普及平等：需要的是定義而非承諾 (Chinese)

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普及平等：需要的是定義而非承諾

Suzanne Pepper

五區公投運動的結束，所有對

於民主發展的焦點正集中在

終極普選聯盟之上，而且視之

為民主進程的最後希望。因

此，理所當然地北京與香港政

府自會極力推銷聯盟成員，積

極游說他們去接受政府的方

案，而且北京代表亦指出只要

泛民願意讓步，自會有「奇妙」的事情發生。當然，「奇妙」的事情的本體和接

受方案而引起的民主倒退，其實兩者只同樣地不明朗的。情況一如香港政府以跳

舞後退一步為隱喻的電視廣告一樣：一步退，兩步進，被舞伴引領轉了一圈又一

圈直至音樂停頓後，普及平等或許便會出現。

聯盟其實已經列出一系列要求以作回應。實際上，聯盟的成員希望知道北京當局

是否同意他們所定義的「普及平等」，除此之外他們都希望知道 2012 的政改方案

能否就他們的定義而得到改善。可是這定義釐清的要求遲遲未有實行，直至最近

大家都是假設大家所理解的普及平等是同一樣的東西。

其實，此情況應該自 2005 年 12 月當政府突然地推出政改方案時便應該警覺，而

且這個方案和現在的 2012 方案幾近相同(所有本地報章，1/12/2005) 。2005 年方

案的中心，是建議新增 5 個由區議員間接選出的新的功能組別議席。一如現在的

方案，2005 年的方案同樣設想出一個有 70 個議席的立法會，而新增的 10 席則





由直選及非直選議席平等分配。

泛民倉促地集結力量推倒方案，但是他們並沒有向公眾，以至內部解釋區議會方

案的長遠含意。因此所有人便逐漸遺忘這個含意，而只是指出 2012 的方案是跟

2005 幾近相同。甚至現在，就在臨近抉擇的非常時刻，區議會方案的含意依舊

未有討論。

泛民幾乎只是聚焦於舊有功能組別是以維護特殊利益和職業分類所設計。舊有的

功能組別的目標是透過犧牲大眾利益來維護小眾特權來影響政策決定與執行。故

此，政改的目標應該是要建立支持改革功能組別的支持度，並且以最終廢除功能

組別作依歸。

與此同時，大眾卻忽略了政府政改方案中的核心——新功能組別；也忽略了一些

6.23 立法會決議前必須回答的關鍵問題，譬如：非直選的區議會方案源自哪裡？

為甚麼這個方案在 2005 年被否決後會捲土重來？這種非直選選舉有甚麼先例？

甚麼人正鼓吹它？誰是得益者？對於普及平等的意義是甚麼？

起源

當前的起源能夠追溯至政府 2007 年 7 月發表的政制發展綠皮書。這報告正式地

依照北京當局在 2004 年 4 月釋法後規定的 5 個步驟展開了目前的政制發展模

式。綠皮書展示了受基本法承諾的立法會終極目標—普及平等的三個選擇：(1)

以一人一票的普及平等原則直選立法會所有議席；(2) 保留目前一半(30) 直選，

一半功能組別議席模式；(3) 容許所有 30 席功能議席由香港 18 區區議員選出。





根據綠皮書，「所有立法會議席將以地區議席透過直選或非直選選出，以達到普

及平等的終極目標」“all Legco seats will then be district-based seats returned

either through direct or indirect elections, so as to attain the ultimate aim of

universal suffrage” (paragraph 4.14) 。顯然，第三個選項一如 2005 年的方案一樣

並沒有得到廣泛討論。在綠皮書的附錄中提及只有一位人士推薦此方案。

這個選擇其實是復僻了殖民政治於 1985 年在第一次選舉時的安排，儘管當時是

非直選，但依然為小眾的立法會成會中推行。在此之前，所有成員皆是委任的。

小眾議席的直選在 1991 年才得到實現。可是現在的處境和當時的情況，已經迴

異非常。

目的

2007 年的綠皮書中的區議會方案似乎是事後才包括的，但當時實情非此。在整

個 2012 政改的諮詢期中，政治的推銷員堅定不移地指出目前政府「並沒有授權」

揭示 2012 後的路線。可能他們的確沒有授權，可是官員顯然有一個短暫的路線

圖於心中，故此自然而然地需要區議會的方案實踐。

只有在諮詢期完結後，

行政會議成員張炳良提

及政府正一如綠皮書指

出一樣，計劃擴大區議

會取代功能組別。(South

China Morning Post, Feb.

19, 2010) 。而在諮詢期





中，親中的民建聯支持者對未來發展有相同見解，然而前題是假如 5 個新增的由

區議員非直選產生的立法會議席試驗是成功的。

因此，上述正解釋了為甚麼政府當前的方案並沒有提及功能組別的改革。當然政

府知道此舉是複雜的，可是政府不提及的原因是因為功能組別本身就已經循著被

區議會方案取代的計劃予以廢除，故此並沒有必要花費心神為功能組別作改革。

先例

與缺乏透明度的問題同樣重要的是提及非直接選舉先例時所忽略的合法性問

題。綠皮書只引用國際慣例或者海外對於普及平等的一人一票制度的詮譯，指該

制度是接納直接與非直接選舉。在公眾諮詢論壇中，政府 2012 方案的支持者喜

歡引用歐洲、美國等西方民主體制作例子，指出他們制度中同樣包括直選與非直

選選舉。但當講者提醒他們香港是中國的一部份，而非他們所引述的歐洲或美國

時，他們並沒有嘗試指出海外制度中獨特的經驗足以香港借鑑，相反他們只是無

言以對。

其中一個最受引用者歡迎的替罪羔羊就是美國總統選舉團制度 (the United

States’ presidential Electoral College) ，亦即在 2000 年美國總統選舉中，即使戈爾

贏得了更多大眾支持，最終卻選出喬治布殊作為美國總統的選舉。當講者提醒不

要將蘋果與橙作比較時，同樣地他們無言以對。但對於熟悉美國競選制度人士來

說，這個比較似乎只可作反面例子。

在美國的制度中，總統候選人首是先是在 50 州的初選中產生，在初選中所有人

是可以直接地投票，或者容許候選人知道他們的偏好，並全國直接投票。然後由





每州選民選出的代表組成的競選團作最後的決定。這情況是有機會小數人壓倒大

多數意願，可是這是極其罕見的。

如果香港的非直選選舉支持者真的希望用美國競選團作支持例子，他們理應同時

了解此制度是衍生自不民主歷史時期，現在已經是不合時宜的。而且改革者亦不

停地將其予以廢除。改革人士的理據正是因為競選團曲解了大眾的選票，因此損

害了選舉的合法性。這種做

法的目的是平穩較小州分

的不平處境。改革者未能成

功的原因是競選團本身就

藐視廢除此制度的聲音，一

如香港的傳統功能組別，較

少的州分經常拒絕改革。權

力一旦施與就需花更大的

力量籍以移除，制度亦是。

如果支持香港政府的論者引用美國的例子來肯定立法會區議員的方案，其實這種

比較是更加牽強。香港的每一個區議員只是由數千個選民從零散的選區選出，這

其實並不充份地反映 18 個區議會無論是人口、社會、經濟、政治興趣等各方面

的實況。

唯一真正有說服力的先例

當問到民主派及政府的支持者何不引用中國的先例時，他們又是啞口無言。其實

對於香港只有一個例子是具有說服力，就是中國的全國人民代表大會，亦即是中





國共產黨施展領導力的政府架構。

共產黨群眾基礎和等級組織的架構通過並行聯鎖關係複製到從北京以外每個涉

及行政和管治國家權力的機關中。這些機關形成了一個全國統一的等級結構，並

包括每一個的行政架構，如全國人民代表大會和地方人大等，人民正是以民主。

在和通過這些人在正式行使國家權力的原則，按照中央集權式民主的原則行使國

家權力。

早期願景

中國的這個制度曾經在十年文革 (1966- 1976) 中中斷，但文革過後便重新執

行，並按 1982 年的中國憲法第三章逐步改革。這表明了即使在 2004 年修訂版

的憲法中也沒有改變的原則：「全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是各

級通過民主選舉產生。他們向人民負責並接受其監督。」

憲法的第 59 章及 95 章列明了這些選舉的安排。人大代表以及參與會議的省及大

城市代表全都是非直選產生的。代表參與人大會議的省及大城市的代表是「以較

低程度由人民會議選出」，但是代表較細的縣、小城市、小城區及鎮則「是由選

民直接選舉產生。」

憲法第 34 章賦與所有年滿 18 歲的中國公民投票及參加上述選舉的權利。第 35

章則賦予所有公民透過言論、出版、遊行等自由表達政治理念。





最初，這些中國新憲法的內容使當

使尚在發展階段的香港民主運動感

到十分鼓舞。在 1982 年，當英國政

府明白他們必須在 1997 年離開香

港前，他們剛取消了本政治運動的

禁令。雖然當時社會起初擔心香港

回歸中國的管治，然而一些年青的

社運人士則對於中國及香港的改變感到興奮，而且渴望有一天欲香港的中國公民

能夠自行處理香港事務。

1984 年簽署的中英聯合聲明正式地確認了英國徹離香港的細節，並同時承諾目

前的權利及自由 50 年不變。但更令人欣慰的是，特別行政區的立法機關「應當

由選舉產生」，而行政機關「必須對立法機關負責」。而在此之前，在港英政府管

治下，立法會議席一直是委任制的。在 1990 年，基本法亦進一步規定普及平等

是香港行政長官及所有立法會議員的終極目標。顯然，中國和香港是同樣跟隨世

界潮流所改善及進步。香港的民主派人士期待 50 年後香港與中國的制度能夠逐

步匯合成為一個單一的民主化政府。

目前現況

然而今天的看法卻大所不同，其中因為當初所承諾的平等的普選並沒有實現，而

且從北京 2003 年後的指示中可以擦覺，或許承諾的永遠不會實現。香港不得不

思忖北京長遠的戰略目標，可是這個目標正是企圖將香港匯合基於內地情況的政

治體制中，而不是容許港式民主繼續發展。





回顧香港民主派人士在 1980 年中期對於中國的政制改革非常樂觀地的預測，現

在這些他們卻看到了一個非常不同的前景。在 1982 年的改革變化似乎只於民主

集中制度的主題上，而非管治原則上質量的改變。在一年一度的人民代表大會上

透過更多的機會透過提供意見和表達不滿以行使其監督職能，但是本質上 “從群

眾中來，到群眾中去” 的管治原則沒有改變。因此，很少公眾輿論能夠向上通過

如傳輸帶模式的過濾體制進而引發制度改革，同樣亦由下而下的政策制訂和執行

同樣困難。大眾仍然缺乏要求透明度或問責的方法；而政策制定者亦沒有被要求

提高透明度與問責。同樣，基層代表即使可以由選民直接選舉產生，但提名程序

仍是由中共主導。而且黨的還通過司法體系行使其集中化的領導，並通過嚴格執

行國安條例管制所有形式的公共政治表達。

香港市民其實知道和不信任大陸中共領導的獨裁政權，但並對於他們行使全國的

選舉機制和管理機構卻沒有太多的認識。即使是一些泛民主派人士也不知道中國

的人民代表大會直接選舉金字塔中的基層選民是能夠用一人一票的基礎來直選

地方人大和村委代表，只是認為中共是的自上而下地主宰所有分支及領導候選人

的調查。其實自1988年230萬的中國公民已經直接選出超過60萬的村委代表(中

國日報，2/3/2010) 的事實是未被了解；又或者被視為香港新區議會方案的一個

重要先例。

誰是受益者

有超過 13000 個會員及多個微型社群的民建聯顯然將會是政府區議會計劃的主

要受益者。最近，一些民主政治家已經開始公開指民建聯為“共產黨”，而大家

亦喜歡猜測位於香港，卻尚未被確認的“地下”中共分支。但它的存在和角色顯然





是一個公開的秘密，猶其是它的領導正和民建聯的領導巧合重疊。而後者亦仿照

共產黨作為一個群眾基礎的組織，總是在任何情況下忠於北京的政策決定。

不幸的是，泛民主派是無法在區議會層面中與民建聯較量，畢境民主力量一直是

最弱的。即使在 20 世紀 80 年代當時被稱為區議局的區議會，民主派依舊發現

自己是處於不利的地位。選區並沒有制定地區性的，相反被分解成 400 個小部

分，而每個議會的成員只是由幾千近近鄰組成的選民選出。區議會亦是保守派佔

主導，較為關心的議題只是鄰里設施和勞動力，而民主派人士則將他們目光置於

立法會的更高水平。

這種政治安排的潛能除了民建聯外似乎並沒有人發現。民建聯意識到可以利用它

很簡單地建立在現有的傳統街道協會、慈善團體和鄰里康樂設施來取發揮其潛

能。今天這些組織的活動都是由

一個資金充足的保守組織和民

建聯全職員工所支援，此並非每

個區都資金不足與過度工作的

民主派所能比擬。

可是，確切的數字是難以計算，

畢境當中有大量的沒有強烈黨

派意識的獨立人士。但在過去

（2007 年）區議會選舉，民建

聯獨自贏得的席位（115）比所

有主要政黨民主聯合（93）的更





多。泛民主派在兩個議會中所贏得的議席相實只是不相伯仲。

尤其重要的是選舉是民建聯的戰略，透過選舉協調其候選人名單，並在不參照政

治派別下，集合志同道合的團體。例如，在 2007 年大選中 3 個這些群體卻派出

了近 80 個候選人（相對於民建聯 177）。而且，民建聯和所有他們的盟友只集

中在民生問題上。

因此，選民可能並不發覺他們的投票是正在建設一個大陸式的人民代表大會制

度。最不幸的是，泛民候選人對此也並不知情。由於泛民並沒有將此可能性放之

於任何平台或倡議材料之中，亦沒有作公開的討論，因此選民沒有辦法進一步了

解是可以理解。

甚麼是普選？

主要問題應該問的是：中國對於普選的見

解是甚麼？據北京 2007 年 12 月的決

定，2020 年是香港能有一個普選產生的

立法會的最早日期。每個人都同意一個國

兩制是一項臨時安排，旨在讓香港順利地

在 2047 年完全融入中國的政治制度中，

因此 2020 年對香港來說，路程只是走了

一半。

如果區議會計劃是一如政府希望所通





過，立法會的一半議席便可間接由區議員選出，而香港的制度將與內地人民代表

大會制度所合併。香港也將會有一個形式一如大陸基層一人一票的“普選”制度。

因此，這些定義使北京當局承諾於 2020 年普選和及取消舊有的功能界別。但是，

如果中國仍是相同的一黨專制管轄下，而民建聯則仍按目前的形式組織，那麼在

2020 時香港實行一黨統治也是可以預視的。

如果香港對此前景感到滿意，那就這樣吧！如果香港並不希望未來如上述般發

展，便必須要回答所有上述的問題，幸好此時此刻尚有時間作回應。因為一旦目

前的改革建議獲得通過，便會為非直選立下先例而且亦沒有回頭的空間。泛民須

冒險地動用他們在立法會失去 4 票下尚有的三分之一的否決權。除此了小數人士

外，他們更需要動用所有的選票，因為 23 條正摩拳擦掌，等候捲土重來。

然而，市民亦不應盲目地聽從一小部分“中間人” 對政治系統的含義作詮譯。區

議會的計劃其實是“人大”計劃，而且每個市民都應該知道這制度的本質是什麼。

Suzanne Pepper 是一個獨立的以香港作為基地之美國作家。

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