

ко зон и в закреплении для каждой из зон особого режима (экологических ограничений

хозяйственной и иной деятельности, дифференцированных размеров арендной платы и

т. д.).

В Градостроительном кодексе РФ можно выделить три аспекта зонирования террито-

рии: во-первых, фиксацию на всех документах территориального планирования зон с

особыми условиями использования территорий, во-вторых, установление при разработке

генеральных планов границ функциональных зон с отображением параметров планируе-

мого развития таких зон и, в-третьих, собственно градостроительное зонирование.

Пункт 6 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ определяет градостроительное зониро-

вание как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения

территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В результате гра-

достроительного зонирования разрабатываются правила зем-лепользования и застройки.

В отличие от Градостроительного кодекса РФ 1998 года новый Градостроительный

кодекс РФ детально урегулировал порядок подготовки, принятия и применения правил

землепользования и застройки. Предусматривается создание в каждом муниципальном

образовании Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки. При этом


помимо собственно подготовки правил на Комиссию возлагается ряд других функций,

связанных с проведением публичных слушаний по их проектам, а также по вопросам,

связанным с предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования

земельного участка и объекта капитального строительства, разрешения на отклонение от

предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

В качестве меры, направленной на стимулирование органов местного самоуправления

к разработке и принятию правил землепользования и застройки, предусмотрен ряд нега-

тивных последствий: с 1 января 2010 года установлен запрет на предоставление земель-

ных участков и выдачу разрешений на строительство при отсутствии правил землеполь-

зования и застройки, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным

кодексом РФ и иными федеральными законами (ч. 3 ст. 51 Кодекса, ч. 4 ст. 3 и ст. 17

Вводного закона).

Такое законодательное закрепление обязанности принятия правил землепользования и

застройки и ответственность за их непринятие обусловлены тем, что только при наличии

правил землепользования и застройки возможно обеспечить прозрачность процесса

предоставления и использования земельных участков и объектов капитального строи-

тельства. Орган местного самоуправления должен устанавливать общие виды разрешен-

ного использования для территориальных зон, а не индивидуально применительно к каж-

дому земельному участку. Наличие правил землепользования и застройки позволит не

допустить злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления и, следова-

тельно, снизить ад-министративные барьеры для потенциальных застройщиков.

Можно выделить следующие особенности подготовки и принятия правил землеполь-

зования и застройки.

1. Принятие правил землепользования и застройки относится к исключительной ком-

петенции органов местного самоуправления.

2. Правила землепользования и застройки в конечном итоге должны быть приняты

применительно ко всей территории поселения или городского округа, а не только к тер-

ритории населенного пункта. При этом допускается принимать правила к частям терри-

торий поселений, городских округов с последующим внесением в них изменений, отно-

сящихся к другим частям территорий таких муниципальных образований. Связано это с

тем, что не все муниципальные образования обладают необходимыми финансовыми,

кадровыми, техническими ресурсами, позволяющими сразу подготовить правила ко всей

территории муниципального образования. Следует отметить, что часть территории, при-

менительно к которой они подготавливаются, определяется по решению органов местно-

го самоуправления и не обязательно должна совпадать с границами районов, кварталов,

сложившихся внутри населенного пункта, или с чертой населенного пункта.

3. Органы местного самоуправления поселений и городских округов должны прини-

мать правила землепользования и застройки применительно к территории поселения или

городского округа всегда, а органы местного самоуправления му-ниципальных районов

применительно к межселенным территориям только в случае планируемой застройки

межселенных территорий. Кроме того, они должны быть разработаны и приняты приме-

нительно к территориям двух субъектов Российской Федерации городов федерального

значения Москвы и Санкт-Пе-тербурга.

4. Правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом положе-

ний генерального плана поселения или городского округа, а также положений о террито-

риальном планировании, содержащихся в иных документах территориального планиро-


вания. Важно отметить, что применительно к части территории поселения или городского

округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться

при отсутствии генерального плана поселения или городского округа.

Несоответствие правил землепользования и застройки документам территориального

планирования может послужить основанием для оспаривания таких правил в суде и (или)

внесения в них изменений (ч. 5 ст. 32, чч. 2, 3 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ).

5. Правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом требова-

ний технических регламентов. В настоящее время до принятия соответствующих техни-

ческих регламентов при подготовке правил необходимо руковод-ствоваться требования-

ми законодательства, нормативными техническими докумен-тами в части, не противоре-

чащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регули-

ровании" и Градостроительному кодексу РФ.

Уполномоченный орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта

правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регла-

ментов (ч. 9 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ). Градостроительный кодекс РФ вво-

дит ответственность за несоблюдение требований технических регламентов: ч. 2 ст. 59

предусматривает, что возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических

лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответ-

ствующих требованиям технических регламентов правил землепользования и застройки,

осуществляется в полном объеме.

6. Проект правил землепользования и застройки подлежит обязательному обсужде-

нию на публичных слушаниях. Представительный орган местного самоуправления дол-

жен принимать решение об утверждении или отклонении проекта правил с учетом ре-

зультатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Порядок проведе-

ния публичных слушаний практически аналогичен порядку проведения публичных слу-

шаний по проектам генеральных планов. В ка-честве одной из особенностей проведения

публичных слушаний по проекту правил можно выделить определенный для них срок

продолжительность таких публичных слушаний составляет не менее двух и не более че-

тырех месяцев со дня опубликования проекта правил.

7. Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом

местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для

официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной ин-

формации. В Градостроительном кодексе РФ также предусматривалась возможность

размещения указанных правил на официальном сайте городского округа или поселения в

сети Интернет. В целях обеспечения публичности и гласности осуществления градостро-

ительной деятельности Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроитель-

ный кодекс Росийской Федерации" устанавливается уже не возможность, а обязанность

органов местного самоуправления размещать указанные правила на официальных сайтах

(при условии наличия у муниципального образования такого сайта).

8. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в том

же порядке, что и их подготовка и утверждение. Таким образом, требуются проверка

органом местного самоуправления соответствия проекта изменений в правила землеполь-

зования и застройки требованиям технических регламентов, проведение публичных слу-

шаний и т. д. Статья 33 Градостроительного кодекса РФ закрепила перечень оснований

для внесения изменений в правила, а также круг лиц, которые могут обращаться с пред-

ложением о внесении изменений. Однако из этого общего правила есть исключение,


предусмотренное ч. 15 ст. 46 Кодекса. Речь идет о внесении изменений в части уточнения

установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного

строительства и реконструкции объектов капитального строительства на основании до-

кументации по планировке территории, утвержденной главой местной администрации

поселения или городского округа. В этом случае представительный орган местного само-

управления вправе принять решение о внесении указанных изменений на основании ре-

шения главы местной администрации об утверждении такой документации, без осу-

ществления иных процедурных действий, предусмотренных для подготовки и утвержде-

ния правил землепользования и застройки. Связано это с тем, что документация по пла-

нировке территории до ее утверждения подлежит обсуждению на публичных слушаниях.

9. Принятые до введения в действие Градостроительного кодекса РФ правила земле-

пользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных обра-

зований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муници-

пальных образований) действуют в части, не противоречащей данному Кодексу.

Градостроительный кодекс РФ закрепил состав правил землепользования и застройки

(ст. 30). Указанные правила включают в себя следующие элементы:

1) порядок применения правил землепользования и застройки и внесения изменений в

указанные правила. Такой порядок должен содержать все процедурные вопросы, связан-

ные как с регулированием землепользования и застройки органами местного самоуправ-

ления, проведением публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки,

так и с подготовкой документации по планировке территории органами местного само-

управления;

2) карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы тер-

риториальных зон. В данном случае особо подчеркивается, что на карте градостроитель-

ного зонирования или на отдельных картах в обязательном порядке отображаются грани-

цы зон с особыми условиями использования территории, границы территорий объектов

культурного наследия. Связано это с тем, что для таких территорий устанавливается осо-

бый режим использования;

3) градостроительный регламент.

Представляется необходимым более подробно остановиться на территориальных зо-

нах и градостроительном регламенте.

Что касается территориальных зон, то следует отметить, что градостроительное зо-

нирование осуществляется применительно ко всей территории муниципального образо-

вания. Градостроительный кодекс РФ определяет требования к установлению территори-

альных зон: это учет функциональных зон и параметров их планируемого развития, уста-

навливаемых генеральным планом, сложившейся планировки территории и существую-

щего землепользования и т. д. Границы территориальных зон должны отвечать требова-

нию принадлежности каждого земельного участка только одной территориальной зоне.

Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному зе-

мельному участку. Границы зон с особыми условиями использования территории и гра-

ницы территорий объектов культурного наследия могут не совпадать с границами терри-

ториальных зон, а накладываться на территориальные зоны различных видов.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, обще-

ственно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфра-

структур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения,

зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения


военных объектов и иные виды территориальных зон. Аналогичные виды территориаль-

ных зон предусмотрены ст. 85 Земельного кодекса РФ. Градостроительный кодекс РФ и

Земельный кодекс РФ устанавливают примерный перечень видов разрешенного исполь-

зования каждой из территориальных зон и объектов, которые можно размещать в соот-

ветствующих территориальных зонах. Например, в жилых зонах допускается размещение

отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-

бытового назначения, объектов здравоохранения, дошкольных образовательных учре-

ждений, образовательных учреждений начального и среднего образования, культовых

зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживани-

ем населения и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В со-

став жилых зон могут включаться также территории для ведения садоводства и дачного

хозяйства.

Следует отметить, что перечень территориальных зон, предусмотренных ст. 35 Градо-

строительного кодекса РФ, не исчерпывающий и органы местного само-управления мо-

гут устанавливать иные виды территориальных зон, которые дол-жны выделяться с уче-

том функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов

капитального строительства.

Для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее распо-

ложения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов

использования земельных участков устанавливается ггррааддооссттррооииттееллььнныыйй ррееггллааммееннтт.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков,

равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и использу-

ется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строи-

тельства. В то же время следует иметь в виду, что градостроительный регламент не опре-

деляет правовой режим недр, подземных водных объектов. Таким образом, не следует

понимать градостроительный регламент слишком широко.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все зе-

мельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах гра-

ницы территориальной зоны. Таким образом, для земельных участков, расположенных в

границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный ре-

гламент. Этим обеспечиваются равные гарантии и возможности всех пользователей зе-

мельных участков и объектов капитального строительства в пределах одной территори-

альной зоны использовать свои участки и расположенные на них объекты. Таким обра-

зом, наличие градостроительных регламентов создает условия для четкого правового

регулирования пользования земельными участками и зданиями, строениями, сооружени-

ями на участке как единым комплексом.

Орган местного самоуправления, принимая правила землепользования и застройки и

устанавливая градостроительные регламенты применительно к территориальной зоне,

четко определяет назначение той или иной территории, предельные параметры строи-

тельства на такой территории. Это позволит обеспечить для потенциальных застройщи-

ков доступность и прозрачность информации о назначении земельных участков и разре-

шенном строительстве на них.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками

земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных

участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. В то же

время в границах территориальной зоны градостроительный регламент не распространя-


ется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных

в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и

культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников и

ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и

решения о режиме содержания, параметрах и характеристиках реставрации, консервации,

воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном

законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия

(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; на земельные участки

в границах территорий общего пользования [то есть в границах территории, которой

беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе улицы, проезды,

площади, бульвары и т. д.)]; и на земельные участки, которые заняты линейными объек-

тами. Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Рос-

сийской Федерации" перечень земельных участков, на которые не распространяется дей-

ствие градостроительных регламентов, дополнен земельными участками, предоставлен-

ными для добычи полезных ископаемых (подп. "а" п. 12 ст. 1).

К отдельным территориям градостроительный регламент не устанавливается совсем

это земли лесного фонда, земли водного фонда, занятые водными объектами, земли

запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечеб-

но-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственные угодья в составе

земель сельскохозяйственного назначения. Это связано с особой экологической ценно-

стью таких земель. Градостроительный регламент не устанавливается применительно к

землям запаса, поскольку земли запаса не имеют самостоятельного режима использова-

ния, и согласно ст. 103 Земельного кодекса РФ использование земель запаса допускается

только после перевода их в другую категорию.

Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 117-ФЗ "О внесении изменений в не-

которые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых

экономических зонах в Российской Федерации" внесено изменение в ст. 36 Градострои-

тельного кодекса РФ, согласно которому градостроительный регламент также не уста-

навливается для земельных участков, расположенных в границах особых экономических

зон. Это связано с тем, что разрешенные виды деятельности на территории особой эко-

номической зоны, а следовательно, и разрешенное использование земельных участков в

границах такой зоны устанавливаются Правительством РФ применительно к каждой осо-

бой экономической зоне индивидуально.

Понятия земель лесного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных

территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного

назначения раскрываются в Земельном кодексе РФ.

Так, в силу ст. 101 Земельного кодекса РФ к землям лесного фонда относятся лесные

земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначен-

ные для ее восстановления, вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предна-

значенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и

другие).

Согласно ст. 95 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых природных тер-

риторий отнесены земли государственных природных заповедников, в том числе био-

сферных, государственных природных заказников, памятников при-роды, национальных

парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий

традиционного природопользования коренных ма-лочисленных народов Севера, Сибири


и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных

местностей и курортов.

Под сельскохозяйственными угодьями согласно ст. 79 Земельного кодекса РФ пони-

маются пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями

(садами, виноградниками и другими).

Согласно Федеральному закону от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ "Об особых эконо-

мических зонах в Российской Федерации" особая экономическая зона представляет собой

определяемую Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой

действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Особые

экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики,

высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транс-

портной инфраструктуры. На территории Российской Федерации могут создаваться про-

мышленно-производ-ственные и технико-внедренческие особые экономические зоны.

Перечень земельных участков, на которые не распространяется действие градострои-

тельного регламента, и земель, для которых градостроительный регламент не устанавли-

вается, исчерпывающий.

Порядок использования указанных земельных участков и земель определяется упол-

номоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной

власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответ-

ствии с федеральными законами на основе решения об использовании таких земельных

участков. Так, порядок использования земельных участков в границах территорий памят-

ников и ансамблей определяется в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002

года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)

народов Российской Федерации", земельных участков, предоставленных для добычи

полезных ископаемых, Законом РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-I "О недрах" и

Земельным кодексом РФ, земель лесного фонда Лесным кодексом РФ и Земельным

кодексом РФ, земель водного фонда, занятых водными объектами, Водным кодексом

РФ и Земельным кодексом РФ, земель особо охраняемых природных территорий Зе-

мельным кодексом РФ и Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об осо-

бо охраняемых природных территориях", сельскохозяйственных угодий Земельным

кодексом РФ и Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте

земель сельскохозяйственного назначения", земельных участков в границах особых эко-

номических зон Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской

Федерации".

Для всех остальных земельных участков режим использования определяется в соот-

ветствии с установленным градостроительным регламентом.

По общему правилу градостроительный регламент устанавливается только с учетом

фактического использования земельных участков и иных объектов недвижимости в гра-

ницах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной

зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участ-

ков и иных объектов недвижимости; функциональных зон и характеристик их планируе-

мого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом го-

родского округа, схемой территориального планирования муниципального района; видов

территориальных зон и иных факторов, закрепленных Градостроительным кодексом РФ.

В качестве исключения из общего правила градостроительные регламенты устанавли-

ваются в соответствии с требованиями, предусмотренными иными федеральными зако-


нами применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных

мест, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зон с особыми условиями ис-

пользования земельных участков и иных объектов недвижимости.

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, сани-

тарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории

и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источни-

ков питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в

соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 1 Градостроительного

кодекса РФ).

При установлении градостроительных регламентов применительно к территории во-

доохранных зон следует руководствоваться Водным кодексом РФ и Положением о водо-

охранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных по-лосах, утвержденным

постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 года № 1404.

Применительно к территориям исторических поселений и достопримечательных мест,

зонам охраны объектов культурного наследия градостроительный регламент должен

устанавливаться согласно требованиям Федерального закона "Об объектах культурного

наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Градостроительный регламент применительно к землям лечебно-оздорови-тельных

местностей и курортов территориям, в состав которых включаются земли, обладаю-

щие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных

грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными фактора-

ми и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и

лечения заболеваний человека, устанавливается в соответствии с Земельным кодексом

РФ и Федеральным законом от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ "О природных лечебных

ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

Градостроительный регламент применительно к территориям зон охраняемых объек-

тов, то есть к территориям, на которых расположены охраняемые объекты, в силу Феде-

рального закона от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ "О государственной охране" согласовыва-

ется в порядке, установленном Правительством РФ.

ГГррааддооссттррооииттееллььнныыйй ррееггллааммееннтт ввккллююччааеетт вв ссееббяя::

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капи-тального

строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и

предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капиталь-

ного строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строи-

тельства.

Представляется необходимым более подробно остановиться на каждом элементе гра-

достроительного регламента, поскольку все они имеют большое практическое значение

как для органов местного самоуправления, так и для за-стройщиков, и пользователей

земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства.

ГГррааддооссттррооииттееллььнныыйй ккооддеекксс РРФФ ууссттааннааввллииввааеетт ттррии ввииддаа ррааззрреешшееннннооггоо ииссппооллььззоовваа--

нниияя ззееммееллььнныыхх ууччаассттккоовв ии ооббъъееккттоовв ккааппииттааллььннооггоо ссттррооииттееллььссттвваа:: основной, вспомога-

тельный и условно разрешенный вид использования. Для каждого вида разрешенного

использования закрепляется различный порядок его получения и изменения на другой

вид разрешенного использования.


Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков

и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объек-

тов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разре-

шений и согласований. Например, если для общественно-деловой зоны в качестве основ-

ных видов разрешенного использования определено размещение объектов торговли и

объектов общественного питания, лицо может само решать, что ему размещать на зе-

мельном участке магазин или ресторан. Это правило не распространяется на органы

государственной власти и органы местного самоуправления, государственные и муници-

пальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Связа-

но это с тем, что они создаются для решения определенных государственных задач или

для решения вопросов местного значения, в силу чего не могут сами решать, для каких

целей им использовать земельный участок или объект капитального строительства. Из-

менение одного на другой вид разрешенного использования для таких субъектов может

осуществляться только с разрешения уполномоченных органов.

Вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка может уста-

навливаться только дополнительно к основному или условно разрешенному. Если для

зоны застройки индивидуальными жилыми домами определено в качестве основного

вида разрешенного использования индивидуальное жилищное строительство, а в качестве

вспомогательного строительство индивидуальных гаражей на земельных участках,

предоставленных для индивидуального жилищного строительства, то любое лицо может

построить наряду с домом и гараж, но ему не может быть предоставлен в границах такой

территориальной зоны земельный участок только под строительство гаража.

Более сложная процедура установлена для получения разрешения на условно разре-

шенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Вопрос о предоставлении такого разрешения подлежит обсуждению на публичных слу-

шаниях. Публичные слушания в таком случае организуются Комиссией по подготовке

правил землепользования и застройки, проводятся с участием граждан, проживающих в

пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или

иной объект недвижимости, применительно к которому запрашивается разрешение. Если

условно разрешенный вид использования земельного участка или иного объекта недви-

жимости может оказать негативное воздействие, публичные слушания проводятся с уча-

стием правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимости, подвер-

женных риску такого негативного воздействия. Срок проведения публичных слушаний не

может составлять более одного месяца. Расходы, связанные с организацией и проведени-

ем публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенное

использование, несет физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предостав-

лении такого разрешения. Решение о предоставлении разрешения на условно разрешен-

ный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения принимается

главой местной администрации на основании рекомендаций Комиссии по подготовке

правил землепользования и застройки с учетом результатов публичных слушаний.

Следует отметить, что разрешение на условно разрешенный вид использования зе-

мельного участка и объекта капитального строительства может быть предоставлено заин-

тересованному лицу только в случае, если такой вид разрешенного использования уста-

новлен градостроительным регламентом применительно к конкретной территориальной

зоне. В ином случае заинтересованное лицо вначале должно инициировать внесение из-

менения в правила землепользования и застройки в части дополнения градостроительно-


го регламента таким видом разрешенного использования. Поскольку внесение изменений

в правила землепользования и застройки подлежит обсуждению на публичных слушани-

ях, при условии включения указанного вида разрешенного использования в градострои-

тельный регламент лицу, по инициативе которого было внесено изменение в правила

землепользования и застройки, глава местной администрации предоставляет разрешение

на указанный вид разрешенного использования без проведения публичных слушаний.

В настоящее время, когда в большинстве муниципальных образований градострои-

тельные регламенты не установлены, до принятия правил землепользования и застройки

изменение разрешенного использования земельного участка и объектов капитального

строительства возможно только при условии проведения публичных слушаний (п. 3 ч. 1

ст. 4 Вводного закона). Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 206-ФЗ "О вне-

сении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного ко-

декса Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской

Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности" преду-

смотрено исключение из этого правила. Речь идет о случаях изменения разрешенного

использования земельного участка, если до введения в действие Градостроительного

кодек- са РФ (то есть до 30 декабря 2004 года) был изменен вид разрешенного ис-

пользования объекта капитального строительства, расположенного на данном земельном

участке. В этом случае глава местной администрации принимает решение об изменении

вида разрешенного использования земельного участка без проведения публичных слуша-

ний. Однако это возможно только при соблюдении двух условий: 1) изменение вида раз-

решенного использования объекта капитального строительства должно быть правомер-

ным, то есть должно быть осуществлено в соответствии с действовавшим на момент та-

кого изменения законодательством Российской Федерации; 2) запрашиваемый вид раз-

решенного использования земельного участка не должен противоречить целевому назна-

чению та-кого участка (п. 2 ст. 1 указанного Закона). Данный порядок будет действовать

при отсутствии правил землепользования и застройки и не более чем пять лет со дня вве-

дения в действие Градостроительного кодекса РФ. Если к 1 января 2010 го- да не будут

приняты правила землепользования и застройки, невозможно будет изменить вид разре-

шенного использования земельного участка и объекта капитального строительства.

Градостроительный кодекс РФ содержит отсылочную норму, устанавливая, что реше-

ния об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и иных

объектов недвижимости, расположенных на землях, на которые действие градострои-

тельных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламен-

ты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии

с федеральными законами.

Но в любом случае изменение одного вида разрешенного использования на другой

может осуществляться только при условии соблюдения требований технических регла-

ментов (ч. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ).

Следующий составной элемент градостроительного регламента предельные (мини-

мальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры

разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

При этом следует иметь в виду, что предельные размеры земельных участков должны

устанавливаться в соответствии со ст. 33 Земельного кодекса РФ, согласно ч. 1 которой

предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляе-

мых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной


собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства,

огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами

субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индиви-

дуального жилищного строительства нормативными правовыми актами органов мест-

ного самоуправления. Для иных целей предельные размеры земельных участков устанав-

ливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода

земель для конкретных видов деятельности или согласно правилам землепользования и

застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации.

Что касается предельных (минимальных и (или) максимальных) параметров строи-

тельства, реконструкции, то они могут включать в себя минимальные отступы от границ

земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строе-

ний, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строе-

ний, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, а

также иные показатели.

Значение таких предельных (минимальных и (или) максимальных) параметров строи-

тельства, реконструкции заключается в том, что застройщик, исходя из таких общих по-

казателей, сам определяет параметры планируемого строительства или реконструкции.

Таким образом, орган местного самоуправления принимает "общие правила игры"

предельные параметры строительства, реконструкции, а застройщик вправе самостоя-

тельно, а не с разрешения или по согласованию с органом местного самоуправления вы-

брать подходящий вариант строительства и реконструкции в рамках, установленных гра-

достроительным регламентом.

Если в пределах территориальной зоны установлена предельная высота здания: мак-

симальная 9 м, минимальная 5 м, то застройщик по своему усмотрению вправе

построить объект высотой 5, 6, 7, 8 или 9 м при условии, что это соответствует требова-

ниям технических регламентов. Он может выбирать любую конфигурацию такого дома

при соблюдении минимальных отступов от границ земельного участка и предельного

процента застройки земельного участка. Более того, застройщик, решив, какой объект он

хочет построить, вправе подготовить соответствующую проектную документацию, и

орган местного самоуправления не имеет права отказать в выдаче разрешения на строи-

тельство, если проектная документация соответствует градостроительному регламенту, в

том числе предельным параметрам строительства, реконструкции. Каких-либо дополни-

тельных разрешений органов местного самоуправления при подготовке проектной доку-

ментации не требуется.

Важный момент закрепление в Градостроительном кодексе РФ нормы о том, что

применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются предельные размеры

земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструк-

ции и их сочетания. В то же время в пределах территориальных зон могут устанавливать-

ся подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и

иных объектов недвижимости, но с различными предельными (минимальными и (или)

максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами строитель-

ства, реконструкции и сочетаниями таких размеров и параметров.

На практике может возникнуть ситуация, когда размеры земельного участка меньше

минимальных размеров земельных участков, установленных градостроительным регла-

ментом, либо конфигурация или инженерно-геологические и иные характеристики зе-

мельного участка неблагоприятны для застройки. В этом случае правообладатели таких


земельных участков вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных

параметров разрешенного строительства, реконструкции. Отклонение может быть

направлено как на уменьшение минимальных, так и на превышение максимальных пара-

метров строительства и реконструкции. Отклонение от предельных параметров разре-

шенного строительства, реконструкции разрешается только при соблюдении технических

регламентов. Разрешение на отклонение предоставляется в том же порядке, что и разре-

шение на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капи-

тального строительства. Вопрос о предоставлении разрешения на такое отклонение также

требует обсуждения на публичных слушаниях, порядок проведения которых аналогичен

порядку проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на

условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального

строительства.

Что касается ограничений использования земельных участков и объектов капиталь-

ного строительства, которые должны включаться в градостроительный регламент, то

следует отметить, что такие ограничения устанавливаются согласно законодательству

Российской Федерации. К ним, прежде всего, относятся публичные сервитуты, преду-

смотренные в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Земельным кодексом РФ. В

силу ст. 23 Земельного кодекса РФ публичный сервитут устанавливается законом или

иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым

актом субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в случаях,

если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления

или местного населения, без изъятия земельных участков. Так, публичный сервитут мо-

жет устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок, для забора воды

и водопоя, для использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в располо-

женном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в

предусмотренные сроки и в установленном порядке и в иных целях, закрепленных Зе-

мельным кодексом РФ.

В целях защиты правообладателей земельных участков и объектов капитального

строительства существенное значение имеет положение Градостроительного кодекса РФ

о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, не соответствую-

щие градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока при-

ведения их в соответствие с градостроительным регламентом. Запрет на использование

таких земельных участков и объектов может быть наложен согласно федеральным зако-

нам только в случае, если использование указанных участков и объектов опасно для жиз-

ни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (чч. 8,

10 ст. 36).

Особое внимание следует обратить на то, что понятия "градостроительный регла-

мент" и "технический регламент" имеют разное значение. Градостроительные регламен-

ты утверждаются представительным органом местного самоуправления, а технические

регламенты федеральными законами, указами Президента РФ. Требования к содержа-

нию и порядку принятия технических регламентов устанавливаются Федеральным зако-

ном "О техническом регулировании". Принципиальное различие градостроительных и

технических регламентов заключается в сфере их действия. Градостроительные регла-

менты определяют параметры разрешенного строительства, реконструкции и виды раз-

решенного использования земельных участков и объектов капитального строительства,

то есть определяют внешнюю форму застройки на территории муниципального образова-


ния. Технические регламенты содержат требования безопасности при размещении, стро-

ительстве и реконструкции объектов капитального строительства, то есть определяют сам

порядок безопасного ведения строительства. До вступления в силу соответствующих

технических регламентов (но не позднее 1 июля 2010 го-да) сохраняют силу нормативы и

правила, устанавливающие требования к осуществлению строительства и реконструкции.

Кроме того, понятие "градостроительный регламент" следует отличать от понятия

"государственные градостроительные нормативы и правила", которые согласно Градо-

строительному кодексу РФ 1998 года являются составной частью системы нормативно-

технических документов в строительстве. Следует отметить, что новый Градостроитель-

ный кодекс РФ не содержит такого понятия.

ГГллаавваа 55 ГГррааддооссттррооииттееллььннооггоо ккооддееккссаа РРФФ ппооссввяящщееннаа ппллааннииррооввккее ттееррррииттооррииии..

Планировка территории осуществляется путем подготовки документации по планировке

территории. Расположение в Кодексе главы о данном элементе градостроительной дея-

тельности после главы, посвященной территориальному планированию и градострои-

тельному зонированию, обусловлено тем, что планировка территории должна осуществ-

ляться на основе документов территориального планирования, а также правил землеполь-

зования и застройки. В документации по планировке территории детализируются градо-

строительные решения, содержащиеся в документах территориального планирования и

правилах землепользования и застройки, применительно к территории конкретных плани-

ровочных эле-ментов (кварталов, микрорайонов и т. д.).

Законодательное закрепление положения о том, что подготовка документации по пла-

нировке территории осуществляется на основании документов территориального плани-

рования и правил землепользования и застройки, имеет большое значение, ибо только

при условии корреляции документов территориального планирования и документации по

планировке территории может быть обеспечено устойчивое развитие всей территории в

целом.

Это положение получило дальнейшее развитие в ч. 6 ст. 45 Градостроительного ко-

декса РФ, которая запрещает осуществлять подготовку документации по планировке

территории при отсутствии документов территориального планирования. Из этого прави-

ла есть два исключения подготовка проектов межевания застроенных территорий и

подготовка градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических и

юридических лиц, поскольку эти случаи никак не связаны непосредственно с территори-

альным планированием, предопределяющим будущее развитие территории. Запрет, уста-

новленный в ч. 6 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ, должен был вступить в силу с 1

января 2006 года (ч. 1 ст. 3 Вводного закона). Федеральным законом "О внесении изме-

нений в Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Россий-

ской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по

вопросам совершенствования градостроительной деятельности" срок вступления в силу

указанного запрета изменен на 1 января 2008 года. Это обусловлено тем, что отсутствие

документации по планировке территории приведет к хаотичной застройке городов, а

документы территориального планирования не могут быть приняты, поскольку до сих

пор Правительством РФ не утвержден порядок согласования проектов таких документов.

Вопросам планировки территории посвящались ст. 57-60 Градостроительного кодек-

са РФ 1998 года, который относил проекты планировки, межевания и застройки к градо-

строительной документации о застройке территории городских и сельских поселений.

Однако в новом Градостроительном кодексе РФ изменились содержание и виды доку-


ментации по планировке территории, более детально урегулированы содержание такой

документации и порядок ее принятия.

Изменение видов документации по планировке территории заключается в том, что в

новом Градостроительном кодексе РФ не нашел отражения проект застройки как проти-

воречащий принципам земельного права и новой концепции градостроительства раз-

решенное использование земельных участков и предельные параметры строительства

должны быть установлены для территориальной зоны, а не индивидуально применитель-

но к каждому земельному участку. В то же время Градостроительным кодексом РФ

вводится новый документ градостроительный план земельного участка.

Градостроительный кодекс РФ впервые закрепил ццееллии ппллааннииррооввккии ттееррррииттооррииии: обес-

печение устойчивого развития территории; выделение элементов планировочной струк-

туры (кварталов, микрорайонов, иных элементов); установление границ земельных участ-

ков, на которых расположены объекты капитального строительства; установление границ

земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объек-

тов (ч. 1 ст. 41).

В то же время указанные в Градостроительном кодексе РФ цели планировки террито-

рии не носят исчерпывающего характера. Так, планировка территории проводится также

в целях установления границ земельных участков, предназначенных для строительства и

размещения не только линейных объектов, но и иных объектов капитального строитель-

ства, а также в целях выявления в границах застроенных территорий свободных земель-

ных участков, которые также могут быть предоставлены для строительства.

Анализ чч. 2 и 3 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что

документация по планировке территории готовится применительно к любым земельным

участкам, как предназначенным для строительства, так и не подлежащим застройке. Та-

ким образом, путем подготовки документации по планировке территории становится

возможным обеспечить рациональную организацию и использование территории. Градо-

строительный кодекс РФ установил четкие критерии: в каких случаях для планировки

территории, в том числе установления границ земельного участка, применяется градо-

строительное, а в каких случаях земельное, лесное, водное и иное законодательство

(чч. 2 и 3 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ). Планировка территории согласно Гра-

достроительному кодексу РФ осуществляется в отношении застроенных или подлежащих

застройке территорий. В случае установления границ незастроенных и не предназначен-

ных для строительства земельных участков документация по планировке территории

готовится в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством.

Следует отметить, что установление границ земельных участков в застроенных и под-

лежащих застройке территориях в результате межевания территории как элемента плани-

ровки территории, подготовка которого осуществляется в соответствии с Градострои-

тельным кодексом РФ, является общим правилом. Но из данного правила существуют

исключения. Так, согласно не градостроительному, а земельному законодательству

(ст. 36 Земельного кодекса РФ) будет осуществляться установление границ земельного

участка, на котором расположен объект капитального строительства, по заявлению пра-

вообладателя такого объекта. При этом не требуется подготовка документации по плани-

ровке территории. Например, ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-

ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" предусматрива-

ет обязанность органов исполнительной власти установить границы земельного участка,

на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома


объекты недвижимого имущества, по заявлению лица, уполномоченного общим собрани-

ем собственников помещений в многоквартирном доме.

Кроме того, ст. 41 Градостроительного кодекса РФ устанавливает условия образова-

ния новых земельных участков по инициативе их правообладателей путем разделения

земельного участка на несколько участков или объединения нескольких земельных

участков в один, а также условия изменения общей границы земельных участков. Эти

условия касаются как нормативной правовой базы, на основании которой осуществляется

подготовка землеустроительной документации, так и требований к вновь образуемым

земельным участкам.

В указанных случаях не требуется подготовка документации по планировке террито-

рии. Подготовка землеустроительной документации в таком случае должна осуществ-

ляться в порядке, установленном земельным законодательством. Образование новых и

упорядочение существующих земельных участков должно осуществляться в первую оче-

редь согласно Федеральному закону от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ "О землеустройстве".

В то же время ГГррааддооссттррооииттееллььнныыйй ккооддеекксс РРФФ ууссттааннааввллииввааеетт ссллееддууюющщииее ттррееббоовваа--

нниияя кк ввннооввьь ооббррааззууееммыымм ззееммееллььнныымм ууччаассттккаамм::

1) размеры образованных земельных участков не должны превышать предельные

(максимальные и (или) минимальные) размеры земельных участков, предусмотренные

градостроительным регламентом. Федеральным законом "О вне-сении изменений в Градо-

строительный кодекс Российской Федерации" внесено необходимое уточнение: размеры

образованных земельных участков не должны превышать предусмотренные градострои-

тельным регламентом максимальные размеры земельных участков и не должны быть

меньше предусмотренных градостроительным регламентом минимальных размеров зе-

мельных участков;

2) разделение земельного участка возможно только при наличии подъездов, подходов

к каждому образованному земельному участку;

3) обязательное условие объединения нескольких земельных участков вы-полнение

требования о том, чтобы образованный земельный участок находился в границах одной

территориальной зоны.

Указанный перечень требований к вновь образованным земельным участкам не ис-

черпывающий, должны соблюдаться и требования, предусмотренные земельным законо-

дательством. При образовании новых земельных участков путем разделения или объеди-

нения, изменения границ общих земельных участков должны соблюдаться красные ли-

нии. При делении объектов недвижимости должно быть также обеспечено функциониро-

вание их частей как самостоятельных объектов недвижимости. Следует помнить, что

согласно п. 2 ст. 6 Земельного кодекса РФ земельный участок может быть делимым и

неделимым.

ВВииддааммии ддооккууммееннттааццииии ппоо ппллааннииррооввккее ттееррррииттооррииии являются проект планировки тер-

ритории, проект межевания территории и градостроительный план. Проект планировки и

проект межевания территории всегда признаются документацией по планировке. Градо-

строительный план можно рассматривать как вид документации по планировке террито-

рии только в случае, если он подготавливается в составе проектов межевания территорий.

При подготовке градостроительного плана как самостоятельного документа он не отно-

сится к документации по планировке территории.

ППооддггооттооввккаа ппррооееккттаа ппллааннииррооввккии ттееррррииттооррииии осуществляется в целях выделения

элементов планировочной структуры (квартала, микрорайона и т. д.) и установления па-


раметров планируемого развития таких элементов. В дальнейшем развитие конкретных

кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры и строительство

на их территории должно осуществляться только согласно проекту планировки террито-

рии.

Градостроительный кодекс РФ устанавливает обязательные требования к составу и

содержанию проекта планировки: он должен включать в себя основную часть, состоящую

из чертежей и положений планируемого развития элементов планировочной структуры, и

материалы по обоснованию основной части, которые должны содержать необходимые

схемы и пояснительную записку. Утверждению подлежит только основная часть.

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки

территории, на которых отображаются красные линии; линии, обозначающие дороги,

улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, гра-

ницы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-

бытового назначения, иных объектов капитального строительства. Согласно п. 11 ст. 1

Градостроительного кодекса РФ красные линии это линии, которые обозначают суще-

ствующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего

пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропере-

дачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомо-

бильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Таким обра-

зом, красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспре-

пятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая площади, улицы, проезды,

набережные, скверы, бульвары) и которые не подлежат приватизации (п. 12 ст. 85 ЗК

РФ), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности

физических и юридических лиц.

Необходимость выделения в составе проекта планировки чертежей, отображающих

линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и

транспортной инфраструктур, обусловлена тем, что собственно линии дорог, улиц и т. д.

могут не совпадать с красными линиями, но необходимы для рациональной планировки

территории.

Согласно Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения

градостроительной документации (СНиП 11-04-2003), утвержденной постановлением

Госстроя РФ от 29 октября 2002 года № 150, которая действует в части, не противореча-

щей Градостроительному кодексу РФ, на плане красных линий (основном чертеже)

должны быть показаны элементы сохраняемой застройки всех видов, сохраняемые участ-

ки природного ландшафта и проектные предложения по: проектируемым красным лини-

ям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирова-

ния; функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и

элементов благоустройства; архитектурно-планировочному и объемно-

пространственному решению застройки; развитию улично-дорожной сети; транспортным

сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования; границам

территорий по формам собственности; скотопрогоны и иные проектные решения. На

плане красных линий также должно отображаться размещение инженерных сетей и со-

оружений: существующие сохраняемые, реконструируемые, ликвидируемые и проектиру-

емые трассы внемикрорайонных сетей и сооружений водопровода, канализации, тепло-

снабжения, газоснабжения, электроснабжения, телевидения, радио и телефона, места при-

соединения этих сетей к городским магистральным линиям и сооружениям; размещение


пунктов управления системами инженерного оборудования; существующие и проектиру-

емые крупные подземные сооружения.

Требования к содержанию и оформлению плана красных линий и разбивочного чер-

тежа красных линий устанавливает также Инструкция о порядке проектирования и уста-

новления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-

201-98), утвержденная постановлением Госстроя РФ от 6 апреля 1998 года № 18-30,

действующая в части, не противоречащей Градостроительному кодексу РФ.

Следует также принять во внимание, что красные линии обозначают как существую-

щие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего

пользования и границы земельных участков линейных объектов. Это означает, что по-

средством проектов планировки можно просто фиксировать сложившееся положение дел

в части расположения границ "публичных" и "частных" земель (если такая фиксация

рациональна), но можно и менять такое распределение между публичными и частными

землями путем утверждения соответствующих предложений, например, по расширению

улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих и по

земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В

последнем случае факт утверждения планируемых (изменяемых, вновь образуемых)

красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных

участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в

составе проектов планировки красные линии должны в этом случае использоваться как

основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений об изъятии, в

том числе путем выкупа, земельных участков для реализации государственных или муни-

ципальных нужд.

В отношении объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения,

иных объектов капитального строительства, границы зон планируемого размещения ко-

торых должны отображаться на чертежах планировки территории, необходимо отметить

следующее. Прежде всего, планирование размещения объектов социально-культурного и

коммунально-бытового назначения должно осуществляться в соответствии с региональ-

ными и местными нормативами градостроительного проектирования, то есть минималь-

ными расчетными показателями обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности

человека. Кроме того, планирование размещения объектов социально-культурного и

коммунально-бы-тового назначения необходимо проводить с учетом требований законо-

дательства Российской Федерации (например, ст. 31 Федерального закона от 17 июля 1999

го-да № 176-ФЗ "О почтовой связи", ст. 6 Федерального закона от 7 июля 2003 го-да №

126-ФЗ "О связи", ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О соци-

альной защите инвалидов в Российской Федерации" и др.). Подготовку планировки тер-

ритории также необходимо осуществлять с учетом строительных норм и правил СНиП

2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселе-

ний", утвержденных постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 года № 78, и других

норм и правил. Указанные СНиП распространяются на проектирование новых и рекон-

струкцию существующих городских и сельских поселений и включают основные требо-

вания к их планировке и застройке. СНиП содержат требования к планировке территорий,

находящихся в различных территориальных зонах: селитебной, производственной, ланд-

шафтно-рекреационной территорий, а также требования к размещению учреждений и

предприятий обслуживания, улично-дорожной сети, инженерному оборудованию, требо-


вания к инженерной подготовке и защите территории, охране окружающей среды, памят-

ников истории и культуры.

Следует отметить, что помимо необходимости соблюдения специальных требований

подготовка проектов планировки должна осуществляться с учетом общих требований

законодательства Российской Федерации. Так, ст. 12 Федерального закона от 30 марта

1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" уста-

навливает, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно

предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения

путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных

мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды

обитания. Согласно ст. 6 Закона РФ от 14 января 1993 года № 4292-I "Об увековечении

памяти погибших при защите Отечества" проекты планировки, застройки и реконструк-

ции городов и других населенных пунктов разрабатываются с учетом необходимости

обеспечения сохранности воинских захоронений.

Помимо общих требований к составу и содержанию проектов планировки, установ-

ленных ст. 42 Градостроительного кодекса РФ, дополнительно состав и содержание про-

ектов планировки территорий могут устанавливаться:

нормативными правовыми актами Российской Федерации применительно к проек-

там планировки, подготовка которых осуществляется на основании документов террито-

риального планирования Российской Федерации (то есть схем территориального плани-

рования Российской Федерации);

законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации приме-

нительно к проектам планировки территорий, подготовка которых осуществляется на

основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации

(то есть схем территориального планирования субъекта Российской Федерации) и доку-

ментов территориального планирования муниципального образования (то есть схемы

территориального планирования муниципального района и генеральных планов город-

ских округов и поселений).

Субъекты Российской Федерации вправе вводить дополнительные требования к про-

ектам планировки в соответствии с местными условиями, в том числе требования к про-

ектированию и строительству в зонах охраны памятников истории и культуры, озелене-

нию территорий, размещению архитектурных объектов малых форм, рекламы, вывесок и

другой визуальной информации и иные требования.

Рассматривая назначение проектов планировки и документации по планировке в це-

лом, следует обратить внимание на тот факт, что утвержденная документация по плани-

ровке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землеполь-

зования и застройки в части уточнения градостроительных регламентов. Таким образом,

правила землепользования и застройки служат одним из оснований для подготовки доку-

ментации по планировке территории, а посредством данной документации можно разви-

вать и дополнять указанные правила в части уточнения предельных параметров разрешен-

ного строительства в соответствующих территориальных зонах.

Проект планировки территории служит основой для разработки проектов ме-жевания

территории. В связи с этим утвержденные в составе проекта планировки параметры пла-

нируемого развития элементов планировочной структуры определяют содержание проек-

тов межевания.


Проект планировки территории может разрабатываться как отдельный документ либо

в его составе могут подготавливаться проекты межевания территории. При разработке

проекта межевания территории в составе проекта планировки на основном чертеже пока-

зываются границы проектируемых и сохраняемых земельных участков.

Согласно ч. 1 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ границы элемента планировоч-

ной структуры, на территории которого должно осуществляться межевание, должны быть

установлены проектом планировки территории, то есть подготовка проекта планировки

всегда должна предшествовать проведению межевания территории. Однако на практике

не всегда требуется подготовка проекта планировки в полном составе. Например, на

плотно застроенной территории, где расположены многоквартирные дома, подготовка

проекта планировки может заключаться только в установлении красных линий.

Рассматривая вопросы подготовки проекта межевания территории, следует отме-

тить, что используемые в законодательстве понятия "межевание объектов землеустрой-

ства" и "межевание территории" имеют различное содержание. Понятие "межевание тер-

ритории" носит более общий характер. Межевание объектов землеустройства как элемент

землеустройства и межевание территории как элемент градостроительной деятельности

по планировке территории проводятся для достижения различных целей. Межевание

объектов землеустройства проводится в целях определения местоположения и границ

земельного участка на местности, то есть в натуре. Подготовка проектов межевания тер-

риторий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и

незастроенных земельных участков, предназначенных для строительства, расположенных

в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застро-

енных, так и подлежащих застройке территорий.

Один из наиболее сложных вопросов при подготовке проектов межевания территории

установление размеров земельных участков. Часть 4 ст. 43 Градостроительного кодек-

са РФ предусматривает, что размеры земельных участков при межевании территорий

устанавливаются с учетом фактического их использования и градостроительных норма-

тивов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. В этом прояв-

ляется общий принцип законодательства: "закон обратной силы не имеет".

В то же время на практике зачастую при определении минимальной площади земель-

ного участка не соблюдаются ранее действовавшие нормативы застройки. Как правило,

органы местного самоуправления нарушают эту норму в целях уп-лотнения существую-

щей застройки.

Однако такая ситуация не соответствует Градостроительному кодексу РФ, который

четко закрепляет критерии определения размеров земельных участков фактическое

использование земельных участков и действовавшие в период застройки градостроитель-

ные нормативы и правила.

Что касается фактического использования земельного участка, то необходимо отме-

тить, что из системного анализа норм Земельного кодекса РФ вытекает, что размеры

земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимого для их

использования, устанавливаются согласно утвержденным в предусмотренном порядке

нормам отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правила-

ми землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной

документацией (п. 3 ст. 33, п. 2 ст. 35).

Таким образом, площадь земельного участка, на котором расположено здание, строе-

ние, сооружение, не может ограничиваться только земельным участком, выделяемым по


контуру объекта, но должна определяться в размере, необходимом для использования

здания, строения, сооружения, путем обеспечения к ним доступа и использования приле-

гающего пространства (размеры которого обусловлены, в том числе, и требованиями

безопасности, например противопожарной).

В то же время существуют отступления от принципа определения размера земельного

участка, исходя из фактического землепользования и градостроительных нормативов и

правил, действовавших в период застройки территории. Такое отступление предусмотре-

но ч. 4 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ, которая устанавливает: если в процессе

межевания территории выявляются земельные участки, размеры которых превышают

установленные градостроительным регламентом максимальные размеры земельных

участков, для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на

основе выявленных земельных участков. Градостроительный кодекс РФ предусматривает

требование к земельным участкам, сформированным на основе выявленных земельных

участков, превышающих установленные градостроительным регламентом максимальные

размеры земельных участков, соответствие их размеров градостроительному регла-

менту. Представляется, что при разделении земельного участка также должно соблюдать-

ся требование, установленное ч. 4 ст. 41 Кодекса, разделение земельного участка воз-

можно только в случае наличия подъездов, подходов к каждому образованному земель-

ному участку.

Кроме того, при подготовке проектов межевания территорий размер и гра-ницы зе-

мельных участков необходимо устанавливать в соответствии с Положением об определе-

нии размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах, утвержден-

ным постановлением Правительства РФ от 26 сен-тября 1997 года № 1223 (с изм. от 30

марта 1998 года, 21 августа 2000 года), СниП 2.07.01-89 и др.

Требования к подготовке проекта межевания закреплены в Инструкции о порядке

разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации

(СНиП 11-04-2003), действующей в части, не противоречащей Гра-достроительному

кодексу РФ.

Согласно указанной Инструкции при разработке проекта межевания территорий

должно быть обеспечено соблюдение следующих требований:

границы проектируемых земельных участков устанавливаются в зависимости от

функционального назначения территориальной зоны и обеспечения условий эксплуата-

ции объектов недвижимости, включая проезды, проходы к ним;

границы существующих землепользований при разработке плана межевания не

подлежат изменению, за исключением случаев изъятия земель для государственных и

общественных нужд в соответствии с законодательством или при согласии землепользо-

вателя на изменение границ земельных участков.

На территориях, подлежащих застройке, размеры земельных участков определяются в

соответствии с действующими градостроительными нормативами, нор-мами предостав-

ления земельных участков и градостроительными регламентами, установленными прави-

лами землепользования и застройки.

Если размеры ранее предоставленного земельного участка меньше размеров, установ-

ленных градостроительными нормативами или нормативным правовым актом органа

местного самоуправления, то в процессе проектирования размеры данного участка могут

быть увеличены до нормативных размеров при наличии свободных земель.


В составе проектов межевания территорий осуществляется подготовка градострои-

тельных планов земельных участков. Это обязательное требование. Таким образом, под-

готовка проекта межевания территории в любом случае должна завершаться подготовкой

градостроительных планов земельных участков, находящихся в границах такой террито-

рии.

Как было отмечено ранее, ГГррааддооссттррооииттееллььнныыйй ккооддеекксс РРФФ ввввеелл ннооввыыйй ддооккууммееннтт

ггррааддооссттррооииттееллььнныыйй ппллаанн. Указанный документ вводится федеральным законодатель-

ством впервые. Градостроительные планы земельных участков подготавливаются не для

всех земельных участков, а только для тех, которые застроены или предназначены для

строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Градостроительный

план может подготавливаться как в составе проекта межевания территории, так и в каче-

стве самостоятельного отдельного документа. В последнем случае градостроительный

план земельного участка, по сути, не является документом по планировке территории,

поскольку никак не связан непосредственно с территориальным планированием, пред-

определяющим будущее развитие территории, а определяет параметры строительства на

конкретном земельном участке.

Статья 44 Градостроительного кодекса РФ определяет состав градостроительного

плана. Градостроительный план должен содержать собственно план, на котором фикси-

руются границы земельного участка, границы зон действия публичных сервитутов, ми-

нимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого

размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строитель-

ство, границы зон планируемого размещения объектов для государственных или муници-

пальных нужд, и материалы в текстовой форме.

Не дифференцируя состав градостроительного плана земельного участка в зависимо-

сти от того, осуществляется его подготовка в составе проекта межевания или как отдель-

ного документа, законодатель предусматривает различный объем информации, которая

должна содержаться в градостроительном плане, в зависимости от того, расположен зе-

мельный участок в границах территории, на которой действует градостроительный ре-

гламент, или в границах территории, на ко-торую он не распространяется или для кото-

рой не устанавливается.

Если на земельный участок распространяется действие градостроительного рег-

ламента, градостроительный план такого участка должен содержать информацию о гра-

достроительном регламенте, включая информацию обо всех предусмотренных градо-

строительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка (дан-

ное требование не распространяется на случаи предоставления земельных участков для

государственных или муниципальных нужд) и предельных (максимальных и (или) мини-

мальных) параметрах разрешенного строительства, реконструкции. Указанное требова-

ние о необходимости фиксирования в градостроительном плане всей информации о гра-

достроительном регламенте фактически означает законодательный запрет на индивидуа-

лизацию вида разрешенного использования земельного участка. Связано это с тем, что

нормы Градостроительного кодекса РФ предусматривают установление прозрачных про-

цедур землепользования и застройки. Орган местного самоуправления должен устанавли-

вать общие виды разрешенного использования для территориальных зон, а не индивиду-

ально применительно к каждому земельному участку.

Если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регла-

мента или для земельного участка он не устанавливается, градостроительный план такого


земельного участка должен содержать информацию о разрешенном использовании зе-

мельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капи-

тального строительства.

Таким образом, градостроительный план определяет параметры строительства, ре-

конструкции на земельном участке. Он призван заменить архитектурно-планировочное

задание, предусмотренное Федеральным законом от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ "Об

архитектурной деятельности в Российской Федерации" и которое было необходимо для

разработки проектной документации. Градостроительный план является обязательным

основанием для подготовки проектной документации (ч. 11 ст. 48 Градостроительного

кодекса РФ). Он необходим для получения разрешения на строительство и на ввод объек-

та в эксплуатацию (чч. 1, 7 ст. 51 и ч. 1 ст. 55).

Форма градостроительного плана земельного участка утверждена постановлением

Правительства РФ от 29 декабря 2005 года № 840. До ее установления подготовка про-

ектной документации и выдача разрешений на строительство должны были осуществ-

ляться с учетом положений ст. 4 Вводного закона.

Вместе с тем требуется унификация норм земельного и градостроительного законода-

тельства, предусматривающих в настоящее время подготовку применительно к земель-

ному участку различных документов проект границ земельного участка, утверждае-

мый при выборе земельного участка (п. 5 ст. 31 Земельного кодекса РФ), и градострои-

тельный план земельного участка.

Следует также отметить, что цель введения градостроительных планов земельных

участков будет достигнута только при наличии утвержденных правил землепользования и

застройки.

В качестве одной из новелл Градостроительного кодекса РФ можно выделить подроб-

ную регламентацию процедуры подготовки и утверждения документации по планировке

территории.

Рассматривая вопрос о подготовке документации по планировке территории, хотелось

бы обратить внимание на следующий момент.

Часть 8 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что заказ на подготовку

документации по планировке территории выполняется в соответствии с законодатель-

ством Российской Федерации.

Подготовку документации по планировке территории, поскольку она относится к

полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Рос-

сийской Федерации, органов местного самоуправления (п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 7, п. 4 ч. 1, п. 4

ч. 2, п. 4 ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ) и должна, как правило, осуществлять-

ся за счет соответствующих бюджетов, следует рассматривать как деятельность соответ-

ствующих органов по удовлетворению государственных и муниципальных нужд.

С 1 января 2006 года размещение заказов на подготовку документации по планировке

территории должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21 июля

2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, ока-

зание услуг для государственных и муниципальных нужд". Важно отметить, что указан-

ный Закон установил единый порядок размещения заказов как для государственных, так и

для муниципальных нужд. До принятия данного Закона на федеральном уровне регули-

ровался только порядок размещения заказов для государственных нужд (Федеральный

закон от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки

товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", Указ Президента


РФ от 8 апреля 1997 года № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению корруп-

ции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для госу-

дарственных нужд"). Порядок размещения заказов на выпол-нение работ для нужд субъ-

ектов Российской Федерации и муниципальных нужд мог устанавливаться законами

субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных

органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выпол-

нение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" размещение

заказов на выполнение работ для государственных и муниципальных нужд должно осу-

ществляться путем проведения торгов: аукционов или конкурсов. Размещать заказ без

проведения торгов допускается только в определенных случаях, предусмотренных зако-

ном.

Анализ норм указанного Закона позволяет сделать вывод о том, что размещение зака-

зов на подготовку документации по планировке территории должно осуществляться ис-

ключительно путем проведения торгов.

Согласно ст. 64 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров,

выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципаль-ных нужд" (в ред.

Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 207-ФЗ) в случае, если извещение о

проведении конкурса на размещение заказа на выполнение работ (в том числе и работ по

подготовке документации по планировке территории) для государственных или муници-

пальных нужд было опубликовано до 1 января 2006 года, проведение конкурса и подве-

дение его итогов осуществляются в порядке, действовавшем до вступления в силу Феде-

рального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказа-

ние услуг для государственных и муниципальных нужд".

Кроме того, особо следует выделить случай, когда органы публичной власти не за-

ключают государственный или муниципальный контракт на разработку документации по

планировке территории, а предоставляют земельный участок для комплексного освоения

в целях жилищного строительства. Согласно ст. 302 Земельного кодекса РФ комплексное

освоение территории заключается в подготовке проекта планировки данной территории,

проекта ее межевания, строительстве инженерно-технической инфраструктуры, жилищ-

ном и ином разрешенном стро-ительстве. Участок для комплексного освоения передается

в аренду исключительно по результатам открытого аукциона с правом выкупа сформиро-

ванных земельных участков для жилищного и иного разрешенного строительства.

Порядок проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды зе-

мельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной соб-

ственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства преду-

смотрен ст. 382 Земельного кодекса РФ.

Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в

действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и некоторые другие зако-

нодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градострои-

тельной деятельности" установлены переходные положения, суть которых заключается в

следующем: если юридическое лицо по соглашению, заключенному до вступления в силу

Градостроительного кодекса РФ (до 30 декабря 2004 года) с органом государственной

власти или органом местного самоуправления, выполняло работы по подготовке земель-

ного участка для его дальнейшего предоставления для комплексного освоения в целях

жилищного строительства (выселяло граждан из жилых помещений, возмещало связан-


ные с выселением граждан убытки в соответствии с законодательством РФ, действовав-

шим на момент такого выселения, осуществляло снос дома и т. д.), то такому лицу дан-

ный земельный участок предоставляется в аренду для указанных целей без проведения

аукциона (п. 2 ст. 5).

Градостроительный кодекс РФ предусматривает определенные особенности подго-

товки документации по планировке территории в случае размещения объекта капиталь-

ного строительства в границах территории, на которую не распространяется действие

градостроительного регламента или для которой он не устанавливается. В таком случае

документация по планировке территории может подготавливаться физическим или юри-

дическим лицом, по заявлению которого принято решение об использовании земельного

участка в границах такой территории. Указанная норма не распространяется на случаи

планирования размещения на таких территориях объектов федерального, регионального

или местного значения.

Среди требований к подготовке проектной документации, предусмотренных Градо-

строительным кодексом РФ, указана необходимость подготовки документации по плани-

ровке территории в соответствии с требованиями технических регламентов. Согласно

ст. 6 Вводного закона вплоть до вступления в силу технических регламентов по органи-

зации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий,

строений, сооружений проекты документов территориального планирования, документа-

ция по планировке территорий, проектная документация, результаты инженерных изыс-

каний, работ, выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ре-

монта объектов капитального строительства, и построенные, реконструированные, отре-

монтированные объекты проверяются на соответствие требованиям законодательства,

нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному зако-

ну "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу РФ. В качестве таких

документов, руководствоваться которыми необходимо вплоть до принятия соответству-

ющих технических регламентов, можно указать на Санитарные нормы и правила обеспе-

чения инсоляцией жилых и общественных зданий и территорий жилой застройки "Глава

1. Планировка населенных мест", утвержденные Главным государственным санитарным

врачом СССР 2 июля 1982 года № 2605-82, СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные пра-

вила содержания территорий населенных мест", утвержденные Минздравом СССР 5 ав-

густа 1988 года № 4690-88 и др.

Согласно ч. 2 ст. 6 Вводного закона до вступления в силу в установленном порядке

технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию,

строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений в случае, если застроенные

территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на кото-

рых расположены многоквартирные дома, устанавливаются путем подготовки проектов

планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой

местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа с

соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со ст. 46 Градостроитель-

ного кодекса РФ.

Градостроительный кодекс РФ не предусматривает необходимости проведения экс-

пертизы и согласования документации по планировке территории. Подготовленная доку-

ментация проверяется на соответствие техническим регламентам и градостроительным

регламентам с учетом границ территорий объектов культурного наследия, границ зон с


особыми условиями использования территорий. Указанную проверку осуществляют ор-

ганы, принявшие решения о подготовке до-кументации по планировке территории.

Однако следует отметить коллизию норм Градостроительного кодекса РФ и иных фе-

деральных законов, предусматривающих необходимость согласования до-кументации по

планировке территории. Так, согласно ч. 3 ст. 12 Федерального закона "О санитарно-

эпидемиологическом благополучии населения" утверждение норм проектирования и

проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений до-

пускается при наличии санитарно-эпидемио-логических заключений о соответствии таких

объектов санитарным правилам. Статья 25 Закона РФ "О недрах" предусматривает, что

проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и дру-

гих хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения федераль-

ного органа управления государственным фондом недр или его территориального органа

об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Кроме того, как указывалось ранее, нерешенным остался вопрос об экологической экс-

пертизе проектов документации по планировке территории.

Необходимо рассмотреть следующий вопрос, зачастую возникающий на практике,

обжалование гражданами законности строительства объектов в порядке уплотнения

застройки поселения. Здесь может быть два варианта. Первый это строительство

при наличии документации по планировке территории. В данном случае строительство

должно осуществляться исключительно согласно такой документации. Поскольку ст. 46

Градостроительного кодекса РФ устанавливает обязательность проведения публичных

слушаний по проектам планировки и проектам межевания территории, граждане имеют

право высказать свое мнение по указанным проектам и в дальнейшем оспорить их в суде.

Кроме того, оспорить законность строительства конкретного объекта можно при его

несоответствии документации по планировке территории. Второй вариант это отсут-

ствие документации по планировке территории. Градостроительный кодекс РФ не уста-

навливает требования о том, что строительство возможно только на территориях, для

которых подготовлена документация по планировке. В таком случае граждане и юриди-

ческие лица могут оспорить строительство конкретного объекта, если такое строитель-

ство не соответствует градостроительному регламенту, разрешению на строительство,

строительным, санитарным и иным нормативам и правилам, имеющим обязательное

значение до принятия соответствующих технических регламентов.

Кроме того, нормативными правовыми актами субъектов Российской Феде-рации мо-

гут устанавливаться дополнительные требования для размещения объекта на застроенной

территории. Например, ст. 50 Закона г. Москвы от 3 марта 2004 года № 13 "Об ос-

новах градостроительства в городе Москве" предусматривает в таком случае необходи-

мость разработки градостроительного обоснования размещения объекта, которое подле-

жит обязательному согласованию с соответствующим органом местного самоуправления,

общественному обсуждению.

Статья 45 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что помимо общих по-

ложений подготовки планировки территории, предусмотренных Градостроительным

кодексом РФ, порядок подготовки документации по планировке территории также уста-

навливается:

нормативными правовыми актами Российской Федерации при подготовке такой

документации на основании решений уполномоченных федеральных органов исполни-

тельной власти;


законами субъектов Российской Федерации при подготовке такой документации

на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

нормативными правовыми актами органов местного самоуправления при плани-

ровке территории на основании решений органов местного самоуправ-ления.

В то же время остается нерешенным ряд вопросов, требующих правового урегулиро-

вания. Так, Градостроительным кодексом РФ установлено, что федеральные органы ис-

полнительной власти обеспечивают подготовку документации по планировке территории,

которая разрабатывается только на основании документов территориального планирова-

ния Российской Федерации. Но неясно, кто будет осуществлять подготовку документации

по планировке территории в границах земель, находящихся в федеральной собственно-

сти, или на которой расположены объекты капитального строительства, находящиеся в

федеральной собственности и построенные до принятия Градостроительного кодекса РФ.

Помимо общих правил подготовки документации по планировке территории Градо-

строительный кодекс РФ установил и ряд особенностей подготовки документации по

планировке территории на основании генеральных планов поселений и городских округов

(ст. 46 Градостроительного кодекса РФ).

В качестве первой особенности необходимо отметить, что документация по плани-

ровке территории, разрабатываемая на основании решения органа местного самоуправ-

ления поселения или городского округа, может готовиться по инициативе органов мест-

ного самоуправления поселения или городского округа, а также на основании предложе-

ний физических или юридических лиц о подготовке такой документации, которые могут

быть направлены как на инициирование самого процесса подготовки документации по

планировке территории, так и касаться вопросов о порядке, сроках подготовки и содер-

жании документации по планировке территории.

Кроме того, в ряде случаев документация по планировке территории разраба-тывается

только по инициативе физических или юридических лиц. Так, п. 3 ст. 32 Федерального

закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ "О садоводческих, ого-роднических и дачных

некоммерческих объединениях граждан" предусматривает, что проект организации и

застройки территории садоводческого, огородническо-го или дачного некоммерческого

объединения составляется на основании хода-тайства его правления.

Следующая особенность подготовки документации по планировке территории, разра-

батываемой на основе решения органа местного самоуправления поселения или город-

ского округа, обязательное рассмотрение проектов планировки и проектов межевания

территорий до их утверждения на публичных слушаниях.

ППоорряяддоокк ооррггааннииззааццииии ии ппррооввееддеенниияя ппууббллииччнныыхх ссллуушшаанниийй по проекту планировки тер-

ритории и проекту ее межевания определяется уставом муниципального образования и

(или) нормативными правовыми актами представительного ор-гана муниципального об-

разования с учетом положений ст. 46 Градостроительного кодекса РФ. Данные положе-

ния касаются установления круга граждан, с участием которых должны проводиться пуб-

личные слушания (ч. 7), прав таких граждан (чч. 8, 9), минимального и максимального

срока проведения публичных слушаний (ч. 11), обязательного опубликования заключения

о результатах публичных слушаний в порядке, установленном для официального опубли-

кования муниципальных правовых актов, иной официальной информации (ч. 10).

Кроме того, при установлении порядка проведения публичных слушаний органы

местного самоуправления могут руководствоваться Методическими рекомендациями по

разработке Порядка участия граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам


застройки и использования территорий городов и иных по-селений МДС 15-1.99, одоб-

ренными Госстроем РФ 10 июня 1999 года, протокол № 01-НС-15/7 (в части, не проти-

воречащей Градостроительному кодексу РФ).

Не требуется проведение процедур, связанных с подготовкой, обсуждением посред-

ством публичных слушаний и утверждением документации по планировке территории,

при подготовке градостроительного плана земельного участка как отдельного документа

(чч. 17, 18 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ). В таком случае подготовка градостро-

ительного плана осуществляется органом местного самоуправления. Необходимо отме-

тить, что круг физических и юридических лиц, которые могут обращаться с заявлением о

выдаче градостроительного плана земельного участка, ограничен. Это могут быть право-

обладатели земельных участков или лица, в отношении которых принято решение о

предварительном согласовании места размещения объекта.

В качестве еще одной новеллы Градостроительного кодекса РФ следует отметить по-

ложение об имущественной ответственности соответствующих органов за вред, при-

чиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических

лиц в результате утверждения не соответствующей требованиям технических регламен-

тов документации по планировке территории (ст. 59).

Поскольку Градостроительный кодекс РФ принимался в пакете законов, направлен-

ных на формирование рынка доступного жилья, одной из целей его принятия было сни-

жение административных барьеров, в том числе установление единых правил осуществ-

ления строительной деятельности. Этим, в частности, обусловлена детальная регламента-

ция в Градостроительном кодексе РФ всех этапов строительства, реконструкции и капи-

тального ремонта (глава 6). Кроме того, детальная регламентация указанных вопросов

связана с необходимостью восполнить правовой пробел в регулировании таких отноше-

ний на федеральном уровне.

Детальная регламентация в Градостроительном кодексе РФ всех этапов строи-

тельной деятельности одно из принципиальных отличий Градостроительного

кодекса РФ от Кодекса 1998 года.

Статья 47 Градостроительного кодекса РФ впервые на законодательном уровне за-

крепляет необходимость выполнения инженерных изысканий для подготовки проектной

документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Данные инженерные изыскания относятся к виду строительной деятельности, обеспечи-

вающей комплексное изучение природных условий и факторов техногенного воздействия

в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в

их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для архитек-

турно-строительного проектирования, составление прогнозов взаимодействия объектов

капитального строительства с окружающей средой, обоснование их инженерной защиты

и безопасных условий жизни населения.

На основе материалов инженерных изысканий осуществляется подготовка результа-

тов инженерных изысканий, разработка предпроектной документации, в том числе обос-

нование инвестиций в строительство, проектов и рабочей документации строительства

зданий и сооружений, включая расширение, реконструкцию, техническое перевооруже-

ние, эксплуатацию и ликвидацию объектов, а также рекомендаций для принятия эконо-

мически, технически, социально и экологически обоснованных проектных решений.

Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Россий-

ской Федерации" впервые на законодательном уровне введено понятие "результаты ин-


женерных изысканий" (подп. "а" п. 17 ст. 1). Это обусловлено особой важностью данного

понятия, поскольку результаты инженерных изысканий подлежат государственной экс-

пертизе, передаются в информационную систему обеспечения градостроительной дея-

тельности.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что основываться на результатах

инженерных изысканий необходимо и при подготовке документов территориального

планирования. Однако он детально регулирует вопросы, связанные только с выполнением

инженерных изысканий для строительства. Это обусловлено, прежде всего, тем, что в

каждом случае для подготовки проектной документации выполняются инженерные изыс-

кания, независимо от наличия материалов инженерных изысканий в специальных фондах.

Такое требование связано с необходимостью обеспечения безопасности при последую-

щей эксплуатации объекта капитального строительства, а это может быть достигнуто

только при условии, что каждое здание, строение, сооружение возводится или реконстру-

ируется с учетом всех особенностей грунта, геологических, гидрометеорологических и

других факторов.

Часть 6 ст. 47 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что виды инженер-

ных изысканий, порядок их выполнения для подготовки проектной документации, строи-

тельства, реконструкции объектов капитального строительства, а также состав, форма

материалов и результатов инженерных изысканий, порядок формирования и ведения

государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий устанавливаются

Правительством РФ. В настоящее время указанные вопросы регулируются постановлени-

ем Правительства РФ от 19 января 2006 года № 20 "Об инженерных изысканиях для под-

готовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального

строительства". Однако многие вопросы остались за рамками данного постановления и

планируется принятие нормативных актов Министерством регионального развития РФ и

субъектами РФ по отдельным вопросам, связанным с выполнением инженерных изыска-

ний. Кроме того, необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий,

состав, объем и методы их выполнения должны устанавливаться с учетом требований

технических регламентов, которые на сегодняшний день не приняты. В связи с этим при

выполнении инженерных изысканий, вплоть до принятия соответствующих подзаконных

актов по данным вопросам и технических регламентов, следует руководствоваться строи-

тельными нормами и правилами (СНиП) и государственными стандартами (ГОСТ), при-

нятыми до введения в действие Федерального закона "О техническом регулировании".

При выполнении инженерных изысканий, прежде всего, следует руководствоваться

СНиП 11-02-96 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения"

(приняты постановлением Минстроя РФ от 29 октября 1996 года № 18-77). Указанные

строительные нормы и правила содержат общие положения и требования к организации и

порядку проведения инженерных изысканий для обоснования предпроектной документа-

ции, проектирования и строительства новых, расширения, реконструкции и технического

перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений для всех видов строи-

тельства и инженерной защиты территорий, а также к инженерным изысканиям, выпол-

няемым в период строительства, эксплуатации и ликвидации объектов, и носят обяза-

тельный характер. При этом следует отметить, что указанные СНиП применяются только

в части, не противоречащей Федеральному закону "О техническом регулировании", Гра-

достроительному кодексу РФ и постановлению Правительства РФ от 19 января 2006 года


№ 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строитель-

ства, реконструкции объектов капитального строительства".

ВВ ссооссттаавв ииннжжееннееррнныыхх ииззыыссккаанниийй ввххооддяятт ссллееддууюющщииее ооссннооввнныыее иихх ввииддыы:: инженерно-

геодезические, инженерно-геологические, инженерно-гидрометеорологи-ческие, инже-

нерно-экологические изыскания, инженерно-геотехнические изыскания. К специальным

видам инженерных изысканий относятся геотехнические исследования, обследования

состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций, поиск

и разведка подземных вод для целей водоснабжения, локальный мониторинг компонен-

тов окружающей среды, разведка грунтовых строительных материалов, локальные обсле-

дования загрязнения грунтов и грунтовых вод. Содержание большинства указанных ви-

дов инженерных изысканий раскрывается, прежде всего, указанными СНиП 11-02-96.

Так, инженерно-геологические изыскания должны обеспечивать комплексное изуче-

ние инженерно-геологических условий района (площадки, участка, трассы) проектируе-

мого строительства, включая рельеф, геологическое строение, геоморфологические и

гидрогеологические условия, состав, состояние и свойства грунтов, геологические и ин-

женерно-геологические процессы, изменение условий освоенных (застроенных) террито-

рий, составление прогноза возможных изменений инженерно-геологических условий в

сфере взаимодействия проектируемых объектов с геологической средой с целью получе-

ния необходимых и достаточных материалов для проектирования, строительства и экс-

плуатации объектов. Инженерно-геодезические изыскания для строительства должны

обеспечивать получение топографо-геодезических материалов и данных о ситуации и

рельефе местности (в том числе дна водотоков, водоемов и акваторий), существующих

зданиях и сооружениях (наземных, подземных и надземных), элементах планировки (в

цифровой, графической, фотографической и иных формах), необходимых для комплекс-

ной оценки природных и техногенных условий территории строительства и обоснования

проектирования, строительства и эксплуатации объектов.

Инженерно-гидрометеорологические изыскания должны обеспечивать комплексное

изучение гидрометеорологических условий территории (района, площадки, участка, трас-

сы) строительства и прогноз возможных изменений этих условий в результате взаимодей-

ствия с проектируемым объектом с целью получения необходимых и достаточных мате-

риалов и данных для принятия обоснованных проектных решений. Инженерно-

гидрометеорологические изыскания дол-жны выполняться для решения следующих задач:

определения возможности обеспечения потребности в воде и организации различных

видов водопользования; выбора мест размещения площадки строительства (трассы) и ее

инженерной за-щиты от неблагоприятных гидрометеорологических воздействий; разра-

ботки ге-нерального плана территории (города, поселка); выбора конструкций сооруже-

ний, определения их основных параметров и организации строительства; определения

условий эксплуатации сооружений; оценки воздействия объектов строительства на окру-

жающую водную и воздушную среду и разработки природоох-ранных мероприятий.

Инженерно-экологические изыскания выполняются для экологического обоснования

строительства и иной хозяйственной деятельности с целью предотвращения, снижения

или ликвидации неблагоприятных экологических и связанных с ними социальных, эко-

номических и других последствий и сохранения оптимальных условий жизни населения.

Инженерно-экологические изыскания должны обеспечивать: комплексное изучение при-

родных и техногенных условий территории, ее хозяйственного использования и социаль-

ной сферы; оценку современного экологического состояния отдельных компонентов


природной среды и экосистем в целом, их устойчивости к техногенным воздействиям и

способности к восстановлению; разработку прогноза возможных изменений природных

систем при строительстве, эксплуатации и ликвидации объекта; оценку экологической

опасности и риска; разработку рекомендаций по предотвращению вредных и нежелатель-

ных экологических последствий инженерно-хозяйственной деятельности и обоснование

природоохранных и компенсационных мероприятий по сохранению, восстановлению и

оздоровлению экологической обстановки; разработку мероприятий по сохранению соци-

ально-экономических, исторических, культурных, этнических и других интересов мест-

ного населения; разработку рекомендаций и (или) программы организации и проведения

локального экологического мониторинга, отвечающего этапам (стадиям) предпроектных

и проектных работ.

Выполнение инженерных изысканий предшествует архитектурно-строительно-му

проектированию, которое заключается в подготовке проектной документации объектов

капитального строительства, поскольку только достоверные результаты инженерных

изысканий служат условием разработки качественной проектной документации, учиты-

вающей все необходимые факторы для обеспечения безопасности объекта капитального

строительства.

Архитектурно-строительное проектирование неотъемлемый элемент строитель-

ной деятельности, наличие проектной документации является обязательным условием для

выдачи разрешения на строительство. Единственным исключением из этого правила вы-

ступают объекты индивидуального жилищного строительства, для строительства, рекон-

струкции, капитального ремонта которых не требуется подготовка проектной документа-

ции. В целях избежания неоднозначного толкования на практике данной нормы Феде-

ральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Фе-

дерации" внесено уточнение, что в данном случае под объектами индивидуального жи-

лищного строительства понимаются отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей

не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи.

В случае осуществления индивидуального жилищного строительства застройщик по

собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации приме-

нительно к таким объектам, но предоставление такой проектной документации для полу-

чения разрешения на строительство не требуется. Юридическое значение подготовка

проектной документации будет иметь в том случае, если в результате несоответствия

проектной документации требованиям технических регламентов, материалам инженерных

изысканий причинен вред жизни, здоровью физических лиц или имуществу физических

или юридических лиц. В таком случае лицо, осуществлявшее подготовку проектной до-

кументации, обязано в полном объеме возместить причиненный вред (ч. 2 ст. 60 Градо-

строительного кодекса РФ).

Следует отметить, что подготовка проектной документации требуется не во всех слу-

чаях, когда речь идет о капитальном ремонте объекта, а только в случае проведения капи-

тального ремонта объекта капитального строительства, если при его проведении затраги-

ваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объ-

екта.

Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Россий-

ской Федерации" закреплена возможность застройщиков (заказчиков) го-товить проект-

ную документацию применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции.

При этом подчеркивается, что это право застройщика (заказчика) (подп. "г" п. 18 ст. 1).


Градостроительный кодекс РФ определяет ссооддеерржжааннииее ппррооееккттнноойй ддооккууммееннттааццииии

это документация, содержащая материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и

определяющая архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и ин-

женерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов

капитального строительства, их частей, капитального ремонта таких объектов и их частей

(ч. 2 ст. 48). Кроме того, Кодекс устанавливает перечень обязательных разделов проект-

ной документации применительно к любым объектам капитального строительства: ч. 13

ст. 48 предусмотрено, что состав и требования к содержанию разделов проектной доку-

ментации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в

том числе к линейным объектам, применительно к отдельным этапам строительства,

реконструкции устанавливаются Правительством РФ.

В настоящее время данный вопрос Правительством РФ не урегулирован, кроме того,

отсутствуют технические регламенты, в соответствии с которыми должна осуществляться

подготовка проектной документации, поэтому при подготовке проектной документации

следует руководствоваться ведомственными нормативными правовыми актами, строи-

тельными и санитарными нормативами и правилами, а также государственными стандар-

тами. К ним, в частности, относятся Правила устройства и безопасной эксплуатации тех-

нологических трубопроводов, утвержденные постановлением Госгортехнадзора России

от 10 июня 2003 года № 80, Правила промышленной безопасности для взрывопожаро-

опасных производственных объектов хранения, переработки и использования раститель-

ного сырья, утвержденные постановлением Госгортехнадзора России от 10 июня 2003 го-да

№ 85, Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-

сметной документации на капитальный ремонт жилых зданий, утвержденная постановле-

нием Госстроя РФ от 17 декабря 1999 года № 79, СниП 2.01.15-90 "Инженерная защита

территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные поло-

жения проектирования", утвержденные постановлением Госстроя СССР от 29 декабря

1990 года № 118 и др.

Особо среди таких документов следует отметить СНиП 11-01-95 "Инструкция о по-

рядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на

строительство предприятий, зданий и сооружений" (приняты постановлением Минстроя

РФ от 30 июня 1995 года № 18-64 и отменены постановлением Госстроя России от 17

февраля 2003 года № 18). Несмотря на то, что указанные СНиП были отменены, согласно

письму Госстроя РФ от 20 марта 2003 года № СК-1692/3 до утверждения федеральных

строительных нормативных документов, регулирующих выполнение предпроектных и

проектных работ, возможно использование в практике реального проектирования ранее

действовавших СНиП 11-01-95 и СНиП 11-101-95 "Порядок разработки, согласования,

утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и

сооружений" (приняты постановлением Минстроя России от 30 июня 1995 года № 18-63

и отменены постановлением Госстроя России от 12 июля 2002 года № 86). По сути, ука-

занные СНиП остаются единственным документом, содержащим общие требования к

проектной документации. Однако следует помнить, что применять их можно только в

части, не противоречащей Градостроительному кодексу РФ, Федеральному закону "О

техническом регулировании", иным федеральным законам и постановлениям Правитель-

ства РФ.


Принципиально новым разделом проектной документации является "Перечень меро-

приятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования,

культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-

бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам

делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищ-

ного фонда". Введение такого самостоятельного раздела проектной документации обу-

словлено требованием ст. 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в

Российской Федерации", согласно которому разработка проектных решений на новое

строительство и ре-конструкцию зданий, сооружений и их комплексов без приспособле-

ния указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не

допускается. Требование о наличии такого раздела проектной документации не применя-

ется при подготовке проектной документации промышленных объектов, а также в случае

подготовки проектной документации объектов индивидуального жилищного строитель-

ства.

Согласно Градостроительному кодексу РФ подготовка проектной документации

должна осуществляться в соответствии с градостроительным планом земельного участка.

До установления такой формы проектная документация должна разрабатываться на осно-

ве архитектурно-планировочного задания (п. 1 ч. 1 ст. 4 Вводного закона).

В случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, проектная докумен-

тация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе.

В качестве меры, направленной на снижение административных барьеров при осу-

ществлении строительной деятельности, следует отметить и то, что в отли- чие от Градо-

строительного кодекса РФ 1998 года новый Градостроительный кодекс РФ не предусмат-

ривает необходимость согласования проектной документации с различными органами.

Это обусловлено тем, что при разработке и утверждении правил землепользования и за-

стройки орган местного самоуправления должен изначально установить разрешенное

использование земельных участков и предельные (максимальные и (или) минимальные)

параметры строительства для конкретной территориальной зоны. Данные требования

должны фиксироваться в градостроительном плане, в соответствии с которым уже и раз-

рабатывается проектная документация.

Однако в связи с тем, что органы местного самоуправления обязаны принять правила

землепользования и застройки, а следовательно, и установить градостроительные регла-

менты в течение пяти лет, с момента введения в действие Градостроительного кодекса

РФ на протяжении всего 2005 года сохраняли силу положения п. 2 ст. 61 Градострои-

тельного кодекса РФ 1998 года, согласно которым проектная документация разрабатыва-

ется в соответствии с градостроительной документацией, со строительными нормами и

правилами, согласовывается с соответствующими органами архитектуры и градострои-

тельства, органами государственного контроля и надзора в соответствии с федеральным

законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (ст. 11 Ввод-

ного закона).

Учитывая, что с 1 января этого года вступил в силу новый порядок проведения госу-

дарственной экспертизы проектной документации, предусмотренной Градостроительным

кодексом РФ, при проведении которой охватываются все вопросы, ранее подлежащие

согласованию, согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона "О вне-сении изменений в Феде-

ральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федера-

ции" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам


совершенствования градостроительной деятельности" с 1 января 2006 года не действуют

нормы Градостроительного кодек-са РФ 1998 года о государственной экспертизе проект-

ной документации и о согласовании проектной документации.

В настоящее время сохраняются нормы иных федеральных законов, предусматрива-

ющих случаи согласования проектной документации: ст. 35 Федерального закона "Об

объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской

Федерации", ст. 12 Закона РФ от 14 мая 1993 года № 4979-I "О ветеринарии", ст. 10 Гра-

достроительного кодекса РФ, ст. 10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, ст. 16

Федерального закона от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 50

Федерального закона от 20 де-кабря 2004 года № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении

водных биологических ресурсов", ст. 10 Федерального закона от 21 июля 1997 года

№ 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" и др. Кроме того, согласно

Федеральному закону от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"

при разработке проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную

и иную деятельность, должна проводиться оценка воздействия такой деятельности на

окружающую среду (п. 2 ст. 32).

Согласно ст. 7 Вводного закона до приведения в соответствие с Кодексом законов и

иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному

планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектур-

но-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитально-

го строительства и действующих на территории РФ, законы и иные нормативные право-

вые акты РФ, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории РФ

в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством РФ, применяются

постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу РФ.

Таким образом, положения иных федеральных законов в части согласования проект-

ной документации не подлежат применению и не требуется согласование проектной до-

кументации с какими-либо органами. Проектная документация подлежит только государ-

ственной экспертизе в случаях, предусмотренных ст. 49 Ко-декса.

Согласно Градостроительному кодексу РФ инженерные изыскания, подготовка про-

ектной документации и строительство могут осуществляться лицами, которые соответ-

ствуют требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к лицам,

осуществляющим такую деятельность.

Законодательством Российской Федерации установлено такое требование к лицам,

которые могут выполнять инженерные изыскания, осуществлять подготовку проектной

документации, а также осуществлять строительство и реконструкцию, как наличие лицен-

зии. Причем указанное требование претерпело существенные изменения. Ранее в соот-

ветствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ "О лицен-

зировании отдельных видов деятельности" подлежала лицензированию деятельность по

инженерным изысканиям для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответ-

ственности в соответствии с государственным стандартом, по проектированию и по стро-

ительству таких зданий и сооружений. При этом уровни ответственности зданий и соору-

жений устанавливались по ГОСТ 27751-88 "Надежность строительных конструкций и

оснований. Основные положения по расчету", утвержденному постановлением Госстроя

СССР от 25 марта 1988 года № 48 (с изм. от 21 декабря 1993 года). Согласно Правилам

учета степени ответственности зданий и сооружений при проектировании конструкций,

утвержденным постановлением Госстроя СССР от 19 мар- та 1981 года № 41, степень


ответственности зданий и сооружений определяется размером материального и социаль-

ного ущерба, возможного при достижении конструкциями предельных состояний. Поря-

док лицензирования деятельности по инженерным изысканиям, по проектированию и по

строительству был установлен постановлением Правительства РФ от 21 марта 2002 года

№ 174 (в ред. от 3 октября 2002 года).

Федеральным законом от 2 июля 2005 года № 80-ФЗ внесены изменения в Закон "О

лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которым лицензированию

подлежат инженерные изыскания для строительства, проектирование и строительство

зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного

назначения. Перечень работ и услуг по указанным видам деятельности должен устанав-

ливаться Положениями о лицензировании таких видов деятельности.

С 1 января 2007 года лицензирование инженерных изысканий для строительства,

проектирования и строительства зданий и сооружений прекращается [п. 6 ст. 18 Фе-

дерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 2 июля

2005 года)].

Однако такое положение вызывает многочисленные опасения, поскольку наличие

большого количества строительных нормативов и правил, зачастую содержащих проти-

воречивые нормы, не может обеспечить реальную безопасность возводимых сооружений.

Кроме того, в Градостроительном кодексе РФ заложен принцип, что выполнение инже-

нерных изысканий, проектирование и строительство должно осуществляться в соответ-

ствии с требованиями технических регламентов, которые в настоящее время отсутствуют.

В связи с этим представляется целесообразным отложить прекращение лицензирования

указанных видов деятельности до принятия соответствующих технических регламентов.

Кроме того, не совсем ясна необходимость отмены лицензирования указанных видов

деятельности с конкретной даты, учитывая, что лицензирование иных видов деятельно-

сти, которые также должны осуществляться в соответствии с требованиями технических

регламентов (например, эксплуатация пожароопасных или взрывоопасных производ-

ственных объектов, разработка, производство и ремонт авиационной техники и т. д.),

отменяется именно со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих

обязательные требования к соответствующим видам деятельности.

Возвращаясь к новому Градостроительному кодексу РФ, нужно отметить следующее

положение, которое имеет важное практическое значение. Речь идет о регламентации в

Кодексе вопроса, связанного с получением технических условий на присоединение объ-

екта к сетям инженерно-технического обеспечения, закреплении на законодательном

уровне необходимости разработки проектной документации в соответствии с техниче-

скими условиями.

В то же время в Градостроительном кодексе РФ неурегулированным остался ряд во-

просов, связанных с получением технических условий на присоединение объекта к сетям

инженерно-технического обеспечения: обязана ли эксплуатирующая организация предо-

ставлять технические условия при отсутствии технических возможностей и как будут

регулироваться указанные вопросы, если для предоставления технических условий необ-

ходимо строить элементы инженерно-технических сетей?

Размер платы за присоединение к электрическим сетям устанавливается федеральным

органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ, и должен ком-

пенсировать затраты на проведение мероприятий по технологическому присоединению

нового объекта к электрическим сетям. С 1 января 2006 го-да плата за подключение к


сетям инженерно-технического обеспечения определяется согласно ст. 12 Федерального

закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организа-

ций коммунального комплекса".

ВВ ккааччеессттввее ннооввееллллыы ГГррааддооссттррооииттееллььннооггоо ккооддееккссаа РРФФ ссллееддууеетт ооттммееттииттьь ии ззааккррееппллее--

ннииее ппоорряяддккаа ггооссууддааррссттввеенннноойй ээккссппееррттииззыы ппррооееккттнноойй ддооккууммееннттааццииии.. Федеральным зако-

ном "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" преду-

сматривается необходимость проведения также государственной экспертизы результатов

инженерных изысканий. Это связано с тем, что именно от качества и полноты проведен-

ных инженерных изысканий зависит правильность разработки всей проектной докумен-

тации и в конечном итоге безопасность всего объекта капитального строительства.

Градостроительный кодекс РФ 1998 года не регулировал проведение государственной

экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Необходи-

мость проведения такой экспертизы закреплялась в различных отраслевых законах, при-

чем такое требование предусматривалось только в отношении проектной документации

на определенные виды объектов капитального строительства, в разных законах варьиро-

вался и предмет такой экспертизы. В связи с этим общие вопросы проведения

государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изыс-

каний регулировались подзаконными нормативными актами. Указанная ситуация, конеч-

но, не способствовала созданию условий для обеспечения четких и ясных процедур и

правил действий для конкретных застройщиков.

Такой подход представляется неверным, поскольку государственная экспертиза про-

ектной документации и результатов инженерных изысканий одна из наиболее важных

составляющих всей строительной деятельности, во многом от результатов такой экспер-

тизы зависит безопасность и надежность проектируемого объекта.

Поэтому очень важным и обоснованным можно считать закрепление в Градострои-

тельном кодексе РФ основополагающем, комплексном документе в области строи-

тельной деятельности вопросов, касающихся государственной экспертизы проектной

документации и результатов инженерных изысканий, а также нормы о субсидиарной

ответственности соответственно Российской Федерации и субъекта Российской Федера-

ции в случае, если был причинен вред жизни и здоровью физического лица, имуществу

физического или юридического лица в результате несоответствия проектной документа-

ции или результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов и

имеется положительное заключение государственной экспертизы такой проектной доку-

ментации или результатов инженерных изысканий (ст. 60).

Градостроительный кодекс РФ четко определил объекты капитального строительства,

проектная документация которых не подлежит государственной экспертизе, случаи, когда

не требуется государстственная экспертиза результатов инженерных изысканий, предмет

и сроки государственной экспертизы, основания для отказа в принятии проектной доку-

ментации и результатов инженерных изысканий на государственную экспертизу (ст. 49

Кодекса, п. 19 ст. 1 Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный

кодекс Российской Федерации").

Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в

Градостроительный кодекс РФ введена новая ст. 61, предусматривающая передачу пол-

номочий по организации и проведению государственной экспертизы проектной докумен-

тации и результатов инженерных изысканий с фе-дерального уровня на уровень субъек-


тов Российской Федерации. Федеральный орган исполнительной власти или подведом-

ственное ему государственное учреждение осуществляют экспертизу проектной докумен-

тации объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов,

линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии

с законодательством РФ, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о кото-

рых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникаль-

ных объектов, а также экспертизу инженерных изысканий, выполняемых для подготовки

проектной документации таких объектов. Полномочия по организации и проведению

государственной экспертизы проектной документации иных объектов капитального стро-

ительства передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации

в порядке, аналогичном порядку передачи полномочий по организации и проведению

государственной экспертизы проектов документов территориального планирования.

Порядок проведения государственной экспертизы проектной документации должен

быть утвержден Правительством РФ.

В настоящее время основным документом при проведении государственной эксперти-

зы проектной документации является Положение о проведении государственной экспер-

тизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в

Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 декабря

2000 года № 1008, которое определяет порядок ее проведения, утверждения, а также вза-

имоотношения заказчика (инвестора) и государственных экспертных органов, устанавли-

вает требования к сводному заключению по результатам государственной экспертизы и

утверждению такой документации. До принятия нового положения или внесения необхо-

димых изменений в действующее указанное Положение о проведении государственной

экспертизы подлежит применению в части, не противоречащей Градостроительному ко-

дексу РФ.

С момента вступления в силу ст. 49 Градостроительного кодекса РФ круг вопросов,

рассматриваемых при проведении государственной экспертизы, значительно сужается.

Предметом государственной экспертизы проектной документации согласно ст. 49 Ко-

декса является оценка соответствия проектной документации требованиям технических

регламентов, а также результатам инженерных изысканий. Предметом государственной

экспертизы результатов инженерных изысканий является оценка соответствия таких ре-

зультатов требованиям технических регламентов. Таким образом, государственная экс-

пертиза проводится исключительно в целях установления безопасности планируемого

объекта, но никак не экономической целесообразности проекта или его соответствия

требованиям градостроительных регламентов. Государственная экспертиза результатов

инженерных изысканий может предшествовать государственной экспертизе проектной

документации, а может проводиться одновременно, в зависимости от времени направле-

ния застройщиком (заказчиком) результатов инженерных изысканий и проектной доку-

ментации на государственную экспертизу.

В настоящее время помимо Градостроительного кодекса РФ государственная экспер-

тиза проектной документации предусмотрена также многими федеральными законами,

например Лесным кодексом РФ, Федеральным законом от 23 но-ября 1995 года № 174-

ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральным законом от 21 ноября 1995 года № 170-

ФЗ "Об использовании атомной энергии", Федеральным законом от 30 марта 1999 года

№ 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиоло-гическом благополучии населения", Федеральным

законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвы-


чайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральным законом от 21

июля 1997 года № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных

объектов", Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 117-ФЗ "О безопасности гид-

ротехнических сооружений" и многими другими.

Однако установление различных видов государственных экспертиз проектной доку-

ментации многими федеральными законами вызывает затруднения на практике, приводит

к возникновению административных барьеров и в конечном итоге сказывается на темпах

и стоимости строительства. В связи с этим большое значение имеет закрепление в ч. 6

ст. 49 Градостроительного кодекса РФ запрета на проведение иных государственных

экспертиз проектной документации, за ис-ключением предусмотренных Кодексом. Ука-

занное положение вводится в действие с 1 января 2007 года (ч. 3 ст. 3 Вводного закона).

Такая отсрочка необходима для того, чтобы законодатель оценил необходимость прове-

дения тех или иных видов государственных экспертиз и внес соответствующие изменения

в Градостроительный кодекс РФ и другие федеральные законы.

Новеллой Градостроительного кодекса РФ также является введение негосударствен-

ной экспертизы проектной документации. Вообще изначально введение негосудар-

ственной экспертизы проектной документации было связано с тем, что в проекте Градо-

строительного кодекса РФ предусматривалось проведение государственной экспертизы

только в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, про-

ектная документация по иным объектам могла быть представлена к оценке соответствия

техническим регламентам по инициативе застройщика. Проверка соответствия проектной

документации техническим регламентам обязанность лиц, ответственных за подготов-

ку проектной документации или строительство объектов.

Однако такое положение не служило бы гарантией прав и законных интересов осталь-

ных граждан. Возможны различные варианты того, что в целях быстрого строительства

застройщик будет возводить здание, не соответствующее техническим регламентам, и в

то же время найдет способ уйти от ответственности.

Кроме того, в проекте Кодекса предусматривалось, что проектная документация раз-

рабатывается в соответствии с техническими регламентами по размещению, проектиро-

ванию и строительству объектов недвижимости. Однако в настоящее время технические

регламенты отсутствуют, их принятие планируется в течение семи лет.

Таким образом, в отсутствие технических регламентов и федерального закона о само-

регулируемых организациях передача государственной функции по экспертизе проектной

документации большинства объектов саморегулируемым организациям лиц, ответствен-

ных за проектирование и строительство, могла оказаться преждевременной и привести к

непредсказуемым последствиям.

В связи с тем, что, во-первых, расширен перечень объектов, в отношении проектной

документации которых государственная экспертиза не проводится, и, во-вторых, уточне-

на цель государственной экспертизы оценка безопасности объекта, закрепляется воз-

можность для застройщика (заказчика) направить проектную документацию на негосу-

дарственную экспертизу.

Негосударственная экспертиза проектной документации не может заменить государ-

ственную экспертизу проектной документации. Вместе с тем любой застройщик (заказ-

чик) может направить проектную документацию, которая как подлежит, так и не подле-

жит государственной экспертизе, на негосударственную экспертизу.


Негосударственная экспертиза проектной документации имеет юридическое значение

и может повлечь определенные правовые последствия. Организация, которая провела

негосударственную экспертизу проектной документации, несет субсидиарную ответ-

ственность по отношению к лицу, осуществившему подготовку проектной документации,

если был причинен вред жизни или здоровью физического лица, имуществу физического

или юридического лица в результате несоответствия проектной документации требовани-

ям технических регламентов при наличии положительного заключения негосударствен-

ной экспертизы такой проектной документации (ст. 60 Градостроительного кодекса РФ).

В статье, регулирующей вопросы проведения негосударственной экспертизы проект-

ной документации, отсутствует указание на предмет такой экспертизы. Это сделано со-

знательно, поскольку в каждом конкретном случае проведения экс-пертизы предмет та-

кой экспертизы должен уточняться в договоре, заключаемом застройщиком (заказчиком)

и аккредитованной организацией. Это может быть и соответствие проектной документа-

ции требованиям безопасности, и экономиче-ская целесообразность проекта, и социаль-

ная привлекательность проектируемого объекта и т д. При этом необходимо иметь в ви-

ду, что организация, осуществившая негосударственную экспертизу проектной докумен-

тации, будет привлекаться к субсидиарной ответственности при наличии положительного

заключения только при условии, что заключение давалось на предмет соответствия про-

ектной документации требованиям технических регламентов, а не по какому-нибудь ино-

му предмету, например об экономической целесообразности проекта.

Негосударственная экспертиза проводится аккредитованными организациями. Орган

по аккредитации таких организаций должен быть определен Правитель-ством РФ. Поря-

док проведения такой экспертизы устанавливается Правительством РФ, но в настоящее

время такой порядок отсутствует.

Следующий этап строительной деятельности выдача разрешения на строитель-

ство. Вопросы, связанные с выдачей разрешения на строительство, регулировались и

Градостроительным кодексом РФ 1998 года, однако новый Градостроительный кодекс

РФ во многом по-иному подошел к решению этих вопросов.

Прежде всего, иной смысл вкладывается в само понятие "разрешение на стро-

ительство". Это не просто документ, дающий застройщику право осуществлять строи-

тельство, реконструкцию объектов капитального строительства, но и документ, подтвер-

ждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана

земельного участка. В то же время, в отличие от Градостроительного кодекса РФ 1998

года, разрешение на строительство также требуется и для проведения капитального ре-

монта объекта, но отсутствует необходимость получать разрешение на строительство для

благоустройства территории. Что касается капитального ремонта, то выдача разрешения

на строительство для проведения такого ремонта требуется в случае, если при его прове-

дении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасно-

сти объектов капитального строительства.

Вообще разрешение на строительство единственное законное основание для осу-

ществления строительства, реконструкции, капитального ремонта. Случаи, когда не тре-

буется разрешение на строительство, определены Градостроительным кодексом РФ.

Строительство, реконструкция, капитальный ремонт без получения разрешения на строи-

тельство означают факт самовольной постройки, что влечет определенные правовые

последствия для лица, осуществившего такое строительство, реконструкцию или капи-

тальный ремонт.


Аннулирование разрешения на строительство приводит к невозможности осуществле-

ния работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту.

В отличие от Градостроительного кодекса РФ 1998 года, согласно которому форма

заявления о выдаче разрешения на строительство, порядок и сроки рассмотрения данного

заявления, перечень представляемых к рассмотрению материалов, форма разрешения на

строительство, порядок введения в действие указанного разрешения и срок его действия,

а также порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство устанавлива-

лись данным Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов

Российской Федерации, новый Градостроительный кодекс РФ детально регламентировал

все указанные вопросы. Это объясняется необходимостью установления единого порядка

выдачи разрешений на строительство, унификации процедур, необходимых для осу-

ществления строительной деятельности.

Новым Градостроительным кодексом РФ изменена процедура выдачи разрешений на

строительство и четко разграничены полномочия органов различных уровней власти по

выдаче разрешений на строительство. Разрешение на строительство на земельном участ-

ке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для

которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным орга-

ном исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Феде-

рации или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

В остальных случаях разрешение на строительство выдается органами местного само-

управления по месту нахождения земельного участка. В соответствии со ст. 8 Градостро-

ительного кодекса РФ выдача разрешений на строительство на территории поселения или

городского округа осуществляется соответственно органами местного самоуправления

поселения или городского округа, на межселенных территориях органами местного

самоуправления муниципального района. Из этого правила есть еще одно исключение:

разрешение на строительство для строительства, реконструкции, капитального ремонта

объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значе-

ния, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных

участков, выдается соответственно уполномоченными федеральным органом исполни-

тельной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного са-

моуправления. Перечень таких объектов, для размещения которых допускается изъятие, в

том числе и путем выкупа, земельных участков определен подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного

кодекса РФ (с изм. от 29 декабря 2004 года). К таким объектам относятся: объекты феде-

ральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значе-

ния; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты

федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты

транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты,

обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту

Государственной границы РФ; линейные объекты федерального и регионального значе-

ния, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты

электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные доро-

ги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами,

мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах

населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.

В связи с тем, что Градостроительный кодекс РФ установил новый порядок выдачи

разрешений на строительство и исключил такое понятие как объекты градостроительной


деятельности особого регулирования, постановление Правительства РФ от 10 марта 2000

года № 221 "Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов

недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях

объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значе-

ния" не подлежит применению.

Градостроительный кодекс РФ установил исчерпывающий перечень документов, не-

обходимых для получения разрешения на строительство.

Для получения разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного

строительства предоставляется схема планировочной организации земельного участка с

обозначением места размещения объекта. При подготовке такой схемы необходимо ис-

ходить из требований градостроительного плана зе-мельного участка. Следует отметить,

что Градостроительный кодекс РФ не устанавливает особых требований к оформлению

схемы планировочной организации земельного участка. Она может подготавливаться в

произвольной форме, но при соблюдении определенных условий: должна быть выполне-

на в масштабе, позволяющем определить место размещения объекта, соблюдение крас-

ных линий, ли-ний отступа от границ земельного участка и т. д.

Градостроительный кодекс РФ закрепил порядок действий органов, уполномоченных

на выдачу разрешений на строительство, с момента поступления заявления о выдаче раз-

решения на строительство до момента выдачи такого разрешения. При этом установлен

исчерпывающий перечень оснований, по которым застройщику может быть отказано в

выдаче разрешения на строительство.

В целях устранения неоднозначного толкования норм Градостроительного кодекса

РФ на практике п. 20 ст. 1 Федерального закона "О внесении изменений в Градострои-

тельный кодекс Российской Федерации" сделано уточнение: при поступлении заявления о

выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строитель-

ства уполномоченный орган должен проверять на соответствие требованиям градострои-

тельного плана не проектную документа-цию, а схему планировочной организации зе-

мельного участка с обозначением места размещения объекта. Если согласно Вводному

закону для получения раз-решения на строительство представлялся не градостроитель-

ный, а кадастровый план земельного участка, а также архитектурно-планировочное зада-

ние, на основе которого разрабатывалась проектная документация, орган, уполномочен-

ный на выдачу разрешений на строительство, проверяет соответствие проектной доку-

ментации архитектурно-планировочному заданию, а не требованиям градостроительного

плана.

Также Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс

Российской Федерации" введена обязанность органа, выдавшего разрешение на строи-

тельство, направить копию такого разрешения в соответствующий орган государственно-

го строительного надзора. Эта норма направлена на обеспечение органов государствен-

ного строительного надзора своевременной информацией для оперативного реагирования

и пресечения случаев самовольного строительства.

Было внесено также уточнение в отношении перечня документов, подлежащих пере-

даче застройщиком (заказчиком) в орган, выдавший разрешение на строительство. Исхо-

дя из целей создания информационной системы обеспечения градостроительной деятель-

ности, необходимости обеспечения безопасности построенных объектов от угроз терро-

ризма предусматривается, что передаче подлежат не все материалы инженерных изыска-

ний и не вся проектная документация, а только общие сведения об объекте, копии резуль-


татов инженерных изысканий и копии разделов проектной документации, имеющих

наиболее важное общественное значение (мероприятия по охране окружающей среды, по

обеспечению доступа инвалидов к объектам и т. д.).

Срок действия разрешения на строительство также существенно отличается от срока,

который был установлен Градостроительным кодексом РФ 1998 года, три года. Связа-

но это с тем, что ранее установленный срок не учитывает особенностей объектов, для

строительства, реконструкции, капитального ремонта которых выдается разрешение на

строительство. Именно по этой причине Градостроительный кодекс РФ закрепил, что

разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации

строительства объекта капитального строительства. В связи с тем, что для индивидуаль-

ного жилищного строительства не разрабатывается проектная документация, следова-

тельно, и проект организации строительства, разрешение на строительство в таких случа-

ях выдается на десять лет. Разрешение на строительство может быть продлено на основа-

нии заявления заказчика. Но в целях пресечения возможных злоупотреблений со стороны

застройщика в продлении срока действия разрешения на строительство должно быть

отказано, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального

строительства не начаты до истечения срока подачи заявления о продлении такого срока

(то есть не менее чем за 60 дней до истечения срока действия такого разрешения).

Поскольку в проекте организации строительства объекта, являющемся разделом про-

ектной документации, указывается срок строительства, для получения возможности про-

дления строительства требуется внесение изменений в данный раздел проектной доку-

ментации. В таком случае и продлевать разрешение на строительство уполномоченный

орган должен на указанный срок. В отношении индивидуального жилищного строитель-

ства Градостроительный кодекс РФ не указывает срок продления разрешения на строи-

тельство. Представляется, что этот срок должен быть равен сроку действия разрешения

на строительство, то есть десяти годам. Такой подход вызывает у многих опасения, что

это может привести к злоупотреблениям со стороны граждан, затягивающих ввод дома в

эксплуатацию с целью избежания налогообложения на недвижимость. Однако такие опа-

сения недостаточно обоснованы. Меры, направленные на недопущение такой си-туации

на практике, нашли отражение в главе 31 Налогового кодекса РФ. В соответствии с ука-

занным нормативным правовым актом граждане должны платить за земельные участки,

приобретенные в собственность, земельный налог в двукратном размере в течение перио-

да проектирования и строительства, превышающего 10-летний срок, вплоть до государ-

ственной регистрации прав на построенный объект недвижимости.

Большое значение имеет закрепление в Градостроительном кодексе РФ воз-можности

выдачи разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции. При этом под

этапами строительства, реконструкции следует понимать достаточно широкий круг ра-

бот. Это могут быть подготовительные работы, например связанные со сносом сооруже-

ния для нового строительства, или демонтаж отдельных конструкций при реконструкции,

земляные работы по устройству котлованов, устройство фундаментов, строительство

отдельных блоков объекта и т. д. Определить, что конкретно относится к этапу строи-

тельства, реконструкции, должно Правительство РФ, закрепив требования к составу и

содержанию проектной документации применительно к отдельным этапам строительства,

реконструкции. Соответственно получение разрешения на выполнение отдельных этапов

строительства, реконструкции должно осуществляться по процедуре, предусмотренной

ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. В связи с тем, что Кодекс урегулировал данный


вопрос, не подлежит применению Примерное положение о порядке выдачи разрешений

на выполнение строительно-монтажных работ, утвержденное приказом Минстроя РФ от

3 июня 1992 года № 131, предусматривающее иной порядок получения разрешения на

выполнение указанных видов работ.

Следует учитывать, что не во всех случаях можно допускать подготовку проектной

документации на отдельные этапы строительства, а только при условии, что последую-

щий этап не будет влиять на характеристики надежности и безопасности результатов

работ, выполненных на предыдущих этапах строительства.

Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2005 года № 698 утверждена форма

разрешения на строительство. До ее утверждения разрешения на строительство выдава-

лись по форме, принятой законом и иными нормативными правовыми актами субъектов

Российской Федерации (ч. 1 ст. 8 Вводного закона). Следует отметить, что ни Градостро-

ительный кодекс РФ, ни Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного

кодекса Российской Федерации" не предусматривают обязанности и необходимости за-

мены после утверждения формы разрешения на строительство Правительством РФ ранее

выданных разрешений на строительство.

С 1 января 2010 года установлен запрет на выдачу разрешений на строительство при

отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, рекон-

струкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельных

участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или

для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмот-

ренных федеральными законами случаях (ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ,

ст. 3 Вводного закона). Введение такой нормы направлено на стимулирование исполне-

ния органами местного самоуправления своей обязанности по принятию правил земле-

пользования и застройки с целью недопущения злоупотреблений со стороны органов

местного самоуправления при принятии индивидуальных решений по использованию

земельных участков и пресечения хаотичной застройки городов и других населенных

пунктов.

Особое внимание необходимо уделить случаям, когда в соответствии с Градострои-

тельным кодексом РФ не требуется разрешение на строительство. Согласно Кодексу 1998

года разрешение на строительство не требовалось, если работы по строительству и ре-

конструкции объектов недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характе-

ристики надежности и безопасности зданий, строений и сооружений, а также в случае

возведения временных зданий, строений и сооружений на площадках, необходимых для

строительных работ. Определение перечня объектов, для строительства которых не тре-

буется разрешение на строительство, относилось к полномочиям органов государствен-

ной власти субъектов РФ.

Градостроительный кодекс РФ значительно расширил перечень случаев, когда разре-

шение на строительство не требуется. При этом следует отметить, что и тогда, когда

разрешение на строительство не требуется, строительство или реконструкция не могут

осуществляться хаотично, по собственному усмотрению застройщика. Любое строитель-

ство, реконструкция, ремонт должны осуществляться в соответствии с техническими

регламентами (до их принятия строительными нормами и правилами и иными норматив-

ными правовыми актами), а также градостроительными регламентами, в том числе пре-

дельными параметрами допустимого строительства.


Следует отметить, что перечень объектов, для строительства, реконструкции, капи-

тального ремонта которых не требуется разрешение на строительство, указанный в Гра-

достроительном кодексе РФ, не исчерпывающий. Субъекты Российской Федерации могут

определять и иные объекты, для строительства которых не требуется разрешение на

строительство.

Кроме того, Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О

введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и некоторые

другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования

градостроительной деятельности" также предусмотрено, что выдача разрешения на стро-

ительство не требуется в случае изменений объекта капитального строительства и (или)

его частей, если эти изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики

надежности и безопасности такого объекта и (или) его частей и не являются нарушением

строительных норм и правил (подп. "б" п. 2 ст. 1). Однако данная норма применяется

только до 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки. В слу-

чае принятия правил землепользования и застройки необходимо руководствоваться п. 4

ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, который допускает такие изменения объекта

капитального строительства, если они не превышают предельные параметры разрешен-

ного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

Одно из наиболее важных достижений нового Градостроительного кодек- са РФ

закрепление норм, посвященных собственно строительству и реконструкции. Введение

такой нормы новелла градостроительного законодательства.

Принципиально новым является закрепление в Градостроительном кодексе РФ поло-

жения, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, капи-

тальный ремонт таких объектов регулируются на федеральном уровне. В этом прослежи-

вается концепция, заложенная в Федеральном законе "О техническом регулировании":

все требования безопасности должны быть общими и устанавливаться на федеральном

уровне. До этого предусматривалась возможность принятия территориальных (регио-

нальных) строительных нормативов.

Градостроительным кодексом РФ предусмотрена возможность урегулирования нор-

мативными правовыми актами Российской Федерации порядка и отдельных вопросов

осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, строительного

контроля (ч. 9 ст. 52). Среди таких актов следует отметить приказ Минобороны РФ от 27

июня 1996 года № 260 "Об утверждении Руководства по техническому обслуживанию,

текущему и капитальному ремонту зданий и объектов Министерства обороны Российской

Федерации", СНиП 12-03-2001 "Безопасность труда в строительстве. Часть 1. Общие

требования" (приняты постановлением Госстроя РФ от 23 июля 2001 года № 80), СНиП

12-04-2002 "Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство"

(утверждены постановлением Госстроя РФ от 17 сентября 2002 года № 123) и др.

Особо следует отметить, что с 1 января 2005 года постановлением Госстроя РФ от 19

апреля 2004 года № 70 одобрены для применения СНиП 12-01-2004 "Организация стро-

ительства". Указанный документ носит рекомендательный характер и устанавливает для

добровольного применения общие правила ведения строительства, реконструкции, про-

цедуры контроля качества строительства и реконструкции и оценки соответствия закон-

ченных строительством объектов недвижимости требованиям проектной документации и

условиям договоров, порядок проведения производственного контроля и технического

надзора. Указанные СНиП устанавливают также рекомендации по подготовке земельного


участка, оборудованию площадки строительства, а также рекомендации по выполнению

иных подготовительных действий для строительства, реконструкции, капитального ре-

монта. Авторский надзор при строительстве и реконструкции следует осуществлять с

учетом Свода правил СП 11-110-99 "Авторский надзор за строительством зданий и со-

оружений", одобренных постановлением Госстроя РФ от 10 ию-ня 1999 года № 44, кото-

рые также имеют рекомендательный характер.

Существенные изменения по сравнению с Градостроительным кодексом РФ 1998 года

претерпело регулирование государственного строительного надзора. Так, изменились

круг органов, осуществляющих такой надзор, предмет государственного строительного

надзора. Значительно сужен круг объектов, при строительстве, реконструкции которых

проводится государственный строительный надзор.

Надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной

власти или органами исполнительной власти субъектов РФ в зависимости от степени

значимости и потенциальной опасности объекта (ст. 54).

Согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон

"О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и некото-

рые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствова-

ния градостроительной деятельности" с 1 января 2006 го-да признан утратившим силу п. 12

ст. 62 Градостроительного кодекса РФ 1998 года, согласно которому контроль за осу-

ществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости в соответ-

ствии с разрешением на строительство, а также градостроительными регламентами, со

строительными нормами и правилами возлагается на соответствующие органы архитек-

туры и градостроительства и органы государственного архитектурно-строительного

надзора Российской Федерации. Исключение данной нормы направлено на устранение

дублирования полномочий разных органов по осуществлению надзора и контроля за

строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом объектов.

Градостроительным кодексом РФ четко закреплен предмет государственного строи-

тельного надзора проверка соответствия выполняемых работ в процессе строитель-

ства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требо-

ваниям технических регламентов и проектной документации. В то же время согласно

ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" технические регламенты

устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность

излучения, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопас-

ность, пожарную, промышленную термическую, химическую, электрическую, ядерную и

радиационную безопасность и т. д. Таким образом, предмет государственного строитель-

ного надзора во многом пересекается с предметами иных надзоров, осуществляемых при

строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и предусмотренных федеральными

законами. В связи с этим Градостроительным кодексом РФ установлен запрет на осу-

ществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции,

капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного

строительного надзора, предусмотренного Градостроительным кодексом РФ (ст. 54). В

отношении указанного положения необходимо отметить следующее.

Во-первых, оно противоречит п. 9 ч. 3 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, преду-

сматривающему необходимость предоставления заключения государственного пожарно-

го надзора, в то время как в ст. 54 указание на проведение такого вида надзора отсутству-

ет.


Во-вторых, введение данной нормы отложено до 1 января 2007 года. За это время за-

конодатель должен оценить необходимость проведения иных видов надзора при строи-

тельстве, реконструкции и капитальном ремонте и внести соответствующие изменения в

Градостроительный кодекс РФ или иные федеральные законы.

В-третьих, решение о включении каких-либо видов государственного надзора в Гра-

достроительный кодекс РФ, возможно, потребует пересмотра разграничения полномочий

между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъек-

тов РФ, поскольку в настоящее время проведение некоторых видов государственного

надзора, осуществляемого при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объ-

ектов, является полномочием только федеральных органов исполнительной власти.

Соответственно до 1 января 2007 года при строительстве, реконструкции, капиталь-

ном ремонте объектов капитального строительства осуществляются все виды государ-

ственного надзора, предусмотренные федеральными законами, например Федеральным

законом от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ "О пожарной безопасности", федеральными

законами "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "Об

использовании атомной энергии", "О безопасности гидротехнических сооружений" и др.

Новеллой Градостроительного кодекса РФ является регулирование вопросов, связан-

ных с вводом объектов капитального строительства в эксплуатацию (ст. 55).

Существовавший ранее законодательный пробел в этой области привел к появлению

большого числа подзаконных нормативных актов постановление СМ СССР от 23

января 1981 года № 105 "О приемке в эксплуатацию законченных строительством объек-

тов" (с изм. и доп.), постановление СМ РСФСР от 8 июня 1981 года № 302 "О приемке в

эксплуатацию законченных строительством объектов" (с изм. и доп.) и др., а также тер-

риториальных строительных норм, принятых органами власти некоторых субъектов Рос-

сийской Федерации.

В соответствии с указанными нормативными актами приемка законченных строитель-

ством объектов осуществлялась государственными приемочными комиссиями. Статья 55

Градостроительного кодекса РФ предусматривает иной порядок ввода объекта в эксплуа-

тацию. В связи с этим указанные подзаконные нормативные акты не подлежат примене-

нию.

Градостроительным кодексом РФ предусматривается единый порядок ввода объекта в

эксплуатацию независимо от особенностей отдельных видов объектов.

Статья 55 Градостроительного кодекса РФ устанавливает перечень документов, пред-

ставляемых для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Однако в отли-

чие от перечня документов, представляемых для получения разрешения на строительство,

данный перечень не носит исчерпывающего характера. Указанный перечень может быть

расширен Правительством РФ в целях получения в полном объеме сведений, необходи-

мых для постановки объекта капитального строительства на государственный учет.

В части документов, представляемых для получения разрешения на ввод объекта в

эксплуатацию, необходимо отметить следующее. Наибольшее затруднение среди строи-

телей вызывает акт приемки объекта капитального строительства. Указанный акт это

не акт приемочной комиссии, составляемый при приемке объекта в эксплуатацию по

ранее действовавшему порядку. Под таким актом имеется в виду акт, которым оформля-

ется сдача-приемка объекта, построенного, реконструированного, отремонтированного

по договору между заказчиком (застройщиком) и лицом, осуществляющим строитель-

ство. Это, прежде всего, акт, предусмотренный п. 4 ст. 753 Гражданского кодекса РФ:


"Сдача результата работ подрядчиком и приемка его заказчиком оформляются актом,

подписанным обеими сторонами".

Статья 55 Градостроительного кодекса РФ устанавливает исчерпывающий перечень

оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. В целях устранения неодно-

значного толкования норм Кодекса на практике Федеральным законом "О внесении из-

менений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" (п. 23 ст. 1) внесено уточ-

нение, что в случае ввода в эксплуатацию объекта индивидуального жилищного строи-

тельства не допускается отказ в выдаче разрешения на строительство по основанию несо-

ответствия параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объек-

та проектной документации, поскольку для такого строительства проектная документация

вообще не требуется.

Форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию установлена постановлением

Правительства РФ от 24 ноября 2005 года № 698. Согласно ч. 2 ст. 8 Вводного закона до

установления Правительством РФ формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию

такая форма определялась уполномоченными на выдачу разрешений на строительство

федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта

Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Следует отметить, что вводу в эксплуатацию подлежат объекты построенные, рекон-

струированные, отремонтированные. Не требуется получение разрешения на ввод объек-

та в эксплуатацию, если оформление прав осуществляется в отношении объектов неза-

вершенного строительства. Особенности регистрации прав на объекты незавершенного

строительства предусмотрены ст. 25 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-

ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним",

которая закрепляет необходимость представления в регистрирующий орган разрешения

на строительство объекта и проектной документации (за исключением случаев индивиду-

ального жилищного строительства).

Исходя из смысла ст. 55 Градостроительного кодекса РФ не требуется разрешение на

ввод объекта в эксплуатацию при строительстве объектов, для которых не требуется вы-

дача разрешения на строительство. В то же время в законодательстве Российской Феде-

рации долгое время оставался нерешенным вопрос: как оформить право собственности на

такой объект?

В целях решения этой проблемы Федеральным законом "О внесении изменений в Фе-

деральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Феде-

рации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам

совершенствования градостроительной деятельности" внесены изменения в Федеральный

закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ "О го-сударственной регистрации прав на недви-

жимое имущество и сделок с ним". Предусмотрено, что для регистрации права собствен-

ности на созданный или создаваемый объект недвижимого имущества, если для его стро-

ительства, реконструкции не требуется выдача разрешения на строительство, достаточно

документов, устанавливающих или подтверждающих право на земельный участок, отве-

денный для создания такого объекта, и документов, содержащих описание такого объекта

(в настоящее время технический паспорт на объект).

Стоит также отметить, что Градостроительный кодекс РФ закрепил имущественную

ответственность за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу

физических или юридических лиц при осуществлении строительной деятельности.


Ответственность за такой вред несут лица, которые должны отвечать за соответствие

результатов инженерных изысканий, проектной документации, объектов требованиям

технических регламентов. Так, согласно ст. 60 Градостроительного кодекса РФ если ука-

занный вред был причинен в результате получения ошибочных или недостоверных ре-

зультатов инженерных изысканий, возмещение такого вреда осуществляется в полном

объеме лицом, выполняющим инженерные изыскания, в результате несоответствия про-

ектной документации требованиям технических регламентов, материалам инженерных

изысканий лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, в результа-

те несоответствия построенных, реконструированных, отремонтированных объектов

капитального строительства требованиям технических регламентов, проектной докумен-

тации лицом, осуществляющим строительство. Поскольку в отношении результатов

инженерных изысканий, проектной документации большинства объектов предусмотрена

государственная экспертиза и за строительством таких объектов осуществляется государ-

ственный строительный надзор, субсидиарную ответственность за указанный вред несет

Российская Федерации и субъект Российской Феде-рации в случае ошибочного положи-

тельного заключения государственной экспертизы или ненадлежащего осуществления

государственного строительного над-зора.

В качестве новеллы Градостроительного кодекса РФ следует отметить и введе-

ние информационных систем обеспечения градостроительной деятельности взамен

государственного градостроительного кадастра. В отличие от государственного гра-

достроительного кадастра, ведение которого было предусмотрено на федеральном, реги-

ональном и местном уровне, информационные системы обеспечения градостроительной

деятельности ведутся на уровне муниципальных районов и городских округов. Это обу-

словлено, в частности, тем, что конкретизация градостроительных решений осуществля-

ется именно на уровне муниципальных образований.

Введение таких информационных систем позволяет обеспечить доступность инфор-

мации о планируемом использовании территории, о территориях, подлежащих застройке,

что является одним из условий для привлечения инвестиций, развития строительства и

иной хозяйственной деятельности. Согласно ст. 5 Федерального закона "О введении в

действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" предусматривается пере-

ход к информационной системе обеспечения градостроительной деятельности до 1 июля

2006 года, в связи с чем устанавливается обязанность соответствующих органов государ-

ственной власти и органов местного самоуправления передать в органы местного само-

управления городских округов и муниципальных районов сведения государственного

градостроительного кадастра в объеме, необходимом для ведения таких информацион-

ных систем.

В составе информационной системы обеспечения градостроительной деятельности

условно можно выделить два раздела. В первом разделе сосредоточивается информация,

характеризующая существующее использование и планируемое развитие территории

муниципального образования в целом. В такой раздел включаются документы территори-

ального планирования, правила землепользования и застройки, документация по плани-

ровке территории и т. д. Второй раздел направлен на сосредоточение информации, харак-

теризующей развитие отдельных земельных участков. Сюда можно отнести дела о спла-

нированных земельных участках, которые ведутся применительно к каждому застроен-

ному или подлежащему застройке земельному участку и в которых должны содержаться

все принимаемые и разрабатываемые при подготовке документации по планировке тер-


ритории, строительстве и реконструкции объектов капитального строительства докумен-

ты и картографические материалы.

Порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятель-

ности должен устанавливаться Правительством РФ. В настоящее время такой порядок не

урегулирован.

Градостроительный кодекс РФ по-новому подошел и к ряду других вопросов, связан-

ных с осуществлением градостроительной деятельности. Так, в отличие от Кодекса 1998

года новый Градостроительный кодекс РФ не содержит положения о типах поселения,

поскольку это предмет иного федерального закона. Новый Кодекс отказался от деклара-

тивных норм, направленных на обеспечение прав граждан на благоприятную среду жиз-

недеятельности, но предусмотрел конкретные способы участия граждан при принятии

наиболее важных градостроительных решений, закрепил обязанность учитывать интере-

сы инвалидов при территориальном планировании, планировке территории и строитель-

стве, обеспечивать для них доступность всех объектов социально-культурного и комму-

нально-бытового назначения и т. д.

В отличие от Кодекса 1998 года новый Градостроительный кодекс РФ не регулирует

вопросы предоставления земельных участков, поскольку это предмет Земельного кодекса

РФ. В то же время в целях обеспечения ясной и прозрачной процедуры предоставления

земельных участков для жилищного строительства Федеральным законом "О введении в

действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" ввннеессеенныы ииззммееннеенниияя вв ЗЗее--

ммееллььнныыйй ккооддеекксс РРФФ, согласно которым с 1 октября 2005 года для жилищного строитель-

ства земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собствен-

ности, предоставляются исключительно на открытых аукционах. При этом конкретизиро-

ваны требования к формированию земельного участка, который выставляется на аукцион.

Так, земельный участок должен быть поставлен на государственный кадастровый учет,

определены его разрешенное использование, основанные на инженерных изысканиях

предельные параметры строительства, технические условия и плата за подключение объ-

екта к сетям инженерного обеспечения. Кроме того, четко прописана процедура проведе-

ния аукциона по продаже земельных участков либо права на заключение договора аренды

земельного участка для жилищного строительства.

Для индивидуального жилищного строительства сохранена возможность предостав-

ления земельного участка в заявительном порядке, но при этом вводится прозрачная про-

цедура такого предоставления. Так, лицо, заинтересованное в получении земельного

участка для индивидуального жилищного строительства, обращается в орган государ-

ственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении

земельного участка. Орган государственной власти или орган местного самоуправления

принимает решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на

заключение договора аренды такого земельного участка либо публикует сообщение о

приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка в определенном

периодическом печатном издании и на официальном сайте в сети Интернет. Если в тече-

ние месяца со дня опубликования такого сообщения появляются другие заявители, орган

государственной власти или орган местного самоуправления обязан принять решение о

проведении аукциона.

Указанные изменения, внесенные в Земельный кодекс РФ, обусловлены необходимо-

стью устранить злоупотребления органов власти при предоставлении земельных участ-


ков, обеспечить равные возможности лицам участвовать в аукционах по продаже земель-

ных участков или прав аренды на них.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что Градостроительный ко- декс

РФ предусматривает во многом иной подход к регулированию градостроительных отно-

шений. Градостроительный кодекс РФ содержит много новых норм, направленных на

активизацию деятельности органов государственной власти и органов местного само-

управления при осуществлении градостроительной деятельности, на снижение админи-

стративных барьеров, прежде всего, при осуществлении строительства и использовании

земельных участков и объектов капитального строительства. Градостроительный кодекс

РФ закрепил реальные возможности граждан влиять на принимаемые градостроительные

решения.

Однако реализация положений Градостроительного кодекса РФ во многом зависит от

формирования подзаконной нормативной базы, а также норматив-ной правовой базы

субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Е. КОВАЛЕВА,

консультант аппарата Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям,

кандидат юридических наук

Documents

П Р И Л О Ж Е Н И Е № 2-2006 г. Е. Ковалева Тенденции ... · Это достигается за счет снижения административных